C-423-95<\/p>\n
Sentencia No. C-423\/95 <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES-Regularidad\/INGRESOS DE CAPITAL-Eventualidad <\/p>\n
<\/p>\n
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento caracter\u00edstico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad; tal distinci\u00f3n cobra significativa importancia en la estructura fiscal que defini\u00f3 el Constituyente de 1991, pues de los primeros deben participar las entidades territoriales, a trav\u00e9s del situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de inversi\u00f3n social, los cuales cubren y atienden necesidades de car\u00e1cter recurrente, que exigen una inversi\u00f3n constante y progresiva; entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Explotaci\u00f3n <\/p>\n
Se trata entonces de la explotaci\u00f3n de un bien cuya existencia no es una mera expectativa, que es parte del territorio colombiano y propiedad de la Naci\u00f3n, art\u00edculos 101 y 102 de la C.P., y que como tal permanece disponible para su utilizaci\u00f3n regular, seg\u00fan las modalidades que al efecto determine el legislador. Tales caracter\u00edsticas permiten concluir, que la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico constituye una “disponibilidad normal del Estado”, de la cual se puede hacer un uso regular, no sujeta a imprevistos, inagotable, cuyos costos de operaci\u00f3n y rendimientos son predecibles t\u00e9cnicamente, con un elevado grado de certidumbre, lo cual a su vez viabiliza su inclusi\u00f3n en el presupuesto anual a partir de una base, por lo menos aproximada, de los rendimientos que \u00e9ste generar\u00e1. <\/p>\n
CONTRATO DE CONCESION DE SERVICIO DE TELEFONIA MOVIL CELULAR <\/p>\n
Los contratos de concesi\u00f3n celebrados para la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta Corporaci\u00f3n, “de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado”. <\/p>\n
LEY ORGANICA-Naturaleza\/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas se constituyen en reglamentos que establecen l\u00edmites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a trav\u00e9s de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se “incorporan al bloque de constitucionalidad”, sino en los precisos casos en los que la misma Constituci\u00f3n lo disponga como requisito de tr\u00e1mite de las leyes. <\/p>\n
LEY ORGANICA-Naturaleza <\/p>\n
La ley org\u00e1nica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est\u00e1 constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, \u00fanicamente, el estatuto fundamental. La ley org\u00e1nica no es el primer fundamento jur\u00eddico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constituci\u00f3n. As\u00ed, la norma constitucional es creadora de situaciones jur\u00eddicas, sin tener car\u00e1cter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley org\u00e1nica s\u00ed aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley org\u00e1nica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es as\u00ed como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estar\u00e1 sujeto a lo establecido por las leyes org\u00e1nicas. <\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO <\/p>\n
Cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma org\u00e1nica vigente durante el proceso de tr\u00e1mite, aprobaci\u00f3n y expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconoci\u00e9ndolo o adicionando nuevos conceptos, implicar\u00eda una violaci\u00f3n que generar\u00eda la inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora. <\/p>\n
LEY ORGANICA <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas a pesar de tener caracter\u00edsticas especiales y gozar de prerrogativas tambi\u00e9n especiales, no tienen el rango de normas constitucionales, son normas intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que desarrollan la materia que ellas regulan, las cuales est\u00e1n sujetas en todo a su contenido; y segundo, porque en un r\u00e9gimen en el que prima la Constituci\u00f3n sobre la voluntad del legislador, el \u00fanico habilitado para convalidar la inconstitucionalidad de una norma por ser contraria o vulnerar con su contenido el bloque de constitucionalidad vigente, es el Constituyente. <\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE <\/p>\n
Su contenido debe adecuarse necesariamente a los dictados del Constituyente del 91. De manera que si existe alguna contradicci\u00f3n entre la norma legal y el ordenamiento superior, debe declararse su inexequibilidad, fen\u00f3meno que se denomina inconstitucionalidad sobreviniente. <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES NO TRIBUTARIOS\/RENTAS CONTRACTUALES <\/p>\n
Puede concluirse del contenido de dicha norma, que el concepto “rentas contractuales” desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios? De lo dicho se desprende que no. Tal clasificaci\u00f3n no implica que los recursos que se generen para el Estado, producto de los negocios que \u00e9ste realice con bienes que sean de propiedad de la Naci\u00f3n, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporaci\u00f3n en el presupuesto y correspondiente clasificaci\u00f3n, queden sujetos a la decisi\u00f3n coyuntural de la administraci\u00f3n; ser\u00e1n las caracter\u00edsticas de los bienes objeto de negociaci\u00f3n, entre ellas, la regulararidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitir\u00e1n definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL <\/p>\n
El Constituyente acogi\u00f3 la tesis que, en materia de finanzas p\u00fablicas, se\u00f1ala la mayor eficacia del gasto como instrumento redistributivo, frente al impuesto, siempre que \u00e9ste se dirija a atender las necesidades b\u00e1sicas de las personas m\u00e1s desprotegidas de la sociedad; por eso consagr\u00f3 en el art\u00edculo 350 de la C.P., que la ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social, el cual agrupar\u00e1 partidas de tal naturaleza, seg\u00fan definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
CONTRATO DE CONCESION A PARTICULARES DE TELEFONIA MOVIL CELULAR-Recursos\/INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION POR CONTRATOS DE TELEFONIA MOVIL CELULAR <\/p>\n
La no inclusi\u00f3n de recursos que por sus caracter\u00edsticas, y de acuerdo con la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, constitu\u00edan ingresos corrientes, los cuales, dada su condici\u00f3n, deb\u00edan alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios, configura, adem\u00e1s de una norma inconstitucional, la adopci\u00f3n de una medida que est\u00e1 en contrav\u00eda del proceso de descentralizaci\u00f3n que consagra y ordena la Constituci\u00f3n. Negar el ingreso de esos recursos, no por escasez o ausencia, sino argumentando que “un volumen repentino y exorbitante” generar\u00eda desequilibrios de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, adem\u00e1s de parad\u00f3jico, significar\u00eda aceptar la limitaci\u00f3n de las disciplinas especializadas para encontrar alternativas de manejo t\u00e9cnico, pertinentes y eficaces, que hagan compatible el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales con el desarrollo de los programas macroecon\u00f3micos, definidos por las autoridades competentes como los m\u00e1s convenientes y efectivos. <\/p>\n
REF.: Expediente No. D-862 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el numeral 2.7 (parcial), del art\u00edculo 1 de la Ley 168 de 1994. Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1995. <\/p>\n
Actores: <\/p>\n
JORGE CHILD, JUAN CARLOS FLOREZ ARCILA Y CARLOS OSSA ESCOBAR. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., septiembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos JORGE CHILD, JUAN CARLOS FLOREZ ARCILA Y CARLOS OSSA ESCOBAR, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad que establece el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el numeral 2.7 (parcial), del art\u00edculo 1 de la Ley 168 de 1994. <\/p>\n
Admitida la demanda se orden\u00f3 practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fij\u00f3 en lista el negocio por la Secretar\u00eda General de la Corte y simult\u00e1neamente se di\u00f3 traslado al Despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el numeral 2.7 del art\u00edculo 1o. de la Ley 168 de 1994 y se subrayan las expresiones acusadas: <\/p>\n
“LEY 168 DE 1994 <\/p>\n
“Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1995”. <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
D E C R E T A : <\/p>\n
PRIMERA PARTE <\/p>\n
Presupuesto de rentas y recursos de capital <\/p>\n
ARTICULO 1o. F\u00edjase los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1995 en la suma de DIECISIETE BILLONES QUINIENTOS TRES MIL CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MONEDA LEGAL ( $ 17.503.175.597.391.oo), seg\u00fan el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital para 1995, as\u00ed: <\/p>\n
<\/p>\n
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
…………………………………………………………………….. <\/p>\n
1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION <\/p>\n
…………………………………………………………………….. <\/p>\n
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION <\/p>\n
…………………………………………………………………….. <\/p>\n
$ 2.387.638.221.000″ <\/p>\n
<\/p>\n
Del rubro denominado “OTROS RECURSOS DE CAPITAL” no se demanda el total de los $2.387.638.221.000, sino la suma de $ 872.8 mil millones de pesos, que de acuerdo con el proyecto de presupuesto para 1995 presentado por el Gobierno al Congreso, hacen parte de la mencionada cifra como excedente financiero de la Naci\u00f3n y corresponden a lo recaudado por concepto de concesi\u00f3n a los particulares del servicio de telefon\u00eda celular. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas Constitucionales que se Consideran Infringidas. <\/p>\n
Los demandantes consideran que las disposiciones acusadas vulneran los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
B. Los Fundamentos de la Demanda. <\/p>\n
Se\u00f1alan los demandantes que la incorporaci\u00f3n de los recursos percibidos por el Estado por concepto de los contratos de concesi\u00f3n a particulares de la telefon\u00eda m\u00f3vil celular, en el rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la Naci\u00f3n, es equivocada y contraria a lo dispuesto en los art\u00edculos 356 y 357 de la C.N., por cuanto dichos recursos corresponden a lo definido como rentas contractuales constitutivas de ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, la norma es inconstitucional espec\u00edficamente en la parte correspondiente a “OTROS RECURSOS DE CAPITAL”, por cuanto en ella se incluyen $ 872.8 MIL MILLONES DE PESOS provenientes de los contratos de concesi\u00f3n a particulares del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular celebrados en 1994, los cuales se incorporaron equivocadamente como excedentes financieros de la Naci\u00f3n, seg\u00fan se desprende del numeral 2.4.3.3. del documento PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 1995. (p\u00e1g. 47), cuando en realidad ellos configuraban rentas contractuales y por lo tanto constitu\u00edan ingresos corrientes no tributarios, al tenor de lo establecido en el art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, vigente en la \u00e9poca en que se causaron y recaudaron dichos recursos. <\/p>\n
Tal disposici\u00f3n, arguyen los demandantes, es contraria a lo dispuesto en los art\u00edculos 357 y 358 de la C.N., los cuales determinan el porcentaje del situado fiscal de los departamentos y distritos y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Se\u00f1alan los demandantes que siendo la concesi\u00f3n un contrato tipificado y regulado en la legislaci\u00f3n colombiana, los ingresos que provengan de aquellos que se celebraron para adjudicar a particulares el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, incuestionablemente deben ingresar al presupuesto como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y no como recursos de capital, asignaci\u00f3n \u00e9sta que implica para los departamentos y municipios la p\u00e9rdida de significativos recursos, que deb\u00edan destinarse a financiar \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social como educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
IV. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
En la oportunidad correspondiente el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporaci\u00f3n que se declare inexequible la norma acusada, puesto que la misma es contraria al ordenamiento constitucional sobre presupuesto. Comparte el Ministerio P\u00fablico lo expresado por los demandantes en relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica de los recursos que percibe el Estado por concepto de la adjudicaci\u00f3n a particulares del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, se\u00f1alando que \u00e9stos constituyen rentas contractuales no s\u00f3lo porque as\u00ed lo dispuso expresamente el art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, vigente en la \u00e9poca en que se tramit\u00f3 y aprob\u00f3 la Ley 168 de 1994, sino porque corresponden a la definici\u00f3n que de ellos d\u00e1 el Manual de Programaci\u00f3n Presupuestal del Ministerio de Hacienda: Rentas Contractuales son “…los ingresos que percibe la Naci\u00f3n, con el car\u00e1cter de contraprestaci\u00f3n, por efecto de la aplicaci\u00f3n de un contrato o convenio”. <\/p>\n
Afirma el Procurador que el Gobierno incurri\u00f3 en grave error al incorporar dichos recursos como excedentes de capital, y desestima el argumento que el Ministerio de Hacienda esgrime para fundamentar su decisi\u00f3n, al considerar que el car\u00e1cter extraordinario de los mencionados ingresos no los desvirt\u00faa como ingresos ordinarios, pues, se\u00f1ala, la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto vigente en el momento de su causaci\u00f3n inequ\u00edvocamente los define como rentas contractuales, sin establecer distinci\u00f3n por la oportunidad en que se perciban por parte del Estado. Tal interpretaci\u00f3n implica seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, negar la participaci\u00f3n de los entes territoriales en la distribuci\u00f3n de ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, los cuales se destinan para proyectos de inversi\u00f3n social en \u00e1reas prioritarias. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el Ministerio P\u00fablico previene sobre los efectos que tendr\u00eda la supresi\u00f3n de la referencia expresa a las rentas contractuales en el texto del art\u00edculo 67 de la Ley 179 de 1994, pues con fundamento en dicha norma el Gobierno interpreta que podr\u00e1 decidir en cada caso, de acuerdo con la periodicidad del ingreso, cuando una renta contractual constituye ingreso corriente de la Naci\u00f3n, facultad que, concluye el Procurador, desvirtuar\u00eda las funciones propias del Congreso en esta materia. <\/p>\n
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA <\/p>\n
Dentro de la oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado CESAR AUGUSTO LOPEZ BOTERO, actuando en nombre y representaci\u00f3n del Se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para manifestar que en concepto de su representado no existe reparo de constitucionalidad sobre las normas acusadas, fundamentando dicho concepto en los siguientes razonamientos: <\/p>\n
– Que el numeral descriptivo sobre excedentes financieros en el que se basan los demandantes, numeral 2.4.3.3 del Proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n 1995, se incluy\u00f3 en un documento que el Ministerio de Hacienda present\u00f3 al Congreso a t\u00edtulo ilustrativo y por lo tanto no hace parte de la Ley de Presupuesto expedida por esa Corporaci\u00f3n, por lo que se estar\u00eda presentando una petici\u00f3n inadecuada de inconstitucionalidad. <\/p>\n
– Reitera como acertada la clasificaci\u00f3n efectuada de los recursos provenientes de los contratos de concesi\u00f3n a particulares del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, como excedentes financieros de la Naci\u00f3n, recursos de capital, impugnada por los demandantes, la cual, dice, descansa en dos premisas fundamentales: primero que son recursos de la Naci\u00f3n, y segundo, que desde su percepci\u00f3n en 1994 fueron recursos de capital, por lo que su inclusi\u00f3n como tales en el presupuesto de 1995 guarda coherencia con su origen. <\/p>\n
– Argumenta el apoderado del Ministerio de Hacienda que, de acuerdo con el art\u00edculo 75 de la C.P., el espectro electromagn\u00e9tico es un bien p\u00fablico inenajenable, propiedad de la Naci\u00f3n, y que por lo tanto los r\u00e9ditos que \u00e9ste produzca le pertenecen. Se\u00f1ala que este argumento se reafirma en lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 32 del Estatuto de Contrataci\u00f3n, que establece que la entidad p\u00fablica, en este caso el Ministerio de Comunicaciones (Ley 37 de 1993), en su calidad de concedente recibir\u00e1 una remuneraci\u00f3n como contraprestaci\u00f3n por parte del concesionario. <\/p>\n
– Anota que si se acogiera para los recursos a que se refieren los demandantes, la clasificaci\u00f3n del art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, incorpor\u00e1ndolos como rentas contractuales, \u00e9stos deber\u00edan acreditar las caracter\u00edsticas que se atribuyen como esenciales al g\u00e9nero del cual constituir\u00edan especie: periodicidad y regularidad en su recaudo, situaci\u00f3n que no se d\u00e1 por cuanto los recursos que se originan en los contratos de concesi\u00f3n del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular ingresan como un solo emolumento a las arcas de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
– En cuanto a la inclusi\u00f3n de dichos recursos en la categor\u00eda de recursos de capital, excedentes financieros de la Naci\u00f3n, descritos en el art\u00edculo 21 de la Ley 38 de 1989, aclara que la enumeraci\u00f3n que presenta esa norma no es exhaustiva, raz\u00f3n por la cual aquellos de car\u00e1cter eventual que no correspondan a uno de los casos que ella consigna, ingresan en un rubro especial que se denomina “otros recursos de capital”, siendo los recursos por concesi\u00f3n uno de esos casos. <\/p>\n
– Para el apoderado del Ministerio de Hacienda, la distinci\u00f3n entre ingresos ordinarios e ingresos de capital, se sustenta en los conceptos de regularidad y eventualidad que caracterizan a unos y otros respectivamente. As\u00ed, argumenta, la caracter\u00edstica de la regularidad es esencial a la hora de definir cu\u00e1les son o no los ingresos ordinarios que recibe la Naci\u00f3n, lo cual en su opini\u00f3n, reviste significativa importancia, pues permite la construcci\u00f3n de un sistema de transferencia de recursos de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales, progresivo y eficaz, y por ende concordante con el ordenamiento constitucional sobre la materia. <\/p>\n
– Arguye tambi\u00e9n que los ingresos corrientes deben tener siempre un referente regular y previsible, pues de lo contrario, al ser aleatorios, impedir\u00edan determinar de manera clara y precisa las responsabilidades de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, en lo que se refiere a la prestaci\u00f3n de servicios que hacen parte del componente del gasto social. En el caso de los recursos originados en los contratos de concesi\u00f3n a particulares del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, el Gobierno dispone de manera coyuntural de recursos extraordinarios, que si se incluyeran como ingresos ordinarios haciendo las correspondientes transferencias a las entidades territoriales, incrementar\u00edan de manera “inconveniente y desproporcionada” los presupuestos de aquellas, perjudicando su estabilidad fiscal y desbordando incluso las previsiones que la misma Constituci\u00f3n se\u00f1ala para el efecto. <\/p>\n
Ha de entenderse entonces, concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda, que la pretensi\u00f3n del Gobierno al no incluir lo que denomina rentas extraordinarias como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, es evitar oscilaciones bruscas en los ingresos de los presupuestos de las entidades territoriales, que desvirtuar\u00edan sus prop\u00f3sitos sistem\u00e1ticos de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA <\/p>\n
El doctor DAVID TURBAY TURBAY, Contralor General de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la competencia de control fiscal de la funci\u00f3n p\u00fablica que le corresponde, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la C.P. y dentro del t\u00e9rmino establecido, interviene para coadyuvar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad de la referencia, para lo cual pone a consideraci\u00f3n de la Corte los siguientes argumentos: <\/p>\n
– Destaca el Se\u00f1or Contralor que el proceso de descentralizaci\u00f3n que ordena la Constituci\u00f3n encuentra especial soporte en la cesi\u00f3n que de parte de sus recursos ordinarios debe hacer la Naci\u00f3n a las entidades territoriales. <\/p>\n
– Al efecto, se\u00f1ala, los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Carta regulan de manera precisa lo correspondiente al situado fiscal, el porcentaje de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y la clasificaci\u00f3n general de \u00e9stos \u00faltimos. <\/p>\n
– Comparte los criterios expuestos por el Ministerio P\u00fablico y los demandantes, pues considera que habi\u00e9ndose causado los recursos objeto de impugnaci\u00f3n estando vigente la ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica que como tal goza de prerrogativas especiales, era aplicable para ellos lo dispuesto en su art\u00edculo 20; esto es, que por tratarse de rentas contractuales constitu\u00edan ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y por lo tanto un porcentaje de los mismos deb\u00eda ser transferido a las entidades territoriales, para que \u00e9stas desarrollar\u00e1n proyectos de inversi\u00f3n social. Destaca en este punto el contenido del par\u00e1grafo segundo del mencionado art\u00edculo, que prev\u00e9 precisamente la situaci\u00f3n de las rentas e ingresos ocasionales, los cuales ordenaba incluir como tales en los correspondientes grupos y subgrupos de que trata la norma citada. <\/p>\n
– Igualmente considera equivocada la categorizaci\u00f3n que propone el Ministerio de Hacienda de los recursos provenientes de la celebraci\u00f3n de contratos, basada en los criterios de regularidad o eventualidad de la causaci\u00f3n de los recursos que se originan en los mismos. <\/p>\n
– Rebate el argumento que esgrime dicha entidad para justificar la incorporaci\u00f3n de esos recursos como recursos de capital, relacionado con la no continuidad en su recaudo, pues, se\u00f1ala, de acuerdo con lo dispuesto en el literal f del art\u00edculo 74.2 de la ley 142 de 1994, los contratos de telefon\u00eda celular son de tracto sucesivo por d\u00edez a\u00f1os, per\u00edodo durante el cual siguen causando ingresos, evidenci\u00e1ndose all\u00ed el car\u00e1cter permanente que se exige a los ingresos corrientes. <\/p>\n
– Advierte que el art\u00edculo 349 de la C.P. establece que la ley de presupuesto que el Congreso expide cada a\u00f1o, debe sujetarse en todo a lo normado por la ley org\u00e1nica de presupuesto, norma que no permite la creaci\u00f3n por v\u00eda de interpretaci\u00f3n de una nueva clasificaci\u00f3n de los ingresos corrientes o de los ingresos de capital, tal como lo pretende el Gobierno, pues ello romper\u00eda con el principio de seguridad jur\u00eddica; la administraci\u00f3n, dice, no puede abstraerse de la aplicaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica de presupuesto en aras de la conveniencia. <\/p>\n
– En su opini\u00f3n el car\u00e1cter ocasional que atribuye el Gobierno a dichos recursos no los desvirt\u00faa como recursos ordinarios, ni los convierte en recursos de capital. <\/p>\n
– Destaca que, seg\u00fan el Ministerio de Hacienda, la solicitud que present\u00f3 el Gobierno al Congreso de apropiar $872.8 mil millones de pesos como ingresos de capital, se origina en el hecho de que pese a ser una renta contractual, al no haber sido apropiada en el presupuesto de 1994 (Ley 88 de 1993), por derivarse de un contrato suscrito en 1994, dichos recursos se convirtieron en excedentes de balance del tesoro y en consecuencia, de acuerdo con el art\u00edculo 21 de la Ley 38 de 1989, en recursos de capital. El Contralor admite como aplicable este argumento, pero \u00fanica y exclusivamente respecto de aquellos recursos que resulten, una vez efectuadas las transferencias que ordenaba la ley por concepto de situado fiscal y cesi\u00f3n de ingresos corrientes a los Departamentos, Distritos y Municipios. <\/p>\n
– Manifiesta que al parecer existe incoherencia al interior del Ministerio de Hacienda en el manejo del tema, pues la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional, unidad de ese organismo, report\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en su programa mensual de flujo de capital en 1994, los recursos de telefon\u00eda celular como ingresos corrientes, por lo cual se hace inexplicable que posteriormente se niegue al reaforo del valor de esas transferencias, por concepto de situado fiscal y participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, desconociendo su naturaleza jur\u00eddica e intentando crear una subclasificaci\u00f3n que no existe en la ley: ingresos contractuales extraordinarios. <\/p>\n
AUDIENCIA PUBLICA <\/p>\n
El Magistrado Sustanciador en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n celebrada el d\u00eda 19 de julio de 1995, a trav\u00e9s de auto de la misma fecha, orden\u00f3 la celebraci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica con el objeto de ampliar y esclarecer algunos aspectos relacionados con el numeral 2.7 del art\u00edculo 1 de la ley 168 de 1994; dicha audiencia se llev\u00f3 a cabo el d\u00eda martes 29 de agosto de 1995 y cont\u00f3 con la intervenci\u00f3n del Se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, doctor GUILLERMO PERRY RUBIO, del Se\u00f1or Contralor General de la Rep\u00fablica, doctor DAVID TURBAY TURBAY, del se\u00f1or Alcalde Mayor de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, doctor ANTANAS MOCKUS C.; y de los doctores JUAN CARLOS FLOREZ ARCILA, JORGE CHILD Y CARLOS OSSA ESCOBAR, demandantes en el proceso de la referencia; el Se\u00f1or Director (E) del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, doctor JUAN CARLOS RAMIREZ, asisti\u00f3 pero no intervino. <\/p>\n
RESUMEN DE LAS INTERVENCIONES EN LA AUDIENCIA PUBLICA: <\/p>\n
a. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El Se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico inici\u00f3 su intervenci\u00f3n insistiendo, en que la diferenciaci\u00f3n ontol\u00f3gica entre ingresos corrientes e ingresos de capital, tiene como raz\u00f3n de ser la regularidad de los primeros y la eventualidad de los segundos. En su opini\u00f3n el art\u00edculo 358 de la C.P. predetermina un efecto que pretende ser desconocido por los actores, pues la “recurrencia”, es la caracter\u00edstica esencial que se debe tener en cuenta para la clasificaci\u00f3n de los ingresos, como corrientes o de capital, y no el “hecho accesorio” de que el ingreso se produzca como resultado de una relaci\u00f3n contractual. <\/p>\n
Sostuvo, que la distinci\u00f3n de los ingresos p\u00fablicos con base en el criterio de la regularidad, se encuentra consagrada en el art\u00edculo 358 de la Carta, distinci\u00f3n que adquiere pleno significado si se analiza en concordancia con lo dispuesto en los art\u00edculos 356 y 357, de los que se concluye que la intenci\u00f3n del constituyente fue establecer “…un sistema de transferencias de recursos de la Naci\u00f3n a las Entidades Territoriales regularmente progresivo.” <\/p>\n
Manifest\u00f3 que la naturaleza eventual e irregular de una renta, implica que no pueda ser considerada ni definida como ingreso corriente en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, pues ello har\u00eda aleatorio el monto de los recursos que se distribuir\u00edan a las entidades territoriales, en perjuicio de su estabilidad fiscal, dadas las oscilaciones bruscas que se podr\u00edan causar, lo que contribuir\u00eda a desvertebrar el sistema de planeaci\u00f3n de las mismas, pues no debe olvidarse que los recursos en menci\u00f3n constituyen transferencias destinadas a financiar gastos recurrentes correspondientes a inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Afirm\u00f3 el Ministro que la inclusi\u00f3n de una renta extraordinaria y eventual como ingreso corriente, adem\u00e1s de ser antit\u00e9cnico, ocasionar\u00eda un traumatismo tal que implicar\u00eda el absurdo de obligar al legislador en los a\u00f1os posteriores a incumplir con lo dispuesto en el art\u00edculo 350 de la C.P., a lo que se a\u00f1adir\u00eda “…la grave desestabilizaci\u00f3n econ\u00f3mica que producir\u00eda el ingreso repentino de recursos nuevos en cantidades exorbitantes al torrente circulante de la econom\u00eda que, de una u otra forma, alterar\u00eda los niveles de inflaci\u00f3n, en perjuicio del equilibrio interno y externo de la econom\u00eda.” <\/p>\n
Reiter\u00f3 que la clasificaci\u00f3n de una renta contractual como recurso ordinario o recurso de capital depende de su naturaleza, esto es de su regularidad o eventualidad, siendo el contrato apenas un medio para obtener el ingreso; tal interpretaci\u00f3n, en su concepto, tambi\u00e9n era v\u00e1lida al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 20 de la ley 38 de 1989, que inclu\u00eda las rentas contractuales como recursos ordinarios, siempre que \u00e9stas, en tanto especie, compartieran la caracter\u00edstica esencial del g\u00e9nero: la regularidad. <\/p>\n
b. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
Presente en la audiencia el Se\u00f1or Contralor General de la Naci\u00f3n, expuso los siguientes argumentos, complementarios al escrito de coadyuvancia que alleg\u00f3 durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, dirigidos a ratificar su solicitud de declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada: <\/p>\n
Manifest\u00f3 que catalogar, como se hizo, los recursos provenientes de los contratos de telefon\u00eda m\u00f3vil celular como recursos de capital, “…transgrede la base para el c\u00e1lculo de las transferencias que, por concepto de situado fiscal y a t\u00edtulo de participaci\u00f3n de los departamentos, distritos y municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, consagr\u00f3 el Constituyente de 1991, en los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Carta Pol\u00edtica, con miras a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, y hacer viable su descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda.” <\/p>\n
Reiter\u00f3, que de conformidad con la Ley 38 de 1889, vigente en la fecha en que se causaron y recaudaron los recursos impugnados, \u00e9stos eran ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, los cuales, al tenor del par\u00e1grafo segundo de la misma norma pod\u00edan ser ocasionales, hecho que no los convert\u00eda en recursos de capital. <\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que la norma transgredida hace parte de una Ley Org\u00e1nica, respecto de la cual, de conformidad con los pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n, no existe espacio interpretativo ninguno; aceptar esa posibilidad en el caso analizado, ser\u00eda admitir que el Gobierno Nacional puede crear, por esa v\u00eda, una nueva clasificaci\u00f3n de los ingresos corrientes o de capital, rompiendo el principio de seguridad jur\u00eddica y sometiendo el monto de las transferencias a las entidades territoriales, a decisiones coyunturales del Gobierno Nacional. <\/p>\n
Afirm\u00f3 el Contralor que es el g\u00e9nero, “rentas contractuales”, el que es ordinario; en cuanto al contrato que origin\u00f3 los recursos impugnados, se\u00f1al\u00f3 que en trat\u00e1ndose de un contrato de tracto sucesivo, que se seguir\u00e1 ejecutando por los pr\u00f3ximos d\u00edez a\u00f1os, per\u00edodo durante el cual seguir\u00e1 causando ingresos, \u00e9ste, incuestionablemente, constituye una fuente permanente de ingresos corrientes. <\/p>\n
c. Alcald\u00eda Mayor de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 <\/p>\n
El Se\u00f1or Alcalde Mayor de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, doctor ANTANAS MOCKUS C., manifest\u00f3, que adem\u00e1s de los argumentos expuestos por los actores y por el Se\u00f1or Contralor General de la Rep\u00fablica, en su criterio, al analizar el problema que se plantea, es fundamental detenerse en el an\u00e1lisis del nuevo esquema de administraci\u00f3n que consagr\u00f3 el Constituyente de 1991, cuyo n\u00facleo central lo constituyen los municipios; la descentralizaci\u00f3n, principio fundamental en el nuevo ordenamiento, requiere, para ser efectiva, no s\u00f3lo de la transferencia de recursos para que las entidades territoriales puedan asumir sus nuevas responsabilidades, sino de la apropiaci\u00f3n, por parte de todos y cada uno de los ciudadanos, incluido el gobierno central, del nuevo modelo y sus caracter\u00edsticas. En su opini\u00f3n, lo que se controvierte trasciende el mero objetivo de lograr recursos adicionales para la vigencia de 1995; de lo que se trata es de asumir y aceptar que la Carta de 1991 nos enfrenta a un nuevo esquema de organizaci\u00f3n territorial, en el cual son los municipios los que determinan y desarrollan sus propias prioridades; ello implica para la administraci\u00f3n central, si no quiere incurrir en contradicciones, desprenderse de aquellos modelos dise\u00f1ados sobre el principio de que es a ella a la que corresponde mantener el control y manejar la totalidad de los recursos de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
d. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
El Director Nacional de Planeaci\u00f3n, fue convocado a la audiencia p\u00fablica, asisti\u00f3 a el Director Encargado quien no intervino verbalmente; sin embargo, el Director titular, doctor ANTONIO JOSE OCAMPO LONDO\u00d1O, hizo llegar a esta Corporaci\u00f3n dentro del t\u00e9rmino establecido, un escrito cuyo argumento central es el siguiente: <\/p>\n
La norma acusada, numeral 2.7 del art\u00edculo 1 de la ley 168 de 1994, vigente a partir de la fecha de su expedici\u00f3n, 30 de noviembre de 1994, pero con efectos a partir del 1 de enero de 1995 de acuerdo con lo establecido en su art\u00edculo 75, en su criterio, y de acuerdo con las modernas teor\u00edas “din\u00e1micas” de interpretaci\u00f3n constitucional, debe examinarse a la luz , no de las disposiciones de la ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica del Presupuesto vigente al momento del recaudo de los recursos objeto de cuestionamiento, sino de la ley 179 de 1994, que la modific\u00f3, cuya vigencia a partir del 30 de diciembre de 1994, precedi\u00f3 los efectos de la norma demandada. Sostiene que la nueva preceptiva se incorpor\u00f3 al bloque de constitucionalidad dada su condici\u00f3n de norma org\u00e1nica, y que al eliminar de su texto la referencia al concepto “rentas contractuales”, cubri\u00f3 retrospectivamente y de manera autom\u00e1tica toda legalidad antecedente, impregn\u00e1ndola con sus dictados superiores, despojando a la norma acusada de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente. <\/p>\n
Como petici\u00f3n subsidiaria, en caso de que la norma acusada se declare inconstitucional, solicita a esta Corporaci\u00f3n diferir los efectos de la correspondiente sentencia a d\u00edez a\u00f1os, t\u00e9rmino durante el cual se ejecutar\u00e1n los contratos de concesi\u00f3n vigentes. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera.- La Competencia y el Objeto del Control <\/p>\n
La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la C.P. y se ha reiterado en jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n para los casos en que se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia est\u00e9 condicionada en el tiempo, como por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jur\u00eddicos y que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento constitucional. <\/p>\n
En el caso propuesto, los actores demandan el numeral 2.7 del art\u00edculo 1o. de la Ley 168 de 1994, Ley Anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1995, por considerar que viola los preceptos consagrados en los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n Nacional. Aclaran, que del rubro demandado, “OTROS RECURSOS DE CAPITAL”, no se impugna el total de los $ 2.387.638.221.000, sino la suma de $ 872.8 mil millones de pesos, que de acuerdo con el proyecto de presupuesto para 1995, presentado por el Gobierno al Congreso, hacen parte de la mencionada cifra en tanto excedentes financieros de la Naci\u00f3n y corresponden a lo recaudado por concepto de concesi\u00f3n a los particulares del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular. <\/p>\n
En este sentido, es pertinente aclarar, que la suma de $872.8 mil millones de pesos, fue aforada por el Gobierno como excedente financiero, al presentar y justificar el proyecto de presupuesto anual de 1995, incluy\u00e9ndola entre los estimativos del Presupuesto de Rentas de este a\u00f1o. Como la ley anual de presupuesto es un acto complejo en su preparaci\u00f3n, tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n en el Congreso, y en su ejecuci\u00f3n, sin duda los documentos oficiales que presenta el Gobierno en desarrollo de la iniciativa parlamentaria que le corresponde, se integran al proceso, por tanto hacen parte de \u00e9l, tal como ocurri\u00f3 en este caso, al se\u00f1alar el Gobierno como excedente financiero de la Naci\u00f3n la mencionada suma, producto de los contratos de concesi\u00f3n de la telefon\u00eda m\u00f3vil celular. Si el estimativo inclu\u00eddo en el Presupuesto de Rentas no se hubiera precisado, a trav\u00e9s del aforo que hizo el Gobierno para justificar la partida inclu\u00edda en el rubro “otros recursos de capital”, que es el que sirve de sustento a la demanda de la ley anual de presupuesto, con ello se hubiera podido enervar el cuestionamiento de su violaci\u00f3n de la normativa constitucional y de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, impidiendo el control de constitucionalidad sobre dicha ley, cuyas cifras por s\u00ed mismas carecer\u00edan de significado. (Justificaci\u00f3n econ\u00f3mica de los ingresos de la Naci\u00f3n, 1995, numeral 2.4.3.3, sobre excedentes financieros de la Naci\u00f3n, en el documento sobre Proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n, 1995, presentado al Congreso por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico). <\/p>\n
Segunda.- La Materia de la Demanda <\/p>\n
Los demandantes sostienen que la norma impugnada es contraria a lo dispuesto en los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la C.P., pues incorpora en el presupuesto de 1995, como recursos de capital, aquellos percibidos por el Estado por concepto de los contratos de concesi\u00f3n celebrados con particulares para la adjudicaci\u00f3n del servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, los cuales, afirman, corresponden a la categor\u00eda de rentas contractuales, ingresos ordinarios de la Naci\u00f3n, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica de Presupuesto vigente en la \u00e9poca en que se causaron y recaudaron. <\/p>\n
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico defiende la clasificaci\u00f3n efectuada, se\u00f1alando que, en trat\u00e1ndose de ingresos corrientes, \u00e9stos se determinan con base en su regularidad y recurrencia, pues ellos constituyen la fuente com\u00fan de la que se nutre el Estado para atender, a trav\u00e9s de las distintas entidades territoriales, los programas y proyectos esenciales para el desarrollo del pa\u00eds; la presencia o no de dichos conceptos, es la que debe servir para determinar si unos recursos constituyen o no ingresos ordinarios; el mecanismo que se utilice para obtenerlos, la celebraci\u00f3n de un contrato por ejemplo, constituye, en opini\u00f3n del Ministerio, un elemento accesorio que no se puede admitir como base de la clasificaci\u00f3n. Se concluye entonces que para el Ministerio de Hacienda las “rentas contractuales” constituyen ingresos ordinarios, en tanto garanticen un ingreso regular y recurrente. <\/p>\n
Con base en estas definiciones sostiene el Ministerio de Hacienda, que los recursos provenientes de los contratos de concesi\u00f3n celebrados por d\u00edez a\u00f1os con particulares, cuyo objeto fue adjudicarles el derecho, por ese lapso, para explotar el espectro electromagn\u00e9tico con miras a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, no constituyen ingresos ordinarios, por cuanto ellos se percibieron por una sola vez; se trata, afirman sus representantes, de un ingreso extraordinario, no recurrente ni regular, que se origina en el pago, por una sola vez, de unos derechos por concesi\u00f3n. <\/p>\n
Tercera. El concepto de regularidad en la definici\u00f3n de un ingreso corriente. <\/p>\n
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento caracter\u00edstico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad; tal distinci\u00f3n cobra significativa importancia en la estructura fiscal que defini\u00f3 el Constituyente de 1991, pues de los primeros deben participar las entidades territoriales, a trav\u00e9s del situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de inversi\u00f3n social, los cuales cubren y atienden necesidades de car\u00e1cter recurrente, que exigen una inversi\u00f3n constante y progresiva; entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
Sobre el tema esta Corporaci\u00f3n ha dicho lo siguiente: <\/p>\n
“De la Constituci\u00f3n resulta tambi\u00e9n, que la noci\u00f3n de renta nacional es un concepto fiscal de car\u00e1cter general que engloba todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender al gasto p\u00fablico. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y con los recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia Carta cuando se\u00f1ala que al Congreso le corresponde la funci\u00f3n de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (art.150-11) o dispone que “en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas…” (art.345). <\/p>\n
“De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificaci\u00f3n de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa raz\u00f3n, se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecuci\u00f3n de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios. <\/p>\n
“Son, por el contrario, ingresos de capital, aqu\u00e9llas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos que se consideran inaplazables. <\/p>\n
“La clasificaci\u00f3n precedente de las rentas o ingresos p\u00fablicos est\u00e1 consignada en la nueva Constituci\u00f3n y a ella se le atribuyen los mismos alcances que la teor\u00eda hacend\u00edstica le reconoce contempor\u00e1neamente a tales nociones.” (Sentencia C-308 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
Es \u00fatil, entonces, remitirse en este punto a las definiciones que recoge la doctrina en materia de hacienda p\u00fablica sobre las nociones y conceptos que se analizan, en lo cual coinciden los tratadistas nacionales: <\/p>\n
“Tal como lo define el art\u00edculo 19 de la Ley 38, el presupuesto de rentas y recursos de capital lo conforman “los ingresos corrientes y los ingresos de capital”. Estos dos conceptos integran la primera fase del presupuesto, o sea, la de los ingresos; la segunda est\u00e1 conformada por los gastos, o “ley de apropiaciones”. Los llamados “ingresos corrientes” se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos -o sea, los no tributarios- se subclasifican en tasas, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador a la Naci\u00f3n… <\/p>\n
En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcas p\u00fablicas de manera regular, no espor\u00e1dica. Sin embargo, puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, “deber\u00e1n incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que trata este art\u00edculo”. Igualmente el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo citado llama “ingresos ordinarios” a aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos espec\u00edficos. O sea, los ingresos que no est\u00e1n atados al financiamiento de un gasto espec\u00edfico los denomina la ley “ingresos ordinarios”. <\/p>\n
En s\u00edntesis, hay ingresos corrientes propiamente dichos, que son aquellos que se perciben regularmente, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios, que son aquellos corrientes que no est\u00e1n afectos a la financiaci\u00f3n de un gasto espec\u00edfico; y hay, finalmente, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepci\u00f3n y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera espor\u00e1dica. <\/p>\n
El segundo grupo de ingresos presupuestales est\u00e1 conformado por los denominados “recursos de capital” que comprenden los siguientes conceptos: <\/p>\n
I Los recursos del balance del tesoro… <\/p>\n
II Los recursos del cr\u00e9dito interno y externo con vencimiento mayor de un a\u00f1o autorizados por la ley… <\/p>\n
III Los rendimientos de operaciones financieras… <\/p>\n
IV El mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos del Gobierno nacional en el Banco de la Rep\u00fablica….”1 <\/p>\n
Es claro, entonces, que la regularidad de un ingreso sirve, aunque no categ\u00f3ricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo preve\u00eda la Ley 38 de 1989, caben excepciones, que implican la posibilidad de ingresos corrientes ocasionales. <\/p>\n
– La caracterizaci\u00f3n de los ingresos corrientes. <\/p>\n
Los ingresos corrientes, adem\u00e1s de la regularidad, presentan otras caracter\u00edsticas que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas: <\/p>\n
– Su base de c\u00e1lculo y su trayectoria hist\u00f3rica permiten predecir el volumen de ingresos p\u00fablicos con cierto grado de certidumbre. <\/p>\n
– Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual. <\/p>\n
– En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias. <\/p>\n
<\/p>\n
Por reunir estas caracter\u00edsticas se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas, multas y contribuciones, y las rentas contractuales. <\/p>\n
La pregunta qu\u00e9 surge es, si a los recursos que se generan en los contratos de concesi\u00f3n celebrados con particulares, para la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico con miras a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, se les pueden atribuir las caracter\u00edsticas antes enunciadas, configurativas de los ingresos corrientes, y si adem\u00e1s, ellos presentan o no el elemento de regularidad que se predica propio de los mismos, el cual no obstante, como se ha se\u00f1alado, no puede entenderse como condici\u00f3n necesaria, en tanto admite excepciones. <\/p>\n
– El origen y las condiciones de generaci\u00f3n de los recursos provenientes de la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico. <\/p>\n
Los recursos que se impugnan provienen de contratos de concesi\u00f3n celebrados con particulares para la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico, con miras al ofrecimiento del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda m\u00f3vil celular; los adjudicatarios le pagan al Estado el derecho a explotar, durante un per\u00edodo de tiempo determinado, ese bien, definido en el art\u00edculo 75 de la C.N, como “…un bien p\u00fablico, inenajenable e imprescriptible sujeto a la gesti\u00f3n y control del Estado…” <\/p>\n
“T\u00e9cnicamente, el espectro electromagn\u00e9tico es una franja de espacio alrededor de la tierra a trav\u00e9s de la cual se desplazan las ondas radioel\u00e9ctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar informaci\u00f3n e im\u00e1genes a corta y larga distancia. Las restricciones de su uso obedecen a limitaciones normativas, t\u00e9cnicas y f\u00edsicas que deben ser respetadas para evitar abusos del derecho, interferencias o pr\u00e1cticas monop\u00f3listicas.” (Corte Constitucional, Sentencia T-081, febrero 26 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
Se trata entonces de la explotaci\u00f3n de un bien cuya existencia no es una mera expectativa, que es parte del territorio colombiano y propiedad de la Naci\u00f3n, art\u00edculos 101 y 102 de la C.P., y que como tal permanece disponible para su utilizaci\u00f3n regular, seg\u00fan las modalidades que al efecto determine el legislador. Tales caracter\u00edsticas permiten concluir, que la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico constituye una “disponibilidad normal del Estado”, de la cual se puede hacer un uso regular, no sujeta a imprevistos, inagotable, cuyos costos de operaci\u00f3n y rendimientos son predecibles t\u00e9cnicamente, con un elevado grado de certidumbre, lo cual a su vez viabiliza su inclusi\u00f3n en el presupuesto anual a partir de una base, por lo menos aproximada, de los rendimientos que \u00e9ste generar\u00e1. <\/p>\n
En s\u00edntesis, un bien cuya explotaci\u00f3n re\u00fane las condiciones que configuran un ingreso corriente, que en el caso propuesto se deriva de la celebraci\u00f3n de un contrato, y que por lo tanto corresponde a lo que el art\u00edculo 20 de la Ley 38 de 1989, denomin\u00f3 “rentas contractuales”, norma vigente en la \u00e9poca en que se causaron y recaudaron dichos recursos, y adem\u00e1s se tramit\u00f3, aprob\u00f3 y expidi\u00f3 la ley 168 de 1994. <\/p>\n
Pero si lo dicho no fuera suficiente para aceptar que los recursos cuestionados si son recursos ordinarios, a las caracter\u00edsticas que \u00e9stos presentan se les puede adicionar la de la regularidad, no obstante, que como se ha dicho, se trata de un elemento \u00fatil para caracterizarlos y distinguirlos, aunque no esencial para determinarlos; ello por cuanto la no regularidad que a tales recursos le atribuye el Ministerio Hacienda, que le sirve para desvirtuarlos como recursos ordinarios, tampoco es admisible, pues dicha caracter\u00edstica no puede entenderse derivada del contrato, cuyas condiciones de ejecuci\u00f3n, valor, plazos, forma de pago, etc., son producto de un acuerdo de voluntades sujeto a la discrecionalidad de las partes; la regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Naci\u00f3n, inenajenable e imprescriptible, para explotarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y dem\u00e1s condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por qu\u00e9 los recursos que se originan en los contratos de cr\u00e9dito, dep\u00f3sito, o compraventa de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una \u00fanica negociaci\u00f3n; la venta de un inmueble propiedad de la Naci\u00f3n, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso espor\u00e1dico, no susceptible de repetici\u00f3n, que no admite, obviamente, la condici\u00f3n de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las caracter\u00edsticas del objeto que lo origina. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, los contratos de concesi\u00f3n celebrados para la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta Corporaci\u00f3n, “de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado”. <\/p>\n
Cuarta. La prevalencia de las disposiciones de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, sobre el contenido de las leyes ordinarias que desarrollan dicha materia. <\/p>\n
“Art\u00edculo 151. El Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecer\u00e1n … las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones ….”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones.” (El destacado se incluye). <\/p>\n
“Art\u00edculo 352. Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” <\/p>\n
La expedici\u00f3n de la Ley 168 de 1994, cuyo art\u00edculo 1 numeral 2.7 es objeto de la demanda, por la cual se decret\u00f3 el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1995, debi\u00f3 sujetarse de manera estricta, a lo dispuesto en la ley org\u00e1nica correspondiente, vigente durante el proceso de su tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n, que para el caso era la ya citada Ley 38 de 1989. <\/p>\n
Esta sujeci\u00f3n no admite condicionamientos dada la jerarqu\u00eda superior de las leyes org\u00e1nicas, y la prevalencia de sus regulaciones sobre el tr\u00e1mite de las leyes ordinarias que desarrollan la materia. <\/p>\n
“Se trata de leyes que tienen unas caracter\u00edsticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica (art.151)…las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. <\/p>\n
“Desde luego una ley org\u00e1nica es de naturaleza superior a las dem\u00e1s leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que \u00e9stas deben sujetarse a lo que organiza aquella…” (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de agosto de 1993, M.P.Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas se constituyen en reglamentos que establecen l\u00edmites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a trav\u00e9s de leyes ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin embargo, ellas no se “incorporan al bloque de constitucionalidad”, como lo afirma en su concepto el Director Nacional de Planeaci\u00f3n, sino en los precisos casos en los que la misma Constituci\u00f3n lo disponga como requisito de tr\u00e1mite de las leyes. Sobre el particular ha expresado esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“…la ley org\u00e1nica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est\u00e1 constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, \u00fanicamente, el estatuto fundamental. La ley org\u00e1nica no es el primer fundamento jur\u00eddico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constituci\u00f3n. As\u00ed, la norma constitucional es creadora de situaciones jur\u00eddicas, sin tener car\u00e1cter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley org\u00e1nica s\u00ed aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley org\u00e1nica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es as\u00ed como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estar\u00e1 sujeto a lo establecido por las leyes org\u00e1nicas (art.151)”. (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de agosto de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
Desde esta perspectiva, cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma org\u00e1nica vigente durante el proceso de tr\u00e1mite, aprobaci\u00f3n y expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconoci\u00e9ndolo o adicionando nuevos conceptos, implicar\u00eda una violaci\u00f3n que generar\u00eda la inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora. <\/p>\n
De darse dicha situaci\u00f3n, ella no puede ser “subsanada”, tal como lo plantea el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, por otra norma, a la cual equivocadamente le atribuye rango constitucional; de acuerdo con la tesis expuesta por dicho interviniente, la ley 179 de 1994, que introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, cuyo tr\u00e1mite se estaba adelantando en el momento de ser expedida la ley 168 de 1994, en tanto se expedir\u00eda como norma org\u00e1nica, a partir de su vigencia se incorporar\u00eda al bloque de constitucionalidad, por lo que su contenido, se\u00f1ala el interviniente, se antepondr\u00eda y condicionar\u00eda la validez y vigencia de normas de inferior jerarqu\u00eda que hubieren sido expedidas con anterioridad. As\u00ed, la ley 168 de 1994, ley ordinaria, cuya vigencia fue anterior a la nueva normativa org\u00e1nica, quedar\u00eda sujeta al “nuevo bloque de constitucionalidad”, del cual desaparecer\u00eda el concepto de “rentas contractuales”, por lo cual era previsible una inconstitucionalidad sobreviniente, que el legislador estaba en la obligaci\u00f3n de prevenir; por eso concluye, anticip\u00f3 la apropiaci\u00f3n de los recursos objeto de cuestionamiento como excedentes financieros. <\/p>\n
Para esta Sala es inadmisible dicha tesis, primero, porque tal como se ha expresado, las leyes org\u00e1nicas a pesar de tener caracter\u00edsticas especiales y gozar de prerrogativas tambi\u00e9n especiales, no tienen el rango de normas constitucionales, son normas intermedias entre el ordenamiento superior y las normas ordinarias que desarrollan la materia que ellas regulan, las cuales est\u00e1n sujetas en todo a su contenido; y segundo, porque en un r\u00e9gimen en el que prima la Constituci\u00f3n sobre la voluntad del legislador, el \u00fanico habilitado para convalidar la inconstitucionalidad de una norma por ser contraria o vulnerar con su contenido el bloque de constitucionalidad vigente, es el Constituyente. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n, al desarrollar el concepto de inconstitucionalidad sobreviniente, siguiendo y acogiendo la jurisprudencia que en su momento produjera sobre el tema la H. Corte Suprema de Justicia, al referirse al examen de normas vigentes expedidas con anterioridad a la vigencia de la nueva Carta dijo: <\/p>\n
“…su contenido debe adecuarse necesariamente a los dictados del Constituyente del 91. De manera que si existe alguna contradicci\u00f3n entre la norma legal y el ordenamiento superior, debe declararse su inexequibilidad, fen\u00f3meno que se denomina inconstitucionalidad sobreviniente.” (Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria). <\/p>\n
La viabilidad que ha dado la Corte a este fen\u00f3meno, no implica, como parece entenderlo el interviniente, que se habilite al legislador para ex-post-facto convalidar una norma viciada de inconstitucionalidad. La ley Org\u00e1nica de Presupuesto es para el legislador una norma de autoreferencia, que limita y condiciona su propia capacidad y alcance para desarrollar la materia, es una norma cuyos contenidos constituyen una condici\u00f3n previa, no posterior, del proceso de producci\u00f3n de las normas inferiores que desarrollan la materia que regulan. <\/p>\n
Acoger la tesis propuesta implicar\u00eda aceptar la preeminencia del legislador sobre la Constituci\u00f3n y desconocer las funciones propias de esta Corporaci\u00f3n; as\u00ed mismo, reconocer que aqu\u00e9l dispone de una facultad discrecional que le permitir\u00eda, por la v\u00eda de la expedici\u00f3n de una ley, subsanar la inconstitucionalidad de otra, atentando contra el principio de seguridad jur\u00eddica y desconociendo la supremac\u00eda de la Carta. <\/p>\n
– Los efectos de la Ley 179 de 1994. <\/p>\n
La Ley 179 de 1994, cuyo contenido se compil\u00f3 posteriormente con las disposiciones de la Ley 38 de 1989, dando origen al Decreto 360 de 1995, actual Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, omiti\u00f3 el concepto “rentas contractuales”, por lo que el art\u00edculo 25 del citado Decreto qued\u00f3 as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 25. Los ingresos corrientes se clasificar\u00e1n en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificar\u00e1n en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprender\u00e1n las tasas y multas.” <\/p>\n
Puede concluirse del contenido de dicha norma, que el concepto “rentas contractuales” desaparece, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios? <\/p>\n
De lo dicho se desprende que no. Tal clasificaci\u00f3n no implica que los recursos que se generen para el Estado, producto de los negocios que \u00e9ste realice con bienes que sean de propiedad de la Naci\u00f3n, de las cuales se puedan desprender excedentes, rentas o ganancias, en cuanto a su incorporaci\u00f3n en el presupuesto y correspondiente clasificaci\u00f3n, queden sujetos a la decisi\u00f3n coyuntural de la administraci\u00f3n; ser\u00e1n las caracter\u00edsticas de los bienes objeto de negociaci\u00f3n, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitir\u00e1n definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital. <\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesi\u00f3n para la explotaci\u00f3n del espectro electromagn\u00e9tico, en cuanto sus objetos pueden considerarse “disponibilidades normales y permanentes del Estado”, de las cuales puede obtener recursos de manera regular, generar\u00e1n para su arcas ingresos ordinarios, que como tales quedar\u00e1n sujetos a la distribuci\u00f3n que ordena la Constituci\u00f3n en sus art\u00edculos 356 y 357. Mientras que si se trata de contratos de cr\u00e9dito externo o interno, dep\u00f3sito o venta de activos, entre otros, cuyos objetos no constituyen “disponibilidades normales y permanentes del Estado”, por cuanto generan recursos por una sola vez, espor\u00e1dicos, constituir\u00e1n recursos de capital y como tales deber\u00e1n incorporarse al presupuesto. <\/p>\n
Quinta. De los efectos de la clasificaci\u00f3n. <\/p>\n
La clasificaci\u00f3n de los recursos objeto de impugnaci\u00f3n como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, espec\u00edficamente como rentas contractuales ingresos no tributarios, implica, que un porcentaje de los mismos deba ser cedido por la Naci\u00f3n a los Departamentos y Distritos como parte del situado fiscal, art\u00edculo 356 de la C.P., y otro a los municipios como la participaci\u00f3n que de los mismos ordena para ellos el art\u00edculo 357 de la Carta. Si se tratare, como lo afirma el Ministerio de Hacienda, de recursos de capital, no habr\u00eda lugar a dichas transferencias. <\/p>\n
Son pues de significativa trascendencia las consecuencias que se derivan de esta definici\u00f3n, pues dado que tales recursos corresponden, como lo afirman los actores, a la categor\u00eda de rentas contractuales, ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, ellos servir\u00e1n para la financiaci\u00f3n de programas prioritarios de inversi\u00f3n social, especialmente de educaci\u00f3n y salud. Al respecto es pertinente remitirse los pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n sobre la materia: <\/p>\n
“Dentro del sistema de transferencias de Colombia, resulta el situado fiscal la de mayor importancia por el volumen de los recursos que implica, y porque se constituye en fuente de financiaci\u00f3n para la atenci\u00f3n de servicios p\u00fablicos en educaci\u00f3n y salud. …” <\/p>\n
“La norma (art.357), resulta un desarrollo del art\u00edculo 311 de la C.P., que considera al municipio como “entidad fundamental”, con miras al proceso descentralista perseguido en la Carta. Es igualmente un complemento a la autonom\u00eda fiscal consagrada en el art\u00edculo 338 superior en cabeza de los consejos distritales y municipales; y una respuesta a la composici\u00f3n econ\u00f3mico-distrital-municipal, de la sociedad colombiana, en la cual, el 90% de los municipios tienen una escasa capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce en su imposibilidad para generar los recursos necesarios a fin de atender las responsabilidades que constitucional y legalmente, se les asignen, frustrando, sin el soporte de las transferencias, cualquier resultado descentralista.” <\/p>\n
“Tiene especial inter\u00e9s para la causa, el dilucidar la expresi\u00f3n “\u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social” del art\u00edculo 357 de la C.P.. La justificaci\u00f3n primordial del Estado Social de Derecho, tiene que ver con el desarrollo de pol\u00edticas interesadas en el bienestar social como prioritario en la conducci\u00f3n de los intereses colectivos. Esta la raz\u00f3n para que los art\u00edculos 356 y 357 superiores al ocuparse de las transferencias intergubernamentales las orienten hacia el desarrollo de pol\u00edticas, planes y programas de asistencia y bienestar sociales. La expresi\u00f3n antes transcrita, encuentra su significaci\u00f3n en los contenidos de los art\u00edculos 365 y 366, ibidem, que precept\u00faan la finalidad social propia del Estado representada en los servicios p\u00fablicos, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. “Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad, la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. Hemos visto que el art\u00edculo 356 dispone la destinaci\u00f3n exclusiva del Situado Fiscal hacia la salud y la educaci\u00f3n.” (Sentencia C-151 de 1995, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
El cuestionamiento que le corresponde dirimir a esta Corporaci\u00f3n, sobre si la norma acusada efectivamente incurre en error al clasificar como recursos de capital, aquellos provenientes de los contratos de concesi\u00f3n a particulares del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, cobra singular importancia para las entidades territoriales, pues dicho error implicar\u00eda para las mismas un significativo desmedro del volumen de recursos que les corresponden, como porcentaje del situado fiscal de los departamentos y distritos y como participaci\u00f3n en el caso de los municipios, los cuales est\u00e1n destinados a financiar programas prioritarios de inversi\u00f3n, espec\u00edficamente en las \u00e1reas de educaci\u00f3n y salud. <\/p>\n
Al efecto es pertinente analizar el cuestionamiento que presentan los actores y comparten el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en el marco de las implicaciones que acarrear\u00eda una clasificaci\u00f3n equivocada de los recursos objeto de impugnaci\u00f3n, en un Estado Social de Derecho. <\/p>\n
El art\u00edculo 1 de la C.P. establece que Colombia se organiza “… en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales…”; seg\u00fan el contenido de esta norma, a partir de 1991, corresponde a las entidades territoriales asumir la direcci\u00f3n de su propio proceso de desarrollo, para lo cual deber\u00e1n adelantar los programas y proyectos definidos y dise\u00f1ados por ellas mismas, de acuerdo con sus necesidades y caracter\u00edsticas; no obstante, dadas las singularidades y diferencias que presentan las distintas regiones de nuestro pa\u00eds, no todas cuentan con posibilidades reales y efectivas de avanzar en ese proceso de descentralizaci\u00f3n; ello depende, de manera fundamental, de la cesi\u00f3n que haga la Naci\u00f3n de parte de sus recursos, de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 356,357 y 358 de la C.N., pues s\u00f3lo as\u00ed aquellas podr\u00e1n ejecutar los programas y proyectos que en \u00e1reas estrat\u00e9gicas de desarrollo social, tales como salud y educaci\u00f3n, definan como prioritarios. <\/p>\n
En esta perspectiva, el Constituyente acogi\u00f3 la tesis que, en materia de finanzas p\u00fablicas, se\u00f1ala la mayor eficacia del gasto como instrumento redistributivo, frente al impuesto, siempre que \u00e9ste se dirija a atender las necesidades b\u00e1sicas de las personas m\u00e1s desprotegidas de la sociedad; por eso consagr\u00f3 en el art\u00edculo 350 de la C.P., que la ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social, el cual agrupar\u00e1 partidas de tal naturaleza, seg\u00fan definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
As\u00ed, la no inclusi\u00f3n de recursos que por sus caracter\u00edsticas, y de acuerdo con la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, constitu\u00edan ingresos corrientes, los cuales, dada su condici\u00f3n, deb\u00edan alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios, configura, adem\u00e1s de una norma inconstitucional, la adopci\u00f3n de una medida que est\u00e1 en contrav\u00eda del proceso de descentralizaci\u00f3n que consagra y ordena la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El Constituyente, al definir expresamente cu\u00e1les ingresos se consideran corrientes, y se\u00f1alar que son los tributarios y los no tributarios, a excepci\u00f3n de los de capital, dejando a la Ley Org\u00e1nica la clasificaci\u00f3n y categorizaci\u00f3n de estos \u00faltimos, estableci\u00f3 de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jur\u00eddica de sus ingresos, pues ello implicar\u00eda reconocerle capacidad discrecional, para que, seg\u00fan su propia concepci\u00f3n ideol\u00f3gica y las variables macroecon\u00f3micas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
En ese orden de ideas, el argumento que esgrime el Ministerio de Hacienda para justificar la clasificaci\u00f3n que como ingresos de capital hizo el legislador de los recursos impugnados, referido al grave perjuicio que acarrear\u00eda incorporarlos como ingresos corrientes, dada “…la grave desestabilizaci\u00f3n econ\u00f3mica que producir\u00eda el ingreso repentino de recursos nuevos en cantidades exorbitantes al torrente circulante de la econom\u00eda, que de una u otra forma, alterar\u00eda los niveles de inflaci\u00f3n en perjuicio del equilibrio interno y externo de la econom\u00eda”, es inaceptable para la Sala por los siguientes motivos: <\/p>\n
Primero, porque el cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales no esta sujeto ni condicionado por criterios de conveniencia o incoveniencia, ni t\u00e9cnicos, ni econ\u00f3micos, ni pol\u00edticos, pues ello desvituar\u00eda los principios esenciales de certeza y permanencia inherentes a las normas jur\u00eddicas. Sobre el particular ha dicho la Corte: <\/p>\n
“Esta Corporaci\u00f3n no tiene a su cargo la evaluaci\u00f3n de si son convenientes, oportunos o ben\u00e9ficos los prop\u00f3sitos buscados por las normas que se someten a su juicio, sino el estudio y decisi\u00f3n objetivos acerca de la constitucionalidad de las mismas. Es pues el medio y su viabilidad a la luz del orden superior lo que cae dentro de la \u00f3rbita de competencia de la Corte, no los fines a los cuales est\u00e1 encaminado. (Corte Constitucional, Sentencia, C-0149, de 1993, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez). <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, sin duda le corresponde a las entidades territoriales, conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, atender las necesidades b\u00e1sicas de sus regiones, entre las cuales est\u00e1n la educaci\u00f3n y la salud, sectores que adem\u00e1s de ser prioritarios para los prop\u00f3sitos de desarrollo econ\u00f3mico y social, constituyen pilar fundamental en el proceso de consolidaci\u00f3n de un Estado Social de Derecho, cuyo objetivo principal es el fortalecimiento de una sociedad m\u00e1s arm\u00f3nica, justa y equitativa. <\/p>\n
Negar el ingreso de esos recursos, no por escasez o ausencia, sino argumentando que “un volumen repentino y exorbitante” generar\u00eda desequilibrios de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, adem\u00e1s de parad\u00f3jico, significar\u00eda aceptar la limitaci\u00f3n de las disciplinas especializadas para encontrar alternativas de manejo t\u00e9cnico, pertinentes y eficaces, que hagan compatible el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales con el desarrollo de los programas macroecon\u00f3micos, definidos por las autoridades competentes como los m\u00e1s convenientes y efectivos. <\/p>\n
Sexta. La vigencia y apIicabilidad de la ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica de presupuesto en el caso analizado. <\/p>\n
Ya se ha se\u00f1alado como la misma Constituci\u00f3n remite al legislador de manera estricta a las disposiciones de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, para efectos de discutir y expedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones; as\u00ed, es claro que la ley ordinaria ha de sujetarse en todo a la ley org\u00e1nica, la cual se considera norma de car\u00e1cter superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa. En nuestro ordenamiento ese car\u00e1cter se le reconoce a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto al erigirla en rectora de todo el sistema presupuestal colombiano. <\/p>\n
Por eso, teniendo en cuenta, en primer lugar, que los recursos acusados se causaron y recaudaron estando vigente la ley 38 de 1989, Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, y en segundo lugar, lo m\u00e1s importante, que la ley 168 de 1994, cuyo art\u00edculo 1 numeral 2.7 es el objeto de demanda, fue tramitada y expedida bajo su imperio, se concluye que la apropiaci\u00f3n de dichos recursos en el presupuesto debi\u00f3 corresponder de manera estricta a las definiciones que aquella consignaba, con independencia incluso de la inconveniencia t\u00e9cnica que se haya podido evidenciar posteriormente, y que di\u00f3 origen a la modificaci\u00f3n de algunas de sus disposiciones. Problema diferente es el que se origina en la imposibilidad de haberlo hecho al tramitar la ley ordinaria correspondiente a la vigencia de 1994, Ley 88 de 1993, por cuanto los contratos de concesi\u00f3n s\u00f3lo se suscribieron en 1994, situaci\u00f3n para la cual la misma norma violada preve\u00eda el mecanismo a seguir: la adici\u00f3n de los recursos, dentro de los grupos y subgrupos consignados en la misma ley; es equivocada la pretensi\u00f3n del ejecutivo, de recurrir a la creaci\u00f3n de una nueva y at\u00edpica figura denominada rentas contractuales extraordinarias, como es equivocado el argumento del apoderado del Ministerio de Hacienda cuando afirma, primero que el car\u00e1cter regular o eventual de los recursos determina su naturaleza jur\u00eddica, lo cual ya esta desvirtuado, y segundo, que la oportunidad en que se realice su recaudo determina si se trata de recursos ordinarios o de excedentes financieros de la Naci\u00f3n y por ende, recursos de capital. <\/p>\n
De otra parte, el precepto constitucional consagrado en el inciso 4o. del art\u00edculo 356 de la C.P., establece la obligatoriedad de incrementar anualmente los recursos del situado fiscal hasta llegar, dice, “…a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales est\u00e1 destinado.” Dicha norma no introduce ning\u00fan elemento que permita calificar de excesivo o desproporcionado un determinado incremento, y en cambio si expresa de manera n\u00edtida como no se podr\u00e1n descentralizar responsabilidades, sin la previa asignaci\u00f3n de los recursos fiscales para atenderlas. En el caso de la educaci\u00f3n, sector que ya se encuentra bajo la responsabilidad de departamentos y municipios, es conocida e indiscutible la crisis que afrontan, dada la insuficiencia de recursos que tienen para atender debidamente dicho servicio, cuyas caracter\u00edsticas, si se propende por una mayor calidad, implican la introducci\u00f3n de innovaciones tecnol\u00f3gicas, mayores niveles de cualificaci\u00f3n de los docentes y ampliaci\u00f3n de cobertura, aspectos que generan necesariamente mayores costos para la prestaci\u00f3n adecuada del servicio y mayores gastos de inversi\u00f3n, sobre los cuales ha dicho esta Corporaci\u00f3n : <\/p>\n
“En Colombia, como en otros pa\u00edses, en materia presupuestal se distingue entre gastos de funcionamiento y gastos de inversi\u00f3n, lo que busca diferenciar los destinados a consumo por parte del Estado, de los gastos productivos que generen riqueza y desarrollo. Sin perjuicio de las distintas opiniones planteadas sobre la m\u00f3vil l\u00ednea divisoria entre los dos conceptos puede afirmarse que los gastos de inversi\u00f3n se caracterizan por su retorno en t\u00e9rmino del beneficio no inmediato sino el futuro. El elemento social agregado a los gastos de inversi\u00f3n, tiene un componente intenso de la remuneraci\u00f3n de los recursos humanos que hacen posible el \u00e1rea social.” (Sentencia C-151 de 5 de abril de 1995, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
Situaci\u00f3n similar se presenta con la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, la cual deber\u00e1 aumentar a\u00f1o a a\u00f1o del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como m\u00ednimo en el a\u00f1o 2002, sin que ello signifique que si se producen los recursos correspondientes, no se puedan superar estos porcentajes que se consignan expresamente como m\u00ednimos; desde luego, el ejecutivo tiene bajo su responsabilidad el manejo sistem\u00e1tico y racional de la econom\u00eda nacional como un todo, por eso la Carta le atribuye al Gobierno la iniciativa en este tipo de definiciones, lo cual, sin embargo, no puede entenderse como el otorgamiento de una facultad legislativa o la atribuci\u00f3n de una potestad para aplicar o inaplicar el ordenamiento vigente, seg\u00fan sea conveniente o no a sus prop\u00f3sitos de coyuntura. <\/p>\n
Las razones que se han analizado anteriormente fundamentan la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2.7 del art\u00edculo 1 de la ley 168 de 1994. <\/p>\n
EFECTOS DE LA DECISION. <\/p>\n
La Corte Constitucional, a trav\u00e9s de la Sentencia C-113 de 1993, de la cual fue ponente el doctor Jorge Arango Mej\u00eda, estableci\u00f3 que corresponde a esta Corporaci\u00f3n, se\u00f1alar en la propia sentencia los efectos de su decisi\u00f3n, principio que, dijo, “es v\u00e1lido en general y rigurosamente exacto en trat\u00e1ndose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”. En este caso, el Gobierno deber\u00e1 darle cumplimiento al art\u00edculo 15 de la Ley 179 de 1994, especialmente en su inciso tercero, a partir de la vigencia fiscal de 1995. <\/p>\n
En este aspecto de la ejecuci\u00f3n del presupuesto de 1995, se somete este fallo a la Ley 179 de 1994, en su parte pertinente, pues es la ley que introdujo modificaciones a la Ley 38 de 1989, compiladas ambas normas en el Decreto No. 360 de febrero 22 de 1995, que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Vale, pues, la transcripci\u00f3n del mencionado art\u00edculo 15 de la Ley 179 de 1994: <\/p>\n
“Art\u00edculo 15. Un art\u00edculo nuevo que quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“Cuando por circunstancias extraordinarias la Naci\u00f3n perciba rentas que pueden causar un desequilibrio macroecon\u00f3mico, el Gobierno Nacional podr\u00e1 apropiar aquellas que garanticen la normal evoluci\u00f3n de la econom\u00eda y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del super\u00e1vit de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
“El capital del fondo y sus rendimientos se invertir\u00e1n en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podr\u00e1n estar representados en t\u00edtulos de mecado, o de deuda p\u00fablica externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categor\u00eda en el exterior. <\/p>\n
“El Gobierno podr\u00e1 transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de tal manera que \u00e9ste se agote al ritmo de absorci\u00f3n de la econom\u00eda, en un per\u00edodo que no podr\u00e1 ser inferior a ocho a\u00f1os desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporar\u00e1 como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
“Par\u00e1grafo. Los gastos financiados con base en estas rentas deber\u00e1n presentarse por parte del Gobierno a aprobaci\u00f3n del Congreso”. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral 2.7 del art\u00edculo 1 de la ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Naci\u00f3n, recaudados en 1994, por concepto de los contratos de concesi\u00f3n a particulares del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda m\u00f3vil celular. <\/p>\n
El Gobierno Nacional deber\u00e1 darle cumplimiento al art\u00edculo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n de este fallo y para determinar la cuota m\u00ednima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-423\/95 <\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION\/EXCEDENTES FINANCIEROS (Salvamento de voto) <\/p>\n
Cuando los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n se refieren a los “ingresos corrientes” de la Naci\u00f3n, se est\u00e1n refiriendo a los que usualmente nutren sus arcas. Una de las acepciones de la palabra “corriente”, seg\u00fan el diccionario de la Academia, es \u00e9sta: “Medio com\u00fan, regular, no extraordinario”. No puede ser ingreso corriente uno que, como \u00e9ste, originado en la concesi\u00f3n de la telefon\u00eda celular, s\u00f3lo se da una vez en muchos a\u00f1os. Y que nunca antes se hab\u00eda presentado. <\/p>\n
PRESUPUESTO NACIONAL-Ejecuci\u00f3n de conformidad con norma derogada (Salvamento de voto) <\/p>\n
La equivocada decisi\u00f3n que no compartimos, se ha basado en la circunstancia de estar vigente, al momento de aprobarse la ley demandada, una norma de la ley 38 de 1989, anterior ley org\u00e1nica del Presupuesto. Se olvida, sin embargo, que al momento de ejecutarse el Presupuesto de la Naci\u00f3n, ya la norma ha sido derogada, y est\u00e1 vigente la ley 179 de 1994, que no menciona para nada las rentas contractuales como rentas ordinarias. Y, seg\u00fan el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica regula lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de todos los presupuestos a que se refiere la misma norma. Al declarar la inexequibilidad, se ha decidido que el presupuesto de 1995 se ejecute de conformidad con una norma derogada. <\/p>\n
CONTRATO DE CONCESION A PARTICULARES DE TELEFONIA MOVIL CELULAR (Salvamento de voto) <\/p>\n
En la sentencia se nos da toda la raz\u00f3n en lo que sostenemos: que las participaciones que mandan los art\u00edculos 356 y 357 se causan sobre los ingresos corrientes, sobre los ingresos ordinarios. \u00bfPor qu\u00e9? La sentencia ordena aplicar el art\u00edculo 15 de la ley 179 de 1994, que versa sobre las rentas que se originan en “circunstancias extraordinarias”. No pueden ser “ingresos corrientes” los que la Naci\u00f3n percibe “por circunstancias extraordinarias”, como \u00e9stos de la telefon\u00eda celular. Si los ingresos corrientes s\u00f3lo se produjeran “por circunstancias extraordinarias”, la Naci\u00f3n, por el aspecto fiscal, no podr\u00eda existir. Lo l\u00f3gico, lo pr\u00e1ctico, lo que obedece a sanas t\u00e9cnicas de hacienda p\u00fablica, es conceder participaciones permanentes a las entidades territoriales sobre los ingresos de la Naci\u00f3n que usualmente, regularmente, se producir\u00e1n. Con base en esas participaciones ordinarias, corrientes, previsibles, se organizan, se proyectan, las finanzas de los departamentos y municipios. Por el contrario, es absurdo sostener que en el mediano y largo plazo las finanzas de los departamentos y municipios no se basen en los ingresos que ordinariamente tendr\u00e1n, sino en aqu\u00e9llos que s\u00f3lo percibir\u00e1n “por circunstancias extraordinarias”. <\/p>\n
RENTAS ORIGINADAS EN EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES (Salvamento de voto) <\/p>\n
Se ha reconocido que las rentas originadas en la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, generalmente rentas contractuales, no son ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, precisamente porque no son ordinarios, no son regulares. <\/p>\n
Magistrado ponente: Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., septiembre 21 de 1995 <\/p>\n
Con nuestro acostumbrado respeto, exponemos las razones que nos llevaron a disentir en el asunto de la referencia. <\/p>\n
Primera.- Cuando los art\u00edculos 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n se refieren a los “ingresos corrientes” de la Naci\u00f3n, se est\u00e1n refiriendo a los que usualmente nutren sus arcas. Una de las acepciones de la palabra “corriente”, seg\u00fan el diccionario de la Academia, es \u00e9sta: “Medio com\u00fan, regular, no extraordinario”. No puede ser ingreso corriente uno que, como \u00e9ste, originado en la concesi\u00f3n de la telefon\u00eda celular, s\u00f3lo se da una vez en muchos a\u00f1os. Y que nunca antes se hab\u00eda presentado. <\/p>\n
Todos los tratadistas de la hacienda p\u00fablica, entre ellos Esteban Jaramillo y Abel Cruz Santos, coinciden al afirmar que la principal caracter\u00edstica del ingreso corriente es su regularidad, el producirse anualmente. <\/p>\n
Segunda.- La equivocada decisi\u00f3n que no compartimos, se ha basado en la circunstancia de estar vigente, al momento de aprobarse la ley demandada, una norma de la ley 38 de 1989, anterior ley org\u00e1nica del Presupuesto. Se olvida, sin embargo, que al momento de ejecutarse el Presupuesto de la Naci\u00f3n, ya la norma ha sido derogada, y est\u00e1 vigente la ley 179 de 1994, que no menciona para nada las rentas contractuales como rentas ordinarias. Y, seg\u00fan el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica regula lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de todos los presupuestos a que se refiere la misma norma. <\/p>\n
Al declarar la inexequibilidad, se ha decidido que el presupuesto de 1995 se ejecute de conformidad con una norma derogada. <\/p>\n
Tercera.- En la sentencia se nos da toda la raz\u00f3n en lo que sostenemos: que las participaciones que mandan los art\u00edculos 356 y 357 se causan sobre los ingresos corrientes, sobre los ingresos ordinarios. \u00bfPor qu\u00e9? La sentencia ordena aplicar el art\u00edculo 15 de la ley 179 de 1994, que versa sobre las rentas que se originan en “circunstancias extraordinarias”. No pueden ser “ingresos corrientes” los que la Naci\u00f3n percibe “por circunstancias extraordinarias”, como \u00e9stos de la telefon\u00eda celular. Si los ingresos corrientes s\u00f3lo se produjeran “por circunstancias extraordinarias”, la Naci\u00f3n, por el aspecto fiscal, no podr\u00eda existir. <\/p>\n
Cuarta.- No hay la menor duda en que el legislador, al fijar los porcentajes a que se refieren los art\u00edculos 356 y 357, ha interpretado el art\u00edculo 358 en el sentido de considerar “ingresos corrientes” a los ingresos ordinarios, regulares. No de otra manera se explica que haya fijado los alt\u00edsimos porcentajes, crecientes adem\u00e1s, que al comienzo del siglo XXI ascender\u00e1n casi al 50% de los ingresos ordinarios o corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Quinta.- Lo l\u00f3gico, lo pr\u00e1ctico, lo que obedece a sanas t\u00e9cnicas de hacienda p\u00fablica, es conceder participaciones permanentes a las entidades territoriales sobre los ingresos de la Naci\u00f3n que usualmente, regularmente, se producir\u00e1n. Con base en esas participaciones ordinarias, corrientes, previsibles, se organizan, se proyectan, las finanzas de los departamentos y municipios. <\/p>\n
Por el contrario, es absurdo sostener que en el mediano y largo plazo las finanzas de los departamentos y municipios no se basen en los ingresos que ordinariamente tendr\u00e1n, sino en aqu\u00e9llos que s\u00f3lo percibir\u00e1n “por circunstancias extraordinarias”. \u00bfPuede, acaso, calcularse el futuro sobre lo incierto, sobre lo que no se sabe si ocurrir\u00e1 o no? <\/p>\n
Sexta.- En el proyecto que se someti\u00f3 a la consideraci\u00f3n de la Sala, se consideraban ingresos corrientes de la Naci\u00f3n los derivados de la explotaci\u00f3n de los petr\u00f3leos, es decir de un recurso natural no renovable. Se olvidada que a estos recursos se refieren expresamente los art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La existencia de estas \u00faltimas dos normas, confirma tambi\u00e9n nuestra tesis: los art\u00edculos 356 y 357 consagran las participaciones sobre ingresos corrientes, ordinarios, que se causan regularmente. Los art\u00edculos 360 y 361, por el contrario, consagran participaciones que s\u00f3lo excepcionalmente se dan. \u00bfPor qu\u00e9 excepcionalmente? Por varias razones: <\/p>\n
Porque no en los territorios de todos los departamentos y municipios se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, ni todos los departamentos y municipios tienen puertos por los cuales se exporten tales productos. <\/p>\n
Porque la misma naturaleza del recurso natural no renovable hace que las rentas originadas en \u00e9l, s\u00f3lo existan temporalmente. <\/p>\n
Por fortuna, se aceptaron nuestras objeciones y se hizo a un lado el que habr\u00eda sido tremendo error. <\/p>\n
En consecuencia, contradiciendo la tesis fundamental de la sentencia, se ha reconocido que las rentas originadas en la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, generalmente rentas contractuales, no son ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, precisamente porque no son ordinarios, no son regulares. <\/p>\n
S\u00e9ptima.- Interpretaciones exageradas como \u00e9sta, podr\u00edan conducir a que el Congreso adoptar\u00e1 medidas extremas para salvar a la Naci\u00f3n de la ruina fiscal que ya se vislumbra. Entre tales medidas, podr\u00edan estar \u00e9stas, entre otras: reformar la Constituci\u00f3n, concretamente los art\u00edculos 356, 357 y 358, o reducir los porcentajes fijados en la ley 60 de 1993, lo mismo que su progresi\u00f3n. De lo contrario, el pa\u00eds enfrentar\u00e1 una crisis nunca vista: por una parte, la Naci\u00f3n carecer\u00e1 de los recursos fiscales suficientes; por la otra, algunos departamentos y municipios, prevalidos de su autonom\u00eda y carentes de controles, gastar\u00e1n desordenada e injustificadamente los dineros del Estado, como ya se ha visto. <\/p>\n
Nada m\u00e1s inconveniente que la atomizaci\u00f3n de los recursos fiscales, al entregarlos a m\u00e1s de un millar de departamentos y municipios que, en su gran mayor\u00eda, no tienen la organizaci\u00f3n que les permita invertirlos racionalmente. <\/p>\n
El aparato estatal puede resistir a muchos peligros, pero no al que resulta de cegar las fuentes de los recursos fiscales, o de la dilapidaci\u00f3n de \u00e9stos. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Restrepo, Juan Camilo. “Hacienda P\u00fablica”, Universidad Externado de Colombia, pags. 214 y ss. 1992. <\/p>\n
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C-423-95 Sentencia No. C-423\/95 INGRESOS CORRIENTES-Regularidad\/INGRESOS DE CAPITAL-Eventualidad Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento caracter\u00edstico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad; tal […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1557","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1557","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1557"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1557\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1557"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1557"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1557"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}