C-514-95<\/p>\n
Sentencia No. C-514\/95 <\/p>\n
PRESUPUESTO MUNICIPAL-Adiciones o modificaciones\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA <\/p>\n
La adici\u00f3n o modificaci\u00f3n presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitaci\u00f3n de funciones. Por otro lado, desconoce el demandante el alcance de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, al sostener que si la Constituci\u00f3n no prohibe una cosa, no puede hacerlo la ley. El legislador, por el contrario, est\u00e1 facultado para desarrollar los preceptos constitucionales y, adem\u00e1s, para legislar sobre todas aquellas materias que, aunque no est\u00e9n inclu\u00eddas de manera espec\u00edfica en la Carta Pol\u00edtica, no atenten contra ella. <\/p>\n
PRESUPUESTO MUNICIPAL-Adiciones\/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN MATERIA PRESUPUESTAL\/AUTONOMIA PRESUPUESTAL-L\u00edmites <\/p>\n
En materia de adici\u00f3n presupuestal existe un l\u00edmite a las facultades, y es el de no sobrepasar los m\u00e1rgenes de razonabilidad, y que consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y moderaci\u00f3n, que evite la arbitrariedad en el ejercicio de una potestad o de una facultad. Los modelos alternativos de autonom\u00eda presupuestal no implican una potestad descoordinada del presupuesto general de la Naci\u00f3n. Entonces, como se observa, si llegare a existir una sobredimensi\u00f3n del monto aprobado, podr\u00eda llegar a afectar la coherencia del presupuesto general, adem\u00e1s de hacer irrisorio el propio presupuesto municipal. <\/p>\n
Ref: Expediente D-843 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 289 (parcial) del Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal”, y contra el art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios.” <\/p>\n
Actor: Milton Jos\u00e9 Algar\u00edn Arc\u00f3n <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C.,catorce (14) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Milton Jos\u00e9 Algar\u00edn Arc\u00f3n, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 289 (parcial) del Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal”, y contra el art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios.” <\/p>\n
Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien se declar\u00f3 impedido para rendir el concepto de su competencia, por haber sido miembro del Congreso de la Rep\u00fablica durante la tramitaci\u00f3n de la ley acusada. La Corte Constitucional, mediante auto de fecha cuatro (4) de mayo de 1995 acept\u00f3 el impedimento manifestado por el doctor Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, y orden\u00f3 que se le diera traslado de la presente demanda al se\u00f1or viceprocurador general de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su cargo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 7o. del Decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente: <\/p>\n
Decreto 1333 de 1986 <\/p>\n
“por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal” <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y o\u00edda la Comisi\u00f3n Asesora a que ella se refiere, <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
“……………………………………………………………………………………………..” <\/p>\n
TITULO XIII <\/p>\n
DEL PERSONAL <\/p>\n
“Art\u00edculo 289. La determinaci\u00f3n de la planta de personal de las alcald\u00edas, secretar\u00edas y de sus oficinas o dependencias, corresponde a los Concejos, a iniciativa de los respectivos alcaldes. <\/p>\n
“La creaci\u00f3n, supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de empleos de las contralor\u00edas, auditor\u00edas, revisor\u00edas, personer\u00edas y tesorer\u00edas tambi\u00e9n corresponden a los Concejos. <\/p>\n
“La funci\u00f3n a que se refiere este art\u00edculo se cumplir\u00e1 con sujeci\u00f3n estricta a las normas que expidan los Concejos sobre nomenclatura, clasificaci\u00f3n y remuneraci\u00f3n de empleos, y sin que se pueda crear a cargo del tesoro municipal obligaciones que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios personales, es decir, que para estos efectos no se pueden hacer traslados ni adiciones presupuestales.” <\/p>\n
LEY 136 DE 1994 <\/p>\n
(junio 2) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los municipios.” <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
“……………………………………………………………………………………………..” <\/p>\n
VI. ALCALDES. <\/p>\n
“Art\u00edculo 91. Funciones. Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de la rep\u00fablica o gobernador respectivo. <\/p>\n
“Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes funciones: <\/p>\n
“D) En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal: <\/p>\n
“4) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, se\u00f1alarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podr\u00e1 crear obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. <\/p>\n
“Los acuerdos que sobre el particular se expidan, podr\u00e1n facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha funci\u00f3n pro t\u00e9mpore, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica.” <\/p>\n
(Lo subrayado es lo demandado) <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los numerales tercero (3o.) y d\u00e9cimo (10o.) del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, toda vez que considera que en ellas se consagra la prohibici\u00f3n para los Concejos municipales de modificar el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios personales, mientras que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no existe norma alguna que limite el manejo que en materia presupuestal puedan llevar a cabo tales cuerpos colegiados. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el inciso acusado del art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, el actor considera que los acuerdos que expidan los Concejos municipales en los que se faculte a los alcaldes para crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias y fijarles su emolumentos, no puede estar limitado por el monto presupuestal fijado. <\/p>\n
Afirma que “teniendo en cuenta que en materia presupuestal existe la ley org\u00e1nica de presupuesto, ley 38 de 1989, es a esta ley a la que debemos remitirnos trat\u00e1ndose de presupuesto, y all\u00ed se establece claramente todo lo relacionado con la modificaci\u00f3n del presupuesto en los art\u00edculos 63 a 69.” <\/p>\n
Finalmente sostiene que “la aplicaci\u00f3n de las normas acusadas va en abierta contradicci\u00f3n a lo que esta Corte Constitucional ha expresado en las Sentencias C-478 de agosto 6 de 1992 y C-546 del mismo a\u00f1o, donde qued\u00f3 entre otras cosas establecido que la prohibici\u00f3n de hacer traslados o adicionar el presupuesto inicialmente aprobado por las Corporaciones P\u00fablicas, Congreso, Asambleas y Concejos Municipales, va dirigida al Presidente de la Rep\u00fablica, Gobernadores y Alcaldes (numeral 7o. del art. 315 de la Constituci\u00f3n Nacional).” <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N <\/p>\n
En la oportunidad legal, y ante el impedimento manifestado por el jefe del Ministerio P\u00fablico, el se\u00f1or viceprocurador general de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre la demanda presentada por el actor y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 289 del Decreto 1333 de 1986, en la parte que dice “y sin que se pueda crear a cargo del tesoro municipal obligaciones que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios personales, es decir, que para estos efectos no se pueden hacer traslados ni adiciones presupuestales.”, y se declare la exequibilidad del \u00faltimo inciso del numeral 4o. del literal D. del art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, salvo la expresi\u00f3n “sin exceder el monto presupuestal fijado”, la cual solicita que se declare inexequible, con fundamento en los argumentos que a continuaci\u00f3n se resumen. <\/p>\n
En primer lugar, afirma el se\u00f1or viceprocurador que “las normas org\u00e1nicas presupuestales de los \u00f3rdenes departamental y municipal, se elaboran teniendo en cuenta los principios constitucionales del T\u00edtulo XII, particularmente los contenidos en los art\u00edculos 345 a 352; los principios contenidos en la ley org\u00e1nica de presupuesto, que como los anteriores, son b\u00e1sicamente principios o pautas de procedimiento y las normas o principios que, independientemente de los anteriores, estime necesarios o convenientes la respectiva Asamblea o Concejo y que no contradigan t\u00e1cita o expresamente los c\u00e1nones constitucionales o legales.” <\/p>\n
De otra parte, sostiene que tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones son modificables, ya que se deben adaptar a las cambiantes circunstancias de la econom\u00eda nacional. As\u00ed, afirma que “estas modificaciones pueden darse en dos ocasiones: a) cuando los recaudos efectivos caigan por debajo de las estimaciones que se hab\u00eda fundado el aforo original, y b) cuando durante la ejecuci\u00f3n del presupuesto se haga indispensable aumentar el monto de las apropiaciones iniciales. De la primera hip\u00f3tesis se ocupa el art\u00edculo 63 de la ley 38 de 1989. De la segunda los art\u00edculos 66 a 71”. En el segundo evento, considera que “all\u00ed se encuentra el soporte legal que nos permite afirmar que los Concejos Municipales s\u00ed tienen la posibilidad de modificar sus presupuestos cuando as\u00ed lo requieran las necesidades locales, sin sujeci\u00f3n al monto presupuestal fijado inicialmente, pero respetando los par\u00e1metros de que traen la Constituci\u00f3n y la ley.” <\/p>\n
Al respecto, afirma que el art\u00edculo 70 del Decreto 360 de 1995, “por el cual se compilan las leyes que conforman el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto” se\u00f1ala que el Gobierno Nacional presentar\u00e1 al Congreso proyectos de ley referentes a traslados y cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, cuando sea necesario aumentar el monto de las apropiaciones aprobadas inicialmente o no incluidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda p\u00fablica e inversi\u00f3n. “En consecuencia -se\u00f1ala el viceprocurador-, y teniendo en cuenta que existe una aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de las normas constitucionales y cuasi-constitucionales en el nivel local, resulta que no existe limitaci\u00f3n alguna para los Concejos Municipales en el sentido de hacer traslados y adiciones presupuestales de partidas relacionadas con el pago de servicios personales, sin sujeci\u00f3n al monto inicialmente fijado para \u00e9stos. Es decir, que no solamente les est\u00e1 dada la capacidad para extraer recursos de unas partidas presupuestales en las cuales exista un sobrante e incorporarlas a otras partidas donde exista un d\u00e9ficit, que es lo que ocurre con los traslados presupuestales, sino que tambi\u00e9n pueden crear nuevos gastos a cargo del tesoro municipal.” <\/p>\n
En virtud de los argumentos expuestos, el se\u00f1or viceprocurador considera que se debe declarar inexequible la parte acusada del art\u00edculo 289 del Decreto 1333 de 1986, ya que no existe una norma constitucional que prohiba a los Concejos Municipales “crear a cargo del tesoro municipal obligaciones que superen el monto presupuestal inicialmente aprobado para el pago de servicios personales.” Sin embargo, considera que esta libertad en materia de gasto territorial se debe enmarcar dentro del principio de razonabilidad, y no debe ejercerse para atender intereses personales o pol\u00edticos. “De all\u00ed la existencia de l\u00edmites a la distribuci\u00f3n y aumento de las erogaciones, contenidos en los art\u00edculos 349 y 351 superiores, en virtud de los cuales se prohibe al Congreso Nacional, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, efectuar modificaciones al presupuesto sin la autorizaci\u00f3n previa del Ministro del ramo o del Secretario respectivo, seg\u00fan lo contempl\u00f3 esa H. Corporaci\u00f3n en Sentencia C-478, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes.” <\/p>\n
Finalmente el se\u00f1or viceprocurador sostiene que una cosa distinta ocurre cuando el alcalde act\u00faa en ejercicio de las funciones que le son propias, toda vez que por expreso mandato del numeral s\u00e9ptimo del art\u00edculo 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, existe la prohibici\u00f3n expresa para dichos funcionarios de “crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” Pese a lo anterior, considera que “sigue siendo factible que los alcaldes, en ejercicio de las funciones propias de su cargo, decreten traslados o adicione presupuestales para cubrir rubros que correspondan a gastos de funcionamiento, entre los cuales se cuentan los gastos de personal.” Tambi\u00e9n considera factible que un alcalde, mediante el llamado “decreto de liquidaci\u00f3n”, realicen modificaciones presupuestales, “en el evento en que el Concejo Municipal no haya desagregado los rubros que conforman el presupuesto de gastos, de tal forma que al no contener el respectivo Acuerdo que autoriza dichas modificaciones de manera determinada y concreta cada uno de los \u00edtems, el alcalde puede, una vez desagregados, expedir nuevos decretos, autorizando las partidas en los montos que estime convenientes.” <\/p>\n
1. La competencia <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, y contra otra que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescriben los numerales 4o. y 5o. del art\u00edculo 241 de la Carta Fundamental. <\/p>\n
2. Examen de los cargos del demandante <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, arguye el actor que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no prohibe en momento alguno que los cuerpos colegiados modifiquen la materia presupuestal, dando a entender que, al no estar prohibido por la Constituci\u00f3n, les est\u00e1 permitido a los concejos municipales tener discrecionalidad ilimitada en materia presupuestal. Es decir, el argumento del demandante, avalado por el concepto fiscal que obra en el expediente, se sintetiza en el supuesto de que lo que no prohibe la Constituci\u00f3n no lo puede prohibir la Ley. <\/p>\n
Al respecto cabe observar que el principio de legalidad, demuestra precisamente lo contrario de lo que se afirma por parte del actor, pues son los particulares los que pueden hacer todo aquello que no est\u00e9 prohibido, al paso que las autoridades tan s\u00f3lo pueden hacer aquello que les est\u00e1 expresamente permitido. En este orden de ideas, la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitaci\u00f3n de funciones. Por otro lado, desconoce el demandante el alcance de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, al sostener que si la Constituci\u00f3n no prohibe una cosa, no puede hacerlo la ley. El legislador, por el contrario, est\u00e1 facultado para desarrollar los preceptos constitucionales y, adem\u00e1s, para legislar sobre todas aquellas materias que, aunque no est\u00e9n inclu\u00eddas de manera espec\u00edfica en la Carta Pol\u00edtica, no atenten contra ella. Se trata, pues, de una facultad muy amplia que le corresponde cumplir al \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular en un r\u00e9gimen democr\u00e1tico como el que ha adoptado Colombia desde los albores de su vida republicana. Lo anterior se hace m\u00e1s claro, si se tiene en cuenta que la ley es una declaraci\u00f3n de la voluntad soberana, expresada en la forma que previene la Constituci\u00f3n a trav\u00e9s de sus representantes, con el fin de realizar el bien com\u00fan. Esa voluntad soberana -que es la voluntad general- se declara mediante una prescripci\u00f3n racional que manda, prohibe, permite o castiga, y para ello tiene que regular las situaciones. De lo contrario, jam\u00e1s satisfar\u00eda el inter\u00e9s general, que es prevalente. Adem\u00e1s, de aceptar el argumento del actor, llegar\u00edamos al absurdo de sentar como principio el de que s\u00f3lo pueden tenerse como v\u00e1lidas las prohibiciones que la Constituci\u00f3n consagra. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se afirma por el actor que en materia presupuestal debe estarse de acuerdo, exclusivamente, a lo regulado por la Ley 38 de 1989, concretamente en lo relacionado con la modificaci\u00f3n del presupuesto (arts. 63 a 79). Esto, desde luego, implica extrapolar el alcance de una ley org\u00e1nica, por cuanto \u00e9sta no agota el tema, ni impide que, en materia de presupuestos municipales, pueda la ley ordinaria fijar criterios sobre los l\u00edmites de los alcaldes y de los concejos, con respecto a la modificaci\u00f3n del monto presupuestal, m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de ajustarlo al tope m\u00e1ximo acordado. Por otra parte, en materia de adici\u00f3n presupuestal existe un l\u00edmite a las facultades, y es el de no sobrepasar los m\u00e1rgenes de razonabilidad, ya enunciado en varias sentencias de esta Corporaci\u00f3n, y que consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y moderaci\u00f3n, que evite la arbitrariedad en el ejercicio de una potestad o de una facultad. <\/p>\n
Este principio de razonabilidad, en materia presupuestal, no puede ignorar el monto m\u00e1ximo ya fijado, as\u00ed exista autonom\u00eda municipal en la ejecuci\u00f3n del presupuesto; autonom\u00eda que no es absoluta, sino limitada por los par\u00e1metros del Estado unitario y por la naturaleza presupuestal. As\u00ed lo ha entendido esta Corte en la Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, cuando se refiri\u00f3 al mencionado criterio de unidad y sus manifestaciones: <\/p>\n
“Estas caracter\u00edsticas de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendr\u00e1n forzosamente un par\u00e1metro com\u00fan en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposici\u00f3n expresa del art. 352 de la nueva Constituci\u00f3n, ese poder homologador de la Ley Org\u00e1nica se extiende a los dem\u00e1s presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades aut\u00f3nomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. <\/p>\n
“De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se autocontiene, que tiene l\u00edmites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (consagrado s\u00f3lo parcialmente en el art. 11 de la L. 38\/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos p\u00fablicos ingresan, sin previa destinaci\u00f3n, a un fondo com\u00fan donde se asignan a financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificaci\u00f3n: el presupuesto debe ser arm\u00f3nico con los planes de desarrollo (art. 9\u00ba L. 38\/89, arts. 342, 352 C.P.). Todos estos principios est\u00e1n encaminados a darle coherencia interna al proceso de presupuestaci\u00f3n y congruencia con el otro gran proceso econ\u00f3mico de distribuci\u00f3n de recursos y cargas que es el de planeaci\u00f3n. Por eso se afirma aqu\u00ed que la mera imposici\u00f3n de estos principios logra producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal. <\/p>\n
“La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Pol\u00edtica una consagraci\u00f3n que no puede desconocer el int\u00e9rprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una t\u00e9cnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales org\u00e1nicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisi\u00f3n a las bases te\u00f3ricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar “Art\u00edculo 353: Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban recoger las normas org\u00e1nicas, en el sentido de que las normas generales aplicables al presupuesto general de la naci\u00f3n se aplicar\u00e1n anal\u00f3gicamente a la elaboraci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales.” (RESTREPO, Hacienda P\u00fablica, op. cit. p\u00e1g. 269).1 <\/p>\n
Hay, con respecto a las normas acusadas, un denominador com\u00fan: que no permiten sobrepasar un monto presupuestal fijado cuando se introduzcan modificaciones al presupuesto municipal. Lo anterior es l\u00f3gico, ya que todo presupuesto implica un c\u00e1lculo anticipado, y esta anticipaci\u00f3n es necesaria para dar un criterio de estabilidad en el manejo de la hacienda; por tanto, debe existir un m\u00ednimo de certeza en el monto disponible presupuestado, as\u00ed se introduzcan modificaciones en cuanto a la ejecuci\u00f3n. Cuando hay variaciones en el c\u00e1lculo que sobrepasan el monto sobre el cual hay acuerdo, el inter\u00e9s general es el que se ve afectado directamente, y esto no puede permitirlo el legislador. Al respecto es conveniente recordar que la Corte Constitucional, en la sentencia citada, manifest\u00f3 que los modelos alternativos de autonom\u00eda presupuestal no implican una potestad descoordinada del presupuesto general de la Naci\u00f3n. Entonces, como se observa, si llegare a existir una sobredimensi\u00f3n del monto aprobado, podr\u00eda llegar a afectar la coherencia del presupuesto general, adem\u00e1s de hacer irrisorio el propio presupuesto municipal. Sobre este tema dijo la Corte: <\/p>\n
“El tema presupuestal es uno de aquellos que necesariamente propicia \u00e1reas de concurrencia y, por ende, supone una labor previa de coordinaci\u00f3n. Para su tratamiento hay que partir de la existencia de tres niveles de hacienda p\u00fablica. La hacienda central o nacional, la hacienda seccional o departamental y la hacienda local o municipal. La nueva Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales una autonom\u00eda financiera limitada (art. 287-3 C.P.). La situaci\u00f3n de estas haciendas seccionales y locales no es est\u00e1tica. Se oscila entre la vieja posici\u00f3n de ap\u00e9ndice de la hacienda central y la verdadera autonom\u00eda hacend\u00edstica que est\u00e1 por nacer y que en lo presupuestal se refleja en la aparici\u00f3n de nuevas funciones. Se impone la necesidad de pensar en una redefinici\u00f3n de la ecuaci\u00f3n tradicional, en la cual las funciones de estabilidad, crecimiento, provisi\u00f3n y reparto de bienes y fondos en todo el territorio son competencia exclusiva o casi exclusiva de la hacienda central en tanto que las haciendas locales se reducen a financiar la prestaci\u00f3n de los servicios tradicionalmente locales. <\/p>\n
“A folio 22 del Anexo N\u00ba 1 del expediente D-0003 obra la ponencia para segundo debate del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 38 de 1989. All\u00ed se dice: “Se ha considerado necesario enmarcar en leyes org\u00e1nicas tanto el funcionamiento del Presupuesto General de la Naci\u00f3n como la planificaci\u00f3n y programaci\u00f3n del gasto p\u00fablico entre otros temas. Es un hecho que ambas funciones tienen una correlaci\u00f3n innegable: el presupuesto como expresi\u00f3n financiera de la funci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado; y los planes y programas como directrices de pol\u00edtica, como estrategias para desarrollar los prop\u00f3sitos de la acci\u00f3n gubernamental, en forma coherente”. (Expediente D-003, Anexo 1. folio 22, sin negrillas en el original). <\/p>\n
“Por su parte, la Constituci\u00f3n reitera la conexi\u00f3n planeaci\u00f3n-presupuesto. El art. 342 establece la sujeci\u00f3n de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo. El art. 344 prescribe que los organismos Departamentales de planeaci\u00f3n participar\u00e1n en la preparaci\u00f3n de los presupuestos de los Municipios, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ala la ley. El art. 346 impone al gobierno nacional la debida correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo. El art. 352, finalmente, confia a la Ley org\u00e1nica de presupuesto lo relativo a la coordinaci\u00f3n de los presupuestos nacional, territoriales y de los entes descentralizados por servicios con el plan nacional de desarrollo. <\/p>\n
“El gasto al excluirse el principio del equilibrio presupuestal se convierte en el elemento fundamental del presupuesto est\u00e1 \u00edntimamente ligado con la contrataci\u00f3n administrativa, que se nutre precisamente del gasto aprobado y que se debe programar y ejecutar teniendo al presupuesto de rentas y gastos como par\u00e1metro. Por ello el art\u00edculo 352 de la Carta Pol\u00edtica le asigna a la ley org\u00e1nica de presupuesto la funci\u00f3n de regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Se destaca entonces el car\u00e1cter de procedimiento intermedio que exhibe el presupuesto, posterior al proceso de planeaci\u00f3n pero anterior al proceso de gasto y contrataci\u00f3n oficial. Esto coloca el tema presupuestal en el coraz\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica del Estado. <\/p>\n
“El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo macroecon\u00f3mico, desempe\u00f1ando funciones esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y p\u00fablicos, que de otra forma ser\u00edan inaccesibles al p\u00fablico. Su importancia va m\u00e1s all\u00e1 de las actividades de fomento. Como dice Fernando Rojas (Econom\u00eda Colombiana, revista de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica N\u00ba 190-191): ‘El gasto p\u00fablico es en realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja la estructura y la l\u00f3gica de la administraci\u00f3n p\u00fablica, el desarrollo territorial, la orientaci\u00f3n del Estado, las ideas pol\u00edticas predominantes, la relaci\u00f3n del Estado y la ciudadan\u00eda y la particular vinculaci\u00f3n del Estado al proceso de acumulaci\u00f3n y desarrollo’ (Rojas, op cit p.40). En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter de instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica. El presupuesto nacional est\u00e1 dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la pol\u00edtica fiscal con las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflaci\u00f3n, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Adem\u00e1s, el tama\u00f1o del presupuesto est\u00e1 relacionado con el d\u00e9ficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional. <\/p>\n
“Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad presupuestal frente al de la autonom\u00eda presupuestal. El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje econ\u00f3mico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constituci\u00f3n. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la econom\u00eda o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. <\/p>\n
“El principio de la autonom\u00eda presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separaci\u00f3n financiera as\u00ed sea nominal, que es el inicio del proceso auton\u00f3mico. Esta libertad relativa se ver\u00e1 menguada en aras de conseguir una hacienda p\u00fablica coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboraci\u00f3n del presupuesto, de aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control del mismo respondan a patrones comunes”. 2 <\/p>\n
Finalmente, con respecto al argumento de que la aplicaci\u00f3n de las normas que se acusan va en abierta contradicci\u00f3n con lo que esta Corte ha expresado en las Sentencias No. C-478 de agosto de 1992 y C-546 del mismo a\u00f1o, donde, seg\u00fan el actor, la prohibici\u00f3n de hacer traslados o adicionar el presupuesto va dirigida \u00fanicamente al presidente, a los gobernadores y a los alcaldes, carece de fundamento, pues si no se mencion\u00f3 el caso concreto de los concejos municipales fue porque no era objeto de las demandas sobre las cuales se pronunci\u00f3 la Corporaci\u00f3n en esas sentencias. Adem\u00e1s, en ellas se expresan los mismos principios que se recogen en la presente providencia, como son el de la competencia legislativa, la unidad presupuestal, la sistematizaci\u00f3n y dem\u00e1s normas que limitan la autonom\u00eda presupuestal, que, se repite, no es ilimitada. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 289 del Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal”, y el art\u00edculo 91 de la ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios.” <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sent. No. 478 del 6 agosto\/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
2 Ib\u00eddem. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-514-95 Sentencia No. C-514\/95 PRESUPUESTO MUNICIPAL-Adiciones o modificaciones\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA La adici\u00f3n o modificaci\u00f3n presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitaci\u00f3n de funciones. Por otro lado, desconoce el demandante el alcance […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1599","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1599","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1599"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1599\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1599"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1599"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1599"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}