C-538-95<\/p>\n
Sentencia No. C-538\/95 <\/p>\n
LEY ORGANICA-Concepto <\/p>\n
Se trata de unas leyes que tienen unas caracter\u00edsticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO\/PLAN DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL-Modificaciones\/PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Modificaci\u00f3n\/PREVALENCIA DE LA LEY ORGANICA <\/p>\n
Atendiendo el mandato de la Constituci\u00f3n, el legislador expidi\u00f3 la correspondiente Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, la cual, adem\u00e1s de regular el ejercicio legislativo sobre la materia, condiciona con su normatividad la actuaci\u00f3n administrativa, en el caso que nos ocupa, de alcaldes y gobernadores y de las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales. Considera la Corte que las expresiones impugnadas, antes que desconocer el ordenamiento superior, lo que hacen es desarrollar de manera arm\u00f3nica varios de sus preceptos; adem\u00e1s, entrat\u00e1ndose de disposiciones contenidas en una ley org\u00e1nica, \u00e9stas prevalecen sobre aquellas a las que se remiten los demandantes, las cuales se encuentran consagradas en una ley ordinaria, esto es, de menor jerarqu\u00eda. El condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separaci\u00f3n de funciones, por cuanto este no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elecci\u00f3n popular, si bien son organismos deliberantes, no tienen el car\u00e1cter de “legisladores locales”; son, como ya se ha dicho, \u00f3rganos de car\u00e1cter administrativo, cuyas actuaciones han de ser arm\u00f3nicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administraci\u00f3n local. <\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Car\u00e1cter Administrativo\/REPUBLICA UNITARIA <\/p>\n
Si bien los concejos municipales est\u00e1n conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyendose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “\u00f3rgano legislativo de caracter local”, m\u00e1s propio de los estados auton\u00f3micos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constituci\u00f3n o la ley, que de un estado constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria como el nuestro. <\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Bienestar general <\/p>\n
En la concepci\u00f3n misma de Estado Social de Derecho, que presenta como caracter\u00edstica esencial el prop\u00f3sito de la consecuci\u00f3n del bienestar general, definido en sus prioridades y componentes por la misma sociedad, representada en los agentes que para el efecto elige. Esto implica, que la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos que contribuir\u00e1n al logro de ese bienestar social general, est\u00e9 bajo la responsabilidad directa de aqu\u00e9l que fue elegido por haber logrado que la mayor\u00eda aceptara y compartiera su propuesta sobre el plan a seguir para alcanzar, por lo menos parcialmente, esos prop\u00f3sitos; los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y \u00e9sta, a trav\u00e9s del voto, manifiesta cual de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones. <\/p>\n
VOTO PROGRAMATICO-Incumplimiento del programa\/PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Aprobaci\u00f3n del alcalde <\/p>\n
El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n del respectivo plan de desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron como mandato su cumplimiento, est\u00e1n en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 1o. y 2o. de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglament\u00f3 el art\u00edculo 259 de la Carta que consagr\u00f3 el voto program\u00e1tico. Una raz\u00f3n m\u00e1s que justifica, primero que corresponda al alcalde el dise\u00f1o y elaboraci\u00f3n del respectivo plan, y segundo que cualquier modificaci\u00f3n que se pretenda introducir al mismo deba contar con su aprobaci\u00f3n. <\/p>\n
PLAN DE DESARROLLO-Modificaciones <\/p>\n
Toda la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica sobre la constitucionalidad de la norma acusada que se ha formulado en los anteriores p\u00e1rrafos, vale tambi\u00e9n en relaci\u00f3n con las competencias de los Gobernadores y las atribuciones de las Asambleas Departamentales, en cuanto \u00e9stas pretendan introducir alguna modificaci\u00f3n a los planes de desarrollo presentados por el Gobernador, quien, como lo se\u00f1ala la norma sub ex\u00e1mine, debe dar la aceptaci\u00f3n previa y por escrito a tal modificaci\u00f3n. <\/p>\n
Ref.: Expediente No. D-955 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 40 (parcial), de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo”. <\/p>\n
Actores: <\/p>\n
Fabio de Jes\u00fas Villa Rodr\u00edguez, Carlos Julio Manzano Ocampo y Otros. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Noviembre veintitr\u00e9s (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos FABIO DE JESUS VILLA RODRIGUEZ, CARLOS JULIO MANZANO OCAMPO, ALEJANDRO CONTRERAS AHUMADA, GERMAN GOMEZ GARCIA, OSCAR MANUEL ROJAS GOMEZ, JAIME ARMANDO RODRIGUEZ TORRES, Y PEDRO NEL OSPINA BERNAL, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad que establece el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el art\u00edculo 40 (parcial), de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo”. <\/p>\n
Admitida la demanda se orden\u00f3 practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fij\u00f3 en lista el negocio por la Secretar\u00eda General de la Corte y simult\u00e1neamente se di\u00f3 traslado al Despacho del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, advirtiendo que se subrayan las expresiones acusadas. <\/p>\n
“LEY 152 DE 1994 <\/p>\n
“Por la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo” <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
CAPITULO X <\/p>\n
PROCEDIMIENTOS PARA LOS PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO <\/p>\n
Art\u00edculo 40. APROBACION. Los planes ser\u00e1n sometidos a la consideraci\u00f3n de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo per\u00edodo del Gobernador o del Alcalde para su aprobaci\u00f3n. La Asamblea o Concejo deber\u00e1 decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentaci\u00f3n y si transcurre ese lapso sin adoptar decisi\u00f3n alguna, el Gobernador o Alcalde convocar\u00e1 a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificaci\u00f3n que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptaci\u00f3n previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, seg\u00fan sea el caso.” <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica aprob\u00f3 la ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo”, el d\u00eda 15 de julio de 1994, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 105 de 1 de agosto de 1994. <\/p>\n
Por tratarse de una ley org\u00e1nica, cuya aprobaci\u00f3n requiere de mayor\u00eda absoluta en ambas C\u00e1maras, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 151 de la C.P., a solicitud del Magistrado Sustanciador, las Secretar\u00edas Generales del H. Senado de la Rep\u00fablica y de la H. C\u00e1mara de Representantes, certificaron la votaci\u00f3n que el proyecto de le ley obtuvo en cada una de ellas: <\/p>\n
H. Senado de la Rep\u00fablica: Proyecto No.108 de 1993, “Por el cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo”, votado en sesi\u00f3n ordinaria celebrada el d\u00eda 1 de junio de 1994, Acta No.54, como consta en la Gaceta del Congreso No.71 de 9 de junio de 1994, “…despu\u00e9s de registrado el quor\u00fam decisorio y con la mayor\u00eda reglamentaria legal y constitucional”, seg\u00fan certificaci\u00f3n expedida por el Secretario General de dicha Corporaci\u00f3n, el 7 de septiembre de 1995. <\/p>\n
H. C\u00e1mara de Representantes: Proyecto No. 209 de 1993 “Por el cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo”, votado en sesi\u00f3n ordinaria celebrada el d\u00eda 7 de junio de 1994, Acta No. 119, como consta en la Gaceta del Congreso No.78 de 17 de junio de 1994, y aprobado por 127 H. Representantes, seg\u00fan certificaci\u00f3n expedida por el Secretario General de dicha Corporaci\u00f3n el d\u00eda 14 de septiembre de 1995. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Los demandantes consideran que las disposiciones acusadas vulneran el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
B. Los Fundamentos de la Demanda <\/p>\n
Los demandantes, todos concejales en ejercicio de sus funciones, se\u00f1alan que las expresiones acusadas del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, son contrarias a lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la Carta, norma que le otorga a los concejos municipales la atribuci\u00f3n de adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas, pues restringen su capacidad como organismo representante del pueblo soberano; por ello solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las mismas. <\/p>\n
Se\u00f1alan que siendo los Concejos Municipales corporaciones de elecci\u00f3n popular, a ellos corresponde, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 3 de la Carta, ejercer en representaci\u00f3n del pueblo la soberan\u00eda de la cual \u00e9l es exclusivo depositario y de la que emana el poder p\u00fablico. Sobre este presupuesto sostienen que “…los concejales son directos y primigenios representantes del pueblo que ejercen el poder p\u00fablico por medio de actos corporativos…seg\u00fan lo preceptuado en los art\u00edculos 312 y 313 de la Carta”. <\/p>\n
En opini\u00f3n de los actores, el Constituyente diferenci\u00f3 claramente las funciones que deben cumplir los distintos \u00f3rganos de poder p\u00fablico que operan en las entidades territoriales, por lo que es inadmisible que cualquiera de ellos interfiera u obstruya la actuaci\u00f3n de otro, bien sea asumiendo las funciones que a \u00e9ste le corresponden o impidiendo el cumplimiento aut\u00f3nomo de aquellas que de manera exclusiva y expresa le fueron atribu\u00eddas a uno u otro por la Constituci\u00f3n y la Ley. <\/p>\n
As\u00ed, manifiestan, el art\u00edculo 315 de la C.P. se\u00f1ala que “corresponde a los alcaldes presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social”, y a \u00e9ste, de conformidad con el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la misma Carta, adoptarlos, por medio de acuerdo, previo el cumplimiento del tr\u00e1mite que al efecto establezca la Ley Org\u00e1nica del Plan. <\/p>\n
Manifiestan, que teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 71 de la Ley 136 de 1994, la iniciativa en este asunto es exclusiva del alcalde, por lo que una vez \u00e9ste presente el respectivo proyecto al Concejo, dicha corporaci\u00f3n debe asumir su conocimiento y debate sin interferencia alguna por parte de la m\u00e1xima autoridad administrativa del municipio. Siendo as\u00ed, la disposici\u00f3n demandada del art\u00edculo 40 de la ley 152 de 1994, que establece que “…toda modificaci\u00f3n que pretenda introducir la Asamblea o Concejo -al proyecto del plan de desarrollo-, debe contar con la aceptaci\u00f3n previa y por escrito del gobernador o alcalde, seg\u00fan sea el caso”, es violatoria de la Constituci\u00f3n, por cuanto de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 305 y 315 del ordenamiento superior, y en los art\u00edculos 78,79 y 80 de la mencionada Ley 136 de 1994, la actuaci\u00f3n de los gobernadores y alcaldes, respecto de las ordenanzas y acuerdos que expidan la Asamblea o el Concejo, seg\u00fan sea el caso, debe ser siempre posterior. <\/p>\n
Sostienen, adem\u00e1s, que al alcalde no le est\u00e1 permitido intervenir en los debates que durante el tr\u00e1mite de los proyectos de acuerdo realiza la respectiva corporaci\u00f3n, los cuales deben producirse “soberana y autonomamente al interior del concejo”; la defensa de sus iniciativas, de acuerdo con la ley, reiteran, debe darse durante el proceso de objeciones que establece la ley, el cual es previo a la sanci\u00f3n. <\/p>\n
La norma demandada, anotan, viola “…la atribuci\u00f3n de debate y aprobaci\u00f3n o rechazo de los proyectos de acuerdo que aut\u00f3noma y soberanamente debe ejercer el concejo en uso de sus facultades constitucionales, dando paso a una intervenci\u00f3n inconstitucional directa del alcalde.” <\/p>\n
Concluyen la exposici\u00f3n de los argumentos que fundamentan su petici\u00f3n, se\u00f1alando que “…dado que los concejos re\u00fanen corporativamente a los primigenios representantes del pueblo, cualquier obstrucci\u00f3n o impedimento al ejercicio soberano y aut\u00f3nomo de sus atribuciones y funciones, est\u00e1 vulnerando directamente la m\u00e1s directa (sic) expresi\u00f3n participativa de ese mismo pueblo, que ha entregado a los concejales la decisi\u00f3n de sus asuntos.” <\/p>\n
IV. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
En la oportunidad correspondiente el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E) rindi\u00f3 el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporaci\u00f3n que se declaren exequibles la expresiones acusadas del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, puesto que las mismas no contrar\u00edan ning\u00fan precepto constitucional. <\/p>\n
Se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico, que la acusaci\u00f3n de los demandantes se fundamenta en una separaci\u00f3n tajante que ellos hacen entre las atribuciones que la Constituci\u00f3n otorga, de una parte a los concejos municipales y de otra a los alcaldes, al parecer porque asimilan los primeros con el Congreso y los segundos con el Presidente de la Rep\u00fablica, ramas del poder p\u00fablico de las cuales predican una separaci\u00f3n absoluta, asumiendo una posici\u00f3n errada que atribuye funciones legislativas a una corporaci\u00f3n, a la cual la misma Constituci\u00f3n le se\u00f1ala un car\u00e1cter administrativo. <\/p>\n
Destaca el car\u00e1cter administrativo y deliberante de los concejos municipales, a los cuales la Constituci\u00f3n de 1991 otorg\u00f3 mayores atribuciones, lo mismo que a los alcaldes, sin que ello implique que exista privilegio alguno de dicha corporaci\u00f3n sobre el jefe de la administraci\u00f3n local; “…concejos y alcaldes comparten una naturaleza administrativa, cuya din\u00e1mica constitucional se desenvuelve a un nivel de colaboraci\u00f3n a partir de la caracter\u00edstica deliberativa de los primeros y ejecutiva o ejecutora de los segundos.”, se\u00f1ala el concepto fiscal. <\/p>\n
En este sentido el Procurador encuentra pertinente el tr\u00e1mite establecido en la ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, para la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, el cual, en armon\u00eda con las disposiciones del ordenamiento superior, se\u00f1ala para los concejos municipales una “funci\u00f3n complementaria” respecto de aquella que el numeral 5 del art\u00edculo 315 de la Carta asigna a los alcaldes: “Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, obras p\u00fablicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dem\u00e1s que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” <\/p>\n
Manifiesta que en este caso se trata de una funci\u00f3n de \u00edndole pol\u00edtica cuyo director y ejecutor es el alcalde, disposici\u00f3n que guarda armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 71 de la Ley 136 de 1994, la cual establece la iniciativa exclusiva del Jefe de la administraci\u00f3n local para la presentaci\u00f3n de los proyectos de acuerdo sobre la materia, norma declarada exequible por esta Corporaci\u00f3n, en sentencia No. 152 de 5 de abril de 1995. M.P. Dr. Jorge Arango Mej\u00eda y Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. A su vez, dice, ella es concordante con la obligaci\u00f3n que tienen los candidatos a las alcald\u00edas de presentar sus programas de gobierno: “Esta circunstancia en el contexto local, avala la participaci\u00f3n activa del Ejecutivo municipal en las modificaciones que se pretenda (sic) introducir al Plan de Desarrollo, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que la relaci\u00f3n de mandato electoral que vincula a \u00e9ste con su localidad, constituye la referencia para la constataci\u00f3n del cumplimiento del programa de gobierno y en consecuencia para una eventual revocatoria del mandato.” <\/p>\n
Afirma el concepto fiscal, que la Ley 152 de 1994 desarroll\u00f3 lo preceptuado en el art\u00edculo 342 de la C.P., el cual ordena que la correspondiente ley org\u00e1nica reglamente todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y disponga los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales; con base en ese mandato, manifiesta el Procurador, el legislador consider\u00f3 procedente establecer, para los planes de desarrollo de las entidades territoriales, normas an\u00e1logas a las establecidas para el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
Concluye el Se\u00f1or Procurador su concepto anotando que la norma demandada “confirma el escenario de coordinaci\u00f3n administrativa” que para la funci\u00f3n p\u00fablica establece el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
V. OTRAS INTERVENCIONES <\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA <\/p>\n
Dentro de la oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE, quien como apoderado y representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, manifest\u00f3 su intenci\u00f3n de defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n impugnada, para lo cual present\u00f3 a consideraci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n los siguientes argumentos: <\/p>\n
La planeaci\u00f3n, se\u00f1ala, “desde el punto de vista constitucional, no es un fin en s\u00ed mismo, es un medio para desarrollar los postulados del Estado Social de Derecho y para garantizar el cumplimiento de los fines a los a que est\u00e1 obligado.” <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el cargo que formulan los actores a las disposiciones acusadas parte de una premisa falsa: “considerar que dentro del orden constitucional rige el principio de separaci\u00f3n absoluta de las ramas del poder p\u00fablico, olvidando que en el caso que se analiza la iniciativa corresponde de manera exclusiva a los alcaldes. <\/p>\n
Afirma que “…contrariamente a lo manifestado por los actores, trat\u00e1ndose del procedimiento de aprobaci\u00f3n del Plan local de desarrollo, se requiere de la participaci\u00f3n conjunta de las dos ramas del poder p\u00fablico a nivel local, personificadas en el alcalde y en el concejo. Por ello justifica la “participaci\u00f3n m\u00e1s acentuada del alcalde”, en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las modificaciones que el concejo pretenda introducir al proyecto por \u00e9l presentado, dadas la obligaciones que le asisten, como Jefe de la administraci\u00f3n local, de mantener el equilibrio financiero en su municipio y de lograr la eficiencia en el gasto. <\/p>\n
Se trata, anota, de competencias concurrentes del gobierno y las corporaciones de elecci\u00f3n popular en todos los niveles, para la presentaci\u00f3n, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los respectivos planes de desarrollo, lo que explica que la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo prevea una regulaci\u00f3n para las entidades territoriales, similar a la establecida para el orden nacional. <\/p>\n
Por \u00faltimo, manifiesta “…que no se puede condicionar la constitucionalidad de una ley org\u00e1nica, como es la de planeaci\u00f3n, a su concordancia con una ley ordinaria, como lo es la ley 136 de 1994; por el contrario, es \u00e9sta \u00faltima la que debe sujetarse a los mandatos de la primera, lo que constituye una forma de desarrollo del principio de primac\u00eda constitucional dentro del ordenamiento jur\u00eddico.” <\/p>\n
MINISTERIO DE GOBIERNO <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino establecido en el Decreto 2067 de 1991, el Se\u00f1or Ministro de Gobierno, hoy Ministro del Interior, doctor HORACIO SERPA URIBE, present\u00f3 escrito en el cual defiende la constitucionalidad de las expresiones acusadas por las siguientes razones: <\/p>\n
Los demandantes exponen una “interpretaci\u00f3n extrema de la separaci\u00f3n de poderes en el \u00e1mbito territorial”, lo cual los conduce “…al absurdo de sostener la autonom\u00eda absoluta del concejo en la adopci\u00f3n de los acuerdos, limitando la actuaci\u00f3n del representante del ejecutivo, a la mera presentaci\u00f3n del proyecto, cuando por ley le corresponde la iniciativa, y a su sanci\u00f3n o discusi\u00f3n al finalizar el tr\u00e1mite de la respectiva corporaci\u00f3n…”. En su concepto tal interpretaci\u00f3n desconoce el art\u00edculo 113 de la Carta, que consagra el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los diferentes \u00f3rganos del Estado, lo mismo que el principio de eficacia de la funci\u00f3n administrativa consignado en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Afirma, que si bien a primera vista podr\u00eda pensarse que la frase acusada del art\u00edculo 40 de la ley 152 de 1994, resulta “desproporcionadamente restrictiva”, si se le compara con las facultades que la misma Constituci\u00f3n le reconoce al Congreso de la Rep\u00fablica en esta materia, ello encuentra explicaci\u00f3n en la “significaci\u00f3n adicional” que tienen los planes de desarrollo en los niveles seccional y local, particularmente en lo que se refiere a los mandatos constitucionales relativos a la democracia participativa. As\u00ed, se\u00f1ala, de acuerdo con el art\u00edculo 259 de la C.P., quienes eligen gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el cumplimiento del programa que present\u00f3 al inscribirse como candidato, el cual debe concretarse a trav\u00e9s de los respectivos planes de desarrollo, so pena, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 131 de 1994, que reglament\u00f3 el voto program\u00e1tico, de que su mandato sea revocado. <\/p>\n
Es claro entonces para el interviniente, que el condicionamiento que se establece a las modificaciones que los respectivos concejos pretendan introducir al proyecto de plan de desarrollo presentado por el alcalde, se justifica y es acorde con el ordenamiento superior, dadas las implicaciones que su incumplimiento acarrea para el ejecutivo local, las cuales son sustancialmente diferentes a las establecidas para el Presidente de la Rep\u00fablica. “…Las implicaciones del incumplimiento del plan de desarrollo, no son, como se puede apreciar, las mismas para el Presidente de la Rep\u00fablica, que para los gobernadores o alcaldes. Por ello, no puede ser igual el rol que desempe\u00f1an el Congreso, las Asambleas y Concejos en punto a la adopci\u00f3n de los correspondientes planes de desarrollo.” <\/p>\n
Permitir que las asambleas y concejos modifiquen de manera aut\u00f3noma los proyectos de acuerdo, que sobre el plan de desarrollo presenten los gobernadores y alcaldes, sin que medie su aprobaci\u00f3n, conllevar\u00eda, afirma el Ministro del Interior, a que se diluyeran las responsabilidades por el incumplimiento del programa de gobierno, y a la imposibilidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 131 de 1994 sobre revocatoria del mandato. <\/p>\n
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION <\/p>\n
Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Considera irrelevante el argumento expuesto por los actores para sustentar su solicitud de inexequibilidad de las expresiones demandadas, referido a la representaci\u00f3n que los concejales tienen del Pueblo, por ser su elecci\u00f3n de car\u00e1cter popular, pues, se\u00f1ala, el alcalde tambi\u00e9n es elegido por el voto de los ciudadanos y en consecuencia es tambi\u00e9n su representante, adem\u00e1s de ser el jefe de la administraci\u00f3n local y el representante legal del municipio. <\/p>\n
Resalta el car\u00e1cter administrativo de las decisiones del concejo municipal, al que afirma, no le corresponde asumir funciones legislativas, las cuales el constituyente otorg\u00f3 de manera exclusiva al Congreso; as\u00ed mismo, destaca la condici\u00f3n del alcalde como suprema autoridad administrativa del municipio y la necesidad de que las actuaciones de los distintos \u00f3rganos de poder que en \u00e9l operen sean coordinadas y arm\u00f3nicas. <\/p>\n
Se refiere al plan de desarrollo como un instrumento por medio del cual se pretende una “…previsi\u00f3n concreta de actuaciones a realizar en un tiempo determinado, por parte de la administraci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de que las actuaciones administrativas est\u00e9n dirigidas a la obtenci\u00f3n de unos objetivos previamente determinados.” Dada su importancia, anota el interviniente, el art\u00edculo 342 de la C.P. establece que todo lo relacionado con su elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n sea materia de una ley org\u00e1nica, la cual por su jerarqu\u00eda condiciona con su normatividad la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan; por eso, agrega, sus disposiciones prevalecen sobre las normas de la ley 136 de 1994, ley ordinaria, que los demandantes consideran vulneradas por las expresiones del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, objeto de su cuestionamiento. <\/p>\n
Destaca el tratamiento preferencial que en su opini\u00f3n la Constituci\u00f3n da a los planes de desarrollo, para cuya expedici\u00f3n contempla “un procedimiento especial”, que incluye “…la facultad otorgada al gobierno para ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, facultad que evidencia el reconocimiento, por parte del constituyente, del liderazgo que el ejecutivo tiene en la elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del citado plan, y en la intervenci\u00f3n del Gobierno nacional cuando se trate de modificar el proyecto gubernamental presentado al Congreso”. Manifiesta que las expresiones demandadas del art\u00edculo 40 de la ley 152 de 1994, lo que hacen es establecer un procedimiento, semejante para la tramitaci\u00f3n de los planes de desarrollo de las entidades territoriales; el hecho de que la misma Carta no prevea tal procedimiento, concluye, no implica, que la norma sea inconstitucional, pues el art\u00edculo 342 de la C.N. determina que “…la correspondiente ley org\u00e1nica reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo.” <\/p>\n
As\u00ed mismo, observa que la norma acusada est\u00e1 en concordancia con las disposiciones del art\u00edculo 342 de la Carta, que ordena que se prevean mecanismos apropiados para la armonizaci\u00f3n y sujeci\u00f3n de los planes de desarrollo a los presupuestos oficiales, y para que se haga efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en la discusi\u00f3n y modificaci\u00f3n de los mismos, propiciando con ello la concertaci\u00f3n, entendida, dice, como “…un acuerdo de voluntades de las entidades territoriales entre s\u00ed y de \u00e9stas con el Gobierno nacional con el fin de obtener una armon\u00eda (sic) de toda la planeaci\u00f3n a nivel nacional.” Considerando esto, en opini\u00f3n del interviniente, cualquier modificaci\u00f3n que se pretenda efectuar en un proyecto de plan de desarrollo “…debe hacerse considerando el impacto que se pueda ocasionar en el sistema de planeaci\u00f3n, impacto que solamente puede evaluar el mandatario seccional, como m\u00e1xima autoridad y orientador de la planeaci\u00f3n”, lo que justifica el condicionamiento que contienen las expresiones acusadas. <\/p>\n
COADYUVANCIA <\/p>\n
El ciudadano ALEJANDRO CONTRERAS AHUMADA, concejal en ejercicio, coadyuva la pretensi\u00f3n de los demandantes por considerar que las expresiones acusadas modifican la Constituci\u00f3n, espec\u00edficamente el numeral 2 del art\u00edculo 313, al impedir que los concejales cumplan con la atribuci\u00f3n que dicha norma les atribuy\u00f3, referida a adoptar los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas. Se\u00f1ala igualmente, que ellas contradicen el “…esp\u00edritu real de la Honorable Asamblea Nacional Constituyente” que quiso, a trav\u00e9s del art\u00edculo 3 de la C.P., otorgarle la soberan\u00eda al pueblo para que \u00e9ste la ejerciera por medio de sus representantes, que para el caso son los concejales municipales. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera.- La competencia y el objeto de control <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusaci\u00f3n planteada contra el art\u00edculo 40 (parcial) de la Ley 152 de 1994, por ser dicha disposici\u00f3n parte de una Ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Segunda.- La materia de la demanda <\/p>\n
Los demandantes sostienen que las expresiones impugnadas del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, son contrarias a lo dispuesto en el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la C.P., por cuanto restringen la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a los concejos municipales para realizar, auton\u00f3ma y soberanamente, los debates que les corresponde efectuar, previos a la expedici\u00f3n de cualquier acuerdo, los cuales, para el caso de los proyectos que contengan el plan de desarrollo, se ven obstaculizados e interferidos por el condicionamiento que la norma en cuesti\u00f3n dispone, referido a que cualquier modificaci\u00f3n que dicha Corporaci\u00f3n decida introducir en los respectivos proyectos, presentados por el alcalde, debe contar con la aprobaci\u00f3n previa y expresa de aqu\u00e9l. <\/p>\n
Se\u00f1alan los actores que la misma Constituci\u00f3n, al atribuir a los concejos y asambleas la funci\u00f3n de adoptar el plan de desarrollo, cuya iniciativa la ley otorg\u00f3 de manera exclusiva a los gobernadores y alcaldes, implica que \u00e9sta debe asumirse y desarrollarse de conformidad con las disposiciones de la ley, espec\u00edficamente de las contenidas en la Ley 136 de 1994, en la cual se establece el procedimiento a seguir para la tramitaci\u00f3n de los acuerdos, procedimiento que deslinda claramente las competencias que le corresponde desarrollar a cada uno de los distintos \u00f3rganos de poder p\u00fablico, que operan en el respectivo municipio. <\/p>\n
En s\u00edntesis, la solicitud de inexequibilidad de las expresiones acusadas por los actores se origina en el siguiente presupuesto: siendo los asambleas y los concejos municipales corporaciones de elecci\u00f3n popular, ellos representan la voluntad soberana del pueblo, la cual, en un sistema democr\u00e1tico de representaci\u00f3n, en lo que hace a las entidades territoriales, se expresa a trav\u00e9s de dichos organismos, que dada su caracterizaci\u00f3n y origen se constituyen en los escenarios naturales para que en el marco de los procedimientos que para el efecto establece la ley, \u00e9ste se exprese y se pronuncie de manera aut\u00f3noma y soberana. Por eso, cualquier condicionamiento que obstaculice el desarrollo de sus competencias es contrario a la intenci\u00f3n del constituyente, que quiso fortalecer la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para que ellas, con base en una intensa participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda, definan sus propios asuntos. <\/p>\n
Condicionar la introducci\u00f3n de las modificaciones propuestas, por la asamblea o el concejo municipal, al proyecto de plan de desarrollo que presente el gobernador o el alcalde, a la aprobaci\u00f3n previa y expresa de \u00e9stos, constituye, en opini\u00f3n de los actores, una grave restricci\u00f3n al ejercicio aut\u00f3nomo de las competencias que la Carta otorg\u00f3 a dichas corporaciones, y una interferencia en el tr\u00e1mite que \u00e9stas deben darle a los proyectos de ordenanza o acuerdo, seg\u00fan sea el caso, cualquiera sea su origen, por lo que reclaman la declaratoria de inexequibilidad de la norma que lo origina. <\/p>\n
Es claro que son varios los aspectos de fondo que subyacen en la demanda presentada, los cuales se analizar\u00e1n para determinar si el condicionamiento impugnado, consignado en las expresiones acusadas del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, contrar\u00eda o no normas del ordenamiento superior. <\/p>\n
a. La naturaleza jer\u00e1rquica superior de las normas contenidas en la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo. <\/p>\n
La acusaci\u00f3n de los actores se dirige a rechazar el condicionamiento que se consigna en la expresiones acusadas del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, el cual, consideran, desconoce la atribuci\u00f3n que la Constituci\u00f3n otorg\u00f3 a los concejos municipales, de adoptar el proyecto de plan de desarrollo que el alcalde, a quien corresponde de manera exclusiva la iniciativa para el efecto, someta a su conocimiento. <\/p>\n
Fundamentan su cuestionamiento a las expresiones impugnadas en dos aspectos: <\/p>\n
El primero, su inconstitucionalidad por contener ellas un condicionamiento que desconoce el mandato del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Carta, el cual otorg\u00f3 a los concejos municipales la atribuci\u00f3n de “Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas.” Dicho condicionamiento obliga a esas corporaciones a contar, de manera previa y expresa, con la aceptaci\u00f3n del alcalde, para poder introducir modificaciones al proyecto de acuerdo que sobre el tema \u00e9ste ponga a su consideraci\u00f3n. <\/p>\n
El segundo, el desconocimiento, que en su concepto dicha norma hace, del procedimiento que establecen los art\u00edculos 78, 79 y 80 del la ley 136 de 1994, para el tr\u00e1mite de las objeciones que el alcalde haga a los acuerdos aprobados por el concejo municipal, por considerarlos inconvenientes o ilegales. En opini\u00f3n de los demandantes, dicho procedimiento determina de forma clara y expresa la oportunidad con que cuenta el alcalde para objetar los acuerdos expedidos por esa Corporaci\u00f3n, la cual se ubica entre la fecha de su expedici\u00f3n y el acto de sanci\u00f3n; sostienen que con \u00e9l se garantiza, de una parte la autonom\u00eda que es esencial para que el concejo adelante los debates que le corresponden sin interferencias de ninguna \u00edndole, y de otra la eficacia de los mecanismos de que dispone el jefe de la administraci\u00f3n local para, en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 315 de la C.P., objetar cualquier medida que considere inconveniente o ilegal. <\/p>\n
Alterar tal itinerario implica, seg\u00fan los actores, impedir el libre ejercicio de las competencias que la Carta se\u00f1al\u00f3 para los concejales como “representantes primigenios de la soberan\u00eda del pueblo”, y en consecuencia obstaculizar la libre manifestaci\u00f3n de su voluntad. <\/p>\n
Se remiten tambi\u00e9n al mecanismo que consagra el numeral 10 del art\u00edculo 305 de la Constituci\u00f3n, que se\u00f1ala para el gobernador la atribuci\u00f3n de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”, anotando que \u00e9sta constituye una garant\u00eda m\u00e1s, prevista por el Constituyente, que se desconoce con las disposiciones acusadas. <\/p>\n
En este punto surge como objeto central de an\u00e1lisis la categor\u00eda y jerarqu\u00eda de las normas en las que fundamentan su alegato los demandantes. <\/p>\n
El art\u00edculo 342 de la Carta establece: “La correspondiente Ley Org\u00e1nica reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y dispondr\u00e1 los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales.” Siendo coherente con esta disposici\u00f3n del ordenamiento superior, el legislador, al desarrollar el tema de la modernizaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios en la ley 136 de 1994, estableci\u00f3 en su art\u00edculo 74, que “el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n del plan de desarrollo municipal deber\u00e1 sujetarse a lo que disponga la ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n.” <\/p>\n
Si bien los demandantes citan y transcriben esta disposici\u00f3n, desconocen su contenido y sus alcances, pues sin detenerse en el an\u00e1lisis jur\u00eddico sobre la categor\u00eda y la jerarqu\u00eda de las normas que enfrentan, pretenden dar prevalencia a las disposiciones de una ley ordinaria, que no obstante establecer un procedimiento espec\u00edfico para el tr\u00e1mite de las objeciones que pretenda presentar el alcalde a los acuerdos expedidos por el concejo municipal, consagra tambi\u00e9n, de manera expresa, la excepci\u00f3n correspondiente, originada en el ordenamiento superior, para los acuerdos que contengan el plan de desarrollo, cuyo tr\u00e1mite debe sujetarse en todo a la respectiva ley org\u00e1nica; olvidan la categor\u00eda especial que la misma Constituci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 en su art\u00edculo 151 para la ley del plan de desarrollo, dada la singularidad, trascendencia, e importancia de la materia y las implicaciones de la misma; sobre el particular es procedente reiterar lo dicho por esta Corporaci\u00f3n respecto del car\u00e1cter especial de la leyes org\u00e1nicas: <\/p>\n
“Leyes org\u00e1nicas concepto. Se trata de unas leyes que tienen unas caracter\u00edsticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica (art.151)…las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.” (Corte Constitucional, Sent. C-337, agosto de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
Es claro entonces para esta Corporaci\u00f3n, que atendiendo el mandato de la Constituci\u00f3n, el legislador expidi\u00f3 la correspondiente Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, la cual, adem\u00e1s de regular el ejercicio legislativo sobre la materia, condiciona con su normatividad la actuaci\u00f3n administrativa, en el caso que nos ocupa, de alcaldes y gobernadores y de las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales. <\/p>\n
“Hay pues una perfecta coincidencia entre las tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo sobre las materias se\u00f1aladas (numeral 5 del art\u00edculo 315); compete al Concejo adoptar tales planes y programas (numeral 2 del art\u00edculo 313); y, en consecuencia, el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 71 se limita a reconocer la competencia del alcalde para presentar el proyecto y la del Concejo para debatirlo y, si lo estima conveniente, aprobarlo. <\/p>\n
“Todo lo cual concuerda con la obligaci\u00f3n impuesta a los candidatos a alcald\u00edas y gobernaciones, de presentar sus programas, cuyo incumplimiento puede acarrear la revocaci\u00f3n del mandato.” (Corte Constitucional, Sent. C-152 de abril de 1995, M.P. Dr. Jorge Arango Mej\u00eda y Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.) <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, considera la Corte que las expresiones impugnadas, antes que desconocer el ordenamiento superior, lo que hacen es desarrollar de manera arm\u00f3nica varios de sus preceptos; adem\u00e1s, entrat\u00e1ndose de disposiciones contenidas en una ley org\u00e1nica, \u00e9stas prevalecen sobre aquellas a las que se remiten los demandantes, las cuales se encuentran consagradas en una ley ordinaria, esto es, de menor jerarqu\u00eda. <\/p>\n
b. El car\u00e1cter administrativo de las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales. <\/p>\n
En el texto de la demanda presentada, tal como lo se\u00f1alan algunos de los intervinientes, se aprecia que la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas, se apoya en el criterio, por lo dem\u00e1s equivocado, que asimila las funciones atribu\u00eddas a las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales, con las funciones legislativas que el Constituyente otorg\u00f3 de manera exclusiva al Congreso de la Rep\u00fablica. Con base en dicho supuesto, se\u00f1ala por ejemplo el concepto del Ministerio P\u00fablico, los actores reclaman una divisi\u00f3n tajante entre las funciones de los concejos municipales y aquellas que le corresponde cumplir al alcalde como m\u00e1xima autoridad ejecutiva de su localidad, planteamiento que de aplicarse generar\u00eda una din\u00e1mica de funcionamiento del municipio contraria desde todo punto de vista a principios constitucionales fundamentales, como los de descentralizaci\u00f3n administrativa y autonom\u00eda territorial. <\/p>\n
La voluntad del Constituyente en este aspecto se plasm\u00f3 de manera inequ\u00edvoca en el texto del art\u00edculo 312 de la C.N: “En cada municipio habr\u00e1 una corporaci\u00f3n administrativa elegida popularmente para periodos de tres a\u00f1os que se denominar\u00e1 concejo municipal…”. Esta norma, que atribuye a dichas corporaciones el car\u00e1cter de organismos administrativos, es concordante con lo dispuesto en el art\u00edculo primero de la Carta, que define el estado colombiano como un estado social de derecho, organizado en forma de rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales; si bien los concejos municipales est\u00e1n conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyendose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “\u00f3rgano legislativo de caracter local”, m\u00e1s propio de los estados auton\u00f3micos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constituci\u00f3n o la ley, que de un estado constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria como el nuestro. Sobre el particular ha dicho esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“Es claro, que la autonom\u00eda administrativa de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro del marco se\u00f1alado en la Carta y con observancia de las condiciones que establezca la ley (art\u00edculo 287 C.N.) como corresponde dentro de un estado de derecho constitu\u00eddo en forma de Rep\u00fablica unitaria. Pues dentro de este sistema jur\u00eddico pol\u00edtico de organizaci\u00f3n institucional las Corporaciones de elecci\u00f3n popular que rigen la vida de las entidades territoriales tienen car\u00e1cter administrativo y carecen por tanto de potestad legislativa porque ella est\u00e1 concentrada en el Congreso de la Rep\u00fablica.” (Corte Constitucional, Sentencia T-425, junio 24 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita). <\/p>\n
En este sentido la atribuci\u00f3n que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala para los concejos municipales en el numeral 2 del art\u00edculo 313, de adoptar los planes de desarrollo que por iniciativa del alcalde sean puestos a su consideraci\u00f3n, no puede entenderse como un ejercicio tendiente a producir, formal y materialmente, una norma con rango de ley, dado que carecen de facultades para el efecto; se trata de que sus miembros asuman la competencia que le asiste como representantes de la voluntad popular, de recibir las propuestas elaboradas por otro, en este caso por el alcalde, y verificar si los programas y proyectos propuestos corresponden a aquellos que motivaron al electorado a elegirlo como su m\u00e1xima autoridad ejecutiva, y a contribuir con sus observaciones y sugerencias de modificaci\u00f3n, si es del caso y si el alcalde previamente lo acepta, a perfeccionar esos prop\u00f3sitos, ahora sistematizados en un instrumento de car\u00e1cter t\u00e9cnico, con el que se pretende orientar la gesti\u00f3n administrativa, como es el plan de desarrollo. <\/p>\n
Es importante en este punto, para mayor claridad, detenerse en el significado del verbo que utiliz\u00f3 el Constituyente en la norma que los actores consideran vulnerada, pues \u00e9l mismo clarifica el alcance de la atribuci\u00f3n que sobre el tema \u00e9ste le quiso otorgar a los concejos municipales; en efecto, seg\u00fan el diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola de la Lengua, adoptar, trat\u00e1ndose de resoluciones o acuerdos, significa tomarlos, recibirlos, con previo examen o deliberaci\u00f3n. <\/p>\n
Es claro entonces que el condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separaci\u00f3n de funciones, por cuanto este no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elecci\u00f3n popular, si bien son organismos deliberantes, no tienen el car\u00e1cter de “legisladores locales”; son, como ya se ha dicho, \u00f3rganos de car\u00e1cter administrativo, cuyas actuaciones han de ser arm\u00f3nicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administraci\u00f3n local. <\/p>\n
c. El plan de desarrollo como instrumento t\u00e9cnico y orientador de la gesti\u00f3n administrativa. <\/p>\n
El Par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 71 de la Ley 136 de 1994, declarado exequible por esta Corporaci\u00f3n, otorg\u00f3 de manera exclusiva a los alcaldes la iniciativa de los acuerdos a los que se refiere el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la Carta. La expresiones demandadas del art\u00edculo 40 de la ley 152 de 1994, establecen que cualquier modificaci\u00f3n que propongan las corporaciones de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales a estas iniciativas, deben contar con la anuencia previa y expresa del gobernador o alcalde. Por qu\u00e9, cabe preguntarse, el \u00e9nfasis del constituyente y del legislador en atribuir el primero y preservar el segundo, de manera exclusiva para la autoridad ejecutiva de la respectiva entidad territorial, la facultad de elaborar y ejecutar dicho instrumento, dejando bajo su entera responsabilidad el desarrollo del mismo.? <\/p>\n
Tales disposiciones encuentran su origen en la concepci\u00f3n misma de Estado Social de Derecho, que presenta como caracter\u00edstica esencial el prop\u00f3sito de la consecuci\u00f3n del bienestar general, definido en sus prioridades y componentes por la misma sociedad, representada en los agentes que para el efecto elige. Esto implica, que la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos que contribuir\u00e1n al logro de ese bienestar social general, est\u00e9 bajo la responsabilidad directa de aqu\u00e9l que fue elegido por haber logrado que la mayor\u00eda aceptara y compartiera su propuesta sobre el plan a seguir para alcanzar, por lo menos parcialmente, esos prop\u00f3sitos; los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y \u00e9sta, a trav\u00e9s del voto, manifiesta cual de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones. <\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, la elecci\u00f3n implica para el alcalde el compromiso ineludible de desarrollar su propuesta, la cual debe sistematizar formulando el correspondiente plan de desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como orientador y director del mismo, pues lo que en principio constituy\u00f3 su programa de Gobierno se convierte entonces en un mandato imperativo que ha de estar contenido en un instrumento de car\u00e1cter t\u00e9cnico cuya implementaci\u00f3n le corresponde; de ah\u00ed que no sea admisible que comparta esas atribuciones con otras entidades u organismos, que muy seguramente tendr\u00edan otras prioridades y manejar\u00edan otra racionalidad. <\/p>\n
El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n del respectivo plan de desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le impusieron como mandato su cumplimiento, est\u00e1n en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 1o. y 2o. de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglament\u00f3 el art\u00edculo 259 de la Carta que consagr\u00f3 el voto program\u00e1tico. Una raz\u00f3n m\u00e1s que justifica, primero que corresponda al alcalde el dise\u00f1o y elaboraci\u00f3n del respectivo plan, y segundo que cualquier modificaci\u00f3n que se pretenda introducir al mismo deba contar con su aprobaci\u00f3n. <\/p>\n
La doctrina especializada en la materia coincide en se\u00f1alar, como uno de los postulados b\u00e1sicos de los procesos de la planificaci\u00f3n, la existencia de un “sujeto” que planifica, para el caso el alcalde, y de un “objeto”, que no es otro que la realidad econ\u00f3mico-social que pretende impactar y modificar con su acci\u00f3n. El sujeto y el objeto, se\u00f1alan los expertos, son independientes, y el primero puede y debe controlar al segundo. <\/p>\n
El sujeto que planifica debe previamente diagnosticar la realidad, el objeto, para poder conocerla y definir sus acciones prioritarias; la elaboraci\u00f3n de ese diagn\u00f3stico debe propender la b\u00fasqueda de la realidad objetiva con miras a la elaboraci\u00f3n del “plan”, el cual debe ser uno y \u00fanico, fundamentado en un solo concepto de tiempo y una sola racionalidad, de manera tal que sea viable la construcci\u00f3n de modelos anal\u00edticos, basados en las relaciones sistem\u00e1ticas causa-efecto, que permitan predecir acertadamente, pues es precisamente la capacidad de predicci\u00f3n la que determina la viabilidad del alcanzar las metas y objetivos propuestos. <\/p>\n
La planeaci\u00f3n es una disciplina que sirve para alcanzar, en tiempos y condiciones predecibles, resultados tambi\u00e9n predecibles, es “…un c\u00e1lculo situacional sistem\u00e1tico y articulado en distintos plazos”, que precede y preside la acci\u00f3n del sujeto planificador, el cual, en consecuencia, solo puede ser uno con capacidad suficiente de acci\u00f3n y decisi\u00f3n. En el caso de los municipios el candidato que es elegido alcalde, es el sujeto planificador al que le corresponde sistematizar sus propuestas en un plan de desarrollo, el cual, si se quiere efectivo como instrumento t\u00e9cnico, no puede estar sometido a diferentes y m\u00faltiples racionalidades ni ser afectado por la decisi\u00f3n de agentes ajenos a su concepci\u00f3n y dise\u00f1o. <\/p>\n
Lo anterior explica por qu\u00e9 el Constituyente, conocedor de la importancia de este tipo de instrumentos en los procesos de modernizaci\u00f3n y desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds, quiso definir, sin lugar a equ\u00edvocos, el car\u00e1cter especial de las normas que deb\u00edan regular los planes de desarrollo; por eso la correspondiente ley org\u00e1nica, Ley 152 de 1994, defini\u00f3 de manera precisa qui\u00e9nes son, en cada caso, los agentes planificadores a nivel nacional y territorial, distinguiendo entre autoridades e instancias que participan en el proceso. As\u00ed, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 8 de la ley 152 de 1994, en el nivel nacional a la cabeza de las autoridades, se encuentra el Presidente de la Rep\u00fablica, el cual debe someter su proyecto a consideraci\u00f3n de las instancias que para este caso son el Congreso de la Rep\u00fablica y el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n; en los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 33 de la misma ley, la m\u00e1xima autoridad en materia de planeaci\u00f3n es el alcalde, quien debe presentar su proyecto a las instancias que en ese caso est\u00e1n representadas por el Concejo Municipal y el Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n Municipal. <\/p>\n
Esta distinci\u00f3n se justifica en la medida en que son las autoridades las encargadas de dise\u00f1ar e instrumentalizar, a trav\u00e9s de programas y proyectos, las propuestas que fueron aceptadas por quienes las eligieron; mientras que a las instancias les corresponde conocer y analizar el proyecto que se somete a su consideraci\u00f3n, en cuya elaboraci\u00f3n no han participado, debiendo pronunciarse sobre \u00e9l, y pudiendo incluso sugerir la introducci\u00f3n de modificaciones, siempre que \u00e9stas no alteren la racionalidad y consistencia del plan, lo cual \u00fanicamente puede determinar quien lo elabor\u00f3 y es responsable del dise\u00f1o del proyecto, esto es, en el caso que se analiza, el alcalde. <\/p>\n
Ahora bien, sin duda los actores en esta demanda encaminaron toda su impugnaci\u00f3n en contra de la constitucionalidad de la norma acusada en relaci\u00f3n con las funciones propias del Alcalde y de los Concejos Municipales. Pero vale la pena precisar que toda la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica sobre la constitucionalidad de la norma acusada que se ha formulado en los anteriores p\u00e1rrafos, vale tambi\u00e9n en relaci\u00f3n con las competencias de los Gobernadores y las atribuciones de las Asambleas Departamentales, en cuanto \u00e9stas pretendan introducir alguna modificaci\u00f3n a los planes de desarrollo presentados por el Gobernador, quien, como lo se\u00f1ala la norma sub ex\u00e1mine, debe dar la aceptaci\u00f3n previa y por escrito a tal modificaci\u00f3n. <\/p>\n
Existe entonces tambi\u00e9n un fundamento t\u00e9cnico en el condicionamiento que establecen las expresiones acusadas del art\u00edculo 40 de la ley 152 de 1994, fundamento que desvirt\u00faa la contradicci\u00f3n planteada por los actores entre dichas expresiones y el numeral 2 del art\u00edculo 313 de la C.N.. <\/p>\n
Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 40 de la Ley 152 de 1994, que dice as\u00ed: “Toda modificaci\u00f3n que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptaci\u00f3n previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, seg\u00fan sea el caso.” <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria <\/p>\n
<\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-538-95 Sentencia No. C-538\/95 LEY ORGANICA-Concepto Se trata de unas leyes que tienen unas caracter\u00edsticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[17],"tags":[],"class_list":["post-1612","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1612","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1612"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1612\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1612"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1612"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1612"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}