C-585-95<\/p>\n
Sentencia No. C-585\/95 <\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance\/PARTICIPACION CIUDADANA <\/p>\n
El principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y pol\u00edtico, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia. El concepto de democracia participativa no comprende simplemente la consagraci\u00f3n de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocaci\u00f3n del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidir\u00e1n significativamente en el rumbo de su vida. Se busca as\u00ed fortalecer los canales de representaci\u00f3n, democratizarlos y promover un pluralismo m\u00e1s equilibrado y menos desigual. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS\/PARTICIPACION CIUDADANA-Fiscalizaci\u00f3n <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 consagra disposiciones relativas a la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, y establece la posibilidad de que haya participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que los prestan. Al ser \u00e9sta una actividad que afecta directamente la vida de las personas, encaminada a satisfacer necesidades primarias de todos, y que debe responder en todos los casos a la prevalencia del inter\u00e9s general, como corresponde a la esencia misma del Estado Social de Derecho. La finalidad de la participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria, de conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a la toma de decisiones p\u00fablicas que las afecten, y en particular en el asunto sub ex\u00e1mine, tal participaci\u00f3n est\u00e1 orientada a la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n en las empresas estatales que presten el servicio. <\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Finalidad <\/p>\n
Las finalidades propias del Estado de derecho son las de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, y facilitar la participaci\u00f3n, sin menoscabo del derecho a la igualdad, y con fundamento en el principio de equidad. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Participaci\u00f3n en gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n <\/p>\n
El hecho de que la disposici\u00f3n acusada establezca un mecanismo de elecci\u00f3n como el anteriormente referido, a juicio de la Corte no desconoce los principios de igualdad y equidad de los ciudadanos que habitan determinado municipio, ya que el art\u00edculo 369 defiere a la ley la determinaci\u00f3n de las formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que presten servicios p\u00fablicos, y el precepto sometido a examen de la Corporaci\u00f3n no limita las posibilidades de participaci\u00f3n de los ciudadanos en la fiscalizaci\u00f3n de dichas empresas. <\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Integraci\u00f3n de junta directiva <\/p>\n
La participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las referidas empresas prestatarias de servicios p\u00fablicos domiciliarios tal como est\u00e1 concebida en la norma acusada, a trav\u00e9s del nombramiento que hace el alcalde de una tercera parte de la junta directiva de los vocales de control debidamente registrados por los comit\u00e9s de desarrollo y control social de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, no desconoce los principios que deben orientar la actuaci\u00f3n de todas las autoridades p\u00fablicas y de los particulares, pues no crean ninguna situaci\u00f3n de desequilibrio, ni discriminaci\u00f3n indebida, y tampoco llevan impl\u00edcita una injusticia en detrimento de la participaci\u00f3n c\u00edvica de las personas en la referida labor de gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n, por cuanto la Carta Pol\u00edtica no estableci\u00f3 de manera expresa el porcentaje de participaci\u00f3n ni la forma de su elecci\u00f3n, sino que se\u00f1al\u00f3 que \u00e9ste debe permitir la participaci\u00f3n de las personas en la adopci\u00f3n de decisiones que los afectan, lo cual ocurre a trav\u00e9s de los citados vocales de control, inclusive en la representaci\u00f3n efectiva de una tercera parte de los miembros de las correspondientes juntas directivas, aun cuando \u00e9stos sean elegidos por el alcalde. <\/p>\n
Ref.: Proceso D-961 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el numeral 6o. del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el R\u00e9gimen de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
Actor: Jos\u00e9 Javier Jurado Mazo <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, 7 de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano JOSE JAVIER JURADO MAZO contra el numeral 6o. del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el r\u00e9gimen de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, el Magistrado Ponente orden\u00f3 que se fijara en lista la norma acusada en la Secretar\u00eda General por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, para efectos de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana; se enviara copia de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Ministro de Gobierno, al se\u00f1or Superintendente de Servicios P\u00fablicos y a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a su publicaci\u00f3n oficial, cuyos apartes demandados se subrayan: <\/p>\n
“Art\u00edculo 27. Reglas especiales sobre la participaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas. La Naci\u00f3n, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier t\u00edtulo en el capital de las empresas de servicios p\u00fablicos, est\u00e1n sometidas a las siguientes reglas especiales: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
6. Los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios p\u00fablicos domiciliarios ser\u00e1n escogidos por el Presidente, el gobernador o el alcalde, seg\u00fan se trate de empresas nacionales, departamentales o municipales de servicios p\u00fablicos domiciliarios. En el caso de las Juntas Directivas de las Empresas oficiales de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios del orden municipal, estos ser\u00e1n designados as\u00ed: dos terceras partes ser\u00e1n designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los Vocales de Control registrados por los Comit\u00e9s de Desarrollo y Control Social de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
(…)” <\/p>\n
II. NORMAS CONSTITUCIONALES VULNERADAS. <\/p>\n
A juicio del demandante, la norma cuya constitucionalidad cuestiona parcialmente vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en sus art\u00edculos 1o., 2o., 40, 95 num 5o., 209, 227 y 260. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. <\/p>\n
Estima el actor que la disposici\u00f3n demandada “confiere poderes omn\u00edmodos y dictatoriales a los Alcaldes para administrar unas empresas que son patrimonio de toda la comunidad” quebrantando los principios de igualdad y proporcionalidad amparados por la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Seg\u00fan afirma, por una parte el art\u00edculo 27 numeral 6o. acusado, le otorga facultades a estos funcionarios no solo para designar libremente las dos terceras partes de las Juntas Directivas, que en \u00faltimas constituyen la mayor\u00eda absoluta en las decisiones, sino tambi\u00e9n para escoger los representantes de los usuarios “entre los vocales de control de los Comit\u00e9s de Desarrollo y Control Social de los Servicios P\u00fablicos domiciliarios”; con lo cual los Alcaldes usurpan “un derecho democr\u00e1tico que es privativo de la comunidad para seleccionar sus propios representantes (…)”. <\/p>\n
As\u00ed mismo sostiene que los art\u00edculos 2o. y 95 numeral 5o. superiores tambi\u00e9n resultan desconocidos, por cuanto estos consagran como uno de los fines esenciales del Estado, facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n, y como uno de los deberes de la persona, el participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds. <\/p>\n
Finalmente para el actor la norma que acusa parcialmente viola otros principios, como las bases de equidad, igualdad y reciprocidad universal consagrados en el art\u00edculo 227 de la Carta, y aquel que indica que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, imparcialidad y publicidad consagrados en el art\u00edculo 209 del mismo ordenamiento. <\/p>\n
Con fundamento en los anteriores cargos, solicita a la Corte Constitucional, que declare inexequible la norma acusada. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se presentaron los siguientes escritos: <\/p>\n
a. El Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico mediante apoderado, el Dr. Pablo Andr\u00e9s Rodr\u00edguez Mart\u00ednez present\u00f3 escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
Para sustentar su apreciaci\u00f3n el interviniente manifiesta que el art\u00edculo 369 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que “La Ley determinar\u00e1 los deberes y derechos de los usuarios, el r\u00e9gimen de su protecci\u00f3n y formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas. Igualmente definir\u00e1 la participaci\u00f3n de los municipios o de sus representantes en las entidades y empresas que les presten servicios p\u00fablicos domiciliarios” (subrayado del texto), disposici\u00f3n que a su juicio fue desarrollada por el Decreto 1842 de 1991, en concordancia con otros preceptos constitucionales, de lo cual “se colige muy claramente los deberes (sic) y derechos de los usuarios y menciona la forma de participaci\u00f3n gesti\u00f3n (sic) y fiscalizaci\u00f3n en las empresas que prestan el servicio”. Adem\u00e1s cita la sentencia T-540 de 1992 de la Corte Constitucional, la cual a su juicio, “sienta un precedente con relaci\u00f3n a la participaci\u00f3n ciudadana respecto de la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, a trav\u00e9s de organizaciones representativas de usuarios y consumidores, y que la misma ley 142 de 1994 en su t\u00edtulo 5o. cap\u00edtulo 1o. art\u00edculo 62 y siguientes, prevee (sic) en forma democr\u00e1tica este tipo de participaci\u00f3n en esta materia espec\u00edfica y que desarrolla el mismo art\u00edculo 369 (…)” <\/p>\n
Despu\u00e9s de citar las disposiciones consagradas en el citado T\u00edtulo V de la Ley 142 de 1994, art\u00edculos 62 a 65, concluye el interviniente que la norma acusada no viola precepto constitucional alguno “en raz\u00f3n de que ella misma atiende y desarrolla los principios y normas constitucionales objeto de debate (…)” <\/p>\n
b. El ciudadano Jaime Cu\u00e9llar Vargas present\u00f3 un escrito mediante el cual coadyuva la demanda presentada, indicando que la disposici\u00f3n demandada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en sus art\u00edculos 2o., 40 y 369, ya que a su juicio dichas normas no consagran “un fuero constitucional a los Alcaldes o al Congreso de la Rep\u00fablica para violar claras disposiciones constitucionales” como lo hace la norma acusada. En los dem\u00e1s apartes de su escrito esgrime los mismos argumentos que el demandante, y solicita a la Corte Constitucional que \u00e9sta sea declarada inexequible. <\/p>\n
c. La Superintendencia de Servicios P\u00fablicos a trav\u00e9s su asesor Ricardo Correal Morillo, present\u00f3 escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
El asesor de la citada Superintendencia afirma que el alcalde es la autoridad administrativa local “encargada del cumplimiento de la Constituci\u00f3n y la ley”, y es el director administrativo municipal que tiene “la funci\u00f3n de asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo conforme al art\u00edculo 315, numerales 1 y 3 de la Carta.” <\/p>\n
Por esta raz\u00f3n seg\u00fan manifiesta, sus poderes son reglados por el Estado y no pueden ser calificados como omn\u00edmodos y dictatoriales o que obedecen a maquinaciones pol\u00edticas como lo afirma el actor, con desconocimiento de los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa y las atribuciones de las autoridades locales. Agrega que el alcalde puede perfectamente actuar como interlocutor de los mecanismos participativos del municipio en los servicios p\u00fablicos, con el fin de asegurar la organizaci\u00f3n de los usuarios y el control de gesti\u00f3n ante las empresas prestatarias de estos servicios. <\/p>\n
A su juicio, el actor “incurre en la confusi\u00f3n de los principios constitucionales sobre democracia participativa de claro origen pol\u00edtico, y aquellos que se refieren a la participaci\u00f3n ciudadana en la gesti\u00f3n administrativa del Estado, o en la actividad de sus instituciones administrativas, al invocar el art\u00edculo 40 de la Carta”, ya que esta disposici\u00f3n no se dirige a determinar la manera de llevarse a cabo la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n del Estado, ni consagra la participaci\u00f3n ciudadana en \u00e9sta, como s\u00ed lo hace el art\u00edculo 369 Ib\u00eddem que define la participaci\u00f3n municipal de sus representantes en las entidades y empresas que les presten servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
Dicha forma de participaci\u00f3n, en su concepto, no vulnera los principios constitucionales para la participaci\u00f3n ciudadana en el control de la gesti\u00f3n o en la fiscalizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de los municipios, “ya que el alcalde solo interviene para reconocer las actuaciones de los comit\u00e9s mencionados y para escoger los vocales designados ante las empresas prestadoras del servicio, con el resguardo adicional de funciones asignadas al personero municipal a efectos de conocer de las impugnaciones por la elecci\u00f3n de control.” <\/p>\n
De otra parte estima que el vocal de control puede ser removido en cualquier momento por el comit\u00e9 a decisi\u00f3n mayoritaria de sus miembros, ante lo cual “existen las previsiones legales suficientes para evitar la interferencia de las autoridades municipales en los comit\u00e9s o en los vocales”. As\u00ed mismo, estima que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, como organismo de control de la rama ejecutiva, tiene funciones para conocer de las impugnaciones originadas en la elecci\u00f3n de los comit\u00e9s de desarrollo y control social y en la designaci\u00f3n de los vocales. <\/p>\n
Agrega el interviniente algunas consideraciones respecto del Decreto reglamentario de la Ley 142 de 1994, las cuales la Corporaci\u00f3n no analizar\u00e1 en esta providencia, en virtud de no corresponder a las competencias que le fueron asignadas en el art\u00edculo 241 numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Finalmente anota que los cargos esgrimidos por el actor contra la norma acusada, invocan principios generales sin desarrollo concreto y coherente con las disposiciones de la Carta y de la ley y no precisan fundamentos claros a efectos de fundar razones n\u00edtidas de inconstitucionalidad. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante oficio No. 699 de julio veintiocho (28) del a\u00f1o en curso, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (Encargado) Dr. Orlando Solano B\u00e1rcenas envi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 27 numeral 6o. de la Ley 142 de 1994 por estar ajustado a la Constituci\u00f3n, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico estima que la participaci\u00f3n ciudadana en materia de servicios p\u00fablicos no es extra\u00f1a dentro de la democracia participativa que se consagra en la nueva Constituci\u00f3n, para lo cual cita la sentencia C-025 de 1993 de la Corte Constitucional, en la cual se precisa el Estado Social de Derecho. <\/p>\n
As\u00ed mismo manifiesta que el constituyente previ\u00f3 al lado de la finalidad social propia de los servicios p\u00fablicos, la participaci\u00f3n ciudadana de los usuarios de \u00e9stos a trav\u00e9s de organizaciones representativas que los agrupen, ya sea en el proceso legislativo de regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos o en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales encargadas de la prestaci\u00f3n de los mismos. Esta participaci\u00f3n comunitaria y de los usuarios en estos organismos estatales, en su opini\u00f3n, se fundamenta en el prop\u00f3sito de facilitar a \u00e9stos no s\u00f3lo su protecci\u00f3n sino tambi\u00e9n la fiscalizaci\u00f3n de las entidades encargadas de su ejecuci\u00f3n, tal como lo dispone el art\u00edculo 369 constitucional. <\/p>\n
Agrega que la norma acusada desarrolla dicho precepto constitucional, ya que concilia en la din\u00e1mica del nivel municipal, las atribuciones del alcalde como director administrativo encargado de asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios de su competencia con el concurso, a trav\u00e9s de su participaci\u00f3n, de los usuarios de los servicios p\u00fablicos. Esta situaci\u00f3n, a su juicio, hace expl\u00edcita la obligaci\u00f3n para los alcaldes de asegurar la organizaci\u00f3n de los usuarios y el control de gesti\u00f3n en las empresas oficiales prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
Estima que el sistema previsto en la norma acusada para la elecci\u00f3n de una tercera parte de los miembros de las Juntas Directivas de estas empresas, a fin de que representen a los usuarios de los servicios que ellas prestan, no vulnera su origen democr\u00e1tico como lo afirma el actor. En su concepto, la elecci\u00f3n de los vocales en el seno de los Comit\u00e9s, no es expresi\u00f3n de autogobierno democr\u00e1tico sino “una suerte de autogobierno corporativo”, por lo cual no es la condici\u00f3n de ciudadano de un Estado, sino la condici\u00f3n compartida de usuario, suscriptor o suscriptor potencial de uno o varios servicios p\u00fablicos, lo que constituye el referente subjetivo del mecanismo de elecci\u00f3n cuestionado. <\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, la f\u00f3rmula prevista por el legislador lejos de quebrantar la Constituci\u00f3n, es adecuada, por cuanto si la regla en desarrollo del art\u00edculo 3o. Superior es que la titularidad y el ejercicio de los poderes p\u00fablicos debe estar acompa\u00f1ada de una cadena ininterrumpida de legitimaciones democr\u00e1ticas, la introducci\u00f3n de mecanismos no democr\u00e1ticos de elecci\u00f3n y de legitimaci\u00f3n s\u00f3lo procede por v\u00eda exceptiva y regulada. <\/p>\n
En sustento de su apreciaci\u00f3n indica el Procurador Encargado que la configuraci\u00f3n misma de las juntas directivas dise\u00f1adas para operar sobre la base dialogal y de consensos, desvirt\u00faa la apreciaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual, m\u00f3viles pol\u00edticos-ego\u00edstas en cabeza de los representantes elegidos directamente por el alcalde se impondr\u00edan en las decisiones que se adopten en la empresa respectiva. En su opini\u00f3n, la relaci\u00f3n de mandato que subyace a toda elecci\u00f3n no puede ser entendida como una relaci\u00f3n en la cual se representan y gestionan los intereses de un elector particular, m\u00e1xime cuando se trata de servicios p\u00fablicos. El elegido entra en el ejercicio de su cargo en inter\u00e9s de toda la comunidad. <\/p>\n
Para concluir su escrito afirma el citado funcionario que el proceso electivo que se consagra en la norma acusada, lejos de vulnerar la Carta en las normas se\u00f1aladas por el actor, se adec\u00faa a estas, integrando con los otros mecanismos de defensa y control de los usuarios previstos en la Ley 142 de 1995, un conjunto de disposiciones que son claro desarrollo del Estatuto Fundamental. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que contra el numeral 6o. del art\u00edculo 27 de la ley 142 de 1994, se presenta en este proceso. <\/p>\n
2. El caso objeto de estudio. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica de 1991 consagra desde su Pre\u00e1mbulo el principio de la democracia participativa a fin de que se garantice dentro de la misma el orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el art\u00edculo 1o. de la Carta Fundamental destaca el principio de la democracia participativa vigente en el Estado colombiano, que se traduce en el deber de los ciudadanos a participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds (art\u00edculo 95 numeral 5o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). <\/p>\n
A su vez, conforme al art\u00edculo 2o. del Estatuto Fundamental, uno de los fines esenciales del Estado es el de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre este aspecto, ha expresado la Corporaci\u00f3n que: <\/p>\n
“La democratizaci\u00f3n del Estado y la Sociedad que prescribe la Constituci\u00f3n no es independiente de un progresivo y constante esfuerzo de construcci\u00f3n que compromete a los colombianos en mayor grado, desde luego, a las instituciones p\u00fablicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de poder social o pol\u00edtico y de cuyo resultado se derivar\u00e1 la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material de la Carta y la consecuci\u00f3n y consolidaci\u00f3n p\u00fablica.” (Sentencia No. C-089 de 1994. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) <\/p>\n
Ahora bien, la participaci\u00f3n encaminada a dar mayor legitimidad al ejercicio del poder y as\u00ed mismo permitir la vinculaci\u00f3n de las personas para lo referente a la adopci\u00f3n de decisiones p\u00fablicas que las afecten, implican a la vez un contenido pol\u00edtico y jur\u00eddico. La Corte Constitucional anteriormente se ha referido a la relaci\u00f3n que existe entre el concepto de democracia participativa y de participaci\u00f3n ciudadana, y ha puntualizado el alcance de una y otra, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“El principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y pol\u00edtico, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia (…). El concepto de democracia participativa no comprende simplemente la consagraci\u00f3n de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocaci\u00f3n del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidir\u00e1n significativamente en el rumbo de su vida. Se busca as\u00ed fortalecer los canales de representaci\u00f3n, democratizarlos y promover un pluralismo m\u00e1s equilibrado y menos desigual.” (Sentencia No. C-180 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara) <\/p>\n
El art\u00edculo 40 de la Carta Pol\u00edtica consagra como un derecho fundamental de todo ciudadano el de participar “en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico”, lo cual lo faculta para tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participaci\u00f3n ciudadana, situaci\u00f3n que corresponde al \u00e1mbito propio de la democracia participativa. <\/p>\n
Como una de las formas de participaci\u00f3n previstas en la Carta Pol\u00edtica de 1991 se encuentra la relativa a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 78 de la Constituci\u00f3n seg\u00fan el cual “El Estado garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen” para lo cual “las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democr\u00e1ticos internos”. Esta disposici\u00f3n, en concordancia con los art\u00edculos 365 a 370 de la Carta, consagran el r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, los cuales “son inherentes a la finalidad social del Estado” (art\u00edculo 365 inciso 1o. Superior). A su turno, el art\u00edculo 369 de la Constituci\u00f3n establece que la ley determinar\u00e1 el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de los usuarios de los servicios p\u00fablicos “y sus formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definir\u00e1 la participaci\u00f3n de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios p\u00fablicos domiciliarios.” <\/p>\n
2.1. Participaci\u00f3n en los servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 consagra disposiciones relativas a la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, y establece la posibilidad de que haya participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que los prestan. La Carta Pol\u00edtica actualmente vigente no define ni enumera cu\u00e1les son los servicios p\u00fablicos domiciliarios, lo cual, de conformidad con el art\u00edculo 367 de la misma, le corresponde a la ley, la que debe establecer las competencias y responsabilidades correlativas, su cobertura, calidad y financiaci\u00f3n, y el r\u00e9gimen tarifario respectivo. Adem\u00e1s agrega que los servicios p\u00fablicos domiciliarios se prestar\u00e1n directamente por los municipios “cuando las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplir\u00e1n funciones de apoyo y coordinaci\u00f3n.” <\/p>\n
Cabe recordar aqu\u00ed, lo expresado por esta Corporaci\u00f3n en sentencia No. T-578 de 1992 (M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) al se\u00f1alar que los servicios p\u00fablicos domiciliarios constituyen una categor\u00eda especial de los servicios p\u00fablicos a que hace referencia el art\u00edculo 367 de la Carta. En esa ocasi\u00f3n dijo la Corporaci\u00f3n lo siguiente: <\/p>\n
“Se consagra en esta disposici\u00f3n una categor\u00eda especial de servicios p\u00fablicos, los llamados “domiciliarios”, que son aquellos que se prestan a trav\u00e9s del sistema de redes f\u00edsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad espec\u00edfica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. <\/p>\n
Son caracter\u00edsticas relevantes para la determinaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario las siguientes, a partir de una criterio finalista: <\/p>\n
a) El servicio p\u00fablico domiciliario -de conformidad con el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n-, puede ser prestado directamente o indirectamente por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares, manteniendo \u00e9ste la la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de los servicios. <\/p>\n
b) El servicio p\u00fablico domiciliario tiene una “punto terminal” que son las viviendas o los sitios de trabajo de los usuarios, entendiendo por usuario “la persona que usa ciertos servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa”. <\/p>\n
c) El servicio p\u00fablico domiciliario est\u00e1 destinado a satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de las personas en circunstancias f\u00e1cticas, es decir en concreto.” <\/p>\n
Ahora bien, de conformidad con el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, tal como lo se\u00f1al\u00f3 la Corporaci\u00f3n en el citado fallo, los servicios p\u00fablicos domiciliarios “podr\u00e1n ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”, en todos los casos teniendo como fundamento que tal prestaci\u00f3n debe corresponder a la finalidad social del Estado, en la cual prevalece, de conformidad con el art\u00edculo 1o. de la Carta Pol\u00edtica, el inter\u00e9s general. <\/p>\n
De manera que no resulta extra\u00f1a a la luz del ordenamiento constitucional la participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, al ser \u00e9sta una actividad que afecta directamente la vida de las personas, encaminada a satisfacer necesidades primarias de todos, y que debe responder en todos los casos a la prevalencia del inter\u00e9s general, como corresponde a la esencia misma del Estado Social de Derecho. <\/p>\n
De conformidad con los preceptos constitucionales se\u00f1alados, la participaci\u00f3n c\u00edvica en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas de servicios p\u00fablicos, y particularmente aquellas que prestan los denominados servicios p\u00fablicos domiciliarios, es un derecho y a la vez un deber de todas las personas, cuya determinaci\u00f3n corresponde a la ley, al igual que la participaci\u00f3n comunitaria, encaminada a la satisfacci\u00f3n y procura de necesidades de un determinado grupo de personas, dentro del marco de la realizaci\u00f3n de los derechos sociales, econ\u00f3micos, y particularmente de los derechos colectivos. <\/p>\n
Respecto del derecho de las personas a participar en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de la actividad de las entidades p\u00fablicas encargadas de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, esta Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 ampliamente, a esta materia, en los siguientes t\u00e9rminos que ahora se prohijan: <\/p>\n
“5. La participaci\u00f3n del usuario en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos permite al individuo experimentar personalmente las ventajas de su pertenencia al Estado social de derecho. En la pr\u00e1ctica, sin embargo, la posici\u00f3n del ciudadano en la gesti\u00f3n de los servicios p\u00fablicos deja mucho que desear. Hist\u00f3ricamente ha primado una visi\u00f3n desp\u00f3tica del Estado que excluye a los particulares de participar en las decisiones que afectan su vida diaria. La instauraci\u00f3n que una democracia participativa debe poner fin a esta situaci\u00f3n. No obstante, no basta para asegurar la participaci\u00f3n ciudadana, la mera consagraci\u00f3n positiva de derechos constitucionales sino que, adem\u00e1s, es necesario un desarrollo legislativo que involucre un sistema eficaz de recursos \u00e1giles y sumarios y de mecanismos de participaci\u00f3n efectiva. <\/p>\n
La democracia participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP Pre\u00e1mbulo, arts. 1 y 2) exige la intervenci\u00f3n de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacci\u00f3n de las necesidades crecientes de la poblaci\u00f3n. Sin la participaci\u00f3n activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una p\u00e9rdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la sociedad. <\/p>\n
Para hacer realidad el fin esencial de Estado de “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n” (CP art. 2), el Constituyente previ\u00f3 la posibilidad de que la ciudadan\u00eda participe, a trav\u00e9s de organizaciones representativas de usuarios y consumidores, en el proceso legislativo de regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (CP art. 78), as\u00ed como en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales encargadas de su prestaci\u00f3n (CP arts. 369 y 48 transitorio). La Constituci\u00f3n no consagra un derecho fundamental a participar en la toma de decisiones administrativas en materia de servicios p\u00fablicos. Corresponde al legislador consagrar tales derechos y desarrollar los mecanismos de participaci\u00f3n de conformidad con el marco constitucional que regula la materia.” (Sentencia No. T-540 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) <\/p>\n
Como se deduce de lo expresado por la Corporaci\u00f3n en la citada providencia, es competencia del Legislador establecer la forma en que se har\u00e1n efectivos los derechos de participaci\u00f3n comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. La voluntad del Constituyente se reitera, especialmente, en los art\u00edculos 79, 103, 152, 270 y 369 de la Carta, en cuanto se\u00f1alan que es a trav\u00e9s de los procedimientos de Ley que el Estado facilita la intervenci\u00f3n comunitaria en la adopci\u00f3n de las decisiones correspondientes, particularmente las referidas al tema de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
Pero el criterio en referencia, no puede ser discrecional sino que se debe ajustar, como lo ha se\u00f1alado la Corporaci\u00f3n, al marco constitucional que regule la materia. Dicho marco debe ser entonces el conformado por todas las disposiciones de la Carta que hagan relaci\u00f3n con los mecanismos de participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria (art\u00edculos 1, 2, 95#5 y 103 entre otros), en armon\u00eda con aquellos que consagran la referida participaci\u00f3n cuando los municipios directamente presten alguno o varios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, en lo concerniente a aspectos como la gesti\u00f3n y la fiscalizaci\u00f3n, como ya se advirti\u00f3. <\/p>\n
Ahora bien, dicha fiscalizaci\u00f3n resulta se complementa con lo dispuesto en el art\u00edculo 189 numeral 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que asigna al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, funci\u00f3n que cumple por intermedio de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (art\u00edculos 75 y siguientes de la Ley 142 de 1994). <\/p>\n
2.2. El examen de los cargos. <\/p>\n
Afirman tanto el actor como el ciudadano interviniente que coadyuva la demanda, que el precepto acusado “confiere poderes omn\u00edmodos y dictatoriales a los Alcaldes para administrar unas empresas que son patrimonio de toda la comunidad” lo cual a su juicio viola los principios de igualdad y proporcionalidad, cuando se faculta a los alcaldes para designar libremente las dos terceras partes de las juntas directivas de dichas empresas, y tambi\u00e9n para designar el representante de los usuarios “entre los vocales de control de los Comit\u00e9s de Desarrollo y Control Social”. <\/p>\n
Agrega el demandante que la norma parcialmente acusada, tambi\u00e9n desconoce los principios constitucionales de igualdad y equidad que deben orientar el ejercicio de la actividad administrativa, respecto en particular de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios por parte de empresas p\u00fablicas, cuando se otorga al alcalde la facultad de nombrar a las dos terceras partes de los miembros de la correspondiente junta directiva, y adem\u00e1s, la otra tercera parte es nombrada por \u00e9l entre los vocales de control registrados por los comit\u00e9s de desarrollo y control social, lo cual usurpa un derecho de los ciudadanos. <\/p>\n
Como es bien sabido, las finalidades propias del Estado de derecho son las de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, y facilitar la participaci\u00f3n, sin menoscabo del derecho a la igualdad, y con fundamento en el principio de equidad. <\/p>\n
El hecho de que la disposici\u00f3n acusada establezca un mecanismo de elecci\u00f3n como el anteriormente referido, a juicio de la Corte no desconoce los principios de igualdad y equidad de los ciudadanos que habitan determinado municipio, ya que el art\u00edculo 369 defiere a la ley la determinaci\u00f3n de las formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales que presten servicios p\u00fablicos, y el precepto sometido a examen de la Corporaci\u00f3n no limita las posibilidades de participaci\u00f3n de los ciudadanos en la fiscalizaci\u00f3n de dichas empresas. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las referidas empresas prestatarias de servicios p\u00fablicos domiciliarios tal como est\u00e1 concebida en la norma acusada, a trav\u00e9s del nombramiento que hace el alcalde de una tercera parte de la junta directiva de los vocales de control debidamente registrados por los comit\u00e9s de desarrollo y control social de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, no desconoce los principios que deben orientar la actuaci\u00f3n de todas las autoridades p\u00fablicas y de los particulares, pues no crean ninguna situaci\u00f3n de desequilibrio, ni discriminaci\u00f3n indebida, y tampoco llevan impl\u00edcita una injusticia en detrimento de la participaci\u00f3n c\u00edvica de las personas en la referida labor de gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n, por cuanto la Carta Pol\u00edtica no estableci\u00f3 de manera expresa el porcentaje de participaci\u00f3n ni la forma de su elecci\u00f3n, sino que se\u00f1al\u00f3 que \u00e9ste debe permitir la participaci\u00f3n de las personas en la adopci\u00f3n de decisiones que los afectan, lo cual ocurre a trav\u00e9s de los citados vocales de control, inclusive en la representaci\u00f3n efectiva de una tercera parte de los miembros de las correspondientes juntas directivas, aun cuando \u00e9stos sean elegidos por el alcalde. <\/p>\n
Como lo advierte la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, el alcalde es, en el nivel municipal, la autoridad administrativa local “encargada del cumplimiento de la Constituci\u00f3n y la ley” que tiene la funci\u00f3n de asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo (art\u00edculo 315 de la Constituci\u00f3n), y que est\u00e1 sometido a la reglamentaci\u00f3n del poder por parte del Estado, desde la \u00f3rbita constitucional y legal, raz\u00f3n por la cual sus poderes no pueden ser calificados de omn\u00edmodos o dictatoriales, y deben estar ajustados en todo a los postulados que rigen la actividad estatal, y particularmente la actividad administrativa, de conformidad con el art\u00edculo 209 y normas concordantes de la Carta. <\/p>\n
No encuentra la Corporaci\u00f3n que existan poderes omn\u00edmodos o dictatoriales en favor del alcalde en el presente asunto, ya que \u00e9ste debe apoyarse para la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios a cargo de los municipios, en las juntas directivas de las respectivas entidades, en la cual los habitantes de aquellos participan en la forma relacionada en la norma demandada. <\/p>\n
Ahora bien, el demandante afirma que lo preceptuado en el numeral 6o. del art\u00edculo 27 acusado vulnera la Constituci\u00f3n en varios de sus art\u00edculos, ya que va en detrimento de la participaci\u00f3n ciudadana desde sus aspectos democr\u00e1ticos y pluralistas, y al contrario de fortalecer la democracia participativa, la debilita. <\/p>\n
A juicio de la Corporaci\u00f3n, este cargo no est\u00e1 llamado a prosperar por cuanto, al participar los ciudadanos que forman parte de los comit\u00e9s de desarrollo y control social de las referidas empresas del orden municipal, en la elecci\u00f3n de los vocales de control de los que saldr\u00e1n, por nombramiento del respectivo alcalde, una tercera parte de los miembros de las juntas directivas de las mismas, lejos de restringirse el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de los principios y preceptos propios de la democracia participativa y de la participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria, que se han analizado en esta providencia, lo que se est\u00e1 es m\u00e1s bien garantizando en debida forma que, como consecuencia de la participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas, dichos vocales de control act\u00faen en representaci\u00f3n de los habitantes de determinado municipio, a trav\u00e9s de los referidos comit\u00e9s de desarrollo y control social de los servicios p\u00fablicos domiciliarios integrados por usuarios, suscriptores o potenciales suscriptores de los mismos. <\/p>\n
Tal como se expres\u00f3 anteriormente, la consagraci\u00f3n constitucional de la participaci\u00f3n pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria de las personas est\u00e1 encaminada a fortalecer la legitimidad en las instituciones, la credibilidad y la confianza respecto de las autoridades p\u00fablicas, y en el caso objeto de estudio, respecto de quienes, siendo tambi\u00e9n particulares, est\u00e1n encargados de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios. La finalidad de la participaci\u00f3n c\u00edvica y comunitaria, de conformidad con la Carta, fundamentalmente es que las personas se vinculen a la toma de decisiones p\u00fablicas que las afecten, y en particular en el asunto sub ex\u00e1mine, tal participaci\u00f3n est\u00e1 orientada a la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n en las empresas estatales que presten el servicio. <\/p>\n
Finalmente debe subrayarse, como lo anota el apoderado del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, que el art\u00edculo 369 de la Carta defiere a la ley la determinaci\u00f3n de los deberes y derechos de los usuarios y las formas de participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas, lo cual ha hecho el Legislador a trav\u00e9s de la Ley 142 de 1994, en t\u00e9rminos que corresponden a los postulados de la democracia participativa y de la participaci\u00f3n ciudadana y c\u00edvica consagrados en la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
Por todo lo anteriormente expuesto la Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad del numeral 6o. del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 6o. del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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