C-596-95<\/p>\n
Sentencia No. C-596\/95 <\/p>\n
LEY-Unidad de materia <\/p>\n
La expresi\u00f3n “una sola materia” debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan normas aisladas, que ninguna relaci\u00f3n tengan con la materia del proyecto y que puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el tr\u00e1mite legislativo. Se busca evitar lo que en el lenguaje coloquial se ha denominado “mico”. <\/p>\n
PROPIEDAD ACCIONARIA-Condiciones <\/p>\n
Cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participaci\u00f3n econ\u00f3mica oficial, est\u00e1 obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenaci\u00f3n, a ofrecer, en primer t\u00e9rmino el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales, previamente dise\u00f1adas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociaci\u00f3n, sin que ello implique que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisici\u00f3n de las acciones, pero obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos. <\/p>\n
S\u00f3lo compete al legislador expedir el correspondiente procedimiento y, por consiguiente, los incisos primero y segundo ser\u00e1n declarados inexequibles. <\/p>\n
Ref: Expediente D-908 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 70 (parcial) de la ley 179 de 1994 “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto.” <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Maximiliano Echeverri Marulanda <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero 65, a los siete (7) d\u00edas del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Maximiliano Echeverri Marulanda, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, present\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 70 (parcial) de la ley 70 de 1994. <\/p>\n
Por auto del veintiocho (28) de abril de 1995, el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda, orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por los art\u00edculos 242, numeral 1, de la Constituci\u00f3n, y 7, inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso tamnbi\u00e9n, el env\u00edo de copia de la demanda al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, y al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor. <\/p>\n
Por medio de oficio n\u00famero D.P.107, del catorce (14) de junio de 1995, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Orlando V\u00e1squez Vel\u00e1squez, comunic\u00f3 su impedimento para conceptuar dentro del proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la Rep\u00fablica durante la tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la ley 179 de 1994, de la cual hace parte la norma parcialmente acusada. <\/p>\n
Por auto del quince (15) de junio de 1995, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n acept\u00f3 el impedimento manifestado por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para conceptuar dentro del proceso de la referencia, pues la causal alegada por \u00e9l, est\u00e1 consagrada en el decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, y, aplicable al se\u00f1or Procurador, porque su intervenci\u00f3n es obligatoria en los procesos de constitucionalidad, art\u00edculo 242, numeral 2o., de la Constituci\u00f3n. Por tanto, la Corte orden\u00f3 dar traslado de la demanda al se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto correspondiente. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Viceprocurador General de la Naci\u00f3n (E), entra la Corte a decidir. <\/p>\n
A. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma acusada, que corresponde al publicado en el diario oficial No. 41.659, del 30 de diciembre de 1994. Se subraya lo demandado. <\/p>\n
“LEY 179 DE 1994 <\/p>\n
(diciembre 30) <\/p>\n
“Por la cual se introducen modificaciones a la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto.” <\/p>\n
“… <\/p>\n
“Art\u00edculo 70: Sin perjuicio de lo establecido en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, cuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, con el fin de tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, deber\u00e1 ofrecer condiciones especiales para promover el acceso a dicha propiedad por parte de sus trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores siguiendo para el efecto el procedimiento que para cada caso establezca el Consejo de Ministros o quien haga sus veces en el nivel territorial. <\/p>\n
” La enajenaci\u00f3n accionaria que se realice entre \u00f3rganos estatales no se sujetar\u00e1 al procedimiento previsto en los literales anteriores, sino que para este efecto se aplicar\u00e1n \u00fanicamente las reglas de contrataci\u00f3n interadministrativa vigentes. As\u00ed mismo, la venta de activos estatales distintos de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, s\u00f3lo se sujetar\u00e1n a las reglas generales de contrataci\u00f3n. <\/p>\n
” En cualquier evento, las rentas que obtenga el Estado, como consecuencia de la enajenaci\u00f3n de acciones, bonos u otros activos, deber\u00e1n incorporarse a los presupuestos de la Naci\u00f3n o la entidad territorial correspondiente.” <\/p>\n
B. LA DEMANDA. <\/p>\n
En concepto del demandante, los apartes acusados desconocen los art\u00edculos 60 y 158 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la ley org\u00e1nica del presupuesto no pod\u00eda regular lo concerniente a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado, por corresponder ese tema a una ley que regule de manera espec\u00edfica la materia, tal como lo ordena el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n. Para sustentar su cargo, cita apartes de algunos fallos de la Corte, que se relacionan con la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado, y que hacen referencia a la obligatoriedad de que una ley regule las condiciones en \u00e9sta deba hacerse. <\/p>\n
Igualmente, afirma que es inconstitucional que la norma delegue en el Consejo de Ministros, la facultad de establecer los procedimientos para hacer efectiva la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado. Sin embargo, el actor no sustenta este cargo, por existir una demanda de inconstitucionalidad anterior a la suya, donde se demand\u00f3 tal atribuci\u00f3n. <\/p>\n
C. INTERVENCIONES. <\/p>\n
De conformidad con el informe secretarial del diez y siete (17) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), en el t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de la norma demandada, present\u00f3 escrito impugnando la demanda, la ciudadana Luz Stella Bernal Calle, designada por el Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
La interviniente explica que no le asiste raz\u00f3n al demandante, pues uno de los componentes del presupuesto de rentas lo constituye los recursos de capital, integrados, entre otros, por la enajenaci\u00f3n de activos. Raz\u00f3n por la que la materia regulada en la norma acusada, es propia de la ley org\u00e1nica del presupuesto, y no de una ley especial, como lo insinua el actor. <\/p>\n
Si el legislador no incluye la norma acusada, hubiese incurrido en una omisi\u00f3n y, de paso, quebrantado el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. Finalmente argumenta, que como toda renta ordinaria y extraordinaria que reciba la Naci\u00f3n debe estar presupuestada, tal como lo ordena el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, las percibidas por la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado, no pod\u00edan ser la excepci\u00f3n. <\/p>\n
D. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION (E.). <\/p>\n
Por medio del oficio n\u00famero 714, de agosto diez y seis (16) de 1995, el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del art\u00edculo 70 de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
En un escrito breve, el se\u00f1or Viceprocurador explica que la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado produce una renta de car\u00e1cter extraordinario que debe incluirse en la ley anual de presupuesto. Raz\u00f3n por la que la ley org\u00e1nica pod\u00eda establecer el procedimiento para cumplir con ese prop\u00f3sito. As\u00ed las cosas, no es cierto que la norma acusada desconozca la unidad de materia que ordena el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a decidir sobre este proceso, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera. Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, porque est\u00e1 dirigida contra una norma que hace parte de una ley (numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Segunda. Lo que se debate. <\/p>\n
Como se vio, los argumentos en que se funda la demanda consisten en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, y del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, pues el procedimiento de enajenaci\u00f3n de las empresas en que tenga participaci\u00f3n el Estado, debe establecerse por la ley. <\/p>\n
Sobre el primer aspecto, se examinar\u00e1 si la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n que el Estado tenga en una empresa, se relaciona con el Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones, o no. <\/p>\n
Tercera. La interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Dispone el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles la disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. <\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n racional de esta norma lleva a concluir que la expresi\u00f3n “una sola materia” debe entenderse en sentido amplio. La norma constitucional no tiene otra finalidad que la de impedir que en un proyecto de ley se incluyan normas aisladas, que ninguna relaci\u00f3n tengan con la materia del proyecto y que puedan, por lo mismo, pasar inadvertidas en el tr\u00e1mite legislativo. Se busca evitar lo que en el lenguaje coloquial se ha denominado “mico”. <\/p>\n
Por lo anterior, la norma rechaza las disposiciones que “no se relacionen” con la materia del proyecto, es decir, que sean completamente ajenas a esa materia. Al respecto ha dicho esta Corte: <\/p>\n
<\/p>\n
“Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales, razonable u objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. An\u00f3tase que el t\u00e9rmino \u00b4materia\u00b4, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”. (Sentencia C-37 de 1994, magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
Hay que tener en cuenta que generalmente las normas jur\u00eddicas se relacionan unas con otras, del mismo modo que los hechos y las conductas de los hombres, que se pretende regular, se relacionan entre s\u00ed. Pero, no es esta relaci\u00f3n general, abstracta, la que exige el art\u00edculo 158. Es una m\u00e1s cercana, que en este caso solamente se da en el inciso cuarto del art\u00edculo 70. Es claro que esta norma, en cuanto ordena incorporar a los presupuestos el producto de la enajenaci\u00f3n de activos, se relaciona con el presupuesto, y, por lo mismo, con la ley org\u00e1nica de presupuesto. No as\u00ed el inciso tercero del mismo art\u00edculo 70. Esta norma, relacionada espec\u00edficamente con la enajenaci\u00f3n entre \u00f3rganos estatales y con la enajenaci\u00f3n de activos diferentes a los contemplados en el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, no tiene relaci\u00f3n directa o cercana con la ley org\u00e1nica de presupuesto. En consecuencia, su inclusi\u00f3n en \u00e9sta quebranta el art\u00edculo 158 que establece la unidad de materia. <\/p>\n
Por lo anterior, se declarar\u00e1 inexequible el inciso tercero del art\u00edculo 70, demandado. <\/p>\n
Cuarta. An\u00e1lisis de la norma acusada. <\/p>\n
La norma parcialmente acusada, en los incisos primero y segundo, se refiere a la enajenaci\u00f3n de las empresas en las que tenga participaci\u00f3n del Estado, y al procedimiento para llevarla a cabo. <\/p>\n
En lo pertinente, dijo la citada sentencia: <\/p>\n
“3. Art\u00edculo 304. <\/p>\n
“Los incisos primero y segundo del art\u00edculo 304, parcialmente acusados por el demandante, establecen que cuando la Naci\u00f3n, una entidad descentralizada o el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, enajenen su participaci\u00f3n en instituciones financieras o entidades aseguradoras, deber\u00e1n hacerlo de conformidad con el programa que al efecto y en cada caso apruebe el Consejo de Ministros, en el cual se deber\u00e1n tomar las medidas conducentes para democratizar la participaci\u00f3n estatal, otorgando condiciones especiales a los trabajadores, sus organizaciones y las organizaciones solidarias, de acuerdo con las reglas que se se\u00f1alan en ese mismo cap\u00edtulo. As\u00ed mismo, que el Fondo de Garant\u00edas deber\u00e1 presentar, a manera de recomendaci\u00f3n, un programa que contenga las condiciones y procedimientos aplicables para la enajenaci\u00f3n de bonos y acciones. <\/p>\n
“En opini\u00f3n del actor, la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del programa corresponde, por disposici\u00f3n constitucional, al legislativo, el cual, afirma, no pod\u00eda trasladar esa competencia al ejecutivo y mucho menos a un organismo carente de personer\u00eda jur\u00eddica como es el Consejo de Ministros; en esta acusaci\u00f3n, que reitera insistentemente en el libelo, apoya de manera especial toda sus acusaciones. Destaca que el Constituyente, al establecer en el art\u00edculo 60 de la Carta que “El Estado promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.”, quiso dejar en cabeza del legislador y s\u00f3lo de \u00e9l, tan delicada tarea, por lo que no es procedente ni ajustado al ordenamiento superior la delegaci\u00f3n que \u00e9ste hizo en la ley. <\/p>\n
“Manifiesta que tal atribuci\u00f3n cobra sentido, en la medida en que la definici\u00f3n de condiciones especiales no puede estar sujeta a la voluntad cambiante del ejecutivo, el cual har\u00e1 prevalecer sus intereses y conveniencia respecto de cada caso en particular, lo que, definitivamente obstaculiza el proceso de democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria que ordena la ley. <\/p>\n
“Esta Corporaci\u00f3n manifest\u00f3, cuando se refiri\u00f3 a “las condiciones especiales” de que habla el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n que ellas: <\/p>\n
“…pueden consistir en la creaci\u00f3n y otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiaci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y financiaci\u00f3n especiales), o cualquier otro incentivo que haga real el prop\u00f3sito del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa. <\/p>\n
“En otros t\u00e9rminos, cuando el Estado decida enajenar su propiedad accionaria en una empresa con participaci\u00f3n econ\u00f3mica oficial, est\u00e1 obligado, al elaborar el respectivo programa de enajenaci\u00f3n, a ofrecer, en primer t\u00e9rmino el paquete accionario que se proponga vender a los trabajadores de la respectiva empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, bajo unas condiciones especiales, previamente dise\u00f1adas que muevan la voluntad de los destinatarios de la oferta y faciliten la negociaci\u00f3n, sin que ello implique que posteriormente otros interesados, diferentes a los mencionados, queden excluidos de la posibilidad de acceder a la adquisici\u00f3n de las acciones, pero obviamente, bajo condiciones diferentes especialmente establecidas para ellos…” (Sentencia 037 de febrero de 1994, Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
“No cabe duda para esta Corporaci\u00f3n, que la singularidad que encierra cada una de las instituciones financieras en las que el Estado tenga participaci\u00f3n accionaria que decida enajenar, exige un tratamiento individualizado, que considere las especiales caracter\u00edsticas de la entidad y las circunstancias en las que se pretenda adelantar dicho proceso; sin embargo, el dise\u00f1o de cada programa de enajenaci\u00f3n, deber\u00e1 sustentarse y sujetarse en todo a las “condiciones especiales” definidas previamente por el legislador, en cumplimiento de los dispuesto en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la C.P., que le ordena a \u00e9ste expedir la ley que contenga la reglamentaci\u00f3n correspondiente. <\/p>\n
“La fijaci\u00f3n de plazos, l\u00edneas especiales de cr\u00e9dito, precio de las acciones y otros aspectos fundamentales, habr\u00e1n de ser establecidas para cada caso en particular, incluso por el Consejo de Ministros, el cual para el efecto podr\u00e1 contar con las propuestas t\u00e9cnicas que elabore el Fondo de Garant\u00edas, si as\u00ed lo decide y establece el legislador, y siempre que ello se haga acogiendo los principios y condiciones que establezca la ley que \u00e9ste produzca, para reglamentar los procesos de democratizaci\u00f3n de la propiedad que ordena la Carta, ateni\u00e9ndose al marco de las limitaciones que \u00e9sta imponga; en dicha ley, se reitera, deber\u00e1n consignarse las “condiciones especiales”, que con car\u00e1cter general determine el legislador para facilitar y alcanzar los prop\u00f3sitos del Constituyente. <\/p>\n
“Por lo dicho, esta Corporaci\u00f3n encuentra que las expresiones de los incisos primero y segundo del art\u00edculo 304, acusadas por el actor, son contrarias al ordenamiento superior, espec\u00edficamente a las disposiciones del art\u00edculo 60 de la Carta; as\u00ed mismo, y con base en los argumentos expuestos, considera tambi\u00e9n esta Corte, que el inciso 4o. y los par\u00e1grafos primero y segundo del citado art\u00edculo 304, son tambi\u00e9n contrarios a la Constituci\u00f3n, por lo que ser\u00e1n declarados inexequibles”. (Sentencia n\u00famero C-452 de octubre 5 de 1995, M.P. doctor, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
En la presente demanda, los incisos primero y segundo del art\u00edculo 70 de la ley 179 de 1994, delegan en el “Consejo de Ministros o quien haga sus veces en el nivel territorial” se\u00f1alar las condiciones y procedimientos para enajenaci\u00f3n de las empresas en que tenga participaci\u00f3n el Estado, sin perjuicio de lo establecido en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. <\/p>\n
La Corte considera que, como ya lo hab\u00eda se\u00f1alado en la sentencia citada, s\u00f3lo compete al legislador expedir el correspondiente procedimiento y, por consiguiente, los incisos primero y segundo ser\u00e1n declarados inexequibles. Sobra decir que los argumentos contenidos en la sentencia C-452 de octubre 5 de 1995, valen en relaci\u00f3n con los dos primeros incisos de la norma ahora demandada <\/p>\n
Expresamente se advierte que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del inciso tercero del art\u00edculo 70, se hace \u00fanicamente, como ya se dijo, por falta de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n), pues la norma en s\u00ed no quebranta el art\u00edculo 60 de la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
III.- DECISI\u00d3N. <\/p>\n
Con base en las razones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1ranse INEXEQUIBLES los incisos primero, segundo y tercero del art\u00edculo 70 de la ley 179 de 1994. <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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