T-007-95<\/p>\n
Sentencia No. T-007\/95 <\/p>\n
No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acci\u00f3n de ejecuci\u00f3n ni la acci\u00f3n contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que ser\u00edan formalmente las indicadas para lograr la satisfacci\u00f3n de los derechos derivados del mismo, se juzgan id\u00f3neas para amparar los derechos fundamentales, pues tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no fueron instituidas para la protecci\u00f3n de tales derechos. En el supuesto de que se pudiera acudir a una acci\u00f3n para lograr la ejecuci\u00f3n del Convenio aludido, la decisi\u00f3n final, y en el entendido de que ella entra\u00f1ara una decisi\u00f3n estimatoria de las pretensiones, s\u00f3lo podr\u00eda definirse probablemente despu\u00e9s de muchos a\u00f1os, cuando lo cr\u00edtico y conflictivo de la situaci\u00f3n social que confronta la comunidad, reclama unas definiciones \u00e1giles, porque de otro modo, es bien probable que la situaci\u00f3n desemboque en la asunci\u00f3n de rumbos desesperados, o, peor a\u00fan, en la amenaza de la propia integridad \u00e9tnica y cultural de la comunidad Way\u00fau. <\/p>\n
COMUNIDAD INDIGENA-Protecci\u00f3n constitucional\/PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Protecci\u00f3n constitucional <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica incorpor\u00f3 dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de las minor\u00edas \u00e9tnicas, y de manera muy significativa, reserv\u00f3 en favor de las comunidades ind\u00edgenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de su integridad cultural, social y econ\u00f3mica, su capacidad de autodeterminaci\u00f3n administrativa y judicial, la consagraci\u00f3n de sus resguardos como propiedad colectiva de car\u00e1cter inalienable, y, de los territorios ind\u00edgenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos. <\/p>\n
CONVENIO CON EL ESTADO-Incumplimiento\/COMUNIDAD WAYUU-Protecci\u00f3n de derechos fundamentales <\/p>\n
El incumplimiento de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acci\u00f3n del Estado, frustra las aspiraciones leg\u00edtimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, adem\u00e1s, es contrario a la filosof\u00eda que emana del pre\u00e1mbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83 C.P.). El Estado Social de Derecho no s\u00f3lo demanda de \u00e9ste la proyecci\u00f3n de estrateg\u00edas para dar soluciones a las necesidades b\u00e1sicas de la comunidad en lo social y en lo econ\u00f3mico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales. El cumplimiento de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos fundamentales, puede demandarse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, no propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo cre\u00e9 el derecho fundamental, pues \u00e9ste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la uni\u00f3n de las voluntades -la estatal y la de la comunidad- se constituye en un instrumento de determinaci\u00f3n, concreci\u00f3n y materializaci\u00f3n del derecho, que le imprime un vigor adicional para su exigibilidad. Las entidades estatales comprometidas en la celebraci\u00f3n del Convenio pueden optar entre cumplirlo en todas sus partes, dado su car\u00e1cter obligatorio, o bien, adoptar las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Way\u00fau sus derechos al trabajo, a la salud, a la educaci\u00f3n, al suministro de agua potable y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. <\/p>\n
REF: Expediente T-43289. <\/p>\n
TEMA: <\/p>\n
Exigibilidad a trav\u00e9s de la tutela de las obligaciones contenidas en un convenio celebrado entre el Estado y una comunidad social, cuando su incumplimiento implica la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales. Acciones contractuales y acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
ACTOR: <\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
DEMANDADOS: <\/p>\n
La Naci\u00f3n Ministerios de Desarrollo, de Salud y de Educaci\u00f3n, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica e Instituto de Fomento Industrial -IFI. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. enero diez y seis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995). <\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Carlos Gaviria D\u00edaz, revisa los fallos de acci\u00f3n de tutela proferidos por la Secci\u00f3n Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Secci\u00f3n Tercera del H. Consejo de Estado. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
A. La pretensi\u00f3n. <\/p>\n
Los doctores Luis Felipe Arrieta Wiedman, Hernando Valencia Villa y Luis Augusto Cangrejo Cobos, como Procuradores, Delegado en lo Civil, para los Derechos Humanos y para asuntos Agrarios, representantes de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n de conformidad con la resoluci\u00f3n 001 de 1993 del Despacho del Procurador General, interpusieron acci\u00f3n de tutela en defensa de los derechos fundamentales de la comunidad Way\u00fau de Manaure (Guajira), grupo ind\u00edgena vinculado directa o indirectamente a la explotaci\u00f3n de la sal en esa regi\u00f3n del pa\u00eds, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: <\/p>\n
“PRIMERO: Declarar que la Naci\u00f3n, Instituto de Fomento Industrial -IFI-, durante la ejecuci\u00f3n del proceso de liquidaci\u00f3n de la concesi\u00f3n salinas, iniciado a partir del acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 de diciembre de 1991, ha violado y desconocido los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, al trabajo, a la salud, a la educaci\u00f3n, a la igualdad, a la paz y a la integridad \u00e9tnica y cultural de la comunidad Way\u00fau, vinculada a la explotaci\u00f3n sal\u00edfera -IFI- Concesi\u00f3n Salinas, en el sector de Manaure, departamento de la Guajira…”. <\/p>\n
“SEGUNDO: Como consecuencia y desarrollo de la declaratoria anterior, ordenar a la Naci\u00f3n, Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, Ministerio de Salud, Ministerio de Educaci\u00f3n, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y al Instituto de Fomento Industrial -IFI- (Concesi\u00f3n Salinas), seg\u00fan el caso, que de conformidad con el acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 del mismo a\u00f1o, por medio de los cuales se acordaron las diversas formas de participaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de dicha concesi\u00f3n, se realicen en favor de la Comunidad Way\u00fau las siguientes conductas…:” <\/p>\n
“1.- Reconocer como en efecto qued\u00f3 establecido en el acuerdo Estado- Comunidad Way\u00fau, la necesidad de dar cumplimiento a los t\u00e9rminos del mismo, como resultado de un proceso en el que se requiere proteger los derechos inalienables mencionados en el punto primero del grupo ind\u00edgena de la regi\u00f3n Manaure.” <\/p>\n
“2.- Para dar cumplimiento a los t\u00e9rminos del mismo y con fundamento en el Decreto 2818 de 1991 y al Decreto Ley 1780 de 1991 (Estatuto Financiero, art\u00edculos 2.4.4.1.1. y 2.4.4.1.1.), crear una Empresa de Econom\u00eda Mixta de car\u00e1cter indirecto y el denominado Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Way\u00fau de Manaure, bajo administraci\u00f3n fiduciaria y con las condiciones, aportes y recursos de que trata el citado acuerdo,…”. <\/p>\n
“3.- En tanto avanza el proceso de liquidaci\u00f3n, modernizaci\u00f3n y\/o industrializaci\u00f3n de la Concesi\u00f3n Salinas de conformidad con lo ordenado por el Decreto 2818 de diciembre de 1991 garantizar a la comunidad Way\u00fau de Manaure (Guajira) vinculada al proceso de extracci\u00f3n sal\u00edfera del \u00e1rea, por parte de las entidades demandadas dentro de su respectiva competencia”, lo siguiente: <\/p>\n
a) La atenci\u00f3n continua completa y suficiente de las necesidades de la comunidad en materia de salud, a trav\u00e9s del hospital existente en la Concesi\u00f3n Salinas de Manaure. <\/p>\n
b) Que el ministerio respectivo coordine la continuaci\u00f3n del suministro permanente de agua potable a la comunidad ind\u00edgena Way\u00fa de Manaure, con el concurso de las autoridades del Departamento de la Guajira y del Municipio de Manaure. <\/p>\n
c) La prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n a los hijos de los miembros de la comunidad Way\u00fa, mediante la acci\u00f3n coordinada del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y la Secretar\u00eda de Educaci\u00f3n del Departamento de la Guajira. <\/p>\n
d) La adquisici\u00f3n por parte del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico y el Instituto de Fomento Industrial de la “sal obtenida por sistemas de recolecci\u00f3n manual de miembros de esa misma comunidad, de tal manera que este no se realice a costa de las fuentes de trabajo que indirectamente siempre han sido dadas a trabajadores ind\u00edgenas, evitando el grave perjuicio de la percepci\u00f3n de sus ingresos y manutenci\u00f3n de sus familiares; y de no ser as\u00ed, como m\u00ednimo, permitan que se usen los estanques de la empresa, y charcas particulares para cosechar la sal independientemente sin obligaciones de adquirir ese producto por el Instituto”. <\/p>\n
e) Ordenar al Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, que a trav\u00e9s del Plan Nacional de Rehabilitaci\u00f3n (PNR) se proceda, previa su inclusi\u00f3n en dicho plan, a realizar las inversiones necesarias para satisfacer las demandas de la comunidad Way\u00fa en materia de suministro de agua, servicio de salud, educaci\u00f3n, trabajo y vivienda. <\/p>\n
f) Se ordene garantizar la participaci\u00f3n ciudadana de la comunidad Way\u00fau en el desarrollo de los proyectos y planes que se pongan en ejecuci\u00f3n para satisfacer las necesidades m\u00ednimas vitales antes mencionadas. <\/p>\n
g) “Ordenar al Instituto de Fomento Industrial IFI- Concesi\u00f3n Salinas y al Municipio de Manaure, que de conformidad con el convenio suscrito entre la Empresa y la Alcald\u00eda Municipal de ese Municipio, se aporte la asesor\u00eda y el valor correspondiente por cada una de las partes, a efectos de construir el relleno sanitario que requiere la comunidad y al que se refiere el oficio del 17 de octubre de 1992, y asi finiquitar el problema que hoy representa la disposici\u00f3n final de basuras en la localidad”. <\/p>\n
2. Los hechos. <\/p>\n
Los hechos que fundamentan la pretensi\u00f3n de tutela, se resumen as\u00ed: <\/p>\n
– La poblaci\u00f3n ind\u00edgena Way\u00fau, se encuentra asentada desde hace mucho tiempo en la Pen\u00ednsula de la Guajira y se ha dedicado al pastoreo, la horticultura y la explotaci\u00f3n artesanal de la sal. Por primera vez, en 1920, recibi\u00f3 atenci\u00f3n y apoyo del Estado para el desarrollo de esta \u00faltima actividad; apoyo que continu\u00f3 por intermedio de la Concesi\u00f3n Salinas que se cre\u00f3, con la participaci\u00f3n del IFI, con fundamento en lo dispuesto por la ley 41 de 1968. <\/p>\n
– Con el correr del tiempo y por la ocurrencia de distintas dificultades y necesidades, se firm\u00f3 el acuerdo del 27 de julio de 1991 entre los representantes del Gobierno, del IFI-Concesi\u00f3n Salinas y la Comunidad Ind\u00edgena Way\u00fau de Manaure. En el mencionado acuerdo se previ\u00f3 la constituci\u00f3n de una Empresa de Econom\u00eda Mixta con la participaci\u00f3n de dicha comunidad en un 25% del capital social y un Fondo de Bienestar Social y Desarrollo bajo el control pleno de la comunidad, el cual estar\u00eda conformado por aportes y recursos espec\u00edficamente determinados. <\/p>\n
– El Decreto 2818 de 1991, dispuso la liquidaci\u00f3n del contrato de Concesi\u00f3n Salinas autorizado por la ley 41 de 1968 y autoriz\u00f3 la creaci\u00f3n de una nueva sociedad bajo la denominaci\u00f3n de “Salinas Mar\u00edtimas y Terrestres de Colombia S.A.”, cuyo proyecto de constituci\u00f3n fue elaborado por el comit\u00e9 t\u00e9cnico creado para el efecto., <\/p>\n
– En raz\u00f3n del proceso de liquidaci\u00f3n de la empresa Concesi\u00f3n Salinas, decay\u00f3 toda la infraestructura de la explotaci\u00f3n de la sal, lo cual implic\u00f3 el incumplimiento por aqu\u00e9lla de los compromisos adquiridos con la comunidad Way\u00fau, vinculada directa o indirectamente a la explotaci\u00f3n de la sal, con el consiguiente deterioro de las condiciones de vida de sus miembros y el desconocimiento de sus derechos fundamentales. <\/p>\n
– Dentro del acuerdo de julio de 1991 se convino: otorgar trabajo, seguridad social y servicios p\u00fablicos a la Comunidad Ind\u00edgena Way\u00fau; la construcci\u00f3n del hospital de Manaure y de un centro educativo; el suministro de agua para consumo en el \u00e1rea ocupada por dicha comunidad y la posibilidad de mantener el sistema de recolecci\u00f3n manual de la sal utilizado por el Banco de la Rep\u00fablica desde 1963. <\/p>\n
– El incumplimiento del acuerdo determin\u00f3 el desconocimiento de los aludidos derechos fundamentales a la Comunidad Ind\u00edgena Way\u00fau. En efecto, se dispuso el cierre del hospital, se prohibi\u00f3 la extracci\u00f3n paralela de la sal y no se provey\u00f3 lo necesario para suministrar agua potable y educaci\u00f3n a la poblaci\u00f3n Way\u00fau. <\/p>\n
B. Los fallos que se revisan. <\/p>\n
Primera Instancia. <\/p>\n
La Secci\u00f3n Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 12 de mayo de 1994, concedi\u00f3 la tutela, y en tal virtud orden\u00f3 a cada uno de los organismos demandados, con excepci\u00f3n del P.N.R., velar por el cumplimiento de los t\u00e9rminos del acuerdo del 27 de julio de 1991, y garantizar a la comunidad Way\u00fau, mientras culminaba el proceso de liquidaci\u00f3n, modernizaci\u00f3n y\/o industrializaci\u00f3n de la Concesi\u00f3n Salinas, de conformidad con lo ordenado por el Decreto 2818 de diciembre de 1991, la satisfacci\u00f3n de las necesidades referentes a salud, agua, educaci\u00f3n y explotaci\u00f3n de la sal. <\/p>\n
El Tribunal consider\u00f3 que el incumplimiento del acuerdo del 17 de julio de 1991, la lentitud del proceso de liquidaci\u00f3n de la Concesi\u00f3n Salinas y la negativa a constituir la sociedad de econom\u00eda mixta denominada “Salinas Mar\u00edtimas y Terrestres de Colombia S.A.”, es la causa de la violaci\u00f3n de algunos de los derechos fundamentales de la Comunidad Way\u00fau, cuya protecci\u00f3n invocan los actores. <\/p>\n
El Tribunal, mediante providencia del 26 de mayo de 1994, adicion\u00f3 la sentencia para precisar mejor las obligaciones de cada uno de los organismos oficiales contra los cuales se dirigi\u00f3 la tutela, de la siguiente manera: <\/p>\n
“1.- De los t\u00e9rminos del acuerdo firmado el 27 de julio de 1991, corresponde al Instituto de Fomento Industrial -IFI- constituir el “Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Way\u00fau de Manaure”; al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, la constituci\u00f3n de la sociedad de econom\u00eda mixta y garantizar las fuentes de trabajo para la comunidad Way\u00fau y su participaci\u00f3n teniendo en cuenta su opini\u00f3n en el proceso de liquidaci\u00f3n del contrato -IFI- Concesi\u00f3n salinas; al Ministerio de Educaci\u00f3n coordinar el funcionamiento del colegio de Manaure en forma eficiente en todos los sentidos; al Ministerio de Salud garantizar la atenci\u00f3n gratuita a los hijos de la comunidad Way\u00fau y el funcionamiento eficiente del hospital de Manaure y la atenci\u00f3n completa a las necesidades de la comunidad y el suministro de agua potable; y al Instituto de Fomento Industrial “IFI; garantizar la explotaci\u00f3n de la sal por parte de la comunidad Way\u00fau de Manaure y su comercializaci\u00f3n, y, dar los aportes y la asesor\u00eda que le corresponden para la construcci\u00f3n del relleno sanitario al cual se refiere el oficio del 17 de octubre de 1992. <\/p>\n
“A) El Instituto de Fomento Industrial “IFI”, con respecto al acuerdo, deber\u00e1 informar a esta corporaci\u00f3n en el t\u00e9rmino de ocho (8) d\u00edas contados a partir de la notificaci\u00f3n de esta providencia, que ha hecho al respecto, y, en lo sucesivo cada treinta (30) d\u00edas presentar informe detallado de las actividades realizadas con miras a su cumplimiento”. <\/p>\n
“B) Los Ministerios de Desarrollo Econ\u00f3mico, Educaci\u00f3n y Salud y el Instituto de Fomento Industrial “IFI”, deber\u00e1n informar a esta Corporaci\u00f3n las actividades desarrolladas en cumplimiento del fallo de tutela y los proyectos que se aprueben al respecto, cada treinta (30) d\u00edas contados a partir, los primeros, de la fecha de notificaci\u00f3n de esta providencia”. <\/p>\n
“El IFI podr\u00e1 presentar unificados los informes mensuales”. <\/p>\n
Segunda Instancia. <\/p>\n
La Secci\u00f3n Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 14 de julio 1994, revoc\u00f3 la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declar\u00f3 la improcedencia de la tutela. La providencia del Consejo se detiene en el an\u00e1lisis de la filosof\u00eda de los derechos fundamentales y la naturaleza y procedencia de la tutela como mecanismo constitucional establecido para su protecci\u00f3n y afirma sobre el tema: <\/p>\n
“C) A la luz de lo que se deja expuesto, debe quedar bien en claro que los derechos fundamentales que la Constituci\u00f3n protege a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, son los que tienen una dimensi\u00f3n subjetiva, esto es, aqu\u00e9llos que “…determinan el estatuto jur\u00eddico de los ciudadanos , lo mismo en sus relaciones con el Estado que en sus relaciones entre s\u00ed. Tales derechos tienden, por tanto, a tutelar la libertad, autonom\u00eda y seguridad de la persona no s\u00f3lo frente al poder, sino frente a los dem\u00e1s miembros del cuerpo social”, como lo ense\u00f1a el tratadista ya citado”. <\/p>\n
Al examinar el contenido del Acuerdo del 27 de Julio de 1991, el Consejo advierte que la tutela no se ha instituido para obtener el cumplimiento de un convenio de esta naturaleza, ni al juez le corresponde suplir las funciones de los administradores e imponerles, bajo el apremio de la referida acci\u00f3n, el cumplimiento de sus deberes. Dice el aparte pertinente del fallo, lo siguiente: <\/p>\n
“Ocurre, sin embargo, que al juez no le corresponde desempe\u00f1ar el papel de administrador . Lo que no haga el Sr. Presidente de la Rep\u00fablica, sus Ministros, los Gobernadores o Alcaldes, dentro del marco de sus competencias que la Constituci\u00f3n Nacional les fija, no puede suplirse por la magistratura a trav\u00e9s de los fallos de tutela. Los Acuerdos que los funcionarios del Estado suscriben con los representantes de la comunidad, deben cumplirse por \u00e9llos, dentro de un marco de seriedad, objetividad y buena fe”. <\/p>\n
Al final y a manera de aclaraci\u00f3n, la providencia concluye: <\/p>\n
“Al definir, a la luz de la ley y el derecho, que la sentencia impugnada ser\u00e1 revocada, debe quedar bien en claro, ante la conciencia ciudadana, que lo es por las razones de orden jur\u00eddico que se dejaron precisadas, esto es, porque a la luz de la Constituci\u00f3n y de la ley, no es posible que en Colombia exista un Juez administrador que lleve a cabo o supla las falencias de la rama ejecutiva…” <\/p>\n
“Finalmente quiere la Sala dejar en claro que el acuerdo suscrito el 27 de julio de 1991 entre el Estado y la Comunidad Way\u00fau, debe ser cumplido por el Gobierno en los t\u00e9rminos convenidos. Pero su cumplimiento no puede lograrse a trav\u00e9s de la v\u00eda de la tutela, porque escapa a sus alcances y cometidos”. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
Es competente esta Sala de Revisi\u00f3n para conocer y decidir en grado de revisi\u00f3n, sobre el asunto materia del negocio de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
2. Sentido y alcance de las obligaciones contenidas en el acuerdo del 27 julio de 1991. <\/p>\n
De los antecedentes reconocidos en el plenario, se pueden resumir los aspectos esenciales que rodearon la suscripci\u00f3n del convenio y precisar el alcance de su propio contexto. Dichos antecedentes lo constituyen no s\u00f3lo las disposiciones normativas atinentes a la materia, sino el convenio mismo, los escritos y pruebas aportadas por los actores y particularmente el documento elaborado por Planeaci\u00f3n Nacional, con el aporte de los dem\u00e1s organismos oficiales involucrados en la propuesta que se llev\u00f3 al CONPES, denominado “El mercado de la sal y la liquidaci\u00f3n del IFI-Concesi\u00f3n de Salinas”, de fecha 29 de Marzo de 1993. <\/p>\n
Debe comenzarse por advertir que la comunidad Way\u00fau ha tenido una estrecha y centenaria vinculaci\u00f3n con la actividad de la explotaci\u00f3n de sal en Manaure, tanto que si bien no es posible reducir a dicha actividad toda la fuente de sus ingresos, se considera de todas maneras como la contribuci\u00f3n m\u00e1s importante y significativa en que se apoya su supervivencia socioecon\u00f3mica. No puede olvidarse, adem\u00e1s, que la zona donde se asienta la explotaci\u00f3n que ha venido adelantando el Estado, primero mediante convenio con el Banco de la Rep\u00fablica y luego con el IFI, constituye el h\u00e1bitat ancestral de los Way\u00faus. Sobre este punto anota el documento CONPES, a que se hizo referencia anteriormente: <\/p>\n
“Hasta 1968, cuando el Gobierno Nacional ejecut\u00f3 el proyecto de ampliaci\u00f3n de las salinas de Manaure, \u00e9stas eran explotadas por la comunidad Way\u00fau. Para hacer posible la ampliaci\u00f3n, el Inderena le otorg\u00f3 a la concesi\u00f3n la facultad de construir las obras de infraestructura necesarias para su funcionamiento y se acord\u00f3 que \u00e9sta compensar\u00eda a la comunidad que ve\u00eda afectado su h\u00e1bitat”.1 <\/p>\n
Pues bien, las referencias precedentes explican el hecho de que la explotaci\u00f3n concesionaria de Manaure se hubiera organizado, en buena medida, como un “mecanismo de protecci\u00f3n a la comunidad ind\u00edgena”, al punto que “la concesi\u00f3n mantiene el sistema de recolecci\u00f3n manual utilizado por el Banco de la Rep\u00fablica desde 1936, y para ello contrata de manera temporal entre 2000 y 3000 ind\u00edgenas de la comunidad Way\u00fau”.2 <\/p>\n
Mantener este dise\u00f1o de organizaci\u00f3n y explotaci\u00f3n de la concesi\u00f3n de Manaure contribuy\u00f3 indudablemente a incrementar los costos de producci\u00f3n de la sal, pero este hecho, adem\u00e1s de la connotaci\u00f3n econ\u00f3mica adversa que representa, permite concluir que para el Estado, a\u00fan a su pesar, la empresa constituy\u00f3 una estrategia institucional dirigida a resolver, al menos en parte, las graves y cr\u00f3nicas dificultades que han confrontado desde tiempos inmemoriales las gentes de este sector de la Guajira. <\/p>\n
<\/p>\n
Por razones financieras (baja rentabilidad, dif\u00edcil situaci\u00f3n de liquidez, volumen de p\u00e9rdidas acumuladas, etc.), la ley autoriz\u00f3 la liquidaci\u00f3n de la empresa, pero simult\u00e1neamente dispuso la organizaci\u00f3n de una nueva sociedad de econom\u00eda mixta, del orden nacional, denominada Salinas Mar\u00edtimas y Terrestres de Colombia S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, encargada de “la explotaci\u00f3n y administraci\u00f3n de todas las salinas mar\u00edtimas y terrestres de propiedad nacional, a trav\u00e9s del sistema de aporte minero, de conformidad con la legislaci\u00f3n de minas” (Decreto 2818\/91, arts. 3o. y 6o.) <\/p>\n
Result\u00f3 entonces, que mientras se cumpl\u00eda el proceso de terminaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la empresa IFI-Concesi\u00f3n Salinas, se agudizaron los problemas de recursos que afectaban su estabilidad porque se paraliz\u00f3 pr\u00e1cticamente la producci\u00f3n de sal, y no se pusieron en marcha con la agilidad requerida las alternativas previstas y acogidas por los organismos oficiales y la comunidad Way\u00fau en el Acuerdo del 27 de Julio de 1991, con lo cual se inhabilit\u00f3 la \u00fanica posibilidad inmediata de resolver la situaci\u00f3n crucial de los ind\u00edgenas de Manaure. <\/p>\n
Puede admitirse, adem\u00e1s, que el decreto 2818 del 17 de diciembre de 1991 persigui\u00f3, entre otras finalidades, la consagraci\u00f3n de los instrumentos jur\u00eddicos que hicieran posible el cumplimiento de las obligaciones asumidas seis meses antes por los organismos estatales en favor de los Way\u00fau con ocasi\u00f3n del mencionado Acuerdo. Pero como resulta de los planteamientos de la demanda, de las pruebas recaudadas y de la realidad confrontada por las decisiones judiciales que se revisan, la Administraci\u00f3n incumpli\u00f3 los compromisos contraidos, justificando algunas veces su conducta en la ilegalidad de ciertas obligaciones asumidas, como las relacionadas con la organizaci\u00f3n de una sociedad de Econom\u00eda Mixta para la explotaci\u00f3n de la sal, o la constituci\u00f3n de un Fondo de Bienestar Social y de Desarrollo de la Comunidad Way\u00fau de Manaure, pues aleg\u00f3 carecer de autorizaci\u00f3n legal para llevar a cabo los aportes convenidos. Sin embargo, la constante que explica la conducta oficial es, de manera general, el insuperable desgano administrativo en la ejecuci\u00f3n de las medidas a implementarse para satisfacer, entre otras, las necesidades primarias en salud, educaci\u00f3n, trabajo, agua potable de la comunidad Way\u00fau, sin tener en cuenta que tales omisiones pod\u00edan significar una violaci\u00f3n o amenaza de violaci\u00f3n de sus derechos fundamentales. <\/p>\n
3. Viabilidad de la tutela como instrumento jur\u00eddico para hacer efectivos los derechos fundamentales de la comunidad Way\u00fau, concretados en el Convenio. <\/p>\n
Examinadas con detenimiento las pretensiones de las autoridades peticionarias de la tutela se establece que ellas est\u00e1n dirigidas a obtener, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, el cumplimiento del Acuerdo del 27 de julio de 1991 suscrito por los se\u00f1ores Ministros de Desarrollo Econ\u00f3mico, Gobierno, Minas y Energ\u00eda, Presidente del IFI y la Directora General de la Concesi\u00f3n Salinas, con los representantes de la comunidad Way\u00fau de Manaure, como medio o instrumento para proteger “los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, a la salud, al trabajo, a la educaci\u00f3n, a la igualdad, a la paz y a la integridad \u00e9tnica de la comunidad Way\u00fau”, que se estiman vulnerados en raz\u00f3n del proceso de liquidaci\u00f3n de la Concesi\u00f3n Salinas y del incumplimiento de dicho Acuerdo. <\/p>\n
En la parte motiva del mencionado Acuerdo se expresa, en lo pertinente, lo siguiente: <\/p>\n
“b. que la comunidad Way\u00fau asentada en el \u00e1rea adyacente a la explotaci\u00f3n de sal marina en Manaure, le asiste un derecho fundamental de car\u00e1cter hist\u00f3rico y anterior al mismo Estado, por ocupar la regi\u00f3n desde tiempos inmemorables, donde ha desarrollado formas propias de vida, organizaci\u00f3n social y econ\u00f3mica y de reproducci\u00f3n cultural”; <\/p>\n
“c. que la comunidad Way\u00fau ha tenido una vinculaci\u00f3n centenaria a la explotaci\u00f3n de la sal y que contin\u00faa dicha vinculaci\u00f3n a trav\u00e9s de explotaciones familiares, trabajos independientes; recolecci\u00f3n, transporte y laboreo en el IFI Concesi\u00f3n de Salinas, como trabajadores directos e indirectos”; <\/p>\n
“d. que la producci\u00f3n industrial de sal ha tra\u00eddo beneficios y ventajas a los pobladores de la regi\u00f3n, no obstante haber producido cambios y afectaciones ecol\u00f3gicas y del medio ambiente alterando formas consuetudinarias de producir y vivir de la comunidad Way\u00fau, y” <\/p>\n
“e. que es importante solucionar los conflictos Comunidad-Empresa y aquellos relacionados con la explotaci\u00f3n de la sal, propiciar las mejores condiciones de convivencia, trabajo, habitabilidad y paz social en la regi\u00f3n y fortalecer el desarrollo etno-social de la comunidad Way\u00fau”. <\/p>\n
En la parte dispositiva del acuerdo y con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo de la comunidad Way\u00fau, vinculado a la explotaci\u00f3n de la sal, crear condiciones para la convivencia pac\u00edfica en la regi\u00f3n y lograr el desarrollo social de la comunidad como etnia de especial significaci\u00f3n dentro de la diversidad socio-cultural de la poblaci\u00f3n nacional, se convino la creaci\u00f3n del “Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Way\u00fau de Manaure”, destinado a hacer efectivas las demandas de la comunidad en lo relativo a inversiones y obras de bienestar social, previamente concertadas, asi como la constituci\u00f3n de una sociedad de econom\u00eda mixta para la explotaci\u00f3n de la sal con la participaci\u00f3n de la comunidad. <\/p>\n
Conforme al inciso 3o del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica “la acci\u00f3n de tutela s\u00f3lo proceder\u00e1 cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. <\/p>\n
Es necesario determinar si en el presente caso existe un medio alternativo de defensa judicial id\u00f3neo y eficaz para obtener la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales que se estiman conculcados. <\/p>\n
Podr\u00eda pensarse, que cuando las autoridades peticionarias exigen el cumplimiento del acuerdo y formulan una serie de pretensiones consecuenciales vinculadas estrechamente a \u00e9ste, plantean que a trav\u00e9s de la tutela se proceda a la soluci\u00f3n de una controversia de naturaleza contractual. <\/p>\n
La soluci\u00f3n de las controversias que surgen de un convenio o contrato puede lograrse extrajudicialmente acudiendo a cualquiera de los mecanismos previstos en el estatuto contractual, como son la conciliaci\u00f3n, la amigable composici\u00f3n, la transacci\u00f3n, incluso la petici\u00f3n de revocaci\u00f3n con respecto a actos administrativos contractuales, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 5o, 14, 16, 25-5, 27, 60, 68, 69, 70, 71 y 74. <\/p>\n
Igualmente la soluci\u00f3n de las referidas controversias puede obtenerse a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, bien sea acudiendo al proceso de ejecuci\u00f3n con miras a obtener el cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato o promoviendo la correspondiente acci\u00f3n contractual con arreglo a las previsiones contenidas en el art\u00edculo 87 del C.C.A. <\/p>\n
No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acci\u00f3n de ejecuci\u00f3n ni la acci\u00f3n contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que ser\u00edan formalmente las indicadas para lograr la satisfacci\u00f3n de los derechos derivados del mismo, se juzgan id\u00f3neas para amparar los derechos fundamentales, pues tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no fueron instituidas para la protecci\u00f3n de tales derechos. <\/p>\n
Se infiere de lo anterior, que no existen instrumentos procesales n\u00edtidos para lograr judicialmente el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el Acuerdo del 27 de julio de 1991, porque muchas de las obligaciones establecidas se resuelven en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos y otras est\u00e1n condicionadas a autorizaciones legales para materializarse, ya que suponen la apropiaci\u00f3n de recursos oficiales, como las relacionadas con los aportes a la constituci\u00f3n de la sociedad mixta para la explotaci\u00f3n de la sal o la creaci\u00f3n de un Fondo de Bienestar Social, y en esas circunstancias resultan inaplicables las f\u00f3rmulas demasiado ortodoxas que el C\u00f3digo Contencioso Administrativo o el Estatuto de Contrataci\u00f3n de los Organismos Estatales, consagran para exigir la respectiva responsabilidad contractual. <\/p>\n
En el supuesto de que se pudiera acudir a una acci\u00f3n para lograr la ejecuci\u00f3n del Convenio aludido, la decisi\u00f3n final, y en el entendido de que ella entra\u00f1ara una decisi\u00f3n estimatoria de las pretensiones, s\u00f3lo podr\u00eda definirse probablemente despu\u00e9s de muchos a\u00f1os, cuando lo cr\u00edtico y conflictivo de la situaci\u00f3n social que confronta la comunidad, reclama unas definiciones \u00e1giles, porque de otro modo, es bien probable que la situaci\u00f3n desemboque en la asunci\u00f3n de rumbos desesperados, o, peor a\u00fan, en la amenaza de la propia integridad \u00e9tnica y cultural de la comunidad Way\u00fau. <\/p>\n
La consideraci\u00f3n de esas eventualidades, por remotas que parezcan, no pueden ser ajenas a las preocupaciones del Estado, ni esquivarse dentro del an\u00e1lisis de esta providencia. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica incorpor\u00f3 dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de las minor\u00edas \u00e9tnicas, y de manera muy significativa, reserv\u00f3 en favor de las comunidades ind\u00edgenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de su integridad cultural, social y econ\u00f3mica, su capacidad de autodeterminaci\u00f3n administrativa y judicial, la consagraci\u00f3n de sus resguardos como propiedad colectiva de car\u00e1cter inalienable, y, de los territorios ind\u00edgenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos (C.P. arts. 7, 171, 246, 286, 329, 330, etc.). <\/p>\n
Hay que considerar adicionalmente, que el Estado a trav\u00e9s de las entidades p\u00fablicas intervinientes en la celebraci\u00f3n del Acuerdo se comprometi\u00f3 a la realizaci\u00f3n de una serie de acciones tendientes a garantizar de manera concreta el derecho al trabajo de la comunidad Way\u00fau con la organizaci\u00f3n y funcionamiento de una empresa que se encargara de la explotaci\u00f3n de la sal y, adem\u00e1s, a adoptar las medidas necesarias para el desarrollo social y cultural de dicha comunidad. Por lo tanto, a juicio de la Sala, el compromiso asumido tiende a hacer efectivos derechos que se estiman fundamentales, no meramente program\u00e1ticos, sino ciertos y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo socio-cultural de la etnia Way\u00fau como grupo social que merece la especial protecci\u00f3n del Estado en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 1, 7 y 8 de la C.P. A esta soluci\u00f3n lleg\u00f3 esta misma Sala en la sentencia No. T-342 de fecha julio 27 de 1994 cuando orden\u00f3 proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Tribu Nukak-Maku. <\/p>\n
La efectividad de los aludidos derechos (art. 2 C.P.) contribuye adem\u00e1s a hacer realidad el principio de igualdad (art. 13 C.P.) y la justicia material, porque en este caso el Estado en dicho Acuerdo se oblig\u00f3 a promover, con acciones concretas, las condiciones para lograr la igualdad material de una comunidad discriminada y marginada. <\/p>\n
Llama la atenci\u00f3n de la Sala la circunstancia de muy com\u00fan ocurrencia en que el Estado para superar una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano determinado, asume obligaciones a trav\u00e9s de convenios con las partes en conflicto, que luego son incumplidos. <\/p>\n
El incumplimiento de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acci\u00f3n del Estado, frustra las aspiraciones leg\u00edtimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, adem\u00e1s, es contrario a la filosof\u00eda que emana del pre\u00e1mbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83 C.P.). El Estado Social de Derecho no s\u00f3lo demanda de \u00e9ste la proyecci\u00f3n de estrateg\u00edas para dar soluciones a las necesidades b\u00e1sicas de la comunidad en lo social y en lo econ\u00f3mico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales. <\/p>\n
El cumplimiento de esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos fundamentales, puede demandarse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, no propiamente porque el respectivo convenio o acuerdo cre\u00e9 el derecho fundamental, pues \u00e9ste ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la uni\u00f3n de las voluntades -la estatal y la de la comunidad- se constituye en un instrumento de determinaci\u00f3n, concreci\u00f3n y materializaci\u00f3n del derecho, que le imprime un vigor adicional para su exigibilidad. <\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones se conceder\u00e1 la tutela impetrada para proteger los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la salud, a la educaci\u00f3n y al desarrollo socio-cultural de la comunidad Way\u00fau bajo las siguientes condiciones: <\/p>\n
Las entidades estatales comprometidas en la celebraci\u00f3n del Convenio pueden optar entre cumplirlo en todas sus partes, dado su car\u00e1cter obligatorio, o bien, adoptar las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Way\u00fau sus derechos al trabajo, a la salud, a la educaci\u00f3n, al suministro de agua potable y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. <\/p>\n
III. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional -Sala Segunda de Revisi\u00f3n- administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Revocar la sentencia de fecha 14 de julio de 1994, proferida por el Honorable Consejo de Estado -Secci\u00f3n Tercera-, mediante la cual se revoc\u00f3 a su vez la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedi\u00f3 la tutela impetrada. <\/p>\n
SEGUNDO. Confirmar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 10 de mayo de 1994. <\/p>\n
Conc\u00e9dese a la comunidad Way\u00fau de Manaure la tutela de los derechos al trabajo, a la igualdad, a la salud, a la educaci\u00f3n, al suministro de agua potable y al desarrollo social y cultural. <\/p>\n
Para hacer efectiva dicha tutela las entidades estatales que suscribieron el Convenio de fecha julio 27 de 1991 podr\u00e1n optar entre cumplirlo, o adoptar, en el t\u00e9rmino de noventa (90) d\u00edas h\u00e1biles, las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Way\u00fau sus derechos al trabajo, a la salud, a la educaci\u00f3n, al suministro de agua potable y a su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan. <\/p>\n
<\/p>\n
CUARTO. En raz\u00f3n de la determinaci\u00f3n adoptada en el ordinal anterior, se revoca la decisi\u00f3n contenida en la providencia del 26 de mayo de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aclar\u00f3 y adicion\u00f3 la sentencia proferida el d\u00eda 12 de mayo del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
QUINTO. Para los efectos del caso, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte y c\u00famplase. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 El mercado de la sal y la liquidaci\u00f3n del IFI-Concesi\u00f3n Salinas, D.N.P., p.9 <\/p>\n
2 Documento idem, <\/p>\n
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T-007-95 Sentencia No. T-007\/95 No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acci\u00f3n de ejecuci\u00f3n ni la acci\u00f3n contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que ser\u00edan formalmente las indicadas para lograr la satisfacci\u00f3n de los derechos derivados del […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[19],"tags":[],"class_list":["post-1661","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-1995"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1661","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1661"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1661\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1661"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1661"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1661"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}