\u00a0 \u00a0 Sentencia C-061\/10 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuraci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuraci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA-Concepto\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Concepto\/ COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA APARENTE-Configuraci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Configuraci\u00f3n\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha explicado que puede haber (i) cosa juzgada absoluta o (ii) cosa juzgada relativa. Existe cosa juzgada absoluta, \u201ccuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposici\u00f3n, a trav\u00e9s del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional\u201d. Respecto de la cosa juzgada relativa, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que se configura cuando \u201cel juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisi\u00f3n, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro \u2018se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado\u2019. La Corte tambi\u00e9n ha distinguido entre (ii.a) cosa juzgada relativa expl\u00edcita y (ii.b) cosa juzgada relativa impl\u00edcita: \u201cexpl\u00edcita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisi\u00f3n se limitan directamente en la parte resolutiva, e impl\u00edcita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequ\u00edvoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve\u201d. As\u00ed mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado (iii) cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), \u201csi pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limit\u00f3 su an\u00e1lisis \u00fanicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontaci\u00f3n de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales\u201d. Por \u00faltimo, la jurisprudencia ha diferenciado la (iv) cosa juzgada formal y la (v) cosa juzgada material. La primera se presenta \u201ccuando existe una decisi\u00f3n previa del juez constitucional en relaci\u00f3n con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio\u201d; en estos casos se impide volver a revisar la decisi\u00f3n adoptada. Por su parte, la cosa juzgada material se presenta \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica\u201d. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, el fen\u00f3meno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposici\u00f3n normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. S\u00f3lo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligaci\u00f3n, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior \u00a0<\/p>\n
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No iniciaci\u00f3n de procesos de ejecuci\u00f3n ni embargo, sin importar que un cr\u00e9dito haya nacido con anterioridad o posterioridad a la celebraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No extinci\u00f3n de obligaciones y cr\u00e9ditos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7818 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999, \u201cpor la cual se establece un r\u00e9gimen que promueva y facilite la reactivaci\u00f3n empresarial y la reestructuraci\u00f3n de los entes territoriales para asegurar la funci\u00f3n social de las empresas y lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el r\u00e9gimen legal vigente con las normas de esta ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Fernando Rodr\u00edguez Tamayo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., tres (3) de febrero de dos mil diez (2010)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Mauricio Fernando Rodr\u00edguez Tamayo demanda el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999, por considerar que vulnera los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 95-7 y 229 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del veintitr\u00e9s (23) de julio de 2009, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, a la Superintendencia Financiera y a la Superintendencia de Sociedades, e invit\u00f3 a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, \u201cAsobancaria\u201d, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidades Sergio Arboleda, Nacional de Colombia y Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.- DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 43.940 del 19 de marzo de 20001: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 550 DE 1999\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 30)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se establece un r\u00e9gimen que promueva y facilite la reactivaci\u00f3n empresarial y la reestructuraci\u00f3n de los entes territoriales para asegurar la funci\u00f3n social de las empresas y lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el r\u00e9gimen legal vigente con las normas de esta ley. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACION APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuraci\u00f3n e instrumentos de intervenci\u00f3n a que hace referencia esta ley ser\u00e1n igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las caracter\u00edsticas de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Durante la negociaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del acuerdo de reestructuraci\u00f3n, se suspende el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n y no opera la caducidad de las acciones respecto de los cr\u00e9ditos a cargo de la entidad territorial, y no habr\u00e1 lugar a la iniciaci\u00f3n de procesos de ejecuci\u00f3n ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspender\u00e1n de pleno derecho\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999 vulnera los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 95-7 y 229 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- Comienza por se\u00f1alar que la norma acusada no distingue entre las obligaciones que se originaron antes de la celebraci\u00f3n de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n y aquellas surgidas con posterioridad, de manera que en cualquier caso impide hacer exigibles judicialmente las obligaciones surgidas. A su juicio, ello vulnera el art\u00edculo 2\u00ba Superior, en tanto \u201cburla la finalidad esencial que sustenta la existencia misma de las autoridades de la Rep\u00fablica\u201d, al impedir que los jueces puedan tramitar procesos en contra de las entidades estatales sometidas a una reestructuraci\u00f3n de pasivos iniciados por obligaciones surgidas \u201ccon posterioridad a la negociaci\u00f3n y celebraci\u00f3n del respectivo acuerdo, en detrimento de la obligaci\u00f3n constitucional que le asiste a la Rama Judicial de salvaguardar los derechos y bienes de las personas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Apoyado en los art\u00edculos 17 y 34 de la Ley 550 de 1999, as\u00ed como en la Sentencia C-493 de 2002, advierte que el Legislador quiso atender con prioridad el pago de las obligaciones surgidas luego de la negociaci\u00f3n o celebraci\u00f3n de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n de una entidad territorial. Sin embargo, cuestiona que la norma acusada no haya hecho una precisi\u00f3n al respecto, para que s\u00f3lo se excluyeran del proceso ejecutivo las obligaciones previas al acuerdo y se autorizara el cobro judicial de acreencias surgidas con posterioridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, el demandante comenta que el Consejo de Estado ha negado la posibilidad de iniciar procesos ejecutivos en contra de una entidad estatal sometida a acuerdo de reestructuraci\u00f3n de pasivos, \u201csin distinguir si las obligaciones objeto de la ejecuci\u00f3n surgieron con anterioridad o no a la iniciaci\u00f3n de la etapa de negociaci\u00f3n o posterior a la celebraci\u00f3n del acuerdo\u201d2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que en la Ley 550 de 1999 no existe un mecanismo para que los nuevos acreedores se hagan parte y voten en el marco del acuerdo de reestructuraci\u00f3n, pues el art\u00edculo 19 es enf\u00e1tico en se\u00f1alar que si bien el pago de cr\u00e9ditos posteriores se atender\u00e1 en forma preferente, la misma norma advierte que la obligaci\u00f3n \u201cno dar\u00e1 derecho a voto\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- De otra parte, el ciudadano alega la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad de aquellas personas que adquieran su condici\u00f3n de acreedores con posterioridad al acuerdo de restructuraci\u00f3n, \u201cpues en la pr\u00e1ctica reciben el mismo tratamiento jur\u00eddico de los acreedores que tienen cr\u00e9ditos originados con anterioridad al inicio de la respectiva negociaci\u00f3n\u201d, desconociendo que tienen una situaci\u00f3n diferente en cuanto al origen de sus cr\u00e9ditos (art. 13 CP). \u00a0<\/p>\n
3.- En cuanto al desconocimiento del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, considera que la norma acusada libera a la administraci\u00f3n p\u00fablica del cumplimiento del deber de colaborar en el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia, en tanto se le exonera del cobro judicial de obligaciones adquiridas en el curso de un proceso de reestructuraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.- Adicionalmente, reprocha la violaci\u00f3n del art\u00edculo 229 Superior, que consagra el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, al impedir el ejercicio de la acci\u00f3n ejecutiva por parte de los titulares de los cr\u00e9ditos originados con posterioridad a la fecha cierta de inicio de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el demandante considera que en esta oportunidad no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional frente a la Sentencia C-493 de 2002, donde la Corte declar\u00f3 exequible la norma aqu\u00ed demandada. Para ello, explica que los cargos analizados en dicha oportunidad versaron sobre la imposibilidad que tienen los acreedores de acudir ante las instancias judiciales para exigir el pago de obligaciones previas al acuerdo de reestructuraci\u00f3n, mientras en esta oportunidad se cuestiona esa prohibici\u00f3n pero respecto del cobro de acreencias surgidas con posterioridad a la celebraci\u00f3n del acuerdo, todo lo cual plantea una problem\u00e1tica distinta. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley. Subsidiariamente pide que se condicione la constitucionalidad de la norma, \u201csiempre que se entienda que s\u00ed es procedente iniciar procesos ejecutivos en contra de las entidades estatales, sujetas a la negociaci\u00f3n y celebraci\u00f3n de los acuerdos de reestructuraci\u00f3n de pasivos, por obligaciones que sean exigibles con posterioridad a la fecha cierta de iniciaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n de los acuerdos de que trata la misma ley 550 de 1999. Igualmente, que se entienda que s\u00ed se puede iniciar procesos ejecutivos para obtener el cumplimiento de las sentencias que queden ejecutoriadas con posterioridad a la fecha cierta de iniciaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n de los acuerdos de que trata la misma ley 550 de 1999\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.- Ministerio de la Protecci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, comienza por explicar que el sentido de los procesos de reestructuraci\u00f3n empresarial es lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones, ante la dif\u00edcil situaci\u00f3n de algunas entidades territoriales que compromete el cumplimiento de sus fines constitucionales. Seg\u00fan sus palabras, el objetivo de la ley consiste en \u201cdotar a las entidades territoriales y a sus acreedores de mecanismos id\u00f3neos y expeditos para la negociaci\u00f3n, que permitan asegurar la financiaci\u00f3n de su funcionamiento, as\u00ed como la prestaci\u00f3n de los servicios que le competen\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la norma impugnada afirma que el demandante \u201cincurre en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea\u201d, pues la norma debe leerse en concordancia con el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 34 de la Ley 550 de 1999, que establece la preferencia en el pago de acreencias causadas con posterioridad a la iniciaci\u00f3n del acuerdo de reestructuraci\u00f3n, de acuerdo con la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos prevista en el C\u00f3digo Civil. \u00a0<\/p>\n
Comenta que en la Sentencia C-493 de 2002 la Corte Constitucional analiz\u00f3 la misma norma y desestim\u00f3 las acusaciones por el supuesto desconocimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2\u00ba CP), as\u00ed como de los derechos a la igualdad (art. 13 CP) y al acceso a la justicia (art. 229 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Ministerio entiende que ha operado la cosa juzgada constitucional, porque \u201cpese a no ser id\u00e9nticos los argumentos que se adujeron en la oportunidad anterior con los que aqu\u00ed se esgrimen, s\u00ed son las mismas normas constitucionales de las que se consideraron su violaci\u00f3n y frente a las cuales hubo pronunciamiento por parte de esta Alta Corporaci\u00f3n, en relaci\u00f3n con la prohibici\u00f3n de incoar acciones ejecutivas, el derecho a la igualdad y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicita a la Corte declarar exequible el precepto acusado. A su juicio, la norma debe interpretarse en sinton\u00eda con los dem\u00e1s art\u00edculos de la Ley 550 de 1999, y en particular con el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 35, que prev\u00e9 como causal de terminaci\u00f3n del acuerdo, de pleno derecho y sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial, el incumplimiento de las acreencias causadas con posterioridad a la negociaci\u00f3n. En esa medida, explica que terminado el acuerdo \u201cdesaparece la distinci\u00f3n entre acreedores del acuerdo y acreedores post acuerdo\u201d y con ello las restricciones que operaron durante su vigencia, ante lo cual \u201ctodos los acreedores podr\u00e1n intentar el pago de sus acreencias por la v\u00eda ejecutiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.- Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n solicita a la Corte declarar exequible la norma demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como nota introductoria precisa que el art\u00edculo 13 de la Ley 550 de 1999 est\u00e1 vigente, pues a\u00fan cuando la ley tuvo inicialmente vigencia transitoria, luego se incorpor\u00f3 como norma permanente, mediante el art\u00edculo 125 de la Ley 1116 de 2006, aunque solamente aplicable a las entidades territoriales, a las descentralizadas del mismo orden y a las universidades p\u00fablicas de que trata la Ley 922 de 2004. \u00a0<\/p>\n
Luego invoca la existencia de cosa juzgada constitucional, en virtud de las demandas D-3879 y D-3919, que dieron lugar a las Sentencias C-493 de 2002 y C-519 de 2002, donde la Corte desestim\u00f3 la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 25, 29, 58 y 229 Superiores. Afirma entonces que los cargos ahora planteados \u201cya fueron objeto de debate, estudio y soluci\u00f3n por parte de la Corte Constitucional y, por tanto, la presente acci\u00f3n carece de viabilidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Desde otra perspectiva, el interviniente afirma que el Legislador tiene amplias facultades para regular la actividad de las entidades p\u00fablicas, la forma de administrar justicia y los procedimientos de intervenci\u00f3n en los asuntos econ\u00f3micos con miras a superar las crisis y proteger a las entidades p\u00fablicas, pudiendo expedir normas de excepci\u00f3n transitoria o permanente para asegurar la estabilidad econ\u00f3mica y el cumplimiento de los fines del Estado. Bajo este prisma, se\u00f1ala que la Ley 550 de 1999 no vulnera los art\u00edculos 2\u00ba y 229 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que s\u00f3lo autoriza una \u201csuspensi\u00f3n temporal de cuatro meses o cuanto mucho, por el t\u00e9rmino del cumplimiento del acuerdo, para acudir a la jurisdicci\u00f3n ordinaria sin menoscabo de los intereses de los acreedores\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra afectado el art\u00edculo 95-7 de la Carta, ya que los entes territoriales \u201cest\u00e1n cooperando con el buen funcionamiento de la justicia extrajudicial, impartida por el mecanismo de la reestructuraci\u00f3n y las disposiciones de la Superintendencia o del Ministerio de Hacienda\u201d. \u00a0<\/p>\n
Desestima la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad por cuanto, en su sentir, la ley permite a todos los acreedores acudir a la justicia para reclamar el cumplimiento de las obligaciones de la entidad, ofreci\u00e9ndoles el mismo trato dentro de ciertos l\u00edmites temporales. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explica que la norma ha favorecido que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n autorice liberar recursos de las regal\u00edas para adelantar programas de reestructuraci\u00f3n de pasivos de las entidades territoriales, con lo cual se favorece en alto grado la situaci\u00f3n de los acreedores. \u00a0<\/p>\n
4.- Superintendencia de Sociedades \u00a0<\/p>\n
Para la Superintendencia de Sociedades, la Corte debe declarar exequible el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999. \u00a0<\/p>\n
De manera previa advierte que la norma debe ser interpretada en el contexto de toda la ley, encaminada a promover y facilitar un r\u00e9gimen de reactivaci\u00f3n empresarial y reestructuraci\u00f3n de entes territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que la norma s\u00f3lo suspende el derecho de acceder a la justicia ordinaria, \u201cpero en modo alguno cercena la posibilidad de que posteriormente una vez terminado un acuerdo de reestructuraci\u00f3n, puedan iniciarse procesos de ejecuci\u00f3n y de embargos de los activos y recursos de la entidad respectiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, rechaza el cargo frente al principio de igualdad debido a que el precepto acusado es temporal y a las reglas all\u00ed fijadas son aplicables a todos los acreedores de los entes territoriales, sin establecer privilegios frente a una misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, tampoco encuentra violaci\u00f3n alguna del art\u00edculo 95-7 de la Constituci\u00f3n, pues la norma no ha exonerado a las entidades territoriales del deber de cumplir las obligaciones adquiridas, como lo precis\u00f3 la Corte en la Sentencia C-493 de 2002 al examinar la misma norma. \u00a0<\/p>\n
5.- Asobancaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda, actuando en representaci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, considera que la norma acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s de que existe cosa juzgada, pues en las Sentencias C-493 y C-519 de 2002 la Corte examin\u00f3 y aval\u00f3 la constitucionalidad del numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para Asobancaria, no se viola el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta si se tiene en cuenta que la Ley 550 de 1999 es una regulaci\u00f3n especial dirigida a la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica de las entidades territoriales que ejercen una labor social y cumplen funciones p\u00fablicas. Seg\u00fan su criterio, \u201cdicho r\u00e9gimen de reestructuraci\u00f3n implica un procedimiento especial que, por su misma naturaleza, puede dar prelaci\u00f3n al inter\u00e9s p\u00fablico frente al meramente particular\u201d. \u00a0<\/p>\n
El interviniente destaca que el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 34 de la ley consagra mecanismos de protecci\u00f3n a favor de los acreedores cuyos cr\u00e9ditos se causan con posterioridad al acuerdo de reestructuraci\u00f3n. Explica que all\u00ed se estipula la forma como pueden hacer valer sus derechos y procurar el pago, incluso de manera preferente y sin estar sujetos al orden previsto inicialmente en el acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Comenta que ante el eventual incumplimiento de dichas obligaciones, los acreedores cuyos cr\u00e9ditos se originaron con posterioridad al acuerdo pueden solicitar la terminaci\u00f3n del mismo y, de no llegarse a un nuevo arreglo, incluso pueden acudir ante las autoridades judiciales para hacer las reclamaciones que estimen oportunas. \u00a0<\/p>\n
6.- Academia Colombiana de Jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con argumentos similares a los ya expuestos, el profesor Mauricio Plazas Vega, actuando en representaci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Como aclaraci\u00f3n preliminar sostiene que en relaci\u00f3n con los cargos del demandante oper\u00f3 la cosa juzgada constitucional, pues al respecto se pronunci\u00f3 la Corte en las sentencias C-493 y C-519 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, desestima la violaci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba de la Carta. De un lado, porque el prop\u00f3sito de la ley es propender por el saneamiento econ\u00f3mico de las entidades territoriales para que puedan cumplir adecuadamente sus funciones; de otro lado, porque la medida es una pieza fundamental para solidificar el proceso de reestructuraci\u00f3n de las entidades, lo cual redunda en beneficio general de los habitantes de la regi\u00f3n de que se trate; y finalmente, porque los titulares de cr\u00e9ditos causados con posterioridad a la iniciaci\u00f3n del Acuerdo no est\u00e1n en indefensi\u00f3n, pues la Ley 550 de 1999 consagra un pago preferente de estas obligaciones. \u00a0<\/p>\n
El interviniente tampoco encuentra violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, \u201cporque la imposibilidad de iniciar procesos o practicar embargos opera de manera general y no entra\u00f1a un trato discriminatorio respecto de los acreedores de las entidades territoriales\u201d, de manera que \u201cning\u00fan tipo de acreedor, independientemente de la fecha en que se haya causado la obligaci\u00f3n a cargo de la entidad territorial, puede iniciar procesos o practicar embargos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 95 de la Carta, afirma que el cargo es difuso y en todo caso no existe relaci\u00f3n de causalidad entre lo dispuesto en la norma acusada y los deberes ciudadanos o el correcto funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, rechaza el cargo por violaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP), en tanto se trata de una medida que s\u00f3lo establece una limitaci\u00f3n temporal cuya relevancia est\u00e1 constitucionalmente justificada. \u00a0<\/p>\n
7.- Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Directora Ejecutiva de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, Dinorah Patricia Abad\u00eda Murillo, considera que debe declararse la exequibilidad de la norma acusada. En su criterio, \u201csalta a la vista la raz\u00f3n de ser de la diferencia en este caso, pues de ninguna manera pueden parangonarse, situarse en un plano de igualdad, el empresario privado y la entidad estatal, dado que \u00e9sta tiene precisamente la obligaci\u00f3n de cumplir los fines del Estado que el demandante invoca, en tanto el empresario obra siempre con \u00e1nimo ego\u00edsta, en procura de su propio inter\u00e9s particular\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, rechaza la acusaci\u00f3n de la demanda porque, a su parecer, no invoca un argumento de oposici\u00f3n entre la Constituci\u00f3n y la Ley, sino que se apoya \u201cen la interpretaci\u00f3n que de la \u00faltima ha hecho el Consejo de Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto 4845, radicado el catorce (14) de septiembre de dos mil nueve (2009), solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493 de 2002, que declar\u00f3 exequible el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999. Considera que en la precitada sentencia la Corte adelant\u00f3 un estudio integral de la disposici\u00f3n demandada, \u201cen la que efectu\u00f3 un an\u00e1lisis de cargos similares a los que se esgrimen en la presente demanda\u201d. As\u00ed, luego de hacer transcripciones de dicha Sentencia, concluye lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se ve, la sentencia de la Corte Constitucional establece con claridad meridiana que no hay lugar a los procesos ejecutivos antes y durante la ejecuci\u00f3n del acuerdo de reestructuraci\u00f3n, por cuanto al decir de la misma Corte las entidades p\u00fablicas que acuden a esta clase de acuerdos son aqu\u00e9llas que no se encuentran en condiciones de atender sus obligaciones con ning\u00fan acreedor, y es por ello que se protege de la iniciaci\u00f3n de procesos ejecutivos antes y despu\u00e9s de dicho proceso de reestructuraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1.- Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley, en este caso el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999, \u201cpor la cual se establece un r\u00e9gimen que promueva y facilite la reactivaci\u00f3n empresarial y la reestructuraci\u00f3n de los entes territoriales para asegurar la funci\u00f3n social de las empresas y lograr el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el r\u00e9gimen legal vigente con las normas de esta ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- Presentaci\u00f3n del caso y asuntos objeto de estudio \u00a0<\/p>\n
2.1.- El demandante considera que la norma acusada vulnera los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 95-7 y 229 de la Constituci\u00f3n, porque durante la negociaci\u00f3n y vigencia de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n los acreedores no pueden acudir ante los jueces para hacer efectivo el pago de obligaciones surgidas con posterioridad a la celebraci\u00f3n del acuerdo. En su sentir, ello desconoce el deber del Estado de proteger los bienes de los asociados (art. 2\u00ba CP); viola el derecho a la igualdad al dar el mismo tratamiento a los cr\u00e9ditos surgidos con anterioridad y con posterioridad al acuerdo de reestructuraci\u00f3n, cuando \u00e9stos \u00faltimos se encuentran en una situaci\u00f3n f\u00e1ctica diferente (art. 13 CP); desconoce el deber de las autoridades de colaborar con el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia, porque se les exonera del cobro coactivo de sus obligaciones (art. 95-7 CP); y se vulnera el derecho de acceso a la justicia de los acreedores, ante la imposibilidad de reclamar judicialmente el pago de los cr\u00e9ditos surgidos con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuraci\u00f3n (art. 229 CP). \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico y algunos intervinientes consideran que existe cosa juzgada constitucional, pues en la Sentencia C-493 de 2002 la Corte declar\u00f3 exequible la misma norma y los cargos de inconstitucionalidad entonces formulados coinciden con los expuestos en la presente demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, para las intervenciones ciudadanas y el Ministerio P\u00fablico la norma se ajusta a la Constituci\u00f3n, ya que busca promover y facilitar la reactivaci\u00f3n de entidades en crisis econ\u00f3mica, precisamente con el fin de poder cumplir con el pago de las obligaciones adquiridas. Adem\u00e1s, estiman que el ciudadano hace una lectura descontextualizada de la norma, por cuanto la propia ley ordena el pago preferente de obligaciones posteriores al acuerdo de reestructuraci\u00f3n (arts. 19), autoriza su cobro coactivo en caso de incumplimiento (art. 34-9) e incluso prev\u00e9 la terminaci\u00f3n del acuerdo de pleno derecho y sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial (art. 35-5). \u00a0<\/p>\n
2.2.- Con base en lo anterior, como asunto previo la Corte debe examinar si existe cosa juzgada constitucional. Y s\u00f3lo en el evento en que concluya que no ha operado dicho fen\u00f3meno, proceder\u00e1 al an\u00e1lisis material del asunto para determinar si se han vulnerado los preceptos invocados. \u00a0<\/p>\n
3.- Fundamento y alcance de la cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
3.1.- El art\u00edculo 243 de la Carta consagra expresamente el efecto de cosa juzgada derivada de las sentencias proferidas por esta Corporaci\u00f3n en ejercicio del control constitucional. Dice la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Este marco normativo se complementa con los art\u00edculos 46 y 48 de la Ley 270 de 19963, as\u00ed como con el art\u00edculo 22 del Decreto 2067 de 19914, seg\u00fan los cuales las decisiones adoptadas por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes. \u00a0<\/p>\n
3.2.- Los principios de seguridad jur\u00eddica, primac\u00eda del inter\u00e9s general, igualdad y debido proceso fundamentan la existencia del principio de cosa juzgada constitucional, como reiteradamente lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos5: \u00a0<\/p>\n
“El art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporaci\u00f3n en cumplimiento de su misi\u00f3n de asegurar la integridad y la supremac\u00eda de la Carta, adquieren un car\u00e1cter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entendida, la cosa juzgada constitucional, adem\u00e1s de salvaguardar la supremac\u00eda normativa de la Carta, est\u00e1 llamada a garantizar la efectiva aplicaci\u00f3n de los principios de igualdad, seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta\u201d6. \u00a0<\/p>\n
3.3.- En cuanto a los efectos de la cosa juzgada frente a nuevas demandas de inconstitucionalidad deben distinguirse dos situaciones: la primera se presenta cuando la Corte ha declarado inexequible la norma, en cuyo caso no existe objeto sobre el cual pronunciarse de nuevo y, por tanto, debe rechazarse la demanda o en su defecto dictarse un fallo inhibitorio est\u00e1ndose a lo resuelto en decisi\u00f3n anterior. \u00a0<\/p>\n
La segunda variable tiene lugar cuando la Corte ha declarado exequible una norma que luego es acusada nuevamente; en este evento ser\u00e1 necesario analizar con mayor cautela cu\u00e1l fue el alcance de la decisi\u00f3n previa, para definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problem\u00e1tica ya ha sido resuelta, \u201ccaso en el cual se abstendr\u00e1 de decidir de fondo y proferir\u00e1 entonces la orden de estarse a lo resuelto en su anterior pronunciamiento, que gener\u00f3 el efecto de cosa juzgada\u201d7. En reciente decisi\u00f3n la Corte hizo las siguientes reflexiones sobre el particular: \u00a0<\/p>\n
\u201cFrente a este tipo de situaciones la jurisprudencia ha explicado que puede haber (i) cosa juzgada absoluta o (ii) cosa juzgada relativa. Existe cosa juzgada absoluta, \u201ccuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposici\u00f3n, a trav\u00e9s del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional\u201d8. Respecto de la cosa juzgada relativa, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que se configura cuando \u201cel juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisi\u00f3n, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro \u2018se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado\u2019 (Auto 171\/01)\u201d9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha distinguido entre (ii.a) cosa juzgada relativa expl\u00edcita y (ii.b) cosa juzgada relativa impl\u00edcita: \u201cexpl\u00edcita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisi\u00f3n se limitan directamente en la parte resolutiva, e impl\u00edcita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequ\u00edvoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve\u201d10. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado (iii) cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), \u201csi pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limit\u00f3 su an\u00e1lisis \u00fanicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontaci\u00f3n de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales\u201d11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la jurisprudencia ha diferenciado la (iv) cosa juzgada formal y la (v) cosa juzgada material. La primera se presenta \u201ccuando existe una decisi\u00f3n previa del juez constitucional en relaci\u00f3n con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio\u201d12; en estos casos se impide volver a revisar la decisi\u00f3n adoptada13. Por su parte, la cosa juzgada material se presenta \u201ccuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposici\u00f3n cuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos. El fen\u00f3meno de la cosa juzgada opera as\u00ed respecto de los contenidos de una norma jur\u00eddica\u201d14. \u00a0<\/p>\n
Algunas reflexiones adicionales sobre el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional fueron expuestas en la reciente Sentencia C-228 de 2009. La Corte precis\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe entrada, cabe recordar que seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, el fen\u00f3meno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposici\u00f3n normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Ahora bien, s\u00f3lo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligaci\u00f3n, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior15\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, cuando en ninguna parte de una sentencia expresamente se aclara el punto referente a la cosa juzgada, pero de la parte motiva es posible advertir referencias suficientes para entender que la Corte limit\u00f3 su an\u00e1lisis exclusivamente a los cargos planteados en la demanda, o que el examen de la norma acusada se circunscribi\u00f3 a su confrontaci\u00f3n con determinados preceptos constitucionales, debe entenderse que la cosa juzgada no fue absoluta, como a primera vista pod\u00eda parecer, sino relativa impl\u00edcita, lo que permite decidir de fondo sobre nuevas demandas ciudadanas contra el mismo precepto, siempre y cuando la nueva acusaci\u00f3n se funde en cargos de inconstitucionalidad diferentes a los analizados en la primera sentencia16\u201d. (Sentencia C-729 de 2009, resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Con estos elementos de juicio entra la Sala a definir si, de acuerdo con lo analizado y resuelto por la Corte en la Sentencia C-493 de 2002, en el asunto que ahora le ocupa ha operado o no la cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con los cargos aqu\u00ed formulados. \u00a0<\/p>\n
4.- Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.- En su demanda de inconstitucionalidad el ciudadano hizo referencia expresa a la Sentencia C-493 de 2002, mediante la cual esta Corporaci\u00f3n resolvi\u00f3 \u201cdeclarar exequible el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999\u201d, justamente la misma norma ahora cuestionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ciudadano, pese a la existencia de dicho fallo no se configur\u00f3 la cosa juzgada constitucional, porque la problem\u00e1tica que examin\u00f3 la Corte en aquel entonces fue diferente a la planteada en su demanda. As\u00ed, advierte que los cargos analizados en la Sentencia C-493 de 2002 versaron sobre la imposibilidad de los acreedores para acudir ante los jueces y exigir el pago de obligaciones surgidas \u201ccon anterioridad\u201d al acuerdo de reestructuraci\u00f3n, mientras que en esta oportunidad se cuestiona la misma prohibici\u00f3n pero frente a las obligaciones surgidas \u201ccon posterioridad\u201d al acuerdo de reestructuraci\u00f3n, es decir, desde una perspectiva distinta. \u00a0<\/p>\n
4.2.- Teniendo en cuenta esta circunstancia, en virtud del principio pro actione\u00a0 y verificado el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda pero advirti\u00f3 que ello se hac\u00eda \u201csin perjuicio de la decisi\u00f3n que pueda adoptar la Sala Plena de acuerdo con el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991\u201d17. \u00a0<\/p>\n
4.3.- Pues bien, reunidos los elementos de juicio suficientes, esto es, examinadas las intervenciones ciudadanas, el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y analizado el contenido de la Sentencia C-493 de 2002, la Corte constata que efectivamente ha operado la cosa juzgada constitucional, por lo que debe estarse a lo resuelto en dicha providencia. \u00a0<\/p>\n
4.3.1.- En primer lugar, debe recordarse que la Sentencia C-493 de 2002 analiz\u00f3 la constitucionalidad del numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999 y que en esta oportunidad se acusa la misma norma, de modo que existe identidad en cuanto al contenido normativo impugnado. \u00a0<\/p>\n
4.3.2.- En segundo lugar, la Sala observa que la Sentencia C-493 de 2002 no limit\u00f3 el alcance de la cosa juzgada constitucional, de modo que, al menos en principio, debe entenderse que el examen que realiz\u00f3 la Corte fue integral, es decir, confrontando la norma con la totalidad de la Constituci\u00f3n y no solamente con los preceptos inicialmente mencionados en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3.- En tercer lugar, la Corte advierte que, contrario a lo afirmado por el demandante, el estudio de constitucionalidad de la Sentencia C-493 de 2002 s\u00ed comprendi\u00f3 un an\u00e1lisis de las razones de inexequibilidad que ahora se plantean. \u00a0<\/p>\n
De un lado, es claro que existe notoria correspondencia entre las normas constitucionales que se invocaron como vulneradas en uno y otro caso: en la demanda que dio lugar a la Sentencia C-493 de 2002, el ciudadano aleg\u00f3 la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba, 13, 58, 228 y 229 de la Carta; a su vez, en esta ocasi\u00f3n el actor tambi\u00e9n mencion\u00f3 los art\u00edculos 2\u00ba, 13 y 229 superiores, aunque adicion\u00f3 el art\u00edculo 95-7, relativo al deber de colaboraci\u00f3n ciudadana para el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia, lo que por s\u00ed solo no implica la existencia de una acusaci\u00f3n nueva o diferente18. Adem\u00e1s, en este caso la referencia a esa norma en nada modifica el sentido de la acusaci\u00f3n, que gira en torno a la exigibilidad judicial de los cr\u00e9ditos surgidos con posterioridad al acuerdo de reestructuraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Sentencia C-493 de 2002 parti\u00f3 de la base que la norma proh\u00edbe iniciar o continuar procesos de ejecuci\u00f3n y embargos durante la negociaci\u00f3n y desarrollo de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n, independientemente de si la obligaci\u00f3n surgi\u00f3 con anterioridad o con posterioridad a la celebraci\u00f3n del acuerdo, pues el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999 no hizo diferenciaci\u00f3n alguna en este sentido. Fue as\u00ed como la Corte consider\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSobre el particular, observa la Corte que el numeral 13 demandado debe integrarse con las dem\u00e1s normas del art\u00edculo 58 para apreciar su contenido, pues la lectura e interpretaci\u00f3n aisladas descontextualizan su prop\u00f3sito en la medida en que aqu\u00e9l numeral hace parte de una serie de medidas integrales que apuntan a un inter\u00e9s com\u00fan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, tal integraci\u00f3n de la norma demandada con otras normas de la Ley 550 se evidencia desde la misma estructuraci\u00f3n inicial del proyecto de ley, en donde se postula la improcedencia de los procesos de ejecuci\u00f3n o embargo de activos del ente territorial como una norma especial para regular los acuerdos de reestructuraci\u00f3n. En este sentido, en la exposici\u00f3n de motivos se se\u00f1ala que para la reactivaci\u00f3n de las entidades territoriales se proponen algunas normas especiales, como las siguientes: a) Corresponder\u00e1 el papel de promotor a quien designe el Ministerio de Hacienda; b) La celebraci\u00f3n del acuerdo propender\u00e1 por la viabilidad del ente territorial; c) Ser\u00e1n ineficaces los actos o contratos que se celebren incumpliendo las reglas previstas en el acuerdo; d) Se podr\u00e1 convenir la venta de activos que sean comercializables; e) La celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del acuerdo es un proyecto regional de inversi\u00f3n prioritario; f) El Ministerio de Hacienda determinar\u00e1 las operaciones que puede realizar la entidad territorial luego de la celebraci\u00f3n del acuerdo, sin que se vulnere la autonom\u00eda constitucional, propendiendo por la continuaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de los servicios fundamentales; g) Dentro del proceso no proceder\u00e1n los procesos de ejecuci\u00f3n o embargo de activos del ente territorial, y h) Las inscripciones legales se har\u00e1n en el registro que lleve el Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Para ello dispone de algunas reglas especiales dentro de las cuales est\u00e1 la contenida en el numeral 13, objeto de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad que ahora se analiza y en el cual toma las siguientes determinaciones para ser tenidas en cuenta durante la negociaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del acuerdo de reestructuraci\u00f3n que celebren las entidades territoriales: 1\u00aa) se suspende el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n y no opera la caducidad de las acciones respecto de los cr\u00e9ditos a cargo de la entidad territorial; 2\u00aa) no habr\u00e1 lugar a la iniciaci\u00f3n de procesos de ejecuci\u00f3n ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y 3\u00aa) de hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspender\u00e1n de pleno derecho\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos formulados, en cuanto al supuesto incumplimiento de las obligaciones adquiridas por las entidades sometidas a un acuerdo de reestructuraci\u00f3n, la Corte no hizo diferenciaci\u00f3n alguna y desestim\u00f3 el reproche en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl acuerdo de reestructuraci\u00f3n no constituye entonces una forma de extinci\u00f3n de las obligaciones y cr\u00e9ditos a cargo de las entidades territoriales que acudan a \u00e9l. Por el contrario, su pretensi\u00f3n es la de recuperar la entidad y organizar el pago de las obligaciones con sus acreedores (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed entonces, las medidas del numeral 13 en referencia, es decir, la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos de prescripci\u00f3n, la no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los cr\u00e9ditos a cargo de la entidad territorial, la no iniciaci\u00f3n de procesos de ejecuci\u00f3n ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y la suspensi\u00f3n de tales procesos o embargos, lejos de configurar la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperaci\u00f3n institucional de las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atenci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n. Adem\u00e1s, estas medidas no constituyen una forma de extinci\u00f3n de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la medida en que se recupere la capacidad de gesti\u00f3n administrativa y financiera de la respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la Corte que el legislador atiende adecuadamente la tensi\u00f3n que pudiese existir entre la prevalencia del inter\u00e9s general y los derechos que asisten a los acreedores del respectivo ente seccional o local que, en aplicaci\u00f3n de la Ley 550, acude a un acuerdo de reestructuraci\u00f3n\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior no es cierto que, como lo sugiere el demandante, la Corte haya realizado un an\u00e1lisis de constitucionalidad centrado exclusivamente en las obligaciones surgidas antes de la firma de un acuerdo de reestructuraci\u00f3n. Por el contrario, lo que se observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999 proh\u00edbe adelantar cualquier proceso de ejecuci\u00f3n o embargo, sin importar que un cr\u00e9dito haya nacido con anterioridad o con posteriorirdad a la negociaci\u00f3n, celebraci\u00f3n o desarrollo del acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Con todo, no sobra recordar que la propia ley establece un tratamiento privilegiado y una regulaci\u00f3n complementaria para asegurar el pago de las obligaciones contra\u00eddas con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuraci\u00f3n. Es as\u00ed como, por ejemplo, el art\u00edculo 19 de la ley dispone que el pago de cualquier cr\u00e9dito originado en fecha posterior a la negociaci\u00f3n y con anterioridad a la celebraci\u00f3n del acuerdo, \u201cse atender\u00e1 en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos\u201d; as\u00ed mismo, el art\u00edculo 34-9 de la ley establece el pago preferente y privilegiado de los cr\u00e9ditos causados con posterioridad al acuerdo e incluso contempla la posibilidad de terminaci\u00f3n del acuerdo en caso de incumplimiento19; y por \u00faltimo, el art\u00edculo 35 de la ley se\u00f1ala que la transgresi\u00f3n de dichas obligaciones ser\u00e1 causal de terminaci\u00f3n del acuerdo, \u201cde pleno derecho y sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial\u201d20. \u00a0<\/p>\n
4.4.- En este orden de ideas, por efecto de lo decidido en la sentencia C-493 de 2002, se presenta identidad no s\u00f3lo en cuanto a la norma demandada sino tambi\u00e9n en referencia a los cargos frente a los cuales se pronunci\u00f3 la Corte en aquella oportunidad. En consecuencia, debe entenderse que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada respecto de los cargos de inconstitucionalidad contra el numeral 13 del art\u00edculo 58 de la Ley 550 de 1999, y a la Corte no queda alternativa distinta a estarse a lo resuelto en dicha Sentencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La ley fue originalmente publicada en el Diario Oficial 43.836 de 30 de diciembre de 1999. Sin embargo, para corregir errores de transcripci\u00f3n y garantizar su correcta promulgaci\u00f3n, se public\u00f3 nuevamente en el Diario Oficial 43.940 de 19 de marzo de 2000. \u00a0<\/p>\n
2 Cita para ello la Sentencia de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, del 2 de abril de 2009, expediente 47001233200020080019001, CP. Martha Sof\u00eda Sanz Tob\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3 \u201cEstatutaria de la administraci\u00f3n de justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 \u201cPor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-310 de 2002, C-469 de 2008, C-228 de 2009 y C-729 de 2009, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2008. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2002. \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional, \u00a0Sentencia C-931 de 2008. En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencias C-489 de 2000, C-565 de 2000, C-774 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia C-427 de 1996. \u00a0En sentido similar, en la Sentencia C-774 de 2001 la Corte puntualiz\u00f3: \u201cCuando una disposici\u00f3n es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitaci\u00f3n de la competencia del legislador (ordinario o extraordinario), que le impide reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la Carta Fundamental, y en el evento que ello ocurra la Corte debe proferir un fallo de inexequibilidad por la violaci\u00f3n del mandato dispuesto en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \/\/ Cuando es declarada exequible una disposici\u00f3n, el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad para la Corte Constitucional de pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jur\u00eddico, o alteren la confianza leg\u00edtima de los administrados en la aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, o vulneren el principio de la igualdad\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 A lo largo del estudio del fen\u00f3meno de Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que en realidad no existen varias clases de cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situaci\u00f3n que la Corte antiguamente llam\u00f3 cosa juzgada relativa. Pero, lo anterior resulta contradictorio porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que s\u00ed hay, pero relativa. Otras nociones como \u201ccosa juzgada absoluta\u201d y \u201ccosa juzgada material\u201d, tienden a confundir su efecto pr\u00e1ctico, consistente en que la cosa juzgada en s\u00ed misma genera la prohibici\u00f3n de volver a estudiar una determinada disposici\u00f3n normativa, y la consecuente obligaci\u00f3n de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicaci\u00f3n de esta prohibici\u00f3n y obligaci\u00f3n; o se aplica o no se aplica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otra situaci\u00f3n, distinta a la definici\u00f3n de cosa juzgada, ha sido abordada por la Corte cuando ha querido hacer \u00e9nfasis en que los pronunciamientos de inexequibilidad sugieren un an\u00e1lisis distinto de la Cosa Juzgada, que el exigido para los pronunciamientos de exequibilidad (Ver por ejemplo el auto A-086\/08). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 La Sentencia C-469 de 2008 precis\u00f3 al respecto: \u201cLa Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado eventos en los cuales al fijar los efectos de sus decisiones, puede aclarar si la sentencia proferida permite o no que en el futuro, mediante nuevos argumentos, un ciudadano pueda presentar una nueva demanda contra una norma que ya ha sido objeto del control de constitucionalidad. Por tanto, no es suficiente alegar la presencia de un fallo para predicar la existencia de la cosa juzgada constitucional, pues se debe precisar cuando la sentencia ha hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta o relativa y, este \u00faltimo caso, si ella es impl\u00edcita o expl\u00edcita\u201d. En el mismo sentido pueden verse las sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000, \u00a0C-415 de 2002, C-1024 de 2004, C-468 de 2008 y C-931 de 2008, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Auto del 23 de julio de 2009, admisorio de la demanda. \u00a0<\/p>\n
18 As\u00ed lo explic\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-729 de 2009. \u00a0<\/p>\n
19 \u201cArt\u00edculo 34.- EFECTOS DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACION. (\u2026) 9. Los cr\u00e9ditos causados con posterioridad a la fecha de iniciaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n, al igual que la remuneraci\u00f3n de los promotores y peritos causada durante la negociaci\u00f3n, ser\u00e1n pagados de preferencia, en el orden que corresponda de conformidad con la prelaci\u00f3n de cr\u00e9ditos del C\u00f3digo Civil y dem\u00e1s normas concordantes, y no estar\u00e1n sujetos al orden de pago que se establezca en el acuerdo. El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitir\u00e1 a los acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podr\u00e1 dar lugar a la terminaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que el respectivo acreedor acepte una f\u00f3rmula de pago seg\u00fan lo dispuesto en el numeral 5 del art\u00edculo 35 de la presente ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
20 \u201cArt\u00edculo 35.- CAUSALES DE TERMINACION DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACION. El acuerdo de reestructuraci\u00f3n se dar\u00e1 por terminado en cualquiera de los siguientes eventos, de pleno derecho y sin necesidad de declaraci\u00f3n judicial: (\u2026) 5. Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con posterioridad a la fecha de iniciaci\u00f3n de la negociaci\u00f3n, y el acreedor no reciba el pago dentro de los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la f\u00f3rmula de pago que le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en una reuni\u00f3n de acreedores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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