\u00a0 \u00a0 Sentencia C-149\/10 \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Desplazan las competencias asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, \u00a0revisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de ordenamientos territoriales \u00a0<\/p>\n
Los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, \u00a0revisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los POTs, en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipios o distritos. Para la Sala, desplazar las competencias de los concejos en el proceso de adopci\u00f3n de los POTs dando prioridad a lo establecido en los MISN, significa desconocer las competencias que el constituyente asign\u00f3 a las mencionadas corporaciones administrativas mediante el art\u00edculo 313, numerales 1 y 7 de la Carta Pol\u00edtica. Por lo anterior, la Corte considera que la disposici\u00f3n atacada implica un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los concejos, en la medida que estos no podr\u00e1n participar en las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los macroproyectos, quedando a expensas de las decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales quedar\u00e1n subordinados los POTs. \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Implica un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralizaci\u00f3n territorial y autonom\u00eda de los entes territoriales \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales y materiales \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha establecido que para que exista una demanda en forma, con aptitud para provocar un fallo de fondo, es necesario que el actor cumpla con todos y cada uno de los requerimientos previstos en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991. Esa exigencia, que debe acatarse, no s\u00f3lo formal sino tambi\u00e9n materialmente, es una consecuencia obligada del hecho de que, de acuerdo con el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, que consagra de manera expresa las funciones de la Corte, a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de ese art\u00edculo, lo cual quiere decir que, en cuanto hace a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, \u201c\u2026 no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n p\u00fablica s\u00f3lo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusaci\u00f3n en debida forma de un ciudadano contra una norma legal\u201d. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga m\u00ednima de comunicaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia, esto supone que el demandante cumpla con una carga m\u00ednima de comunicaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. Esto es, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el concepto de la violaci\u00f3n, la Corte ha expresado que el mismo comprende la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda, razones que deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminar\u00e1 inhibi\u00e9ndose, circunstancia que frustra \u201cla expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribuci\u00f3n de competencias\/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la modalidad de estructuraci\u00f3n territorial consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un \u00e1mbito de autonom\u00eda para sus entidades territoriales. Tal como se ha se\u00f1alado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional, dentro de ese esquema, y con sujeci\u00f3n a la estructura fijada directamente por la Constituci\u00f3n, la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas m\u00ednimas orientadas a asegurar una articulaci\u00f3n entre la protecci\u00f3n debida a la autonom\u00eda territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primac\u00eda al nivel central, al paso que en otras impulsan la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales. Ese dise\u00f1o constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonom\u00eda, que se encuentran en tensi\u00f3n. En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n, exigencia que se traduce en la existencia de par\u00e1metros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulaci\u00f3n de decisiones de pol\u00edtica que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Del principio unitario tambi\u00e9n se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la \u00f3rbita de sus competencias, pero en relaci\u00f3n con los cuales existe un inter\u00e9s nacional de superior entidad \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Contenidos m\u00ednimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios\/AUTONOMIA TERRITORIAL-N\u00facleo esencial \u00a0<\/p>\n
Ha dicho la Corte que, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 287 superior, la autonom\u00eda debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, \u201c\u2026 la supremac\u00eda de un ordenamiento superior, con lo cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.\u201d De todos modos, la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de autonom\u00eda tiene unos contenidos m\u00ednimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que s\u00f3lo a ellos ata\u00f1en. \u00a0Para la Corte, \u201cel n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda est\u00e1 constituido en primer t\u00e9rmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos \u00a0<\/p>\n
El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos l\u00edmites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, por un lado, el principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual \u00a0se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se desarrolla esta \u00faltima. Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1258 de 2001 hizo unas precisiones en relaci\u00f3n con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuraci\u00f3n de los \u00e1mbitos de la autonom\u00eda regional. Se\u00f1al\u00f3 la Corte en esa sentencia que la autonom\u00eda de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos y que el l\u00edmite m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial, que se encuentra garantizado por la Constituci\u00f3n \u201c\u2026est\u00e1 integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo.\u201d En cuanto al l\u00edmite m\u00e1ximo, expres\u00f3 la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Corresponde al legislador establecer las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
La Corte expres\u00f3 que la autonom\u00eda act\u00faa como un principio jur\u00eddico en materia de organizaci\u00f3n competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jur\u00eddicos que justifiquen su limitaci\u00f3n en cada caso concreto. De tal modo, puntualiz\u00f3 la Corte, lo que le est\u00e1 vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonom\u00eda, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa l\u00ednea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un inter\u00e9s superior, y que la sola invocaci\u00f3n del car\u00e1cter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en \u00e1mbitos que no trasciendan el contexto local o regional, seg\u00fan sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonom\u00eda resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda es indisponible por parte del Legislador y que su preservaci\u00f3n es necesaria para el mantenimiento de la identidad \u00a0misma de la Carta, dado que es expresi\u00f3n de dos principios constitucionales de la mayor significaci\u00f3n, como son la consagraci\u00f3n del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311). \u00a0Por esa raz\u00f3n, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constituci\u00f3n ha establecido una garant\u00eda institucional para la autonom\u00eda de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un n\u00facleo o reducto indisponible por parte del legislador. \u00a0As\u00ed, ha dicho la Corte, \u201c\u2026 si bien la autonom\u00eda territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podr\u00e1 establecer las condiciones b\u00e1sicas de la misma, en aras de salvaguardar el inter\u00e9s nacional y el principio unitario, la Constituci\u00f3n garantiza que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda ser\u00e1 siempre respetado \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n de principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deber\u00e1n ejercerse conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de inter\u00e9s meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los \u00f3rganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese \u00e1mbito, corresponde a la ley regular la materia. El principio de concurrencia parte de la consideraci\u00f3n de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participaci\u00f3n de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribuci\u00f3n de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos \u00f3rganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acci\u00f3n estatal, sin que sea posible la exclusi\u00f3n de entidades que, en raz\u00f3n de la materia est\u00e9n llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva tambi\u00e9n un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar all\u00ed donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacci\u00f3n de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. \u00a0El principio de coordinaci\u00f3n, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los distintos \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acci\u00f3n estatal. \u00a0Esa coordinaci\u00f3n debe darse desde el momento mismo de la asignaci\u00f3n de competencias y tiene su manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara en la fase de ejecuci\u00f3n de las mismas. \u00a0El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribuci\u00f3n y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervenci\u00f3n el Estado, y la correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, debe realizarse en el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano, lo cual es expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico y un criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralizaci\u00f3n s\u00f3lo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley\/REGULACION USO DEL SUELO-Objetivos \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n establece como funci\u00f3n de los concejos municipales y distritales la de reglamentar los usos del suelo. Esta funci\u00f3n est\u00e1 desarrollada en la Ley 388 de 1997, entre cuyos objetivos figuran \u201c(i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonom\u00eda, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural localizado en su \u00e1mbito territorial y la prevenci\u00f3n de desastres en asentamientos de alto riesgo, as\u00ed como la ejecuci\u00f3n de acciones urban\u00edsticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificaci\u00f3n, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecuci\u00f3n de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organizaci\u00f3n y la gesti\u00f3n municipales con la pol\u00edtica urbana nacional, as\u00ed como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-7828 y D-7843\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Daniel Bonilla Maldonado y otros (Expediente D-7828); y Carlos Vicente de Roux Rengifo y otros (D-7843). \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y en acatamiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA1 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad los ciudadanos Daniel Bonilla Maldonado, Manuel Alejandro Iturralde S\u00e1nchez, Natalia Ram\u00edrez Bustamante, N\u00e9stor Ram\u00edrez, Felipe Navarro Lux y Adriana Franco Ram\u00edrez (Expediente D-7828); y Carlos Vicente de Roux Rengifo, Carlos Fernando Gal\u00e1n Pach\u00f3n, \u00c1ngela Mar\u00eda Benedetti Villaneda, Antonio Eresmid Sanguino P\u00e1ez, Luz Amanda Granados Urrea y Diego Isa\u00edas Pe\u00f1a Porras (Expediente D-7843), presentaron sendas demandas contra el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
En sesi\u00f3n del veintid\u00f3s (22) de julio de 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvi\u00f3 acumular las demandas radicadas bajo los n\u00fameros D-7828 y D-7843, para que se tramitaran conjuntamente y se resolvieran en la misma sentencia. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del diez de agosto de 2009, el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3 admitir las demandas, dispuso la fijaci\u00f3n en lista de la norma acusada y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia orden\u00f3 adem\u00e1s comunicar las demandas al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Nacional, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional, del Atl\u00e1ntico, Libre y Sim\u00f3n Bol\u00edvar, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, conforme con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 46.700 del 25 de julio de 2007: \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1151 de 2007 \u00a0<\/p>\n
\u2018Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u2019 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 79. MACRO PROYECTOS DE INTER\u00c9S SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podr\u00e1 definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, y se\u00f1alar las condiciones para su participaci\u00f3n y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar una operaci\u00f3n de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los municipios y distritos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urban\u00edsticas de los municipios y distritos que se adopten en las \u00e1reas que hagan parte de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, ser\u00e1n concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y\/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas adoptadas en estos \u00faltimos. \u00a0<\/p>\n
Se declaran de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansi\u00f3n urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de inter\u00e9s social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el art\u00edculo 58 \u00a0de la Ley 388 de 1997. \u00a0<\/p>\n
Fac\u00faltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenaci\u00f3n voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho p\u00fablico y para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n por la v\u00eda judicial o administrativa que est\u00e9n destinados al desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
Para la ejecuci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional las autoridades nacionales y territoriales podr\u00e1n celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podr\u00e1n ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podr\u00e1n percibir derechos de participaci\u00f3n del fideicomiso. El Gobierno Nacional definir\u00e1 las condiciones generales de tales contratos. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional realizar\u00e1 los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecuci\u00f3n de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para los ciudadanos Daniel Bonilla Maldonado, Manuel Alejandro Iturralde S\u00e1nchez, Natalia Ram\u00edrez Bustamante, N\u00e9stor Ram\u00edrez, Felipe Navarro Lux y Adriana Franco Ram\u00edrez (D-7828), el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d, desconoce lo dispuesto en los art\u00edculos 1, 2, 287-2, 288 Inc. 2\u00ba, 311 y 313-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
A partir de un recuento doctrinal acerca de la tensi\u00f3n constitucional existente entre la autonom\u00eda de las entidades territoriales y el principio de Estado Unitario y de la manera c\u00f3mo la misma ha sido resuelta por la Corte Constitucional, as\u00ed como de los desarrollos jurisprudenciales en torno a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en la Administraci\u00f3n P\u00fablica, los demandantes presentan como razones de inconstitucionalidad de la norma acusada, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1.1. El art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, al desconocer la participaci\u00f3n activa de las entidades territoriales en la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, vulnera el principio de coordinaci\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 288 superior. Ello, por cuanto se excluye de manera absoluta la intervenci\u00f3n de los departamentos y municipios en el desarrollo de cualquiera de las distintas facetas de que se compone un macroproyecto, dot\u00e1ndose, al gobierno central, de una facultad tal, que le permite imponer sus interpretaciones y actuaciones a\u00fan sobre el impacto local que pueda presentarse en un determinado caso. \u00a0<\/p>\n
1.2. Igualmente, en su entender, el hecho de conceder facultades absolutas al Gobierno Nacional, sin que para el efecto participen los distintos niveles territoriales, comporta el desconocimiento de la efectiva aplicaci\u00f3n del principio de concurrencia para efectos de la realizaci\u00f3n conjunta de programas y proyectos de bienestar general y mejoramiento social. \u00a0<\/p>\n
1.3. Trat\u00e1ndose de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, es indispensable la confluencia de competencias de las diversas entidades territoriales, a pesar de lo cual la disposici\u00f3n que se cuestiona define una modalidad de intervenci\u00f3n sobre el territorio que, indefectiblemente, supone la toma de decisiones sobre usos del suelo por parte del Gobierno Nacional, en contrav\u00eda de las atribuciones constitucionales conferidas a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
1.4. De otro lado, aseveran que, al radicarse en cabeza del Gobierno Nacional la facultad exclusiva y excluyente de definir, formular, adoptar y ejecutar macroproyectos, se despoja de toda autonom\u00eda a las entidades territoriales, como quiera que, por ejemplo, se vac\u00eda de competencia a los concejos municipales frente a la determinaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial, principal herramienta para la administraci\u00f3n del desarrollo f\u00edsico del territorio y la definici\u00f3n de los usos del suelo. \u00a0<\/p>\n
1.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalmente consideran que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona desconoce el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales considerado en el contexto de la democracia participativa, puesto que las decisiones por autoridades locales, que se ven excluidas del proceso de adopci\u00f3n de los macroproyectos, son una de las principales manifestaciones del principio constitucional de la democracia participativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.6. En s\u00edntesis, el reproche constitucional parte de se\u00f1alar que, tal y como est\u00e1 planteado el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, la asignaci\u00f3n de facultades al Gobierno Nacional para delinear todo el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas que comprenden los macroproyectos, no se corresponde con la autonom\u00eda y los principios que orientan el proceder administrativo de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
1.7. Bajo ese entendido, los demandantes solicitan a este Tribunal que declare la constitucionalidad condicionada del precepto objeto de censura, de suerte que al ser armonizado con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, se delimiten las competencias del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales frente a la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y financiaci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional definidos en la Ley 1151 de 2007. Como pretensi\u00f3n subsidiaria solicitan a esta Corporaci\u00f3n que declare la inexequibilidad de la mencionada disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Por su parte, los ciudadanos Carlos Vicente de Roux Rengifo, Carlos Fernando Gal\u00e1n Pach\u00f3n, \u00c1ngela Mar\u00eda Benedetti Villaneda, Antonio Eresmid Sanguino P\u00e1ez, Luz Amanda Granados Urrea y Diego Isa\u00edas Pe\u00f1a Porras, consideran que el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, infringe los art\u00edculos 1\u00ba, \u00a0287, 311 y 313-7 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.1. Para estos demandantes, el precepto objetado contrar\u00eda la consagraci\u00f3n constitucional seg\u00fan la cual el Estado colombiano se encuentra organizado en forma de rep\u00fablica unitaria con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, como quiera que desplaza la competencia de estas \u00faltimas en materia de regulaci\u00f3n de los usos del suelo al Gobierno Nacional, para que \u00e9ste, de forma exclusiva defina, formule, adopte y ejecute los denominados macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, mediante decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo que contribuyan al desarrollo territorial de municipios, distritos o regiones del pa\u00eds, pero sin que para ello medie su intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tal perspectiva revela, a su juicio, el vaciamiento por entero de las competencias asignadas por la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales, principalmente en materia de regulaci\u00f3n de los usos del suelo, y la discrecionalidad absoluta del Gobierno Nacional para adoptar las medidas que a bien considere en cuanto a la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos y obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social en el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
2.2. Igualmente, en su sentir, el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 desconoce los distintos mecanismos de planeaci\u00f3n, desarrollo y gesti\u00f3n territorial, entre los que se encuentra el POT -Plan de Ordenamiento Territorial-, en tanto hace nugatoria la aplicaci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n y concertaci\u00f3n por parte de las distintas autoridades locales, distritales o regionales para orientar y administrar el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como a pesar de que las leyes 152 de 1994 y 388 de 1997 radican en cabeza de los entes territoriales la funci\u00f3n atinente al ordenamiento territorial, la disposici\u00f3n que se acusa por inconstitucional modifica tal orientaci\u00f3n, en la medida que le traslada al Gobierno Nacional la facultad de adoptar directa y discrecionalmente decisiones relacionadas con la regulaci\u00f3n del uso del suelo, sin contar con la participaci\u00f3n de las autoridades territoriales afectadas, lo que, en \u00faltimas, implica que \u201csu objetivo no es plantear unos par\u00e1metros generales para orientar la facultad de regular los usos del suelo de las autoridades locales, como lo establece la Ley 388 de 1997, al definir los instrumentos de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n del territorio, las clases de suelo y sus tratamientos, sino atribuir directamente a las autoridades nacionales una facultad que constitucionalmente no le ha sido asignada\u201d. Dicho en otros t\u00e9rminos, \u201cla norma cuestionada invierte el orden de competencias en materia de regulaci\u00f3n de los usos del suelo consagrado en la Constituci\u00f3n, al supeditar las decisiones de los municipios y distritos a las del Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.3. Finalmente, los demandantes sostienen que carece de fundamento jur\u00eddico alguno el que una disposici\u00f3n contenida en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, cuya vigencia es temporal, desconozca el car\u00e1cter esencial de las facultades que constitucionalmente han sido atribuidas a las entidades territoriales, particularmente, cuando se trata de la autonom\u00eda que las identifica para efectos de la regulaci\u00f3n de los usos del suelo en las \u00e1reas correspondientes a los macroproyectos, adem\u00e1s de quebrantar la efectiva realizaci\u00f3n de la concepci\u00f3n democr\u00e1tica, descentralizada y participativa con la cual se estructur\u00f3 el ordenamiento territorial colombiano. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito oportunamente allegado a esta Corporaci\u00f3n, Sandra Milena Tapias Mena, obrando en su condici\u00f3n de Directora Ejecutiva (E) de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, intervino en el tr\u00e1mite de la presente acci\u00f3n a fin de que se condicione la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
La interviniente comienza por se\u00f1alar que para la disposici\u00f3n de los usos del suelo es menester la participaci\u00f3n de las comunidades directamente afectadas, pues, de lo contrario, principios como los de subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n, ejes que determinan el ejercicio de las competencias atribuidas a las entidades territoriales, se tornar\u00edan inaplicables, aun cuando la intenci\u00f3n inequ\u00edvoca del Constituyente de 1991 al consagrarlos no fue otra que la de conciliar los intereses locales, regionales y nacionales. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el hecho de que sea el Gobierno Nacional el que defina y se\u00f1ale, en exclusiva y sin participaci\u00f3n alguna de las entidades territoriales, las condiciones para el desarrollo territorial de la naci\u00f3n, comporta, en t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, la sustracci\u00f3n a los concejos distritales y municipales de la facultad para regular los usos del suelo, lo que de suyo supone, a primera vista, el resquebrajamiento del orden territorial previsto en la Carta Pol\u00edtica de 1991. \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo, por cuanto se quebranta la disposici\u00f3n constitucional a partir de la cual se le reconoce autonom\u00eda a las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses, en la medida en que se trasladan las competencias al poder central, de suerte que se hace nugatoria la participaci\u00f3n de los entes territoriales frente a la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u otro tipo de obras y, por ende, se desarticula el Estado Colombiano en t\u00e9rminos del modelo moderno de descentralizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Eduardo Montealegre Lynett intervino en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, en representaci\u00f3n del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n el 3 de septiembre de 2009. \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De manera preliminar, el interviniente le solicita a la Corte que se declarare inhibida para pronunciarse sobre los cargos de las demandas, por ineptitud sustantiva de las mismas, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
2.1.1. \u00a0Las demandas no cumplen los requisitos formales para generar el control de constitucionalidad en abstracto, como quiera que no se satisface la exigencia de una m\u00ednima interpretaci\u00f3n argumentativa. Adicionalmente, debe agregarse que los cargos presentados por los demandantes atacan una hipot\u00e9tica interpretaci\u00f3n de la norma que no se infiere del art\u00edculo acusado, toda vez que el sustrato de los argumentos expuestos parte de considerar que la norma puede ser interpretada de varias formas, una de las cuales es tachada de inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior se ve reflejado en el hecho que una de las demandas solicita una declaratoria de exequibilidad condicionada como pretensi\u00f3n principal, con lo cual muestra que se trata de un problema interpretativo m\u00e1s que un problema de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
2.1.2. \u00a0 La interpretaci\u00f3n que los demandantes hacen de la norma acusada es inaceptable, dado que se analiza fuera de su cuerpo normativo y del sistema jur\u00eddico en su conjunto. \u00a0<\/p>\n
Considerar que, puesto que la norma dispone la participaci\u00f3n del Gobierno Nacional en asuntos que, en principio, son del resorte competencial de los municipios y los distritos, sin establecer, de manera expresa, la descripci\u00f3n detallada de la manera como \u00e9stos est\u00e1n llamados a intervenir en el proceso, vac\u00eda las competencias de los entes territoriales, constituye una interpretaci\u00f3n inaceptable, en la medida que no se tiene en cuenta que la norma acusada es parte de la ley del Plan de Nacional de Desarrollo, la cual por su muy alto nivel de generalidad, no est\u00e1 llamada a regular detalladamente esa materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa exigencia de especificidad no es predicable de una norma como \u00e9sta, por cuanto, en primer lugar, las disposiciones con este grado de generalidad y abstracci\u00f3n, deben ser interpretadas bajo el entendido que no aportan todos los detalles de cada norma que conforma el articulado. En segundo lugar, porque de la lectura de la disposici\u00f3n completa no se desprende que los distritos y municipios pierdan las competencias que constitucionalmente le han sido asignadas. S\u00f3lo se establecen ciertos l\u00edmites a la autonom\u00eda territorial que los mismos actores consideran aceptable. \u00a0<\/p>\n
La norma acusada contiene una prescripci\u00f3n sobre participaci\u00f3n de las entidades territoriales de forma gen\u00e9rica, gracias a la cual los decretos que han reglamentado el tema, parten de ese supuesto al momento de desarrollar su contenido. Por v\u00eda de ejemplo, valga destacar que el Decreto 2460 de 2007 contiene disposiciones a partir de las cuales hace alusi\u00f3n directa al papel de dichas entidades en los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. As\u00ed, en ese decreto se establece que las entidades territoriales pueden sugerir la adopci\u00f3n de macroproyectos, se regulan los estudios que deben tenerse en cuenta para la formulaci\u00f3n de macroproyectos sugeridos por las entidades territoriales, las \u00e1reas metropolitanas o los particulares, se contempla la necesidad de dar aviso a los municipios o distritos acerca de la formulaci\u00f3n de un macroproyecto, se prev\u00e9 que las autoridades locales conservan la competencia para expedir las licencias urban\u00edsticas que sean necesarias y se establece que la ejecuci\u00f3n estar\u00e1 a cargo del Fondo Nacional de Vivienda y\/o de las entidades territoriales.. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, no es admisible un cargo que no recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada, sino sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por los actores, frente a la cual bien puede solicitarse su aclaraci\u00f3n a trav\u00e9s de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
Los argumentos de las demandas pretenden demostrar un supuesto traslado de competencias de los distritos y los municipios al Gobierno Nacional. En este escenario, se presenta tambi\u00e9n un problema interpretativo, pues de la premisa normativa que permite que estas entidades, en ocasiones concurran o cooperen, no se sigue un traslado de competencias. \u00a0<\/p>\n
En punto a la competencia para regular el uso del suelo, el art\u00edculo acusado s\u00f3lo establece un evento espec\u00edfico en el que hay una modificaci\u00f3n: los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. Ello no significa, en modo alguno, un traslado de competencias, sino la regulaci\u00f3n de un asunto espec\u00edfico que no es absoluto y que no comporta una anulaci\u00f3n sino un l\u00edmite. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 La acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad es improcedente por haberse formulado un cargo global. La norma demanda es compleja y presenta una diversidad de contenidos normativos, no obstante lo cual los demandantes no precisan contra cual de ellos se dirige el reproche de inconstitucionalidad, ni presentan cargos en relaci\u00f3n con todos y cada uno de esos contenidos, sino que se limitan a presentar unas consideraciones de car\u00e1cter general. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no es suficiente cualquier acusaci\u00f3n ciudadana, que sin argumentos ciertos o espec\u00edficos, se dirijan a cuestionar de manera global una disposici\u00f3n normativa, para que sea posible adelantar un juicio de constitucionalidad, En un caso tal, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, porque en ausencia de cargos contra los distintos contenidos de la disposici\u00f3n, y dado que el control de constitucionalidad no es oficioso, sino de car\u00e1cter rogado, no puede decirse que haya una demanda en forma que habilite a la Corte para conocer de la totalidad de los contenidos normativos que, solo de modo global, han sido abordados en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, manifiesta el interviniente que en el evento que la Corte considere que las demandas propuestas cumplen con los requisitos de procedibilidad, debe declararse la exequibilidad del precepto normativo acusado, por cuanto la limitaci\u00f3n que del mismo se desprende para la autonom\u00eda territorial satisface ampliamente las exigencias del test de proporcionalidad, no da lugar a un vaciamiento de las competencias de los entes territoriales y no desconoce los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera previa a la exposici\u00f3n de las anteriores razones, el interviniente presenta una serie de consideraciones sobre la naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo y \u00a0de los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional y sobre la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la posibilidad de imponerle l\u00edmites con sujeci\u00f3n al principio de proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Para el interviniente, los Macroproyectos de Vivienda, consagrados en el art\u00edculo 79 del Plan Nacional de Desarrollo, armonizan con el mandato constitucional seg\u00fan el cual, \u201cel bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado\u201d. De esta manera, las normas que priorizan el gasto a nivel social permiten una realizaci\u00f3n m\u00e1s equitativa de los ingresos, de suerte que los proyectos de vivienda se muestran como medidas id\u00f3neas que hacen efectivos los objetivos sociales establecidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, especialmente cuando est\u00e1n dirigidos a favor de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Advierte, por otra parte, que son m\u00faltiples las pol\u00edticas relacionadas con programas de vivienda establecidas en la parte program\u00e1tica del Plan Nacional de Desarrollo y que, en esa medida, las normas contenidas en el art\u00edculo 79, no hacen otra cosa que introducir en el ordenamiento jur\u00eddico herramientas concretas para su satisfacci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese contexto se\u00f1ala que la limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial prevista en la norma demandada es plenamente leg\u00edtima y compatible con el principio de proporcionalidad, puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autonom\u00eda no puede concebirse en t\u00e9rminos absolutos y no puede confundirse con el concepto de \u201csoberan\u00eda o grado m\u00e1ximo de libertad\u201d, dado que la propia Constituci\u00f3n y excepcionalmente la ley, enmarcan su campo de acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda territorial implica la prohibici\u00f3n de eliminar las competencias de las entidades territoriales tales como: elegir a sus gobernantes, administrar los recursos, establecer los tributos, participar en las rentas nacionales, entre otras, pero no la prohibici\u00f3n absoluta de restringir dichas competencias. \u00a0<\/p>\n
El legislador tiene amplias facultades constitucionales para intervenir en la autonom\u00eda territorial y fijar sus alcances, siempre que lo haga dentro de los l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos, es decir, dentro del marco comprendido entre el \u201cn\u00facleo esencial\u201d o lo que tambi\u00e9n se ha denominado \u201cm\u00ednimo intangible\u201d de la autonom\u00eda territorial y el car\u00e1cter unitario del Estado. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha entendido que el l\u00edmite m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial est\u00e1 compuesto por \u201cel conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas por la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades para el eficiente cumplimiento de sus funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a su cargo, es decir, las consagradas en el art\u00edculo 287 Superior y, adicionalmente, las establecidas en los art\u00edculos 300, 305, 313 y 315 Ejusdem. \u00a0<\/p>\n
Entre tanto, el l\u00edmite m\u00e1ximo de la autonom\u00eda territorial es \u201caquel extremo que al ser superado rompe los principios de organizaci\u00f3n del Estado para convertirse en independiente\u201d y su fundamento es aquel se\u00f1alado \u201cen el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, al establecer que Colombia es una Rep\u00fablica unitaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad parte del supuesto de que los principios constitucionales deben ser interpretados de manera amplia, como normas que ordenan que su objeto se realice en la mayor medida de lo posible, de acuerdo con las circunstancias f\u00e1cticas y jur\u00eddicas que jueguen en sentido contrario. \u00a0<\/p>\n
Las potestades de las entidades territoriales pueden ser restringidas por el legislador en procura de armonizar el principio de autonom\u00eda con el de Estado unitario, sin embargo, esta opci\u00f3n debe estar acorde con la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad, es decir, que la restricci\u00f3n del principio de autonom\u00eda no implique su extinci\u00f3n o vaciamiento absoluto. \u00a0<\/p>\n
– Hay tres fines constitucionalmente leg\u00edtimos que justifican la restricci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial en materia de Macroproyectos de vivienda de inter\u00e9s social. En primer lugar, la intervenci\u00f3n del Gobierno central se justifica por la necesidad de satisfacer las exigencias del derecho a la vivienda digna de la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre y vulnerable. Dada la inversi\u00f3n que conlleva su realizaci\u00f3n, \u00e9ste se har\u00eda m\u00e1s efectivo mediante la participaci\u00f3n y contribuci\u00f3n del Estado central. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, estas inversiones forman parte de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica global. Los planes de vivienda son una parte prioritaria de dicha pol\u00edtica, compatible con las finalidades y objetivos del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, en virtud del principio de igualdad, todos los colombianos tienen el derecho social fundamental a la vivienda digna. Las restricciones contenidas en el Plan de Desarrollo tambi\u00e9n persiguen la finalidad leg\u00edtima de permitir al Gobierno Nacional el desarrollo de Macroproyectos de vivienda de inter\u00e9s social, que permitan satisfacer este derecho de todas las personas, con independencia de la entidad territorial en donde se resida. \u00a0<\/p>\n
Los tres objetivos antes mencionados hacen que las disposiciones contenidas en la ley sean id\u00f3neas. En este caso el juicio de idoneidad se encuentra estrechamente ligado con an\u00e1lisis emp\u00edricos, estudios que deben ser considerados en el juicio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
2.2.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica del pa\u00eds los problemas asociados con la planificaci\u00f3n y el desarrollo urbano han adquirido cada vez mayor importancia, de tal forma que el Gobierno Nacional ha incorporado en los dos \u00faltimos Planes Nacionales de Desarrollo un cap\u00edtulo sobre lineamientos de pol\u00edtica urbana que incentivan la generaci\u00f3n de vivienda digna. Ello se ve reflejado en la estrategia \u201cConstruir Ciudades Amables\u201d, la cual plantea que para el 2019 las ciudades colombianas habr\u00e1n adoptado un patr\u00f3n de desarrollo urbano planificado y de uso eficiente del suelo, que permita optimizar la localizaci\u00f3n de sus habitantes en funci\u00f3n de sus diferentes actividades, generando as\u00ed crecimiento econ\u00f3mico y desarrollo social y ambiental sostenible. \u00a0<\/p>\n
El diagn\u00f3stico de la estrategia denominada \u201cConstruir Ciudades Amables-2019\u201d, establece que durante el \u00faltimo lustro el crecimiento anual del d\u00e9ficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil unidades, lo cual representa el 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman anualmente. En las cinco ciudades m\u00e1s grandes, el crecimiento del d\u00e9ficit de vivienda asciende a algo m\u00e1s de 47 mil unidades, o 50% de la demanda anual (95.600 hogares). \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, estudios demuestran que la mayor\u00eda de municipios del pa\u00eds no han destinado suelos de expansi\u00f3n suficientes para el desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social. La relaci\u00f3n entre la dimensi\u00f3n del suelo de expansi\u00f3n previsto en los Planes de Ordenamiento Territorial y el crecimiento poblacional arroja un desbalance sustancial en la oferta. \u00a0<\/p>\n
A manera de ejemplo, la Naci\u00f3n actualmente promueve el Macroproyecto \u201cCiudad Verde\u201d en el municipio de Soacha, en un \u00e1rea de 328 hect\u00e1reas. Ser\u00edan necesarios 39 proyectos de la dimensi\u00f3n de \u201cCiudad Verde\u201d para responder a la demanda proyectada al a\u00f1o 2020, que requiere 12.750 hect\u00e1reas brutas de nuevo suelo de expansi\u00f3n. De ah\u00ed la importancia y necesidad de promover e incentivar el desarrollo de Macroproyectos en esta subregi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso de habilitaci\u00f3n del suelo para el desarrollo de vivienda se ha agudizado por cuenta de la dificultad para aplicar los instrumentos establecidos en la Ley 388 de 1997, referentes a los planes parciales para la incorporaci\u00f3n de los suelos de expansi\u00f3n urbana, lo cual se debe a la falta de conocimiento y a la complejidad de los procedimientos instaurados por lo entes territoriales pertinentes. \u00a0<\/p>\n
2.2.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social como instrumentos multiprop\u00f3sito generan ventajas en aspectos como: \u00a0<\/p>\n
a. Reducci\u00f3n del d\u00e9ficit de vivienda a trav\u00e9s de intervenciones integrales de gran escala. \u00a0<\/p>\n
b. Mejores escenarios de planificaci\u00f3n f\u00edsica urbana y regional de gran escala, es decir, grandes porciones de territorio con espacios p\u00fablicos de calidad y movilidad eficiente. \u00a0<\/p>\n
c. Oportunidad de focalizar y articular inversiones sectoriales, especialmente para garantizar y agilizar la ejecuci\u00f3n del programa nacional de subsidios de vivienda familiar. \u00a0<\/p>\n
d. Concurrencia de la Naci\u00f3n en la generaci\u00f3n de suelo para Vivienda de Inter\u00e9s Social, as\u00ed como en la reactivaci\u00f3n de los mercados inmobiliarios de las ciudades. \u00a0<\/p>\n
e. Superaci\u00f3n de las condiciones de pobreza de la poblaci\u00f3n informal y desplazada que ser\u00e1 beneficiada con vivienda y nuevas oportunidades laborales generadas en el marco de los programas integrales. \u00a0<\/p>\n
f. La generaci\u00f3n de una econom\u00eda de escala en t\u00e9rminos comparativos entre la estructura de costos tradicional con la estimada de Macroproyectos, en donde se identifican rubros a partir de los cuales se prev\u00e9 reducci\u00f3n de costos por unidades de vivienda, dada la escala de producci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de los Macroproyectos se reducir\u00edan los tiempos de formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de proyectos VIS, comparativamente con el ciclo observado en los proyectos tradicionales. \u00a0<\/p>\n
2.2.7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con la oferta actual de los suelos de expansi\u00f3n y los instrumentos de ordenamiento y gesti\u00f3n tradicionales, no es posible dar soluci\u00f3n al problema de vivienda y s\u00f3lo se puede brindar soluci\u00f3n parcial al mismo, situaci\u00f3n que se agrava si se mantiene el escenario actual de crecimiento del n\u00famero de hogares y el desplazamiento de poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Si a la escasez \u00a0actual de vivienda en ciertas regiones urbanas se agrega la proyecci\u00f3n del crecimiento poblacional y el efecto del desplazamiento forzado, el d\u00e9ficit de suelo de expansi\u00f3n se hace cr\u00edtico y la posibilidad de desarrollar proyectos de vivienda social se dificulta a\u00fan m\u00e1s. Por estas razones, el liderazgo e intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n es imprescindible, en cuanto propicia que el Macroproyecto se convierta en pieza fundamental para garantizar la soluci\u00f3n al problema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Como se ha dicho, los instrumentos de ordenamiento y gesti\u00f3n del suelo que contempla el art\u00edculo 79 del Plan Nacional de Desarrollo, si bien implican una restricci\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, satisfacen ampliamente las exigencias del principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
2.2.8.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En primer lugar, es claro que los MISN cumplen con el sub-principio de idoneidad, en la medida en que persiguen fines constitucionalmente leg\u00edtimos relacionados con la necesidad de satisfacer los requerimientos del derecho a la vivienda, en condiciones que por el monto y la infraestructura que exigen, pueden desarrollarse mejor por el nivel central que por las entidades territoriales. Adem\u00e1s, como se advierte a partir de un detenido an\u00e1lisis sobre la situaci\u00f3n de la vivienda en Colombia, el instrumento que se ha previsto para hacer frente al d\u00e9ficit cualitativo y cuantitativo que existe en la materia resulta adecuado al fin propuesto. \u00a0<\/p>\n
2.2.8.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n en la autonom\u00eda territorial que los Macroproyectos traen consigo tambi\u00e9n responde al sub-principio de necesidad. No es posible imaginar medidas alternativas que contribuyan a alcanzar los objetivos propuestos de una forma igual o superior, y que no impliquen una restricci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial o supongan una restricci\u00f3n menor. \u00a0<\/p>\n
La homogeneidad de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica y la satisfacci\u00f3n del derecho fundamental a la vivienda digna de todos los colombianos, considerados por igual, hacen necesario que el Estado central intervenga de la forma prevista en la ley para el desarrollo de los Macroproyectos de vivienda de inter\u00e9s social y que, correlativamente, la autonom\u00eda territorial se vea restringida. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n es necesaria la intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional en este asunto, a fin de superar la problem\u00e1tica social actual y evitar un mayor desequilibrio futuro en el derecho de acceso a la vivienda, especialmente, en lo que hace referencia a los sectores sociales m\u00e1s desprotegidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.8.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con el sub-principio de proporcionalidad en sentido estricto, la restricci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial es leve y se compensa con los altos beneficios que generan los Macroproyectos de inter\u00e9s social. Las medidas restrictivas no suponen una eliminaci\u00f3n de las competencias de las entidades territoriales para regular el manejo de su territorio, pues s\u00f3lo establecen l\u00edmites razonables para el logro de los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
2.2.9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Estas medidas no implican transferencia de las competencias de regulaci\u00f3n del territorio de las entidades territoriales al Gobierno, sino que propician un modelo de colaboraci\u00f3n entre el nivel territorial y central en armon\u00eda con el principio constitucional de colaboraci\u00f3n entre poderes para la satisfacci\u00f3n del derecho social fundamental a la vivienda digna. \u00a0<\/p>\n
2.2.10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalmente, el interviniente alude al alcance y contenido del \u00a0derecho a la vivienda digna, por considerar que su promoci\u00f3n y cumplimiento constituyen las razones principales para la expedici\u00f3n de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, se\u00f1ala que el derecho a la vivienda digna, previsto en el \u00a0art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, est\u00e1 compuesto por una parte prestacional, que de acuerdo a lo se\u00f1alado por la doctrina y la normatividad nacional e internacional, requiere de un desarrollo progresivo por parte del Estado. Lo anterior, dada la naturaleza misma de los derechos econ\u00f3micos y sociales. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, el derecho a la vivienda digna tiene un componente de exigibilidad directa, el cual puede derivarse y justificarse a partir de su car\u00e1cter de derecho fundamental. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que se trata de un derecho de naturaleza prestacional, debe tener un desarrollo progresivo. En tal sentido, su materializaci\u00f3n depende de la existencia de una pol\u00edtica p\u00fablica, en la cual est\u00e9n contenidos aspectos presupuestales, administrativos y log\u00edsticos. La Constituci\u00f3n misma le impone al Estado el deber de garantizar su realizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En reciente jurisprudencia constitucional, se ha precisado que el derecho a la vivienda digna puede involucrar no s\u00f3lo un car\u00e1cter prestacional, sino tambi\u00e9n un componente ius fundamental. Bajo esta premisa, la Sentencia T-585 de 2006 reconoce dicha calidad a partir de tres supuestos. (i) Por conexidad con otros derechos de rango fundamental; (ii) cuando puede traducirse en un derecho subjetivo a partir de una definici\u00f3n normativa; (iii) cuando la protecci\u00f3n se reclama frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el derecho a la vivienda digna tiene dos componentes conceptuales precisos, relacionados con (i) las condiciones de vivienda y con (ii) su seguridad de goce. Lo anterior, ha sido destacado por la ONU en la observaci\u00f3n n\u00famero 14 de 1991. \u00a0<\/p>\n
– La inclusi\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo de normas relacionadas con el dise\u00f1o de Macroproyectos en materia de vivienda, debe ser interpretada como la respuesta estatal a la exigencia que la Constituci\u00f3n le impone al Estado para la provisi\u00f3n de una vivienda digna. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n -CAMACOL- \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Humberto De La Calle Lombana, en su calidad de apoderado judicial de la C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n, -CAMACOL-, \u00a0intervino en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n el 2 de septiembre de 2009, a trav\u00e9s del cual solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible la norma demandada, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
Previamente, se\u00f1ala que la vigencia del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, no implica ni la derogatoria ni la modificaci\u00f3n de las facultades que las entidades territoriales tienen en relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n del uso del suelo y el desarrollo de Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Bajo ese entendido, los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se configuran como un instrumento de gesti\u00f3n excepcional que no reemplaza las dem\u00e1s herramientas de gesti\u00f3n del suelo establecidas en la Ley 388 de 1997, las cuales podr\u00e1n seguir siendo utilizadas por las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Hecha la anterior aclaraci\u00f3n, el interviniente aduce que la norma demandada no \u00a0ha vaciado o eliminado las competencias de las entidades territoriales en relaci\u00f3n con la habilitaci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de los usos del suelo, ya que, en su consideraci\u00f3n, respeta los principios de subsidiariedad, coordinaci\u00f3n y concurrencia, establecidos en el art\u00edculo 288 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio de subsidiariedad, se\u00f1ala que en el evento en que las entidades territoriales no puedan ejercer determinadas funciones en forma independiente, el departamento o la Naci\u00f3n pueden colaborar en el ejercicio de dichas funciones. En ese sentido, el objetivo de la norma demandada es permitir y garantizar el desarrollo de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, el interviniente hace una breve referencia en cuanto al desarrollo que la pol\u00edtica de vivienda ha tenido en el pa\u00eds para concluir que, actualmente, Colombia presenta un d\u00e9ficit habitacional en la mayor\u00eda de sus municipios y distritos, es decir, una escasez en la oferta de vivienda de inter\u00e9s social para los sectores menos favorecidos. Ello, en raz\u00f3n a que la mayor\u00eda de estas personas no re\u00fanen los requisitos de ingresos y ahorros para acceder a cr\u00e9ditos complementarios. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, considera que el problema habitacional resulta de mayor envergadura teniendo en cuenta la presi\u00f3n demogr\u00e1fica que enfrentar\u00e1 el pa\u00eds en los pr\u00f3ximos a\u00f1os. Seg\u00fan estimaciones de Camacol, para el per\u00edodo 2009-2017, en las trece principales \u00e1reas metropolitanas se formar\u00e1n anualmente cerca de 236.000 hogares, de los cuales casi una tercera parte percibir\u00e1 ingresos inferiores a los dos salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, afirma que la creaci\u00f3n de los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional es simplemente una respuesta a los diferentes problemas de acceso a una vivienda digna por parte de los m\u00e1s pobres. Por tanto, la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en la b\u00fasqueda de la soluci\u00f3n a dicho problema no s\u00f3lo debe considerarse como una alternativa deseable y ajustada a la Constituci\u00f3n, sino como la \u00fanica que permitir\u00e1 enfrentar de manera efectiva la grave situaci\u00f3n existente. Desde este punto de vista, considera que se respeta el principio de subsidiariedad. \u00a0<\/p>\n
En lo tocante al principio de concurrencia, entendido como el proceso de participaci\u00f3n o coordinaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, se\u00f1ala que no se ha vulnerado con la expedici\u00f3n de la norma demandada, habida cuenta que las entidades territoriales han tenido una amplia participaci\u00f3n o intervenci\u00f3n en los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar dicha posici\u00f3n, el interviniente se\u00f1ala que, en virtud del Decreto 4260 de 2007, que fija las reglas para identificar y determinar un Macroproyecto, la Naci\u00f3n est\u00e1 obligada a acudir a las entidades territoriales para que participen en la parte inicial de desarrollo del proyecto en cuanto a su definici\u00f3n y formulaci\u00f3n. Adicionalmente, aduce que \u00e9stas pueden identificar y determinar aquellos Macroproyectos en los que tienen inter\u00e9s, as\u00ed como presentar propuestas y observaciones frente a los mismos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, estima que si bien la disposici\u00f3n demandada, al ser una norma de car\u00e1cter general y abstracto, no tiene una regulaci\u00f3n particular ni espec\u00edfica en relaci\u00f3n con la intervenci\u00f3n de las entidades territoriales, lo cierto es que la regulaci\u00f3n que el \u00f3rgano competente ha hecho de la misma, demuestra que con la mencionada disposici\u00f3n no se ha vulnerado el principio de concurrencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A manera de ejemplo, expone un listado de Macroproyectos de inter\u00e9s social en Municipios como San Antonio de Buenaventura (Valle del Cauca), Villas de San Pablo, Barranquilla, Bosques de San Luis de Neiva, entre otros, en los cuales las entidades territoriales participaron mediante la presentaci\u00f3n de un concepto sobre el proyecto y las observaciones que consideraron pertinentes. \u00a0<\/p>\n
Refiere, que los citados ejemplos demuestran que en el desarrollo del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, las entidades territoriales y la Naci\u00f3n han concertado esfuerzos en la realizaci\u00f3n de los Macroproyectos, con el fin de que los mismos respondan a las necesidades locales y puedan ser una verdadera soluci\u00f3n para el problema de d\u00e9ficit habitacional que se presenta en todos ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, indica que los Macroproyectos de vivienda no son un reemplazo de los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997, sino una fase integrada de rango m\u00e1s amplio que el desarrollo local y regional, con consecuencias macroecon\u00f3micas importantes en t\u00e9rminos de empleo, crecimiento del PIB y calidad de vida de los habitantes que, adem\u00e1s, incorporan mecanismos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar operaciones de gran escala que contribuyan al desarrollo territorial de determinados municipios, distritos, \u00e1reas metropolitanas y regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, destaca el interviniente que los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional son un instrumento leg\u00edtimo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, de conformidad con el mandato constitucional previsto en los art\u00edculos 150-21 y 334 superiores, con miras a buscar la satisfacci\u00f3n de derechos fundamentales, entre los cuales se encuentra el acceso a una vivienda digna. \u00a0<\/p>\n
Concluye su intervenci\u00f3n, manifestando que la norma demandada no derog\u00f3 las facultades que tienen las entidades territoriales en relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n del uso del suelo; por el contrario, \u00e9stas pueden seguir haciendo uso de los mecanismos existentes, como son los Macroproyectos Urbanos, los Planes Parciales y las Unidades de Actuaci\u00f3n Urban\u00edstica. \u00a0<\/p>\n
Sugiere a la Corte declarar exequible el art\u00edculo demandado, \u00a0en la medida en que se garantiza el acceso efectivo de las personas de bajos ingresos a la vivienda de inter\u00e9s social en condiciones dignas. Derecho frente al que el nivel Nacional tiene claras obligaciones constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente anexa a su escrito de intervenci\u00f3n varios documentos de inter\u00e9s sobre el tema, dentro de los que se destaca un estudio sobre la gesti\u00f3n del suelo en el Distrito Capital y el seguimiento a Planes Parciales en la ciudad de Bogot\u00e1., as\u00ed como el documento CONPES 3583 acerca de los lineamientos de pol\u00edtica y consolidaci\u00f3n de los instrumentos para la habilitaci\u00f3n del suelo y generaci\u00f3n de oferta de vivienda. \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de escrito del 3 de septiembre de 2009, intervino a favor de la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional son intervenciones promovidas con participaci\u00f3n del Gobierno Nacional, con el fin de aumentar la oferta de suelos urbanizados para el desarrollo de programas de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario, especialmente en los municipios y distritos del pa\u00eds que concentran un importante d\u00e9ficit habitacional, y donde se han encontrado dificultades para disponer de suelo para el desarrollo de dichos programas, en condiciones habitables y dirigidas a los ciudadanos de menos ingresos en el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3, que lo que est\u00e1 persiguiendo el Gobierno Nacional con la ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos a los que se refiere la norma demandada, es realizar los fines del Estado, entre los cuales se puede enunciar el servicio a la comunidad, la prosperidad general y la efectividad de los principios, derechos y deberes, todo ello materializado en el sector vivienda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, resalt\u00f3 que la norma cuestionada, lejos de vulnerar la Carta Pol\u00edtica, se constituye en una verdadera herramienta para concretar y hacer realidad sus postulados. Ello, atendiendo a un criterio de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma acusada a partir del an\u00e1lisis de los art\u00edculos 51 y 365 de la Carta Pol\u00edtica, los cuales estipulan el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y a la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, adujo que la propia Corte Constitucional ha definido par\u00e1metros claros para delimitar las competencias de la Naci\u00f3n frente a \u00e9stas y, en especial, en lo que ata\u00f1e a la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el art\u00edculo 313 de la Carta Pol\u00edtica es claro en se\u00f1alar que la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo por parte de los Concejos Municipales debe realizarse dentro de los l\u00edmites que fije la ley. Ello refleja que la autonom\u00eda territorial no es absoluta, sino que se encuentra limitada por la propia Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Puntualiz\u00f3, finalmente, que el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 debe interpretarse como la materializaci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad que contempla la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues su efecto es la autorizaci\u00f3n a la Naci\u00f3n para desarrollar proyectos de vivienda de inter\u00e9s social en jurisdicci\u00f3n municipal que permitan mejorar las condiciones de vida de un sector vulnerable de la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Helena Alexandra Acevedo Villalba, en su condici\u00f3n de apoderada judicial del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, intervino en defensa del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, por lo que le solicit\u00f3 a esta Corte declarar la constitucionalidad del precepto cuestionado. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la norma demandada persigue, mediante una actuaci\u00f3n positiva del Estado, la garant\u00eda de los derechos fundamentales a trav\u00e9s de programas de inter\u00e9s social. Uno de tales programas y, tal vez el principal, es el relacionado con el acceso a una vivienda digna, como factor que potencializa los restantes derechos. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la carencia de vivienda para la poblaci\u00f3n colombiana abarca a varios grupos de personas. En este sentido, son muchos los factores que contribuyen a que dicha problem\u00e1tica se presente en distintas zonas del pa\u00eds y afecte a diferentes grupos sociales, entre los que se encuentran, verbigracia, las personas en situaci\u00f3n de desplazamiento. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, resalta que las acciones del Estado tendientes a satisfacer las necesidades de la poblaci\u00f3n en materia de vivienda, trascienden su contenido prestacional, en raz\u00f3n a que, de dicho derecho, confluyen condiciones de vida que dignifican la existencia del hombre. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, el derecho a una vivienda digna es uno de los objetivos perseguidos por el Estado Social de Derecho y, en esa medida, se justifica la intervenci\u00f3n del Estado, bien sea como regulador del mercado respectivo, ora como ejecutor de pol\u00edticas que busquen el cumplimiento de tal cometido. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la ley del Plan Nacional de Desarrollo se refiere, se\u00f1ala que \u00e9sta debe ser percibida como una concreci\u00f3n de car\u00e1cter social que se encuentra compuesta por una parte general, un plan de inversiones y unos mecanismos de ejecuci\u00f3n. As\u00ed mismo, su adopci\u00f3n est\u00e1 sujeta a la ley org\u00e1nica del plan, para este caso, la Ley 152 de 1994, y no puede, a pesar de que se trata de una norma expedida por el Congreso, limitar sus efectos o alcances, o desconocer las exigencias que all\u00ed se plantean. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, cabe se\u00f1alar que su sometimiento al principio de unidad de materia es de car\u00e1cter r\u00edgido y su direccionamiento corresponde al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Destaca, adem\u00e1s, el car\u00e1cter fundamental de los derechos sociales y econ\u00f3micos, al tiempo que su conexi\u00f3n directa con los Macroproyectos de Inter\u00e9s Nacional. Ello, por cuanto considera que estos \u00faltimos contienen los elementos sustanciales para lograr la garant\u00eda y efectividad de los derechos fundamentales como el acceso a una vivienda digna y a los servicios p\u00fablicos, los cuales permiten, a su vez, \u00a0reducir los niveles de pobreza y desempleo que afronta el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
En lo referente a los cargos de la demanda, se\u00f1ala que la norma demandada no debe interpretarse al margen del proceso de planeaci\u00f3n, sino como uno de sus componentes. Por tal raz\u00f3n, se encuentra delimitado por el objetivo al que apunta, la problem\u00e1tica que busca solucionar, el diagn\u00f3stico que lo precede y el contexto de la estrategia de la cual hace parte. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional implican necesariamente la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en su elaboraci\u00f3n, selecci\u00f3n, financiaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, de forma tal que se materializan los principios de coordinaci\u00f3n, complementariedad, subsidiariedad y planeaci\u00f3n, se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por ello, sugiere que deben entenderse y estudiarse como uno de los elementos de una pol\u00edtica m\u00e1s amplia, dirigida al mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las ciudades colombianas. \u00a0<\/p>\n
Los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional son uno de los componentes de la estrategia \u201cciudades amables\u201d y en ellos confluyen las pol\u00edticas de \u201cDesarrollo Urbano: ciudades compactas y sostenibles\u201d y \u201cVivienda: soluciones al alcance de todos\u201d. Dicha estrategia responde \u00a0a la problem\u00e1tica del pa\u00eds, caracterizada por una precariedad habitacional, d\u00e9ficit cualitativo y cuantitativo del espacio p\u00fablico, escasez de suelo urbano y debilidad institucional, que se advierte a todas luces por la escasa planificaci\u00f3n y el bajo desarrollo de Planes de Ordenamiento Territorial-POT-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A modo de conclusi\u00f3n, afirma que el art\u00edculo 79 demandado es una herramienta para solucionar una problem\u00e1tica nacional, cuyas repercusiones afectan las condiciones de vida digna de la poblaci\u00f3n y, en esa medida, ameritan una intervenci\u00f3n decidida por parte del Estado. Dicha estrategia responde a un mandato democr\u00e1tico y a un proceso de planeaci\u00f3n que no puede ser revisado aisladamente. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la norma atacada se ajusta a los mandatos constitucionales en materia de autonom\u00eda de las entidades territoriales, como quiera que de su interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica se puede colegir que no desconoce la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en el proceso de adopci\u00f3n de los Macroproyectos, sino que pretende que \u00e9stos sean fruto de un esfuerzo en conjunto, cuya articulaci\u00f3n es realizada por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia de ordenamiento del suelo, indica el interviniente que la norma puede reducir el \u00e1mbito de competencia de las entidades territoriales, sin llegar a anularlo, toda vez que la entidad conserva su facultad constitucional de reglamentaci\u00f3n, supeditada a un determinante de superior jerarqu\u00eda, en virtud de lo se\u00f1alado por el legislador, quien a su vez desarrolla una potestad que le otorga la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que se trata de una articulaci\u00f3n del esfuerzo estatal, en aras de un cometido no s\u00f3lo leg\u00edtimo sino deseable, incluido en la herramienta por excelencia donde se ejecuta la pol\u00edtica p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Como anexos de la intervenci\u00f3n, se destacan los documentos Conpes 3305, referente a los lineamientos para optimizar la pol\u00edtica de desarrollo urbano, y el Conpes 3583, atinente a los lineamientos de pol\u00edtica y consolidaci\u00f3n de los instrumentos para la habilitaci\u00f3n de suelo y generaci\u00f3n de oferta de vivienda. \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, para pronunciarse a favor de su exequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, sostiene que el espectro de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n le reconoce a las entidades territoriales, por mandato de la misma Carta, tiene una limitante referida a que estas atribuciones se ejercer\u00e1n de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, dentro del contexto de la compleja articulaci\u00f3n constitucional de los principios de unidad y autonom\u00eda. Conforme con esa orientaci\u00f3n, se afirman los intereses locales pero se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el contenido esencial de la autonom\u00eda se vincula con la gesti\u00f3n de los propios intereses, entendi\u00e9ndose como el derecho a participar a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios en la administraci\u00f3n y el gobierno de los asuntos de inter\u00e9s local. Al conferirse a las localidades la gesti\u00f3n de sus propios asuntos se est\u00e1 reservando al poder central las cuestiones que ata\u00f1en con un inter\u00e9s nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar \u00e9ste \u00faltimo y de proteger el principio unitario, le compete al legislador la regulaci\u00f3n de las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda de lo local. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, sostiene el interviniente que no es posible considerar como ileg\u00edtima la disposici\u00f3n acusada, en tanto la intervenci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional implica el desarrollo de grandes obras de urbanismo, con capacidad para ofrecer vivienda social de buena calidad y en gran escala, con garant\u00eda de implantaci\u00f3n de servicios sociales dentro del mismo entorno: educaci\u00f3n, salud, recreaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos y transporte. \u00a0<\/p>\n
Con los Macroproyectos, se garantiza la actuaci\u00f3n integral de todos los niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica porque, contrario a lo que se afirma en las demandas, esta competencia se ejerce bajo condiciones de participaci\u00f3n y desarrollo de las entidades territoriales donde se adelantan los macroproyectos, conjuntamente con la participaci\u00f3n del sector privado para la generaci\u00f3n de suelo y construcci\u00f3n de vivienda, procurando contar con ciudades m\u00e1s incluyentes, razonables y justas para todos, generando un n\u00famero significativo de empleos en el sector. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, advierte el interviniente que no se encuentran trasgredidos con la norma demandada, por cuanto las instancias superiores de la administraci\u00f3n nacional s\u00f3lo intervendr\u00e1n en la medida en que se trate de Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, refiere que la disposici\u00f3n demanda no niega la autonom\u00eda de las entidades territoriales ni vulnera los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, por cuanto \u00e9sta mantiene la competencia a favor de los Concejos Municipales y Distritales relativa a la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo con una limitaci\u00f3n parcial a favor del inter\u00e9s de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el supuesto traslado de competencias de las entidades territoriales al Gobierno Nacional, afirma que tal facultad es limitada tan solo parcialmente, en la medida en que se ordena que los Macroproyectos se tengan como determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda y que sean incorporados a los planes de ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad Nacional de Colombia \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Jur\u00eddicas de la Universidad Nacional de Colombia, intervino en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, para pronunciarse a favor de la declaratoria de inexequibilidad de la referida norma. \u00a0<\/p>\n
Comienza su intervenci\u00f3n haciendo \u00e9nfasis en las garant\u00edas constitucionales de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica de las entidades territoriales, frente a lo cual indica que el constituyente consider\u00f3 oportuno establecer principios m\u00ednimos que permitieran la participaci\u00f3n de las entidades territoriales y de la sociedad en la definici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas nacionales. Dichos principios se constituyen como l\u00edmites formales y materiales que se deben tener en cuenta frente a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, exigiendo su observancia en el desarrollo legislativo de las normas constitucionales de cara a los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional previstos en el precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos se\u00f1alados en las demandas, indica que la norma acusada vulnera el art\u00edculo 288 superior, ya que desconoce la participaci\u00f3n activa de las entidades territoriales en la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, y excluye la participaci\u00f3n de los departamentos y los municipios en el desarrollo de las distintas facetas que componen dichos Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, considera que la norma objeto de reproche, expresamente designa al Gobierno Nacional como \u00fanico interviniente durante todo el proceso de establecimiento de los Macroproyectos, otorg\u00e1ndole ilimitadas facultades en desmedro tanto de las competencias designadas constitucionalmente a las entidades territoriales como de los principios de planeaci\u00f3n establecidos por el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es decir, los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio de coordinaci\u00f3n, el interviniente aduce que su quebrantamiento se produce porque la norma permite que el Gobierno Nacional imponga las interpretaciones, las condiciones, las finalidades y dem\u00e1s actuaciones sobre los Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Precisa, adicionalmente, que la norma demandada no armoniza las funciones que tienen las entidades territoriales con el Gobierno Nacional frente a los Macroproyectos, por lo que se genera un vaciamiento de los principios de participaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, en el sentido de que se excluye de una efectiva participaci\u00f3n a las entidades territoriales para que sean tenidas en cuenta dentro de la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y financiaci\u00f3n de los pluricitados Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, refleja que la autonom\u00eda de las entidades territoriales, si bien es cierto no es absoluta, sino relativa, dado el car\u00e1cter unitario del Estado colombiano, dicha relatividad no significa que se les pueda excluir de los asuntos relacionados con los Macroproyectos \u00a0de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
En una primera conclusi\u00f3n, el interviniente puntualiza que la norma cuestionada, al conceder extensas y exclusivas facultades al Gobierno Nacional para definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, viola el principio constitucional de coordinaci\u00f3n establecido en el art\u00edculo 288 superior. \u00a0<\/p>\n
En id\u00e9ntico parecer se muestra frente al principio de concurrencia, al considerar que el mismo es vulnerado, como quiera que, aduce, la norma no contempla una participaci\u00f3n conjunta de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales en el desarrollo de programas y proyectos de bienestar general y mejoramiento social nacional, y dicho principio es de gran importancia, como quiera que \u201cimplica un proceso de participaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d, de modo que ellas intervengan en el dise\u00f1o y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues s\u00f3lo as\u00ed ser\u00e1 posible avanzar en la realizaci\u00f3n efectiva de principios tambi\u00e9n de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de subsidiariedad, sostiene que \u00e9ste resulta igualmente desconocido, en cuanto que la norma demandada le otorga de forma inmediata al Gobierno Nacional algunas funciones constitucionales de las entidades territoriales como lo es regular el uso de suelo, sin tener en cuenta cada una de las situaciones de los diferentes municipios. Considera que lo anterior no se corresponde con el derecho de las entidades territoriales inserto en el art\u00edculo 287 superior, que hace parte del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda disponible por el legislador, de conformidad con las previsiones de los art\u00edculos 300-7 y 313-6 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Aduce que el art\u00edculo demandado desnaturaliza la regulaci\u00f3n de los Planes de Ordenamiento Territorial, quebrantando los principios constitucionales de concurrencia, coordinaci\u00f3n, subsidiariedad y autonom\u00eda, aunado a que dicha normatividad debe ser materia de regulaci\u00f3n exclusiva de una ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, refiere que el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene dos componentes que son de forzoso an\u00e1lisis, componentes que se encuentran ligados directamente con la \u00f3rbita de la demanda. El primer elemento se refiere a los l\u00edmites (m\u00ednimo y m\u00e1ximo) de dicho principio, y el segundo elemento, corresponde a la facultad de configuraci\u00f3n del legislador, a quien, en \u00faltimas, se le permite fijar el grado de autonom\u00eda en lo atinente a los asuntos de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el alcance del art\u00edculo demandado en la competencia de regulaci\u00f3n del uso del suelo, indica que el legislador estableci\u00f3 un l\u00edmite a la competencia de los Concejos Municipales en esta materia. Sin embargo, considera que tal l\u00edmite super\u00f3 su cometido, invadiendo, e incluso, suprimiendo la competencia designada en principio a los municipios y distritos por el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dado que no les permite ninguna injerencia en la reglamentaci\u00f3n del suelo en los terrenos donde se desarrollan los Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad del Atl\u00e1ntico \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el art\u00edculo 1\u00b0 superior, en cuanto rompe con los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial, al superponer el Gobierno Central a las entidades territoriales. Del mismo modo, atenta contra los fines del Estado, en lo relacionado con la participaci\u00f3n de los ciudadanos en las decisiones que los afectan. \u00a0<\/p>\n
El precepto demandado invade y vac\u00eda de contenido la orientaci\u00f3n de la Ley 388 de 1997 y de la Ley 152 de 1994, en relaci\u00f3n con los usos del suelo y el ordenamiento territorial de los municipios, al excluir a las entidades territoriales de la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, al definir la norma demandada los macroproyectos de inter\u00e9s social como un \u201cconjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar una operaci\u00f3n de gran escala que contribuya al desarrollo territorial de determinados municipios, distritos y regiones del pa\u00eds\u201d, se abroga la Naci\u00f3n la facultad de regular el uso del suelo, cuando ello constitucionalmente le corresponde a los Concejos Municipales y Distritales, de suerte que se vulnera el principio de coordinaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, el interviniente le solicita a la Corte Constitucional que declare \u201cinexequible\u201d el precepto normativo acusado. \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenciones Ciudadanas \u00a0<\/p>\n
9.1. Mar\u00eda Mercedes Maldonado Copello, actuando en nombre propio y en calidad de profesora e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, intervino en el tr\u00e1mite de la presente acci\u00f3n de inconstitucionalidad, mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n en el que solicit\u00f3 que la norma jur\u00eddica demandada fuera declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3, en primer lugar, que las demandas aportaron suficientes elementos de juicio ilustrativos del quebrantamiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales que se produce por cuenta de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, habida cuenta, principalmente, del vaciamiento competencial de los Concejos en materia de regulaci\u00f3n de los usos del suelo. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, sostuvo que para lograr encauzar adecuadamente el desarrollo f\u00edsico urbano y rural del territorio nacional, es indispensable la participaci\u00f3n interinstitucional, esto es, de las distintas instancias municipales, distritales o departamentales, en procura de la concertaci\u00f3n de decisiones en cuanto al ordenamiento del territorio se refiere y a la intervenci\u00f3n en los usos del suelo. Panorama \u00e9ste que se altera por virtud del conjunto de actuaciones urban\u00edsticas que supone la ejecuci\u00f3n de macroproyectos, ya que los mismos constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los distritos y municipios en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entienden incorporados en sus respectivos planes de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, en su entender, entra\u00f1a, no solo una interferencia indebida en la autonom\u00eda de los entes territoriales y un vaciamiento de sus competencias, especialmente en cuanto hace a la regulaci\u00f3n de los usos del suelo, sino, tambi\u00e9n, una alteraci\u00f3n inconveniente del andamiaje conceptual e institucional establecido en la Ley 388 de 1997, en lo que guarda relaci\u00f3n con los diversos niveles de gobernabilidad, todo lo cual conlleva, como consecuencia, que \u201cactos administrativos del gobierno nacional terminen operando como instrumentos de planeaci\u00f3n y adopten instrumentos de gesti\u00f3n por fuera de la estructura del POT y del conjunto de decisiones y disposiciones adoptadas por los entes territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
A m\u00e1s de ello, indic\u00f3 que por virtud del mencionado vaciamiento competencial, se produc\u00eda una alteraci\u00f3n en los procesos de planeaci\u00f3n y en el sistema normativo, ocasionando inseguridad jur\u00eddica en cuanto hace a la ordenaci\u00f3n del territorio. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, puso de presente que, si bien es cierto que el gobierno, con la preceptiva objeto de censura constitucional, pretende, entre otros, el incremento de la oferta de suelo urbanizado para vivienda de inter\u00e9s social, tambi\u00e9n lo es que cuenta con otros mecanismos alternativos para lograr ese cometido. Y es que ello, a su juicio, es posible sin que sean perturbados aquellos elementos esenciales sin los cuales no podr\u00eda hablarse de una organizaci\u00f3n pol\u00edtica descentralizada. En efecto, entre dichos mecanismos pueden estar \u201cla adopci\u00f3n de determinantes sin que los mismos sean derogatorios de las disposiciones municipales v\u00e1lidamente adoptadas; el aporte t\u00e9cnico o de asesor\u00eda en la estructuraci\u00f3n de los instrumentos de soporte y ejecuci\u00f3n de los macroproyectos; mayor rigurosidad en relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n de los Planes de Ordenamiento Territorial (\u2026)\u201d, etc. \u00a0<\/p>\n
Solo bajo ese entendido, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas de conformidad con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. \u00a0<\/p>\n
9.2. Por su parte, el ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara intervino en el presente juicio con miras a justificar la constitucionalidad de la norma impugnada. \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer un breve an\u00e1lisis sobre el contexto, el contenido, los objetivos y la reglamentaci\u00f3n de que se sirve la Ley 1151 de 2007, as\u00ed como de la trascendencia que para el sistema constitucional colombiano supone la elaboraci\u00f3n de los planes de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas, arrib\u00f3 a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual, el art\u00edculo 79 acusado resulta id\u00f3neo como mecanismo garantista del derecho a la vivienda en condiciones dignas, al incorporar una pol\u00edtica integral cuyos elementos urban\u00edsticos, financieros y fiscales, proveen soluciones eficientes al d\u00e9ficit de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario. \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo, en raz\u00f3n a que el objetivo que persigue no consiste en definir los usos del suelo, sino en establecer condiciones adecuadas para la ejecuci\u00f3n integral de soluciones de vivienda en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Con todo, a\u00f1adi\u00f3 que, si a\u00fan en gracia de discusi\u00f3n, se aceptara que se afectan las facultades de los Concejos Distritales y Municipales en lo que ata\u00f1e a la regulaci\u00f3n de los usos del suelo, dicha afectaci\u00f3n ser\u00eda m\u00ednima, frente a la obtenci\u00f3n de un fin superior, cual es, precisamente, la efectividad del derecho a la vivienda digna. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, puntualiz\u00f3 que la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y financiaci\u00f3n de los macroproyectos, en modo alguno quebrantan los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en la medida en que aquellos responden al inter\u00e9s de proporcionar soluciones integrales de vivienda. A ello, agreg\u00f3 que los decretos reglamentarios en la materia, contemplan mecanismos concretos para asegurar la participaci\u00f3n consultiva y propositiva de los entes territoriales2, por lo que tampoco se entiende vulnerado el que denomina principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, con base en las consideraciones precedentemente esgrimidas, el interviniente solicit\u00f3 a este Tribunal que declarara la exequibilidad del aparte normativo tachado por inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
9.3. Del mismo modo, el ciudadano Eduardo Pizano de Narv\u00e1ez intervino en el tr\u00e1mite de la referencia mediante la presentaci\u00f3n de un memorial en el que solicit\u00f3 que se declarara que la disposici\u00f3n acusada se encuentra ajustada a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Para defender dicha postura, procede a esbozar las que, en su consideraci\u00f3n, se perfilan como razones que refuerzan la constitucionalidad del aparte normativo objeto de reproche, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
– La figura de los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional establecida en el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, surge como respuesta a la situaci\u00f3n deficitaria en materia de vivienda, especialmente aquella de inter\u00e9s social3. \u00a0<\/p>\n
– Con la misi\u00f3n de solucionar la mencionada problem\u00e1tica, se ha requerido de una acci\u00f3n decidida del Estado que permita, de manera r\u00e1pida, eficiente y efectiva, la implementaci\u00f3n de medidas encaminadas a reducir el d\u00e9ficit de 2.3 millones de viviendas que hacen falta en el pa\u00eds y que cada d\u00eda se va aumentando si no se toman las medidas pertinentes para contrarrestarlo4. Dicho en otros t\u00e9rminos: En la actualidad no existen veh\u00edculos de inversi\u00f3n inmobiliaria significativos que apunten al desarrollo de proyectos de vivienda de gran escala para los hogares de bajos ingresos. El financiamiento existente es poco profundo y mayoritariamente tiene aversi\u00f3n al riesgo, particularmente con respecto a las inversiones en suelo y vivienda para estos hogares5. \u00a0<\/p>\n
– Frente a tal panorama y teniendo en cuenta que el suelo habilitado como la materia prima para la construcci\u00f3n de viviendas es escaso y de dif\u00edcil generaci\u00f3n en los distintos municipios, el Estado debe adoptar medidas tendientes a su consecuci\u00f3n mediante operaciones a gran escala que permitan la construcci\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social. Ese estado de cosas ha llevado precisamente a que se implementen herramientas como los macroproyectos, que, en principio, se vislumbran como parte de la soluci\u00f3n al d\u00e9ficit cualitativo y cuantitativo en materia de vivienda. \u00a0<\/p>\n
– En cuanto a su definici\u00f3n, los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional pueden concebirse como las actuaciones promovidas por parte del Gobierno Nacional cuya finalidad principal radica en la promoci\u00f3n de la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
– Entre los prop\u00f3sitos que tienen los macroproyectos, se encuentra el referente al aumento de la oferta de suelos urbanizables para el desarrollo de programas de vivienda de inter\u00e9s social y vivienda de inter\u00e9s prioritario (VIS-VIP), especialmente en los municipios y distritos del territorio nacional que concentran un importante d\u00e9ficit habitacional y que presentan grandes dificultades para disponer del suelo para los mencionados programas. \u00a0<\/p>\n
– Conforme a la anterior consideraci\u00f3n, puede afirmarse que los MISN, si bien implican cierta limitaci\u00f3n para la autonom\u00eda de las entidades territoriales, son medidas constitucionales proporcionadas de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y promueven la ejecuci\u00f3n de operaciones urbanas integrales, lo cual redunda en la facilitaci\u00f3n y acceso al mercado formal del suelo a la poblaci\u00f3n de bajos ingresos, y en la producci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario a gran escala en las ciudades y regiones donde se concentra el d\u00e9ficit habitacional. \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0Habilitar el suelo para el desarrollo de usos urbanos, no implica solamente su definici\u00f3n en una porci\u00f3n de terreno determinada, sino que, tambi\u00e9n, la tramitaci\u00f3n de un complejo proceso administrativo que contiene estudios t\u00e9cnicos y financieros, esto es, el dise\u00f1o y la creaci\u00f3n de una serie de reglas de desarrollo y reparto equitativo de cargas y beneficios en orden a ejecutar proyectos VIS-VIP. De hecho, habilitar suelo significa crear espacios a gran escala con infraestructura vial y de servicios p\u00fablicos, la adecuaci\u00f3n y dotaci\u00f3n de espacios p\u00fablicos y privados, para la efectiva implementaci\u00f3n de varios productos inmobiliarios -usos y edificabilidades- dentro de un esquema que sea financieramente viable y suficiente para subsidiar la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario. \u00a0<\/p>\n
– La obligaci\u00f3n de desarrollo y construcci\u00f3n de VIS y VIP sin una estrategia econ\u00f3mica que los soporte, y sin ser parte de un desarrollo urban\u00edstico integral, por m\u00e1s que constituya un imperativo contenido en una norma legal, por s\u00ed misma no es de posible ejecuci\u00f3n. Ello, tomando en cuenta que en muchas de las entidades territoriales la promoci\u00f3n de la vivienda no es una de aquellas pol\u00edticas a las que se le destinan recursos p\u00fablicos en la cuant\u00eda requerida. Teniendo en cuenta ese panorama, los MISN permiten que, de conformidad con la Ley 388 de 1997, particulares o promotores privados asuman la construcci\u00f3n de infraestructura que inicialmente le corresponder\u00eda a la entidad territorial, obteniendo a cambio beneficios que bien pueden ser compensaciones de tipo tributario o relacionados con el uso m\u00e1s rentable del suelo. \u00a0<\/p>\n
– En todo caso, para la adopci\u00f3n de los macroproyectos deben surtirse las etapas de identificaci\u00f3n, anuncio y formulaci\u00f3n, las cuales permiten definir los suelos que puedan ser objeto de distintas operaciones, previo an\u00e1lisis de condiciones tales como la localizaci\u00f3n, caracter\u00edsticas ambientales, d\u00e9ficit cualitativo, din\u00e1mica poblacional, impactos de intervenci\u00f3n y factibilidad financiera. El resultado del mencionado an\u00e1lisis se consigna en un documento t\u00e9cnico de soporte, que ser\u00e1 el punto de partida para la justificaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de un macroproyecto de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
– Dicho documento t\u00e9cnico est\u00e1 directamente relacionado con las necesidades de los municipios y distritos, quienes participan de su creaci\u00f3n, de forma tal que las propuestas sometidas a la consideraci\u00f3n del Gobierno Nacional est\u00e9n acordes con las necesidades de las distintas entidades territoriales, luego de lo cual se procede a su anuncio. Ahora, para que sea formulado un macroproyecto, se necesita, adem\u00e1s de la participaci\u00f3n de los particulares y las entidades territoriales, que est\u00e9 t\u00e9cnica, urban\u00edstica y financieramente soportado, a efectos de garantizar que la habilitaci\u00f3n del suelo sea posible en t\u00e9rminos reales para hacer frente al d\u00e9ficit de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario. \u00a0<\/p>\n
– Desde otra perspectiva, fuerza concluir que la autonom\u00eda territorial no es absoluta y que los principios que informan la distribuci\u00f3n de competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales no se alteran por virtud de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, en tanto la adopci\u00f3n de un macroproyecto exige el agotamiento previo de un tr\u00e1mite administrativo que se surte de consuno con las entidades territoriales participantes6, sin que ello, en ning\u00fan momento, comporte una imposici\u00f3n del Gobierno nacional a \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
– Bajo este entendido, no se trata de un vaciamiento de competencias legales, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n, exclusiva y absoluta, al Gobierno Nacional, de las facultades que constitucionalmente le fueron atribuidas a las entidades territoriales. Ello, entre otras razones, por la acogida que el Plan Nacional de Desarrollo ha tenido en esta materia, lo cual refleja el trabajo mancomunado entre el Gobierno, los municipios y distritos en pro de la habilitaci\u00f3n del suelo que permita desarrollar proyectos que provean viviendas de inter\u00e9s social y prioritario. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, los macroproyectos no constituyen instrumentos excluyentes que desplacen los dem\u00e1s mecanismos existentes en los municipios para impulsar el desarrollo territorial de los mismos. \u00a0<\/p>\n
– El hecho de que se adopte un macroproyecto se refleja tanto en la provisi\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social como en la participaci\u00f3n de la plusval\u00eda, al tenor de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, cuya titularidad recae sobre la entidad territorial respectiva. \u00a0<\/p>\n
– Al corresponder a una pol\u00edtica p\u00fablica de car\u00e1cter econ\u00f3mico y social, los macroproyectos -Art. 79 de la Ley 1151 de 2007- deben ser objeto de un control constitucional a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un test leve de proporcionalidad, toda vez que se trata de una manifestaci\u00f3n de la potestad pol\u00edtica del legislador frente a la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Am\u00e9n de lo anterior, el interviniente pone de presente que los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se est\u00e1n adelantando, actualmente, en 11 departamentos y en 15 municipios del pa\u00eds donde existe un d\u00e9ficit cuantitativo de 260.995 viviendas. El objetivo apunta a lograr suelos con un potencial de habilitaci\u00f3n de 190.500 viviendas, que representan el 72.9% del d\u00e9ficit cuantitativo de viviendas de los respectivos entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, el ciudadano Eduardo Pizano de Narv\u00e1ez solicita a este Tribunal que declare la exequibilidad del precepto bajo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
9.3.1. La intervenci\u00f3n del ciudadano Eduardo Pizano de Narv\u00e1ez, se acompa\u00f1a de una serie de escritos, suscritos por autoridades departamentales, municipales y distritales, que coadyuvan su argumentaci\u00f3n en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0V\u00edctor Manuel Tamayo Vargas, Gobernador del Departamento de Risaralda. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Neftal\u00ed Correa D\u00edaz, Alcalde del Municipio de Tumaco. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Jos\u00e9 F\u00e9lix Ocoro Minotta, Alcalde del Municipio de Buenaventura. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Jorge Iv\u00e1n Ospina G\u00f3mez, Alcalde del Municipio de Santiago de Cali. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Alejandro Char Chaljub, Alcalde Mayor del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Israel Alberto Londo\u00f1o, Alcalde del Municipio de Pereira. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* H\u00e9ctor An\u00edbal Ram\u00edrez Escobar, Alcalde de Neiva. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Alonso Salazar Jaramillo, Alcalde del Municipio de Medell\u00edn. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Francis Ceballos Mosquera, Alcalde del Municipio de Quibd\u00f3. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Judith Pinedo Fl\u00f3rez, Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena de Indias. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Juan Manuel Llano Uribe, Alcalde del Municipio de Manizales. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Jos\u00e9 Ernesto Mart\u00ednez Tarquino, Alcalde del Municipio de Soacha. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Luis Jorge Pajarito S\u00e1nchez Garc\u00eda, Gobernador del Departamento del Huila. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Horacio Serpa Uribe, Gobernador del Departamento de Santander. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Carlos Alberto Contreras, Alcalde del Municipio de Barrancabermeja. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Andr\u00e9s Gonz\u00e1lez D\u00edaz, Gobernador del Departamento de Cundinamarca. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4. \u00a0 El ciudadano Pablo Obreg\u00f3n Santo Domingo intervino en el presente juicio, a fin de que esta Corporaci\u00f3n declare la exequibilidad de la norma cuestionada. Los argumentos a partir de los cuales sustenta su posici\u00f3n, son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
– Ni la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ni la ley, radican en cabeza de las entidades territoriales la competencia exclusiva para atender el d\u00e9ficit de vivienda existente en el pa\u00eds. Dicho de otro modo: No se ha realizado una atribuci\u00f3n espec\u00edfica, selectiva y excluyente de competencias pol\u00edtico-administrativas en materia de vivienda de inter\u00e9s social y prioritario. \u00a0<\/p>\n
– No existe vulneraci\u00f3n alguna a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en tanto los macroproyectos, lejos de arrogarse pol\u00edticas y competencias sobre planeaci\u00f3n y distribuci\u00f3n territorial, constituyen una herramienta de planeaci\u00f3n social que requieren, sin duda, de las pol\u00edticas y programas que a nivel local se desarrollen, siendo inescindibles aquellas con las planteadas por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
– Existe un d\u00e9ficit en materia de vivienda, especialmente trat\u00e1ndose de aquella dirigida a la poblaci\u00f3n de escasos recursos. Lo anterior, teniendo en cuenta, principalmente, la reducida oferta producto de la carencia de suelo urbanizado para la construcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– A ello, ha de agregarse el fen\u00f3meno de redensificaci\u00f3n urbana, el cual ha incidido en el aumento del valor del suelo urbanizado existente, impidiendo el acceso a proyectos de construcci\u00f3n altamente sensibles a los costos, como lo es el caso de la construcci\u00f3n de VIS y VIP7. \u00a0<\/p>\n
– El aumento de la oferta de vivienda de inter\u00e9s social trae consigo la reducci\u00f3n de los procesos tradicionales de urbanizaci\u00f3n informal en los cuales se omiten los lineamientos nacionales sobre las sanas pr\u00e1cticas del proceso constructivo. Toda la concepci\u00f3n de planeaci\u00f3n del territorio prevista en la Ley 388 de 1997 se ve amenazada por la proliferaci\u00f3n de asentamientos urbanos informales que \u00fanicamente conllevan la concentraci\u00f3n de los problemas sociales derivados de la falta de vivienda de calidad. \u00a0<\/p>\n
– De esa manera, no debe desecharse una herramienta legal eficaz que le ha permitido al Estado cumplir con las finalidades esenciales cuyo cumplimiento se le atribuyen, bajo una equivocada interpretaci\u00f3n sobre el alcance de la autonom\u00eda de las entidades territoriales8. \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 4851 del 30 de septiembre de 2009, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que declar\u00e9 la exequibilidad del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el problema jur\u00eddico a resolver es si el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, que regula los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional a realizarse en los municipios, distritos y regiones, desconoce los principios constitucionales de autonom\u00eda territorial, coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, as\u00ed como las normas constitucionales que atribuyen a los municipios la competencia para regular el uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
A partir de dicho interrogante, el Ministerio P\u00fablico aduce como necesario abordar las limitaciones de la Naci\u00f3n en la toma de las decisiones que le corresponde adoptar respecto de los asuntos que le conciernen a las entidades territoriales, pues si bien a una y a otras se les han atribuido funciones espec\u00edficas para el cumplimiento de los objetivos propuestos que, sin lugar a dudas, est\u00e1n enmarcadas dentro de lo preceptuado en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativas a los fines del Estado, tambi\u00e9n lo es que existen principios constitucionales que permiten la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en la soluci\u00f3n a problem\u00e1ticas que, en principio, les corresponder\u00eda resolver a los municipios y distritos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, siempre existir\u00e1 una tensi\u00f3n entre los principios constitucionales que asignan funciones a la Naci\u00f3n y a las entidades territoriales, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que Colombia es un Estado Unitario. Pero a su vez, las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para manejar sus propios asuntos y por esta raz\u00f3n la misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha considerado que es atribuci\u00f3n del legislador regular esa autonom\u00eda, dentro de los l\u00edmites que la misma Carta ha fijado. \u00a0<\/p>\n
Bajo esa perspectiva, refiere que la Corte Constitucional ha considerado que los l\u00edmites que debe respetar el legislador para concretar esa autonom\u00eda territorial empiezan por reconocer el n\u00facleo esencial de la misma, entendida como un derecho y una garant\u00eda institucional, por lo que no puede establecer reglas que vac\u00eden dicha atribuci\u00f3n de su contenido esencial, ya que \u201cno puede la ley, so pretexto de dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la autonom\u00eda de las entidades territoriales que s\u00f3lo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gesti\u00f3n de sus propios intereses\u201d9. \u00a0<\/p>\n
Esa delimitaci\u00f3n debe conducir a que haya un verdadero equilibrio entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, cuando a cada una le corresponde asumir las tareas que le ha fijado la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en esa medida, se ha se\u00f1alado que ello se logra mediante un sistema de limitaciones rec\u00edprocas, concepto que consiste en que la autonom\u00eda est\u00e1 restringida por el principio de unidad en virtud del cual debe existir uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el inter\u00e9s general nacional, y a su vez, la unidad encuentra sus limitaciones por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, que implica la capacidad de gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de expedir una regulaci\u00f3n particular para lo espec\u00edfico de cada localidad, dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la ley general10. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, la Corte Constitucional sintetiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cla conciliaci\u00f3n entre los principios de unidad y autonom\u00eda, ha de hacerse bajo el entendido de que seg\u00fan lo establece el art. 287 de la Constituci\u00f3n, las entidades territoriales son titulares de poderes jur\u00eddicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por s\u00ed mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros \u00f3rganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que seg\u00fan dicha autonom\u00eda se les reconoce\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se ha manifestado que para preservar el inter\u00e9s nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deber\u00e1n desarrollarse conforme al principio de coordinaci\u00f3n, que presupone unas reglas uniformes y unas pautas de acci\u00f3n que, sin vaciar de contenido el \u00e1mbito de autonom\u00eda territorial, permitan una armonizaci\u00f3n de funciones11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones, el Ministerio P\u00fablico sostiene que el concepto de la planeaci\u00f3n tiene una singular relevancia en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues es considerada como el instrumento m\u00e1s eficaz para direccionar la econom\u00eda nacional, con el \u00fanico fin de satisfacer las necesidades colectivas que, de acuerdo con los art\u00edculos 151, 342, 339, 300-2 y 313-2 de la Carta Pol\u00edtica, est\u00e1 concebida a partir de la estructuraci\u00f3n de una ley org\u00e1nica -Ley 152 de 1994-, y una ley cuatrienal para cada per\u00edodo presidencial, que de acuerdo con la misma Constituci\u00f3n tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes, en la que para su conformaci\u00f3n existe una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica, en donde, el primero tiene la facultad de presentar unas metas econ\u00f3micas y sociales conforme con los programas de gobierno que le permitieron acceder al manejo de la cosa p\u00fablica, y el segundo, dentro del proceso democr\u00e1tico y participativo que caracteriza la adopci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, y como una forma de control pol\u00edtico, que busca la concertaci\u00f3n entre las propuestas iniciales y la verdadera satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas. \u00a0<\/p>\n
Los Planes de Desarrollo se erigen en la decisi\u00f3n del aparato estatal de dise\u00f1ar una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica con el objetivo \u00fanico de cumplir con los fines del Estado. Es as\u00ed, que de acuerdo con lo consagrado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley Org\u00e1nica del Plan, la Ley del Plan tendr\u00e1 dos componentes: una parte general y el plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general, se deben se\u00f1alar los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales a largo plazo, los de mediano plazo, representado por las metas que determinan hasta d\u00f3nde puede llegar el Gobierno Nacional, y las prioridades, entendidas como la materializaci\u00f3n de aquellos segmentos de atenci\u00f3n preferente. El Plan de inversiones debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 79 del Plan Nacional de Desarrollo consagra los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional que han de realizarse en los municipios, distritos o regiones del pa\u00eds, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, y que son definidos en el inciso 2 del mencionado art\u00edculo como el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar una operaci\u00f3n de gran escala que contribuya al desarrollo de las referidas entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en criterio de la Vista Fiscal, el problema a dilucidar es si, efectivamente, la decisi\u00f3n del legislador evidencia un desconocimiento a la autonom\u00eda de las entidades territoriales b\u00e1sicamente por no atender la atribuci\u00f3n constitucional de regular el uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 313-7 de la Constituci\u00f3n asigna a los\u00a0 concejos Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo, que forma parte de la funci\u00f3n de ordenamiento territorial; pero a su vez, se ha manifestado que tal prerrogativa no puede ser ejercida de manera aut\u00f3noma por los concejos municipales, por cuanto la misma disposici\u00f3n constitucional impone su ejercicio de acuerdo con la Ley, por lo que, en\u00a0 materia de regulaci\u00f3n del uso del suelo el ejercicio de las competencias\u00a0 atribuidas por la Constituci\u00f3n a los concejos municipales\u00a0 debe atender el marco fijado por el Legislador, independientemente de que se trate de\u00a0 normas contenidas en la Ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial o en leyes ordinarias12. \u00a0<\/p>\n
En este contexto se\u00f1ala que los referidos macroproyectos est\u00e1n encaminados a satisfacer las necesidades de vivienda de los menos favorecidos, para lo cual el uso del suelo cobra singular importancia; es decir, que la formulaci\u00f3n de los MISN, tal como est\u00e1 concebida, sin duda implica la afectaci\u00f3n del suelo, pues uno de lo objetivos que se persigue es proporcionar vivienda de inter\u00e9s social, de acuerdo al dise\u00f1o de la misma normativa. \u00a0<\/p>\n
Es decir que los macroproyectos pueden erigirse en un instrumento valioso en el cumplimiento de los fines estatales, en el que se involucra inexorablemente el uso del suelo, por lo que, es indispensable analizar si la norma consagra unos l\u00edmites y respeta la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y que no implique un desconocimiento a los c\u00e1nones constitucionales que otorgan de manera exclusiva la regulaci\u00f3n del uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
Considera, al respecto, que la norma no permite que el Gobierno Nacional intervenga de forma indebida en la estructuraci\u00f3n de los macroproyectos establecidos en el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, que conduzca al desconocimiento de las disposiciones superiores que fundamentan la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
En efecto, si se revisa detenidamente el contenido normativo de la disposici\u00f3n legal demandada, en el inciso segundo, se\u00f1ala que los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los municipios y distritos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 388 de 1997, y se entienden incorporados al plan de ordenamiento territorial, y de la misma forma el inciso tercero se\u00f1ala que para tal efecto, las acciones urban\u00edsticas de los municipios y distritos que se adopten en las \u00e1reas que hagan parte de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, ser\u00e1n concertadas con el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Como se puede advertir, el dise\u00f1o del proyecto y su implementaci\u00f3n no corresponde a una imposici\u00f3n del Gobierno Nacional, que invada la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que por el contrario, cumple con el postulado de equilibrar la tensi\u00f3n entre las competencias de la Naci\u00f3n y las citadas entidades, dado que previa a cualquier decisi\u00f3n es necesario concertar el alcance y la ejecuci\u00f3n del proyecto, aspecto que descarta de plano la intromisi\u00f3n indebida de la Naci\u00f3n, pues el planteamiento del legislador es llevar a cabo un desarrollo del principio de coordinaci\u00f3n a que alude el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u00a0 referido a que la autoridades del orden nacional, regional y las entidades territoriales, deber\u00e1n garantizar que exista la debida armon\u00eda y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relaci\u00f3n con las dem\u00e1s instancias territoriales, para efectos de formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los planes de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, la decisi\u00f3n del legislador est\u00e1 conforme con lo que la Corte ha denominado una subregla de las limitaciones rec\u00edprocas, en cuanto a que la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida implica para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que s\u00f3lo a ellos ata\u00f1en, por lo que, en consonancia con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, que deber\u00e1n gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los\u00a0 distintos niveles territoriales, todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el \u00e1mbito meramente local o regional, deber\u00e1 ser regulado por una ley. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la decisi\u00f3n del legislador conduce a se\u00f1alar que la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, requiere del sometimiento a las disposiciones legales que regulan el uso del suelo en cabeza de las entidades territoriales, esto es, que de acuerdo a la estructuraci\u00f3n de la disposici\u00f3n impugnada dichos macroproyectos no podr\u00edan llevarse a cabo sin la participaci\u00f3n directa de las entidades territoriales que se quieren beneficiar con los mismos, y esto incluye el respeto a la potestad de establecer condiciones en cumplimiento de la normativa correspondiente que las autoriza para regular el uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
En esa direcci\u00f3n, se considera que el art\u00edculo impugnado es respetuoso de esa autonom\u00eda, cuando en el mismo inciso segundo dispone que en todo caso las licencias y\/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas adoptadas en estos \u00faltimos, lo que significa el acatamiento a las disposiciones constitucionales y legales que en esos aspectos les han atribuido competencia a las entidades territoriales, pues es claro que el otorgamiento de licencias obedece a toda una serie de estudios t\u00e9cnicos que s\u00f3lo puede estar en cabeza de las mismas, y frente a lo cual, la Naci\u00f3n no tendr\u00eda injerencia alguna. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n demandada obedece al desarrollo de los preceptos constitucionales en los que se estructura el Estado Social de Derecho, en la medida que busca la satisfacci\u00f3n de una necesidad colectiva como es el derecho a una vivienda digna, que se erige en un elemento fundante en procura de proporcionar calidad de vida a los m\u00e1s necesitados. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el Ministerio P\u00fablico arriba a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual, la regulaci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, no desconoce la autonom\u00eda de las autoridades territoriales, ya que, por el contrario, reafirman el concepto constitucional alrededor de dicha figura, pues ante todo, el legislador recurre a la concertaci\u00f3n con la referidas entidades territoriales para cumplir \u00a0cabalmente los objetivos propuestos, lo cual, sin duda, no constituye una anulaci\u00f3n de la facultad constitucional de regular los usos del suelo, sino un desarrollo del principio de coordinaci\u00f3n a que alude el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, el se\u00f1or Procurador solicita a esta Corte que declare la exequibilidad de la norma objeto de censura constitucional. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
2.1. Corresponde a la Corte determinar (i) si las competencias atribuidas al Gobierno Nacional mediante la norma demandada, para la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, vulnera los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y de autonom\u00eda de las entidades territoriales, as\u00ed como los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en la medida en que excluyen a dichas entidades de \u00e1mbitos de la acci\u00f3n estatal que se desenvuelven en sus respectivas jurisdicciones territoriales; y (ii) si la disposici\u00f3n acusada implica un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralizaci\u00f3n territorial y autonom\u00eda de los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, la Corte (i) analizar\u00e1 el alcance de la disposici\u00f3n acusada; (ii) realizar\u00e1 un recuento de la jurisprudencia constitucional relativa a la estructura territorial del Estado colombiano y a la tensi\u00f3n que existe entre los principios unitario y auton\u00f3mico, para examinar, en ese contexto, la distribuci\u00f3n de competencias que se desprende de la Constituci\u00f3n en los asuntos a los que se refieren los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional; finalmente (iii) examinar\u00e1 si la disposici\u00f3n cuestionada resulta contraria a esa distribuci\u00f3n competencial y, por tanto, vulnera los principios de autonom\u00eda de las entidades territoriales y descentralizaci\u00f3n administrativa, as\u00ed como el mandato conforme al cual la acci\u00f3n administrativa debe ce\u00f1irse a los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera previa, la Corte se referir\u00e1 a las solicitudes de fallo inhibitorio que han sido presentadas por algunos intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Consideraci\u00f3n previa. Solicitudes de inhibici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Se expresa por algunos intervinientes que, en este caso, la solicitud de una declaratoria de constitucionalidad condicionada, no es consecuencia de un cargo que cumpla los requisitos que se han se\u00f1alado por la Corte Constitucional, puesto que no se ataca la norma acusada, sino una interpretaci\u00f3n de la misma, que no solo es equivocada, sino que, adem\u00e1s, tampoco se muestra que sea invencible, al punto que se requiera de un pronunciamiento de la Corte Constitucional para fijar su sentido. \u00a0<\/p>\n
Agregan los intervinientes que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no son de recibo las demandas que se orientan a obtener de la Corte, no la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, sino una sentencia de exequibilidad condicionada que precise los alcances de la misma, raz\u00f3n por la cual, en relaci\u00f3n con la demanda presentada en el expediente D-7828, el fallo debe ser inhibitorio. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular la Corte advierte que, si bien, efectivamente, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los demandantes deben plantear ante la Corte una pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n que acusan, y que, en ese escenario, no son de recibo las demandas orientadas a obtener sentencias de exequibilidad condicionada, no es menos cierto que esa exigencia t\u00e9cnica debe mirarse en el contexto general de los requisitos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha establecido que para que exista una demanda en forma, con aptitud para provocar un fallo de fondo, es necesario que el actor cumpla con todos y cada uno de los requerimientos previstos en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 199113. Esa exigencia, que debe acatarse, no s\u00f3lo formal sino tambi\u00e9n materialmente, es una consecuencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
obligada del hecho de que, de acuerdo con el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, que consagra de manera expresa las funciones de la Corte, a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de ese art\u00edculo, lo cual quiere decir que, en cuanto hace a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, \u201c\u2026 no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n p\u00fablica s\u00f3lo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusaci\u00f3n en debida forma de un ciudadano contra una norma legal\u201d14. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia, esto supone que el demandante cumpla con una carga m\u00ednima de comunicaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.15 Esto es, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el concepto de la violaci\u00f3n, la Corte ha expresado que el mismo comprende la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda, razones que deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes16. \u00a0De lo contrario, la Corte terminar\u00e1 inhibi\u00e9ndose, circunstancia que frustra \u201cla expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional\u201d17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, efectivamente, el demandante, para evitar una decisi\u00f3n inhibitoria, debe presentar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad que cumpla con esos presupuestos. Pero, advierte la Corte que, si se cumple esa condici\u00f3n, no puede concluirse que la demanda deviene en inepta cuando, a rengl\u00f3n seguido, el demandante le plantea a la Corte, no una pretensi\u00f3n de inexequibilidad, sino una orientada a conseguir un fallo condicionado, por virtud del cual se excluya del ordenamiento jur\u00eddico, no la disposici\u00f3n acusada como tal, sino el contenido normativo que se estima contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, puede afirmarse que no cabe la pretensi\u00f3n de exequibilidad condicionada cuando ella no es producto de un cargo de inconstitucionalidad, como cuando se fundamente en consideraciones de conveniencia o de oportunidad; o en la necesidad de precisar el sentido ambiguo u oscuro de una disposici\u00f3n; o en la pretensi\u00f3n de hacer prevalecer una determinada interpretaci\u00f3n de la norma que, en criterio del actor, se adecua mejor a la Constituci\u00f3n que la que se desprende de su tenor literal o de interpretaciones alternativas empleadas por los operadores jur\u00eddicos autorizados. \u00a0<\/p>\n
No le corresponde a la Corte determinar cu\u00e1l debe ser la interpretaci\u00f3n de la ley, ni despejar ambig\u00fcedades o discernir contenidos oscuros que puedan estar presente en ella, ni optar, con fuerza de autoridad, entre alternativas de interpretaci\u00f3n v\u00e1lidas constitucionalmente. En todas esas hip\u00f3tesis la Corte debe inhibirse de pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Pero cuando el actor fundamenta su pretensi\u00f3n en un cargo de inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en raz\u00f3n a que la pretensi\u00f3n se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad condicionada. Pretender lo contrario no es razonable en cuanto ello implicar\u00eda \u00a0imponerle al demandante una carga que, incluso, prima facie, podr\u00eda resultar contraria a la Constituci\u00f3n, como cuando, por ejemplo, se acusa una norma legal que establece un beneficio que responde a un imperativo constitucional, pero que se ha restringido, injustificadamente, a ciertos sujetos con exclusi\u00f3n de otros que tambi\u00e9n debieran estar incluidos. En ese caso es claro que la exclusi\u00f3n que se deriva de la ley es contraria a la Constituci\u00f3n, pero no parece razonable, a la luz del ordenamiento superior, exigir al demandante que solicite la declaratoria de inexequibilidad de la disposici\u00f3n como tal, con lo cual se perder\u00eda el beneficio para todos sus destinatarios, sin permitirle solicitar lo que en definitiva, de constatarse la hip\u00f3tesis de inconstitucionalidad planteada por el demandante, puede hacer y posiblemente har\u00e1 la Corte, cual es un pronunciamiento de exequibilidad condicionada. Dicho de otra manera, de acuerdo con la l\u00ednea argumentativa que proponen algunos intervinientes y que aqu\u00ed se cuestiona, en un caso como el que se acaba de exponer, un requisito de t\u00e9cnica procesal, le impondr\u00eda al demandante que, como condici\u00f3n para acceder a una decisi\u00f3n de exequibilidad condicionada que purgue la disposici\u00f3n acusada de sus contenidos contrarios a la Constituci\u00f3n, solicite que toda la disposici\u00f3n sea excluida del ordenamiento, asunto que no solo no desea, sino que adem\u00e1s, en el ejemplo planteado, resultar\u00eda contrario a la Constituci\u00f3n, puesto que implicar\u00eda suprimir un beneficio cuya consagraci\u00f3n legal, como se dijo, obedece a un imperativo Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed se tiene que lo que se exige por la jurisprudencia, como presupuesto que active la competencia de la Corte para un pronunciamiento de fondo, es que se presente un cargo de inconstitucionalidad contra una norma de rango legal, sin que, cumplido ese requisito, la aptitud de la demanda se altere porque el accionante presente una pretensi\u00f3n de exequibilidad condicionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad se han presentado dos demandas, una que plantea como \u00fanica pretensi\u00f3n la inexequibildad de la disposici\u00f3n acusada y otra que, a partir de un cargo de inconstitucionalidad, solicita, de manera principal, la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n acusada y, de manera subsidiaria, su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, estima la Corte que est\u00e1n dados, en relaci\u00f3n con este aspecto, los presupuestos para que se emita un pronunciamiento de fondo, supuesta la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad presentados, asunto que se examina a continuaci\u00f3n, \u00a0a la luz de los planteamientos de inhibici\u00f3n presentados por los intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tambi\u00e9n se ha planteado por un interviniente que, en este caso, los demandantes han formulado un cargo global contra la disposici\u00f3n acusada, sin tener en cuenta que la misma puede dividirse en varios enunciados normativos con sentido completo, entre ellos, el que establece una competencia para el gobierno nacional en relaci\u00f3n con los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional; el que define tales macroproyectos; el que establece la jerarqu\u00eda que las disposiciones en ellos contenidas tendr\u00e1n en el ordenamiento; o el que declara de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social los inmuebles en donde se adelanten los macroproyectos, entre otros. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para este interviniente, se tiene que los demandantes omiten identificar contra cual de todos los contenidos normativos se dirige la acusaci\u00f3n y, en la medida en que no presentaron argumentos de inconstitucionalidad contra cada aparte, estar\u00edamos ante un cargo global que ha sido proscrito por la jurisprudencia constitucional. De este modo, al dirigirse la demanda contra el art\u00edculo 79 en su conjunto, sin que se presenten argumentos de inconstitucionalidad frente a todos sus distintos apartes, la misma conducir\u00eda a que la Corte se pronunciara oficiosamente sobre aspectos que no han sido objeto de censura por los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera subsidiara se expresa por este interviniente que como lo que se cuestiona por los demandantes es la participaci\u00f3n del gobierno nacional en el tr\u00e1mite de los macroproyectos, si la Corte decide pronunciarse de fondo, su decisi\u00f3n debe limitarse a los apartes de la disposici\u00f3n en los cuales se define esa participaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte no es de recibo el anterior planteamiento, puesto que, si bien es cierto que la disposici\u00f3n acusada es compleja y tiene una diversidad de contenidos normativos, algunos de los cuales, aisladamente considerados, podr\u00edan resultar ajenos a las razones de inconstitucionalidad que se esgrimen por los demandantes, no es menos cierto que, como se pone de presente por el propio interviniente, el art\u00edculo 79 constituye un conjunto normativo homog\u00e9neo, que gira en torno a la competencia que se atribuye al Gobierno para adelantar macropoyectos de inter\u00e9s social nacional. Debe entenderse, entonces que lo que los demandantes cuestionan es ese conjunto normativo, sin que resulte necesario que individualicen contra cual de sus distintos componentes dirigen de manera espec\u00edfica la acusaci\u00f3n. De hecho, si como se sugiere por el interviniente, la Corte limitara su pronunciamiento a los apartes que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con los cargos, en el evento de una declaratoria \u00a0de inexequibilidad, los contenidos normativos restantes, en cuanto hac\u00edan parte de una sola proposici\u00f3n jur\u00eddica, quedar\u00edan sin sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, si se declarara la inexequibilidad de la norma que atribuye al gobierno nacional la competencia para definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos, quedar\u00edan sin sentido apartes normativos que, en criterio del interviniente, no tienen relaci\u00f3n de conexidad con los cargos, como el que para la ejecuci\u00f3n de los macroproyectos, faculta a las autoridades nacionales o territoriales para celebrar contratos de fiducia, o el que establece la jerarqu\u00eda de los macroproyectos en el \u00e1mbito normativo. \u00a0<\/p>\n
Estima la Corte que, contrariamente a lo sostenido por el interviniente, en las demandas presentadas, sin perjuicio de una posterior evaluaci\u00f3n de los cargos, s\u00ed es posible establecer que la acusaci\u00f3n se dirige contra una disposici\u00f3n espec\u00edfica, considerada en su conjunto, en cuanto que es posible afirmar, que en criterio de los demandantes, es de todo ese conjunto, que presenta una estrecha articulaci\u00f3n interna, que se desprenden las consecuencia normativas que estiman contrarias a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Se se\u00f1ala por un interviniente que los cargos presentados carecen del requisito jurisprudencial de la certeza, por cuanto el contenido normativo demandado no se desprende de la disposici\u00f3n acusada y obedece a una interpretaci\u00f3n errada que realizan los demandantes. \u00a0<\/p>\n
Para este interviniente, los demandantes parten de una interpretaci\u00f3n aislada de la disposici\u00f3n acusada, realizada fuera de su cuerpo normativo y del sistema jur\u00eddico en su conjunto. Lo anterior por cuanto, contrariamente a lo afirmado en las demandas, la norma s\u00ed contempla, de una manera general, la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en distintas facetas de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, aspecto que se constata al apreciar la manera como la misma es desarrollada en los decretos reglamentarios. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en cuanto que no es cierto que lo norma acusada conduzca a un vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales, se afecta la certeza del cargo, el cual, por el mismo motivo ser\u00eda insuficiente, dado que no aporta un m\u00ednimo argumentativo para sustentar la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al fundamentar los cargos en un supuesto traslado de competencias de los distritos y los municipios al gobierno nacional, los demandantes incurren en el yerro interpretativo ya se\u00f1alado, por cuanto en la norma acusada no se atribuye al gobierno una competencia para la regulaci\u00f3n total de los usos del suelo, sino que ello ocurre s\u00f3lo en un evento espec\u00edfico, cual es el de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, caso en el cual, dado que se trata de una competencia limitada y no excluyente, no se presenta una anulaci\u00f3n de las competencias de las entidades territoriales, sino un l\u00edmite para las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores consideraciones imponen que, de manera previa al examen de los problemas jur\u00eddicos que plantea la demanda, la Corte se pronuncie sobre el alcance de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Alcance de la disposici\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada se encuentra ubicada en la Secci\u00f3n VII, sobre desarrollo urbano y pol\u00edtica ambiental, de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, espec\u00edficamente en el aparte que se refiere al sector de desarrollo urbano. A continuaci\u00f3n se trascribe nuevamente el texto acusado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 79. MACRO PROYECTOS DE INTER\u00c9S SOCIAL NACIONAL. El Gobierno Nacional en desarrollo de la presente ley podr\u00e1 definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, y se\u00f1alar las condiciones para su participaci\u00f3n y desarrollo, con el fin de promover la disponibilidad del suelo para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional son el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar una operaci\u00f3n de gran escala que contribuya al desarrollo territorial de determinados municipios, distritos o regiones del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los municipios y distritos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial. Para el efecto, las acciones urban\u00edsticas de los municipios y distritos que se adopten en las \u00e1reas que hagan parte de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, ser\u00e1n concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y\/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas adoptadas en estos \u00faltimos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se declaran de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansi\u00f3n urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de inter\u00e9s social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fac\u00faltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenaci\u00f3n voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho p\u00fablico y para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n por la v\u00eda judicial o administrativa que est\u00e9n destinados al desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la ejecuci\u00f3n de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional las autoridades nacionales y territoriales podr\u00e1n celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podr\u00e1n ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podr\u00e1n percibir derechos de participaci\u00f3n del fideicomiso. El Gobierno Nacional definir\u00e1 las condiciones generales de tales contratos. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional realizar\u00e1 los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecuci\u00f3n de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Observa la Corte que, en su primera parte, el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 atribuye una competencia (1), al gobierno nacional (2), para definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar \u00a0macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, y se\u00f1alar las condiciones para su participaci\u00f3n y desarrollo (3), con el objeto de promover la disponibilidad del suelo (4), para la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social (5). \u00a0<\/p>\n
Para precisar el alcance de la disposici\u00f3n acusada es necesario, entonces, determinar en qu\u00e9 consisten los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional y cu\u00e1l es el sentido o el alcance del prop\u00f3sito de promover la disponibilidad de suelo para \u00a0la ejecuci\u00f3n de programas, proyectos u obras de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
4.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 El mismo art\u00edculo 79 define los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional (MISN) como el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urban\u00edsticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeaci\u00f3n, financiaci\u00f3n y gesti\u00f3n del suelo para ejecutar una operaci\u00f3n de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Cabe anotar que ya en la Ley 388 de 1997 se contemplaba la figura de los \u201cmacroproyectos urbanos\u201d. As\u00ed, por ejemplo, en el art\u00edculo 85 de esa ley se dispone que el producto de la participaci\u00f3n en la plusval\u00eda a favor de los municipios y distritos se destinar\u00e1, entre otras finalidades, a \u201cactuaciones urban\u00edsticas en macroproyectos, programas de renovaci\u00f3n urbana u otros proyectos que se desarrollen a trav\u00e9s de unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esos macroproyectos son definidos en el art\u00edculo 114 de la ley, que puntualiza que la ejecuci\u00f3n de actuaciones urbanas integrales se desarrollar\u00e1 mediante \u201cmacroproyectos urbanos\u201d, los cuales define como \u201c\u2026 el conjunto de acciones t\u00e9cnicamente definidas y evaluadas, orientadas a la ejecuci\u00f3n de una operaci\u00f3n urbana de gran escala, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana de orientar el crecimiento general de la ciudad.\u201d Se establece en el mismo art\u00edculo que todos los macroproyectos urbanos deber\u00e1n involucrar como m\u00ednimo las siguientes caracter\u00edsticas comunes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la soluci\u00f3n integral y coordinada del problema considerado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Vincular al proyecto las diversas instancias p\u00fablicas y privadas directamente concernidas, mediante la utilizaci\u00f3n de mecanismos de concertaci\u00f3n id\u00f3neos, convenidos en el acuerdo urbano que lo sustenta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0Establecer los procedimientos mediante los cuales el municipio o distrito participar\u00e1 en la captaci\u00f3n de las plusval\u00edas urbanas resultantes de las acciones urban\u00edsticas contempladas para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equitativa distribuci\u00f3n de cargas y beneficios entre todos los agentes involucrados en la operaci\u00f3n, al tenor de los instrumentos que esta ley crea o modifica con dicho prop\u00f3sito. \u00a0<\/p>\n
A su vez, en el art\u00edculo 13 de la Ley 388 de 1997, se establece que, entre los componentes urbanos del Plan de Ordenamiento Territorial, est\u00e1 la especificaci\u00f3n, cuando sea del caso, de la naturaleza, alcance y \u00e1rea de operaci\u00f3n de los macroproyectos urbanos cuya promoci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se contemple a corto o mediano plazo, conjuntamente con la definici\u00f3n de sus directrices generales de gesti\u00f3n y financiamiento, as\u00ed como la expedici\u00f3n de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concreci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en el art\u00edculo 15 de la ley, que define las normas urban\u00edsticas y las clasifica en estructurales, generales y complementarias, se dispone que entre las normas urban\u00edsticas estructurales, que son las que aseguran la consecuci\u00f3n de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan de ordenamiento territorial y en las pol\u00edticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano, \u00a0se encuentran las que clasifican y delimitan los suelos, y las que definan las caracter\u00edsticas de las unidades de actuaci\u00f3n o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterizaci\u00f3n, delimitaci\u00f3n e incorporaci\u00f3n posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gesti\u00f3n para orientar, promover y regular las actuaciones urban\u00edsticas vinculadas a su desarrollo. Entre las normas generales, que son \u201c\u2026 aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, as\u00ed como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelaci\u00f3n, urbanizaci\u00f3n, construcci\u00f3n e incorporaci\u00f3n al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del per\u00edmetro urbano y suelo de expansi\u00f3n\u201d, est\u00e1n las que disponen la \u201c\u2026 adopci\u00f3n de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan\u201d, as\u00ed como las que contengan el se\u00f1alamiento de las excepciones a las normas generales \u201c\u2026 para operaciones como macroproyectos o actuaciones urban\u00edsticas en \u00e1reas con tratamientos de conservaci\u00f3n, renovaci\u00f3n o mejoramiento integral para las cuales se contemplen normas espec\u00edficas a adoptar y concertar, en su oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los par\u00e1metros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales.\u201d Finalmente, las normas complementarias, que son aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecuci\u00f3n que se establece en la misma ley, comprenden, entre otras, la localizaci\u00f3n de terrenos cuyo uso es el de vivienda de inter\u00e9s social y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, o las normas urban\u00edsticas espec\u00edficas que se expidan en desarrollo de planes parciales para unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica y para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en \u00e1reas con tratamientos de renovaci\u00f3n urbana o mejoramiento integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el art\u00edculo 28 de la Ley 388 de 1997, sobre vigencia de los planes de ordenamiento territorial, se dispone que en los mismos se deber\u00e1n definir las condiciones que ameritan su revisi\u00f3n, la cual deber\u00e1 sustentarse en \u201c\u2026 par\u00e1metros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre poblaci\u00f3n urbana; la din\u00e1mica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansi\u00f3n de servicios p\u00fablicos o proyectos de renovaci\u00f3n urbana; la ejecuci\u00f3n de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, as\u00ed como en la evaluaci\u00f3n de sus objetivos y metas del respectivo plan.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la Ley 1151 de 2007, la categor\u00eda de los macroproyectos se utiliza en relaci\u00f3n con intervenciones en las que est\u00e9 de por medio un inter\u00e9s social nacional, con el prop\u00f3sito de \u00a0promover la disponibilidad de suelo para ejecutar operaciones a gran escala que contribuyan al desarrollo territorial, y su formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n est\u00e1 a cargo del gobierno nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al armonizar lo dispuesto en los incisos uno y dos del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2008, se tiene que el prop\u00f3sito de la competencia que se atribuye al gobierno nacional es el de habilitar la disponibilidad de suelo para ejecutar operaciones a gran escala que contribuyan al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Visto de otra manera, la competencia que se atribuye al gobierno nacional tiene como escenario aquellas situaciones en las cuales la realizaci\u00f3n de operaciones a gran escala que contribuyan al desarrollo de determinados municipios se haya visto obstaculizada por el d\u00e9ficit en disponibilidad de suelo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, cabr\u00eda distinguir en la norma un objetivo material, adelantar acciones de desarrollo, y uno instrumental, la promoci\u00f3n de disponibilidad de suelo para la ejecuci\u00f3n de proyectos integrales de gran escala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00eda posible, entonces, afirmar que all\u00ed donde exista disponibilidad de suelo habilitado no operar\u00eda en toda su dimensi\u00f3n el instrumento de los macroproyectos, porque all\u00ed la concurrencia de la Naci\u00f3n, si as\u00ed se considera necesario, puede hacerse en el marco ordinario de la acci\u00f3n del Estado, y de acuerdo con la articulaci\u00f3n que la ley ha previsto para las competencias de los distintos niveles de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desde la perspectiva material, esto es, desde el punto de vista de los objetivos cuya atenci\u00f3n justifica la alteraci\u00f3n en la articulaci\u00f3n ordinaria de las competencias de los entes territoriales y de la Naci\u00f3n, \u00a0la norma demandada es muy amplia, puesto que se refiere a la promoci\u00f3n de proyectos de desarrollo de gran escala. Bastar\u00eda con que, en concepto del gobierno nacional, se trate de un proyecto de desarrollo y que el mismo sea de gran escala, para que operara el mecanismo alternativo de distribuci\u00f3n de competencias que se desarrolla a partir del instrumento de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. \u00a0<\/p>\n
Los par\u00e1metros que a ese respecto se desprenden del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 son demasiado amplios. Sin embargo, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los mismos en el contexto general de la ley, ayuda a establecer su alcance. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es preciso tener en cuenta que se trata de una norma instrumental y en ese sentido orientada a hacer posible la ejecuci\u00f3n de los planes y programas contenidos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, en los t\u00e9rminos all\u00ed previstos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, a\u00fan con una referencia a los planes y programas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, el contenido de la disposici\u00f3n acusada, espec\u00edficamente, el de la atribuci\u00f3n que en ella se confiere al gobierno, seguir\u00eda siendo muy vago, por la amplitud, la diversidad y la extensi\u00f3n de tales planes y programas. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior se aprecia, por ejemplo, si se tiene en cuenta que en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley del Plan se establece, entre los objetivos esenciales de la acci\u00f3n del Estado, el de adelantar una pol\u00edtica de promoci\u00f3n de reducci\u00f3n de la pobreza y promoci\u00f3n del empleo y la equidad que, entre otros asuntos, comprende la b\u00fasqueda de soluciones eficaces contra \u201c\u2026 las asimetr\u00edas e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en el acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los servicios y suministros de agua potable, energ\u00eda y transporte, \u2026\u201d; o una pol\u00edtica encaminada al crecimiento econ\u00f3mico alto y sostenido, que entre sus componentes comprende un \u201c\u2026 crecimiento en la infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energ\u00e9tico y las tecnolog\u00edas de la comunicaci\u00f3n \u2026\u201d; o una gesti\u00f3n ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, sustentado en la articulaci\u00f3n adecuada de las dimensiones econ\u00f3mica, social y ambiental; o una pol\u00edtica que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo y que implica \u201c\u2026 la implementaci\u00f3n de estrategias de desarrollo regional que fortalezcan la descentralizaci\u00f3n; la ampliaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n del conocimiento y la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica para contribuir a la transformaci\u00f3n productiva y social del pa\u00eds; el incremento de los entornos propicios y mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreaci\u00f3n y la actividad f\u00edsica como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el dise\u00f1o de pol\u00edticas espec\u00edficas para armonizar el desarrollo econ\u00f3mico con la din\u00e1mica demogr\u00e1fica \u2026\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ante esa amplitud de los objetivos trazados para la acci\u00f3n del Estado en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, parecer\u00eda preciso, para delimitar el \u00e1mbito del art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, recurrir a las remisiones expresas que se encuentren en el plan a los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. Estas referencias tienen que ver con vivienda de inter\u00e9s social e infraestructura urbana, especialmente en saneamiento b\u00e1sico, agua potable y sistemas integrados de transporte. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Del primer segmento de la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n se desprende el car\u00e1cter integral que tienen los macroproyectos como instrumentos de intervenci\u00f3n de alto impacto en el \u00e1mbito urbano. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, a partir de los distintos documentos p\u00fablicos que soportan la estrategia de los MISN, se concluye que los mismos son operaciones urbanas con diversidad de componentes entre los cuales est\u00e1n la habilitaci\u00f3n de suelo para VIS, provisi\u00f3n completa de servicios p\u00fablicos domiciliarios, redes viales, espacios p\u00fablicos y equipamientos, transporte, educaci\u00f3n, salud, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) los Macroproyectos son \u201cel conjunto de acciones orientadas a la ejecuci\u00f3n de operaciones urbanas integrales, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana y regional y de reorientar el crecimiento general de las mismas. Los macroproyectos garantizar\u00e1n la actuaci\u00f3n integral del Estado conjuntamente con la participaci\u00f3n del sector privado, para la generaci\u00f3n de suelo para VIS y la construcci\u00f3n e incorporaci\u00f3n de equipamientos e infraestructura de escala regional o nacional en el ordenamiento territorial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza y la magnitud de la intervenci\u00f3n que se deriva de los MISN se aprecia en el Decreto 4260 de 2007, reglamentario de ese instrumento en relaci\u00f3n con la vivienda de inter\u00e9s social (VIS)18, en el cual se dispone que, para la formulaci\u00f3n de los Macroproyectos de VIS, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tendr\u00e1 en cuenta contenidos como los siguientes: \u201c\u2026 identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u00e1reas que componen la estructura ecol\u00f3gica principal y aquellos otros elementos que por sus valores ambientales, naturales o paisaj\u00edsticos deban ser conservados, as\u00ed como la identificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los efectos ambientales indicando las estrategias para su manejo, conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n\u201d; \u201cFormulaci\u00f3n general de la estructura urbana, la cual contemplar\u00e1: a) Localizaci\u00f3n y trazado del sistema de movilidad (malla arterial e intermedia, y sistemas de transporte urbano y regional); b) Localizaci\u00f3n y trazado de la estructura de espacio p\u00fablico (parques, plazas, alamedas y otros espacios peatonales); c) Localizaci\u00f3n y trazado de la infraestructura de servicios p\u00fablicos domiciliarios; d) El dimensionamiento y las condiciones para la localizaci\u00f3n de equipamientos colectivos tales como educaci\u00f3n, cultura, salud, bienestar social, culto, deporte; y equipamientos de servicios p\u00fablicos tales como seguridad, defensa y justicia, abastecimiento de alimentos, recintos feriales, mataderos, cementerios, administraci\u00f3n p\u00fablica, terminales de transporte y carga, y aeropuertos\u201d; o el proyecto de normas urban\u00edsticas necesarias para el desarrollo de los usos contemplados en cada una de las unidades de ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Despu\u00e9s de definir los MISN y establecer el contexto de las competencias que se confieren en el art\u00edculo 79, se impone aludir a un segundo segmento de la disposici\u00f3n acusada, en el cual se establece que los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los municipios y distritos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial, agregando que, para el efecto, las acciones urban\u00edsticas de los municipios y distritos que se adopten en las \u00e1reas que hagan parte de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, ser\u00e1n concertadas con el Gobierno Nacional. Se dispone, as\u00ed mismo, que, en todo caso, las licencias y\/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas adoptadas en estos \u00faltimos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Este aparte de la disposici\u00f3n demandada tiene cuatro componentes distintos: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarqu\u00eda para los municipios y distritos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 199719.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este componente parecer\u00eda asimilarse al esquema tradicional de articulaci\u00f3n de competencias contenido en la Ley 388 de 1997, en la cual figuran, en esta modalidad, aspectos tales como la reglamentan del uso y funcionamiento de las \u00e1reas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, o el se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las infraestructuras b\u00e1sicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energ\u00eda, as\u00ed como las directrices de ordenamientos para sus \u00e1reas de influencia, materias en las cuales, \u00a0los municipios y distritos, en la elaboraci\u00f3n y adopci\u00f3n de sus planes de ordenamiento territorial, tendr\u00e1n como determinantes, que necesariamente deber\u00e1n tener en cuenta, las normas y directrices superiores que se hayan expedido \u00a0en esos campos, de acuerdo con los \u00e1mbitos de competencia establecidos en la Constituci\u00f3n y las leyes. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no obstante la expresa remisi\u00f3n que al art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 se hace en la disposici\u00f3n demandada, una diferencia significativa es que los macroproyectos aluden, no a una regulaci\u00f3n general con base en la cual habr\u00e1n de ejercitarse, en el nivel territorial determinadas acciones, con sujeci\u00f3n a los distintos niveles del ordenamiento, sino a actuaciones y acciones urban\u00edsticas concretas, por virtud de las cuales se definen y se ponen en ejecuci\u00f3n, por el gobierno nacional, espec\u00edficos proyectos urban\u00edsticos. Entonces, no se trata de incorporar unas normas que constituyan hacia el futuro determinantes de los POT, sino de actuaciones concretas que se convierten en determinantes objetivos para los mismos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, al paso que en el r\u00e9gimen del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, los concejos municipales y distritales, al aprobar los POT de sus respectivos municipios distritos, tendr\u00e1n como determinantes los que se hayan fijado por las autoridades competentes en raz\u00f3n de la materia, sea ambiental, de prevenci\u00f3n de riesgos, de desarrollo de infraestructura, etc., en el esquema de la Ley 1151 de 2007, los MISN elaborados por el gobierno nacional son, en s\u00ed mismos, determinantes de superior jerarqu\u00eda para los POT, disposici\u00f3n que se complementa con la previsi\u00f3n conforme a la cual los MISN se entienden incorporados a tales planes y a la que es preciso aludir para establecer el alcance de la competencia que se atribuye al gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se entienden incorporados en los planes de ordenamiento territorial de las entidades en las que habr\u00e1n de desarrollarse. De acuerdo con esta previsi\u00f3n, los MISN no son s\u00f3lo una determinante que habr\u00e1 de tenerse en cuenta en el momento de revisar o de actualizar los POT, sino que se incorporan a ellos, expresi\u00f3n de la cual se desprende que las decisiones del gobierno nacional contenidas en los MISN pasan a hacer parte del POT respectivo, de modo que lo adicionan, lo modifican, o lo sustituyen, en los asuntos que se desenvuelvan en el \u00e1mbito del correspondiente macroproyecto y, adem\u00e1s, constituyen determinantes de superior jerarqu\u00eda para los POT hacia el futuro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las acciones urban\u00edsticas de los municipios y distritos que se adopten en las \u00e1reas que hagan parte de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, ser\u00e1n concertadas con el Gobierno Nacional. Quiere ello decir que las decisiones del gobierno nacional en el \u00e1mbito de los macroproyectos subordinan las competencias propias de los municipios a una concertaci\u00f3n con el gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En todo caso, las licencias y\/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas adoptadas en estos \u00faltimos. Este precepto, si bien no sustrae a los MISN de la necesidad de obtener licencias o de inscribirse dentro de planes parciales, dispone que tales licencias y planes se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en los macroproyectos. De este modo, los MISN son autoreferentes, porque la aprobaci\u00f3n de las acciones urban\u00edsticas que se contemplen en ellos se har\u00e1 con base en las normas que los mismos macroproyectos contemplen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Encuentra la Corte que, del an\u00e1lisis de este segundo segmento de la disposici\u00f3n acusada se desprende que los MISN, que, conforme se ha establecido, por definici\u00f3n, est\u00e1n llamados a tener una incidencia de particular magnitud en un aspecto propio de la competencia de los entes municipales como es la regulaci\u00f3n de los usos del suelo y en general sobre la fisonom\u00eda de las ciudades, comportan la atribuci\u00f3n de unas competencias exclusivas al gobierno central, puesto que se le confiere el poder decisorio, para que, a partir de unas pautas meramente indicativas de coordinaci\u00f3n, consulta y concertaci\u00f3n, formule, adopte y ponga en ejecuci\u00f3n los MISN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance de esta previsi\u00f3n se corrobora con la lectura del decreto reglamentario 4260 de 2007, por medio del cual se reglamentan los Macroproyectos que se refieren a la ejecuci\u00f3n de operaciones urban\u00edsticas integrales de gesti\u00f3n y provisi\u00f3n de suelo para vivienda, con especial \u00e9nfasis en vivienda de inter\u00e9s social y vivienda de inter\u00e9s prioritario. En ese decreto se establece que los Macroproyectos constan de las siguientes cuatro etapas: 1. Identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n; 2. Formulaci\u00f3n; 3. Adopci\u00f3n y 4. Ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 5\u00ba del decreto se dispone que la Identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de los Macroproyectos corresponder\u00e1 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) el cual, para el efecto, deber\u00e1 tener en cuenta la din\u00e1mica poblacional, \u00a0el d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda de inter\u00e9s social y el impacto territorial de la intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 8 del decreto, la identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n del Macroproyecto culminar\u00e1 con su anuncio mediante resoluci\u00f3n expedida por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con los t\u00e9rminos y para los efectos del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 61 de la Ley 388 de 1997.20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, en el art\u00edculo 9\u00ba del decreto se dispone que corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la Formulaci\u00f3n de los Macroproyectos, y en el art\u00edculo 11 se establece que, formulado el Macroproyecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dar\u00e1 aviso mediante comunicaci\u00f3n escrita a los representantes legales de los municipios o distritos en cuya jurisdicci\u00f3n se ejecutar\u00e1 el Macroproyecto, con el prop\u00f3sito de que las acciones urban\u00edsticas que pretendan desarrollar estas entidades territoriales en las \u00e1reas que hagan parte del Macroproyecto sean concertadas con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Agrega esa disposici\u00f3n que los alcaldes de los municipios o distritos en los cuales se vayan a ejecutar los Macroproyectos contar\u00e1n con un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de treinta d\u00edas h\u00e1biles, para que presenten propuestas u observaciones y que si dentro del plazo establecido, el Ministerio no hubiere recibido propuestas u observaciones, podr\u00e1 adoptar el Macroproyecto. Las observaciones que presenten los municipios y distritos deber\u00e1n resolverse en el acto administrativo de adopci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 12 del decreto, la Adopci\u00f3n de los Macroproyectos se hace por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, una vez surtidas las etapas anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en el art\u00edculo 13 del referido reglamento se se\u00f1ala que las licencias urban\u00edsticas para la ejecuci\u00f3n de Macroproyectos se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas urban\u00edsticas adoptadas en \u00e9stos, las cuales ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento para quien tenga la competencia para expedir las licencias urban\u00edsticas. Del mismo modo, en el reglamento se dispone que las \u00e1reas del Macroproyecto que no tengan la calidad de suelo urbano se entender\u00e1n incorporadas a \u00e9ste cuando est\u00e9n urbanizadas, esto es, cuando, de acuerdo con las normas del decreto de adopci\u00f3n, se haya culminado la ejecuci\u00f3n de obras y dotaciones a cargo del urbanizador sobre las zonas de cesi\u00f3n obligatoria y las haya entregado, as\u00ed como las de las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto hace a la ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos, el art\u00edculo 14 del decreto establece que la misma estar\u00e1 a cargo del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, y\/o de las entidades territoriales y que las \u00e1reas metropolitanas y\/o los particulares podr\u00e1n participar en la ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos, en los t\u00e9rminos que se disponga en el acto administrativo que los adopte. \u00a0<\/p>\n
Cabe anotar que en el Decreto 4260 de 2007 se contempla que, para identificar y determinar un macroproyecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deber\u00e1 tener en cuenta la din\u00e1mica poblacional; el d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda de inter\u00e9s social, y el impacto territorial de la intervenci\u00f3n, para lo cual se deber\u00e1 elaborar un documento t\u00e9cnico de soporte, y que, del mismo modo, se deben acompa\u00f1ar estudios previos en la etapa de formulaci\u00f3n de los MISN. Algunos intervinientes han se\u00f1alado que, en consonancia con las normas generales del Plan Nacional de Desarrollo, que disponen que la acci\u00f3n del Estado deber\u00e1 responder a los principios de concurrencia, concertaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, podr\u00eda decirse que esos estudios brindan el escenario propicio para esos efectos, en la medida en que implican la consulta y la participaci\u00f3n de entidades t\u00e9cnicas del nivel local. Sin embargo, observa la Sala que eso es meramente eventual, porque ninguna disposici\u00f3n de car\u00e1cter imperativo contenida en la norma instrumental que se analiza, tiene el alcance de garantizar que tales actividades de consulta, concertaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n se den. \u00a0<\/p>\n
Lo propio puede decirse de la posibilidad de que los municipios y los distritos sugieran macroproyectos, puesto que se trata de una eventualidad, y en todo caso, la actuaci\u00f3n de los municipios y los distritos est\u00e1 subordinada a la decisi\u00f3n del MAVDT, en la medida en que, tal como se dispone en el art\u00edculo 10 del Decreto 4260 de 2007, los estudios para la formulaci\u00f3n de Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional sugeridos por entidades territoriales, \u00e1reas metropolitanas o particulares se someter\u00e1n a la evaluaci\u00f3n t\u00e9cnica, financiera y ambiental del Ministerio, el cual podr\u00e1 adoptarlos o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, observa la Corte, el decreto reglamentario desarrolla unas competencias en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, frente a las cuales las instancias departamentales, municipales o distritales tienen una participaci\u00f3n que es opcional, a discreci\u00f3n del Ministerio si \u00e9ste decide darles cabida en las etapas iniciales de los MISN, eventual, en aquellos casos en que la iniciativa para los MISN provenga de esas instancias territoriales y, en todo caso, subordinada, porque el poder decisorio se radica en cabeza del Ministerio. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El decreto reglamentario, por otra parte, reitera que los Macroproyectos son determinantes que se constituyen en normas de superior jerarqu\u00eda en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entender\u00e1n incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, as\u00ed como en las directrices de ordenamiento de las \u00e1reas metropolitanas. Agrega el decreto que, en los procesos de revisi\u00f3n y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial, los municipios y distritos deber\u00e1n dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Esas previsiones, que en t\u00e9rminos m\u00e1s generales, est\u00e1n contenidas en el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, contrastan con el hecho de que, de acuerdo con la Ley 388 de 1997, los macroproyectos urbanos deben incorporarse en los planes de ordenamiento territorial para lo cual deben tramitarse de acuerdo con los procedimientos y las instancias previstas para ello. En el art\u00edculo demandado se dispone que, por ministerio de la ley, los MISN cuya formulaci\u00f3n, anuncio y aprobaci\u00f3n corresponde al Gobierno Nacional, se entienden incorporados en los POT, sin que, para el efecto, se contemple su aprobaci\u00f3n por ninguna instancia municipal o distrital. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se tiene que, a partir de las decisiones del gobierno central, los municipios y los distritos quedan subordinados, desde el punto de vista normativo, porque los macroproyectos se incorporan a los respectivos POT y las licencias urban\u00edsticas que sean del caso deben otorgarse en los t\u00e9rminos del propio macroproyecto y, porque, adem\u00e1s los MISN condicionan la actividad de las autoridades locales, cuyas intervenciones deber\u00e1n concertarse con los macroproyectos, esto es, no pueden ir en contrav\u00eda con los par\u00e1metros que se deriven de ellos. \u00a0<\/p>\n
4.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalmente, dentro de este ac\u00e1pite orientado a fijar el alcance de la disposici\u00f3n demandada, cabe se\u00f1alar que la misma tiene un conjunto de previsiones complementarias conforme a las cuales, se declaran de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansi\u00f3n urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de inter\u00e9s social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997; se faculta a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenaci\u00f3n voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho p\u00fablico y para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n por la v\u00eda judicial o administrativa que est\u00e9n destinados al desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional; se autoriza a las autoridades nacionales y territoriales para celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podr\u00e1n ser fideicomitentes y se dispone que el Gobierno Nacional realizar\u00e1 los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecuci\u00f3n de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No obstante que, como se ha visto, de la manera como est\u00e1n plasmados en la disposici\u00f3n acusada, los MISN tienen un espectro mucho m\u00e1s amplio, en la pr\u00e1ctica han sido desarrollados b\u00e1sicamente en torno a programas de vivienda, concebidos de manera integral. Buena parte del soporte conceptual proviene de diagn\u00f3sticos elaborados para el gobierno en ese campo. Lo propio ocurre con las normas reglamentarias, que se han focalizado en el tema de vivienda y los MISN que se encuentran en ejecuci\u00f3n se desenvuelven en ese \u00e1mbito. \u00a0<\/p>\n
4.5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 En el documento Conpes 3583 de 2009 se realiz\u00f3 un diagn\u00f3stico en torno a los problemas que dieron lugar a la formulaci\u00f3n de la estrategia de MISN. Se\u00f1ala el estudio que las ciudades del pa\u00eds, particularmente aquellas donde se concentra el d\u00e9ficit de vivienda, evidencian escasez de suelo habilitado para VIS, lo cual frena el mercado formal de vivienda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera m\u00e1s general se ha puesto de presente que en el pa\u00eds existe un persistente d\u00e9ficit, tanto, cualitativo como cuantitativo de vivienda, que en los \u00faltimos tiempos se ha visto agravado por la situaci\u00f3n de desplazamiento forzado. \u00a0<\/p>\n
En el documento \u201cConstruir Ciudades Amables\u201d21 se destaca que durante el \u00faltimo lustro el crecimiento anual del d\u00e9ficit cuantitativo de vivienda urbana a nivel nacional se estima en 91 mil unidades, que representa 49% de los 185 mil nuevos hogares que se forman anualmente y que esta demanda insatisfecha puede optar por compartir vivienda, incrementando el nivel de hacinamiento del acervo actual, o recurrir a una soluci\u00f3n de vivienda en el mercado informal. \u00a0<\/p>\n
A su vez, dentro de la estrategia de desarrollo urbano \u201cciudades compactas y sostenibles\u201d22, al hacer un balance de la situaci\u00f3n existente en el pa\u00eds para ese momento y fijar los objetivos de la acci\u00f3n estatal, se expres\u00f3 que, adem\u00e1s de coberturas incompletas de servicios p\u00fablicos y problemas de movilidad, las ciudades colombianas presentaban, en menor o mayor proporci\u00f3n, dificultades relacionadas con: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2022 Presencia de asentamientos precarios. Se estima que 1,3 millones de hogares urbanos del pa\u00eds, (16% del total) viven en condiciones de precariedad habitacional, ocupando especialmente zonas de alto riesgo o de importancia ambiental. \u00a0<\/p>\n
\u2022 D\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de espacio p\u00fablico: el cual se refleja en un indicador promedio (4 m2 por persona) inferior al est\u00e1ndar m\u00ednimo internacional (10 m2 por persona). \u00a0<\/p>\n
\u2022 Escasez de suelo urbano: asociado a procesos de expansi\u00f3n no planificada (especialmente en las zonas suburbanas) y deterioro y despoblamiento de las zonas interiores. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Debilidad institucional: la cual se refleja en la falta de gobernabilidad en la planificaci\u00f3n y control del territorio y en el bajo desarrollo a nivel municipal de los POT y de sus principales instrumentos de gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
En ese documento se expresaba, as\u00ed mismo, que los asentamientos precarios constituyen la manifestaci\u00f3n f\u00edsica y espacial de la pobreza y la desigualdad en un pa\u00eds mayoritariamente urbano, y que el crecimiento natural de las ciudades, el influjo migratorio de las zonas rurales, la ausencia de alternativas econ\u00f3micas para la poblaci\u00f3n, as\u00ed como la ineficacia de las administraciones y pol\u00edticas, entre otros factores, generaron una din\u00e1mica de crecimiento urbano informal e incompleto en las ciudades colombianas. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se anotaba que, m\u00e1s all\u00e1 de los factores macroecon\u00f3micos y fiscales, persisten dificultades para el abordaje de la urbanizaci\u00f3n informal, el fen\u00f3meno de los asentamientos precarios, y en general la provisi\u00f3n de suelo y vivienda a la poblaci\u00f3n de bajos ingresos, debido, entre otras razones, a \u00a0la dificultad de los hogares pobres para acceder a la financiaci\u00f3n hipotecaria, la baja capacidad institucional de las administraciones municipales, la rigidez de la normativa urban\u00edstica y del proceso de concesi\u00f3n de permisos de construcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, se plante\u00f3 como estrategia, entre otros aspectos, la necesidad de fortalecer la planeaci\u00f3n regional, para lo cual el \u00a0MAVDT deber\u00eda ajustar la regulaci\u00f3n nacional en orden a: \u201c(1) permitir y facilitar la intervenci\u00f3n directa de la Naci\u00f3n en macroproyectos en temas estrat\u00e9gicos para las regiones, (2) promover y articular la armonizaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial de los municipios, (3) definir incentivos y est\u00edmulos para apoyar los procesos de integraci\u00f3n regional, (4) apoyar el funcionamiento de las \u00e1reas metropolitanas que se encuentran actualmente constituidas y estudiar formas institucionales para consolidar este tipo de procesos, y; (5) garantizar que el territorio rural se convierta en un componente estrat\u00e9gico para el desarrollo integral de las regiones, promoviendo el equilibrio en la distribuci\u00f3n e intensidad de las formas de uso urbano y rural, con el fin de controlar y equilibrar la tendencia a la ocupaci\u00f3n suburbana del suelo rural\u201d.23 \u00a0<\/p>\n
4.5.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con esos antecedentes, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 \u2013 2010 se parte del presupuesto de que la vivienda es un bien meritorio, esto es, un bien socialmente deseable para todos y que, por ello, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece el derecho a la vivienda digna y define que es funci\u00f3n del Estado garantizar condiciones adecuadas para hacer efectivo dicho derecho. En ese contexto, en las Bases del PND se pone de presente que, de acuerdo con estimaciones confiables, para el a\u00f1o 2005 el 31,3% de los hogares urbanos presentaba alg\u00fan tipo de d\u00e9ficit de vivienda. Se puntualiza, adem\u00e1s, que el d\u00e9ficit cuantitativo, compuesto por la diferencia entre el n\u00famero de hogares y el stock de vivienda habitables, afecta al 20,6% del total de hogares y que el restante 10,7% de hogares con d\u00e9ficit, presentan carencias de tipo cualitativo, relacionadas principalmente con ausencia de servicios p\u00fablicos y hacinamiento. \u00a0<\/p>\n
Se expresa en el Plan que para atender el incremento anual de hogares en las ciudades que concentran los d\u00e9ficits m\u00e1s altos se requieren cerca de 950 hect\u00e1reas para el desarrollo de viviendas y que, al comparar este nivel de requerimiento de tierra, establecido en funci\u00f3n de la demanda anual de vivienda, con el suelo urbanizable disponible seg\u00fan los Planes de Ordenamiento Territorial (5.231 hect\u00e1reas), se estima que el suelo de expansi\u00f3n para el desarrollo de vivienda en estas ciudades s\u00f3lo es suficiente para seis a\u00f1os. Se pone de presente que si, adicionalmente, el d\u00e9ficit cuantitativo acumulado de vivienda de estas ciudades fuera a cubrirse en un periodo de 15 a\u00f1os, se requerir\u00eda el desarrollo anual de 450 hect\u00e1reas adicionales, reduciendo as\u00ed la disponibilidad de suelo a 3,8 a\u00f1os. Agrega el documento que a nivel nacional son necesarias de 3.565 hect\u00e1reas anuales, de las cuales 2.319 atender\u00edan el incremento de hogares y 1.347 el d\u00e9ficit acumulado de vivienda. \u00a0<\/p>\n
Se destaca en las Bases del PND que en la evoluci\u00f3n reciente de la pol\u00edtica de vivienda se han presentado cambios y ajustes institucionales y operativos, que han permitido entre otros resultados, mejorar la focalizaci\u00f3n a los hogares de bajos ingresos, una mayor atenci\u00f3n a la poblaci\u00f3n vulnerable y revertir la tendencia negativa del financiamiento de vivienda de inter\u00e9s social. Sin embargo, se se\u00f1ala que, no obstante estos avances institucionales y sectoriales, la vivienda de inter\u00e9s social presenta algunas restricciones relacionadas con: bajos niveles de oferta formal, escasez de suelo urbanizable, rigidez de algunas normas urban\u00edsticas locales; dificultades legales, t\u00e9cnicas y operativas para desarrollar nuevas zonas de expansi\u00f3n y dificultad de los constructores para obtener financiaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.5.2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dentro del prop\u00f3sito orientado a lograr \u201cciudades m\u00e1s amables\u201d, en las bases del PND se manifiesta que la Pol\u00edtica de Vivienda debe definir estrategias para el cumplimiento de las metas de largo plazo relacionadas con evitar la conformaci\u00f3n de nuevos asentamientos precarios y mejorar las condiciones de los existentes; incrementar la participaci\u00f3n del sector financiero y\/o solidario en la financiaci\u00f3n de vivienda; y consolidar un sector edificador eficiente y competitivo. Como objetivos espec\u00edficos de la pol\u00edtica de vivienda para el per\u00edodo 2006-2010 se enuncian los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2022 Definir esquemas e instrumentos financieros adecuados para cada uno de los segmentos de la demanda por vivienda. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Optimizar los instrumentos existentes e incluir nuevos, de forma tal que se logre ampliar la cobertura de la Pol\u00edtica de Vivienda. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Lograr un aumento importante de la tasa de construcci\u00f3n de vivienda, especialmente VIS, para frenar la conformaci\u00f3n de asentamientos precarios y el incremento del d\u00e9ficit de vivienda. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Fortalecer y aumentar la participaci\u00f3n del sector financiero y solidario en la financiaci\u00f3n de vivienda. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Fortalecer la capacidad empresarial del sector, con especial \u00e9nfasis en la cadena productiva de la vivienda de inter\u00e9s social.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.5.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como limitantes que han impedido un avance m\u00e1s significativo en la atenci\u00f3n del problema de vivienda en el pa\u00eds, se enuncian, entre otros factores, las dificultades que han presentado las entidades territoriales en la implementaci\u00f3n de los principios, objetivos e instrumentos que estableci\u00f3 la Ley 388 de 1997, entre las cuales se destacan la novedad de los t\u00e9rminos normativos y de planificaci\u00f3n del territorio que estableci\u00f3 la ley, sumado a la escasez de recursos para adelantar las acciones de gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n que permitan la habilitaci\u00f3n de suelo. Se anota que, en ese contexto y en el marco del programa de gesti\u00f3n de suelo del MAVDT se identific\u00f3 que \u201c\u2026 en los POT de las entidades territoriales se encuentran las siguientes falencias frente a la habilitaci\u00f3n de suelo: i) ausencia en la delimitaci\u00f3n de suelo suficiente para desarrollar programas y proyectos de VIS tanto en suelo urbanos como de expansi\u00f3n, ii) los propietarios de los suelos clasificados para tal fin no los desarrollaron con esa destinaci\u00f3n, mientras que los pocos que se ejecutaron fueron para la franja m\u00e1s alta de VIS (dejando por fuera los trabajadores del sector informal, que son el 70% de la demanda5), iii) el sector privado constructor solo se involucr\u00f3 seriamente en la construcci\u00f3n de esta clase de vivienda cuando se gener\u00f3 una crisis importante de construcci\u00f3n para los estratos m\u00e1s altos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, en el Documento Conpes 3583 de 200924, se pone de presente que \u00a0las dificultades para la habilitaci\u00f3n de suelo se han agudizado debido a los siguientes factores: i) deficiencias en los POT adoptados en cuanto a su articulaci\u00f3n con los planes de desarrollo municipal y los planes maestros de servicios p\u00fablicos; ii) d\u00e9bil aplicaci\u00f3n de los instrumentos establecidos por la Ley 388 de 1997 para la habilitaci\u00f3n de suelo de expansi\u00f3n urbana, en parte debido a la falta de conocimiento y habilidad de los procedimientos precisos para la incorporaci\u00f3n de dicho suelo; iii) dificultades para desarrollar los terrenos destinados a VIS y VIP, debido a la falta de mecanismos para controlar los precios del suelo y la escasez de recursos para construir la infraestructura vial y de servicios p\u00fablicos que permitan su urbanizaci\u00f3n; iv) ausencia de recursos para desarrollar estudios que permitan definir las zonas de amenazas y riesgo, insumo determinante para definir \u00e1reas aptas para urbanizaci\u00f3n; v) bajo impacto y discontinuidad entre las administraciones municipales y distritales de los programas VIS y; vi) baja intervenci\u00f3n del sector privado en el desarrollo de programas VIS. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se ha se\u00f1alado que la legislaci\u00f3n sobre la gesti\u00f3n del suelo y sus instrumentos tienen un fuerte \u00e9nfasis municipal en contrav\u00eda con las caracter\u00edsticas regionales de los mercados del suelo y de los requerimientos de \u00a0vivienda y que los tr\u00e1mites en la formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los instrumentos de gesti\u00f3n del suelo (Planes Parciales) son muy extensos, al punto que, en muchos casos han imposibilitado el desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese contexto se plante\u00f3 la necesidad de elaborar una estrategia nacional para evitar la conformaci\u00f3n de nuevos asentamientos precarios, incrementando la generaci\u00f3n de suelo urbanizable y la oferta de vivienda formal para la poblaci\u00f3n de bajos ingresos. Como objetivo de esa estrategia de desarrollo urbano, dentro de la cual se inscriben los MISN, se fijo la meta de contener el crecimiento del d\u00e9ficit cuantitativo de vivienda y reducir el d\u00e9ficit cualitativo, de manera que se contribuya simult\u00e1neamente al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n en condiciones de pobreza, a elevar la calidad urban\u00edstica de las \u00e1reas residenciales y a evitar el desborde del crecimiento urbano hacia \u00e1reas no urbanizables.25 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de los MISN se busca garantizar la actuaci\u00f3n integral del Estado conjuntamente con la participaci\u00f3n del sector privado, para la generaci\u00f3n de suelos para VIS y la construcci\u00f3n e incorporaci\u00f3n de equipamientos e infraestructura de escala regional o nacional en el ordenamiento territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A ese efecto, en el PND se dispone que el Gobierno Nacional promover\u00e1 prioritariamente el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n de macroproyectos de inter\u00e9s nacional para la habilitaci\u00f3n de suelo para VIS, mediante la disposici\u00f3n adecuada de servicios p\u00fablicos domiciliarios, redes viales primarias y secundarias, espacio p\u00fablico y equipamientos sociales y recreativos. Se a\u00f1ade que, bajo la coordinaci\u00f3n del MAVDT, se definir\u00e1n los macroproyectos objeto de cofinanciaci\u00f3n con base en par\u00e1metros y directrices relacionados con el impacto regional o metropolitano, la sostenibilidad de las inversiones y la equidad, \u201c\u2026 promoviendo su formulaci\u00f3n precisa y el desarrollo concertado con las entidades territoriales comprometidas en el macroproyecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se puntualiza que el Gobierno Nacional establecer\u00e1 el esquema institucional, procedimientos de formulaci\u00f3n, estrategias de gesti\u00f3n y ajustes normativos necesarios que garanticen la efectiva realizaci\u00f3n de actuaciones urbanas integrales para la habilitaci\u00f3n de suelo para programas VIS en las principales aglomeraciones urbanas, como un mecanismo de intervenci\u00f3n asociada entre la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y el sector privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Plan se reitera que el programa estar\u00e1 bajo la responsabilidad del MAVDT, el cual deber\u00e1 dirigir la implementaci\u00f3n de macroproyectos de inter\u00e9s nacional, articulando las acciones de las dem\u00e1s instituciones del Gobierno Nacional y las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Se destaca en las bases del PND que la financiaci\u00f3n de estos macroproyectos deber\u00e1 desarrollarse preferiblemente bajo esquemas transparentes que promuevan la participaci\u00f3n privada y la de las entidades territoriales y que, en tal sentido, ser\u00e1 necesario utilizar mecanismos que garanticen la vinculaci\u00f3n de los propietarios del suelo, agentes inmobiliarios y empresarios interesados en el desarrollo urbano, y otras entidades vinculadas a la pol\u00edtica de vivienda de inter\u00e9s social. Se agrega que para garantizar la participaci\u00f3n del Estado en la financiaci\u00f3n de macroproyectos, las entidades territoriales deber\u00e1n priorizar y orientar las inversiones sectoriales necesarias en el plan de inversi\u00f3n del Plan de Desarrollo y en los Planes de Ordenamiento Territorial y que, as\u00ed mismo, el Gobierno Nacional crear\u00e1 incentivos para que el Subsidio Familiar de Vivienda y los recursos de promoci\u00f3n de oferta de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar se apliquen a estos macroproyectos y ampliar\u00e1 la oferta de entidades como Findeter y Fonade, con el fin de apoyar la formulaci\u00f3n, gerencia, financiaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
En el PND, los MISN se conciben como intervenciones promovidas por el Gobierno Nacional con el prop\u00f3sito de \u00a0aumentar en forma coyuntural y r\u00e1pida la oferta de suelos urbanizados para el desarrollo de programas de vivienda, con \u00e9nfasis en vivienda de inter\u00e9s social (VIS) y vivienda de inter\u00e9s prioritario (VIP)26, en los municipios y distritos del pa\u00eds donde se concentra el d\u00e9ficit habitacional y se han encontrado dificultades para disponer de suelo para los mismos. Los MISN se han previsto como \u00a0un instrumento excepcional que opera de manera complementaria, y que no desplaza, la aplicaci\u00f3n de los instrumentos de gesti\u00f3n del suelo de la Ley 388 de 1997, como macroproyectos urbanos y planes parciales. \u00a0<\/p>\n
Dentro del anterior marco de pol\u00edtica de desarrollo, los MISN en materia de vivienda, con las caracter\u00edsticas que de manera general se han se\u00f1alado, en especial en cuanto hace a la alteraci\u00f3n en el sistema de articulaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, particularmente los municipios y los distritos, se han presentado, entre otras, las siguientes pautas en torno a la localizaci\u00f3n de los proyectos, que tienen car\u00e1cter indicativo, no normativo, dirigidos a las autoridades encargadas de la identificaci\u00f3n, la formulaci\u00f3n y la adopci\u00f3n de los MISN:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl macroproyecto deber\u00e1 localizarse en un \u00e1rea que: i) no tenga restricciones ambientales ni agrol\u00f3gicas; ii) apoye el desarrollo compacto de la ciudad y de la aglomeraci\u00f3n \u00a0urbana en su conjunto, en concordancia con el modelo de ordenamiento adoptado por el (los) POT (s); iii) tenga la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios p\u00fablicos, la infraestructura vial y la dotaci\u00f3n adicional de espacio p\u00fablico; iv) evite la ocupaci\u00f3n de cinturones verdes o zonas no urbanizables que se han conservado para controlar el desarrollo disperso, v) evite la generaci\u00f3n de \u00e1reas potencialmente urbanizables entre el desarrollo existente y el MISN, que no est\u00e1n reglamentadas y que pueden promover desarrollos informales o generar incremento en los costos del suelo en zonas aleda\u00f1as y vi) permita acceso f\u00e1cil a los ciudadanos desde su vivienda al trabajo, los servicios y los equipamientos.\u201d \u00a0<\/p>\n
De este modo, se puede apreciar que en este, como en los dem\u00e1s aspectos de los MISN de vivienda, se impone que la autoridad central, en cuya cabeza se ubica la competencia para identificar, formular, adoptar y ejecutar los MISN, act\u00fae de manera conjunta con las entidades territoriales, para coordinar distintos aspectos en los que se presenta concurrencia de competencias, y asegurar la complementariedad de la acci\u00f3n del Estado. Sin embargo, desde el punto de vista normativo, como se ha dejado asentado, el poder decisorio se radica en el gobierno nacional, a trav\u00e9s, en este caso, del MVADT. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, puede decirse que al considerar el Congreso de la Rep\u00fablica que eran insuficientes los mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997 para generar suelo habilitado para desarrollos urbanos en las magnitudes que se requieren para hacer frente al d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda que existe en Colombia, en el Plan Nacional de Desarrollo se incluy\u00f3, como norma instrumental, el mecanismo de los MISN, que en el campo de la vivienda, se orienta a conseguir, de manera r\u00e1pida, la inversi\u00f3n en proyectos integrales que permitan una respuesta oportuna al problema de vivienda. Ello implica una alteraci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, que busca superar las dificultades, los obst\u00e1culos y las demoras que los instrumentos tradicionales han significado dentro de la estrategia de vivienda de inter\u00e9s social y de inter\u00e9s prioritario prevista en los planes nacionales de desarrollo de los \u00faltimos cuatrenios, y promover la concurrencia de recursos de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y el sector privado en orden a asegurar la viabilidad financiera de las soluciones de Vivienda de Inter\u00e9s Social que constituyen el objeto de los MISN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estado unitario, autonom\u00eda territorial y distribuci\u00f3n de competencias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De acuerdo con la modalidad de estructuraci\u00f3n territorial consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un \u00e1mbito de autonom\u00eda para sus entidades territoriales.27 Tal como se ha se\u00f1alado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional28, dentro de ese esquema, y con sujeci\u00f3n a la estructura fijada directamente por la Constituci\u00f3n, la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas m\u00ednimas orientadas a asegurar una articulaci\u00f3n entre la protecci\u00f3n debida a la autonom\u00eda territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primac\u00eda al nivel central, al paso que en otras impulsan la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales.29\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese dise\u00f1o constitucional implica, entonces, la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonom\u00eda, que se encuentran en tensi\u00f3n. En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que la naturaleza del Estado unitario presupone la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n, exigencia que se traduce en la existencia de par\u00e1metros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulaci\u00f3n de decisiones de pol\u00edtica que tengan vigencia para todo el territorio nacional30. Del principio unitario tambi\u00e9n se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la \u00f3rbita de sus competencias, pero en relaci\u00f3n con los cuales existe un inter\u00e9s nacional de superior entidad. A su vez, ha dicho la Corte que, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 287 superior, la autonom\u00eda debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, \u201c\u2026 la supremac\u00eda de un ordenamiento superior, con lo cual la autonom\u00eda de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.\u201d31 De todos modos, la jurisprudencia constitucional ha remarcado que el principio de autonom\u00eda tiene unos contenidos m\u00ednimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que s\u00f3lo a ellos ata\u00f1en.32 Para la Corte, \u201cel n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda est\u00e1 constituido en primer t\u00e9rmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan.\u201d33 \u00a0<\/p>\n
El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos l\u00edmites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, \u201cpor un lado, el principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual \u00a0se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se desarrolla esta \u00faltima.\u201d34\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre esta materia, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1258 de 2001 hizo unas precisiones en relaci\u00f3n con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuraci\u00f3n de los \u00e1mbitos de la autonom\u00eda regional. Se\u00f1al\u00f3 la Corte en esa sentencia que la autonom\u00eda de los entes territoriales se desenvuelve dentro de unos l\u00edmites m\u00ednimos y m\u00e1ximos y que el l\u00edmite m\u00ednimo de la autonom\u00eda territorial, que se encuentra garantizado por la Constituci\u00f3n \u201c\u2026est\u00e1 integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol\u00edtica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo.\u201d35 En cuanto al l\u00edmite m\u00e1ximo, expres\u00f3 la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.36\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese esquema, para la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, el legislador deber\u00e1 tener en cuenta que el contenido esencial de la autonom\u00eda se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones m\u00e1s importantes es el derecho a actuar a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios en la administraci\u00f3n y el gobierno de los asuntos de inter\u00e9s regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el art\u00edculo 287 Superior, hace parte del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda, indisponible por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el inter\u00e9s nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deber\u00e1n desarrollarse conforme al principio de coordinaci\u00f3n, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acci\u00f3n que, sin vaciar de contenido el \u00e1mbito de autonom\u00eda territorial, permitan una armonizaci\u00f3n de funciones.37\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que, en el contexto de una distribuci\u00f3n general de competencias, pueden presentarse situaciones que impongan la necesidad, a la luz de las circunstancias concretas, de producir una alteraci\u00f3n de esa distribuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-894 de 2003 la Corte expres\u00f3 que la autonom\u00eda act\u00faa como un principio jur\u00eddico en materia de organizaci\u00f3n competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jur\u00eddicos que justifiquen su limitaci\u00f3n en cada caso concreto. De tal modo, puntualiz\u00f3 la Corte, lo que le est\u00e1 vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonom\u00eda, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa l\u00ednea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un inter\u00e9s superior, y que la sola invocaci\u00f3n del car\u00e1cter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en \u00e1mbitos que no trasciendan el contexto local o regional, seg\u00fan sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonom\u00eda resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde otra perspectiva, la Corte ha se\u00f1alado que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda es indisponible por parte del Legislador y que su preservaci\u00f3n es necesaria para el mantenimiento de la identidad \u00a0misma de la Carta, dado que es expresi\u00f3n de dos principios constitucionales de la mayor significaci\u00f3n, como son la consagraci\u00f3n del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311).38 \u00a0Por esa raz\u00f3n, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constituci\u00f3n ha establecido una garant\u00eda institucional para la autonom\u00eda de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un n\u00facleo o reducto indisponible por parte del legislador.39 As\u00ed, ha dicho la Corte, \u201c\u2026 si bien la autonom\u00eda territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podr\u00e1 establecer las condiciones b\u00e1sicas de la misma, en aras de salvaguardar el inter\u00e9s nacional y el principio unitario, la Constituci\u00f3n garantiza que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda ser\u00e1 siempre respetado.\u201d40 \u00a0<\/p>\n
5.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deber\u00e1n ejercerse conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de inter\u00e9s meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los \u00f3rganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese \u00e1mbito, corresponde a la ley regular la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de concurrencia parte de la consideraci\u00f3n de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participaci\u00f3n de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribuci\u00f3n de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos \u00f3rganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acci\u00f3n estatal, sin que sea posible la exclusi\u00f3n de entidades que, en raz\u00f3n de la materia est\u00e9n llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva tambi\u00e9n un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar all\u00ed donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacci\u00f3n de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de coordinaci\u00f3n, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los distintos \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acci\u00f3n estatal. \u00a0Esa coordinaci\u00f3n debe darse desde el momento mismo de la asignaci\u00f3n de competencias y tiene su manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara en la fase de ejecuci\u00f3n de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribuci\u00f3n y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervenci\u00f3n el Estado, y la correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, debe realizarse en el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano, lo cual es expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico y un criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralizaci\u00f3n s\u00f3lo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
Como se ha dicho, la distribuci\u00f3n de competencias que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonom\u00eda deben responder a un principio de raz\u00f3n suficiente. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para determinar la razonabilidad de una limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, es necesario analizar espec\u00edficamente las competencias o funciones que se restringen, que en el presente caso est\u00e1n relacionadas con las acciones urban\u00edsticas, los usos del suelo, la vivienda y, en general, la infraestructura regional. \u00a0<\/p>\n
Como se ha dicho, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, es necesario articular las competencias de los distintos \u00f3rganos que lo integran, para lo cual la Constituci\u00f3n fij\u00f3 un marco general y dispuso que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, establecer la distribuci\u00f3n competencias entre los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. Aunque esa la ley a\u00fan no se ha expedido, la jurisprudencia constitucional ha fijado, a partir del marco constitucional, los criterios que permiten armonizar la tensi\u00f3n unidad \u2013 autonom\u00eda que se presenta a la hora de definir al \u00e1mbito de la acci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
5.3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 En el contexto del problema que ahora debe resolver la Corte, cabe se\u00f1alar que, de acuerdo con el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado, el cual intervendr\u00e1, por mandato de la ley, entre otros asuntos, en los usos del suelo y en los servicios p\u00fablicos, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y una distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En ese escenario, es el Estado, en sus distintas instancias, el llamado a intervenir, por mandato de la ley, en aspectos como los usos del suelo y los servicios p\u00fablicos, que son componentes centrales de los MISN. Sin embargo, la ley que autorice tal intervenci\u00f3n debe observar principios tales como los de subsidiariedad, coordinaci\u00f3n y concurrencia, previstos en la Constituci\u00f3n como l\u00edmite a las atribuciones del sector central del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 De manera m\u00e1s espec\u00edfica, en el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n, que consagra para todos los colombianos el derecho a la vivienda digna, dispone que es responsabilidad del Estado fijar las condiciones para hacer efectivo ese derecho y promover planes de vivienda de inter\u00e9s social. As\u00ed, en materia de pol\u00edtica de vivienda, la Constituci\u00f3n asigna, gen\u00e9ricamente, una responsabilidad al Estado, la cual, en los t\u00e9rminos que se definan por la ley, debe ejercerse en los distintos niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe decir, entonces, que, en estas materias, la Constituci\u00f3n consagra un sistema abierto, que permite la concurrencia de competencias entre distintos niveles de la administraci\u00f3n, lo cual impone que tanto para la distribuci\u00f3n como para la ejecuci\u00f3n de las mismas se acuda a los principios de coordinaci\u00f3n y de subsidiariedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Por otra parte, de manera general, en materia de intervenci\u00f3n del Estado, cabe distinguir entre los \u00e1mbitos normativos y los de ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En funci\u00f3n del principio unitario, el marco normativo en asuntos urbanos se desarrolla desde el nivel central, pero respetando los espacios de autonom\u00eda de las entidades territoriales, a cuyas autoridades la Constituci\u00f3n atribuye directamente una competencia reglamentaria. De este modo, las competencias normativas se distribuyen, de acuerdo con un principio de jerarqu\u00eda, entre los niveles nacional, departamental y municipal o distrital, sin excluir la posibilidad de que al esquema se integren modalidades intermedias como \u00e1reas metropolitanas, regiones o provincias. \u00a0As\u00ed, por ejemplo, en materia urban\u00edstica, existen desarrollos legislativos en relaci\u00f3n con normas constructivas en general, eliminaci\u00f3n de barreras arquitect\u00f3nicas41 construcciones sismo-resistentes42, financiaci\u00f3n de vivienda43, financiaci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social44, r\u00e9gimen de propiedad horizontal45, etc. \u00a0Dentro de ese marco legal, de superior jerarqu\u00eda, se desenvuelven las competencias normativas de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n establece como funci\u00f3n de los concejos municipales y distritales la de reglamentar los usos del suelo. Esta funci\u00f3n est\u00e1 desarrollada en la Ley 388 de 1997, entre cuyos objetivos figuran \u201c(i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonom\u00eda, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural localizado en su \u00e1mbito territorial y la prevenci\u00f3n de desastres en asentamientos de alto riesgo, as\u00ed como la ejecuci\u00f3n de acciones urban\u00edsticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificaci\u00f3n, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecuci\u00f3n de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organizaci\u00f3n y la gesti\u00f3n municipales con la pol\u00edtica urbana nacional, as\u00ed como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha pol\u00edtica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con \u00a0el art\u00edculo 41 de la Ley 152 de 1994, los municipios, adem\u00e1s de los planes de desarrollo que se regulan en esa ley, contar\u00e1n con un plan de ordenamiento territorial que se regir\u00e1 por las disposiciones especiales sobre la materia y que se elaborar\u00e1 con la orientaci\u00f3n y el apoyo t\u00e9cnico del Gobierno Nacional y de los departamentos. Ese Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se define en la Ley 388 de 1997 como el conjunto de objetivos, directrices, pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo. Entre sus contenidos se encuentran los siguientes, que se enuncian por el art\u00edculo 13 de la Ley 388 de 1997 dentro del Componente Urbano del Plan: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Las pol\u00edticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupaci\u00f3n del suelo urbano y de las \u00e1reas de expansi\u00f3n, en armon\u00eda con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones sobre transformaci\u00f3n y crecimiento espacial de la ciudad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La localizaci\u00f3n y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicaci\u00f3n de todas las \u00e1reas urbanas y la proyectada para las \u00e1reas de expansi\u00f3n; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios p\u00fablicos a corto y mediano plazo; la localizaci\u00f3n prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes p\u00fablicas de escala urbana o zonal, y el se\u00f1alamiento de las cesiones urban\u00edsticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La delimitaci\u00f3n, en suelo urbano y de expansi\u00f3n urbana, de las \u00e1reas de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de los recursos naturales, paisaj\u00edsticos y de conjuntos urbanos, hist\u00f3ricos y culturales, de conformidad con la legislaci\u00f3n general aplicable a cada caso y las normas espec\u00edficas que los complementan en la presente ley; as\u00ed como de las \u00e1reas expuestas a amenazas y riesgos naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La determinaci\u00f3n, en suelo urbano y de expansi\u00f3n urbana, de las \u00e1reas objeto de los diferentes tratamientos y actuaciones urban\u00edsticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de inter\u00e9s social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluir\u00e1 directrices y par\u00e1metros para la localizaci\u00f3n en suelos urbanos y de expansi\u00f3n urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inter\u00e9s social, y el se\u00f1alamiento de los correspondientes instrumentos de gesti\u00f3n; as\u00ed como los mecanismos para la reubicaci\u00f3n de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformaci\u00f3n para evitar su nueva ocupaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades, y los criterios, directrices y par\u00e1metros para la identificaci\u00f3n y declaraci\u00f3n de los inmuebles y terrenos de desarrollo o construcci\u00f3n prioritaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. La determinaci\u00f3n de las caracter\u00edsticas de las unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica, tanto dentro del suelo urbano como dentro del suelo de expansi\u00f3n cuando a ello hubiere lugar, o en su defecto el se\u00f1alamiento de los criterios y procedimientos para su caracterizaci\u00f3n, delimitaci\u00f3n e incorporaci\u00f3n posterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La especificaci\u00f3n, si es del caso, de la naturaleza, alcance y \u00e1rea de operaci\u00f3n de los macroproyectos urbanos cuya promoci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se contemple a corto o mediano plazo, conjuntamente con la definici\u00f3n de sus directrices generales de gesti\u00f3n y financiamiento, as\u00ed como la expedici\u00f3n de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concreci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. La adopci\u00f3n de directrices y par\u00e1metros para la formulaci\u00f3n de planes parciales, incluyendo la definici\u00f3n de acciones urban\u00edsticas, actuaciones, instrumentos de financiaci\u00f3n y otros procedimientos aplicables en las \u00e1reas sujetas a urbanizaci\u00f3n u operaciones urbanas por medio de dichos planes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La definici\u00f3n de los procedimientos e instrumentos de gesti\u00f3n y actuaci\u00f3n urban\u00edstica requeridos para la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas y decisiones adoptadas, as\u00ed como de los criterios generales para su conveniente aplicaci\u00f3n, de acuerdo con lo que se establece en la presente ley, incluida la adopci\u00f3n de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la participaci\u00f3n municipal o distrital en la plusval\u00eda, la emisi\u00f3n de t\u00edtulos de derechos adicionales de construcci\u00f3n y desarrollo y los dem\u00e1s contemplados en la Ley 9\u00aa de 1989.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. La expedici\u00f3n de normas urban\u00edsticas en los t\u00e9rminos y seg\u00fan los alcances que se establecen en el art\u00edculo 15 de la presente ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, es preciso se\u00f1alar que, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997, en la elaboraci\u00f3n y adopci\u00f3n de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deber\u00e1n tener en cuenta un conjunto de determinantes, que constituyen normas de superior jerarqu\u00eda, en sus propios \u00e1mbitos de competencia, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y las leyes, y entre las cuales se encuentran las relacionadas con la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales y la prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales; las pol\u00edticas, directrices y regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n y uso de las \u00e1reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y de los departamentos, incluyendo el hist\u00f3rico, art\u00edstico y arquitect\u00f3nico, de conformidad con la legislaci\u00f3n correspondiente; el se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las infraestructuras b\u00e1sicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energ\u00eda, as\u00ed como las directrices de ordenamientos para sus \u00e1reas de influencia, y los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, as\u00ed como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las \u00e1reas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En este contexto, puede decirse que el POT, con las determinantes de superior jerarqu\u00eda que se han mencionado, \u00a0constituye el punto de contacto entre los elementos normativos y los de ejecuci\u00f3n en el nivel municipal. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 388 de 1997 se dispone que \u201c\u2026 la funci\u00f3n p\u00fablica del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acci\u00f3n urban\u00edstica de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urban\u00edsticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervenci\u00f3n en los usos del suelo.\u201d Adicionalmente, en el par\u00e1grafo de la misma disposici\u00f3n se establece que esa acci\u00f3n urban\u00edstica deber\u00e1 estar contenida o autorizada en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mencionado art\u00edculo se enuncian las siguientes acciones urban\u00edsticas: \u00a0<\/p>\n
1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansi\u00f3n urbana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Localizar y se\u00f1alar las caracter\u00edsticas de la infraestructura para el transporte, los servicios p\u00fablicos domiciliarios, la disposici\u00f3n y tratamiento de los residuos s\u00f3lidos, l\u00edquidos, t\u00f3xicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de inter\u00e9s p\u00fablico y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares an\u00e1logos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Establecer la zonificaci\u00f3n y localizaci\u00f3n de los centros de producci\u00f3n, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos espec\u00edficos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupaci\u00f3n, las clases y usos de las edificaciones y dem\u00e1s normas urban\u00edsticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Determinar espacios libres para parques y \u00e1reas verdes p\u00fablicas, en proporci\u00f3n adecuada a las necesidades colectivas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localizaci\u00f3n de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Determinar las caracter\u00edsticas y dimensiones de las unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica, de conformidad con lo establecido en la presente ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Calificar y localizar terrenos para la construcci\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcci\u00f3n prioritaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Dirigir y realizar la ejecuci\u00f3n de obras de infraestructura para el transporte, los servicios p\u00fablicos domiciliarios y los equipamientos p\u00fablicos, directamente por la entidad p\u00fablica o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisici\u00f3n se declare como de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, de conformidad con lo previsto en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Localizar las \u00e1reas cr\u00edticas de recuperaci\u00f3n y control para la prevenci\u00f3n de desastres, as\u00ed como las \u00e1reas con fines de conservaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n paisaj\u00edstica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de com\u00fan acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n, para su protecci\u00f3n y manejo adecuados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Determinar y reservar terrenos para la expansi\u00f3n de las infraestructuras urbanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Todas las dem\u00e1s que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, adem\u00e1s del componente normativo, las acciones urban\u00edsticas comprenden actividades de ejecuci\u00f3n que se desarrollan en el marco de la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento, referidas, por ejemplo a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura, adquisici\u00f3n de predios, expropiaci\u00f3n de los mismos, o \u00a0realizaci\u00f3n de programas de vivienda. Muchas de esas actividades, en cuanto comprometen intereses exclusivamente locales, son de responsabilidad de los municipios o los distritos, al paso que en otras, hay competencias concurrentes entre \u00e9stos y los departamentos o la Naci\u00f3n, en raz\u00f3n a la presencia de un inter\u00e9s superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 El art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 388, que establec\u00eda la distribuci\u00f3n de las competencias en materia de ordenamiento del territorio entre las distintas instancias del Estado, fue declarado inexequible mediante Sentencia C-795 de 2000, debido a que desconoc\u00eda la reserva de ley org\u00e1nica que existe sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
Es claro, sin embargo, que, en ausencia de ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, las competencias, tanto normativas como de ejecuci\u00f3n, para la acci\u00f3n del Estado en el \u00e1mbito urbano deben distribuirse en funci\u00f3n de los criterios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad de una manera que resulte respetuosa, tanto del car\u00e1cter unitario del Estado, como de la garant\u00eda de autonom\u00eda de las entidades territoriales. Es pertinente recordar como la Corte ha precisado que la Ley org\u00e1nica no es requisito previo para la elaboraci\u00f3n de Leyes que distribuyen competencias entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales; al respecto ha se\u00f1alado: \u201c\u2026 en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcci\u00f3n de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes org\u00e1nicas est\u00e1n llamadas a cumplir un papel protag\u00f3nico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisi\u00f3n y concreci\u00f3n\u201d46. \u00a0<\/p>\n
Como se ha puesto de presente, en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, obras de infraestructura y pol\u00edtica de vivienda, la Constituci\u00f3n asigna competencias concurrentes a \u00f3rganos del orden nacional y territorial, sin delimitar de manera r\u00edgida su \u00e1mbito material, ni atribuir funciones espec\u00edficas. As\u00ed, para desarrollar la Constituci\u00f3n y articular la concurrencia de competencias, el legislador goza de una amplia potestad configurativa, la cual, sin embargo, debe sujetarse a diversos par\u00e1metros constitucionales. Para efectos de la decisi\u00f3n que corresponde adoptar a la Corte en esta oportunidad, deben tenerse en cuenta los siguientes par\u00e1metros. En primer lugar, la articulaci\u00f3n del sistema debe propender por la efectividad de la pol\u00edtica p\u00fablica de vivienda y, m\u00e1s ampliamente, por la efectividad del derecho constitucional a la vivienda digna. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial y los usos del suelo corresponde a las autoridades municipales y distritales. De este modo, la concurrencia de competencias entre las autoridades de distinto orden territorial en esta materia debe obedecer a criterios que no desconozcan el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda, ni impliquen un vaciamiento de las competencias de los entes territoriales para la decisi\u00f3n de los asuntos que les conciernen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera general, puede se\u00f1alarse que, para las actividades que el Estado realiza en procura de los fines que le son propios, existe un marco normativo, cuya estructura y articulaci\u00f3n se define en la ley y que, de acuerdo con un criterio jer\u00e1rquico, rige las competencias de ejecuci\u00f3n de las distintas entidades estatales. As\u00ed, por ejemplo, para el caso que ahora es objeto de examen por la Corte, en materia de vivienda hay un marco normativo que comprende disposiciones legales y reglamentarias del orden nacional, as\u00ed como disposiciones reglamentarias en el orden municipal y distrital e, incluso, en menor medida, en el \u00e1mbito departamental. Dentro de ese marco, es posible que los distintos niveles del gobierno adelanten programas en materia de vivienda de inter\u00e9s social, pero es claro que, en principio, dichas medidas de ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas plasmadas en la ley, deben llevarse a cabo con estricta sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros normativos fijados en las distintas instancias del Estado. As\u00ed, como ha ocurrido con los distintos instrumentos de intervenci\u00f3n que en materia de vivienda se han previsto en el pa\u00eds, los proyectos de vivienda de inter\u00e9s social adelantados por entidades del orden nacional, deben sujetarse a las disposiciones de los respectivos planes de ordenamiento territorial y a las dem\u00e1s normas urban\u00edsticas del municipio o distrito en el que hayan de desarrollarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la norma demandada, en la medida en que para la ejecuci\u00f3n de las concretas acciones urban\u00edsticas previstas en los MISN la ley remite a unos par\u00e1metros autoreferentes, adoptados en el nivel central de la administraci\u00f3n, \u00a0se cambia ese criterio de articulaci\u00f3n de competencias y es ese, precisamente, el aspecto que ha sido objeto de censura constitucional. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de los cargos \u00a0<\/p>\n
6.1. \u00a0Como qued\u00f3 consignado en el fundamento 2 de esta providencia, los problemas jur\u00eddicos que abordar\u00e1 la Sala est\u00e1n referidos a (i) si las competencias atribuidas al Gobierno Nacional mediante la norma demandada, para la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n, adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, vulneran los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y de autonom\u00eda de las entidades territoriales, as\u00ed como los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en la medida en que excluyen a dichas entidades de \u00e1mbitos de la acci\u00f3n estatal que se desenvuelven en sus respectivas jurisdicciones territoriales; y (ii) si la disposici\u00f3n acusada implica un vaciamiento de competencias de las entidades territoriales contrario a los principios de descentralizaci\u00f3n territorial y autonom\u00eda de los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
6.2 \u00a0En relaci\u00f3n con el primer problema jur\u00eddico, siguiendo los razonamientos expuestos, la Corte \u00a0encuentra que los MISN implican una intervenci\u00f3n del gobierno nacional en el campo de la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, toda vez que la norma demandada concede atribuciones a las autoridades nacionales para definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional. De otra parte, en las circunstancias previstas en la norma atacada, queda en evidencia la soluci\u00f3n del segundo problema planteado, por cuanto, como se demostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n, se presenta el vaciamiento de las competencias de los entes territoriales por la intromisi\u00f3n de las autoridades nacionales; es decir, ambos problemas jur\u00eddicos est\u00e1n directamente vinculados y los dos acarrean vulneraci\u00f3n de normas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
6.3. La norma acusada desconoce el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales y de manera espec\u00edfica vulnera lo dispuesto en los art\u00edculos 1\u00ba, 311 y 313-1-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El art\u00edculo 1\u00ba, en cuanto garantiza la autonom\u00eda de los entes territoriales; el art\u00edculo 311, mediante el cual se define al municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, asign\u00e1ndole competencia para ordenar el desarrollo de su territorio; y el art\u00edculo 311-1, seg\u00fan el cual corresponde a los concejos la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio, como tambi\u00e9n el numeral 7 del mismo precepto, seg\u00fan el cual a estas corporaciones administrativas les corresponde reglamentar los usos del suelo. \u00a0<\/p>\n
Como lo demuestra la exposici\u00f3n sobre el alcance de la norma demandada47, los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, \u00a0revisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los POTs, en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipios o distritos. Para la Sala, desplazar las competencias de los concejos en el proceso de adopci\u00f3n de los POTs dando prioridad a lo establecido en los MISN, significa desconocer las competencias que el constituyente asign\u00f3 a las mencionadas corporaciones administrativas mediante el art\u00edculo 313, numerales 1 y 7 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corte considera que la disposici\u00f3n atacada implica un vaciamiento de las competencias asignadas por el constituyente a los concejos, en la medida que estos no podr\u00e1n participar en las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los macroproyectos, quedando a expensas de las decisiones que el gobierno nacional incorpore en los MISN y a las cuales quedar\u00e1n subordinados los POTs. \u00a0<\/p>\n
6.5. El vaciamiento de las competencias en los t\u00e9rminos expuestos acarrea el desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad consagrados en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con fundamento en los cuales deben ser ejercidas las atribuciones conferidas a los distintos niveles territoriales, toda vez que la norma demandada asigna al gobierno nacional competencias excluyendo de las mismas a los concejos municipales y distritales. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia, el precepto atacado no prev\u00e9 formulas para la coordinaci\u00f3n en el ejercicio de tales atribuciones, sino que establece una estructura jur\u00eddica de supra-subordinaci\u00f3n con prevalencia del nivel central sobre las autoridades locales; al mismo tiempo, la norma demandada desconoce el principio de subsidiariedad al inobservar que existe un imperativo constitucional en virtud del cual la intervenci\u00f3n debe llevarse a cabo en primer lugar en el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano y s\u00f3lo subsidiariamente en los niveles superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa un desconocimiento del car\u00e1cter participativo de la organizaci\u00f3n estatal (C. Po. Art. 1\u00ba ), porque no obstante que, a nivel indicativo, se haya dispuesto la necesidad de concertar con las comunidades concernidas las distintas etapas de los MISN y sin perjuicio de que en la pr\u00e1ctica ello haya podido ocurrir as\u00ed, normativamente no se han previsto instancias adecuadas para ese efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. La posibilidad de que mediante los MISN se pueda modificar de manera autom\u00e1tica cualquier POT, termina generando una grave inseguridad jur\u00eddica sobre los mismos, siendo inadmisible que actos administrativos adoptados por una autoridad del orden nacional terminen convirti\u00e9ndose en instrumentos de planeaci\u00f3n que se sobrepongan a los POTs. No es que se impida la viabilidad jur\u00eddica de los MISN, sino \u00a0que estos deben observar los principios constitucionales, especialmente aquellos que imponen el respeto por las competencias asignadas a las autoridades locales. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede alterar el sistema de fuentes estableciendo una supremac\u00eda entre los MISN y los POTs; permitirlo conducir\u00eda a alterar el marco constitucional que regula las relaciones entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
6.7. Adem\u00e1s de las consideraciones expuestas, estima la Sala que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para vaciar de competencia al legislador ordinario, toda vez que esta ley tiene por objeto adoptar medidas concretas relacionadas con la \u201cplaneaci\u00f3n\u201d, es decir, obras o proyectos espec\u00edficos incluidos en el Plan de Inversiones, de tal suerte que no resulta constitucionalmente admisible incorporar en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, medidas sobre contrataci\u00f3n estatal, sistemas de salud o r\u00e9gimen pensional. La inclusi\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo de materias ajenas al concepto de planeaci\u00f3n, conduce en la pr\u00e1ctica a evadir el debate democr\u00e1tico que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Es pertinente recordar que la jerarqu\u00eda existente entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales se presenta exclusivamente en dos materias: manejo de la econom\u00eda y preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico; por lo tanto, no es viable hacer una interpretaci\u00f3n extensiva del principio de unidad de materia (C. Po. art. 158), permitiendo la inclusi\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo de temas que no guarden una relaci\u00f3n directa con el fin constitucional de la planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. Finalmente, considera la Corte que la inconstitucionalidad de la norma acusada est\u00e1 dada en t\u00e9rminos de validez jur\u00eddica, es decir, de oposici\u00f3n entre la ley y la Constituci\u00f3n, y no en t\u00e9rminos de eficacia jur\u00eddica. La eficacia jur\u00eddica es un criterio que guarda relaci\u00f3n con los efectos de las sentencias de constitucionalidad en el tiempo. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la sentencia tiene efectos hacia el futuro, es decir, a partir del d\u00eda cinco (5) de marzo de 2010, con lo cual no se produce traumatismo alguno. Las consecuencias de la inexequibilidad se aplicar\u00e1n para nuevos megaproyectos y no para los que se encuentran en curso. Se entender\u00e1 como megaproyectos en curso aquellos que se encontraban en alguna de las etapas de identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n; formulaci\u00f3n; adopci\u00f3n o ejecuci\u00f3n; seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 4260 de 200748, por el cual se reglamentan los art\u00edculos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar inexequible el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0Esta decisi\u00f3n surte efectos hacia el futuro. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILS\u00d3N PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-149 de 2010 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE NORMA SOBRE MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL MISN-Procedencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si bien comparto el criterio contenido en la sentencia, conforme al cual de la disposici\u00f3n acusada se deriva un vaciamiento de la competencia de los concejos para regular el uso del suelo, que afecta la autonom\u00eda de las entidades territoriales, estimo que si se condicionaba la exequibilidad de la norma a que la incorporaci\u00f3n de los Macroproyectos en los Planes de Ordenamiento Territorial POT \u00a0se hiciese previa aprobaci\u00f3n de los respectivos concejos municipales o distritales, desaparecer\u00eda ese vaciamiento de competencias y el problema se habr\u00eda convertido en uno de ponderaci\u00f3n ente los principios unitario y el auton\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL MISN-Naturaleza (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitaci\u00f3n por condicionamientos resultaba razonable y proporcionada (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, el suscrito magistrado expone a continuaci\u00f3n las razones por las cuales se aparta de la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada en la Sentencia C-149 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto el criterio contenido en la sentencia y conforme al cual, de la disposici\u00f3n acusada se derivaba un vaciamiento de la competencia de los concejos para regular el uso del suelo, a partir de la cual, a su vez, se afectaba la autonom\u00eda de las entidades territoriales, puesto que sus autoridades carec\u00edan, en ese marco, de oportunidad de participar efectivamente en todas las etapas de los MISN. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tal como qued\u00f3 consignado en la ponencia que somet\u00ed a la consideraci\u00f3n de la Corte y que no fue aprobada, estimo que si se condicionaba la exequibilidad de la norma a que la incorporaci\u00f3n de los Macroproyectos en los POT se hiciese previa aprobaci\u00f3n por los respectivos concejos municipales o distritales, desaparec\u00eda ese vaciamiento de competencias y el problema se habr\u00eda convertido en uno de ponderaci\u00f3n entre los principios unitario, que gira en torno al prop\u00f3sito del gobierno central de solucionar el problema de vivienda, y el auton\u00f3mico, que busca preservar \u00e1mbitos de decisi\u00f3n para los entes territoriales en los asuntos que los afectan directamente. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, en la referida ponencia se expon\u00edan los siguientes criterios: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante la conclusi\u00f3n sobre la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial que se derivaba de la norma demandada, tal como estaba contenida en la ley, si se ten\u00eda en cuenta que la misma ten\u00eda un impacto definitivo sobre la totalidad del instrumento de los MISN y hac\u00eda parte de un esquema integral que se hab\u00eda previsto para ofrecer respuesta a un problema que, como el de la provisi\u00f3n de vivienda para las personas de m\u00e1s escasos recursos, se desenvuelve en el \u00e1mbito del derecho constitucional a la vivienda digna, y que, adem\u00e1s, en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2006 \u2013 2010, se encuentra el presupuesto de que los MISN implican la concurrencia, la coordinaci\u00f3n y la concertaci\u00f3n de competencias y de intereses entre los distintos niveles de la administraci\u00f3n, estima \u00a0el suscrito magistrado que lo procedente no era declarar la inexequibilidad de este instrumento de intervenci\u00f3n, sino condicionarlo a un entendimiento que lo hiciese compatible con la Constituci\u00f3n, sin perjuicio un an\u00e1lisis en torno a la proporcionalidad de la norma, as\u00ed condicionada, en funci\u00f3n de la tensi\u00f3n que se ha planteado entre el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, y la necesidad de dar una respuesta adecuada a los requerimientos de vivienda de vastos sectores de la poblaci\u00f3n, que constituye un objetivo de inter\u00e9s nacional, de car\u00e1cter superior y prioritario. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en consonancia con la Ley 388 de 1997, de conformidad con cuyo art\u00edculo 13, dentro del componente urbano del Plan de Ordenamiento, se encuentra \u201c[l]a especificaci\u00f3n, si es del caso, de la naturaleza, alcance y \u00e1rea de operaci\u00f3n de los macroproyectos urbanos cuya promoci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se contemple a corto o mediano plazo, conjuntamente con la definici\u00f3n de sus directrices generales de gesti\u00f3n y financiamiento, as\u00ed como la expedici\u00f3n de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concreci\u00f3n\u201d, y que en su art\u00edculo 15 establece que corresponde a las normas urban\u00edsticas generales la adopci\u00f3n de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan, as\u00ed como el se\u00f1alamiento de las excepciones que en relaci\u00f3n con las normas urban\u00edsticas \u00a0les resulten aplicables, la constitucionalidad de la incorporaci\u00f3n de los MISN a los Planes de Ordenamiento Territorial, en aquellos aspectos que impliquen adici\u00f3n o modificaci\u00f3n a los mismos, se condicionar\u00e1 al entendido de que ella se produce previa aprobaci\u00f3n de los respectivos concejos municipales. \u00a0<\/p>\n
Como se trata de una iniciativa formulada por el gobierno nacional, en funci\u00f3n de un inter\u00e9s social nacional, los concejos municipales o distritales, en cada caso concreto, pueden adoptarlo, o rechazarlo, sin perjuicio de las observaciones que puedan hacerle y \u00a0para cuya adopci\u00f3n se requiere el aval del gobierno nacional. De esta manera se asegura que la ejecuci\u00f3n de los MISN se someta al escrutinio, con poder decisorio, de los respectivos concejos municipales o distritales, como escenarios de deliberaci\u00f3n p\u00fablica. La restricci\u00f3n a la capacidad de los concejos para modificar los proyectos presentados por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del correspondiente alcalde municipal o distrital, obedece al hecho de que los MISN son proyectos integrales que implican la participaci\u00f3n operativa y financiera de terceros, en particular, la Naci\u00f3n, particulares y otras entidades territoriales, que no pueden verse sometidos unilateralmente a directrices y a par\u00e1metros que desconozcan los criterios bajo los cuales se acord\u00f3 su participaci\u00f3n en el respectivo MISN. \u00a0Esta limitaci\u00f3n, en todo caso, est\u00e1 en consonancia con lo que en relaci\u00f3n con los proyectos de POT se dispone en el art\u00edculo 25 de la Ley 388 de 1997, a cuyo tenor \u2018[t]oda modificaci\u00f3n propuesta por el concejo deber\u00e1 contar con la aceptaci\u00f3n de la administraci\u00f3n\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, prosegu\u00eda la ponencia que no fue aprobada por la Sala, de acuerdo con el condicionamiento que se propon\u00eda, el Gobierno Nacional, de manera previa a la adopci\u00f3n definitiva de los MISN, deber\u00eda presentarlos, a trav\u00e9s del alcalde correspondiente, a la consideraci\u00f3n del respectivo concejo municipal o distrital, para que, en los t\u00e9rminos previstos en los art\u00edculos 2549 y 2650 de la Ley 388 de 1997, decidiera sobre su incorporaci\u00f3n al POT respectivo. Durante el tr\u00e1mite en el concejo, tanto el Alcalde como los concejales podr\u00edan presentar observaciones y sugerir modificaciones a los MISN, las cuales podr\u00edan ser acogidas o no por el gobierno Nacional. Si dentro del plazo previsto en la Ley 388 de 1997 para que los concejos decidan sobre la modificaci\u00f3n de los POT, \u00e9stos no se hubieren \u00a0pronunciado sobre un MISN, su incorporaci\u00f3n al POT podr\u00eda hacerse por decreto del Alcalde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, en la propuesta \u00a0que hicimos a la Sala Plena, corresponder\u00eda al gobierno definir y formular los MISN, para lo cual deber\u00eda tener en cuenta los correspondientes estudios t\u00e9cnicos y ambientales. Una vez formulados por el gobierno nacional, los MISN deber\u00edan presentarse, a trav\u00e9s del alcalde, a consideraci\u00f3n del respectivo concejo, el cual contar\u00eda con un plazo dos meses para aprobar su incorporaci\u00f3n al POT, o negarla, cuando, a su juicio, el MISN afectase de manera grave los par\u00e1metros esenciales del desarrollo municipal o distrital contenidos en la parte estructural el POT. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi criterio, se preservaba, as\u00ed, el inter\u00e9s de agilizar el tr\u00e1mite de un instrumento previsto para ofrecer una respuesta efectiva al problema de vivienda, pero se proteg\u00eda, tambi\u00e9n, el \u00e1mbito de autonom\u00eda territorial y el escenario participativo para la definici\u00f3n de asuntos determinantes para los municipios, en la medida en que los concejos no solamente son expresi\u00f3n de la democracia representativa, sino que brindan tambi\u00e9n un escenario de participaci\u00f3n, tanto para la ciudan\u00eda en general, como para las propias autoridades municipales y departamentales de planeaci\u00f3n y ambientales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con los condicionamientos que se hab\u00eda propuesto introducir, se tendr\u00eda que la disposici\u00f3n demandada, con el prop\u00f3sito de habilitar suelo para vivienda de inter\u00e9s social y de inter\u00e9s prioritario y hacer viables, operativa y financieramente, soluciones integrales y de gran escala en esa materia, autorizaba al gobierno nacional para identificar y formular los MISN, los cuales, una vez formulados, deb\u00edan ser sometidos a la consideraci\u00f3n del concejo municipal y, con la aprobaci\u00f3n de \u00e9ste, se incorporar\u00edan a los respectivos POT y se convertir\u00edan en par\u00e1metros de superior jerarqu\u00eda que condicionar\u00edan futuras actuaciones de los entes territoriales. En estos t\u00e9rminos, el Gobierno Nacional s\u00f3lo podr\u00eda adoptar los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional que hubiesen sido aprobados por los respectivos concejos municipales o distritales, o cuando sea del caso, los alcaldes correspondientes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se se\u00f1alaba en la referida ponencia que, as\u00ed concebidos, los MISN comportaban, de todas maneras, una limitaci\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en la medida en que, en un asunto en el que concurren competencias de todos los niveles de la organizaci\u00f3n territorial, pero que tiene un impacto significativo en el \u00e1mbito municipal o distrital, se dar\u00eda prelaci\u00f3n al gobierno nacional para la formulaci\u00f3n de unos proyectos cuyos lineamientos generales se convierten en determinantes de superior jerarqu\u00eda para \u00e9stos. As\u00ed, si bien, por virtud del condicionamiento que habr\u00eda impuesto someter los MISN a la consideraci\u00f3n de los concejos municipales o distritales, se evitaba el vaciamiento de competencias de los entes territoriales, de todos modos, por su estructura, los MISN comportaban una limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales y era preciso hacer una ponderaci\u00f3n entre los principios en juego, el unitario y el de autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Sobre ese particular, en la ponencia original se se\u00f1alaba que, \u201c[c]on los condicionamientos que se han anunciado es posible concluir que, de acuerdo con el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007 el gobierno nacional tiene \u00a0atribuciones para identificar, definir, formular y, previa aprobaci\u00f3n del respectivo concejo, adoptar los MISN. Ello implica que el Gobierno Nacional puede ejercer un poder decisorio en relaci\u00f3n con todos los estudios que sea necesario adelantar como condici\u00f3n para la viabilidad de los MISN; adoptar la normatividad que habr\u00e1 de regir el desarrollo de los mismos; disponer la manera como se adelantaran, financiera y operativamente, y definir la participaci\u00f3n que en su desarrollo les corresponde a los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. As\u00ed, no obstante que se le reconoce al concejo la capacidad para aprobar o negar los MISN, una vez aprobados, el gobierno nacional conserva un alto grado de control, en la medida en que, tal como de manera expresa se se\u00f1ala en la Ley del Plan, \u00a0centraliza la tarea de coordinar toda la actividad administrativa involucrada en los MISN, en funci\u00f3n de un inter\u00e9s de car\u00e1cter nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se dec\u00eda en la ponencia que \u00a0\u201c[c]omo, evidentemente, una manifestaci\u00f3n del principio unitario del Estado, en virtud del cual se promueve una pol\u00edtica de vivienda de largo alcance, entra en tensi\u00f3n con la autonom\u00eda territorial, la descentralizaci\u00f3n administrativa y el car\u00e1cter participativo y pluralista de la Constituci\u00f3n, que, en este caso, apuntar\u00edan a preservar los poderes de decisi\u00f3n de las autoridades locales en los aspectos puntuales del desarrollo urbano, corresponde a la Corte entrar a solucionar dicha tensi\u00f3n, ponderando los bienes jur\u00eddicos que se ven afectados.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa ponderaci\u00f3n se desarrollaba en la ponencia en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien, puede se\u00f1alarse que la disposici\u00f3n acusada dispone una intervenci\u00f3n del gobierno nacional en el \u00e1mbito de las entidades territoriales, particularmente de los distritos y los municipios. Ello, per se, no implica afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de dichos entes, porque puede ser, simplemente, expresi\u00f3n del ejercicio de competencias concurrentes en asuntos cuya responsabilidad, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, corresponde gen\u00e9ricamente al Estado. As\u00ed, en materia de vivienda existe esa concurrencia tanto en el \u00e1mbito normativo, como en el de la ejecuci\u00f3n. Instancias nacionales pueden, con sujeci\u00f3n a la normatividad legal y territorial, adelantar programas de vivienda sin que por ello se entienda afectada o comprometida la autonom\u00eda territorial.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo, por la manera como est\u00e1n concebidos los MISN es claro que distintos aspectos de la disposici\u00f3n acusada comprometen la autonom\u00eda de las entidades territoriales, porque, dado el car\u00e1cter integral, implica una intervenci\u00f3n que desborda el \u00e1mbito de un proyecto de vivienda subordinado a las normas reglamentarias locales y que incursiona, adem\u00e1s, en aspectos de infraestructura vial y de servicios. De all\u00ed se desprende, tambi\u00e9n, una afectaci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo local, que deber\u00e1n incorporar como una variable a los MISN y la subordinaci\u00f3n que imponen a la futura actuaci\u00f3n urban\u00edstica de las autoridades locales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante lo anterior, encuentra la Corte que la limitaci\u00f3n que para la autonom\u00eda de las entidades territoriales se desprende del art\u00edculo 79 de la Ley 1151, con los condicionamientos que se introducen en esta providencia, es razonable y proporcionada no solo, en primer lugar, porque obedece a un objetivo de inter\u00e9s nacional que tiene car\u00e1cter imperativo a la luz de la Constituci\u00f3n, en la medida en que se orienta a dar respuesta a los requerimientos de vivienda de los colombianos, lo cual es desarrollo de un derecho constitucional fundamental, sino que adem\u00e1s se propone hacerlo dentro de un esquema que asegure la satisfacci\u00f3n de ese derecho en condiciones de un entorno adecuado en servicios, educaci\u00f3n, salud, recreaci\u00f3n, v\u00edas, etc.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cEn segundo lugar, el medio empleado para obtener ese objetivo es adecuado, porque, independientemente de las objeciones que sobre su aptitud para alcanzar las metas generales fijadas se puedan hacer a espec\u00edficos macroproyectos de inter\u00e9s social nacional -y para ese efecto se ha previsto el condicionamiento que habilita la instancia deliberativa y p\u00fablica de los concejos municipales o distritales-, es claro que permite articular esfuerzos dentro de esquemas financieros viables para generar en el corto plazo soluciones de vivienda a gran escala y dentro de una concepci\u00f3n integral.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, el recurso al instrumento de los MISN se presenta ante la realidad objetiva del d\u00e9ficit de vivienda y la informalizaci\u00f3n de las ciudades. Aunque se reconoce que ha habido avances en la pol\u00edtica de vivienda mediante el recurso a los mecanismos de la Ley 388 de 1997, los cuales, por lo dem\u00e1s, no han agotado su potencial, la persistencia de esos problemas muestra, al menos la insuficiencia de los instrumentos tradicionales de la pol\u00edtica p\u00fablica de vivienda y la necesidad de plantear alternativas viables. En la concepci\u00f3n de los MISN, se ha destacado su capacidad para generar r\u00e1pidamente suelo habilitado para VIS, dentro de esquemas integrales de vivienda que permitan operaciones financieramente viables para aumentar la oferta de VIS y de VIP. Entre los instrumentos existentes no existe ninguno que responda integralmente a esas condiciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, cabe se\u00f1alar que la limitaci\u00f3n a la autonom\u00eda de las entidades territoriales no es desproporcionada en sentido estricto, porque, si bien, con el condicionamiento que se ha establecido, ella implica restringir las competencias de los entes locales, al disponer una unidad centralizada de decisi\u00f3n, de coordinaci\u00f3n y de impulso, y, adem\u00e1s, en funci\u00f3n de simplificar los tramites, \u00a0pretermite la participaci\u00f3n de ciertas instancias locales, eso se compensa en raz\u00f3n de la finalidad superior que se persigue y a cuya fijaci\u00f3n deben haber concurrido previamente las propias autoridades municipales. En este caso, entonces, el fin superior al que se orientan los MISN y el hecho de que, en virtud del condicionamiento que impone su aprobaci\u00f3n por los concejos municipales se logra no s\u00f3lo la intervenci\u00f3n de esas corporaciones locales, sino que se promueve la participaci\u00f3n de las autoridades municipales o distritales en todas las etapas de los MISN.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cSe trata de impulsar una pol\u00edtica de largo aliento en materia de soluciones de vivienda para los m\u00e1s pobres, dentro de una concepci\u00f3n integral y con instrumentos eficaces, objetivo frente al cual la limitaci\u00f3n que se desprende de la norma acusada, con los condicionamientos que se introducen por la Corte, es de menor entidad, en la medida en que se preserva la capacidad de los entes territoriales para decidir, a trav\u00e9s de sus propias autoridades, si acogen o no los MISN promovidos por el gobierno nacional en sus respectivos territorios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, considero que en este caso habr\u00eda sido posible conciliar, la protecci\u00f3n de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales, con la ejecuci\u00f3n, por el poder central, de una pol\u00edtica orientada a hacer frente a un problema de enormes dimensiones que enfrenta la poblaci\u00f3n colombiana, cual es la carencia de vivienda en condiciones de dignidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La soluci\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda, cae en el \u00e1mbito de lo desproporcionado, en la medida en que, si bien protege la autonom\u00eda de los entes territoriales, sacrifica, sin necesidad, otros valores constitucionales, de los que se desprende la impostergable obligaci\u00f3n del Estado de adelantar programas de vivienda, disyuntiva frente a la cual bien pudo acogerse, como lo propusimos, una f\u00f3rmula que preservase los dos principios en tensi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Los antecedentes, los argumentos de la demanda, el resumen de las intervenciones, el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, el an\u00e1lisis sobre aptitud de la demanda, la exposici\u00f3n relacionada con el alcance del precepto atacado y el estudio acerca de la l\u00ednea jurisprudencial aplicable a los principios de Estado unitario, autonom\u00eda de los entes territoriales y distribuci\u00f3n de competencias, han sido tomados del proyecto original elaborado por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0<\/p>\n
2 Sobre el particular, el interviniente pone de presente que el Decreto 4260 de 2007, en su art\u00edculo 7\u00ba, permite la existencia de macroproyectos sugeridos por entidades territoriales, \u00e1reas metropolitanas y\/o por particulares. \u00a0<\/p>\n
3 Al respecto, cita algunos apartes del Documento denominado \u201cSuelo Urbano y Vivienda para la Poblaci\u00f3n de ingresos bajos\u201d. Informe final 31 de marzo de 2006. Elaborado por Development Planning Unit \u2013 DPU University College London para el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. \u00a0<\/p>\n
4 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
5 Documento CONPES No. 3583 de 2009. Lineamientos de Pol\u00edtica Social Gubernamental para los Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional. \u00a0<\/p>\n
6 Al respecto, afirma que los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional que han surtido su tr\u00e1mite, han sido acogidos favorablemente por las entidades territoriales, las cuales, en repetidas ocasiones han coordinado la adopci\u00f3n de los mismos con las pol\u00edticas p\u00fablicas de orden local y las metas de desarrollo municipal o distrital. Trae a colaci\u00f3n, espec\u00edficamente, el Plan Departamental de Desarrollo de Cundinamarca, el Plan de Desarrollo del Municipio de Soacha, el tr\u00e1mite del Macroproyecto de Soacha \u2013 Cundinamarca, denominado Ciudad Verde y el Plan Distrital de Desarrollo de Bogot\u00e1, D.C. \u00a0<\/p>\n
7 Al efecto, el ciudadano interviniente expone la utilidad que reportan los Macroproyectos mediante dos ejemplos: (i) Macroproyecto con 20.000 soluciones de vivienda en un \u00e1rea de 304 hect\u00e1reas, ubicado a 2.5 km de la v\u00eda circunvalar de Barranquilla, en la prolongaci\u00f3n de la Carrera 38 hacia el corregimiento de Juan Mina, Atl\u00e1ntico. (ii) Macroproyecto con 25.000 soluciones de vivienda en un \u00e1rea de 496 hect\u00e1reas ubicado en Cartagena, Bol\u00edvar, en el km 1 del Centro Ferial Ganadero y Equino. \u00a0<\/p>\n
8 Trae a colaci\u00f3n un estudio de la C\u00e1mara Colombiana de la Construcci\u00f3n, denominado \u201cviabilidad de la construcci\u00f3n de viviendas de 50 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d. En dicho documento se da cuenta acerca del d\u00e9ficit habitacional que presenta la ciudad de Bogot\u00e1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-579 de 2001. \u00a0<\/p>\n
10 Consultar, entre otras, las Sentencias C-216 de 1994, C-535 de 1995 y C-579 de 2001. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-931 de 2006. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-117 de 2006. \u00a0<\/p>\n
13 Decreto 2067 de 1991, Art\u00edculo 2\u00ba. \u201cLas demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n: 1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0 Sentencia C-447 de 1997 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de s\u00faplica presentados por los actores, confirm\u00f3 los autos en los que se inadmiti\u00f3 la demanda por no presentar razones \u201cespec\u00edficas, claras, pertinentes y suficientes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0La Corte se inhibi\u00f3 de conocer la demanda contra algunos apartes de los art\u00edculos 186, 196, 208 y 214 \u00a0del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda. \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0 De acuerdo con el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 4260 de 2007, los Macroproyectos que all\u00ed se reglamentan \u201c\u2026 se refieren a la ejecuci\u00f3n de operaciones urban\u00edsticas integrales de gesti\u00f3n y provisi\u00f3n de suelo para vivienda, con especial \u00e9nfasis en vivienda de inter\u00e9s social y vivienda de inter\u00e9s prioritario.\u201d \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0 Ley 388 de 1997, ARTICULO 10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboraci\u00f3n y adopci\u00f3n de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deber\u00e1n tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarqu\u00eda, en sus propios \u00e1mbitos de competencia, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y las leyes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las relacionadas con la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales y la prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el C\u00f3digo de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificaci\u00f3n de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Las regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n, en cuanto a la reserva, alindamiento, administraci\u00f3n o sustracci\u00f3n de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservaci\u00f3n de suelos, las reservas forestales y parques naturales de car\u00e1cter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogr\u00e1ficas expedidas por la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicci\u00f3n; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecosist\u00e9mica;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las \u00e1reas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las pol\u00edticas, directrices y regulaciones sobre prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales, el se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las \u00e1reas de riesgo para asentamientos humanos, as\u00ed como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las pol\u00edticas, directrices y regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n y uso de las \u00e1reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y de los departamentos, incluyendo el hist\u00f3rico, art\u00edstico y arquitect\u00f3nico, de conformidad con la legislaci\u00f3n correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las infraestructuras b\u00e1sicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energ\u00eda, as\u00ed como las directrices de ordenamientos para sus \u00e1reas de influencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0 \u00a0En el art\u00edculo 61 de la Ley 388 de 1997 se introducen algunas modificaciones al procedimiento de enajenaci\u00f3n voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989: El texto de par\u00e1grafo primero de este art\u00edculo es el siguiente: \u201cPARAGRAFO 1o. Al valor comercial al que se refiere el presente art\u00edculo, se le descontar\u00e1 el monto correspondiente a la plusval\u00eda o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad p\u00fablica para la adquisici\u00f3n, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participaci\u00f3n en plusval\u00eda o la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, seg\u00fan sea del caso.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0 \u00a0Elaborado por el DNP en el a\u00f1o 2006, en el marco del proyecto \u00a0Visi\u00f3n Colombia II Centenario: 2019. \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0 \u00a0Documento Conpes 3305 de 2004 \u201cLineamientos para Optimizar la Pol\u00edtica de Desarrollo Urbano\u201d \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0 \u00a0Documento \u00a0<\/p>\n
24 \u00a0 \u00a0El Documento Conpes 3583 de 2009 se enfoca en desarrollar lineamientos de pol\u00edtica y estrategias con el prop\u00f3sito de consolidar los instrumentos para la habilitaci\u00f3n de suelo y generaci\u00f3n de oferta de vivienda, con \u00e9nfasis en la Vivienda de Inter\u00e9s Social – VIS \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0 \u00a0PND 2006 – 2010 \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0 \u00a0De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 91 de la Ley 388 de 1997 \u201cSe entiende por viviendas de inter\u00e9s social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno nacional establecer\u00e1 el tipo y precio m\u00e1ximo de las soluciones destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las caracter\u00edsticas del d\u00e9ficit habitacional, las posibilidades de acceso al cr\u00e9dito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de cr\u00e9dito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda\u201d. En las bases del PND 2006 \u2013 2010, \u00a0se dispuso que el valor m\u00e1ximo de la vivienda de inter\u00e9s social ser\u00e1 de 135 smlmv, y, para efectos de focalizar algunos componentes de la pol\u00edtica, se defini\u00f3 un tope indicativo de 70 smlmv para la vivienda de inter\u00e9s social prioritaria (VIP), el cual ser\u00e1 aplicable a las viviendas adquiridas con recursos del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0 \u00a0Ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0 \u00a0Ver Sentencia C-931 de 2006. \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0 \u00a0Sentencia C-219 de 1997. \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0 \u00a0Cfr. Sentencia C-579 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 \u00a0 \u00a0Sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
32 \u00a0 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
33 \u00a0 \u00a0Sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
34 \u00a0 Ibid. \u00a0<\/p>\n
35 \u00a0 \u00a0Sentencia C-1258 de 2001. \u00a0<\/p>\n
36 \u00a0 \u00a0Ibid \u00a0<\/p>\n
37 \u00a0 \u00a0Sentencia C-931 de 2006 \u00a0<\/p>\n
38 \u00a0 \u00a0Sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
40 \u00a0 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
41 \u00a0 \u00a0Ley 361 de 1997 \u00a0<\/p>\n
42 \u00a0 Ley 400 de 1997 \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0 \u00a0Ley 546 de 1999 \u00a0<\/p>\n
44 \u00a0 \u00a0Decretos 973 de \u00a02005 y 2190 de 2009 \u00a0<\/p>\n
45 \u00a0 \u00a0Ley 675 de 2001 \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-1040 de 2007. \u00a0<\/p>\n
47 Cfr. Fundamento 4 de la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
48Las etapas de los megaproyectos se encuentran previstas en el Decreto 4260 del 2 de noviembre de 2007, publicado en el Diario Oficial No. 46.800, \u00a0\u201cPor el cual se reglamentan los art\u00edculos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007\u201d. En los art\u00edculos 4\u00ba y siguientes de este Decreto se establece: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 4o. ETAPAS DE LOS MACROPROYECTOS. Las etapas de los Macroproyectos son: \u00a0<\/p>\n
1. Identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Formulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Adopci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Ejecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CAPITULO II.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IDENTIFICACI\u00d3N Y DETERMINACI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. IDENTIFICACI\u00d3N Y DETERMINACI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS. Para identificar y determinar un macroproyecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial deber\u00e1 tener en cuenta los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. La din\u00e1mica poblacional. \u00a0<\/p>\n
2. El d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
3. El impacto territorial de la intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. DOCUMENTO T\u00c9CNICO DE SOPORTE. Con el fin de establecer si un Macroproyecto cumple con los criterios establecidos en el art\u00edculo anterior, se deber\u00e1 elaborar un documento t\u00e9cnico de soporte que contenga los siguientes aspectos: \u00a0<\/p>\n
1. Objeto, descripci\u00f3n y localizaci\u00f3n del macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
2. An\u00e1lisis de la din\u00e1mica poblacional que describa el impacto del macroproyecto en el respectivo municipio, distrito, \u00e1rea metropolitana o regi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. An\u00e1lisis del d\u00e9ficit cualitativo y cuantitativo de vivienda de inter\u00e9s social del municipio, distrito, \u00e1rea metropolitana y en su caso del \u00e1rea de influencia de las ciudades con m\u00e1s de 500.000 habitantes, de acuerdo con la Resoluci\u00f3n 461 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la norma que la modifique, adicione o la sustituya. \u00a0<\/p>\n
4. Descripci\u00f3n del impacto territorial de la intervenci\u00f3n, entendido como los aportes demostrables al mejoramiento cualitativo y cuantitativo del h\u00e1bitat existente, la oferta de nuevos equipamientos colectivos y la ampliaci\u00f3n o mejoramiento de los servicios p\u00fablicos, espacio p\u00fablico e infraestructura vial y de transporte en municipios, distritos, \u00e1reas metropolitanas y regiones del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
5. Prefactibilidad t\u00e9cnica y financiera del macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
6. Las caracter\u00edsticas ambientales, sociales, culturales y\/o agrol\u00f3gicas de la zona en la cual se desarrollar\u00e1 el Macroproyecto, identificando las categor\u00edas de protecci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 4o del Decreto 3600 de 2007 y las dem\u00e1s categor\u00edas de protecci\u00f3n al interior del per\u00edmetro urbano y de expansi\u00f3n urbana que se encuentren definidas en las normas urban\u00edsticas estructurales de los Planes de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. MACROPROYECTOS SUGERIDOS POR ENTIDADES TERRITORIALES, \u00c1REAS METROPOLITANAS Y\/O POR PARTICULARES. Las entidades territoriales, \u00e1reas metropolitanas y\/o particulares podr\u00e1n sugerir al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que se identifiquen o determinen Macroproyectos. Dicha solicitud deber\u00e1 acreditar los requisitos de que trata el art\u00edculo anterior y anexar los siguientes documentos: \u00a0<\/p>\n
2. (Numeral modificado por el art\u00edculo 2 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: Poder debidamente otorgado por los propietarios de los bienes inmuebles, cuando el Macroproyecto haya sido sugerido por particulares. \u00a0<\/p>\n
3. La relaci\u00f3n e identificaci\u00f3n de los predios incluidos en la propuesta de delimitaci\u00f3n y sus propietarios, localiz\u00e1ndolos sobre la plancha IGAC o plano georreferenciado disponible en el municipio o distrito que haga sus veces a escala 1:2000 \u00f3 1:5000, adem\u00e1s de los respectivos certificados de tradici\u00f3n y libertad, cuya fecha de expedici\u00f3n no sea superior a un mes, as\u00ed como la informaci\u00f3n catastral disponible de los predios objeto de la solicitud. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial evaluar\u00e1 el documento presentado, para lo cual contar\u00e1 con un t\u00e9rmino de sesenta (60) d\u00edas h\u00e1biles contados a partir de su radicaci\u00f3n, y comunicar\u00e1 la viabilidad de identificar y determinar el Macroproyecto sugerido, la cual no generar\u00e1 obligaci\u00f3n de formular o adoptar dicho Macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. ANUNCIO DE LOS MACROPROYECTOS. (Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 3 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: La identificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n del Macroproyecto culminar\u00e1 con su anuncio mediante resoluci\u00f3n expedida por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con los t\u00e9rminos y para los efectos del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo \u00a061 de la Ley 388 de 1997. \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo que constituye el anuncio del Macroproyecto tendr\u00e1, por lo menos, el siguiente contenido: \u00a0<\/p>\n
1. El plano que delimita mediante coordenadas geogr\u00e1ficas el \u00e1rea preliminar en la cual se formular\u00e1 el Macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
2. La orden de solicitar la pr\u00e1ctica de aval\u00faos de referencia para determinar el precio del suelo antes del anuncio del proyecto, programa u obra, cuando estos no hayan sido presentados con el documento t\u00e9cnico de soporte de que trata el art\u00edculo 6o del presente decreto. \u00a0<\/p>\n
Dichos aval\u00faos deber\u00e1n tener en cuenta la reglamentaci\u00f3n urban\u00edstica vigente antes del anuncio y en ning\u00fan caso incorporar\u00e1n las expectativas que pueda generar el Macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
3. La orden de publicaci\u00f3n del anuncio en el Diario Oficial, Gaceta o registro municipal o distrital, o en el medio oficial id\u00f3neo del respectivo municipio o distrito y en un diario de amplia circulaci\u00f3n en el municipio o distrito. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi (IGAC), la entidad que cumpla sus funciones o peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, seg\u00fan lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya, descontar\u00e1 del valor comercial de los inmuebles individuales, que se requieran para el desarrollo del Macroproyecto, el monto correspondiente al mayor valor generado por el anuncio del mismo. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El anuncio de que trata este art\u00edculo no generar\u00e1 obligaci\u00f3n de formular o adoptar el respectivo Macroproyecto ni obligar\u00e1 a la Administraci\u00f3n a presentar oferta de compra sobre los bienes objeto del mismo. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO III.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FORMULACI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 9o. FORMULACI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formular\u00e1 los Macroproyectos teniendo en cuenta los siguientes contenidos: \u00a0<\/p>\n
1. Delimitaci\u00f3n definitiva del \u00e1rea mediante coordenadas geogr\u00e1ficas donde se desarrollar\u00e1n las actuaciones urban\u00edsticas previstas en las normas que adopte el macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
2. (Numeral modificado por el art\u00edculo 4 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: Estudio ambiental que deber\u00e1 contemplar la descripci\u00f3n, caracterizaci\u00f3n y an\u00e1lisis ambiental del \u00e1rea en la cual se pretende desarrollar el Macroproyecto, incluyendo la identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u00e1reas que componen la estructura ecol\u00f3gica principal y aquellos otros elementos que por sus valores ambientales, naturales o paisaj\u00edsticos deban ser conservados, as\u00ed como la identificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los efectos ambientales indicando las medidas para su manejo, conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n. Igualmente incluir\u00e1 la identificaci\u00f3n de los recursos naturales renovables que requieran ser aprovechados para la ejecuci\u00f3n del Macroproyecto y la solicitud de sustracci\u00f3n de las \u00e1reas de reserva forestal de car\u00e1cter nacional, cuando la adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Macroproyecto presentado implique su intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Formulaci\u00f3n general de la estructura urbana, la cual contemplar\u00e1: \u00a0<\/p>\n
a) Localizaci\u00f3n y trazado del sistema de movilidad (malla arterial e intermedia, y sistemas de transporte urbano y regional); \u00a0<\/p>\n
b) Localizaci\u00f3n y trazado de la estructura de espacio p\u00fablico (parques, plazas, alamedas y otros espacios peatonales); \u00a0<\/p>\n
c) Localizaci\u00f3n y trazado de la infraestructura de servicios p\u00fablicos domiciliarios; \u00a0<\/p>\n
d) El dimensionamiento y las condiciones para la localizaci\u00f3n de equipamientos colectivos tales como educaci\u00f3n, cultura, salud, bienestar social, culto, deporte; y equipamientos de servicios p\u00fablicos tales como seguridad, defensa y justicia, abastecimiento de alimentos, recintos feriales, mataderos, cementerios, administraci\u00f3n p\u00fablica, terminales de transporte y carga, y aeropuertos; \u00a0<\/p>\n
e) Las condiciones para la localizaci\u00f3n de los usos previstos en el macroproyecto, con especial \u00e9nfasis en la localizaci\u00f3n de los terrenos para la vivienda de inter\u00e9s social y\/o de inter\u00e9s prioritario. \u00a0<\/p>\n
4. El proyecto de normas urban\u00edsticas necesarias para el desarrollo de los usos contemplados en cada una de las unidades de ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. (Numeral modificado por el art\u00edculo 5 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: Estructuraci\u00f3n financiera del Macroproyecto, la cual deber\u00e1 contemplar los siguientes aspectos: \u00a0<\/p>\n
a) Presupuesto general. \u00a0<\/p>\n
b) Fuentes de financiaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
c) Cronograma de actividades. \u00a0<\/p>\n
6. Estrategia de gesti\u00f3n y fases para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Salvo los componentes se\u00f1alados en los numerales 4, 5 y 6 del presente art\u00edculo, los dem\u00e1s deber\u00e1n quedar plasmados en cartograf\u00eda en la escala que se determine en el acto administrativo de adopci\u00f3n del macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. La estructuraci\u00f3n financiera de cada macroproyecto deber\u00e1 contemplar los mecanismos que aseguren su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. ESTUDIOS PARA LA FORMULACI\u00d3N DE MACROPROYECTOS DE INTER\u00c9S SOCIAL NACIONAL SUGERIDOS POR ENTIDADES TERRITORIALES, \u00c1REAS METROPOLITANAS O PARTICULARES. (Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 6 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: Las entidades territoriales, \u00e1reas metropolitanas o particulares podr\u00e1n presentar los estudios ambientales, t\u00e9cnicos y financieros correspondientes y los dem\u00e1s requisitos y documentos con base en los cuales el Ministerio podr\u00e1 adelantar la formulaci\u00f3n del Macroproyecto de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo anterior. \u00a0<\/p>\n
Estudio ambiental deber\u00e1 contemplar la descripci\u00f3n, caracterizaci\u00f3n y an\u00e1lisis ambiental del \u00e1rea en la cual se pretende desarrollar el Macroproyecto, incluyendo la identificaci\u00f3n y delimitaci\u00f3n de las \u00e1reas que componen la estructura ecol\u00f3gica principal y aquellos otros elementos que por sus valores ambientales, naturales o paisaj\u00edsticos deban ser conservados, as\u00ed como la identificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los efectos ambientales indicando las medidas para su manejo, conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n. Igualmente incluir\u00e1 la identificaci\u00f3n de los recursos naturales renovables que requieran ser aprovechados para la ejecuci\u00f3n del Macroproyecto y la solicitud de sustracci\u00f3n de las \u00e1reas de reserva forestal de car\u00e1cter nacional, cuando la adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Macroproyecto presentado implique su intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial realizar\u00e1 la evaluaci\u00f3n t\u00e9cnica, financiera y ambiental de los estudios, para lo cual tendr\u00e1 un t\u00e9rmino de ciento veinte (120) d\u00edas h\u00e1biles, contados a partir de la radicaci\u00f3n de los documentos de que trata este art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Los estudios que presenten las entidades territoriales, \u00e1reas metropolitanas o particulares no generar\u00e1n la obligaci\u00f3n de formular o adoptar el respectivo Macroproyecto. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante resoluci\u00f3n, podr\u00e1 establecer requisitos t\u00e9cnicos, financieros y legales complementarios para la elaboraci\u00f3n de los estudios de que trata este art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. AVISO A LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS. Formulado el Macroproyecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dar\u00e1 aviso mediante comunicaci\u00f3n escrita a los representantes legales de los municipios y\/o distritos en cuya jurisdicci\u00f3n se ejecutar\u00e1 el Macroproyecto, con el prop\u00f3sito de que las acciones urban\u00edsticas que pretendan desarrollar estas entidades territoriales en las \u00e1reas que hagan parte del Macroproyecto sean concertadas con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. \u00a0<\/p>\n
Los alcaldes de los municipios o distritos en los cuales se vayan a ejecutar los Macroproyectos contar\u00e1n con un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas h\u00e1biles, contados a partir de la fecha de recibo del aviso para que presenten propuestas u observaciones. \u00a0<\/p>\n
Si dentro del plazo establecido, el Ministerio no hubiere recibido propuestas u observaciones, podr\u00e1 adoptar el Macroproyecto. Las observaciones que presenten los municipios y distritos deber\u00e1n resolverse en el acto administrativo de adopci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO IV.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADOPCI\u00d3N DE MACROPROYECTOS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 12. ADOPCI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS. (Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 7 del Decreto 3671 de 2009). El nuevo texto es el siguiente: Una vez surtidas las etapas anteriores, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podr\u00e1 adoptar el Macroproyecto el cual incluir\u00e1 las licencias, permisos autorizaciones y concesiones de car\u00e1cter ambiental que se requieran as\u00ed como la sustracci\u00f3n de las \u00e1reas de reserva forestal nacional cuando la adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Macroproyecto implique su intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Una vez entre en vigencia el acto administrativo por el cual se adopte un Macroproyecto se enviar\u00e1 copia del mismo a los municipios, distritos y autoridades ambientales con jurisdicci\u00f3n en su \u00e1rea de ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los municipios y distritos en los cuales se ejecuten los macroproyectos ser\u00e1n los beneficiarios de la plusval\u00eda que se genere por la adopci\u00f3n de los mismos, y podr\u00e1n destinar dichos recursos para el desarrollo del macroproyecto en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 85 de la Ley 388 de 1997. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Las \u00e1reas incluidas en un Macroproyecto, que no se encuentren en suelo urbano se considerar\u00e1n incorporadas a esta clase de suelo cuando se acredite la calidad de \u00e1reas urbanizadas, entendiendo por estas \u00faltimas las \u00e1reas conformadas por los predios que, de conformidad con las normas urban\u00edsticas del respectivo macroproyecto, hayan culminado la ejecuci\u00f3n de las obras y dotaciones a cargo del urbanizador sobre las zonas de cesi\u00f3n obligatoria contempladas en la respectiva licencia y hecho entrega de ellas a satisfacci\u00f3n de los municipios y distritos, as\u00ed como de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios correspondientes, cuando sea del caso, en los t\u00e9rminos de que tratan el art\u00edculo 51 y siguientes del Decreto 564 de 2006, la reglamentaci\u00f3n aplicable a los servicios p\u00fablicos domiciliarios y las dem\u00e1s normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. De conformidad con lo establecido en el par\u00e1grafo 4o del art\u00edculo 83 de la Ley 388 de 1997, los municipios podr\u00e1n exonerar del cobro de la participaci\u00f3n en plusval\u00eda a los inmuebles destinados a vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Los macroproyectos reglamentados en el presente decreto \u00fanicamente requerir\u00e1n la adopci\u00f3n de planes parciales para su ejecuci\u00f3n cuando as\u00ed lo determine el acto administrativo que lo adopte y la entidad ejecutora tendr\u00e1 la iniciativa para su formulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO V.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EJECUCI\u00d3N DE LOS MACROPROYECTOS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 13. LICENCIAS URBAN\u00cdSTICAS PARA LA EJECUCI\u00d3N DE MACROPROYECTOS. Las licencias urban\u00edsticas para el macroproyecto se otorgar\u00e1n con sujeci\u00f3n a las normas urban\u00edsticas adoptadas en este. Dichas normas ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento por parte de quien tenga la competencia para expedir las licencias urban\u00edsticas. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por solicitud de la autoridad competente para expedir licencias urban\u00edsticas, se pronunciar\u00e1 sobre las contradicciones y vac\u00edos que se presenten en la interpretaci\u00f3n de las normas contenidas en los decretos de adopci\u00f3n de los Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Corresponder\u00e1 a la autoridad municipal o distrital o a los curadores urbanos, seg\u00fan el caso, estudiar, tramitar y expedir la licencia urban\u00edstica en aplicaci\u00f3n y cumplimiento de las normas adoptadas en los Macroproyectos. \u00a0<\/p>\n
Los Macroproyectos que involucren \u00e1reas de terreno de varios municipios o distritos, \u00fanicamente se podr\u00e1n ejecutar mediante la obtenci\u00f3n de licencias urban\u00edsticas por etapas correspondientes a cada una de las unidades de ejecuci\u00f3n. Cada una de estas unidades deber\u00e1 delimitarse dentro de un s\u00f3lo municipio o distrito. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Se entiende por unidad de ejecuci\u00f3n el \u00e1rea integrada por uno o m\u00e1s predios, espec\u00edficamente determinada sobre la cual se adelantar\u00e1n las actuaciones urban\u00edsticas propias de la operaci\u00f3n a gran escala objeto del Macroproyecto. Este \u00faltimo podr\u00e1 conformarse por una o varias unidades de ejecuci\u00f3n, para efectos de contemplar su desarrollo por fases. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 14. EJECUCION DE LOS MACROPROYECTOS. La ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos estar\u00e1 a cargo del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, y\/o de las entidades territoriales. Las \u00e1reas metropolitanas y\/o los particulares podr\u00e1n participar en la ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos, en los t\u00e9rminos que se disponga en el acto administrativo que lo adopte. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo determinado en el art\u00edculo 12 del Decreto-ley 555 de 2003, as\u00ed como en los art\u00edculos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007, el manejo de los recursos para la ejecuci\u00f3n de los Macroproyectos a cargo de Fonvivienda podr\u00e1 ser contratado total o parcialmente mediante contratos de fiducia mercantil, encargo fiduciario, fondos fiduciarios, de mandato, convenios de administraci\u00f3n y dem\u00e1s negocios jur\u00eddicos que sean necesarios, as\u00ed como gerencias de proyecto o patrimonios aut\u00f3nomos. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Para garantizar la transparencia y eficiencia en la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos de Fonvivienda, estos ser\u00e1n manejados a trav\u00e9s de cuentas separadas. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 15. ESQUEMAS DE PARTICIPACI\u00d3N. El Gobierno Nacional podr\u00e1 financiar directamente o bajo esquemas de participaci\u00f3n p\u00fablico-privada los Macroproyectos y contratar las actividades relacionadas con la gerencia, supervisi\u00f3n y seguimiento de cada uno de ellos. \u00a0<\/p>\n
Para la ejecuci\u00f3n de Macroproyectos las autoridades nacionales y territoriales podr\u00e1n celebrar contratos de fiducia mercantil, en calidad de fideicomitentes y\/o beneficiarios en los que adem\u00e1s podr\u00e1n ser aportantes los particulares y percibir derechos de participaci\u00f3n del fideicomiso\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 \u00a0 \u00a0Ley 388 de 1997, ARTICULO 25. APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado despu\u00e9s de surtir la etapa de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica y de la concertaci\u00f3n interinstitucional de que trata el art\u00edculo precedente, ser\u00e1 presentado por el alcalde a consideraci\u00f3n del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deber\u00e1 convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificaci\u00f3n propuesta por el concejo deber\u00e1 contar con la aceptaci\u00f3n de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
50 \u00a0 \u00a0Ley 388 de 1997, ARTICULO 26. ADOPCION DE LOS PLANES. Transcurridos sesenta (60) d\u00edas desde la presentaci\u00f3n del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisi\u00f3n alguna, el alcalde podr\u00e1 adoptarlo mediante decreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-149\/10 \u00a0 MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-Desplazan las competencias asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, \u00a0revisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de ordenamientos territoriales \u00a0 Los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, \u00a0revisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17265","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17265","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17265"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17265\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17265"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17265"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17265"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}