\u00a0 \u00a0 Sentencia C-228\/10 \u00a0<\/p>\n
OPERACIONES DE INTEGRACION EMPRESARIAL-Compatibilidad con las normas que conforman la constituci\u00f3n econ\u00f3mica y el principio de la buena fe \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintos poderes p\u00fablicos y se ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protag\u00f3nico corresponde sin duda, al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la expedici\u00f3n de leyes, bien sea que se trate espec\u00edficamente de leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el art\u00edculo 150 constitucional ( por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios p\u00fablicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposici\u00f3n) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica. Pero la Constituci\u00f3n de 1991 tambi\u00e9n le confiri\u00f3 a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico importantes competencias en la materia, no s\u00f3lo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asign\u00e1ndole espec\u00edficas atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes econ\u00f3micos. En conclusi\u00f3n, la Carta de 1991 tanto en su parte dogm\u00e1tica, como en su parte org\u00e1nica configur\u00f3 un Estado con amplias facultades de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales se materializan mediante la actuaci\u00f3n concatenada de los poderes p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Modelo adoptado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto\/LIBERTAD ECONOMICA-Componentes \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE EMPRESA-Contenido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la libertad de empresa, tambi\u00e9n denominada como libre iniciativa privada, la Corte ha planteado que se concentra en la facultad de participaci\u00f3n en el mercado a trav\u00e9s de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios. As\u00ed, esa garant\u00eda constitucional se ha definido como aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realizaci\u00f3n \u00a0de actividades econ\u00f3micas para la producci\u00f3n e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizaci\u00f3n t\u00edpicas del mundo econ\u00f3mico contempor\u00e1neo con vistas a la obtenci\u00f3n de un beneficio \u00a0o ganancia. \u00a0El t\u00e9rmino empresa en este contexto parece por lo \u00a0tanto cubrir dos aspectos, el inicial – la iniciativa o empresa como manifestaci\u00f3n de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a trav\u00e9s de una organizaci\u00f3n econ\u00f3mica t\u00edpica-, con abstracci\u00f3n de la \u00a0forma jur\u00eddica (individual o societaria) y del estatuto jur\u00eddico patrimonial y laboral \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD ECONOMICA-L\u00edmites\/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad\/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Condiciones \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece cl\u00e1usulas expresas que limitan el ejercicio de la libertad econ\u00f3mica, al inter\u00e9s general y la responsabilidad social, de forma que lo haga compatible con la protecci\u00f3n de los bienes y valores constitucionales cuyo desarrollo confiere la Carta a las operaciones de mercado. Esta limitaci\u00f3n se comprende, entonces, desde una doble perspectiva. \u00a0En primer t\u00e9rmino, la necesidad de hacer compatible la iniciativa privada con los intereses de la sociedad implica que los agentes de mercado autorrestrinjan sus actividades en el mercado, con el fin de evitar que un uso abusivo de las libertades constitucionales impidan el goce efectivo de los derechos vinculados con dichos bienes valores. \u00a0De otro lado, los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica justifican la intervenci\u00f3n estatal en el mercado, de modo que el Estado est\u00e9 habilitado para ejercer \u201clabores de regulaci\u00f3n, vigilancia y control, a trav\u00e9s de una serie de \u00a0instrumentos de intervenci\u00f3n con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervenci\u00f3n es mucho m\u00e1s intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos concurran los particulares.\u201d. N\u00f3tese que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda apunta a la correcci\u00f3n de desigualdades, inequidades y dem\u00e1s comportamientos lesivos en t\u00e9rminos de satisfacci\u00f3n de garant\u00edas constitucionales. \u00a0Por ende, dicha actividad estatal se enmarca no solo en la correcci\u00f3n de conductas, sino tambi\u00e9n en la participaci\u00f3n p\u00fablica en el mercado, destinada a la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales de sus participantes, en especial de los consumidores. No obstante, tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la econom\u00eda de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha previsto que esa intervenci\u00f3n ser\u00e1 compatible con \u00a0los preceptos que dispongan la intervenci\u00f3n del Estado en el mercado solo resultar\u00e1n acordes con la Carta Pol\u00edtica cuando esta \u201ci) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; \u00a0ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; \u00a0iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de \u00a0razonabilidad y proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Contenido\/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-L\u00edmites \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de la jurisprudencia analizada, existe competencia en un mercado cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producci\u00f3n, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras pr\u00e1cticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad econ\u00f3mica l\u00edcita. En ese orden de ideas, el n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia econ\u00f3mica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas. No obstante, los argumentos planteados anteriormente llevan a sostener que el ejercicio de esta libertad no est\u00e1 exento de l\u00edmites sino que, antes bien, el contenido de la garant\u00eda constitucional encuentra su verdadera definici\u00f3n a trav\u00e9s del marco de referencia que le da sentido. \u00a0Estos l\u00edmites versan sobre dos aspectos definidos: el primero, la responsabilidad social que implica que el ejercicio de la libertad de empresa, asunto explicado en fundamentos \u00a0jur\u00eddicos anteriores de esta sentencia. El segundo, que est\u00e1 relacionado con la protecci\u00f3n de la competencia en si misma considerada, esto es, la necesidad de regular las disconformidades del mercado que restringen la posibilidad de acceso equitativo a los distintos agentes econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Garant\u00eda constitucional de naturaleza relacional\/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Elemento caracter\u00edstico y garant\u00eda de libertades\/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Concepci\u00f3n social del mercado \u00a0<\/p>\n
La libre competencia econ\u00f3mica es una garant\u00eda constitucional de naturaleza relacional. \u00a0Quiere esto decir que la satisfacci\u00f3n de la misma depende del ejercicio de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actuaciones de los agentes que concurren al mercado, con el objeto de evitar que incurran en comportamientos abusivos que afecten la competencia o, una vez acaecidos estos comportamientos, imponer las sanciones que prevea la ley. \u00a0Sobre el particular, la Corte ha insistido en que \u201cse concibe a la libre competencia econ\u00f3mica, como un derecho individual y a la vez colectivo (art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n), cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que permita la obtenci\u00f3n del lucro individual para el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad, con mayores garant\u00edas y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo una concepci\u00f3n social del mercado, no act\u00faa s\u00f3lo como garante de los derechos econ\u00f3micos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades. || Por ello, la protecci\u00f3n a la libre competencia econ\u00f3mica tiene tambi\u00e9n como objeto, la competencia en s\u00ed misma considerada, es decir, m\u00e1s all\u00e1 de salvaguardar la relaci\u00f3n o tensi\u00f3n entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elecci\u00f3n de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformaci\u00f3n de monopolios, las pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan \u00a0distorsiones en el sistema econ\u00f3mico competitivo. As\u00ed se garantiza tanto el inter\u00e9s de los competidores, el colectivo de los consumidores y el inter\u00e9s p\u00fablico del Estado\u201d. Este car\u00e1cter relacional de la libre competencia econ\u00f3mica tambi\u00e9n ha servido para que la jurisprudencia constitucional defina las libertades b\u00e1sicas de los participantes en el mercado, que operan como mecanismos para resolver la tensi\u00f3n generada por los intereses opuestos de dichos agentes. \u00a0As\u00ed, a partir de la revisi\u00f3n de la doctrina sobre la materia, la Corte ha dispuesto que estas libertades refiere a \u201ca) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad econ\u00f3mica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren\u201d. \u00a0<\/p>\n
POSICION DOMINANTE-Regulaci\u00f3n\/POSICION DOMINANTE-Contenido \u00a0<\/p>\n
A partir de las regulaciones contenidas en el Decreto 2153\/92, existe posici\u00f3n dominante cuando uno de sus oferentes, en raz\u00f3n de su grado de participaci\u00f3n, tiene la posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado. La posici\u00f3n dominante no puede considerarse, en s\u00ed misma, como una infracci\u00f3n al derecho de competencia, restringi\u00e9ndose tal afectaci\u00f3n a los comportamientos del agente constitutivos de abuso de la posici\u00f3n de dominio. \u00a0Conforme a la misma normatividad, dichos actos refieren a (i) la disminuci\u00f3n de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansi\u00f3n de \u00e9stos; (ii) la aplicaci\u00f3n de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situaci\u00f3n desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones an\u00e1logas; (iii) las conductas que tengan por objeto o como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptaci\u00f3n de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constitu\u00edan el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones; (iv) la venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intenci\u00f3n de disminuir o eliminar la competencia en el mercado; (v) vender o prestar servicios en alguna parte del territorio colombiano a un precio diferente a aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intenci\u00f3n o el efecto de la pr\u00e1ctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del pa\u00eds y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacci\u00f3n; y (vi) obstruir o impedir a terceros, el acceso a los mercados o a los canales de comercializaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA POSICION DOMINANTE DE LAS EMPRESAS EN EL MERCADO-Finalidad\/POSICION DOMINANTE-Controles de abuso por el Estado \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n constitucional y legal de la posici\u00f3n dominante de las empresas en el mercado tiene como finalidad evitar que estos sujetos, prevaleci\u00e9ndose de su supremac\u00eda econ\u00f3mica y comercial, que goza de la protecci\u00f3n jur\u00eddica del Estado (art\u00edculo 58 de la C.P.), puedan utilizarla para eliminar a sus competidores.\u201d. En ese orden de ideas, \u201ccuando se trata efectivamente de una situaci\u00f3n de posici\u00f3n dominante, la labor del Estado es la de impedir el abuso de la misma a trav\u00e9s de una serie de controles e instrumentos de intervenci\u00f3n, que est\u00e1n orientados a evitar las siguientes conductas o pr\u00e1cticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial: a) Imponer precios, b) limitar la producci\u00f3n, c) aplicar en la relaciones contractuales condiciones desiguales y d) subordinar la celebraci\u00f3n de contratos a la aceptaci\u00f3n de prestaciones suplementarias. \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION ECONOMICA-Efectos de las normas que la integran \u00a0<\/p>\n
Las normas que integran lo que la jurisprudencia define como la \u201cConstituci\u00f3n Econ\u00f3mica\u201d tienen importantes efectos en lo que respecta al modo e intensidad del juicio de constitucionalidad de las normas legales destinadas a regular la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Como se ha visto, las garant\u00edas constitucionales propias de la libertad de empresa encuentran su verdadero sentido cuando se les comprende, no como prerrogativas sin l\u00edmite y exclusivamente destinadas a la maximizaci\u00f3n del beneficio de los participantes en el mercado, sino cuando son entendidas en el marco de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s social. \u00a0Ello en el entendido que existe una cl\u00e1usula general a favor del Estado, que le permite intervenir en el econom\u00eda con el fin de proteger los bienes y valores constitucionales que se concretizan en las operaciones de intercambio de bienes y servicios. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Su contenido y alcance no es asimilable \u00a0<\/p>\n
Si bien los principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de prop\u00f3sitos, su contenido y alcance no es asimilable. \u00a0En efecto, la jurisprudencia distingue entre el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera m\u00e1s amplia, los \u00f3rganos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, detentan la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, que les permite expedir normas jur\u00eddicas de naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una instituci\u00f3n jur\u00eddica conforme a la cual, por disposici\u00f3n de la propia Constituci\u00f3n, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Tipos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. \u00a0Una de car\u00e1cter ordinario, que opera cuando la Constituci\u00f3n, de manera expresa, ha se\u00f1alado que determinadas materias espec\u00edficas deben ser reguladas directamente por el legislador. \u00a0Otra, de naturaleza estatutaria u org\u00e1nica, en donde la Carta Pol\u00edtica no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el t\u00f3pico, sino que obliga a que la norma correspondiente est\u00e9 precedida de un tr\u00e1mite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayor\u00edas congresionales exigidas para la aprobaci\u00f3n del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los c\u00f3digos, tambi\u00e9n hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Distinci\u00f3n tiene consecuencias en t\u00e9rminos de la articulaci\u00f3n del sistema de fuentes de derecho \u00a0<\/p>\n
La distinci\u00f3n entre principio de legalidad, que se expresa en la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, y el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia constitucional, consecuencias trascendentes en t\u00e9rminos de la articulaci\u00f3n del sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el reglamento, de forma aut\u00f3noma, no puede servir de origen para la consagraci\u00f3n de limitaciones, grav\u00e1menes u obligaciones. No obstante, s\u00ed es posible, en t\u00e9rminos amplios, una concreci\u00f3n administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia t\u00e9cnica para su debida ejecuci\u00f3n. Es decir, para el caso de las materias que solo est\u00e1n amparadas por la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su regulaci\u00f3n. En contrario, cuando existe disposici\u00f3n constitucional expresa que prev\u00e9 la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe significativamente. \u00a0Para la Corte, la existencia de la cl\u00e1usula general de competencia del legislador, no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley es una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley. \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE POTESTAD LEGISLATIVA EN MATERIA RESERVADA Y COMPETENCIA REGULATIVA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Modalidades \u00a0<\/p>\n
La Corte ha identificado distintas modalidades de articulaci\u00f3n del ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y la competencia regulativa de las autoridades administrativas. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jur\u00eddicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prev\u00e9n dispositivos de car\u00e1cter abierto, compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreci\u00f3n por parte de la autoridad administrativa, a trav\u00e9s del uso de cierto margen de apreciaci\u00f3n. Otra modalidad es la de la remisi\u00f3n expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente t\u00e9cnico y din\u00e1mico, no puede ser objeto de determinaci\u00f3n exhaustiva por el legislador. \u00a0Ejemplo de esta hip\u00f3tesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a trav\u00e9s de la remisi\u00f3n de un criterio t\u00e9cnico objeto de definici\u00f3n concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificaci\u00f3n que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente v\u00e1lida de remisi\u00f3n consiste en la definici\u00f3n, por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del Estado regulador. \u00a0En este caso, se ha considerado que si bien la Constituci\u00f3n establece que las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos \u00e1mbitos es una asunto que est\u00e1 sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea f\u00f3rmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Incidencia en la definici\u00f3n de tasas y contribuciones \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO-Condiciones b\u00e1sicas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las condiciones b\u00e1sicas del impuesto son: (i) tiene una vocaci\u00f3n general, lo cual significa que se cobran sin distinci\u00f3n a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio espec\u00edfico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n coactiva; (v) la capacidad econ\u00f3mica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse impl\u00edcitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocaci\u00f3n de car\u00e1cter general \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION-Caracter\u00edsticas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las contribuciones tienen las siguientes caracter\u00edsticas: (i) surgen de la realizaci\u00f3n actual o potencial de obras p\u00fablicas o actividades estatales de inter\u00e9s colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n; (iii) La prestaci\u00f3n que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al se\u00f1alar que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d; (iv) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta; (v) la contribuci\u00f3n, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el r\u00e9dito obtenido. \u00a0<\/p>\n
TASA-Concepto\/TASA-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
De la evoluci\u00f3n de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, \u00e9stas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a trav\u00e9s de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestaci\u00f3n de una actividad p\u00fablica, la continuidad en un servicio de inter\u00e9s general o la utilizaci\u00f3n de bienes de dominio p\u00fablico. Por su propia naturaleza esta erogaci\u00f3n econ\u00f3mica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribuci\u00f3n equitativa de un gasto p\u00fablico, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan s\u00f3lo se origina a partir de su solicitud. En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos grav\u00e1menes que cumplan las siguientes caracter\u00edsticas: (i) La prestaci\u00f3n econ\u00f3mica necesariamente tiene que originarse en una imposici\u00f3n legal; (ii) La misma nace como recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio p\u00fablico; (iii) la retribuci\u00f3n pagada por el contribuyente guarda relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al disponer que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten\u201d; (iv) los valores que se establezcan como obligaci\u00f3n tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilizaci\u00f3n de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o general, su reconocimiento tan s\u00f3lo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuaci\u00f3n directa y referida de manera inmediata al obligado; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales \u00a0<\/p>\n
METODO Y SISTEMA DE LAS TARIFAS-Determinaci\u00f3n responde a modelo flexible \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y el sistema de las tarifas responde a modelo flexible. \u00a0As\u00ed, su cumplimiento no se deriva de la prescripci\u00f3n, por parte del legislador, de f\u00f3rmulas sacramentales o, inclusive, del uso de los t\u00e9rminos \u201cm\u00e9todo y sistema\u201d. \u00a0Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definici\u00f3n legal a una formulaci\u00f3n tan vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligaci\u00f3n fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que \u201c\u2026 una interpretaci\u00f3n coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual los m\u00e9todos -pautas t\u00e9cnicas encaminadas a la previa definici\u00f3n de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas espec\u00edficas de medici\u00f3n econ\u00f3mica, de valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los distintos factores que convergen en dicha determinaci\u00f3n- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garant\u00eda del contribuyente frente a la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Elementos estructurales \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-Concepto\/CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-Finalidad\/ CONTRIBUCION DE SEGUIMIENTO-La prestaci\u00f3n es proporcional al beneficio obtenido \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n de seguimiento es un tributo que surge de las actividades que realiza la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de asegurar la competencia efectiva, a trav\u00e9s del control previo de las integraciones empresariales. \u00a0A su vez, la prestaci\u00f3n est\u00e1 destinada a garantizar el funcionamiento de la autoridad nacional de competencia, en lo que respecta a la actividad de control antes citada. \u00a0De otro lado, la prestaci\u00f3n es proporcional al beneficio obtenido, habida cuenta que el control de las integraciones empresariales permite que cuando (i) se han aceptado las garant\u00edas para el cierre de investigaci\u00f3n; o (ii) se ha autorizado la operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial, condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados, las empresas concernidas en el proceso de integraci\u00f3n puedan acceder al mercado a pesar que la operaci\u00f3n se mostraba prima facie contraria a la competencia efectiva. \u00a0Por ende, existe un beneficio palpable para las empresas responsables del tributo, puesto que, de no mediar la actividad administrativa de condicionamiento y\/o aceptaci\u00f3n de garant\u00edas que adelanta la autoridad de competencia, dicho acceso se tornar\u00eda ilegal al ser atentatorio de las normas sobre libre competencia. \u00a0Esto demuestra, igualmente, que la responsabilidad de la contribuci\u00f3n est\u00e1 dirigida a un grupo econ\u00f3mico determinado \u2013las empresas sometidas a operaciones de seguimiento- y el beneficio es para esas mismas empresas, el cual redunda en beneficio de los dem\u00e1s participantes del mercado y que tambi\u00e9n hace parte del grupo o sector econ\u00f3mico al que se aplica la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7865 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 9, 11, 12, 13, 22 y 25 (parcial) de la Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protecci\u00f3n de la competencia’\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Dar\u00edo Alberto M\u00fanera Toro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Dar\u00edo Alberto M\u00fanera Toro instaur\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra la integridad de los art\u00edculos 9, 11, 12, 13, 22 y, parcialmente, el art\u00edculo 25 de la Ley 1340 de 2009, por considerar que sus disposiciones infringen los art\u00edculos 29, 83, 84, 333, 334 y 338 de la Carta Pol\u00edtica (Exp. D-7865). Por su parte, el ciudadano Rub\u00e9n Dar\u00edo Bravo Rond\u00f3n instaur\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del art\u00edculo 6 de la Ley 1340 de 2009 (Exp. D-7871). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, en la sesi\u00f3n del 20 de agosto de 2009, decidi\u00f3 acumular para su estudio y fallo los dos expedientes. No obstante, mediante auto de 31 de agosto de 2009 el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda promovida por el ciudadano M\u00fanera Toro, e inadmiti\u00f3 la demanda del ciudadano Bravo Rond\u00f3n. Adem\u00e1s, dispuso correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; fijar en lista el proceso para garantizar la intervenci\u00f3n ciudadana; comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso a las autoridades de que trata el art\u00edculo 244 de la Constituci\u00f3n, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Comercio, al Superintendente de Industria y Comercio y al Superintendente de Sociedades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo invit\u00f3 a participar en el proceso a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional, Javeriana, EAFIT, de los Andes, Libre, Cooruniversitaria de Ibagu\u00e9 y del Rosario, al igual que al Presidente de la Confederaci\u00f3n Colombiana de Consumidores y a las facultades de econom\u00eda de las Universidades de los Andes y Nacional de Colombia, con el objeto de que emitan concepto t\u00e9cnico sobre la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Toda vez que el ciudadano Bravo Rond\u00f3n no subsan\u00f3 los errores advertidos por el magistrado, mediante auto de 14 de septiembre de 2009, fue rechazada su demanda, conforme lo dispone el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067\/91. En consecuencia, se dispuso continuar con el estudio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad D-7865 y dar cumplimiento a las dem\u00e1s \u00f3rdenes emitidas en el auto de 31 de agosto de 2009. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009, subrayando los apartes demandados para el caso de la acusaci\u00f3n parcial antes mencionada:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1340 DE 2009 \u00a0<\/p>\n
(julio 24) \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas en materia de protecci\u00f3n de la competencia. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 9o. CONTROL DE INTEGRACIONES EMPRESARIALES. El art\u00edculo 4o de la Ley 155 de 1959 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Las empresas que se dediquen a la misma actividad econ\u00f3mica o participen en la misma cadena de valor, y que cumplan con las siguientes condiciones, estar\u00e1n obligadas a informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre las operaciones que proyecten llevar a cabo para efectos de fusionarse, consolidarse, adquirir el control o integrarse cualquiera sea la forma jur\u00eddica de la operaci\u00f3n proyectada: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando, en conjunto o individualmente consideradas, hayan tenido durante el a\u00f1o fiscal anterior a la operaci\u00f3n proyectada ingresos operacionales superiores al monto que, en salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, haya establecido la Superintendencia de Industria y Comercio, o \u00a0<\/p>\n
2. Cuando al finalizar el a\u00f1o fiscal anterior a la operaci\u00f3n proyectada tuviesen, en conjunto o individualmente consideradas, activos totales superiores al monto que, en salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, haya establecido la Superintendencia de Industria y Comercio. \u00a0<\/p>\n
En los eventos en que los interesados cumplan con alguna de las dos condiciones anteriores pero en conjunto cuenten con menos del 20% mercado relevante, se entender\u00e1 autorizada la operaci\u00f3n. Para este \u00faltimo caso se deber\u00e1 \u00fanicamente notificar a la Superintendencia de Industria y Comercio de esta operaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En los procesos de integraci\u00f3n o reorganizaci\u00f3n empresarial en los que participen exclusivamente las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, esta conocer\u00e1 y decidir\u00e1 sobre la procedencia de dichas operaciones. En estos casos, la Superintendencia Financiera de Colombia tendr\u00e1 la obligaci\u00f3n de requerir previamente a la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n, el an\u00e1lisis de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre el efecto de dichas operaciones en la libre competencia. Esta \u00faltima podr\u00e1 sugerir, de ser el caso, condicionamientos tendientes a asegurar la preservaci\u00f3n de la competencia efectiva en el mercado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. La Superintendencia de Industria y Comercio deber\u00e1 establecer los ingresos operacionales y los activos que se tendr\u00e1n en cuenta seg\u00fan lo previsto en este art\u00edculo durante el a\u00f1o inmediatamente anterior a aquel en que la previsi\u00f3n se deba tener en cuenta y no podr\u00e1 modificar esos valores durante el a\u00f1o en que se deber\u00e1n aplicar. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Cuando el Superintendente se abstenga de objetar una integraci\u00f3n pero se\u00f1ale condicionamientos, estos deber\u00e1n cumplir los siguientes requisitos: Identificar y aislar o eliminar el efecto anticompetitivo que producir\u00eda la integraci\u00f3n, e implementar los remedios de car\u00e1cter estructural con respecto a dicha integraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Las operaciones de integraci\u00f3n en las que las intervinientes acrediten que se encuentran en situaci\u00f3n de Grupo Empresarial en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 28 de la Ley 222 de 1995, cualquiera sea la forma jur\u00eddica que adopten, se encuentran exentas del deber de notificaci\u00f3n previa ante la Superintendencia de Industria y Comercio. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. APROBACI\u00d3N CONDICIONADA Y OBJECI\u00d3N DE INTEGRACIONES. El Superintendente de Industria y Comercio deber\u00e1 objetar la operaci\u00f3n cuando encuentre que esta tiende a producir una indebida restricci\u00f3n a la libre competencia. Sin embargo, podr\u00e1 autorizarla sujet\u00e1ndola al cumplimiento de condiciones u obligaciones cuando, a su juicio, existan elementos suficientes para considerar que tales condiciones son id\u00f3neas para asegurar la preservaci\u00f3n efectiva de la competencia. En el evento en que una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n sea aprobada bajo condiciones la autoridad \u00fanica de competencia deber\u00e1 supervisar peri\u00f3dicamente el cumplimiento de las mismas. El incumplimiento de las condiciones a que se somete la operaci\u00f3n dar\u00e1 lugar a las sanciones previstas en la presente ley, previa solicitud de los descargos correspondientes. La reincidencia en dicho comportamiento ser\u00e1 causal para que el Superintendente ordene la reversi\u00f3n de la operaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 12. EXCEPCI\u00d3N DE EFICIENCIA. Modif\u00edquese el art\u00edculo 51 del Decreto 2153 de 1992, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
La autoridad nacional de competencia podr\u00e1 no objetar una integraci\u00f3n empresarial si los interesados demuestran dentro del proceso respectivo, con estudios fundamentados en metodolog\u00edas de reconocido valor t\u00e9cnico que los efectos ben\u00e9ficos de la operaci\u00f3n para los consumidores exceden el posible impacto negativo sobre la competencia y que tales efectos no pueden alcanzarse por otros medios. \u00a0<\/p>\n
En este evento deber\u00e1 acompa\u00f1arse el compromiso de que los efectos ben\u00e9ficos ser\u00e1n trasladados a los consumidores. \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia de Industria y Comercio podr\u00e1 abstenerse objetar una integraci\u00f3n cuando independiente de la participaci\u00f3n en el mercado nacional de la empresa integrada, las condiciones del mercado externo garanticen la libre competencia en el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Cuando quiera que la autoridad de competencia se abstenga de objetar una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial con sustento en la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de eficiencia, la autorizaci\u00f3n se considerar\u00e1 condicionada al comportamiento de los interesados, el cual debe ser consistente con los argumentos, estudios, pruebas y compromisos presentados para solicitar la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de eficiencia. La autoridad podr\u00e1 exigir el otorgamiento de garant\u00edas que respalden la seriedad y el cumplimiento de los compromisos as\u00ed adquiridos. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. En desarrollo del la funci\u00f3n prevista en el n\u00famero 21 del art\u00edculo 2o del Decreto 2153 de 1992, la autoridad de competencia podr\u00e1 expedir las instrucciones que especifiquen los elementos que tendr\u00e1 en cuenta para el an\u00e1lisis y la valoraci\u00f3n de los estudios presentados por los interesados. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 13. ORDEN DE REVERSI\u00d3N DE UNA OPERACI\u00d3N DE INTEGRACI\u00d3N EMPRESARIAL. Sin perjuicio de la imposici\u00f3n de las sanciones procedentes por violaci\u00f3n de las normas sobre protecci\u00f3n de la competencia, la autoridad de protecci\u00f3n de la competencia podr\u00e1, previa la correspondiente investigaci\u00f3n, determinar la procedencia de ordenar la reversi\u00f3n de una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial cuando esta no fue informada o se realiz\u00f3 antes de cumplido el t\u00e9rmino que ten\u00eda la Superintendencia de Industria y Comercio para pronunciarse, si se determina que la operaci\u00f3n as\u00ed realizada comportaba una indebida restricci\u00f3n a la libre competencia, o cuando la operaci\u00f3n hab\u00eda sido objetada o cuando se incumplan las condiciones bajo las cuales se autoriz\u00f3. \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, si de la investigaci\u00f3n administrativa adelantada por la Superintendencia de Industria y Comercio se desprende la procedencia de ordenar la reversi\u00f3n de la operaci\u00f3n, se proceder\u00e1 a su correspondiente reversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Anualmente, la Superintendencia de Industria y Comercio determinar\u00e1, mediante resoluci\u00f3n, las tarifas de las contribuciones, que podr\u00e1n ser diferentes seg\u00fan se trate del seguimiento de compromisos derivados de la terminaci\u00f3n de investigaciones por el ofrecimiento de garant\u00edas o del seguimiento de obligaciones por integraciones condicionadas. Las tarifas se determinar\u00e1n mediante la ponderaci\u00f3n de la sumatoria de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese per\u00edodo frente a los gastos de funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de seguimiento durante el mismo per\u00edodo y no podr\u00e1n superar el uno por mil de los activos corrientes de cada empresa sometida a seguimiento. Dicha contribuci\u00f3n se liquidar\u00e1 de conformidad con las siguientes reglas: \u00a0<\/p>\n
1. Se utilizar\u00e1 el valor de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento. \u00a0<\/p>\n
2. La contribuci\u00f3n se calcular\u00e1 multiplicando la tarifa por el total de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior. \u00a0<\/p>\n
3. Las contribuciones se liquidar\u00e1n anualmente, o proporcionalmente si es del caso, para cada empresa sometida a seguimiento. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 25. MONTO DE LAS MULTAS A PERSONAS JUR\u00cdDICAS. El numeral 15 del art\u00edculo 4o del Decreto 2153 de 1992 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Por violaci\u00f3n de cualquiera de las disposiciones sobre protecci\u00f3n de la competencia, incluidas la omisi\u00f3n en acatar en debida forma las solicitudes de informaci\u00f3n, \u00f3rdenes e instrucciones que imparta, la obstrucci\u00f3n de las investigaciones, el incumplimiento de las obligaciones de informar una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial o las derivadas de su aprobaci\u00f3n bajo condiciones o de la terminaci\u00f3n de una investigaci\u00f3n por aceptaci\u00f3n de garant\u00edas, imponer, por cada violaci\u00f3n y a cada infractor, multas a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio hasta por la suma de 100.000 salarios m\u00ednimos mensuales vigentes o, si resulta ser mayor, hasta por el 150% de la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de graduar la multa, se tendr\u00e1n en cuenta los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
1. El impacto que la conducta tenga sobre el mercado. \u00a0<\/p>\n
2. La dimensi\u00f3n del mercado afectado. \u00a0<\/p>\n
3. El beneficio obtenido por el infractor con la conducta. \u00a0<\/p>\n
4. El grado de participaci\u00f3n del implicado. \u00a0<\/p>\n
5. La conducta procesal de los investigados. \u00a0<\/p>\n
6. La cuota de mercado de la empresa infractora, as\u00ed como la parte de sus activos y\/o de sus ventas involucrados en la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7. El Patrimonio del infractor. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Ser\u00e1n circunstancias de agravaci\u00f3n para efectos de la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n. La persistencia en la conducta infractora; la existencia de antecedentes en relaci\u00f3n con infracciones al r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de la competencia o con incumplimiento de compromisos adquiridos o de \u00f3rdenes de las autoridades de competencia; el haber actuado como l\u00edder, instigador o en cualquier forma promotor de la conducta. La colaboraci\u00f3n con las autoridades en el conocimiento o en la investigaci\u00f3n de la conducta ser\u00e1 circunstancia de atenuaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones acusadas regulan el control por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los proyectos de operaciones de fusi\u00f3n, consolidaci\u00f3n o integraci\u00f3n entre empresas que se dediquen a la misma actividad econ\u00f3mica o participen en la misma cadena de valor, y cumplan con las dem\u00e1s condiciones indicadas en la Ley. En su escrito de demanda, el accionante manifiesta que estas normas son contrarias a la Constituci\u00f3n por cuanto imponen restricciones injustificadas a la libre empresa y la libertad de competencia; vulneran el principio de la buena fe; desconocen el principio de reserva de ley; y contravienen la naturaleza de las formas impositivas de contribuci\u00f3n que puede ordenar el Estado. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el accionante se\u00f1ala que el art\u00edculo 9\u00ba demandado establece una restricci\u00f3n injustificada a la libertad econ\u00f3mica y a la iniciativa privada, puesto que exige un control previo de las operaciones de integraci\u00f3n empresarial que no responde a ninguno de los fines previstos en los art\u00edculos 333 y 334 superiores para la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, no puede afirmarse que la norma busca evitar o controlar el abuso de la posici\u00f3n dominante en el mercado nacional, tal como lo hicieron algunos ponentes de la norma durante el tr\u00e1mite legislativo, por cuanto el control creado opera en funci\u00f3n de los activos de las empresas participantes o de la integraci\u00f3n misma, y no de la verificaci\u00f3n de actividades de abuso de dominio. Adem\u00e1s, una vigilancia con este prop\u00f3sito contraviene la Constituci\u00f3n porque censura la posibilidad de que las empresas adquieran una posici\u00f3n dominante en el mercado mediante ciertas operaciones, pese a que la Carta solo se limita a prohibir el abuso de la posici\u00f3n dominante y no cualquier expresi\u00f3n de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, el demandante no encuentra argumentos a partir de los cuales pueda afirmarse que la injerencia del Estado en este tipo de operaciones obedezca a las exigencias del inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n, consagrados en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n; o que tenga como objetivo dar pleno empleo a los recursos humanos, promover la productividad y la competitividad, o fomentar el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones, tal como lo establece el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el demandante considera que los art\u00edculos 9\u00ba, 12 y 13 de la Ley 1340 de 2009 vulneran el principio de buena fe, ya que al establecer un control previo sobre todas las operaciones de integraci\u00f3n empresarial presumen que las consecuencias de este tipo de actividades para la libre competencia en el mercado nacional son negativas, aun cuando no existen evidencias que permitan inferir que toda operaci\u00f3n de integraci\u00f3n entre empresas tiene como fin o como efecto el abuso de la posici\u00f3n dominante en un sector econ\u00f3mico. Por esta raz\u00f3n, para el solicitante la norma constituye una disposici\u00f3n \u201cde peligro abstracto\u201d que deriva consecuencias desproporcionadas para el ejercicio de un actividad amparada por las normas constitucionales que protegen la libertad de empresa y la iniciativa privada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, afirma que tanto (i) la facultad que los art\u00edculos 9\u00ba y 11 de la Ley 1340 de 2009 otorgan a la Superintendencia de Industria y Comercio para que fije el monto de ingresos operacionales o activos totales de las empresas que participan en la integraci\u00f3n, el cual es empleado como par\u00e1metro para determinar las operaciones sometidas a su control, como (ii) la potestad que los apartes demandados del art\u00edculo 25 confiere a la Superintendencia para imponer sanciones por el incumplimiento de sus instrucciones o la omisi\u00f3n del deber de informaci\u00f3n de los proyectos de integraci\u00f3n empresarial, vulnera el principio de reserva de ley. De la lectura de los art\u00edculos 150 numeral 21, 189 numeral 24, y los art\u00edculos 333 y 334, el demandante concluye que la regulaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n en la actividad econ\u00f3mica ha sido asignada de manera exclusiva a la Ley y no al reglamento. En este sentido, no es posible asignar a una Superintendencia la potestad de fijar la naturaleza de las entidades que estar\u00e1n sometidas a su intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, el demandante insisti\u00f3 en que la Constituci\u00f3n asign\u00f3 las funciones de vigilancia y control a la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que le sea posible al legislador desbordar este mandato. Contrario a ello, los art\u00edculos demandados facultan a la Superintendencia para que imponga sanciones por infracci\u00f3n de instrucciones o condiciones impuestas por ella misma. Por esta v\u00eda, la norma vulnera el debido proceso y la asignaci\u00f3n de competencias hecha por la Carta. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En quinto lugar, el solicitante indica que el art\u00edculo 22 demandado, en virtud del cual se exige una contribuci\u00f3n por las actividades de seguimiento que realiza la Superintendencia de Industria y Comercio, no puede ser definida dentro de ninguna de las formas permitidas por la Constituci\u00f3n para gravar el patrimonio de los ciudadanos ya sea mediante los tributos, o a trav\u00e9s de una tasa o una contribuci\u00f3n parafiscal. Dado que la contribuci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo demandado no pertenece a ninguna de estas categor\u00edas, debe considerarse que es un gravamen no permitido por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, el demandante solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de los art\u00edculos demandados. Finalmente, el demandante solicit\u00f3 a la Corte que en caso de declarar que el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340 de 2009 es inconstitucional, resuelva que tambi\u00e9n lo es el art\u00edculo 4 de la Ley 155 de 1959, en virtud de la figura de la integraci\u00f3n de la unidad normativa. Si bien esta \u00faltima norma consagra un control previo y abstracto sobre las integraciones empresariales similar al establecido en la norma demandada, se except\u00faa en lo que tiene que ver con el monto de los activos que debe tener una empresa para que se entienda obligada a informar sobre las integraciones. Con base en ello, de no incluir en la declaratoria de inexequibilidad esta disposici\u00f3n, subsistir\u00eda en la pr\u00e1ctica la misma instituci\u00f3n jur\u00eddica y, por lo tanto, el fallo resultar\u00eda inocuo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carlos Alfonso Herrera Urrego, apoderado del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, intervino en el presente proceso con el fin de oponerse a las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y defender la exequibilidad de los art\u00edculos acusados. \u00a0<\/p>\n
El interviniente empieza por manifestar que las normas acusadas hacen parte de la Ley 1340 de 2009 cuyo prop\u00f3sito es precisamente llevar a cabo el mandato del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n, que exige al Estado evitar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional. En tal sentido, el control previo no considera que las integraciones empresariales constituyan una actividad econ\u00f3mica peligrosa. As\u00ed, la norma no prev\u00e9 que la Superintendencia de Industria y Comercio deba llevar a cabo un control sobre todas las operaciones de integraci\u00f3n, sino que toma en consideraci\u00f3n una gama de criterios y solo ejerce su funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia sobre ciertas actividades de este tipo. Como resultado, puede observarse en el informe de gesti\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio en el a\u00f1o 2007 que la entidad evalu\u00f3 88 operaciones informadas, de las cuales emiti\u00f3 concepto favorable en 75 de los casos, y solo 2 objeciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, manifiesta el interviniente que no es cierto que los art\u00edculos 9\u00ba, 11 y 25 acusados vulneren el principio de reserva de ley. En cuanto a las dos primeras normas, se\u00f1ala el interviniente que la Superintendencia de Industria y Comercio es competente para fijar los montos de los ingresos operacionales y activos totales que determinan los agentes econ\u00f3micos que se someter\u00e1n a su control, puesto que dicho monto constituye una determinaci\u00f3n t\u00e9cnica que se profiere en el marco de la expresi\u00f3n de la voluntad pol\u00edtica general manifestada por el legislativo al expedir la Ley 1340 de 2009. Por lo tanto, es de naturaleza reglamentaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco es posible afirmar que el art\u00edculo 25, que concede a la mencionada Superintendencia la facultad de establecer las \u00f3rdenes e instrucciones frente a las operaciones sometidas a su revisi\u00f3n, traslade indebidamente la potestad legislativa de fijar un procedimiento administrativo sancionatorio, puesto que la habilitaci\u00f3n que tienen las instituciones dedicadas a la inspecci\u00f3n y vigilancia para fijar normas reglamentarias relativas al control de la calidad de bienes y servicios, trae consigo la facultad de determinar las sanciones que acarrea el incumplimiento de dichas normas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, solicita a la Corte llevar a cabo el examen de constitucionalidad siguiendo el criterio acogido por ella en ocasiones anteriores, seg\u00fan la cual en materia econ\u00f3mica el control no debe ser estricto y, en general, debe \u201crespetar las razones de conveniencia invocadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gustavo Valbuena Qui\u00f1\u00f3nez, actuando en nombre y representaci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las normas bajo examen, luego de considerar improcedente la integraci\u00f3n de la unidad normativa con el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 155 de 1959, puesto que el art\u00edculo 9 de la Ley 1340 de 2009 que es objeto de esta demanda, derog\u00f3 el art\u00edculo 4 mencionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la libertad econ\u00f3mica y la libre iniciativa privada no son absolutas. El Estado puede limitarlas con el fin de defender la libre competencia y el inter\u00e9s social, y a ello se dirigen precisamente las normas demandadas que se ubican dentro de la estrategia de una pol\u00edtica estructural del Estado para prevenir las distorsiones del mercado. De este modo, el prop\u00f3sito del control previo a las integraciones no es el control del abuso de la posici\u00f3n dominante, sino la prevenci\u00f3n de cualquier restricci\u00f3n indebida a la libre competencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que de la lectura del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n se desprende que el legislador puede permitir excepcionalmente que las autoridades administrativas fijen la tarifa de contribuciones y tasas por concepto de recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten. De esta suerte, en nada contradice la Constituci\u00f3n la norma que permite a la Superintendencia fijar el valor de las contribuciones que deben hacer las entidades sometidas a seguimiento. Ello no constituye un nuevo impuesto ni vulnera la reserva de ley en materia tributaria puesto que el legislador mismo, en el art\u00edculo 22 de la Ley 1340 de 2009, prev\u00e9 un m\u00e9todo para definir los costos de los servicios prestados, y la participaci\u00f3n de los gravados en los beneficios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los docentes Edgar Iv\u00e1n Le\u00f3n Robayo, Juan Jacobo Calder\u00f3n Villegas y la Joven Investigadora Yira L\u00f3pez Castro, investigadores de la l\u00ednea de derecho comercial de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitaron a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
Recordaron los intervinientes que el tema de las normas demandadas se encuentra inscrito dentro del campo econ\u00f3mico de la Constituci\u00f3n, en el cual la Corte ha reconocido que el legislador tiene una competencia amplia de regulaci\u00f3n y que, por ello, el escrutinio de la Corte debe ser d\u00e9bil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifestaron asimismo que el mecanismo escogido por el legislador para evitar tales abusos no vulnera la presunci\u00f3n de buena fe, por cuanto las normas que lo regulan establecen par\u00e1metros objetivos para conocer, objetar o condicionar las operaciones de integraci\u00f3n, sin que el resultado sea en todas las ocasiones la reversi\u00f3n o el condicionamiento de la operaci\u00f3n. Finalmente, agregaron que el legislador fij\u00f3 el par\u00e1metro general para determinar la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio \u2013activos e ingresos operacionales-, y por esto se encontraba plenamente habilitado para dejar en manos de esta \u00faltima entidad el establecimiento del monto de los indicadores atendiendo a criterios t\u00e9cnicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Centro de Estudios de Derecho de la Competencia \u2013CEDEC- de la Universidad Javeriana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Centro de Estudios de Derecho de la Competencia, mediante comunicaci\u00f3n suscrita por dos de sus profesores miembros, solicit\u00f3 a la Corte atender parcialmente la solicitud del demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inician los intervinientes haciendo un recuento conceptual y comparado sobre el control de las integraciones o concentraciones empresariales. Afirman que este es un fen\u00f3meno global presente en casi todas las jurisdicciones que cuentan con una legislaci\u00f3n antimonopolios. Esto es as\u00ed por cuanto aunque las integraciones generan un impacto positivo en t\u00e9rminos del fortalecimiento de las empresas, diversificaci\u00f3n de su producci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de su alcance geogr\u00e1fico, es indudable que afectan la estructura de los mercados y pueden llegar a reducir la competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aun cuando los intervinientes concurren con el demandante en el sentido de solicitar la integraci\u00f3n normativa del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 155 de 1959, en cuanto al control previo a las operaciones de integraci\u00f3n econ\u00f3mica en Colombia, estiman que no asiste raz\u00f3n al demandante al se\u00f1alar que desconoce lo prescrito en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n. Por el contrario, para ellos, esta norma es precisamente el asidero constitucional de las disposiciones demandadas. Dado que el Estado es el director general de la econom\u00eda, es a \u00e9l quien corresponde revisar y controlar las operaciones de integraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, solicitan que sea declarada inexequible la delegaci\u00f3n que hace la ley en la Superintendencia de Industria y Comercio para que determine el l\u00edmite m\u00ednimo a partir del cual las integraciones est\u00e1n sometidas a una evaluaci\u00f3n previa, pues su regulaci\u00f3n es una facultad que solo puede ser asignada a la Presidencia de la Rep\u00fablica. Igualmente solicitan que se declare inconstitucional el art\u00edculo que exige una contribuci\u00f3n de las entidades sometidas a control, puesto que este aporte no puede considerarse como un tributo, como una tasa, ni como una contribuci\u00f3n parafiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 9, 11, 12, 13, 22 y 25 de la Ley 1340 de 2009, y negar la solicitud de integraci\u00f3n normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, el legislador en virtud de la libertad de configuraci\u00f3n dispuso las funciones espec\u00edficas a partir de las cuales puede la Superintendencia de Industria y Comercio controlar una econom\u00eda social de mercado para asegurar la libre competencia. Esta decisi\u00f3n no es irrazonable puesto que no constituye un obst\u00e1culo para el ejercicio de la libertad de empresa sino que, por el contrario desarrolla y protege este principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el Ministerio P\u00fablico afirma que no cabe duda de que el aporte \u00a0establecido en el art\u00edculo 22 demandado es una contribuci\u00f3n. Adem\u00e1s, considera que llena todos los requisitos contemplados en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n puesto que a pesar de que formalmente el legislador no estableci\u00f3 el sistema y m\u00e9todo general para fijar el monto de la misma, la Corte ha admitido que es posible que ellos sean expresados por la propia entidad, recurriendo a los par\u00e1metros materiales que encuentra en la Constituci\u00f3n y en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa, por \u00faltimo, que el art\u00edculo 25 de la Ley 1340 de 2009 no es incompatible con la Constituci\u00f3n ya que es el Congreso quien, a trav\u00e9s de la misma norma, estableci\u00f3 el l\u00edmite y el alcance que consider\u00f3 pertinente frente a la libertad econ\u00f3mica, delimitando las sanciones aplicables dentro del r\u00e9gimen de preservaci\u00f3n de la competencia, sin que fuera necesario para ello que describiera de manera minuciosa cada uno de los hechos generadores que pueden llegar a ser sancionables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, corresponde a esta Corporaci\u00f3n conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposici\u00f3n que forma parte de una Ley. \u00a0<\/p>\n
Metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2. Con base en la presentaci\u00f3n de los cargos planteada por el ciudadano M\u00fanera Toro, al igual que los distintos argumentos expuestos por los intervinientes y el Procurador General, la Sala estima adecuado plantear el presente an\u00e1lisis de constitucionalidad a partir de tres n\u00facleos tem\u00e1ticos diferenciados. \u00a0El primero, relacionado con los cuestionamientos formulados contra las normas acusadas, en raz\u00f3n de su presunta vulneraci\u00f3n de las garant\u00edas constitucionales a la libertad de empresa y la libre competencia, cargo al que se encuentra estrechamente relacionada la censura relativa a la posible afectaci\u00f3n, por parte de los mismos preceptos, a los principios de buena fe y proporcionalidad. El segundo, est\u00e1 basado en la presunta afectaci\u00f3n del principio de reserva de ley, a partir de dos v\u00edas distintas: (i) la necesidad que el legislador estableciera expresamente los montos econ\u00f3micos de la integraci\u00f3n empresarial, en tanto par\u00e1metro utilizado por la autoridad de competencia para proceder al control previo de dicha; y (ii) la obligatoriedad que el Congreso determinara las conductas generadoras de sanci\u00f3n a las personas jur\u00eddicas, en vez de diferir su descripci\u00f3n a las \u00f3rdenes e instrucciones que imparta la autoridad de competencia, esto es, la Superintendencia de Industria y Comercio; El tercero est\u00e1 basado en el presunto desconocimiento, por parte de la norma que consagra la contribuci\u00f3n por seguimiento, de los requisitos propios de la legalidad tributaria que la Constituci\u00f3n prev\u00e9 para ingresos fiscales de esa naturaleza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la Corte analizar\u00e1 de manera separada cada uno de estos n\u00facleos tem\u00e1ticos. \u00a0Para ello, expondr\u00e1 los aspectos centrales de la discusi\u00f3n jur\u00eddico constitucional planteada, definir\u00e1 el problema jur\u00eddico a resolver, sintetizar\u00e1 las reglas jurisprudenciales y presupuestos te\u00f3ricos aplicables y entrar\u00e1 a dar respuesta a cada uno de los cargos. \u00a0Finalmente, con base en las conclusiones que se deriven del anterior an\u00e1lisis y habida consideraci\u00f3n de la petici\u00f3n contenida en la demanda, la Sala se pronunciar\u00e1 sobre la procedencia de la solicitud de integraci\u00f3n normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer cargo: Incompatibilidad de las normas sobre control de operaciones de integraci\u00f3n empresarial con la libertad de empresa, la libre competencia econ\u00f3mica y los principios de buena fe y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0El actor considera que el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340\/09, en cuanto fija el procedimiento aplicable por la Superintendencia de Industria y Comercio para controlar las integraciones empresariales, vulnera los derechos constitucionales a la libertad de empresa y a la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0El fundamento del cargo se centra en considerar que dicho control est\u00e1 dirigido a prevenir la configuraci\u00f3n de una posici\u00f3n dominante de mercado, objetivo que desconoc\u00eda que esa situaci\u00f3n econ\u00f3mica no era en s\u00ed mismo censurable, ni as\u00ed lo hab\u00eda considerado la Carta, la ley y la jurisprudencia constitucional. \u00a0En ese orden de ideas, la existencia de una norma que permite a la Superintendencia oponerse o imponer condiciones a las integraciones empresariales tender\u00eda a sancionar el solo hecho del establecimiento de posici\u00f3n dominante, lo que significar\u00eda el desconocimiento de las libertades citadas, las cuales sirven de l\u00edmite al grado de injerencia del Estado en la econom\u00eda. Esto en el entendido en que el modelo de competencia econ\u00f3mica adoptado por la Carta Pol\u00edtica no se opone a las concentraciones empresariales per se.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aparejado a estos cuestionamientos, el actor sostiene que el mismo art\u00edculo 9\u00ba, al igual que los art\u00edculos 12 y 13 de la Ley acusada desconocen el principio de buena fe y otorgan un tratamiento desproporcionado e irrazonable a las empresas que hacen parte de la integraci\u00f3n, respecto al bien jur\u00eddico tutelado, como es la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0Para el accionante, la presunta sanci\u00f3n de la posici\u00f3n de dominio est\u00e1 basada en una presunci\u00f3n de riesgo, consistente en que la simple ventaja en el mercado conlleva el ejercicio de pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia, raz\u00f3n por la cual se estar\u00eda ante normas de \u201cpeligro abstracto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, fundados en el criterio que el control a las integraciones empresariales es una manifestaci\u00f3n leg\u00edtima de la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte del Estado. \u00a0Sostienen que dicha potestad est\u00e1 enfocada, para el caso objeto de an\u00e1lisis, a garantizar la libre competencia, a trav\u00e9s de acciones preventivas del abuso de la posici\u00f3n dominante. \u00a0Consideran que la finalidad del Estado respecto del \u00e1mbito econ\u00f3mico consiste en garantizar que los mercados resulten competitivos, de manera que todos los oferentes puedan acceder a ellos en condiciones de igualdad de oportunidades. En ese sentido, las normas demandadas est\u00e1n dirigidas, precisamente, a cumplir con esos prop\u00f3sitos de relevancia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0Seg\u00fan lo expuesto, corresponde a la Sala decidir en este ac\u00e1pite el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bflas normas legales que confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio la competencia para adelantar el control de las integraciones empresariales, al punto de oponerse o imponer condiciones para la ejecuci\u00f3n de las mismas, constituye una vulneraci\u00f3n de las garant\u00edas a libre competencia econ\u00f3mica y la libertad de empresa, al igual que desconocen el principio de buena fe, en tanto limitan desproporcionadamente la facultad de las empresas de integrarse bas\u00e1ndose en una presunci\u00f3n de abuso de posici\u00f3n dominante?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver este interrogante la Corte, en primer t\u00e9rmino, recopilar\u00e1 las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional en materia de contenido y alcance de (i) la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda; y (ii) la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0A partir de las reglas que se deriven de ese an\u00e1lisis, resolver\u00e1 el problema jur\u00eddico antes expuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n estatal de prevenci\u00f3n del abuso de la posici\u00f3n dominante, en el marco de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda \u00a0<\/p>\n
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha demostrado c\u00f3mo el grado de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que resulta compatible con la Carta Pol\u00edtica no se restringe a los enunciados expuestos, sino que tambi\u00e9n pueden identificarse otros escenarios constitucionales de injerencia, tanto en las normas que integran la parte dogm\u00e1tica como la secci\u00f3n org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n. \u00a0Sobre el particular, la Corte ha expresado que \u201c[l]a intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintos poderes p\u00fablicos y se ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protag\u00f3nico corresponde sin duda, al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la expedici\u00f3n de leyes, bien sea que se trate espec\u00edficamente de leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el art\u00edculo 150 constitucional ( por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios p\u00fablicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposici\u00f3n ) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica. Pero la Constituci\u00f3n de 1991 tambi\u00e9n le confiri\u00f3 a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico importantes competencias en la materia, no s\u00f3lo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asign\u00e1ndole espec\u00edficas atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes econ\u00f3micos. En conclusi\u00f3n, la Carta de 1991 tanto en su parte dogm\u00e1tica, como en su parte org\u00e1nica configur\u00f3 un Estado con amplias facultades de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales se materializan mediante la actuaci\u00f3n concatenada de los poderes p\u00fablicos.\u201d1 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0Como se observa, el Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico, en el que se proscribe la intervenci\u00f3n estatal, como con modalidades de econom\u00eda de planificaci\u00f3n centralizada en las que el Estado es el \u00fanico agente relevante del mercado y la producci\u00f3n de bienes y servicios es un monopolio p\u00fablico. \u00a0En contrario, la Carta adopta un modelo de econom\u00eda social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condici\u00f3n de motor de la econom\u00eda, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica, con el \u00fanico prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
Este marco de referencia, a su vez, tiene profundas implicaciones en el modo en que se comprende los derechos y libertades de los agentes de mercado. En ese sentido, la jurisprudencia ha definido de manera consistente y reiterada a la libertad de empresa como un criterio amplio,2 que en su aspecto m\u00e1s esencial puede definirse como \u201c… [U]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, seg\u00fan sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio\u201d3. Empero ese car\u00e1cter amplio, como ya se indic\u00f3, la libertad econ\u00f3mica encuentra su definici\u00f3n concreta a partir de sus componentes particulares: la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
7. En cuanto a la libertad de empresa, tambi\u00e9n denominada como libre iniciativa privada, la Corte ha planteado que se concentra en la facultad de participaci\u00f3n en el mercado a trav\u00e9s de actividades empresariales destinadas a la oferta de bienes y servicios. As\u00ed, esa garant\u00eda constitucional se ha definido como \u201c…aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realizaci\u00f3n \u00a0de actividades econ\u00f3micas para la producci\u00f3n e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizaci\u00f3n t\u00edpicas del mundo econ\u00f3mico contempor\u00e1neo con vistas a la obtenci\u00f3n de un beneficio \u00a0o ganancia. \u00a0El t\u00e9rmino empresa en este contexto parece por lo \u00a0tanto cubrir dos aspectos, el inicial – la iniciativa o empresa como manifestaci\u00f3n de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a trav\u00e9s de una organizaci\u00f3n econ\u00f3mica t\u00edpica-, con abstracci\u00f3n de la \u00a0forma jur\u00eddica (individual o societaria) y del estatuto jur\u00eddico patrimonial y laboral\u201d4 \u00a0<\/p>\n
Este mismo precedente ha contemplado los distintos \u00e1mbitos en que se expresa la libertad econ\u00f3mica. \u00a0De un lado, esa garant\u00eda implica la libertad contractual, entendida como la capacidad que tienen los agentes econ\u00f3micos para que, en ejercicio de la autonom\u00eda de su voluntad, suscriban los acuerdos que resulten necesarios para su concurrencia al mercado en condiciones de igualdad con los dem\u00e1s oferentes. Igualmente, la libertad de empresa \u201ces expresi\u00f3n de valores de razonabilidad y eficiencia en la gesti\u00f3n econ\u00f3mica para la producci\u00f3n de bienes y servicios y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de los individuos y de la iniciativa privada. En esa medida, la misma constituye un valor colectivo que ha sido objeto de especial protecci\u00f3n constitucional.\u201d5. \u00a0Por \u00faltimo, hace parte de esta libertad la canalizaci\u00f3n de \u201crecursos privados, por la v\u00eda del incentivo econ\u00f3mico, hacia la promoci\u00f3n de concretos intereses colectivos y la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. En esa posibilidad se aprecia una opci\u00f3n, acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses privados, que act\u00faan como motor de la actividad econ\u00f3mica, con la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
No obstante, conforme se indic\u00f3 en precedencia, la Constituci\u00f3n establece cl\u00e1usulas expresas que limitan el ejercicio de la libertad econ\u00f3mica, en el sentido y \u00e1mbitos antes explicados, al inter\u00e9s general y la responsabilidad social, de forma que lo haga compatible con la protecci\u00f3n de los bienes y valores constitucionales cuyo desarrollo confiere la Carta a las operaciones de mercado. Esta limitaci\u00f3n se comprende, entonces, desde una doble perspectiva. \u00a0En primer t\u00e9rmino, la necesidad de hacer compatible la iniciativa privada con los intereses de la sociedad implica que los agentes de mercado autorrestrinjan sus actividades en el mercado, con el fin de evitar que un uso abusivo de las libertades constitucionales impidan el goce efectivo de los derechos vinculados con dichos bienes valores. \u00a0De otro lado, los l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica justifican la intervenci\u00f3n estatal en el mercado, de modo que el Estado est\u00e9 habilitado para ejercer \u201clabores de regulaci\u00f3n, vigilancia y control, a trav\u00e9s de una serie de \u00a0instrumentos de intervenci\u00f3n con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervenci\u00f3n es mucho m\u00e1s intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos concurran los particulares.\u201d7. N\u00f3tese que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda apunta a la correcci\u00f3n de desigualdades, inequidades y dem\u00e1s comportamientos lesivos en t\u00e9rminos de satisfacci\u00f3n de garant\u00edas constitucionales. \u00a0Por ende, dicha actividad estatal se enmarca no solo en la correcci\u00f3n de conductas, sino tambi\u00e9n en la participaci\u00f3n p\u00fablica en el mercado, destinada a la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales de sus participantes, en especial de los consumidores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, tampoco resulta acertado concluir que el Estado puede intervenir en la econom\u00eda de cualquier modo, bajo el argumento de cumplir con las finalidades antes planteadas. En contrario, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n8 ha previsto que esa intervenci\u00f3n ser\u00e1 compatible con \u00a0los preceptos que dispongan la intervenci\u00f3n del Estado en el mercado solo resultar\u00e1n acordes con la Carta Pol\u00edtica cuando esta \u201ci) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; \u00a0ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; \u00a0iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; 9 iv) debe obedecer al principio de solidaridad10; y v) debe responder a criterios de \u00a0razonabilidad y proporcionalidad11.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El segundo contenido espec\u00edfico de la libertad econ\u00f3mica es la garant\u00eda de la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0En criterio de la jurisprudencia analizada, existe competencia en un mercado cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producci\u00f3n, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras pr\u00e1cticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad econ\u00f3mica l\u00edcita.12 \u00a0En ese orden de ideas, el n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia econ\u00f3mica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, los argumentos planteados anteriormente llevan a sostener que el ejercicio de esta libertad no est\u00e1 exento de l\u00edmites sino que, antes bien, el contenido de la garant\u00eda constitucional encuentra su verdadera definici\u00f3n a trav\u00e9s del marco de referencia que le da sentido. \u00a0Estos l\u00edmites versan sobre dos aspectos definidos: el primero, la responsabilidad social que implica que el ejercicio de la libertad de empresa, asunto explicado en fundamentos \u00a0jur\u00eddicos anteriores de esta sentencia. El segundo, que est\u00e1 relacionado con la protecci\u00f3n de la competencia en si misma considerada, esto es, la necesidad de regular las disconformidades del mercado que restringen la posibilidad de acceso equitativo a los distintos agentes econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La libre competencia econ\u00f3mica es una garant\u00eda constitucional de naturaleza relacional. \u00a0Quiere esto decir que la satisfacci\u00f3n de la misma depende del ejercicio de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actuaciones de los agentes que concurren al mercado, con el objeto de evitar que incurran en comportamientos abusivos que afecten la competencia o, una vez acaecidos estos comportamientos, imponer las sanciones que prevea la ley. \u00a0Sobre el particular, la Corte ha insistido en que \u201cse concibe a la libre competencia econ\u00f3mica, como un derecho individual y a la vez colectivo (art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n), cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que permita la obtenci\u00f3n del lucro individual para el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad, con mayores garant\u00edas y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo una concepci\u00f3n social del mercado, no act\u00faa s\u00f3lo como garante de los derechos econ\u00f3micos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades. || Por ello, la protecci\u00f3n a la libre competencia econ\u00f3mica tiene tambi\u00e9n como objeto, la competencia en s\u00ed misma considerada, es decir, m\u00e1s all\u00e1 de salvaguardar la relaci\u00f3n o tensi\u00f3n entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elecci\u00f3n de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformaci\u00f3n de monopolios, las pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan \u00a0distorsiones en el sistema econ\u00f3mico competitivo. As\u00ed se garantiza tanto el inter\u00e9s de los competidores, el colectivo de los consumidores y el inter\u00e9s p\u00fablico del Estado.\u201d13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este car\u00e1cter relacional de la libre competencia econ\u00f3mica tambi\u00e9n ha servido para que la jurisprudencia constitucional defina las libertades b\u00e1sicas de los participantes en el mercado, que operan como mecanismos para resolver la tensi\u00f3n generada por los intereses opuestos de dichos agentes. \u00a0As\u00ed, a partir de la revisi\u00f3n de la doctrina sobre la materia, la Corte ha dispuesto que estas libertades refieran a \u201ca) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad econ\u00f3mica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren.\u201d14 \u00a0<\/p>\n
La satisfacci\u00f3n de las garant\u00edas de los participantes en el mercado explica, por ende, la competencia estatal de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, en aras de defender la existencia de un mercado competitivo de bienes y servicios. \u00a0En ese orden de ideas, \u201c… a los luz de los principios expuestos, el Estado, para preservar los valores superiores, puede regular cualquier actividad econ\u00f3mica libre introduciendo excepciones y restricciones sin que por ello pueda decirse que sufran menoscabo \u00a0las libertades b\u00e1sicas que garantizan la existencia de la libre competencia… En ese contexto y supuesto el espacio de concurrencia econ\u00f3mica en una determinada actividad, el Estado debe evitar y controlar todo aquello que se oponga a la libertad econ\u00f3mica, dentro de lo cual est\u00e1 aquello que pueda constituir una restricci\u00f3n de la competencia…\u201d15 (Subrayas no originales). 16 \u00a0<\/p>\n
9. Para los efectos del presente fallo merece especial atenci\u00f3n el an\u00e1lisis de una de las especies de actos que atentan contra la competencia en los mercados, como es el abuso de la posici\u00f3n dominante. A partir de las regulaciones contenidas en el Decreto 2153\/92, existe posici\u00f3n dominante cuando uno de sus oferentes, en raz\u00f3n de su grado de participaci\u00f3n, tiene la posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado. \u00a0La posici\u00f3n dominante no puede considerarse, en s\u00ed misma, como una infracci\u00f3n al derecho de competencia, restringi\u00e9ndose tal afectaci\u00f3n a \u00a0los comportamientos del agente constitutivos de abuso de la posici\u00f3n de dominio. \u00a0Conforme a la misma normatividad, dichos actos refieren a (i) la disminuci\u00f3n de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansi\u00f3n de \u00e9stos; (ii) la aplicaci\u00f3n de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situaci\u00f3n desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones an\u00e1logas; (iii) las conductas que tengan por objeto o como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptaci\u00f3n de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constitu\u00edan el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones; (iv) la venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intenci\u00f3n de disminuir o eliminar la competencia en el mercado; (v) vender o prestar servicios en alguna parte del territorio colombiano a un precio diferente a aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intenci\u00f3n o el efecto de la pr\u00e1ctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del pa\u00eds y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacci\u00f3n; y (vi) obstruir o impedir a terceros, el acceso a los mercados o a los canales de comercializaci\u00f3n.17 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con esta pr\u00e1ctica contraria a la libre competencia, la jurisprudencia constitucional ha resaltado, de manera arm\u00f3nica a lo expuesto en este aparte, que la funci\u00f3n estatal de prevenci\u00f3n y sanci\u00f3n del abuso de la posici\u00f3n dominante se basa en el cumplimiento de las finalidades que la Carta prescribe para la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Por ende, deber\u00e1n ejercerse acciones que hagan eficaces tanto la libre competencia econ\u00f3mica, como el inter\u00e9s general representado en los derechos de los consumidores que obtienen bienes y servicios del mercado. As\u00ed, \u201c[l]a regulaci\u00f3n constitucional y legal de la posici\u00f3n dominante de las empresas en el mercado tiene como finalidad evitar que estos sujetos, prevaleci\u00e9ndose de su supremac\u00eda econ\u00f3mica y comercial, que goza de la protecci\u00f3n jur\u00eddica del Estado (art\u00edculo 58 de la C.P.), puedan utilizarla para eliminar a sus competidores.\u201d.18 \u00a0En ese orden de ideas, \u201c[c]uando se trata efectivamente de una situaci\u00f3n de posici\u00f3n dominante, la labor del Estado es la de impedir el abuso de la misma a trav\u00e9s de una serie de controles e instrumentos de intervenci\u00f3n, que est\u00e1n orientados a evitar las siguientes conductas o pr\u00e1cticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial: a) Imponer precios, b) limitar la producci\u00f3n, c) aplicar en la relaciones contractuales condiciones desiguales y d) subordinar la celebraci\u00f3n de contratos a la aceptaci\u00f3n de prestaciones suplementarias.\u201d19 \u00a0<\/p>\n
10. Finalmente, la Sala advierte que las normas que integran lo que la jurisprudencia define como la \u201cConstituci\u00f3n Econ\u00f3mica\u201d tienen importantes efectos en lo que respecta al modo e intensidad del juicio de constitucionalidad de las normas legales destinadas a regular la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Como se ha visto, las garant\u00edas constitucionales propias de la libertad de empresa encuentran su verdadero sentido cuando se les comprende, no como prerrogativas sin l\u00edmite y exclusivamente destinadas a la maximizaci\u00f3n del beneficio de los participantes en el mercado, sino cuando son entendidas en el marco de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s social. \u00a0Ello en el entendido que existe una cl\u00e1usula general a favor del Estado, que le permite intervenir en el econom\u00eda con el fin de proteger los bienes y valores constitucionales que se concretizan en las operaciones de intercambio de bienes y servicios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El reconocimiento expreso por parte de la Constituci\u00f3n de la potestad amplia del Estado \u00a0para intervenir en la econom\u00eda, a partir de herramientas que, fundadas en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, busquen cumplir las finalidades que competen al inter\u00e9s general, ha permitido que esta Corporaci\u00f3n establezca las condiciones que deben cumplirse para que una norma legal de intervenci\u00f3n sea acorde con la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Para la Corte, el control de constitucionalidad de la norma que establezca una modalidad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, deber\u00e1 realizarse a partir de par\u00e1metros definidos, relativos a la evaluaci\u00f3n acerca de \u201c(i) si la limitaci\u00f3n, o prohibici\u00f3n, persiguen una finalidad que no se encuentre prohibida en la Constituci\u00f3n; (ii) si la restricci\u00f3n impuesta es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relaci\u00f3n, esto es que la restricci\u00f3n no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada. Adicionalmente (iv) debe la Corte examinar si el n\u00facleo esencial del derecho fue desconocido con la restricci\u00f3n legal o su operatividad se mantiene inc\u00f3lume\u201d20. \u00a0Es a partir del contenido de estos requisitos que el mismo precedente ha definido al control de constitucionalidad de las normas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica como un juicio de car\u00e1cter d\u00e9bil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. En s\u00edntesis, la libertad de empresa es una garant\u00eda constitucional compleja, que tiene por objeto garantizar que los individuos y las empresas tengan la posibilidad de constituirse como factores de producci\u00f3n de bienes y servicios, para luego ofrecerlos en el mercado en condiciones de igualdad de acceso y participaci\u00f3n. \u00a0Estas facultades, en cualquier caso, deben acompasarse con la protecci\u00f3n de bienes constitucionalmente valiosos, en tanto se relacionan con el inter\u00e9s general. Es por ello que la Carta reconoce al Estado la potestad de intervenir en el mercado con el fin de adelantar distintas tareas de control, promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n, dirigidas todas ellas a la consecuci\u00f3n del goce efectivo de los derechos que el mercado interfiere y que la misma Constituci\u00f3n ha definido tanto en su secci\u00f3n dogm\u00e1tica como org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es con base en las previsiones antes expuestas, que presentan la regla jurisprudencial vigente sobre la materia, que la Sala adelantar\u00e1 a continuaci\u00f3n el an\u00e1lisis del primero de los problemas jur\u00eddicos que ata\u00f1en a esta decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. El art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340\/09 sustituye el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 155 de 1959, con el fin de establecer el procedimiento para el control de integraciones empresariales. \u00a0La norma establece la obligaci\u00f3n a las empresas que se dediquen a la misma actividad econ\u00f3mica o participen en la misma cadena de valor, de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre las operaciones que proyecten llevar a cabo con el fin de fusionarse, consolidarse, adquirir el control o integrarse cualquiera sea la forma jur\u00eddica de la operaci\u00f3n proyectada. \u00a0Este deber de informaci\u00f3n a la autoridad de competencia depender\u00e1 de que se compruebe al menos una de dos condiciones, a saber, (i) que, en conjunto o individualmente consideradas, hayan tenido durante el a\u00f1o fiscal anterior a la operaci\u00f3n proyectada ingresos operacionales superiores al monto que haya establecido la Superintendencia; o (ii) que al finalizar el a\u00f1o fiscal anterior a la operaci\u00f3n proyectada tuviesen, en conjunto o individualmente consideradas, activos totales o superiores al monto que, en salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, haya establecido la Superintendencia. \u00a0Estas dos condiciones permitir\u00e1n el control de la integraci\u00f3n empresarial por parte de la autoridad de competencia, advirti\u00e9ndose que en el caso que los interesados cumplan con alguna de las condiciones expuestas pero en conjunto cuenten con menos del 20% del mercado relevante, se entender\u00e1 aprobada la operaci\u00f3n proyectada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el art\u00edculo 12 de la Ley 1340\/09 modifica el art\u00edculo 51 del Decreto 2153 de 1992, en el sentido de establecer una limitaci\u00f3n a la autoridad de competencia para objetar un proyecto de integraci\u00f3n empresarial en los casos en que se pruebe la excepci\u00f3n de eficiencia, la cual se estructura cuando los interesados demuestran dentro del proceso respectivo, con estudios fundamentados en metodolog\u00edas de reconocido valor t\u00e9cnico, que los efectos ben\u00e9ficos de la operaci\u00f3n para los consumidores exceden el posible impacto negativo sobre la competencia y que tales efectos no pueden alcanzarse por otros medios. \u00a0En cualquier caso, para demostrar lo anterior debe acompa\u00f1arse el compromiso de que los efectos ben\u00e9ficos ser\u00e1n trasladados a los consumidores. \u00a0Igualmente, prev\u00e9 la norma que la Superintendencia podr\u00e1 abstenerse de objetar una integraci\u00f3n cuando independientemente de la participaci\u00f3n en el mercado nacional de la empresa integrada, las condiciones de mercado externo garanticen la libre competencia en el territorio nacional. Por \u00faltimo, la norma prescribe dos reglas particulares respecto a la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de eficiencia. \u00a0La primera, relativa a que cuando la autoridad de competencia proceda a aplicar la excepci\u00f3n, la autorizaci\u00f3n de la operaci\u00f3n de integraci\u00f3n se considerar\u00e1 condicionada al comportamiento de los interesados, el cual debe ser consistente con los argumentos, estudios, pruebas y compromisos presentados para solicitar la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de eficiencia. \u00a0A este respecto, la autoridad podr\u00e1 exigir el otorgamiento de garant\u00edas que respalden la seriedad y el cumplimiento de los compromisos adquiridos. La segunda, prev\u00e9 que la autoridad de competencia, en ejercicio de la funci\u00f3n prevista en el numeral 21 del art\u00edculo 20 del Decreto 2153\/9221, podr\u00e1 expedir las instrucciones que especifiquen los elementos que tendr\u00e1 en cuenta para en el an\u00e1lisis y valoraci\u00f3n de los estudios presentados por los interesados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el art\u00edculo 13 de la Ley acusada determina que la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para que, sin perjuicio de las normas sobre protecci\u00f3n de la competencia y previa la correspondiente investigaci\u00f3n, ordene la reversi\u00f3n de de una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial, cuando determine que (i) comportaba una indebida restricci\u00f3n a la libre competencia; o (ii) operaci\u00f3n hab\u00eda sido objetada; o (iii) se incumplieron las condiciones bajo las cuales se autoriz\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Como se indic\u00f3, el argumento central del cargo de inconstitucionalidad propuesto por el ciudadano M\u00fanera Toro contra las normas antes expuestas, consiste en considerar que establecen un control previo y abstracto a las operaciones de integraci\u00f3n empresarial a pesar que, en su sentir, el Estado solo tiene competencia constitucional para sancionar los actos que configuren abuso de dominio y no la simple conformaci\u00f3n de posici\u00f3n dominante en el mercado. Por ende, lo que las normas plantean es una presunci\u00f3n de mala fe por parte de las empresas concernidas en la integraci\u00f3n, basada en un ejercicio desbordado de la potestad de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, este argumento resulta equivocado, a partir de al menos dos grupos de razones: (i) la existencia de mandatos constitucionales expresos que facultan, e incluso compelen, al Estado para intervenir en el mercado de manera previa y concomitante a las operaciones de integraci\u00f3n empresarial; y (ii) la \u00edndole particular de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.1. En cuanto a lo primero, de la lectura de varias de las disposiciones superiores que integran la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica se colige que en lo que respecta a la configuraci\u00f3n de conglomerados empresariales, la Carta Pol\u00edtica faculta al Estado para que ejerza labores de intervenci\u00f3n, inclusive de car\u00e1cter previo, con el fin de asegurar que los bienes y valores constitucionales que se realizan en el mercado sean garantizados. \u00a0As\u00ed por ejemplo, el art\u00edculo 333 C.P., disposici\u00f3n compleja, en tanto ofrece varios contenidos normativos aut\u00f3nomos, prescribe que \u201c[e]l Estado, por mandato de la ley, impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitar\u00e1 o controlar\u00e1 cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional\u201d. \u00a0Otro tanto se identifica de lo previsto en el art\u00edculo 336 C.P., el cual es expl\u00edcito en se\u00f1alar que \u201c[n]ing\u00fan monopolio podr\u00e1 establecerse sino como arbitrio rent\u00edstico, con una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico o social y en virtud de la ley\u201d. \u00a0Es evidente, seg\u00fan estas previsiones, que la Constituci\u00f3n est\u00e1 especialmente interesada en que se eviten las concentraciones empresariales que, por su condiciones, llegaren a hacer nugatoria la libre competencia econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.2. La Corte, por lo tanto, no comparte la posici\u00f3n asumida por el actor, seg\u00fan la cual el control exclusivamente posterior de las integraciones empresariales tenga raigambre constitucional. \u00a0En contrario, los fundamentos jur\u00eddicos anteriormente expuestos demuestran que el grado de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda bien puede mostrarse desde una perspectiva sancionatoria de las pr\u00e1cticas contrarias de la libre competencia econ\u00f3mica, como tambi\u00e9n de la prevenci\u00f3n de actuaciones que por su naturaleza y potencial grado de influencia en la facultad de concurrencia de los agentes que concurren al mercado, puedan afectar dicha libertad. \u00a0Debe resaltarse que, seg\u00fan se indic\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 8 de esta sentencia, la libre competencia es un criterio relacional, cuya efectiva garant\u00eda depende del equilibrio entre las acciones individuales de las empresas e individuos participantes en el mercado. Este equilibrio resultar\u00eda roto cuando, por ejemplo, se conforma una integraci\u00f3n empresarial de magnitud tal que derive en una pr\u00e1ctica con visos monop\u00f3licos,22 plenamente incompatible tanto con la libre iniciativa privada, como con los derechos de los consumidores, los cuales dependen de la existencia de un mercado con competencia efectiva. Si, como lo propone el demandante, las labores de intervenci\u00f3n del mercado solo tuvieran car\u00e1cter sancionatorio ex post, el aparato estatal provocar\u00eda un d\u00e9ficit de protecci\u00f3n del derecho a la libre competencia, puesto que diferir\u00eda su salvaguarda efectiva a la comprobaci\u00f3n de una conducta constitutiva de abuso de posici\u00f3n dominante. En \u00faltimas, lo que propone el cargo es que el Estado retroceda en su facultad constitucional de intervenci\u00f3n en el mercado, adoptando una posici\u00f3n propia del liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico. \u00a0Esta postura, como ya se ha analizado, es incompatible con el modelo econ\u00f3mico adoptado por el Constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas razones tambi\u00e9n sirven de base para considerarse que no se est\u00e1 ante una presunci\u00f3n de abuso contraria al principio de buena fe. \u00a0En efecto, lo que motiva a la intervenci\u00f3n estatal representada en el control de integraciones empresariales es la necesidad de evitar que determinados modos de integraci\u00f3n empresarial tenga un grado de incidencia del mercado que imposibilite la competencia efectiva entre oferentes y la garant\u00eda de los derechos de los consumidores. \u00a0De ning\u00fan modo puede considerarse que un control de esta naturaleza presuponga la mala fe de las empresas concernidas en la operaci\u00f3n de integraci\u00f3n, pues el an\u00e1lisis que efect\u00faa la autoridad administrativa se basa en criterios objetivos y cuantificables, que prescinden de una evaluaci\u00f3n acerca del futuro comportamiento de las empresas que optan por integrarse. \u00a0Y no pod\u00eda ser de otro modo, puesto que los par\u00e1metros utilizados por la norma para hacer exigible el control de la integraci\u00f3n versan sobre variables de naturaleza estrictamente econ\u00f3mica y que, en cualquier caso, preceden al acto de integraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. A partir de estas premisas, aborda la Sala el estudio de la constitucionalidad de la medida acusada. \u00a0La Corte encuentra que las normas, en primer t\u00e9rmino, cumplen con una finalidad que no solo es compatible con la Carta Pol\u00edtica, sino que se derivan de las normas superiores que regulan el grado de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, aspecto que ha sido analizado in extenso en apartes anteriores. \u00a0En segundo t\u00e9rmino, el control de integraciones empresariales por parte de la autoridad administrativa es un mecanismo adecuado para cumplir con la finalidad de promoci\u00f3n de la libre competencia, conforme los par\u00e1metros que a esta garant\u00eda le fija la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, no se evidencia que las normas acusadas se muestren manifiestamente innecesarias ni claramente desproporcionadas. \u00a0Lo primero porque la existencia de un control administrativo de determinadas operaciones de integraci\u00f3n que resulten especialmente relevantes para la estructura del mercado, se muestra como una herramienta id\u00f3nea y pertinente para cumplir con las finalidades estatales relativas al mantenimiento de mercados competitivos. Lo segundo puesto que la naturaleza misma de los preceptos demandados, contrario a lo que afirma el actor, reconocen la posibilidad de que se efect\u00faen integraciones empresariales, incluso aquellas que por su extensi\u00f3n configuran posici\u00f3n de dominio, solo que las somete al control administrativo, a fin de impedir que se tornen incompatibles con la libertad de empresa. \u00a0Este control, seg\u00fan lo estipula los preceptos analizados y los dem\u00e1s que integran la normatividad sobre la materia, responden a par\u00e1metros objetivos, que consultan la forma en que est\u00e1 conformado el mercado y el grado de participaci\u00f3n del conglomerado o nuevo tipo societario resultante de la integraci\u00f3n empresarial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima consideraci\u00f3n explica que los preceptos acusados no incidan en el n\u00facleo esencial del derecho limitado, esto es, la libertad econ\u00f3mica. \u00a0Se ha indicado c\u00f3mo estas normas son una expresi\u00f3n del reconocimiento y protecci\u00f3n de este derecho, que para el caso particular se traduce en el mantenimiento del equilibrio entre los oferentes del mercado y la garant\u00eda del acceso equitativo de estos agentes, y la protecci\u00f3n correlativa de los derechos de los consumidores. En ese orden de ideas, carecer\u00eda de sentido sostener que el control a las integraciones empresariales afecta la citada libertad \u2013en sus vertientes de libertad de empresa y libre competencia- cuando en realidad es un instrumento necesario para asegurar la vigencia de ese derecho constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, las normas acusadas resultan compatibles tanto con los postulados que conforman la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica como con el principio de buena fe. \u00a0Por lo tanto, ser\u00e1n declaradas exequibles por el cargo aqu\u00ed analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: Presunta afectaci\u00f3n de la reserva de ley en la definici\u00f3n de los par\u00e1metros que habilitan el control de integraciones empresariales \u00a0<\/p>\n
15. Los art\u00edculos 9\u00ba y 11\u00ba de la Ley 1340\/09 confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio la facultad para, respectivamente, establecer (i) el monto de los ingresos operacionales y los activos que se tienen en cuenta para definir la obligaci\u00f3n de reporte y control de las integraciones empresariales; y (ii) los eventos en que, a pesar que se ha acreditado la existencia de una integraci\u00f3n que tiende a producir una indebida restricci\u00f3n de la libre competencia, existan a su juicio elementos para considerar que sujetada la integraci\u00f3n de determinadas condiciones, se asegure la preservaci\u00f3n efectiva de la competencia. \u00a0A su vez, los apartes acusados del art\u00edculo 25 ejusdem establece que la posibilidad de establecer multas, a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, cuando se establezca, entre otros supuestos, que se est\u00e1 ante la omisi\u00f3n de las \u00f3rdenes e instrucciones que imparta esa entidad, o ante el incumplimiento de las obligaciones de informar una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial o las derivadas de su aprobaci\u00f3n bajo condiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor, estas disposiciones violan el principio de reserva de ley. \u00a0Resalta que los art\u00edculos 189-24, 333 y 334 C.P. estipulan que la intervenci\u00f3n del Estado en el econom\u00eda es una competencia que debe ejercerse por mandato de la ley. \u00a0La norma acusada, en cambio, difiere a la autoridad administrativa, en este caso la Superintendencia de Industria y Comercio, la facultad para definir los montos y condiciones en que se acepta, objeta o acepta con condiciones una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial, al igual que prescribe la imposici\u00f3n de sanciones cuando se incumplan dichas condiciones. \u00a0En criterio del demandante, estos aspectos debieron ser regulados por el legislador y no dejarse al arbitrio de la autoridad de competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes y el Procurador General se oponen a esta conclusi\u00f3n. \u00a0En contrario, consideran que las materias cuya definici\u00f3n concreta se adscribe a la Superintendencia han sido reguladas en sus aspectos esenciales por la norma acusada. \u00a0Adem\u00e1s, se trata en cualquier caso de asuntos t\u00e9cnicos, sometidos a la din\u00e1mica de los mercados, circunstancia que impide que dependan del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0En estos eventos, recuerdan que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de diferir tales aspectos t\u00e9cnicos al reglamento. \u00a0<\/p>\n
Empero, uno de los intervinientes considera que los art\u00edculos 9\u00ba y 11\u00ba de la Ley 1340\/09 son inconstitucionales, puesto que la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio se reduce a labores de supervisi\u00f3n, propias de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Ello excluye la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria. \u00a0Por lo tanto, como la definici\u00f3n de umbrales para la integraci\u00f3n empresarial se subsume a esa potestad, se estar\u00eda ante un vaciamiento de la competencia del legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Con base en lo expuesto, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfDesconoce el principio de reserva de ley el grupo de normas que confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio la fijaci\u00f3n de umbrales para el control de las integraciones empresariales, la determinaci\u00f3n de los requisitos para aprobar condicionalmente dichas operaciones y la imposici\u00f3n de sanciones por el desconocimiento de esos deberes definidos por la autoridad administrativa? Para ello, la Sala sintetizar\u00e1 su precedente sobre reserva de ley, enfatiz\u00e1ndose en los casos en que se ha estudiado la competencia de definici\u00f3n de conductas por parte de autoridades administrativas que ejercen funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0Luego, a partir de las reglas que se obtengan de ese an\u00e1lisis, se resolver\u00e1 el caso concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reserva de ley en materia de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda para asegurar la competencia efectiva \u00a0<\/p>\n
17. El principio de legalidad y la reserva de ley, que es una de sus expresiones m\u00e1s caracter\u00edsticas, hacen parte los predicados ineludibles al Estado Constitucional, de estirpe democr\u00e1tica. \u00a0El argumento central que apoya esta afirmaci\u00f3n se basa en considerar que las reglas de derecho, que con car\u00e1cter coactivo regulan la vida social, resultan leg\u00edtimas en tanto tienen origen en la voluntad de los \u00f3rganos democr\u00e1tico representativos, escenario en el que luego de un proceso de deliberaci\u00f3n, en el que tengan la posibilidad de participar diversos sectores que tienen asiento en el Congreso, se definan las normas que obtendr\u00e1n car\u00e1cter vinculante y cuyo incumplimiento acarrea las sanciones que ese mismo ordenamiento debe prefijar. \u00a0Por ende, la eficacia del principio democr\u00e1tico, en lo que respecta a la producci\u00f3n normativa, descansa a su vez en la vigencia de dos principios: el de soberan\u00eda popular, que implica que la legitimidad del Derecho depende de que sus contenidos deriven de la voluntad de \u00f3rganos que tengan origen democr\u00e1tico directo. \u00a0Y el de pluralismo, el cual exige que las decisiones que adopten dichos \u00f3rganos est\u00e9n precedidas de la participaci\u00f3n material de las distintas vertientes pol\u00edticas e ideol\u00f3gicas que integran la Naci\u00f3n.23 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe hacerse una distinci\u00f3n conceptual importante para el presente an\u00e1lisis: Si bien los principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de prop\u00f3sitos, su contenido y alcance no es asimilable. \u00a0En efecto, la jurisprudencia distingue entre el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera m\u00e1s amplia, los \u00f3rganos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, detentan la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, que les permite expedir normas jur\u00eddicas de naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una instituci\u00f3n jur\u00eddica conforme a la cual, por disposici\u00f3n de la propia Constituci\u00f3n, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias.24 \u00a0<\/p>\n
Este mismo precedente tambi\u00e9n ha reconocido que la reserva de ley carece de car\u00e1cter absoluto. \u00a0En efecto, la complejidad propia de las sociedades contempor\u00e1neas torna imposible que el Congreso, luego de procedimientos que por sus condiciones deliberativas son complejos y se extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias y problem\u00e1ticas. \u00a0Adem\u00e1s, no puede perderse de vista que la Carta Pol\u00edtica, de forma expresa, confiere la capacidad de producci\u00f3n normativa a otras instancias, siempre y cuando se sometan a un marco referencial obligatorio previsto por el legislador. \u00a0As\u00ed, la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley. \u00a0Una de car\u00e1cter ordinario, que opera cuando la Constituci\u00f3n, de manera expresa, ha se\u00f1alado que determinadas materias espec\u00edficas deben ser reguladas directamente por el legislador. \u00a0Otra, de naturaleza estatutaria u org\u00e1nica, en donde la Carta Pol\u00edtica no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el t\u00f3pico, sino que obliga a que la norma correspondiente est\u00e9 precedida de un tr\u00e1mite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayor\u00edas congresionales exigidas para la aprobaci\u00f3n del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los c\u00f3digos, tambi\u00e9n hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la reserva ordinaria de ley, la Corte ha explicitado que existe tal limitaci\u00f3n, por ejemplo \u201cen materia de libertad individual, para se\u00f1alar que las restricciones a ese derecho se encuentran sometidas a estricta reserva legal, de manera que corresponde al legislador se\u00f1alar de manera precisa las hip\u00f3tesis en las que la privaci\u00f3n de la libertad es jur\u00eddicamente viable25; a la reserva en materia penal, conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y expresa todos los elementos del delito y establecer la sanci\u00f3n aplicable26; a la reserva en materia disciplinaria27; a la reserva en relaci\u00f3n con el establecimiento de inhabilidades28; o la reserva legal para la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen de regulaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, campo en el cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, \u201c… como expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico, busca que el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos sea el resultado de un proceso de deliberaci\u00f3n pluralista, p\u00fablico, abierto a la participaci\u00f3n de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios.\u201d29\u201d30 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, frente a la reserva especial de ley, el mismo precedente ha se\u00f1alado que \u201c[a]dicionalmente al se\u00f1alamiento de espec\u00edficas reservas de ley, que en cuanto no se refieren a un tipo especial de ley, pueden denominarse reservas de ley ordinaria, la Constituci\u00f3n ha previsto tambi\u00e9n unas reservas de ley estatutaria y reservas de ley org\u00e1nica, conforme a las cuales para la regulaci\u00f3n de determinadas materias es necesario acudir a esas modalidades especiales de la actividad legislativa. Y como una manifestaci\u00f3n m\u00e1s exigente del principio de legalidad, en ciertos casos la Constituci\u00f3n ha excluido la posibilidad de la legislaci\u00f3n delegada a trav\u00e9s de facultades extraordinarias al Ejecutivo. As\u00ed, en el numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n se establece que no se podr\u00e1n conferir facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, o marco, ni para decretar impuestos.\u201d31 \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0La distinci\u00f3n entre principio de legalidad, que se expresa en la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, y el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia constitucional, consecuencias trascendentes en t\u00e9rminos de la articulaci\u00f3n del sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el reglamento, de forma aut\u00f3noma, no puede servir de origen para la consagraci\u00f3n de limitaciones, grav\u00e1menes u obligaciones. \u00a0No obstante, \u201c\u2026 s\u00ed es posible, en t\u00e9rminos amplios, una concreci\u00f3n administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia t\u00e9cnica para su debida ejecuci\u00f3n.\u201d32\u00a0 Es decir, para el caso de las materias que solo est\u00e1n amparadas por la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su regulaci\u00f3n. En contrario, cuando existe disposici\u00f3n constitucional expresa que prev\u00e9 la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe significativamente. \u00a0Para la Corte, la existencia de la cl\u00e1usula general de competencia del legislador, \u201c… no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley \u201ces una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley\u201d33.\u201d34 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de la potestad exclusiva que tiene el Congreso para regular las materias que en virtud de normas constitucionales tienen reserva de ley, el precedente en comento ha reconocido que esta condici\u00f3n no conlleva el vaciamiento de la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas espec\u00edficas, intr\u00ednsecamente relacionadas con la debida ejecuci\u00f3n de la ley de que se trate. En criterio de la jurisprudencia constitucional, \u201cen muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulaci\u00f3n no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecuci\u00f3n, y que en tales casos el contenido de la reserva est\u00e1 referido al n\u00facleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular directamente el n\u00facleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificaci\u00f3n que, en ciertos supuestos, se deje a la actuaci\u00f3n administrativa.\u201d35\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta perspectiva, lo que la jurisprudencia reconoce es la imposibilidad, am\u00e9n de la complejidad de las materias objeto de regulaci\u00f3n, que el Congreso expida una normatividad integral, que establezca los actos jur\u00eddicos y sanciones para todo tipo de controversia. \u00a0Ante esa comprobaci\u00f3n, se ha aceptado que el reglamento prevea las reglas m\u00e1s espec\u00edficas, a condici\u00f3n que est\u00e1 tarea se circunscriba a los t\u00f3picos previstos por el legislador y, en ning\u00fan caso, sirva de fuente aut\u00f3noma de obligaciones o dem\u00e1s deberes jur\u00eddicos. \u00a0Sobre el particular, resultan esclarecedoras las consideraciones efectuadas por la Corte en la sentencia C-1041\/07 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), decisi\u00f3n especialmente pertinente para el caso que ocupa a la Corte, pues versan sobre el control de constitucionalidad del art\u00edculo 15 de la Ley 1122 de 2007, acusado de violar el principio de reserva de ley, al se\u00f1alar que el Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones de competencia del sector salud para evitar el abuso de posici\u00f3n dominante o los conflictos de inter\u00e9s. En esa oportunidad, la Corte plante\u00f3 los argumentos siguientes, que a juicio de la Sala conviene transcribir in extenso: \u00a0<\/p>\n
Si bien la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no trae una regla general para resolver estos interrogantes y la respuesta no podr\u00eda revestir la misma intensidad en todos los casos, dada la multiplicidad de materias que son objeto de regulaci\u00f3n y frente a las cuales se pueden dar razones m\u00e1s o menos fuertes, dependiendo del tipo de intereses en conflicto, para exigir en mayor grado la intervenci\u00f3n de la Ley y no del Reglamento y viceversa, la soluci\u00f3n a estos cuestionamientos tiene que ver directamente con el modelo del Estado Social de Derecho, la relaci\u00f3n que uno y otro tipo de actos tiene con las libertades ciudadanas y la funci\u00f3n que cumplen en la configuraci\u00f3n de los contenidos normativos que rigen una materia. \u00a0<\/p>\n
El principio de reserva de ley como elemento esencial del Estado Social de Derecho tiene una significaci\u00f3n especial en el \u00e1mbito de las potestades p\u00fablicas de regulaci\u00f3n de los derechos y libertades ciudadanas. Por tanto, es determinante al momento de establecer el reparto de competencias entre la Ley y el Reglamento, en orden a excluir cualquier restricci\u00f3n de las libertades p\u00fablicas que no tenga origen en la decisi\u00f3n del legislador como \u00f3rgano m\u00e1ximo de representaci\u00f3n ciudadana. En la medida que el Estado Social de Derecho se funda en la primac\u00eda de libertad y de la igualdad (art.13 C.P.), exige necesariamente que all\u00ed donde constitucionalmente sea indispensable introducir limitaciones a su ejercicio, deba mediar la participaci\u00f3n del legislador como garante de representatividad y de la existencia de un debate democr\u00e1tico previo que legitime la exigibilidad, universalidad y reciprocidad de toda regla de conducta que restrinja el desarrollo de las libertades ciudadanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se puede afirmar entonces que la Constituci\u00f3n no reserva para el Reglamento una facultad de intervenci\u00f3n directa en el \u00e1mbito de las libertades p\u00fablicas, en cuanto su funci\u00f3n est\u00e1 delimitada y subordinada a la necesidad de asegurar la \u201ccumplida ejecuci\u00f3n de las leyes\u201d (art. 198-11). Por tanto, la exigencia de una ley como elemento de base para el ejercicio de la potestad reglamentaria, asegura el modelo de participaci\u00f3n democr\u00e1tica e impide que el Ejecutivo, v\u00eda reglamentaria, pueda configurar el contenido de las libertades p\u00fablicas y determinar aut\u00f3nomamente aquello que pueden o no pueden hacer los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, el principio de reserva legal marca un l\u00edmite en la actividad reglamentaria, de manera que aqu\u00e9l espacio que la Constituci\u00f3n ha reservado a la ley no puede ser ocupado por normas de inferior jerarqu\u00eda que no tienen la legitimaci\u00f3n propia de las decisiones adoptadas por el legislador. Sin embargo, ello no determina que la potestad reglamentaria carezca de importancia o que su papel sea irrelevante en la configuraci\u00f3n de los contenidos normativos que rigen una materia. S\u00f3lo que la funci\u00f3n que cumple en el marco del Estado Social de Derecho es diferente al de la Ley. Mientras \u00e9sta tiene por esencia un contenido pol\u00edtico y un fundamento democr\u00e1tico, y dentro del contexto de los derechos y garant\u00edas constitucionales, un poder creador o innovador de las relaciones jur\u00eddicas y de los contenidos normativos que habr\u00e1n de regir el comportamiento social, el Reglamento tiene una orientaci\u00f3n esencialmente t\u00e9cnica y un prop\u00f3sito \u201caplicativo\u201d o de \u201cejecuci\u00f3n\u201d de aqu\u00e9llas decisiones pol\u00edticas originadas en la voluntad general. La importancia del Reglamento en el orden constitucional est\u00e1 entonces en la garant\u00eda de una correcta y \u201ccumplida ejecuci\u00f3n de la ley\u201d, lo cual es especialmente relevante en aqu\u00e9llas materias que requieren de actualizaci\u00f3n permanente y altos est\u00e1ndares de eficiencia y eficacia t\u00e9cnica, que corresponden m\u00e1s claramente a la naturaleza misma de la funci\u00f3n \u201cadministrativa\u201d36.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Con base en los argumentos expuestos, la Corte ha identificado distintas modalidades de articulaci\u00f3n del ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y la competencia regulativa de las autoridades administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.1. Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jur\u00eddicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de normas que prev\u00e9n dispositivos de car\u00e1cter abierto, compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran concreci\u00f3n por parte de la autoridad administrativa, a trav\u00e9s del uso de cierto margen de apreciaci\u00f3n. 37\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.2. Otra modalidad es la de la remisi\u00f3n expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que se regula, generalmente t\u00e9cnico y din\u00e1mico, no puede ser objeto de determinaci\u00f3n exhaustiva por el legislador. \u00a0Ejemplo de esta hip\u00f3tesis es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a trav\u00e9s de la remisi\u00f3n de un criterio t\u00e9cnico objeto de definici\u00f3n concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificaci\u00f3n que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera.38\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.3. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente v\u00e1lida de remisi\u00f3n consiste en la definici\u00f3n, por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del Estado regulador. \u00a0En este caso, se ha considerado que si bien la Constituci\u00f3n establece que las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos \u00e1mbitos es una asunto que est\u00e1 sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea f\u00f3rmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esto posibilidad, por supuesto, est\u00e1 supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca claros criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza sus competencia de forma arbitraria. \u00a0Sobre el particular, en la sentencia C-265\/02 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), se se\u00f1al\u00f3 que es posible que \u201c… que la rama legislativa con la utilizaci\u00f3n de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo espec\u00edfico de algunos de los supuestos definidos en \u00a0la ley con el prop\u00f3sito de concretar la aplicaci\u00f3n de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de las pol\u00edticas p\u00fablicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administraci\u00f3n de tal forma que se preserven los principios b\u00e1sicos de un estado social y democr\u00e1tico de derecho.\u201d \u00a0<\/p>\n
20. Esta misma problem\u00e1tica ha sido asumida para el caso particular de las labores de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que adelantan las Superintendencias, aspectos que est\u00e1n estrechamente relacionados con el an\u00e1lisis que da lugar a este fallo. \u00a0Al respecto, son pertinentes las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-860\/06 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), la cual realiza una importante s\u00edntesis acerca de las reglas jurisprudenciales aplicadas por la Corte en materia de reserva de ley para el caso de las conductas vigiladas y sancionadas por las Superintendencias, al igual que por las instrucciones que esta entidad imparta. \u00a0En esta decisi\u00f3n, la Sala analiz\u00f3, entre otros asuntos, la constitucionalidad de algunos apartes de normas del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero que establecen la competencia de la Superintendencia Financiera para imponer sanciones a las entidades vigiladas por el incumplimiento de \u201clos estatutos sociales, o de normas o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de sus atribuciones\u201d. \u00a0El fundamento del cargo en esa oportunidad fue considerar que una norma de esa naturaleza contrariaba el principio de reserva de ley, puesto que las conductas objeto de sanci\u00f3n deb\u00edan ser fijadas expresamente por el legislador. \u00a0Ello en virtud que, seg\u00fan lo consagra el art\u00edculo 189-24 C.P., la potestad gubernamental de ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre la actividad financiera debe adelantarse \u201cde acuerdo con la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico expuesto, la sentencia en comento parti\u00f3 de considerar que el derecho administrativo sancionador, si bien compart\u00eda su justificaci\u00f3n constitucional con otras especies del ius puniendi del Estado, ten\u00eda condiciones m\u00e1s flexibles en lo que respecta a la determinaci\u00f3n de las conductas objeto de sanci\u00f3n, pues esa naturaleza resultaba necesaria para que la imposici\u00f3n de sanciones contribuyera al funcionamiento adecuado de la actividad objeto de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, que generalmente depende de variables t\u00e9cnicas y cambiantes, inasibles por las reglas abstractas y r\u00edgidas que produce el legislador. \u00a0En ese sentido, \u201cel principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate39 y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica40. || Tal flexibilidad en materia de legalidad y tipicidad se ha justificado por la variabilidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico de las conductas sancionables, que dificultar\u00eda en grado sumo la redacci\u00f3n de un listado minucioso por parte del legislador, as\u00ed como el se\u00f1alamiento en cada caso de dichos supuestos t\u00e9cnicos o espec\u00edficos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. Adicionalmente en ciertas \u00e1reas sujetas al control de la Administraci\u00f3n, que se caracterizan por su constante evoluci\u00f3n t\u00e9cnica, la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrear\u00eda en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales41.\u201d \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos conllevan, a juicio de la Corte, consecuencias espec\u00edficas en cuanto a la evaluaci\u00f3n de la reserva de ley frente a la determinaci\u00f3n de las conductas objeto de sanci\u00f3n por parte de la autoridad administrativa que ejerce la inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0De manera coherente con lo expuesto en precedente, la Sala advirti\u00f3 que la potestad de definici\u00f3n de las conductas por parte de la Superintendencia no pod\u00eda ser una fuente aut\u00f3noma de obligaciones para las entidades vigiladas, aunque s\u00ed pod\u00eda desarrollar aspectos puntuales de los par\u00e1metros fijados previamente por el legislador para el ejercicio de la actividad de intervenci\u00f3n en el mercado. Para la Sala, \u201c\u2026 cuando se trata del derecho administrativo sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas s\u00f3lo exige que una norma con fuerza material de ley contemple una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables, las clases y cuant\u00eda de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripci\u00f3n pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de car\u00e1cter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisi\u00f3n normativa contemplada espec\u00edficamente por la disposici\u00f3n legal de car\u00e1cter sancionador.\u201d \u00a0<\/p>\n
21. Finalmente, a pesar que se trata de una premisa que ya fue definida al resolver el primero de los cargos propuestos, debe la Corte recabar en que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda con el fin de asegurar, entre otros objetivos, la competencia efectiva entre los agentes del mercado, es un asunto que, por mandato constitucional, est\u00e1 sometido a la reserva de ley. \u00a0Esto se colige de la lectura de las normas superiores que determinan los aspectos esenciales de esa potestad de intervenci\u00f3n. \u00a0As\u00ed, el art\u00edculo 333 C.P. es expreso en afirmar que \u201cEl Estado, por mandato de la ley, impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitar\u00e1 o controlar\u00e1 cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional.\u201d Similares consideraciones son efectuadas por el art\u00edculo 334 C.P., el cual consagra que la direcci\u00f3n general del Estado en la econom\u00eda se expresa a trav\u00e9s de los modos de intervenci\u00f3n all\u00ed previstos, adelantados, \u201cpor mandato de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n ha sido expuesta de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional. \u00a0As\u00ed por ejemplo, en la sentencia C-150\/03, (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), que estudi\u00f3, entre otros muchos asuntos, algunas normas de la Ley 142\/94 en materia de intervenci\u00f3n del Estado para regulaci\u00f3n de la competencia en las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, se puso de presente c\u00f3mo esa actividad de intervenci\u00f3n no estaba sometida al arbitrio de la autoridad administrativa, sino que en cualquier caso, era la ley la llamada a determinar los aspectos esenciales de la intervenci\u00f3n, sin perjuicio que sea desarrollados por el reglamento, siempre y cuando se trate de materias \u00a0t\u00e9cnicas y puntuales, cuya regulaci\u00f3n concreta no desvirt\u00fae la reserva de ley y que, a su vez, aseguren el cumplimiento efectivo de las funciones estatales frente al mercado, dentro de las cuales se encuentra el aseguramiento de la competencia efectiva. \u00a0Sobre el particular, la sentencia citada expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl marco constitucional analizado evidencia que el alcance de la intervenci\u00f3n del Estado, que es muy amplio, se extiende a todos los sectores de la econom\u00eda y abarca fines que van desde la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y la b\u00fasqueda de que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, hasta la promoci\u00f3n de la productividad y de la competitividad. La amplitud del \u00e1mbito sobre el que se extiende la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y la variedad de fines que persigue, hace necesario que \u00e9ste disponga de m\u00faltiples instrumentos, aplicables de diferentes maneras en los diversos sectores de la actividad econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4 En respuesta a ello y de acuerdo con el principio seg\u00fan el cual en un Estado social y democr\u00e1tico de derecho, la direcci\u00f3n de la econom\u00eda se encuentra sujeta a lo estipulado en la ley, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que el Congreso dispondr\u00e1 de diferentes mecanismos para el efecto. As\u00ed, por ejemplo, el numeral 21 del art\u00edculo 150 de la Carta enuncia las llamadas leyes marco, por medio de las cuales regula la intervenci\u00f3n del Estado en sectores sensibles de la econom\u00eda, entre los cuales se encuentran el cr\u00e9dito p\u00fablico; el comercio exterior y el r\u00e9gimen de cambio internacional; los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas; y las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. Por otra parte, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n prescribe que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda se ejercer\u00e1 por mandato de la ley. Las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica pueden ser m\u00e1s detalladas que una ley marco y tocar cualquier \u00e1mbito de la econom\u00eda siempre que desarrollen de manera expresa unos par\u00e1metros espec\u00edficos establecidos por el constituyente en el art\u00edculo 150 numeral 21, v.gr., “precisar” los “fines” de la intervenci\u00f3n, los “alcances” de la misma as\u00ed como los “l\u00edmites a la libertad econ\u00f3mica”42. Adem\u00e1s, el Congreso puede regular sectores de la econom\u00eda por medio de leyes ordinarias, como sucede con el comercio. (\u2026). \u00a0<\/p>\n
No obstante, la sujeci\u00f3n de la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda a la ley no implica que el legislador tenga una competencia exclusiva en este campo. Por el contrario, la Constituci\u00f3n dispone que otros \u00f3rganos podr\u00e1n, de acuerdo con el mandato de la ley y dentro de los par\u00e1metros que \u00e9sta se\u00f1ale, intervenir en determinadas actividades. En efecto, las leyes correspondientes pueden determinar el \u00f3rgano que har\u00e1 cumplir el r\u00e9gimen de las regulaciones o el mandato de intervenci\u00f3n, su \u00e1mbito de acci\u00f3n, sus competencias, los fines que han de orientarlo as\u00ed como los instrumentos para alcanzarlos. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Dentro de las diversas alternativas de esquemas de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica, puede ocurrir que la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n, en determinados asuntos se\u00f1alados por el constituyente, se concrete en un esquema regulatorio en el cual el Ejecutivo, a trav\u00e9s de diferentes \u00f3rganos, no s\u00f3lo administra sino que tambi\u00e9n cumple funciones normativas y ejerce, excepcionalmente, funciones judiciales, como sucede en materia de regulaci\u00f3n del sector financiero en el cual dentro del marco general legislativo (art. 150. num. 19 lit. d. de la C.P.) el Presidente dicta los decretos de desarrollo mediante actos sucesivos que \u00e9l mismo puede reformar (art. 189. num 24 de la C.P.) y buena parte de las controversias sobre la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen \u00a0financiero son resueltas por la Superintendencia del ramo, una autoridad administrativa que en materias precisas ejerce funciones jurisdiccionales excepcionales (art\u00edculo 116, inciso tercero, C.P.). Cuando concurren en la rama ejecutiva funciones normativas, administrativas y jurisdiccionales y algunas de \u00e9stas son ejercidas en determinados asuntos por un mismo \u00f3rgano, como por ejemplo, las administrativas y las jurisdiccionales por una superintendencia, esta Corte ha condicionado la exequibilidad de este esquema regulatorio a que no coincidan en un mismo funcionario u \u00f3rgano estas dos funciones y a que en la estructura de la entidad se asegure la independencia del juzgador43.\u201d (Subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. \u00a0Los argumentos expuestos permiten a la Sala exponer las siguientes premisas, que servir\u00e1n de base para el an\u00e1lisis del cargo propuesto por el ciudadano M\u00fanera Toro: \u00a0<\/p>\n
22.1. El principio de legalidad es corolario del car\u00e1cter democr\u00e1tico del Estado Constitucional y la vigencia del principio de supremac\u00eda popular. Este principio implica, a su vez, (i) la existencia de una cl\u00e1usula general de competencia para la producci\u00f3n del derecho a favor del Congreso; (ii) la reserva de ley, para materias particulares previstas por la Constituci\u00f3n, respecto de las cuales no puede operar ning\u00fan mecanismo de deslegalizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.2. La vigencia del principio de reserva de ley no significa que el legislador debe regular \u00edntegramente la materia, incluso en sus aspectos m\u00e1s espec\u00edficos. \u00a0En contrario, la competencia exclusiva del legislador est\u00e1 relacionada con la fijaci\u00f3n de los aspectos esenciales y definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede ser de ning\u00fan modo diferida al reglamento. \u00a0El papel de este, en ese orden de ideas, se reduce a la determinaci\u00f3n de aspectos puntuales y t\u00e9cnicos, que no desvirt\u00faen o afecten la reserva de ley. \u00a0En todo caso, el reglamento no puede constituirse en una fuente aut\u00f3noma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuaci\u00f3n de los asociados.44\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.3. Para el caso particular de la imposici\u00f3n de sanciones por parte de autoridades administrativas, el principio de legalidad no implica que, como sucede en el derecho penal, el Congreso deba agotar la descripci\u00f3n t\u00edpica de la conducta reprochable, sino que basta que el legislador establezca los elementos esenciales de esos comportamientos, esto es, una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables, al igual que las clases y cuant\u00eda de las sanciones, pudiendo diferir en el reglamento o en las autoridades administrativas que ejercen las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, la determinaci\u00f3n particular de dichas conductas. \u00a0Este modelo opera con especial \u00e9nfasis cuando el comportamiento sancionable se explica a partir de variables t\u00e9cnicas y variables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.4. La intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda es un asunto sometido a la reserva de ley, por lo que son predicables las condiciones antes analizadas. \u00a0Sin embargo, no puede perderse de vista que en esa potestad de intervenci\u00f3n concurren tanto el poder legislativo como el Ejecutivo, representado por las autoridades administrativas que ejercen actividades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los mercados. \u00a0Seg\u00fan el esquema propuesto, corresponder\u00e1 al Congreso determinar los aspectos esenciales de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, incluso a partir de f\u00f3rmulas amplias, pudiendo adscribir a dichas autoridades la facultad de definir los aspectos t\u00e9cnicos y puntuales, cuya determinaci\u00f3n asegure el cumplimiento efectivo de las finalidades constitucionales de la intervenci\u00f3n, entre los cuales se encuentra la competencia efectiva entre los agentes que concurren al mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. \u00a0El cargo por violaci\u00f3n de la reserva de ley apunta, en primer lugar, contra la disposici\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340\/09, seg\u00fan la cual corresponde a la Superintendencia \u201cestablecer los ingresos operacionales y los activos que se tendr\u00e1n en cuenta seg\u00fan lo previsto en este art\u00edculo durante el a\u00f1o inmediatamente anterior a que en la previsi\u00f3n se deba tener en cuenta y no podr\u00e1 modificar esos valores durante el a\u00f1o en que se deber\u00edan aplicar.\u201d \u00a0Estos ingresos operacionales y activos tienen como funci\u00f3n determinar los supuestos en que procede el control de integraciones empresariales, seg\u00fan tuvo oportunidad de explicarse en el fundamento 12 de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la deferencia para la definici\u00f3n de dichos criterios e ingresos a la autoridad administrativa no se opone a la reserva de ley, conclusi\u00f3n que se soporta en considerar la naturaleza eminentemente t\u00e9cnica, flexible y cambiante de la materia a definir por parte de la Superintendencia. \u00a0En efecto, el legislador estableci\u00f3 los aspectos esenciales del control que efect\u00faa la autoridad de competencia de las integraciones empresariales, entre ellos, (i) las condiciones econ\u00f3micas que, en relaci\u00f3n con el mercado, deben tener las empresas que pretenden integrarse para que resulte obligatorio el control; (ii) los supuestos de participaci\u00f3n en el mercado que debe alcanzar el proyecto de integraci\u00f3n para que sea susceptible de control; y (iii) las reglas sobre presunci\u00f3n de autorizaci\u00f3n, cuando se trate de un proyecto de integraci\u00f3n que debido al bajo grado de participaci\u00f3n en el mercado resultante del mismo, no configura una afectaci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica. El \u00fanico criterio para el control cuya definici\u00f3n deja en manos de la autoridad administrativa es la determinaci\u00f3n de los activos e ingresos operacionales que sirven de par\u00e1metro para aplicar el control, en los t\u00e9rminos fijados por el legislador. Inclusive, el Congreso establece l\u00edmites a la facultad regulativa de la autoridad de competencia, pues le indica que para definir los activos e ingresos operacionales (i) deber\u00e1 limitar la fijaci\u00f3n de los mismos a lo percibido \u201cdurante el a\u00f1o inmediatamente anterior a aquel en que la previsi\u00f3n se deba tener en cuenta\u201d; y (ii) no podr\u00e1 modificar esos valores durante el a\u00f1o en que se deben aplicar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, no puede concluirse v\u00e1lidamente que se haya afectado la reserva de ley, pues no se est\u00e1 ante un escenario carente de regulaci\u00f3n, sino en uno altamente detallado por el Congreso, que solo adscribe a la autoridad de competencia la definici\u00f3n de un aspecto t\u00e9cnico inasible por las reglas generales y abstractas que produce el legislativo. Antes bien, en criterio de la Sala, esta deslegalizaci\u00f3n no solo es constitucional, sino que resulta ineludible para garantizar la efectiva aplicaci\u00f3n de las normas sobre control empresarial, como pasa a explicarse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Si se acepta la tesis del actor, el legislador tendr\u00eda que definir el monto de los activos e ingresos operacionales que habilitan el control, por parte de la autoridad de competencia, de los proyectos de integraci\u00f3n empresarial. \u00a0Sin embargo, esto plantea un problema econ\u00f3mico importante, pues no todos los mercados tienen la misma composici\u00f3n ni el mismo valor o dimensi\u00f3n, raz\u00f3n por la cual los activos e ingresos operacionales deber\u00edan fijarse a partir de escalas diferenciales para cada uno de los mercados, actividad incompatible con la naturaleza abstracta y gen\u00e9rica de la ley en sentido formal. \u00a0Adem\u00e1s, incluso si el legislador pudiera establecer dichas escalas diferenciales, no existir\u00edan dispositivos para actualizar tales valores a la din\u00e1mica de los mercados, en la que pierden o ganan valor dependiendo de su crecimiento. \u00a0Estas dificultades llevan a la Sala a concluir que la determinaci\u00f3n de los ingresos y valores operacionales es un asunto estrictamente t\u00e9cnico, que requiere ser definido de manera particular por la autoridad administrativa. \u00a0De lo contrario, se har\u00eda nugatoria la debida aplicaci\u00f3n de la ley que pretende controlar las integraciones empresariales significativas, como mecanismo constitucionalmente valioso para proteger la libre competencia econ\u00f3mica, aspecto que ya se tuvo oportunidad de estudiar en esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otra alternativa de fijaci\u00f3n de los ingresos y activos operacionales es aquella defendida por el actor y acogida por la legislaci\u00f3n anterior,45 la cual establec\u00eda un valor fijo de ingresos a partir de los cuales se hac\u00eda exigible el deber de informaci\u00f3n al Gobierno y la posibilidad correlativa de objeci\u00f3n a la integraci\u00f3n empresarial. \u00a0Para la Corte, esta f\u00f3rmula presenta similares dificultades a las expresadas anteriormente. \u00a0El valor fijo act\u00faa como variable independiente del tama\u00f1o de cada uno de los mercados, lo que implicar\u00eda, inclusive, una potencial violaci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica, puesto que el par\u00e1metro que puede ser acertado para un mercado con un valor determinado, pudiera resultar manifiestamente inconveniente para otro con un valor distinto. \u00a0En otras palabras, el valor fijo no da cuenta de la composici\u00f3n de cada mercado, de manera que permitir\u00eda que en mercados m\u00e1s peque\u00f1os sea imposible alcanzar ese guarismo fijo establecido por legislador, lo que permitir\u00edan que toda operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial estuviera excluida de control por la autoridad de competencia, incluso aquella que configura una pr\u00e1ctica monop\u00f3lica incompatible con la libertad de empresa. \u00a0Por lo tanto, existen fuertes argumentos, fundados en los objetivos constitucionales de la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, que sugieren que la determinaci\u00f3n concreta de los activos e ingresos operacionales sean fijados, a partir de f\u00f3rmulas flexibles y actualizables, por parte de la autoridad de competencia. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, no puede perderse de vista que el control de las integraciones empresariales no constituye una sanci\u00f3n, sino que es una herramienta constitucionalmente leg\u00edtima de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, destinada a evitar actividades de los agentes que, por su grado de incidencia en la composici\u00f3n del mercado, imposibiliten la competencia efectiva. \u00a0Por ende, no resultan aplicables las reglas jurisprudenciales antes anotadas, que incluyen dentro la cl\u00e1usula de competencia legislativa la determinaci\u00f3n de la cuant\u00eda de las sanciones, como se sintetiz\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 22.3 de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En lo que respecta a la acusaci\u00f3n contra lo previsto por el art\u00edculo 11 de la Ley 1340\/09, en el sentido que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio determinar los requisitos para aprobar condicionalmente las operaciones de integraci\u00f3n empresarial, considera la Corte que el cargo propuesto no est\u00e1 llamado a prosperar, puesto que se basa en el desconocimiento del contexto normativo en que se inscribe la disposici\u00f3n acusada, que permite inferir la existencia de par\u00e1metros, fijados por el legislador, que determinan los aspectos esenciales y definitorios de la intervenci\u00f3n en el mercado que se efect\u00faa a trav\u00e9s del control administrativo de las integraciones empresariales, t\u00f3picos que predefinen la potestad de la competencia para establecer las condiciones que permiten aprobar condicionalmente dichas operaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que, contrario a como lo analiza el actor y uno de los intervinientes, la disposici\u00f3n demandada no debe interpretarse de manera aislada, sino de manera sistem\u00e1tica en la normatividad en la que se encuentra inserta. \u00a0El art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340\/09 modifica el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 155\/59, la cual establece las disposiciones sobre pr\u00e1cticas legales restrictivas. \u00a0Adem\u00e1s, por expreso mandato del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 1340\/09, \u201cla Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992, la presente ley y las dem\u00e1s disposiciones que las modifiquen y adicionen, constituyen el r\u00e9gimen general de la protecci\u00f3n de la competencia, aplicables a todos los sectores y todas las actividades econ\u00f3micas.\u201d Es decir, el legislador consagr\u00f3 un mandato general, seg\u00fan el cual las reglas sobre competencia deben verificarse en los cuerpos normativos citados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de esta normativa, el legislador ha establecido el marco de referencia que permite identificar las conductas y situaciones econ\u00f3micas en la composici\u00f3n del mercado, contrarias a la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0As\u00ed por ejemplo, los art\u00edculos 44 a 50 del Decreto 2153\/92, norma que fuerza en ley en raz\u00f3n de haber sido dictado por el Gobierno en ejercicio de las competencias fijadas en el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, establece tanto los actos y acuerdos contrarios a la libre competencia, como las conductas constitutivas de posici\u00f3n dominante. \u00a0El contenido de dichas normas es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 44. AMBITO FUNCIONAL. La Superintendencia de Industria y Comercio continuar\u00e1 ejerciendo las funciones relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas consagradas en la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para lo cual podr\u00e1 imponer las medidas correspondientes cuando se produzcan actos o acuerdos contrarios a la libre competencia o que constituyan abuso de la posici\u00f3n dominante. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 45. DEFINICIONES. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el art\u00edculo anterior se observar\u00e1n las siguientes definiciones: \u00a0<\/p>\n
1. Acuerdo: Todo contrato, convenio, concertaci\u00f3n, pr\u00e1ctica concertada o conscientemente paralela entre dos o m\u00e1s empresas. \u00a0<\/p>\n
2. Acto: Todo comportamiento de quienes ejerzan una actividad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
4. Control: La posibilidad de influenciar directa o indirectamente la pol\u00edtica empresarial, la iniciaci\u00f3n o terminaci\u00f3n de la actividad de la empresa, la variaci\u00f3n de la actividad a la que se dedica la empresa o la disposici\u00f3n de los bienes o derechos esenciales para el desarrollo de la actividad de la empresa. \u00a0<\/p>\n
5. Posici\u00f3n Dominante: La posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado. \u00a0<\/p>\n
6. Producto: Todo bien o servicio. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 46. PROHIBICION. En los t\u00e9rminos de la Ley 155 de 1959 y del presente Decreto est\u00e1n prohibidas las conductas que afecten la libre competencia en los mercados, las cuales, en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Civil, se consideran de objeto il\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
Inciso 2\u00ba adicionado por la Ley 1340 de 2009, art\u00edculo 2\u00ba. Las disposiciones sobre protecci\u00f3n de la competencia abarcan lo relativo a pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, esto es acuerdos, actos y abusos de posici\u00f3n de dominio, y el r\u00e9gimen de integraciones empresariales. Lo dispuesto en las normas sobre protecci\u00f3n de la competencia se aplicar\u00e1 respecto de todo aquel que desarrolle una actividad econ\u00f3mica o afecte o pueda afectar ese desarrollo, independientemente de su forma o naturaleza jur\u00eddica y en relaci\u00f3n con las conductas que tengan o puedan tener efectos total o parcialmente en los mercados nacionales, cualquiera sea la actividad o sector econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0ARTICULO 47. ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 44 del presente Decreto se consideran contrarios a la libre competencia, entre otros, los siguientes acuerdos: \u00a0<\/p>\n
1. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la fijaci\u00f3n directa o indirecta de precios. \u00a0<\/p>\n
2. Los que tengan por objeto o tengan como efecto determinar condiciones de venta o comercializaci\u00f3n discriminatoria para con terceros. \u00a0<\/p>\n
3. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la repartici\u00f3n de mercados entre productores o entre distribuidores. \u00a0<\/p>\n
4. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignaci\u00f3n de cuotas de producci\u00f3n o de suministro. \u00a0<\/p>\n
5. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la asignaci\u00f3n, repartici\u00f3n o limitaci\u00f3n de fuentes de abastecimiento de insumos productivos. \u00a0<\/p>\n
6. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la limitaci\u00f3n a los desarrollos t\u00e9cnicos. \u00a0<\/p>\n
7. Los que tengan por objeto o tengan como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptaci\u00f3n de obligaciones adicionales que por su naturaleza no constitu\u00edan el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
8. Los que tengan por objeto o tengan como efecto abstenerse de producir un bien o servicio o afectar sus niveles de producci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
9. Los que tengan por objeto la colusi\u00f3n en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribuci\u00f3n de adjudicaciones de contratos, distribuci\u00f3n de concursos o fijaci\u00f3n de t\u00e9rminos de las propuestas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 48. ACTOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 44 del presente decreto, se consideran contrarios a la libre competencia los siguientes actos: \u00a0<\/p>\n
1. Infringir las normas sobre publicidad contenidas en el estatuto de protecci\u00f3n al consumidor. \u00a0<\/p>\n
2. Influenciar a una empresa para que incremente los precios de sus productos o servicios o para que desista de su intenci\u00f3n de rebajar los precios. \u00a0<\/p>\n
3. Negarse a vender o prestar servicios a una empresa o discriminar en contra de la misma cuando ello pueda entenderse como una retaliaci\u00f3n a su pol\u00edtica de precios. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 49. EXCEPCIONES. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 44 del presente decreto, no se tendr\u00e1n como contrarias a la libre competencia las siguientes conductas: \u00a0<\/p>\n
1. Las que tengan por objeto la cooperaci\u00f3n en investigaciones y desarrollo de nueva tecnolog\u00eda. \u00a0<\/p>\n
2. Los acuerdos sobre cumplimientos de normas, est\u00e1ndares y medidas no adoptadas como obligatorias por el organismo competente cuando no limiten la entrada de competidores al mercado. \u00a0<\/p>\n
3. Los que se refieran a procedimientos, m\u00e9todos, sistemas y formas de utilizaci\u00f3n de facilidades comunes. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 50. ABUSO DE POSICION DOMINANTE. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 44 del presente decreto, se tendr\u00e1 en cuenta que, cuando exista posici\u00f3n dominante, constituyen abuso de la misma las siguientes conductas: \u00a0<\/p>\n
1. La disminuci\u00f3n de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansi\u00f3n de \u00e9stos. \u00a0<\/p>\n
2. La aplicaci\u00f3n de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situaci\u00f3n desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones an\u00e1logas. \u00a0<\/p>\n
3. Los que tengan por objeto o tengan como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptaci\u00f3n de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constitu\u00edan el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
4. La venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intenci\u00f3n de disminuir o eliminar la competencia en el mercado. \u00a0<\/p>\n
Este cat\u00e1logo de definici\u00f3n de conductas contrarias a la libre competencia, ha sido fijado por el legislador precisamente para que los agentes que concurran al mercado y la autoridad de competencia, tengan conocimiento de los par\u00e1metros que permiten definir cu\u00e1ndo un comportamiento empresarial supera los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica, en los t\u00e9rminos que la define la Constituci\u00f3n. \u00a0En ese sentido, contrario a como lo estima el demandante, la Superintendencia de Industria y Comercio carece de un poder omn\u00edmodo para fijar los requisitos que permiten aprobar condicionalmente los proyectos de integraci\u00f3n empresarial, sino que, antes bien, ha sido el legislador extraordinario el que ha previsto las caracter\u00edsticas de la pr\u00e1ctica econ\u00f3mica que son incompatibles con la libre competencia econ\u00f3mica, t\u00f3picos que sirven de par\u00e1metro para evaluar las integraciones empresariales. Por lo tanto, no se est\u00e1 ante la violaci\u00f3n del principio de reserva de ley, sino ante un desarrollo legislativo, con la participaci\u00f3n concurrente, t\u00e9cnica y subsidiaria de la autoridad administrativa, que se aviene a los postulados constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. \u00a0Finalmente, en lo que respecta a la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 25 (parcial) de la Ley 1340\/09, debe recordarse el precedente jurisprudencial expuesto, relativo a que una de las caracter\u00edsticas del derecho administrativo sancionador es la posibilidad de establecer, por parte del legislador, conductas a partir de proposiciones normativas amplias y gen\u00e9ricas, susceptibles de concretarse por la autoridad que ejerce la potestad de control. \u00a0Basta entonces que el legislador establezca la conducta gen\u00e9rica objeto de reproche administrativo, pudi\u00e9ndose delegar a la entidad que ejerce la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control la posibilidad de definir el contenido concreto del tipo sancionable, dentro del marco de referencia previsto por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso analizado, se tiene que el legislador ha dispuesto que la Superintendencia de Industria y Comercio puede imponer las multas descritas en la misma norma a las personas jur\u00eddicas, cuando se est\u00e9 ante el incumplimiento de las \u00f3rdenes e instrucciones que imparta esa autoridad administrativa, o cuando se omita el deber de informar una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial. \u00a0La norma establece distintas reglas que definen el contenido de la sanci\u00f3n, entre ellas, (i) que la sanci\u00f3n consistir\u00e1 en multa a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio; (ii) el monto de la misma ser\u00e1 de 100.000 salarios m\u00ednimos mensuales o, si resulta ser mayor, hasta por el 150% de la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor; (iii) los criterios para graduar la multa, que versan sobre el impacto que la conducta tenga sobre el mercado, la dimensi\u00f3n del mercado afectado, el beneficio obtenido por el infractor de la conducta, el grado de participaci\u00f3n del implicado, la conducta procesal de los investigados, la cuota de mercado de la empresa infractora, as\u00ed como la parte de sus activos y\/o sus ventas involucrados en la infracci\u00f3n y el patrimonio del infractor; y (iv) las circunstancias de agravaci\u00f3n para efectos de la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, es el legislador el que define los aspectos esenciales del il\u00edcito, pues indica tanto las conductas reprochables, la naturaleza de la sanci\u00f3n y los par\u00e1metros para definir el quantum de la misma. \u00a0Asunto distinto es que el legislador haya previsto, en los apartes acusados por el ciudadano M\u00fanera Toro, que dentro de las conductas objeto de sanci\u00f3n est\u00e1 el incumplimiento de las \u00f3rdenes e instrucciones de la Superintendencia en materia de integraci\u00f3n empresarial, puesto que (i) las deberes de las empresas vigiladas en cuanto a la notificaci\u00f3n de los proyectos de integraci\u00f3n empresarial y el cumplimiento de las condiciones que le fije la autoridad de competencia, son materias que expresamente regula la Ley 1340\/09, seg\u00fan se analiz\u00f3 al momento de resolver el primero de los cargos planteados por el actor; y (ii) es compatible con la Constituci\u00f3n, conforme los argumentos expresados en el fundamento jur\u00eddico 20 de esta decisi\u00f3n, que el legislador realice remisiones normativas para que el reglamento o la autoridad administrativa defina el contenido concreto de las conductas objeto de sanci\u00f3n, como sucede en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe insistirse en que las condiciones y requisitos analizados no pueden ser regulados por la autoridad de competencia de manera omn\u00edmoda, de forma que configuren fuente aut\u00f3noma de obligaciones, deberes o l\u00edmites a las empresas vigiladas. \u00a0En contrario, ser\u00e1n las normas legales que regulan el control de las integraciones empresariales y, de manera m\u00e1s amplia, la libre competencia econ\u00f3mica, las que servir\u00e1n de par\u00e1metro para definir, de forma concreta y espec\u00edfica, las conductas reprochables. \u00a0Por supuesto, esto opera sin perjuicio que cuando el infractor advierta que la autoridad de competencia ha desbordado o desconocido esos l\u00edmites, pueda hacer uso de las acciones administrativas y judiciales destinadas a controvertir los actos expedidos por la Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los anteriores argumentos demuestran que las censuras que conforman el segundo grupo de cargos no est\u00e1n llamadas a prosperar, por lo que la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad, por los cargos propuestos, de los art\u00edculos 9\u00ba, 11\u00ba y 25 (parcial) de la Ley 1340\/09.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercer cargo: Violaci\u00f3n del principio de legalidad tributaria por parte de la contribuci\u00f3n de seguimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. El art\u00edculo 22 de la Ley 1340\/09 establece un ingreso fiscal denominado contribuci\u00f3n de seguimiento. \u00a0Estipula la norma que ser\u00e1n \u201cobjeto del pago de una contribuci\u00f3n anual\u201d las actividades de seguimiento que realice la autoridad de competencia con motivo de la aceptaci\u00f3n de garant\u00edas para el cierre de la investigaci\u00f3n por presuntas pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia y de la autorizaci\u00f3n de una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados. El precepto establece, del mismo modo, que para hacer efectiva esa contribuci\u00f3n, la Superintendencia de Industria y Comercio determinar\u00e1, mediante resoluci\u00f3n, las tarifas de las contribuciones. \u00a0En cuanto a dichas tarifas (i) podr\u00e1n ser diferentes seg\u00fan se trate del seguimiento de compromisos derivados de la terminaci\u00f3n de investigaciones por el ofrecimiento de garant\u00edas o del seguimiento de obligaciones por integraciones condicionadas; (ii) se determinar\u00e1n mediante la ponderaci\u00f3n de la sumatoria de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese periodo frente a los gastos de funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de seguimiento durante el mismo periodo; y (iii) no podr\u00e1n ser superiores al uno por mil de los activos corrientes de cada empresa sometida a seguimiento. Por \u00faltimo, la liquidaci\u00f3n de la tarifa deber\u00e1 sujetarse las reglas siguientes: (i) se utilizar\u00e1 el valor de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento; (ii) la contribuci\u00f3n se calcular\u00e1 multiplicando la tarifa por el total de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior; y (iii) las contribuciones se liquidar\u00e1n anualmente, o proporcionalmente si es del caso, para cada empresa sometida a seguimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ciudadano M\u00fanera Toro, esta disposici\u00f3n es contraria al principio de legalidad tributaria previsto en el art\u00edculo 338 C.P. \u00a0El argumento central que apoya el cargo consiste en que no puede ser considerado como un impuesto, una tasa, ni como una contribuci\u00f3n. \u00a0Lo primero, porque el c\u00e1lculo de la tarifa no est\u00e1 basado en el costo del servicio, sino en el monto de los activos corrientes de las empresas interesadas, contravini\u00e9ndose con ello la regla constitucional seg\u00fan la cual las tasas y contribuciones estar\u00e1n destinadas a la \u201crecuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten\u201d. \u00a0Adem\u00e1s, la tarifa se cobra a las empresas interesadas y no a todas las personas que se benefician del servicio correspondiente, que no son otras que todas aquellas que intervienen en el mercado. \u00a0Se\u00f1ala que el gravamen \u201cest\u00e1 m\u00e1s en funci\u00f3n del valor de los activos corrientes de la empresas sometidas a seguimiento, que al costo del \u201cservicio\u201d. \u00a0En efecto, si bien el art\u00edculo mencionado se\u00f1ala que \u201clas tarifas se determinar\u00e1n mediante la ponderaci\u00f3n de la sumatoria de activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese periodo frente a los gastos de funcionamiento de la misma entidad destinados a la labor de seguimiento durante el mismo periodo\u201d, el l\u00edmite m\u00e1ximo del gravamen no est\u00e1 en funci\u00f3n del costo del \u201cservicio\u201d, sino de un porcentaje sobre los activos totales de cada empresa sometida a seguimiento. \u00a0De igual manera, la contribuci\u00f3n es calculada mediante la multiplicaci\u00f3n de la tarifa por el total de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo segundo, puesto que un rasgo caracter\u00edsticas de las contribuciones es que los ingresos fiscales obtenidos por ellas se destinen al provecho o beneficio de los llamados a pagarlas, \u201cy la aplicaci\u00f3n de las normas de promoci\u00f3n de la competencia \u2026 deriva en provecho de todos los que intervienen en el mercado, y no s\u00f3lo de los que presentaron garant\u00edas para el cierre de una investigaci\u00f3n o de los que realizaron una integraci\u00f3n empresarial que fue condicionada por la Superintendencia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico solicitan a la Corte la exequibilidad de la norma acusada, para lo cual indican que el precepto fija un ingreso fiscal, respecto del cual el legislador ha definido el m\u00e9todo y sistema para su definici\u00f3n. \u00a0Por lo tanto, no se estaba ante la violaci\u00f3n del principio de legalidad tributaria. \u00a0Empero, uno de los intervinientes sostiene que la norma no cumple con los requisitos que la Constituci\u00f3n establece para las tasas y contribuciones, puesto que ni puede ser definida como una de estas especies de tributo, ni brinda el m\u00e9todo y el sistema para su c\u00e1lculo. \u00a0En consecuencia, el precepto se muestra inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto, corresponde a la Corte definir el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLa denominada contribuci\u00f3n de seguimiento es un ingreso fiscal compatible con la Constituci\u00f3n, en tanto cumple con los requisitos derivados del principio de legalidad tributaria, previsto en el art\u00edculo 388 Superior? \u00a0Para resolver este interrogante, la Sala sintetizar\u00e1 su precedente acerca del principio de legalidad tributaria, para lo cual se centrar\u00e1 en el an\u00e1lisis de casos similares al ahora estudiado. \u00a0Luego, con base en las reglas que se deriven de ese estudio, resolver\u00e1 el cargo propuesto por el ciudadano M\u00fanera Toro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad tributaria y su incidencia en la definici\u00f3n de tasas y contribuciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. Uno de los \u00e1mbitos m\u00e1s arraigados de la vigencia del principios de representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tico representativo es el tributario. \u00a0En efecto, el postulado de que no exista impuesto sin representaci\u00f3n sirvi\u00f3 de base para la construcci\u00f3n del derecho constitucional liberal, principio que tuvo trascendencia hasta las Cartas Pol\u00edticas actuales. Para el caso colombiano, existe una restricci\u00f3n expresa, en el sentido que, salvo los casos espec\u00edficos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepci\u00f3n, solo los organismos de representaci\u00f3n popular podr\u00e1n imponer tributos. (Art. 338 C.P.). No obstante, la regla constitucional sobre legalidad tributaria plantea condiciones espec\u00edficas en cuanto a la reserva de ley sobre la materia. \u00a0Al respecto, estipula que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos. \u00a0Del mismo modo, establece la posibilidad de remisi\u00f3n a autoridades administrativas de la definici\u00f3n de determinadas caracter\u00edsticas del tribuno, al indicar que las mismas fuentes de derecho, \u201cpueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la f\u00f3rmula para hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con base en estas disposiciones, la jurisprudencia ha construida un precedente consolidado acerca de las caracter\u00edsticas definitorias de las distintas modalidades de tributo, al igual que sobre el contenido y alcance de la expresi\u00f3n \u201csistema y m\u00e9todo\u201d prevista por el Constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. \u00a0En cuanto a la tipolog\u00eda de los ingresos fiscales, la sentencia C-927\/06 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) ofrece una s\u00edntesis comprehensiva sobre la materia, la cual adopta esta sentencia en los t\u00e9rminos siguientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.1. Para la Corte, los tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)46. En el caso colombiano, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos en el actual sistema fiscal, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones47. \u00c9stos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen caracter\u00edsticas propias que los diferencian48. \u00a0<\/p>\n
29.2. Las condiciones b\u00e1sicas del impuesto son: (i) tiene una vocaci\u00f3n general, lo cual significa que se cobran sin distinci\u00f3n a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio espec\u00edfico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n coactiva; (v) la capacidad econ\u00f3mica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse impl\u00edcitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocaci\u00f3n de car\u00e1cter general49. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.3. Las contribuciones tienen las siguientes caracter\u00edsticas: (i) surgen de la realizaci\u00f3n actual o potencial de obras p\u00fablicas o actividades estatales de inter\u00e9s colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n; (iii) La prestaci\u00f3n que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al se\u00f1alar que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d; (iv) el obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta; (v) la contribuci\u00f3n, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el r\u00e9dito obtenido50. \u00a0<\/p>\n
Para el caso de las contribuciones fiscales, resulta pertinente resaltar que el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto las define como \u201clos grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector.\u201d \u00a0<\/p>\n
29.4. De la evoluci\u00f3n de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, \u00e9stas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a trav\u00e9s de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestaci\u00f3n de una actividad p\u00fablica, la continuidad en un servicio de inter\u00e9s general o la utilizaci\u00f3n de bienes de dominio p\u00fablico. Por su propia naturaleza esta erogaci\u00f3n econ\u00f3mica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribuci\u00f3n equitativa de un gasto p\u00fablico, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan s\u00f3lo se origina a partir de su solicitud51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos grav\u00e1menes que cumplan las siguientes caracter\u00edsticas: (i) La prestaci\u00f3n econ\u00f3mica necesariamente tiene que originarse en una imposici\u00f3n legal; (ii) La misma nace como recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio p\u00fablico52; (iii) la retribuci\u00f3n pagada por el contribuyente guarda relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al disponer que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten\u201d; (iv) los valores que se establezcan como obligaci\u00f3n tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilizaci\u00f3n de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o general, su reconocimiento tan s\u00f3lo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuaci\u00f3n directa y referida de manera inmediata al obligado53; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales. \u00a0<\/p>\n
30. \u00a0De otro lado, la jurisprudencia se ha ocupado de determinar qu\u00e9 condiciones debe tener la norma proferida por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular para que se concluya que ha fijado, de manera directa y suficiente, el m\u00e9todo y el sistema para la determinaci\u00f3n de la tarifa de las tasas y las contribuciones. \u00a0A partir del an\u00e1lisis de la jurisprudencia constitucional pertinente, la Corte concluye las siguientes reglas sobre este t\u00f3pico: \u00a0<\/p>\n
30.1. La determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y el sistema de las tarifas responde al modelo flexible. \u00a0As\u00ed, su cumplimiento no se deriva de la prescripci\u00f3n, por parte del legislador, de f\u00f3rmulas sacramentales54 o, inclusive, del uso de los t\u00e9rminos \u201cm\u00e9todo y sistema\u201d. \u00a0Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definici\u00f3n legal a una formulaci\u00f3n tan vaga, ambigua o insuficiente,55 que haga nugatoria la obligaci\u00f3n fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que \u201c\u2026 una interpretaci\u00f3n coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual los m\u00e9todos -pautas t\u00e9cnicas encaminadas a la previa definici\u00f3n de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas espec\u00edficas de medici\u00f3n econ\u00f3mica, de valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los distintos factores que convergen en dicha determinaci\u00f3n- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garant\u00eda del contribuyente frente a la administraci\u00f3n”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).\u201d56 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.2. La determinaci\u00f3n concreta de las tarifas se logra a trav\u00e9s de la actuaci\u00f3n concurrente de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular y las autoridades administrativas. \u00a0Por lo tanto, corresponde a los primeros fijar el m\u00e9todo y el sistema para el c\u00e1lculo, sin que deban entrar en la regulaci\u00f3n m\u00e1s particular de la tarifa, pues ello vaciar\u00eda la competencia que el art\u00edculo 338 C.P. reconoce a dichas autoridades. \u00a0Para la Corte, \u201c[s]e trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de se\u00f1alar los elementos estructurales del m\u00e9todo y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los par\u00e1metros previamente indicados.|| Una exigencia muy fuerte sobre la determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y del sistema pr\u00e1cticamente har\u00eda inocua la posibilidad de delegaci\u00f3n, pues la propia ley estar\u00eda fijando la tarifa de la contribuci\u00f3n. \u00a0Por el contrario, una excesiva indeterminaci\u00f3n dejar\u00eda en manos de las autoridades administrativas la regulaci\u00f3n absoluta de ese elemento, en contrav\u00eda del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminaci\u00f3n del tributo y la representaci\u00f3n popular. Lo que la ley exige es, m\u00e1s que la simple enunciaci\u00f3n de criterios, la definici\u00f3n de una cierta manera de proceder en la articulaci\u00f3n de esos criterios.\u201d57 \u00a0<\/p>\n
31. Traslados estas reglas al caso objeto de an\u00e1lisis, se tiene que el legislador ha cumplido con su deber constitucional de establecer los elementos estructurales del tributo, a saber: \u00a0<\/p>\n
31.1. Sujeto activo: Conforme el inciso primero del art\u00edculo 22 de la Ley 1340\/09 el ingreso fiscal por contribuci\u00f3n de seguimiento se paga a favor de la autoridad de competencia, que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 6\u00ba ejusdem corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.2. Sujeto pasivo: Si bien la redacci\u00f3n del art\u00edculo 22 citado no es afortunada, lo expresado en el \u00faltimo inciso esclarece que la contribuci\u00f3n se liquidar\u00e1 \u201cpara cada empresa sometida a seguimiento\u201d. Por lo tanto, se infiere que el sujeto pasivo del tributo son las empresas concernidas en las actividades de seguimiento que realiza la Superintendencia y respecto de las cuales se ha aprobado un proyecto de integraci\u00f3n empresarial en las condiciones previstas en la norma. \u00a0Sobre el particular, la Corte se aparta de las consideraciones efectuadas por el actor y uno de los intervinientes, relativas a la imposibilidad de determinar el sujeto pasivo del tributo. \u00a0La Sala reconoce, como lo ha se\u00f1alado, que la norma analizada presenta a este respecto inconvenientes de t\u00e9cnica legislativa, yerros que en todo caso puede solventarse a partir de su comprensi\u00f3n sistem\u00e1tica, seg\u00fan se ha expuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.3. Hecho generador: Conforme el inciso primero de la norma analizada, el hecho generador consiste en que la empresa est\u00e9 sometida a seguimiento por parte de la autoridad de competencia, con motivo de la aceptaci\u00f3n de garant\u00edas para el cierre de la investigaci\u00f3n por presuntas pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia y de la autorizaci\u00f3n de una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados. \u00a0<\/p>\n
31.4. Base gravable: La disposici\u00f3n fija una f\u00f3rmula para la determinaci\u00f3n de la tarifa, que opera la identificaci\u00f3n de la base gravable, la cual consiste en \u201cla ponderaci\u00f3n de la sumatoria de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese per\u00edodo frente a los gastos de funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de seguimiento durante el mismo per\u00edodo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.5. Tarifa: El art\u00edculo 22 citado contiene distintos enunciados normativos para la determinaci\u00f3n de la tarifa del gravamen, los cuales ser\u00e1n analizados posteriormente, a efecto de determinar si el legislador ha fijado el m\u00e9todo y sistema para el c\u00e1lculo de este elemento b\u00e1sico del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. En cuanto a la naturaleza tributaria del ingreso fiscal, la Corte comparte con el Ministerio P\u00fablico y algunos intervinientes el argumento seg\u00fan el cual se trata de una contribuci\u00f3n parafiscal. \u00a0En efecto, la contribuci\u00f3n de seguimiento es un tributo que surge de las actividades que realiza la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de asegurar la competencia efectiva, a trav\u00e9s del control previo de las integraciones empresariales. \u00a0A su vez, la prestaci\u00f3n est\u00e1 destinada a garantizar el funcionamiento de la autoridad nacional de competencia, en lo que respecta a la actividad de control antes citada. \u00a0De otro lado, la prestaci\u00f3n es proporcional al beneficio obtenido, habida cuenta que el control de las integraciones empresariales permite que cuando (i) se han aceptado las garant\u00edas para el cierre de investigaci\u00f3n; o (ii) se ha autorizado la operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial, condicionada al cumplimiento de obligaciones particulares por parte de los interesados, las empresas concernidas en el proceso de integraci\u00f3n puedan acceder al mercado a pesar que la operaci\u00f3n se mostraba prima facie contraria a la competencia efectiva. \u00a0Por ende, existe un beneficio palpable para las empresas responsables del tributo, puesto que, de no mediar la actividad administrativa de condicionamiento y\/o aceptaci\u00f3n de garant\u00edas que adelanta la autoridad de competencia, dicho acceso se tornar\u00eda ilegal al ser atentatorio de las normas sobre libre competencia. \u00a0Esto demuestra, igualmente, que la responsabilidad de la contribuci\u00f3n est\u00e1 dirigida a un grupo econ\u00f3mico determinado \u2013las empresas sometidas a operaciones de seguimiento- y el beneficio es para esas mismas empresas, el cual redunda en beneficio de los dem\u00e1s participantes del mercado y que tambi\u00e9n hace parte del grupo o sector econ\u00f3mico al que se aplica la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la contribuci\u00f3n es proporcional al beneficio obtenido, pues la norma establece que el monto de la tarifa es una variable dependiente de, entre otros aspectos, los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese periodo. \u00a0Por ende, entre mayores ingresos \u2013o lo que es lo mismo- m\u00e1s alta participaci\u00f3n en el mercado, mayor ser\u00e1 el monto de la contribuci\u00f3n. Finalmente, las empresas sometidas a seguimiento no pueden negarse a pagar la contribuci\u00f3n parafiscal y el tributo tiene car\u00e1cter progresivo, como ya se explic\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Por \u00faltimo, la Corte advierte que los requisitos de definici\u00f3n legislativa del m\u00e9todo y sistema tambi\u00e9n se encuentran acreditados. En efecto, el art\u00edculo 22 de la Ley 1340\/09 es expl\u00edcito en determinar los distintos criterios de valoraci\u00f3n econ\u00f3mica que debe tener en cuenta la Superintendencia para fijar la tarifa, al igual que el modo en que esos criterios deben ponderarse. As\u00ed, la norma indica que (i) la Superintendencia puede establecer tarifas diferentes, seg\u00fan se trate del seguimiento de compromisos derivados de la terminaci\u00f3n de investigaciones por el ofrecimiento de garant\u00edas o del seguimiento de obligaciones por integraciones condicionadas; (ii) la tarifa se determinar\u00e1 mediante el sistema de ponderaci\u00f3n de la sumatoria de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de las empresas sometidas a seguimiento durante ese per\u00edodo frente a los gastos de funcionamiento de la entidad destinados al desarrollo de la labor de seguimiento durante el mismo per\u00edodo; (iii) la tarifa tiene un monto l\u00edmite, equivalente al uno por mil de los activos corrientes de cada empresa sometida a seguimiento; y (iv) para la liquidaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n se prev\u00e9 un sistema de c\u00e1lculo basado en el valor de los activos corrientes del a\u00f1o fiscal anterior de la empresa sometida a seguimiento, la multiplicaci\u00f3n de la tarifa por el total de dichos activos y la periodizaci\u00f3n anual del cobro, o proporcional, si es del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el legislador ha planteado un esquema detallado para la definici\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal, la cual restringe toda posibilidad de arbitrariedad por parte de la autoridad administrativa. \u00a0As\u00ed, se est\u00e1 al cumplimiento de los requisitos previstos en el art\u00edculo 338 C.P., por lo que la norma acusada es exequible por el cargo analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Improcedencia de la solicitud de integraci\u00f3n normativa \u00a0<\/p>\n
34. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte podr\u00e1 declarar la integraci\u00f3n normativa en el marco de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en tres hip\u00f3tesis y de manera excepcional:58 \u00a0(i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposici\u00f3n que no tiene un contenido normativo claro y un\u00edvoco, raz\u00f3n por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar as\u00ed una decisi\u00f3n inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposici\u00f3n demandada se encuentra \u00edntima o intr\u00ednsecamente vinculada o relacionada con otra disposici\u00f3n, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La solicitud de unidad normativa realizada por el ciudadano M\u00fanera Toro est\u00e1 dirigida respecto del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 155 de 1959, norma sustituida por el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1340\/09. \u00a0El supuesto para esta petici\u00f3n consiste en que en el evento que la Corte hubiera declarado la inexequibilidad de este \u00faltimo precepto, aquel hubiera recobrado vigencia, y como tiene un contenido similar, la decisi\u00f3n adoptada resultar\u00eda inocua. \u00a0Sin embargo, como se demostr\u00f3 en precedencia, el art\u00edculo 9\u00ba citado es compatible con la Constituci\u00f3n, respecto de los cargos acusados, raz\u00f3n por la cual la solicitud de integraci\u00f3n normativa es improcedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los art\u00edculos 9\u00ba, 11, 12, 13 y \u00a022 de la Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protecci\u00f3n de la competencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en esta sentencia, las expresiones \u201c\u00f3rdenes e instrucciones que imparta\u201d y \u201cel incumplimiento de las obligaciones de informar una operaci\u00f3n de integraci\u00f3n empresarial o las derivadas de su aprobaci\u00f3n bajo condiciones\u201d, contenidas en el art\u00edculo 25 de la Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protecci\u00f3n de la competencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado (P) \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1041\/07, (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-616\/01, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-425\/92. (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), reiterada en la sentencia C-616\/01 ya citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-524\/95, (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-616\/01. \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-615\/02, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional. Sentencia T-291 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes. \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional. Sentencia T-240 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional Sentencia C-398 de 1995. \u00a0M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-815\/01, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-815\/01. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-616\/01. \u00a0<\/p>\n
16 De manera similar se expres\u00f3 la Corte en la sentencia C-870\/03, (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), decisi\u00f3n que expuso los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos 333 y 13 de la Constituci\u00f3n se relacionan con particular \u00e9nfasis al permitirle a todas las personas ejercer libremente la actividad econ\u00f3mica que tengan a bien asumir, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. \u00a0Consecuentemente, todos tienen derecho a la iniciativa privada y a la libre competencia, con las responsabilidades que ello apareja. \u00a0Por su parte, la ley puede delimitar el alcance de la libertad econ\u00f3mica cuando as\u00ed lo exija el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n. \u00a0Vale decir, jur\u00eddicamente la libertad econ\u00f3mica est\u00e1 garantizada por la Constituci\u00f3n en armon\u00eda con el derecho a la igualdad de los potenciales agentes econ\u00f3micos; \u00a0por lo tanto, siempre que el legislador pretenda establecer limitaciones, exigencias o prerrogativas en torno a esa libertad, deber\u00e1 examinar previamente los supuestos viables a la concreci\u00f3n de este derecho en un plano de igualdad material, sin perjuicio de las distinciones que pueda hacer entre unas personas y otras, al amparo de claros criterios de razonabilidad y proporcionalidad. || En relaci\u00f3n con el derecho que tienen las personas a ejercer la libertad de empresa y a percibir las utilidades que le son inherentes, el Estado se erige como director de la econom\u00eda con dos fines espec\u00edficos: \u00a0de una parte, debe regular, vigilar y controlar los procesos econ\u00f3micos en orden a fomentar y estimular la gesti\u00f3n empresarial, impidiendo al efecto que se obstruya o restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitando o controlando cualquier abuso de la posici\u00f3n dominante; \u00a0y de otra, promoviendo y exigiendo a la empresa el cumplimiento de su funci\u00f3n social a trav\u00e9s de su intervenci\u00f3n en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados; \u00a0igualmente, actuando como empresario directo, ya con capital totalmente estatal, ora en alguna de las modalidades de la asociaci\u00f3n mixta. \u00a0Funci\u00f3n social que se debe concretar en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y en la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0En este espectro le corresponde al Estado propender por la vigencia efectiva del derecho a la igualdad, tanto en la esfera de los empresarios, como en la de los trabajadores y consumidores de sus productos. \u00a0Asimismo le compete a las autoridades p\u00fablicas, en sus diferentes campos de acci\u00f3n, resolver las tensiones que se presentan entre la libertad de empresa y la primac\u00eda del inter\u00e9s general, dado que, en cuanto base del desarrollo la empresa debe producir y exhibir positivos balances de rentabilidad econ\u00f3mica y social, los que a su vez habr\u00e1n de ser, en lo econ\u00f3mico-fiscal, representativos de mejores bases gravables y por tanto de mayores tributos; \u00a0y en lo social, indicativos de su participaci\u00f3n en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Esta \u00faltima conducta constitutiva de abuso de posici\u00f3n dominante fue adicionada por el art\u00edculo 16 de la Ley 590\/00.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-616\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-624\/98 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-332\/00 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y C-392\/07 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Debe anotarse que con posterioridad a la expedici\u00f3n de la Ley 1340\/09, fue proferido el Decreto 3523 del 15 de septiembre de 2009, \u201cpor el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias\u201d, norma que derogo expresamente el art\u00edculo 20 del Decreto 2153\/92. \u00a0Por lo tanto, la funci\u00f3n aqu\u00ed se\u00f1alada deber\u00e1 interpretarse con base en la nueva normatividad en materia de funcionamiento de la citada Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Existe, en ese orden de ideas, una prohibici\u00f3n constitucional expresa de constituci\u00f3n de monopolios por parte de particulares. \u00a0Sobre el particular, la sentencia C-154\/96, (M.P. Antonio Barrera Carbonell) indic\u00f3 que \u201cLas normas acusadas establecen un monopolio, desconociendo las previsiones del art\u00edculo 336 superior, porque no se crea como arbitrio rent\u00edstico, con una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico o social, sino para favorecer a los bancos y las compa\u00f1\u00edas de seguro. Las normas acusadas, no configuran monopolio en favor de los bancos y las compa\u00f1\u00edas de seguros, porque, en primer lugar, la ley permite la constituci\u00f3n de estas entidades por las personas que cumplan determinados requisitos, en cuyo caso, autom\u00e1ticamente quedan facultados para otorgar las referidas garant\u00edas; en segundo lugar, porque dichas normas no limitan a ciertos bancos o compa\u00f1\u00edas de seguros la posibilidad de ofrecer el servicio de otorgamiento de las garant\u00edas ni imponen la obligaci\u00f3n de contratar espec\u00edficamente con uno de ellos.\u201d \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-710\/01, (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690\/03, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0Sentencia C-327 de 1997, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0Ver al respecto las siguientes sentencias: C-996 de 2000 y C-939 de 2002. \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0Ver sentencias C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-328 de 2003, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
28 Ver sentencias C-448 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1076 de 2002 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690\/03. \u00a0<\/p>\n
31 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-570 de 1997. MP Carlos Gaviria D\u00edaz, consideraci\u00f3n VI.4.2. Ver tambi\u00e9n, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001. \u00a0Fundamento 39. \u00a0<\/p>\n
34 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-474\/03, (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) \u00a0<\/p>\n
35 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690\/03.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Por ello, esta Corporaci\u00f3n, en sentencia C-805 de 2001, se\u00f1al\u00f3 que sin desconocer la exigencia de una ley previa como presupuesto necesario para el ejercicio de la potestad reglamentaria, \u00e9sta es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la Rep\u00fablica, que no requiere para su ejercicio de autorizaci\u00f3n o mandato legal:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la Rep\u00fablica como autoridad administrativa, para dictar las normas de car\u00e1cter general que son necesarias para la correcta ejecuci\u00f3n de la ley. Por consiguiente, esta atribuci\u00f3n no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se ampl\u00eda o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribuci\u00f3n constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administraci\u00f3n cumpla con su funci\u00f3n de ejecuci\u00f3n de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su l\u00edmite y radio de acci\u00f3n en la Constituci\u00f3n y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el esp\u00edritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administraci\u00f3n, as\u00ed como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido est\u00e1 reservado al legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690\/03.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-333\/01, (M.P. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C- 406 de 2004. \u00a0<\/p>\n
40 Sentencias C- 564 de 2000 y C- 099 de 2003. \u00a0<\/p>\n
41 En estos eventos, como se se\u00f1ala en la sentencia C-343 de 2006, el legislador puede acudir a la t\u00e9cnica de la remisi\u00f3n normativa puesto que determinadas materias \u201cest\u00e1n sujetas a constantes modificaciones y ajustes, lo cual hace imposible que el Congreso de la Rep\u00fablica o el legislador extraordinario pueda vislumbrar en un momento determinado cuales ser\u00e1n los nuevos deberes, obligaciones y prohibiciones cuyo incumplimiento en un momento determinado puedan llegar a constituir una conducta reprochable. De la misma forma, existen disciplinas jur\u00eddicas de enorme complejidad t\u00e9cnica que dificultan su descripci\u00f3n minuciosa por parte del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-867 de 2001; M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa (En esta sentencia, la Corte Constitucional analiz\u00f3 algunas caracter\u00edsticas de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, al igual que los l\u00edmites que debe observar el legislador cuando interviene en ella). \u00a0<\/p>\n
43 As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-649 de 2001, por medio de la cual la Corte Constitucional condicion\u00f3 la exequibilidad de la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para sancionar a quienes adelanten pr\u00e1cticas de competencia desleal, se indic\u00f3 lo siguiente: “En anteriores pronunciamientos de esta corporaci\u00f3n, se ha establecido la regla seg\u00fan la cual no es incompatible el ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que est\u00e1 administrando justicia. As\u00ed, en la sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), se afirm\u00f3 que “la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no s\u00f3lo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una funci\u00f3n judicial”; asimismo, se estableci\u00f3 que “bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en se\u00f1alar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no re\u00fane la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una funci\u00f3n jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228).” En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz)”. \u00a0<\/p>\n
44 Esta conclusi\u00f3n fue reafirmada recientemente por la Corte en la sentencia C-726\/09 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en relaci\u00f3n con la potestad sancionatoria de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n. \u00a0Sobre el particular, la Sala consider\u00f3 que \u201cAhora bien, a partir del entendimiento de lo anterior, la Corte ha se\u00f1alado que en materia sancionatoria el principio de legalidad no reviste la misma intensidad que en materia penal, conclusi\u00f3n que se ha visto reforzada con las consideraciones relativas a que la sanci\u00f3n administrativa no implica privaci\u00f3n de la libertad f\u00edsica, al paso que la sanci\u00f3n penal s\u00ed conlleva esta grave restricci\u00f3n de derechos fundamentales, y que el derecho penal tiene como destinatarios a la generalidad de las personas, al paso que el derecho administrativo sancionador opera en \u201c\u00e1mbitos espec\u00edficos\u201d. En efecto, en este sentido \u00a0esta Corporaci\u00f3n ha dicho que \u00a0los principios del derecho penal, entre ellos el de legalidad, no se aplican \u201cexactamente de la misma forma en todos los \u00e1mbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. As\u00ed, el derecho penal no s\u00f3lo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor las garant\u00edas del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad f\u00edsica u otros valores de tal entidad, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal\u201d. || As\u00ed pues, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso y del derecho penal, entre ellos el de predeterminaci\u00f3n legal de las faltas, \u00a0se siguen aplicando en materia administrativa sancionatoria, pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal. Por ello, la descripci\u00f3n t\u00edpica de las conductas y de las sanciones hecha por el mismo legislador en todos sus elementos no resulta exigible con la misma intensidad y rigor en el campo administrativo sancionador\u201d. \u00a0<\/p>\n
45 La versi\u00f3n original del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 1340\/09 consagraba lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba.- El Gobierno Nacional deber\u00e1 objetar la operaci\u00f3n, previo concepto del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n si tiende a producir una indebida restricci\u00f3n a la libre competencia \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba.- Si pasados treinta (30) d\u00edas de haberse presentado el informe de que trata este articulo no se hubiere objetado por el Gobierno la operaci\u00f3n los interesados podr\u00e1n proceder a realizarla. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba.- El informe que deben dar los interesados y su tr\u00e1mite ser\u00e1n absolutamente reservados y los funcionarios que revelen en todo o en parte el contenido le los expedientes incurrir\u00e1n en la destituci\u00f3n del empleo que impondr\u00e1 el respectivo superior, sin perjuicio de las dem\u00e1s sanciones establecidas en el C\u00f3digo Penal.\u201d. \u00a0<\/p>\n
46\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
47\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En sentencia C-546 de 1994 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), este Tribunal precis\u00f3 que: \u201c[Aun] cuando la Constituci\u00f3n de 1991 es m\u00e1s clara que la Constituci\u00f3n derogada en materia de Hacienda P\u00fablica, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribuci\u00f3n, la Carta no utiliza siempre t\u00e9rminos espec\u00edficos para tales categor\u00edas. As\u00ed, en ocasiones la palabra tributo es usada como un g\u00e9nero que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4\u00b0), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constituci\u00f3n parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P. art. 154 inc. 2\u00b0)\u201d. En el mismo sentido, se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-711 de 2001 (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). Ahora bien, hoy en d\u00eda, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificaci\u00f3n tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como \u201clas exacciones\u201d, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que \u00e9stos desarrollan. As\u00ed, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) este Tribunal reconoci\u00f3 que por fuera de las habituales categor\u00edas de tributos pueden existir otros de car\u00e1cter especial, como lo es la denominada \u201ctarifa de control fiscal\u201d. En sus propias palabras, la Corte manifest\u00f3: \u201chay que decir, que no le asiste raz\u00f3n al actor, porque la \u201ctarifa de control fiscal\u201d no est\u00e1 enmarcada dentro de los conceptos de \u201ctasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n (art. 267, inciso 1\u00ba de la Carta)\u201d. \u00a0<\/p>\n
48\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-545 de 1994 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-577 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-1371 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-1067 de 2002 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 C-1143 de 2003 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), C-224 de 2004 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) y C-1171 de 2005 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). Igualmente el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo, en la Sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, Consejera Ponente: Ligia L\u00f3pez D\u00edaz. Expediente No. 13.408. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Frente al alcance de los principios tributarios de justicia y equidad se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) al declarar inexequible la posibilidad de \u00a0establecer de manera indiscriminada el impuesto del I.V.A. frente a los productos de la canasta familiar. En dicho ocasi\u00f3n, la Corte manifest\u00f3: \u201cSi bien el legislador dispone de un margen de configuraci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria y tiene la potestad de decidir qu\u00e9 bienes y servicios grava con el IVA o excluye de dicho tributo (art. 338 de la C.P.), el ejercicio de esta facultad no es ilimitado, como no lo es ninguna competencia en un estado constitucional, sino que debe respetar el marco constitucional en su integridad (art\u00edculo 1, 2, 3, y 4 C.P.). \/\/ Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y servicios, que antes hab\u00edan sido excluidos para promover la igualdad real y efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social de Derecho (art. 1\u00b0 de la C.P.), el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y equidad que rigen el sistema tributario (art. 363 de la C.P. y art. 95-9 de la C.P.), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al m\u00ednimo vital (arts. 1\u00b0 y 13 de la C.P. en concordancia con el art\u00edculo 334 C.P.), si (i) de manera indiscriminada, sin el m\u00ednimo de deliberaci\u00f3n p\u00fablica en el seno del Congreso exigido por el respeto al principio de no tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias tanto en el lado de los ingresos provenientes de tributos con dise\u00f1o progresivo como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante la ampliaci\u00f3n de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del derecho al m\u00ednimo vital de un amplio sector de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds, dadas las insuficiencias de la red de protecci\u00f3n social\u201d. (Subrayado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
50 Las contribuciones fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones parafiscales (C.P. arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n (Ley 179 de 1994, art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2\u00b0)\u201d. \u00a0<\/p>\n
51 Con anterioridad, en sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), esta Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 a las tasas de la siguiente manera: \u201cSon aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero s\u00f3lo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio p\u00fablico correspondiente. Es decir, se trata de una recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que genera la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico; se autofinancia este servicio mediante una remuneraci\u00f3n que se paga a la entidad administrativa que lo presta. \/\/ Toda tasa implica una erogaci\u00f3n al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de raz\u00f3n suficiente: Por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico. El fin que persigue la tasa es la financiaci\u00f3n del servicio p\u00fablico que se presta. \/\/ La tasa es una retribuci\u00f3n equitativa por un gasto p\u00fablico que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a \u00e9l. \/\/ Bien importante es anotar que las consideraciones de orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios p\u00fablicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producci\u00f3n o distribuci\u00f3n. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser \u00e1gil, din\u00e1mico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo\u201d. Por otra parte, en cuanto a la cobertura de la recuperaci\u00f3n de costos, en sentencia C-1371 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), luego de reiterar el fallo anteriormente citado, se se\u00f1al\u00f3: \u201cDe lo visto, se puede colegir que con la tasa normalmente se retribuye el costo de un servicio p\u00fablico prestado; sin embargo, el alcance de \u00e9ste gravamen no se agota en dicho \u00e1mbito, sino que tambi\u00e9n puede comprender la recuperaci\u00f3n del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas ambientales por la utilizaci\u00f3n del ambiente (bien de uso p\u00fablico) cuya conservaci\u00f3n est\u00e1 a cargo del Estado. Es m\u00e1s, con la tasa no s\u00f3lo se paga un servicio espec\u00edfico otorgado, sino tambi\u00e9n se retribuye la realizaci\u00f3n de una determinada prestaci\u00f3n por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo se\u00f1alado por el actor as\u00ed como el Procurador General de la Naci\u00f3n, en cuanto a la clasificaci\u00f3n del concurso econ\u00f3mico\u2019 establecido en la norma acusada, como una tasa contributiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
52\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con esta caracter\u00edstica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, sostuvo que: \u201cEl precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizaci\u00f3n y crecimiento de la inversi\u00f3n\u201d. (Consejera Ponente: Ligia L\u00f3pez D\u00edaz. Expediente No. 13.408). \u00a0<\/p>\n
53\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a esta caracter\u00edstica, en sentencia C-1171 de 2005 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), este Tribunal puntualiz\u00f3: \u201cla doctrina suele se\u00f1alar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aqu\u00e9llas constituyen una contraprestaci\u00f3n directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
54 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-816\/99 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
55 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1371\/00 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-155\/03, (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Cabe anotar que como se estableci\u00f3 en la decisi\u00f3n C-532\/03 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), en la citada sentencia la Corte unific\u00f3 su doctrina en torno a m\u00e9todo y sistema en materia de tributos, tasas y contribuciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1371\/00.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-463\/08, (M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-228\/10 \u00a0 OPERACIONES DE INTEGRACION EMPRESARIAL-Compatibilidad con las normas que conforman la constituci\u00f3n econ\u00f3mica y el principio de la buena fe \u00a0 INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Contenido y alcance \u00a0 La intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintos poderes p\u00fablicos y se ejerce por medio de diferentes […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17272","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17272","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17272"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17272\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17272"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17272"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17272"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}