\u00a0 \u00a0 Sentencia C-253\/10 \u00a0<\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Medidas en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La inconstitucionalidad por consecuencia, consiste en que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepci\u00f3n produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan. Se trata del decaimiento de los decretos posteriores a ra\u00edz de la desaparici\u00f3n sobreviniente de la norma que permit\u00eda al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constituci\u00f3n. Cuando tal situaci\u00f3n se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el an\u00e1lisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jur\u00eddica y son inconstitucionales. En el presente caso, mediante Sentencia C-252 de 2010 la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible el Decreto 4975 de 2009, que declar\u00f3 el estado de emergencia social en todo el pa\u00eds, con el prop\u00f3sito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y en consecuencia al haber desaparecido el fundamento normativo que sirvi\u00f3 de sustento a la expedici\u00f3n del decreto legislativo de desarrollo deviene inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Potestad de modular efectos temporales de sus providencias \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Modulaci\u00f3n de efectos temporales y destinaci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
Si bien mediante Sentencia C-252 de 2010 la Corte declar\u00f3 inexequible el Decreto 4975 de 2009, fuente de este y otros decretos dictados al amparo del estado de emergencia social, al encontrar que los hechos aducidos como desencadenantes de dicha situaci\u00f3n excepcional no ten\u00edan el car\u00e1cter de sobrevinientes ni de extraordinarios, as\u00ed como la existencia de algunos otros medios de car\u00e1cter ordinario a trav\u00e9s de los cuales el Gobierno Nacional hubiera podido, al menos en principio, afrontar los problemas explicados en su parte motiva, y \u00a0habiendo sido reconocida la excepcional gravedad de la situaci\u00f3n que pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, es de obligaci\u00f3n para el juez constitucional, en desarrollo de la facultad que tiene para fijar los efectos de sus propias decisiones, asignar a esta sentencia un efecto diferido, precisando la destinaci\u00f3n de los recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Norma de car\u00e1cter tributario \u00a0<\/p>\n
Al examinar el contenido del Decreto 127 de 2010, la Corte Constitucional destaca que esta norma introdujo modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de car\u00e1cter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores), cuyo recaudo est\u00e1 total o parcialmente destinado a la financiaci\u00f3n de los servicios de salud. Observa la Corte que la inexequibilidad de este Decreto, en caso de tener efecto inmediato, acarrear\u00eda un importante y severo impacto sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondr\u00eda en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante n\u00famero de personas, presumiblemente las m\u00e1s pobres y vulnerables, as\u00ed como otros sujetos merecedores de especial protecci\u00f3n constitucional, situaci\u00f3n contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta corporaci\u00f3n est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de precaver. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente \u00a0RE. 158 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto 127 de enero 21 de 2010, \u201cPor el cual se adoptan medidas en materia tributaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecis\u00e9is (16) de abril de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
S \u00a0E \u00a0N \u00a0T \u00a0E \u00a0N \u00a0C \u00a0I \u00a0A \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante oficio PS 173 del 22 de enero del a\u00f1o en curso, recibido en la Corte Constitucional el mismo d\u00eda, el Ministro del Interior y de Justicia, quien para esa fecha se desempe\u00f1aba como delegatario de funciones presidenciales, remiti\u00f3 a esta corporaci\u00f3n copia aut\u00e9ntica del Decreto 127 de enero 21 de 2010 \u201cPor el cual se adoptan medidas en materia tributaria\u201d, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, \u201cPor el cual se declara el estado de emergencia social\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Avocado el conocimiento mediante auto de febrero 1\u00b0 de 2010, en la misma providencia el Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el presente asunto, correr traslado del expediente al Procurador General de la Naci\u00f3n y librar las comunicaciones a que se refiere el art\u00edculo 244 superior. Recibido en tiempo oportuno el concepto del Ministerio P\u00fablico, y una vez agotados los dem\u00e1s tr\u00e1mites respectivos, procede entonces la Corte a examinar la constitucionalidad del Decreto sometido a su revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0TEXTO DEL DECRETO EN REVISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El texto del Decreto 127 de enero 21 de 2010, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N\u00b0 47.599 de la misma fecha, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 127 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(enero 21) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 47.599 de 21 de enero de 2010 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, y \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
Que con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mediante el Decreto 4975 de 2009 se declar\u00f3 el estado de Emergencia Social en todo el pa\u00eds, con el prop\u00f3sito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud la cual amenaza de manera inminente, entre otros aspectos, la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico esencial de salud, as\u00ed como el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; \u00a0<\/p>\n
Que los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud no estaban previstos en el esquema fijado por la Ley 100 de 1993, sin embargo, la prestaci\u00f3n de estos medicamentos y servicios se ha venido generalizando recientemente, de manera sobreviniente e inusitada, lo cual pone en riesgo el equilibrio del Sistema, puesto que el aumento acelerado de esta demanda compromete los recursos del aseguramiento en salud amenazando la viabilidad del Sistema, poniendo en riesgo la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida de la poblaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
Que, por lo anterior, y tal y como lo han manifestado las entidades territoriales el d\u00e9ficit corriente por prestaci\u00f3n de servicios de salud m\u00e1s que se duplic\u00f3 en el \u00faltimo a\u00f1o, situaci\u00f3n que se apreci\u00f3 especialmente en el \u00faltimo trimestre de 2009, afectando de manera especial a las Entidades Promotoras de Salud del R\u00e9gimen Subsidiado y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, p\u00fablicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso a los servicios de salud en el territorio nacional afectando especialmente a la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable; \u00a0<\/p>\n
Que el art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que las rentas obtenidas del ejercicio de los monopolios derivados de licores y de juegos de suerte y azar estar\u00e1n destinadas a los servicios de salud, raz\u00f3n por la cual se constituyen en una fuente esencial de financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud; \u00a0<\/p>\n
Que el mencionado aumento en los gastos del Sistema ha hecho que los ingresos del mismo sean insuficientes para la atenci\u00f3n de la demanda de servicios y medicamentos incluidos y no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud, por lo que se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan optimizar los recursos existentes y generar nuevos recursos para superar el d\u00e9ficit que actualmente se presenta, as\u00ed como la financiaci\u00f3n de los gastos requeridos para la atenci\u00f3n en salud de la poblaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que en tal virtud y con el fin de generar los recursos que se requieren para garantizar el goce efectivo del derecho, es necesario modificar el impuesto sobre las ventas aplicable a la cerveza y sobre los juegos de suerte y azar, incrementando las al\u00edcuotas actuales hasta la tarifa general del impuesto, as\u00ed como las tarifas de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y de cigarrillos y tabaco elaborado, destinando, por lo menos, los mayores ingresos generados a la salud. \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. Modif\u00edcase el par\u00e1grafo del art\u00edculo 190 de la Ley 223 de 1995 el cual queda as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. De la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos porcentuales se destinar\u00e1n a financiar el segundo y tercer nivel de atenci\u00f3n en salud. Los productores nacionales y el Fondo Cuenta de Impuestos al consumo de Productos Extranjeros girar\u00e1n directamente a los Fondos o Direcciones Seccionales de Salud y al Fondo Distrital de Salud, seg\u00fan el caso, el porcentaje mencionado dentro de los quince 15 d\u00edas calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable.\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. Modif\u00edcase el art\u00edculo 475 del Estatuto Tributario el cual queda as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 475. Tarifa para las Cervezas. Desde el 1o de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa del impuesto sobre las ventas para las cervezas de producci\u00f3n nacional y para las importadas ser\u00e1 del 14%. A partir del 1o de enero de 2011 se aplicar\u00e1 la tarifa general prevista en este Estatuto. El impuesto ser\u00e1 liquidado por los productores en el formulario de declaraci\u00f3n bimestral de IVA, establecido por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. \u00a0<\/p>\n
El impuesto generado dar\u00e1 derecho a impuestos descontables en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 485. \u00a0<\/p>\n
Los importadores de cervezas declarar\u00e1n y pagar\u00e1n el impuesto en el formulario de la declaraci\u00f3n de importaci\u00f3n que prescriba la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales junto con los dem\u00e1s tributos aduaneros. \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n del impuesto se aplicar\u00e1 la base gravable establecida en el art\u00edculo 189 de la Ley 223 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Se except\u00faa del impuesto a que se refiere este art\u00edculo el departamento de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina.\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. Modif\u00edcase el inciso cuarto del literal d) del art\u00edculo 420 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cA partir del 1o de febrero de 2010, en los juegos de suerte y azar se aplicar\u00e1 la tarifa general prevista en este Estatuto\u201d. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4o. Los ingresos adicionales recaudados durante el a\u00f1o 2010, por efecto del aumento de la tarifa del impuesto sobre las ventas, aplicable a la cerveza y a los juegos de suerte y azar, a que se refiere el presente decreto, se destinar\u00e1n por la Naci\u00f3n a financiar las prestaciones excepcionales en salud. A partir del 1o de enero del a\u00f1o 2011 la totalidad de los ingresos recaudados por concepto del impuesto sobre las ventas a la cerveza y a los juegos de suerte y azar tendr\u00e1n la misma destinaci\u00f3n. Para dicho efecto, en ambos casos, no aplicar\u00e1 lo dispuesto en el art\u00edculo 7o de la Ley 225 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Si el recaudo de estos recursos excede las necesidades para atender dichas prestaciones, la diferencia se destinar\u00e1 para la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios en salud. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. Modif\u00edcase el art\u00edculo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el art\u00edculo 76 de la Ley 1111 de 2006, el cual queda as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 211. Tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. A partir del 1o de febrero de 2010, y del 1o de enero de 2011, las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, aplicables durante los a\u00f1os 2010 y 2011 ser\u00e1n las siguientes: \u00a0<\/p>\n
A\u00d1O \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tarifa por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2010 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
$ 650 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2011 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
$700 \u00a0<\/p>\n
2. La tarifa por cada gramo de picadura, rap\u00e9 o chin\u00fa ser\u00e1 de $36,00. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o Para el a\u00f1o 2010 el 21% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, deber\u00e1 destinarse a la salud y a partir del 1o de enero de 2011 este porcentaje ser\u00e1 del 24%. \u00a0<\/p>\n
Estos recursos destinados a la salud se orientar\u00e1n a la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De manera excepcional, estos recursos podr\u00e1n destinarse a la financiaci\u00f3n de los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios del R\u00e9gimen Subsidiado y que est\u00e9n en el Plan de Beneficios del R\u00e9gimen Contributivo, \u00fanicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o Para determinar el valor de los recursos con destino al deporte de que trata la Ley 30 de 1971, el porcentaje del 16% se aplicar\u00e1 en el a\u00f1o 2010 sobre el 79% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y a partir del 1o de enero de 2011 sobre el 76%\u201d. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. Modif\u00edcanse el primer inciso y el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 50 de la Ley 788 de 2002, los cuales quedan as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 50. Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares. A partir del 1o de febrero de 2010, las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por cada unidad de 750 cent\u00edmetros c\u00fabicos o su equivalente, ser\u00e1n las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Para productos de hasta 35 grados de contenido alcoholim\u00e9trico, doscientos cincuenta y seis pesos ($ 256,00) por cada grado alcoholim\u00e9trico. \u00a0<\/p>\n
2. Para productos de m\u00e1s de 35 grados de contenido alcoholim\u00e9trico, trescientos ochenta y seis pesos ($386,00) por cada grado alcoholim\u00e9trico.\u201d \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Del total recaudado por concepto del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y\/o participaci\u00f3n, una vez descontado el porcentaje de IVA cedido a que se refiere el par\u00e1grafo 2o del art\u00edculo 50 de la Ley 788 de 2002, los Departamentos destinar\u00e1n un (8%) para la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De manera excepcional, estos recursos podr\u00e1n destinarse a la financiaci\u00f3n de los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios del R\u00e9gimen Subsidiado y que est\u00e9n en el Plan de Beneficios del R\u00e9gimen Contributivo, \u00fanicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse.\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. FORMULARIOS. La Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal, as\u00ed como la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, en lo que a cada una corresponda, efectuar\u00e1n las modificaciones a los formularios de declaraci\u00f3n del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y\/o participaci\u00f3n, y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que se requieran para la correcta aplicaci\u00f3n de lo establecido en el presente decreto. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. VIGENCIA. El presente decreto de acuerdo con el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n y suspende la vigencia de las disposiciones que le sean contrarias. \u00a0<\/p>\n
Publ\u00edquese y c\u00famplase \u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D. C., a 21 de enero de 2010. \u00a0<\/p>\n
\u00c1LVARO URIBE V\u00c9LEZ. \u00a0<\/p>\n
El Ministro del Interior y de Justicia, \u00a0<\/p>\n
Fabio Valencia Cossio. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Relaciones Exteriores, \u00a0<\/p>\n
Jaime Berm\u00fadez Merizalde. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, \u00a0<\/p>\n
Oscar Iv\u00e1n Zuluaga Escobar. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Defensa Nacional, \u00a0<\/p>\n
Gabriel Silva Luj\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, \u00a0<\/p>\n
El Ministro de la Protecci\u00f3n Social, \u00a0<\/p>\n
Diego Palacio Betancourt. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Minas y Energ\u00eda, \u00a0<\/p>\n
Hern\u00e1n Mart\u00ednez Torres. \u00a0<\/p>\n
El Viceministro de Comercio Exterior, Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Exterior, \u00a0<\/p>\n
Gabriel Duque Mildenberg. \u00a0<\/p>\n
La Ministra de Educaci\u00f3n Nacional, \u00a0<\/p>\n
Cecilia Mar\u00eda V\u00e9lez White. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, \u00a0<\/p>\n
Carlos Costa Posada. \u00a0<\/p>\n
La Ministra de Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones, \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda del Rosario Guerra de la Espriella. \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Transporte, \u00a0<\/p>\n
Andr\u00e9s Uriel Gallego Henao. \u00a0<\/p>\n
La Viceministra de Cultura Encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra de Cultura, \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Claudia L\u00f3pez Sorzano.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibi\u00f3 un gran n\u00famero de intervenciones ciudadanas, as\u00ed como algunas provenientes de las autoridades nacionales, en las que se hacen diversos planteamientos sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones del Decreto 127 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe precisarse que varias de tales intervenciones, entre ellas las presentadas por los ciudadanos Mar\u00eda Mercedes Patarroyo Garc\u00eda, Eugenia Vanegas Castro, Gonzalo Mart\u00ednez Sanmart\u00edn, Gloria Elena Ruiz Montoya, Miguel \u00c1ngel Echeverri Chavarriaga, Jorge Enrique Garc\u00eda R\u00edos, Mar\u00eda Aurora Agudelo Acosta, Nidia Guti\u00e9rrez, Mar\u00eda Ofir Vargas de Vargas y Carlos Eduardo Pe\u00f1a, as\u00ed como por la Facultad Nacional de Salud P\u00fablica de la Universidad de Antioquia y por la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas de la Universidad Nacional de Colombia, no contienen en realidad reflexiones de orden jur\u00eddico, ni solicitudes concretas para que se declare la exequibilidad o inexequibilidad de las normas revisadas, sino consideraciones generales relacionadas con la conveniencia o justificaci\u00f3n, y con los posibles efectos econ\u00f3micos y sociales de todas las medidas expedidas al amparo del estado de emergencia social declarado por el Decreto 4975 de 2009. Por esta raz\u00f3n, pese a la importancia de tales pronunciamientos, la Corte no puede considerarlos como fundamentos de su decisi\u00f3n, pues \u00e9sta deber\u00e1 basarse \u00fanicamente en la constitucionalidad de las medidas adoptadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las restantes intervenciones, la Corte presentar\u00e1 primero aquellas que se refieren de manera global a todas las disposiciones \u00a0del Decreto 127 de 2010, y posteriormente examinar\u00e1, en el orden correspondiente, aquellas en las que los ciudadanos participantes se refieren \u00fanicamente a uno o m\u00e1s art\u00edculos espec\u00edficos del decreto cuya constitucionalidad se revisa. En este \u00faltimo caso, y en raz\u00f3n a la similitud o identidad de los planteamientos formulados por varios ciudadanos, las intervenciones ser\u00e1n agrupadas y se presentar\u00e1 un resumen de sus principales aspectos. \u00a0<\/p>\n
3.1. Intervenci\u00f3n de la apoderada especial del Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Obrando en la referida calidad, la abogada Mar\u00eda Carolina Rojas Charry present\u00f3 un escrito en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, en lo que ata\u00f1e a los requisitos formales, destaca la interviniente que este Decreto los cumple a cabalidad, ya que: i) cuenta con la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos sus ministros; ii) tiene una motivaci\u00f3n clara en la que se hace referencia al estado de emergencia social declarado mediante el Decreto 4975 de 2009 y a las razones que condujeron a dicha declaratoria, y iii) fue expedido dentro del lapso de vigencia de las facultades a que dicho Decreto se refiere.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante reitera las razones a partir de las cuales el Gobierno Nacional decidi\u00f3 la declaratoria de la emergencia social, entre las cuales enumera: i) el crecimiento abrupto de los pagos no POS, ii) el incremento de la cartera hospitalaria y en general de las IPS, iii) la sostenibilidad de los actores del SGSSS, iv) el d\u00e9ficit de las finanzas territoriales, y v) la interrupci\u00f3n en el flujo de recursos. Indica que dentro del marco de este estado de excepci\u00f3n el prop\u00f3sito de este Decreto es el de \u201cconjurar espec\u00edficamente el d\u00e9ficit en las finanzas territoriales mediante el incremento del recaudo tributario destinado a salud, as\u00ed como lograr la financiaci\u00f3n de los servicios y medicamentos No Pos, cuyo crecimiento abrupto y acelerado, es uno de los factores determinantes que da origen a la emergencia declarada\u201d. A continuaci\u00f3n presenta un extracto del informe enviado por el Presidente de la Rep\u00fablica al Congreso en relaci\u00f3n con este estado de emergencia social, en el que se hace una estimaci\u00f3n de los recaudos adicionales que el Gobierno Nacional conf\u00eda en generar, tanto en el \u00e1mbito de los impuestos nacionales como en el de los territoriales, como consecuencia de las medidas contenidos en este Decreto. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente se ocupa de sustentar la justificaci\u00f3n del Decreto 127 de 2010 frente a las disposiciones de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, y la jurisprudencia constitucional sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente se refiere al principio de finalidad de las medidas, frente a lo cual resalta que uno de los considerandos del Decreto 4975 de 2009 contempl\u00f3 de manera expresa \u201cla necesidad de optimizar los recursos existentes y generar nuevos recaudos\u201d, en relaci\u00f3n con los impuestos nacionales y territoriales de que trata el Decreto 127 de 2010. Tambi\u00e9n resalta la urgencia de encontrar nuevas fuentes de financiamiento para las prestaciones No POS, teniendo en cuenta el progresivo agotamiento de la entonces \u00fanica fuente disponible, que ha sido la subcuenta de compensaci\u00f3n del FOSYGA, lo que conforme a la jurisprudencia constitucional demostrar\u00eda tambi\u00e9n la necesidad de las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera adem\u00e1s que en raz\u00f3n a la gravedad de la situaci\u00f3n que diera origen a la declaratoria del estado de emergencia, las disposiciones tributarias adoptadas cumplen con el principio de proporcionalidad. De igual manera, se estar\u00eda observando el principio de no discriminaci\u00f3n, ya que las nuevas tarifas del impuesto a las ventas sobre la cerveza o los juegos de azar o al consumo de cigarrillos, licores, vinos o aperitivos, afectan de manera uniforme a toda la poblaci\u00f3n, y de otra parte, su destinaci\u00f3n a la financiaci\u00f3n del servicio de la salud beneficia tambi\u00e9n a todos los habitantes del territorio nacional. Finalmente, resalta que las disposiciones contenidas en este Decreto no implican transgresi\u00f3n de ninguna de las prohibiciones contenidas en el art\u00edculo 15 de la Ley Estatutaria 137 de 1994. \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores reflexiones defiende entonces la constitucionalidad de las medidas contenidas en el Decreto 127 de 2010, comenzando por destacar que de manera expresa el art\u00edculo 215 superior contempla la posibilidad de que, durante el estado de emergencia econ\u00f3mica o social, el Gobierno Nacional establezca nuevos tributos o modifique los existentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, y despu\u00e9s de describir cu\u00e1l es el efecto preciso que en los distintos impuestos genera cada uno de los art\u00edculos del Decreto bajo revisi\u00f3n, la interviniente afirma que tales cambios se avienen sin dificultad con los principios constitucionales del sistema tributario (art. 363) como son los de equidad, eficiencia, y progresividad, seg\u00fan el entendimiento que esta corporaci\u00f3n ha hecho de ellos a trav\u00e9s de su jurisprudencia. Agrega que los art\u00edculos cuyos impuestos se incrementan por efecto de este Decreto no son de primera necesidad ni pertenecen a la canasta familiar, sino que se gravan en directa relaci\u00f3n con el volumen de su demanda, lo que aminora sensiblemente su efecto sobre el bienestar de las personas y las familias. Y concluye se\u00f1alando que se ha respetado la regla de irretroactividad de la ley tributaria, ya que las disposiciones del Decreto 127 de 2010 rigen \u00fanicamente hacia el futuro y a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El titular de este Ministerio, doctor Oscar Iv\u00e1n Zuluaga Escobar, present\u00f3 tambi\u00e9n un escrito en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de este decreto, de contenido muy semejante al presentado por la apoderada del Presidente de la Rep\u00fablica, que viene de explicarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de rememorar el contenido de los art\u00edculos 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 9\u00b0 de la Ley 137 de 1994, destaca en primer lugar que el Decreto que se revisa observa todos los requisitos formales previstos en esas normas. Posteriormente, se\u00f1ala que su contenido dispositivo cumple con los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n, a que se refiere la norma \u00faltimamente citada, y no encuadra en ninguna de las prohibiciones previstas en el art\u00edculo 15 de la misma Ley Estatutaria. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, luego de describir su contenido, considera que las disposiciones adoptadas en este Decreto son respetuosas de los principios constitucionales del sistema tributario, como son la equidad, la eficiencia y la progresividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Intervenci\u00f3n del ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper \u00a0<\/p>\n
Este ciudadano present\u00f3 un escrito en el que solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible la totalidad del Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose de manera general a los distintos art\u00edculos de este decreto que ocasionaron cambios en las tarifas de los impuestos de varios productos, el interviniente sostiene que algunas de tales modificaciones, por ejemplo la relativa al impuesto a la cerveza (art\u00edculo 2\u00b0), resultan contrarias al principio de descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconoce a las entidades territoriales, ya que var\u00eda el destino de lo recaudado por este concepto por fuera de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 359 superior. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n considera que los incrementos tarifarios previstos en los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0, 5\u00b0 y 6\u00b0 de este decreto vulneran el principio de progresividad en materia impositiva, puesto que los art\u00edculos gravados son mayoritariamente consumidos por los estratos socio-econ\u00f3micos m\u00e1s bajos, que ser\u00e1n entonces quienes soporten la nueva y desproporcionada carga tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, estima que los cambios planteados en relaci\u00f3n con los impuestos al consumo de cigarrillos y licores vulneran tambi\u00e9n los principios fundamentales del sistema tributario previstos en el art\u00edculo 363 superior, particularmente los de equidad, eficiencia y progresividad. \u00a0<\/p>\n
Intervenciones ciudadanas respecto de los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega present\u00f3 un escrito en el que impugna la constitucionalidad de estas dos disposiciones, relativas al impuesto a la cerveza, por lo que pide a la Corte que sean declaradas inexequibles. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar sus glosas, comienza por hacer un recuento normativo sobre la evoluci\u00f3n del impuesto a la cerveza, que parte del Decreto-Ley 3288 de 1963 y llega hasta la Ley 863 de 2003, cuyo art\u00edculo 60, incorporado como art\u00edculo 475 del Estatuto Tributario, era la norma vigente sobre la materia al momento de expedirse el Decreto 127 de 2010, aqu\u00ed analizado. Se\u00f1ala que, conforme a esa \u00faltima disposici\u00f3n, el impuesto a la cerveza ascend\u00eda a un valor total del 51% del precio de facturaci\u00f3n, conformado por un 48% de impuesto al consumo, de los cuales un 8% se destinaba a los niveles 2 y 3 de atenci\u00f3n en salud y el 40 % restante pertenec\u00eda a los departamentos, y un \u00faltimo 3% de impuesto al valor agregado IVA, con destino al Tesoro Nacional. \u00a0<\/p>\n
A este respecto destaca el impugnante que los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del Decreto 127 implican un incremento efectivo del IVA sobre la cerveza del 11% al 22% para lo que resta del a\u00f1o 2010 y hasta el 24% a partir del 1\u00b0 de enero de 2011, lo que considera desproporcionado. Agrega que este gran salto cuantitativo se ha querido disimular transformando la naturaleza del 8% a que antes se hizo referencia, el que siempre fue considerado como impuesto a las ventas, y que por efecto de las normas impugnadas pasa a ser impuesto al consumo, lo cual no impide apreciar el volumen total del incremento, que como antes se dijo ser\u00eda de 11% para el presente a\u00f1o y de 13% para el a\u00f1o 2011. \u00a0<\/p>\n
Al desarrollar sus glosas, se\u00f1ala el ciudadano Plazas Vega que estos art\u00edculos del Decreto 127 de 2010 atentan contra los principios de solidaridad, justicia y equidad, por cuanto, seg\u00fan afirma, se encuentra claramente establecido que en Colombia el consumo de cerveza est\u00e1 particularmente concentrado en los estratos socioecon\u00f3micos m\u00e1s bajos1. As\u00ed, en su criterio, la mayor parte del sacrificio o esfuerzo adicional que este decreto plantea en vista de la actual insuficiencia de fuentes de financiaci\u00f3n de los servicios de salud (del cual son beneficiarios todos los sectores de la poblaci\u00f3n), recaer\u00e1 sobre las personas de menores ingresos, lo que resulta contrario a los principios antes indicados. Agrega tambi\u00e9n que las tasas del impuesto a la cerveza, incluso antes de los incrementos ordenados por este decreto, son unas de las m\u00e1s altas de Am\u00e9rica Latina, y que en contraste con estos aumentos, los decretos de la emergencia social mantuvieron inalteradas las tarifas de los impuestos que t\u00edpicamente consumen los ciudadanos m\u00e1s pudientes, entre ellos el whisky, el brandy o el vodka, todo lo cual contribuye a demostrar la desproporci\u00f3n de estas medidas. Invoca y transcribe extractos de la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n que en su concepto respaldan sus argumentos. \u00a0<\/p>\n
En este misma l\u00ednea, se refiere tambi\u00e9n a las diferencias existentes entre los llamados impuestos directos y los indirectos, categor\u00eda esta a la que pertenece el impuesto a la cerveza. Destaca que en este \u00faltimo caso, tanto como en el primero, debe tenerse en cuenta el impacto que el impuesto puede causar sobre los sujetos que en \u00faltimas soportar\u00e1n la carga econ\u00f3mica que aqu\u00e9l genera, reflexi\u00f3n que considera ausente en este caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Compara estas circunstancias con aquellas analizadas por esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-776 de 2003, en la que con similares razonamientos se declar\u00f3 inexequible la extensi\u00f3n del IVA a un buen n\u00famero de art\u00edculos de la canasta familiar, al estimar que ese esfuerzo fiscal impactaba principal y desproporcionadamente a los grupos socioecon\u00f3micos m\u00e1s desfavorecidos. Insiste en que si bien resulta constitucionalmente inaceptable que un servicio p\u00fablico destinado a los sujetos con menor capacidad econ\u00f3mica fuera financiado \u00fanicamente por ellos mismos, esa incongruencia es a\u00fan mayor si se les impone la carga de contribuir de manera desproporcionada a la financiaci\u00f3n de un servicio que aprovecha a toda la poblaci\u00f3n, incluso a las personas m\u00e1s pudientes. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se\u00f1ala que los anteriores aspectos deben manejarse a\u00fan con m\u00e1s cuidado en los casos como este en los que la norma tributaria no es expedida dentro del marco de un debate democr\u00e1tico, como el que puede generarse ante las c\u00e1maras legislativas, sino unilateralmente por el Gobierno Nacional, al calor de una situaci\u00f3n de emergencia en la cual resulta imperativo conseguir los recursos necesarios para atender la insuficiencia fiscal de que se trata. As\u00ed, considera que la infracci\u00f3n de los principios que conforme a la Constituci\u00f3n deben inspirar el sistema tributario resulta a\u00fan m\u00e1s notoria en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, aduce que las disposiciones acusadas no preservan, sino por el contrario, lesionan, las garant\u00edas de la libre competencia econ\u00f3mica y la iniciativa privada a que se refiere el art\u00edculo 333 constitucional, dado que el inusual incremento en el precio de las cervezas nacionales y de las extranjeras legalmente importadas al que ellas conducen, aumentar\u00e1 la rentabilidad del contrabando de cervezas extranjeras, y con ello la incidencia de esta pr\u00e1ctica ilegal sobre aquellos productores y comerciantes que acaten la nueva norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto se refiere al denominado \u201cefecto Laffer\u201d, comentado por varios autores de la moderna teor\u00eda econ\u00f3mica, seg\u00fan el cual existen niveles en los que un incremento en las tarifas de los impuestos puede conducir a un menor recaudo total, por la grave disminuci\u00f3n de la demanda que el gravamen adicional induce, se\u00f1alando que probablemente este ser\u00e1 el caso del impuesto a la cerveza como resultado de este cambio de tarifas. Ahonda tambi\u00e9n en informaci\u00f3n proveniente de varias fuentes, conforme a la cual el contrabando de cerveza extranjera era ya un problema acuciante en Colombia desde antes de este incremento de tarifas, de lo que cabr\u00eda deducir el agravamiento de esa situaci\u00f3n como consecuencia de esta alteraci\u00f3n normativa. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n presenta otra informaci\u00f3n estad\u00edstica que resalta la desigual situaci\u00f3n en que se encontrar\u00eda la industria de la cerveza frente a las de licores destilados o de mayor contenido alcoh\u00f3lico, lo que en su concepto, tambi\u00e9n ser\u00eda contrario a la libre competencia econ\u00f3mica que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica garantiza y ordena al Estado proteger y promover. De la misma manera, comenta que el excesivo gravamen de la cerveza que resulta de este Decreto es contrario a la tendencia mundial de imponer mayores grav\u00e1menes a las bebidas de mayor contenido alcoh\u00f3lico, en directa proporci\u00f3n al distinto da\u00f1o que su consumo puede ocasionar a la salud humana. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, adjunta varios documentos que contienen la evidencia estad\u00edstica invocada a lo largo de su intervenci\u00f3n, entre ellos documentos usados en presentaciones oficiales realizadas por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en los d\u00edas subsiguientes a la adopci\u00f3n de estas medidas, as\u00ed como entrevistas radiales en las que los voceros del Gobierno habr\u00edan reconocido la inminencia de un menor recaudo como resultado del incremento de tarifas a que se ha hecho referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones respecto del art\u00edculo 3\u00b0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, los ciudadanos Clara In\u00e9s Arcila Orozco, Nicol\u00e1s Gallego Garc\u00eda, Andr\u00e9s Calder\u00f3n Quintana, Mar\u00eda Celina Bonilla Zamora, Yesi Sinisterra Grueso, Marling Vallecilla Cabezas, Anis Meibi Mondrag\u00f3n Garc\u00e9s, Carlina Angulo, Betty Candelo Delgado, Yesenia Castillo Riascos, Laurina Largacha, Dora Liliana Orobio de Alegr\u00eda, Martha Cecilia Rodr\u00edguez Valencia, Amalia Castillo Olave, Suleima Bravo, Doris Arboleda Delgado, \u00c1ngel Mar\u00eda Moreno Murillo, Olga Lorena Viveros Joris, Mar\u00eda del Pilar Gonz\u00e1lez Salazar, Gladis Viveros, Ana Milena Sinisterra, Dora In\u00e9s Qui\u00f1\u00f3nez, Ana Milena Ramos Pretel, Diana Milena Castro Gir\u00f3n, Luz Estelia Sol\u00eds Vi\u00e1fara, Rosa Virginia Correa Guerrero, Marleny Pe\u00f1a D\u00edaz, Ledis Angulo Baz\u00e1n, Yaneth Yoris Ortiz, Mar\u00eda Gladys Rodr\u00edguez Riascos, Mar\u00eda Adelaida Riascos Grueso, Carmen Elvira Mosquera, Glendy Zuleima Bravo, Ana Milena Gamboa Caicedo, Jennifer Olmedo, Nubia Zamora Valencia, Nilza Viveros Riascos, Ennis Marina Orobio Valencia, Marlin Sinisterra Rodr\u00edguez, Rusths Bery Arrechea Castro, Jennifer Rodr\u00edguez Mendoza, Yamileth Rodr\u00edguez, Sandra Patricia Soliman, Brenda Vanessa Riascos, Novella Torres Granados, Jhuleiny Valencia, \u00c1ngela Landazuly, Anabely Espinoza Espinoza, Jorge Enrique Pizo Chac\u00f3n, Alberto Rivera Vergara, Juan E. Holgu\u00edn y Martha Restrepo, Anuar Oswaldo Oyola M\u00e1rquez, Mar\u00eda Nelly Pi\u00f1eros, Martha Cecilia Ramos Monta\u00f1ez, William Alfonso Cuervo Ter\u00e1n, Manuel Jos\u00e9 Arcos Maje, Fredy Alberto L\u00f3pez Rivera, Miguel \u00c1ngel Mu\u00f1oz Bautista, Edwin Y\u00e9pez Bucheli, Jos\u00e9 Santos Ram\u00edrez, Marlenny Jim\u00e9nez Lizarazo, Jos\u00e9 Javier Galvis Noguera, Rosa Rubiela Arias Canticus, Edison Mora L\u00f3pez, Deen Mario Gil Yand\u00fan, Pablo Emilio Rosero Quiroz, Alexander Bonilla Montoya, Yudveny Castillo S\u00e1nchez, Olga Tacha L\u00f3pez, Luci Valdez Castro, Patricia Granada, Viviana Gonz\u00e1lez, Mar\u00eda Zulima Gonz\u00e1lez y Amanda Lozada Manjarrez, Paula Andrea Banguero, Bayron Fernando G\u00f3mez, adem\u00e1s de otros ciudadanos adherentes, muchos de quienes dijeron ser empleados de empresas dedicadas al negocio de los juegos de azar, presentaron varios escritos, algunos de ellos de id\u00e9ntico contenido, en los que si bien no precisan la norma cuya inexequibilidad solicitan, enfocan su impugnaci\u00f3n \u00fanicamente sobre el incremento de la tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, de lo que se deduce que su solicitud se refiere al art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 127 de 2010, aqu\u00ed analizado. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los ciudadanos Alberto Rivera Vergara, Juan E. Holgu\u00edn y Martha Restrepo, Lina Marcela Hern\u00e1ndez Ceballos, William Mu\u00f1oz Giraldo, Omar Humberto Pel\u00e1ez, Sandra Milena Valderrama Duarte, Juan Camilo Casta\u00f1o Escobar, Jamer Jes\u00fas Bland\u00f3n, Ferney Gamboa S\u00e1nchez, Miguel A. G\u00f3mez, Leider Alfonso Angulo Segura, Betty Moreno Valencia, Saida Ruth Vaca Fandi\u00f1o, Johny Pulido Garc\u00eda y Omar Alvarado Mercado, empleados tambi\u00e9n de la misma industria, aunque intervinieron una vez vencido el t\u00e9rmino de la fijaci\u00f3n en lista, formularon solicitudes en ese mismo sentido. \u00a0<\/p>\n
Todos estos ciudadanos sostienen que el incremento de esta tarifa, que pasa del 5 al 16 %, afecta en forma negativa y desmesurada la demanda y venta de los servicios gravados, lo que lesiona varios derechos fundamentales garantizados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, entre ellos el derecho al trabajo, a una vida digna y \u201ca mejores condiciones sociales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideran los impugnantes que la gran afectaci\u00f3n que esta medida producir\u00e1 en las ventas de los juegos de suerte y azar, repercutir\u00e1 directamente en las condiciones laborales de los trabajadores que prestan sus servicios a las empresas que explotan este negocio, implicando despidos y grave desmejora en el pago de sus salarios y prestaciones sociales, adem\u00e1s de que presumiblemente generar\u00e1 un aumento en la demanda de las apuestas y juegos de azar que operan al margen de los requisitos legalmente exigidos a este tipo de negocios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, consideran varios de estos impugnantes que el desproporcionado aumento de este impuesto afecta directamente la viabilidad financiera de ese negocio, lesionando entonces la garant\u00eda de la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada de que trata el art\u00edculo 333 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Tambi\u00e9n se pronunci\u00f3, pidiendo la inexequibilidad de este art\u00edculo, el ciudadano Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Inicialmente se refiri\u00f3 al Decreto 4975 de 2009, declaratorio del estado de emergencia social, cuya inexequibilidad dice haber solicitado en el correspondiente proceso, petici\u00f3n que de ser acogida, traer\u00eda consigo la inconstitucionalidad por consecuencia de todo el Decreto 127 de 2010. Ahora bien, para el caso de que la Corte no acoja esa petici\u00f3n, presenta los siguientes argumentos encaminados a sustentar la inexequibilidad de su art\u00edculo 3\u00b0.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre otras razones, afirma que al expedir esta norma el Presidente de la Rep\u00fablica olvid\u00f3 la regla contenida en el art\u00edculo 215 superior, conforme a la cual las normas tributarias expedidas durante el estado de emergencia son eminentemente transitorias, ya que los verbos y la terminolog\u00eda empleados en este art\u00edculo indican que se trata de una modificaci\u00f3n de car\u00e1cter permanente. Tambi\u00e9n que, de acuerdo con su contenido, una norma de este tipo debi\u00f3 haber sido presentada, tramitada y debatida por el Congreso de la Rep\u00fablica, que por lo dem\u00e1s, para esa \u00e9poca tramitaba un proyecto de modificaciones al Estatuto Tributario2, en el que esta materia bien pudo haber sido incluida. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la conexidad que debe existir entre este Decreto y aquel en que se declar\u00f3 el estado de emergencia del cual se derivan las facultades para expedir este, considera que no se cumple este requisito, dado que los considerandos del Decreto 4975 de 2009 m\u00e1s que hechos objetivos que sirvan de causa a la emergencia, contiene apreciaciones gubernamentales que se presentan como necesidades incontrovertibles, lo que en todo caso no les confiere un car\u00e1cter objetivo a partir del cual pueda considerarse cumplido este requisito. Tambi\u00e9n se\u00f1ala que el art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n no puede tenerse como fundamento de lo que este Decreto ordena, ya que un impuesto de semejante cuant\u00eda excede el concepto de \u201clas rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio\u201d. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que no existe una verdadera motivaci\u00f3n en torno a la cuant\u00eda que el impuesto nuevo o adicional deber\u00eda tener. De todo esto resulta que el Decreto 127 de 2010 estar\u00eda apoyado en una falsa motivaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resalta tambi\u00e9n que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el Gobierno Nacional no puede apelar a las facultades propias de los estados de excepci\u00f3n sin haberse establecido la insuficiencia de las facultades ordinarias. Por lo anterior, considera que no habi\u00e9ndose intentado siquiera la tramitaci\u00f3n de un proyecto de ley encaminado a resolver estos problemas (los que m\u00e1s adelante motivaron la declaratoria de la emergencia social), no resultaba posible acudir para ello al estado de excepci\u00f3n. As\u00ed, sostiene entonces que no se satisface el juicio de suficiencia al que se ha referido la jurisprudencia, por lo que la norma aqu\u00ed estudiada deber\u00eda ser declarada inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
Al pronunciarse directamente sobre el tema de fondo, comienza por advertir y explicar que es antit\u00e9cnico haber gravado con el impuesto a las ventas la actividad de las empresas que operan juegos de suerte o azar, como se hizo de manera definitiva desde la Ley 863 de 2003. A\u00f1ade que en ese momento el negocio sufri\u00f3 un gran impacto en su productividad, como sucede cada vez que un nuevo negocio es objeto de un gravamen tributario, lo que permite visualizar el efecto que en este caso se producir\u00e1, cuando la tarifa del impuesto ha sido m\u00e1s que triplicada. Sobre este tema plantea que resultan previsibles efectos negativos para los empresarios y los trabajadores, semejantes a los descritos por los otros intervinientes a los que antes se hizo referencia. \u00a0<\/p>\n
Frente a este aspecto, explica que si bien el art\u00edculo 95 numeral 9\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece en cabeza de todas las personas el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, es igualmente importante resaltar que ello debe necesariamente hacerse \u201cdentro de conceptos de justicia y equidad\u201d, en concordancia adem\u00e1s con lo previsto en el art\u00edculo 363 ib\u00eddem, conforme al cual \u201cel sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad\u201d. Se\u00f1ala que estos criterios son de obligatoria observancia tanto para el legislador ordinario, como, con mayor raz\u00f3n, para el extraordinario, esto es, el Gobierno Nacional, cuando ejerce las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta consideraci\u00f3n, realiza un estudio de esos conceptos, resaltando especialmente los de equidad tributaria y progresividad, en el que incorpora apartes de la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n. Tambi\u00e9n resalta que en raz\u00f3n a la proporcionalidad y razonabilidad que deben caracterizar el sistema tributario, las exacciones que se impongan a los ciudadanos no pueden tener un efecto confiscatorio ni conducir a la quiebra de un tipo espec\u00edfico de contribuyentes, ya que ello implicar\u00eda la desproporcionada asunci\u00f3n de las cargas tributarias por un solo tipo de sujetos, lo que resulta contrario a la equidad tributaria. Finalmente, alude de manera impl\u00edcita a la baja capacidad contributiva de las personas que usualmente participan en juegos de suerte o azar, destacando que tan desproporcionada carga en cabeza suya ri\u00f1e con el principio de progresividad tributaria, y resulta en cambio claramente regresiva. \u00a0<\/p>\n
Intervenciones respecto del art\u00edculo 4\u00b0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que este art\u00edculo se refiere apenas a la destinaci\u00f3n de los ingresos adicionales que el Estado espera obtener como consecuencia de los incrementos tarifarios de que tratan los ya comentados art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 3\u00b0, se deducir\u00eda en forma impl\u00edcita la existencia de unidad normativa entre esas tres disposiciones y el art\u00edculo 4\u00b0. De all\u00ed que los impugnantes, a\u00fan sin sustentar esta circunstancia, dirigen su oposici\u00f3n tambi\u00e9n contra esta norma, sin \u00a0explicar separadamente las razones que sustentar\u00edan su inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n respecto del art\u00edculo 5\u00b0 \u00a0<\/p>\n
3.8. La ciudadana Silvia Juliana Arango Amaya intervino en forma oportuna para solicitar a la Corte que declare exequible esta disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sustento de esta solicitud la coadyuvante comienza por hacer una reflexi\u00f3n sobre el contexto en el que tiene lugar la declaratoria de emergencia social contenida en el Decreto 4975 de 2009. Resalta especialmente la grave situaci\u00f3n financiera que para ese momento atravesaba el sistema de seguridad social en salud, derivado de la generalizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de servicios No POS a partir de sentencias de tutela, servicios cuyo costo nunca fue considerado en la planeaci\u00f3n financiera del sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar se\u00f1ala tambi\u00e9n que la unificaci\u00f3n de la tarifa del impuesto a los cigarrillos dispuesta por el art\u00edculo 5\u00b0 del Decreto 127 de 2010 que aqu\u00ed se revisa3 obedece a la consideraci\u00f3n de que el tabaco es siempre igualmente nocivo para la salud humana, independientemente de su marca, \u00a0precio, presentaci\u00f3n, o de su procedencia nacional o extranjera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estimaciones realizadas por la Direcci\u00f3n de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, resalta que el art\u00edculo 5\u00b0 y las dem\u00e1s normas del Decreto 127 cumplen el principal objetivo que justific\u00f3 la declaratoria de emergencia social, como es la consecuci\u00f3n de recursos adicionales que permitan el equilibrio financiero del sistema de salud. Este an\u00e1lisis lo complementa con comentarios referentes a otras de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en desarrollo del mismo estado de excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Frente a las modificaciones que el art\u00edculo 5\u00b0 introdujo respecto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, hace varias consideraciones de car\u00e1cter econ\u00f3mico de las cuales concluye que la nueva configuraci\u00f3n del impuesto realiza los principios de eficiencia y progresividad. A este respecto explica que la simplificaci\u00f3n de este tributo, en el que se pas\u00f3 de un impuesto ad valorem a uno espec\u00edfico, contribuye a la eficiencia de su recaudo y desestimula la pr\u00e1ctica del contrabando frente al comercio de estos productos. Destaca tambi\u00e9n la razonabilidad de la medida, explicando que al no tratarse de un art\u00edculo de primera necesidad, es v\u00e1lido que el costo del mayor gravamen recaiga sobre el consumidor final, quien tendr\u00e1 que tener la capacidad econ\u00f3mica para pagar por este producto. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, haciendo referencia a la sentencia C-122 de 1999, por la cual esta corporaci\u00f3n decidi\u00f3 sobre la exequibilidad de un estado de emergencia econ\u00f3mica declarado a ra\u00edz de la crisis del sistema financiero4, se\u00f1ala que este estado de emergencia tambi\u00e9n deber\u00e1 ser considerado exequible, ya que su \u00fanico objetivo es el de facilitar la protecci\u00f3n del derecho fundamental a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de todos los colombianos. \u00a0<\/p>\n
Intervenciones respecto del art\u00edculo 6\u00b0 \u00a0<\/p>\n
3.9. Los ciudadanos Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Laura Ospina Mej\u00eda presentaron un escrito conjunto en el que piden a la Corte declarar la inexequibilidad de esta disposici\u00f3n. Su intervenci\u00f3n comienza por recordar las condiciones bajo las cuales es posible la declaratoria del estado de emergencia, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 215 superior y su posterior desarrollo mediante la Ley Estatutaria 137 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan entonces que la norma aqu\u00ed cuestionada no cumple con el principio de conexidad, seg\u00fan el cual durante el estado de emergencia social s\u00f3lo podr\u00e1n expedirse normas encaminadas a superar la crisis espec\u00edfica que condujo a la declaratoria de aqu\u00e9l. En sustento de esta glosa presentan una detallada explicaci\u00f3n sobre los componentes y el destino (en distintos porcentajes) que ten\u00eda el impuesto a las bebidas alcoh\u00f3licas antes de la expedici\u00f3n de este decreto5, para luego comparar esa distribuci\u00f3n porcentual con la que resulta del art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto 127 de 2010. De este cotejo concluyen que por efecto de la norma impugnada se generar\u00e1n recursos adicionales para la promoci\u00f3n del deporte por parte de los departamentos, as\u00ed como recursos que sin destinaci\u00f3n espec\u00edfica ingresar\u00e1n a las tesorer\u00edas departamentales, cometidos que no guardan ninguna relaci\u00f3n con los temas que originaron la declaratoria de emergencia, que como se sabe, tuvieron que ver con la desfinanciaci\u00f3n del sistema de seguridad social en salud. Por las mismas razones consideran que esta norma tampoco cumple con los principios de necesidad y proporcionalidad, lo que tambi\u00e9n justifica su inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente se\u00f1alan que el impuesto de que trata el art\u00edculo 6\u00b0 impugnado viola el principio de progresividad, pues es evidentemente regresivo. Para esto los intervinientes incluyen una extensa transcripci\u00f3n de jurisprudencia constitucional6, as\u00ed como comentarios de su propia autor\u00eda, en los que se explica el alcance de los principios que inspiran el sistema tributario, especialmente los de equidad y progresividad, y se resalta (especialmente en el caso de la jurisprudencia) que estas caracter\u00edsticas se predican m\u00e1s del sistema tributario como un todo que de cada impuesto en particular. Finalmente, con apoyo en estas reflexiones, sostienen que la nueva estructura tarifaria, que contempla un impuesto espec\u00edfico y no ad valorem, as\u00ed como s\u00f3lo dos rangos referenciales7 para el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, causa importantes efectos de distorsi\u00f3n que lesionan los explicados principios de equidad y progresividad tributarias. Esos efectos se refieren, principalmente, al mayor impacto de ese \u00fanico impuesto sobre las bebidas alcoh\u00f3licas que, independientemente de su contenido alcoh\u00f3lico, tengan menores precios, mientras que, viceversa, se genera un menor impacto en el precio de los licores m\u00e1s costosos. Seg\u00fan explican los intervinientes, esta situaci\u00f3n repercutir\u00e1 negativamente sobre los productores nacionales (cuyos productos suelen tener un menor precio) y sobre los consumidores de menores ingresos, quienes usualmente demandan los productos nacionales, o en general los de m\u00e1s bajo precio, todo lo cual demuestra su car\u00e1cter regresivo. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, expresan que la nueva estructura tarifaria de este impuesto implica un gravamen desproporcionadamente alto, que seguramente inducir\u00e1 una importante reducci\u00f3n en la demanda de los productos as\u00ed gravados, lo mismo que una disminuci\u00f3n en el recaudo total del impuesto, que implicar\u00e1 que en este caso no se consiga el prop\u00f3sito que la medida dice perseguir. As\u00ed mismo, consideran que de acuerdo con lo antes explicado sobre el previsible efecto de este impuesto frente a los licores nacionales, se producir\u00e1n otros resultados contrarios a las normas constitucionales, entre ellos el efecto cuasi confiscatorio que el impuesto tendr\u00e1 sobre los productores de tales bebidas, el impacto indirecto sobre el derecho al trabajo de los empleados de esta industria (muchos de los cuales podr\u00edan ser despedidos) y la mayor lesi\u00f3n a los consumidores de bajos ingresos, que tradicionalmente demandan este tipo de productos. Por las mismas razones, estiman que esta reforma viola el equilibrio de las cargas p\u00fablicas en perjuicio de tales sectores y sujetos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n indican que de la comparaci\u00f3n entre el dise\u00f1o de este impuesto en la norma anteriormente vigente y la del Decreto 127 se desprende que s\u00f3lo aumenta la tarifa del impuesto de los licores de menor contenido alcoh\u00f3lico, mientras la de los productos de mayor grado alcoholim\u00e9trico no cambia en absoluto8. Esta situaci\u00f3n tambi\u00e9n se considera contraria al principio de igualdad y, en su concepto, permite apreciar otra faceta del mayor impacto de esta reforma en contra de la industria licorera nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, se\u00f1alan que el nuevo impuesto contenido en el art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto 127 de 2010 viola el principio democr\u00e1tico en materia de impuestos, ya que el Gobierno Nacional habr\u00eda aprovechado para poner en vigencia, so pretexto de la emergencia social, una medida que pocos meses atr\u00e1s propuso al Congreso de la Rep\u00fablica9, y que en ese momento no encontr\u00f3 ninguna acogida entre los legisladores, y no lleg\u00f3 a ser Ley de la Rep\u00fablica. A\u00f1ade que esta situaci\u00f3n es contraria al prop\u00f3sito constitucional de los estados de excepci\u00f3n, que no fueron dise\u00f1ados para que a trav\u00e9s de ellos el Gobierno pudiera imponer su voluntad en torno a la aprobaci\u00f3n de una norma frente a la del \u00f3rgano legislativo, sino para afrontar situaciones de emergencia no controlables por los medios ordinarios. Sobre esto \u00faltimo compara los motivos aducidos por el Gobierno para la declaratoria de esta emergencia social y la din\u00e1mica de aumento de los gastos por concepto de servicios No POS que, seg\u00fan afirman, puede observarse en los a\u00f1os recientes, as\u00ed como el contenido e impacto causado por la sentencia de tutela T-760 de 2008 de esta corporaci\u00f3n, para concluir que los motivos invocados por el Gobierno no ser\u00edan suficientes para justificar la declaratoria de este estado de excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, expresan que el Gobierno Nacional ignor\u00f3 la regla sobre transitoriedad de las medidas tributarias adoptadas al amparo del estado de emergencia social, ya que como puede observarse en el texto del art\u00edculo 6\u00b0 por ellos impugnado, se utilizan expresiones como modificar o quedar, que necesariamente aluden al car\u00e1cter definitivo de las medidas all\u00ed contenidas. \u00a0<\/p>\n
3.10. Tambi\u00e9n se pronunci\u00f3 respecto de la constitucionalidad de este art\u00edculo el ciudadano Pedro Enrique Sarmiento P\u00e9rez, quien igualmente solicit\u00f3 que sea declarado inexequible. Previamente comenz\u00f3 por plantear las ya explicadas diferencias existentes entre el impuesto a los licores previsto en la Ley 788 de 2002 y el resultante del Decreto 127 que aqu\u00ed se revisa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar afirma que, de acuerdo con declaraciones oficiales conocidas a trav\u00e9s de los medios de comunicaci\u00f3n, el c\u00e1lculo de los recursos adicionales que se generar\u00edan a partir de las medidas tributarias contenidas en el Decreto 127 de 2010 ser\u00eda notoriamente insuficiente para aliviar los faltantes a que se refiri\u00f3 la motivaci\u00f3n del Decreto 4975 de 2009, y establecer a futuro un adecuado flujo de recursos para el sistema de salud. As\u00ed, considera que los incrementos tributarios adoptados por el Decreto 127, y particularmente el contenido en su art\u00edculo 6\u00b0, relativo a los licores, vinos, aperitivos y similares, no cumplen con los criterios previstos en el art\u00edculo 215 constitucional, en cuanto tales medidas, aprobadas adem\u00e1s por fuera de su escenario natural que \u00a0es el Congreso de la Rep\u00fablica, no conducir\u00edan a la soluci\u00f3n de los problemas planteados en la declaratoria del estado de emergencia. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, alega que esta modificaci\u00f3n es contraria a los principios que conforme a la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 13, 95 numeral 9\u00b0 y 363) deben inspirar el sistema tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la igualdad, y despu\u00e9s de hacer algunas precisiones sobre las condiciones en que resulta aceptable un trato desigual, llama la atenci\u00f3n sobre el incremento del impuesto s\u00f3lo para algunos productos (los m\u00e1s baratos), mientras que los de mayor precio no tuvieron ninguna variaci\u00f3n en el valor de su impuesto. Considera que frente a los objetivos planteados en la parte motiva del Decreto 127 de 2010, donde se mencion\u00f3 incrementar \u201clas tarifas de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares\u201d, no se entiende la raz\u00f3n por la cual s\u00f3lo algunas de tales bebidas, o mejor, sus fabricantes, comercializadores y consumidores, sean quienes deban asumir la mayor carga tributaria, mientras que los dem\u00e1s no sufren alteraci\u00f3n alguna. Expresa que no se observa el motivo razonable, justificado, proporcionado y constitucionalmente admisible que sustente la validez de este trato desigual. \u00a0<\/p>\n
Resalta que el cambio de referente para la liquidaci\u00f3n de este impuesto (paso de una escala de cuatro niveles a una de s\u00f3lo dos) hace que el mayor costo con que este sector de la econom\u00eda contribuir\u00e1 a la superaci\u00f3n de las causas de la emergencia social recaiga sobre s\u00f3lo algunos sujetos, lo que implica que esta disposici\u00f3n es contraria al principio de equidad tributaria. As\u00ed mismo, dado que el nuevo sistema grava con mayor intensidad los productos de menor precio, y que el impuesto trasladado afecta a los consumidores de m\u00e1s bajos ingresos, considera que se desatiende el principio de progresividad, pues por el contrario, el impuesto es claramente regresivo. Y en la medida en que genera distorsiones en la econom\u00eda, especialmente para quienes producen o comercializan bebidas alcoh\u00f3licas de bajo costo, que podr\u00edan verse abocados a cerrar su negocio o a cambiar sustancialmente de actividad econ\u00f3mica, tampoco resultar\u00eda eficiente desde el punto de vista tributario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que las ya explicadas diferencias que se observan entre la situaci\u00f3n de quienes producen o comercializan licores de gama baja y quienes desarrollan el mismo negocio pero con licores importados o de gama m\u00e1s alta causan un perjuicio importante a los primeros, y obstruyen la posibilidad de que entre los dos grupos exista libre y transparente competencia. En tal medida, considera que la norma impugnada es tambi\u00e9n contraria a la libre competencia econ\u00f3mica garantizada por la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 333. \u00a0<\/p>\n
3.11. El ciudadano Jos\u00e9 Bernardo Rojas Maya present\u00f3 tambi\u00e9n un escrito en el que solicita la inexequibilidad del art\u00edculo 6\u00b0, por razones semejantes a las expuestas por los ciudadanos anteriormente referidos. Resalt\u00f3 especialmente el grave desequilibrio existente entre el gravamen que se impone a los licores de bajo precio y contenido alcoholim\u00e9trico y las consecuencias que esta circunstancia pueda tener, tales como la eventual quiebra o cierre de varias de las empresas productoras de licores nacionales, as\u00ed como la afectaci\u00f3n del derecho al trabajo de las personas empleadas por estas industrias. De igual manera se\u00f1al\u00f3 que esta nueva estructura tarifaria genera un impuesto regresivo y contrario al principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
Se refiri\u00f3 tambi\u00e9n al contenido del par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto 127 y a la remisi\u00f3n que esta norma hace al par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 50 de la Ley 788 de 2002 en lo relacionado con el destino del mayor impuesto recaudado. Se\u00f1al\u00f3 que un alto porcentaje de \u00e9ste ser\u00eda destinado a la promoci\u00f3n del deporte y a las tesorer\u00edas departamentales, finalidades que no hacen parte de los objetivos para cuyo logro se decret\u00f3 la emergencia social. \u00a0<\/p>\n
3.12. Finalmente, los ciudadanos Linda Catherine Villarraga, William Antonio Leguizam\u00f3n, Christian Carlos Cuello, Oscar Leonardo Villamil y Juan Roberto Prieto presentaron sendos memoriales de id\u00e9ntico contenido, en los que solicitaron a la Corte declarar inexequible esta disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto N\u00b0 4920 presentado ante la Secretar\u00eda General de esta corporaci\u00f3n el d\u00eda 2 de marzo de 2010, el se\u00f1or Procurador General solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible en su integridad el Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, el jefe del Ministerio P\u00fablico hace notar que en esa misma fecha solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n declarar inconstitucional el Decreto 4975 de 2009, por el cual se declar\u00f3 la emergencia social, que es la norma con apoyo en la cual el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el decreto que ahora se revisa, as\u00ed como las dem\u00e1s medidas originadas en dicha emergencia. En consecuencia, se\u00f1ala que en caso de aceptarse esa solicitud, la Corte deber\u00e1 declarar tambi\u00e9n la inconstitucionalidad por consecuencia del Decreto 127 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Subsidiariamente, para el caso de que esta corporaci\u00f3n no acogiera esa propuesta, efect\u00faa otras consideraciones directamente dirigidas al decreto cuya constitucionalidad se analiza. As\u00ed, manifiesta en primer lugar que el decreto ha de ser considerado exequible en su aspecto puramente formal, ya que cumple a cabalidad todos los requisitos existentes a este respecto, entre ellos la expresa invocaci\u00f3n del art\u00edculo 215 superior y del Decreto 4975 de 2009, declaratorio de la emergencia, la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y de todos sus ministros, y su expedici\u00f3n dentro del t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, previsto en el Decreto que declar\u00f3 este estado de excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, al avanzar sobre el contenido del Decreto 127 de 2010, concluye que aquel tambi\u00e9n ser\u00eda inexequible en raz\u00f3n a su contenido, razonamientos que la Corte resume a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, recuerda que dentro del marco de lo previsto en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es v\u00e1lido que el Gobierno Nacional decida la creaci\u00f3n de nuevos tributos o la modificaci\u00f3n de los existentes, como uno de los remedios encaminados a conjurar la problem\u00e1tica que dio lugar a la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica o social. As\u00ed mismo, indica que dentro de los considerandos del Decreto 4975 de 2009 se hizo constar el gran desequilibrio financiero que afectaba y pon\u00eda en riesgo el sistema de seguridad social en salud. De all\u00ed que exista, en su concepto, suficiente conexidad formal entre el problema planteado al declararse el estado excepcional y las medidas de contenido tributario adoptadas mediante el Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, y luego de analizar el contenido de cada uno de los art\u00edculos de este Decreto, estima el Procurador General que aquel no cumple con las exigencias previstas en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, particularmente la relativa a la necesidad de las medidas adoptadas, ya que no es posible apreciar la forma en que ellas conducir\u00e1n a la superaci\u00f3n de los problemas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social. A este respecto, encuentra el Procurador que el Decreto 127 de 2010 no contiene ning\u00fan planteamiento en el que se explique en qu\u00e9 medida o proporci\u00f3n cuantitativa contribuir\u00e1n sus disposiciones al alivio de la grave situaci\u00f3n financiera referida al declararse el estado de emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el concepto del Ministerio P\u00fablico vuelve sobre el contenido de los distintos art\u00edculos del Decreto sujeto a revisi\u00f3n constitucional, mediante los cuales se introdujeron cambios a las tarifas de ciertos impuestos. Posteriormente, se refiere a las fuentes que, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia constitucional, deben nutrir las arcas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, resaltando el papel que en este sentido cumplen las cotizaciones de las personas afiliadas a dicho sistema, las partidas del Presupuesto Nacional y los recursos de solidaridad. Destaca la necesidad de que los recursos que alimentan financieramente el sistema provengan de fuentes estables y de comportamiento predecible, y que adem\u00e1s observen criterios de equidad y de adecuada distribuci\u00f3n de las cargas frente a la composici\u00f3n de la poblaci\u00f3n beneficiaria del servicio financiado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones se\u00f1ala el Procurador que no resulta razonable ni equitativo que el esfuerzo econ\u00f3mico adicional que seg\u00fan la declaratoria de emergencia social se demanda para la financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recaiga sobre s\u00f3lo algunos grupos de la poblaci\u00f3n, como son en este caso los productores, comercializadores y\/o consumidores de los productos cuyos grav\u00e1menes se incrementaron a trav\u00e9s del Decreto 127 de 2010. Agrega tambi\u00e9n que dado que los consumidores de estos productos son en su mayor\u00eda personas pertenecientes a los estratos socio-econ\u00f3micos m\u00e1s bajos, las medidas contenidas en este decreto resultan adem\u00e1s regresivas y contrarias al principio de equidad tributaria. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, a\u00f1ade que los cambios tarifarios previstos en este Decreto tampoco ser\u00edan id\u00f3neos para el logro de la finalidad planteada, esto es, superar los problemas de sostenibilidad financiera del Sistema de Salud, ya que de acuerdo con las proyecciones realizadas por el mismo Gobierno Nacional, el recaudo adicional que ellos generar\u00edan equivale apenas a una peque\u00f1a parte del d\u00e9ficit que, seg\u00fan se ha explicado, agobia actualmente al sistema. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la soluci\u00f3n a un problema de inter\u00e9s general como lo es el adecuado financiamiento del servicio de salud debe contar con el aporte de la generalidad de los sectores interesados y generarse a partir de un proceso ampliamente participativo y de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica como el que puede surtirse al interior del \u00f3rgano legislativo, y no como se ha hecho en este caso, de manera unilateral por el Gobierno Nacional, mediante las facultades propias de la emergencia social. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el Procurador General realiza algunos an\u00e1lisis puntuales, semejantes a los efectuados por algunos de los intervinientes, en relaci\u00f3n con el cambio cuantitativo resultante en la liquidaci\u00f3n efectiva de los distintos grav\u00e1menes como resultado de los cambios introducidos por el Decreto 127. Con apoyo en estos ejemplos, se\u00f1ala varias inconsistencias en los cambios introducidos, principalmente el desproporcionado aumento del impuesto correspondiente a productos de bajo precio y de consumo popular, frente al no incremento10 e incluso la disminuci\u00f3n efectiva11 de los impuestos generados por art\u00edculos de mayor costo, cuyo consumo suele corresponder a las personas de m\u00e1s altos ingresos. Critica adem\u00e1s el uso de un sistema de impuestos espec\u00edficos y no ad valorem frente a productos de bajo precio, lo que seg\u00fan explica, ahonda el car\u00e1cter inequitativo de las modificaciones introducidas por esta norma, y por lo mismo, contribuye a demostrar su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n afirma que la norma deja inc\u00f3lume el impuesto correspondiente a los licores producidos por el Estado a trav\u00e9s de las licoreras departamentales, lo que frente al gran incremento de los grav\u00e1menes correspondientes a otros productos que pudieran considerarse sustitutos pr\u00f3ximos, plantea una situaci\u00f3n de posible competencia desleal, propiciada por el propio Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, a partir de la comparaci\u00f3n de todos estos cambios, se\u00f1ala que al margen del car\u00e1cter regresivo de la reforma tributaria introducida, no se comprende c\u00f3mo si la principal raz\u00f3n que justific\u00f3 la emergencia social fue la insuficiencia de recursos para la financiaci\u00f3n del Sistema de Salud, algunas de las disposiciones del Decreto 127 de 2010 ocasionen incluso la disminuci\u00f3n efectiva de algunos de los impuestos modificados, lo que de manera directa conducir\u00eda a un menor recaudo por tales conceptos. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, respecto del contenido del art\u00edculo 336 constitucional, cuyos incisos 4\u00b0 y 5\u00b0 ordenan destinar a los servicios de salud las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de los juegos de suerte y azar (de manera exclusiva) y en el de los licores (de manera preferente, y conjuntamente con el servicio de educaci\u00f3n), que seg\u00fan deduce el Procurador, podr\u00eda en principio considerarse como v\u00e1lido sustento de las disposiciones de este Decreto, resalta que tales asignaciones no implican que \u00e9stas sean las \u00fanicas fuentes que alimenten financieramente el Sistema de Salud, como pareciera entenderse del contenido de la norma revisada, y especialmente de la cuant\u00eda de las modificaciones adoptadas en los impuestos estudiados. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, el Procurador General concluye solicitando a la Corte declarar inexequible en su totalidad el Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 y el numeral 7\u00b0 del 241, ambos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde a la Corte Constitucional ejercer control \u00a0oficioso de constitucionalidad sobre el Decreto 127 de 2010, expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo del Decreto 4975 de 2009, por medio del cual se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Social. \u00a0<\/p>\n
2. Inexequibilidad por consecuencia \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia C-252 de fecha de hoy12, la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible el Decreto 4975 de 2009 por el cual el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el estado de emergencia social, por un per\u00edodo de treinta (30) d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Al haber desaparecido del ordenamiento jur\u00eddico el fundamento normativo que sirvi\u00f3 de sustento a la expedici\u00f3n del Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, \u00e9ste necesariamente deviene inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del estado de emergencia social es el instrumento jur\u00eddico a trav\u00e9s del cual el Presidente de la Rep\u00fablica se reviste de facultades de excepci\u00f3n, incluidas las de expedir decretos con fuerza de ley. Por ello, es claro que una vez excluida del orden jur\u00eddico, mediante sentencia de inexequibilidad, la norma de autohabilitaci\u00f3n, los decretos legislativos dictados a su amparo corren igual suerte. \u00a0<\/p>\n
Se ha presentado as\u00ed el fen\u00f3meno que la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n ha denominado \u201cinconstitucionalidad por consecuencia\u201d13, consistente en que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepci\u00f3n produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan. Este efecto ha sido explicado as\u00ed por la jurisprudencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Se trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a ra\u00edz de la desaparici\u00f3n sobreviniente de la norma que permit\u00eda al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cuando tal situaci\u00f3n se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el an\u00e1lisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jur\u00eddica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en s\u00ed mismas, pudieran o no avenirse a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto b\u00e1sico, el Presidente de la Rep\u00fablica queda despojado de toda atribuci\u00f3n legislativa derivada del estado de excepci\u00f3n y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Desde luego, la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad que en los expresados t\u00e9rminos tiene lugar no repercute en determinaci\u00f3n alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aqu\u00e9lla proviene de la p\u00e9rdida de sustento jur\u00eddico de la atribuci\u00f3n presidencial legislativa, mas no de la oposici\u00f3n objetiva entre las normas adoptadas y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” (Sentencia C-488 de 1995, criterio reiterado en el fallo C-135 de 1997 y en otros posteriores).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo la jurisprudencia establecida por esta corporaci\u00f3n, se impone entonces la declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisi\u00f3n, sin que la Corte deba entrar a analizar su contenido. \u00a0<\/p>\n
3. Se\u00f1alamiento de los efectos temporales de la presente sentencia \u00a0<\/p>\n
La precitada sentencia C-252 de esta misma fecha declar\u00f3 inexequible el Decreto 4975 de 2009, fuente de este y de otros 13 decretos dictados al amparo del estado de emergencia social, al encontrar que los hechos aducidos como desencadenantes de dicha situaci\u00f3n excepcional no ten\u00edan el car\u00e1cter de sobrevinientes ni de extraordinarios, as\u00ed como la existencia de algunos otros medios de car\u00e1cter ordinario a trav\u00e9s de los cuales el Gobierno Nacional hubiera podido, al menos en principio, afrontar los problemas explicados en su parte motiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, de manera simult\u00e1nea la Corte reconoci\u00f3 la excepcional gravedad de dicha situaci\u00f3n, que seg\u00fan lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta simple consideraci\u00f3n, y recordando planteamientos expresados a\u00f1os atr\u00e1s por un entonces Magistrado de esta corporaci\u00f3n14 sobre la obligaci\u00f3n que el juez constitucional del Estado social de derecho tiene de \u201cevitar las consecuencias injustas de la aplicaci\u00f3n del derecho vigente\u201d, as\u00ed como otros precedentes relevantes tanto en materia de estados de excepci\u00f3n como en relaci\u00f3n con otros temas, en Colombia y en otros pa\u00edses, la Corte resolvi\u00f3, en la sentencia C-252 del d\u00eda de hoy, que ella misma se\u00f1alar\u00eda, al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de los distintos decretos expedidos dentro del marco de este estado de emergencia, la fecha desde la cual surtir\u00edan efecto tales fallos, en el caso de aquellas normas que hubieren establecido fuentes tributarias de financiaci\u00f3n del sistema de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte adopt\u00f3 esta trascendental posici\u00f3n en desarrollo de la facultad que ella tiene para fijar los efectos de sus propias decisiones. Como es sabido, esta regla se deriva de lo establecido en el art\u00edculo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, conforme al cual \u201cLas sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario\u201d, como tambi\u00e9n de lo planteado a este respecto por esta misma corporaci\u00f3n en las sentencias C-113 de 1993 (M. P. Jorge Arango Mej\u00eda) y C-037 de 2006 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, tal como a\u00f1os atr\u00e1s lo hiciera notar el Magistrado Angarita Bar\u00f3n, esa decisi\u00f3n se fundamenta en la consideraci\u00f3n de que, si bien es imperativo declarar la inconstitucionalidad del estado de emergencia por haber sido decretado por fuera de las hip\u00f3tesis claramente determinadas por el texto superior, no puede la Corte \u201cignorar las graves consecuencias, socialmente injustas y notoriamente opuestas a los valores y principios constitucionales, que se derivar\u00edan de la abrupta e inmediata p\u00e9rdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de las facultades de excepci\u00f3n\u201d, posteriormente declaradas inexequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en cumplimiento de su misi\u00f3n de ser \u201cun conciliador del derecho positivo con los dictados de la equidad propios de una situaci\u00f3n concreta\u201d, como se explic\u00f3 in extenso en la referida sentencia C-252 de 2010, la Corte consider\u00f3 necesario que la vigencia de algunas decisiones de inexequibilidad por consecuencia se determinara dependiendo de la relaci\u00f3n que las medidas revisadas pudieran tener con la posibilidad de conjurar, al menos parcialmente, el peligro de que se afecte o desvanezca el goce efectivo del derecho fundamental a la salud para una parte importante de la poblaci\u00f3n colombiana, inaceptable situaci\u00f3n que si bien no era sobreviniente, si fue reconocida como notoriamente grave.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al examinar el contenido del Decreto 127 de 2010, la Corte Constitucional destaca que esta norma introdujo modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de car\u00e1cter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores), cuyo recaudo est\u00e1 total o parcialmente destinado a la financiaci\u00f3n de los servicios de salud. Recordando entonces la situaci\u00f3n ampliamente analizada en la sentencia C-252 de 2010 tantas veces citada, observa la Corte que la inexequibilidad de este Decreto, en caso de tener efecto inmediato, acarrear\u00eda un importante y severo impacto sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondr\u00eda en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante n\u00famero de personas, presumiblemente las m\u00e1s pobres y vulnerables, as\u00ed como otros sujetos merecedores de especial protecci\u00f3n constitucional, situaci\u00f3n contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta corporaci\u00f3n est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de precaver.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un Estado social de derecho mal puede agravar el alto riesgo contra la salud de los habitantes de su territorio, desde\u00f1ando unos recursos tributarios ya percibidos y los que pueda a\u00fan seguir captando por breve lapso, provenientes de grav\u00e1menes que s\u00f3lo afectan consumos marginales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, y en desarrollo de la facultad antes explicada, considera esta corporaci\u00f3n necesario diferir los efectos de la inconstitucionalidad por consecuencia de esta norma, que por esta sentencia se declarar\u00e1, por un lapso breve pero razonable, dentro del cual el \u00f3rgano legislativo pueda, dentro del marco de sus competencias, considerar el tema de que trata este Decreto y adoptar, a la brevedad posible, las medidas que estime necesarias para proveer al Sistema de Seguridad Social en Salud de fuentes de financiaci\u00f3n adecuadas, estables y suficientes, frente a lo que resulta de los actuales requerimientos de la poblaci\u00f3n colombiana en relaci\u00f3n con el disfrute, necesariamente pleno, del derecho fundamental a la salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con este prop\u00f3sito, la Corte dispondr\u00e1 que los efectos de la inexequibilidad declarada por la presente sentencia se produzcan a partir del 16 de diciembre de 2010, fecha en que terminar\u00e1 el primer per\u00edodo de sesiones ordinarias del Congreso de la Rep\u00fablica recientemente conformado, el cual podr\u00e1 as\u00ed ocuparse en fecha oportuna de tan trascendental problema. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en atenci\u00f3n a las mismas circunstancias que justifican la excepcional decisi\u00f3n de asignar a esta sentencia un efecto diferido, y para asegurar el cumplimiento de tales objetivos, la Corte ordenar\u00e1 tambi\u00e9n que la totalidad de los recursos que en desarrollo de lo previsto en este Decreto las autoridades tributarias hayan recaudado durante su vigencia, as\u00ed como todos los que se recauden durante el lapso comprendido entre la fecha de esta decisi\u00f3n y aqu\u00e9lla en que se producir\u00e1n sus efectos, deber\u00e1n ser destinados exclusivamente al cubrimiento de los costos de suministro de medicamentos y servicios no comprendidos en el Plan Obligatorio de Salud para la poblaci\u00f3n inscrita en el r\u00e9gimen subsidiado y la tan s\u00f3lo vinculada al sistema de salud, al igual que para la red hospitalaria p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, \u201cPor el cual se adoptan medidas en materia tributaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia, hasta el 16 de diciembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
Tercero: Los recursos recaudados en la aplicaci\u00f3n del Decreto 127 de 2010 deber\u00e1n ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria p\u00fablica y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el r\u00e9gimen subsidiado o tan s\u00f3lo vinculadas al sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. C\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO A. SIERRA PORTO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-253 de 2010 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Razones que hacen contradictoria y riesgosa la modulaci\u00f3n de efectos del fallo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Improcedencia de la modulaci\u00f3n de efectos temporales (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-158 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 127 de 2010, \u201cpor el cual se adoptan medidas en materia tributaria\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Nilson Pinilla Pinilla \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia, en la cual se decidi\u00f3 declarar inexequible por consecuencia el Decreto 127 de 2010, en raz\u00f3n a que en su momento salv\u00e9 mi voto frente a la sentencia C-252 de 2010, en la cual se decidi\u00f3 declarar la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009 y al mismo tiempo otorgar efectos diferidos a dicha inexequibilidad en relaci\u00f3n con las medidas tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esa raz\u00f3n considero que la declaratoria de inexequibilidad del decreto 127 de 2010 debi\u00f3 ser simplemente por consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009, sin adentrarse en m\u00e1s an\u00e1lisis, tal como se ha resuelto en sentencias de naturaleza igual a la que ahora se pronuncia la Corte, a pesar de los prop\u00f3sitos que inspiraron a la mayor\u00eda acerca de la espec\u00edfica destinaci\u00f3n que se le debe dar a los recursos provenientes de las fuentes tributarias de financiaci\u00f3n.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, me permito remitirme a los argumentos expuestos en mi salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010 y reiterar aqu\u00ed las razones que dieron lugar a mi disenso en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n modulada adoptada en dicha sentencia, por cuanto considero que tal modulaci\u00f3n de los efectos del fallo en menci\u00f3n resulta contradictoria y riesgosa por las siguientes razones que expuse en el correspondiente salvamento de voto: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(i) Es una decisi\u00f3n que conlleva una insalvable contradicci\u00f3n jur\u00eddica en tanto de un lado se declara la inexequiblidad de una norma y de otro lado se prolonga en el tiempo la vigencia jur\u00eddica de la misma, aunque sea parcialmente, lo cual es de entrada contradictorio desde el punto de vista jur\u00eddico y l\u00f3gico, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del tribunal constitucional como \u201cLegislador negativo\u201d es la expulsi\u00f3n de las normas declaradas inexequibles del ordenamiento jur\u00eddico. En este caso, la Corte declara que un Decreto que declara una emergencia social es inexequible, lo cual deber\u00eda tener la consecuencia de expulsar de inmediato del ordenamiento jur\u00eddico tal normativa, sin embargo, la Corte, deja vigentes en el tiempo unas medidas, respecto de las cuales adicionalmente ha reconocido expresa y claramente en el fallo la absoluta carencia de competencia por parte del \u00f3rgano que las profiere, lo cual entra\u00f1a a todas luces una clara contradicci\u00f3n l\u00f3gica y jur\u00eddica;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Es una decisi\u00f3n que implica un grav\u00edsimo menoscabo a la plenitud y vigencia del estado de derecho, a sus formas y procedimientos, en tanto se convalidan, as\u00ed sea transitoriamente, medidas tributarias expedidas con absoluta carencia de competencia por parte del Gobierno;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Es una decisi\u00f3n que ri\u00f1e con el texto constitucional por cuanto de acuerdo con el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Gobierno solo podr\u00e1 habilitarse para establecer nuevos tributos o modificar los existentes, con el prop\u00f3sito de afrontar directa y espec\u00edficamente el estado de emergencia, cuando se acrediten todos los presupuestos (f\u00e1ctico, valorativo y de suficiencia) derivados de dicho precepto superior; y,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Finalmente, pero no menos importante, esta es una decisi\u00f3n riesgosa, \u00a0porque se crea un deplorable precedente, seg\u00fan el cual, independientemente del uso indebido que se le de a las facultades de excepci\u00f3n, el Gobierno podr\u00e1 confiar en la benevolencia y comprensi\u00f3n del tribunal constitucional, quien, al margen de los exigentes presupuestos que la Constituci\u00f3n ha establecido para la declaratoria de un estado de emergencia, \u00a0convalidar\u00e1 las decisiones tributarias por razones diferentes a las estrictamente constitucionales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el suscrito magistrado reitera que la modulaci\u00f3n de los efectos de este fallo resulta claramente contradictoria y riesgosa, y que la \u00fanica forma de defender a cabalidad la integridad de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como la vigencia del estado de derecho, \u00a0y del \u00a0principio de separaci\u00f3n de poderes, era declarando \u00a0la \u00a0inexequibilidad integral \u00a0y sin condicionamientos, ni modulaciones del\u00a0 Decreto 4975 de 2009. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas anteriormente discrepo de la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada en esta \u00a0sentencia, respecto de la inexequibilidad con efectos diferidos del Decreto 4975 de 2009.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a la presente providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
LU\u00cdS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO15 Y JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-253 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente RE 158 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto Legislativo n\u00famero 127 del 21 de enero de 2010, \u201cPor el cual se adoptan medidas en materia tributaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional procedemos a hacer expl\u00edcitos las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto sobre la sentencia C-253 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los argumentos que soportan nuestra discrepancia fueron expuestos en su oportunidad en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010, donde se examin\u00f3 el decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud, que fue declarado inexequible por unanimidad (numeral primero), no obstante, la mayor\u00eda de la Sala Plena dispuso diferir los efectos de la decisi\u00f3n respecto de los decretos de desarrollo que establecieran fuentes tributarias de financiaci\u00f3n (numeral segundo).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El presente decreto de desarrollo (127 de 2010), adopta una serie de medidas en \u201cmateria tributaria\u201d, disponiendo en su articulado, entre otras, el destino espec\u00edfico de tales recursos (arts. 1\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba y 6\u00ba). La sentencia C-253 de 2010, declar\u00f3 inexequible tal decreto legislativo, sin embargo, dispuso i) diferir los efectos de dicha determinaci\u00f3n hasta una fecha determinada que lo fue el 16 de diciembre de 2010 y ii) que los recursos recaudados con la aplicaci\u00f3n de este decreto se dirigieran en su totalidad de manera obligatoria a la red hospitalaria p\u00fablica y a garantizar el derecho de acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentren en el r\u00e9gimen subsidiado o tan s\u00f3lo vinculadas al sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la mayor\u00eda de la Sala Plena termin\u00f3 apart\u00e1ndose de su propia sentencia de inexequibilidad que tuvo como fundamento constitucional el respeto por el principio democr\u00e1tico, adem\u00e1s que acaba realizando un examen material del decreto de desarrollo al instituir un plazo espec\u00edfico de vigencia16 y modificar el destino de los recursos en una especie de constitucionalidad condicionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, reafirmamos las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto sobre el decreto matriz toda vez que recoge pertinentemente los argumentos que nos permiten hoy se\u00f1alar nuestro desacuerdo parcial con esta determinaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Nuestra discrepancia radica esencialmente con el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia que dispuso: \u201cLos efectos de la presente sentencia respecto de las normas que establecen fuentes tributarias de financiaci\u00f3n se determinar\u00e1n de acuerdo con el considerando 7.3.\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha determinaci\u00f3n se fundament\u00f3, para la mayor\u00eda de la Sala Plena, en que al reconocerse la presencia de una situaci\u00f3n que reviste de \u201cgravedad\u201d en materia de sostenibilidad financiera del sistema de salud, se justifica que algunos decretos de desarrollo puedan mantener una vigencia temporal, concretamente los que establecen fuentes tributarias de financiaci\u00f3n, para no hacer m\u00e1s gravosa la situaci\u00f3n y poder garantizar de forma provisoria mayores recursos. Tambi\u00e9n se indic\u00f3 que frente al vac\u00edo legislativo que acontece por la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad sobreviniente se generar\u00edan mayores consecuencias para la prestaci\u00f3n adecuada y oportuna del servicio, y el goce efectivo del derecho, lo cual, encuentran, hace indispensable conceder un plazo adicional, as\u00ed como prever el destino de tales recursos y control de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Quienes nos apartamos de los anteriores razonamientos consideramos que la Corte termina contradiciendo su propia sentencia en cuanto al objeto de protecci\u00f3n y garant\u00eda constitucional como lo fue el respeto por los principios democr\u00e1tico, participativo y de separaci\u00f3n de poderes, que fundamentan el Estado de derecho (arts. 1\u00ba y 113 superiores). \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Debemos empezar por se\u00f1alar que este Tribunal ha recurrido a la modalidad decisional de \u201cinexequibilidad diferida\u201d bajo unas precisas condiciones y circunstancias, que pueden sintetizarse as\u00ed: i) el car\u00e1cter excepcional de su empleo, ii) ha de constituir la \u00fanica alternativa para la defensa integral del orden constitucional, iii) no est\u00e1 sujeta a valoraciones de conveniencia o pol\u00edticas, iv) tiene que estar motivada y suficientemente justificada, y v) debe constatarse que la inexequibilidad inmediata ocasiona un vac\u00edo legal tan traum\u00e1tico que la situaci\u00f3n constitucionalmente ser\u00eda m\u00e1s grave que el mantenimiento en el ordenamiento jur\u00eddico de la normatividad acusada, por lo cual el Tribunal establece una plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad.17\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los casos en que esta Corporaci\u00f3n ha apelado de manera estricta a esta modalidad decisoria lo han sido, en t\u00e9rminos generales, para periodos de normalidad institucional, esto es, de no alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico.18 Ello sin desconocer su referencia en los estados de excepci\u00f3n pero circunscrito a si la inconstitucionalidad sobreviniente del decreto de desarrollo tiene efectos hacia el futuro (a partir de la sentencia) o pueden retrotraerse a la expedici\u00f3n del decreto, o incluso a partir de la sentencia que declar\u00f3 inexequible el decreto declaratorio.19 \u00a0<\/p>\n
4. En lo concerniente al alcance del control de constitucionalidad sobre los estados de excepci\u00f3n, la Corte ha manifestado que debe ser especialmente rigurosa -en principio un juicio estricto de constitucionalidad- atendiendo la invasi\u00f3n de la \u00f3rbita del legislador ordinario y la restricci\u00f3n que pueda conllevar de las libertades ciudadanas. Ha afirmado que como a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n le es consustancial un redise\u00f1o transitorio del funcionamiento del Estado, el Constituyente fue particularmente met\u00f3dico en estipular controles jur\u00eddicos y pol\u00edticos para contrarrestar los eventuales excesos del Ejecutivo, mantener el sistema democr\u00e1tico, salvaguardar el principio de separaci\u00f3n y equilibrio de los poderes p\u00fablicos, y garantizar el disfrute pleno de los derechos y libertades ciudadanas.20 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n precept\u00faa que los decretos de desarrollo que se expidan podr\u00e1n \u201cen forma transitoria\u201d establecer nuevos tributos o modificar los existentes, precisando que en estos \u00faltimos casos las medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el a\u00f1o siguiente les otorgue car\u00e1cter permanente. Debe observarse que la \u201ctemporalidad\u201d que se establece s\u00f3lo respecto de las \u201cmedidas tributarias\u201d (la regla general es la vigencia indefinida) busca en palabras de la Corte salvaguardar el principio democr\u00e1tico (no suplantaci\u00f3n definitiva de la voluntad popular y la democracia representativa), esto es, evitar el abuso del poder dada la m\u00e1xima de que \u201cno hay tributo sin representaci\u00f3n\u201d (principio de legalidad).21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0En el presente asunto, la Corte acogi\u00f3 por unanimidad la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009 que declar\u00f3 el estado de emergencia social en salud, tal como consta en el numeral primero de la parte resolutiva, que tuvo como fundamento esencial: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La inexistencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios por la presencia de una problem\u00e1tica estructural, generada de tiempo atr\u00e1s y recurrente que concierne al dise\u00f1o, organizaci\u00f3n y sostenibilidad del sistema de salud en Colombia, adem\u00e1s de que no pudo evidenciarse una agravaci\u00f3n r\u00e1pida e inusitada de un fen\u00f3meno ya existente. Espec\u00edficamente, sobre la sostenibilidad financiera se expuso con base en sentencias del Consejo de Estado y de este Tribunal Constitucional la importancia de liberar recursos de la subcuenta de solidaridad del Fosyga y de la regresividad que algunas medidas legislativas presupuestales hubieran representado para la poblaci\u00f3n subsidiada de no declararse su inexequibilidad. Las situaciones de abuso, evasi\u00f3n, elusi\u00f3n, ineficiencia administrativa y corrupci\u00f3n expuestas en el decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud y las pruebas acopiadas llevaron a la Corte a se\u00f1alar el deber de atacar las causas que propician el desequilibrio financiero antes que sus consecuencias, con pol\u00edticas estables y profundas cuidadosamente dise\u00f1adas y razonadas, pues, de lo contrario ser\u00eda realizar grandes esfuerzos fiscales para tratar de llenar un saco roto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Para esta Corporaci\u00f3n si bien la valoraci\u00f3n que hizo el Ejecutivo sobre la \u201cgravedad\u201d de la perturbaci\u00f3n del orden social no resulta arbitraria, ni producto de un error manifiesto por las dimensiones que ha alcanzado con el transcurrir del tiempo la problem\u00e1tica estructural en salud en lo que concierne a la sostenibilidad financiera, ello no se muestra con la misma claridad respecto de la \u201cinminencia\u201d que debe demostrarse por no haberse acreditado suficientemente la existencia de un serio peligro o la materializaci\u00f3n en cualquier momento de un colapso del sistema, ni que se est\u00e9 ante una situaci\u00f3n insalvable o incontenible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tambi\u00e9n pudo comprobarse la existencia de un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con vista a prevenir y corregir la problem\u00e1tica estructural que se presenta en el sistema de salud, los cuales consider\u00f3 la Corte que pudo haberse empleado desde el primer momento por el Ejecutivo y puede hoy en d\u00eda hacerlo. Concretamente refiri\u00f3 a la imperiosa necesidad de acudir al proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica, esto es, al foro democr\u00e1tico por excelencia que es el Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud de los principios de separaci\u00f3n de poderes, democr\u00e1tico, participativo y pluralista, a efectos de tratar lo correspondiente al dise\u00f1o, la organizaci\u00f3n y la sostenibilidad financiera del sistema. Recalc\u00f3 esta Corte que incluso a corto plazo el Gobierno cuenta con un marco de atribuciones ordinarias (tr\u00e1mite de leyes) que puede ejercer con mensaje de urgencia, adem\u00e1s de las que dispone directamente en ejercicio de la potestad reglamentaria, para atender con la mayor prontitud y profundidad posible la situaci\u00f3n deficitaria presupuestal. Adicionalmente, dispuso que tal problem\u00e1tica estructural fuera abordada en el Plan Nacional de Desarrollo, como tambi\u00e9n permiti\u00f3 residualmente el recobro por los entes territoriales ante el Fosyga de los servicios y medicamentos no POS-S que se requieren con necesidad, al igual que requiri\u00f3 a los \u00f3rganos de control para que evitaran la dilapidaci\u00f3n de los recursos de la salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, para la Corte al no cumplirse ninguna de las exigencias previstas en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n para la declaratoria del estado de emergencia social en salud, esto es, los presupuestos f\u00e1ctico, valorativo y de suficiencia de los medios ordinarios (observancia concurrente para superar el juicio de constitucionalidad), la Corte procedi\u00f3 de forma un\u00e1nime a declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 Es claro para la Corte, entonces, que frente a la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud los decretos de desarrollo devienen en inconstitucionales. As\u00ed lo ha sostenido este Tribunal al indicar que cuando se declara la inconstitucionalidad de un decreto legislativo (estados de excepci\u00f3n) que constituye el origen, la causa o el fundamento jur\u00eddico para la expedici\u00f3n de otros decretos, deben igualmente desaparecer del ordenamiento jur\u00eddico los que se expidieron en su desarrollo por ausencia de base jur\u00eddica, siempre que exista una relaci\u00f3n de causa a efecto entre la norma causal y la derivada.22 Ha dicho este Tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cdeclarada la inexequibilidad del decreto b\u00e1sico, el Presidente de la Rep\u00fablica queda despojado de toda atribuci\u00f3n legislativa derivada del estado de excepci\u00f3n y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.\u201d23 Negrillas al margen del texto transcrito en comento. \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0La modalidad decisional de efectos diferidos acogida por la mayor\u00eda de la Sala Plena se muestra lejana a la observancia de los postulados constitucionales toda vez que una lectura hol\u00edstica permite apreciar que bajo la expedici\u00f3n de un decreto declaratorio de \u201cestado de excepci\u00f3n\u201d -anormalidad institucional, emergencia social en salud-, que implica un juicio estricto de constitucionalidad -invasi\u00f3n de las atribuciones del legislador ordinario- y es declarado inexequible por haber desconocido el principio democr\u00e1tico, adem\u00e1s del participativo y de divisi\u00f3n de poderes que son expresiones del Estado de derecho, la Corte haya recurrido a una modalidad de sentencia sobre los decretos de desarrollo que resulta de uso \u201cexcepcional\u201d por los tribunales constitucionales -efectos diferidos de car\u00e1cter \u201cultra activos-, que comporta mantener vigente un decreto emitido por el Ejecutivo sin que se hubieren presentado las circunstancias para su expedici\u00f3n, en periodos de no alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico, respecto de una materia tributaria cuya vigencia por disposici\u00f3n del Constituyente es ef\u00edmera -regla general es la contraria, vigencia indefinida-, que busca salvaguardar igualmente el principio democr\u00e1tico -no hay tributo sin representaci\u00f3n, principio de legalidad-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0El anterior esquema expositivo nos permite concluir a quienes salvamos el voto sobre el numeral segundo de la sentencia C-252 de 2010, en el desconocimiento de una l\u00ednea jurisprudencial pac\u00edfica y consistente que termina por flexibilizar hasta desaparecer el juicio estricto de constitucionalidad, sin que se hubiere expuesto mayores fundamentos jur\u00eddicos, adem\u00e1s de tambi\u00e9n verificarse la existencia de una contradicci\u00f3n argumentativa que termina por descartar el objeto de garant\u00eda constitucional que motiv\u00f3 la sentencia de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. Respecto de una de las formas de estado de excepci\u00f3n (declaratoria del estado de emergencia social en salud) encontrada inexequible, la mayor\u00eda de la Corte procedi\u00f3 a emplear una modalidad de sentencia sobre algunos decretos de desarrollo que resulta de uso extraordinario, seg\u00fan lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, que la ha limitado impl\u00edcitamente en su aplicaci\u00f3n para tiempos de normalidad institucional (efectos diferidos ultra activos) y que concierne a una materia de regulaci\u00f3n transitoria (car\u00e1cter temporal de las normas tributarias) y no permanente (regla general), sin que se hubieren expuesto mayores razonamientos constitucionales para llegar a tal determinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8.2. \u00a0La aplicaci\u00f3n de la modalidad de sentencia diferida ultra activa termina por desconocer en un grado significativo los fundamentos constitucionales -ratio decidendi- que llevaron de manera un\u00e1nime a la Corte a declarar la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud, centrada en el respeto por el principio democr\u00e1tico como espacio de raz\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3. Al permitirse que contin\u00faen vigentes algunos decretos de desarrollo se termina generando un contra argumento a la sentencia de inconstitucionalidad. Como se ha explicado y aunque resulte insistente, no fueron encontradas validas a la luz de la Constituci\u00f3n los hechos que adujo el Gobierno para la declaratoria del estado de emergencia por cuanto pudo determinarse que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) se est\u00e1 ante una problem\u00e1tica estructural que concierne al dise\u00f1o, organizaci\u00f3n y sostenibilidad financiera del SGSSS24 (atribuci\u00f3n legislativa) sin que pueda observarse la adopci\u00f3n de medidas legislativas profundas para su atenci\u00f3n oportuna, ii) se presentan situaciones de abuso, ineficiencia administrativa y corrupci\u00f3n que desequilibran a\u00fan m\u00e1s la sostenibilidad financiera del sistema, por lo que debe controlarse el destino de los recursos p\u00fablicos, iii) no logr\u00f3 demostrarse una inminencia en la perturbaci\u00f3n del orden social o de una situaci\u00f3n insalvable o incontenible, y iv) se dispone de un marco de competencias ordinarias a corto, mediano y largo plazo, suficientes para prevenir y corregir la problem\u00e1tica en salud con oportunidad y eficiencia (dise\u00f1o de las pol\u00edticas p\u00fablicas en salud), lo cual por la materia que incumbe debe agotar indefectiblemente el camino de la democracia, el proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica, el tr\u00e1mite participativo y pluralista ante el Congreso, todo en la b\u00fasqueda del respeto por los derechos de los usuarios del servicio de salud. \u00a0<\/p>\n
Entonces, c\u00f3mo es posible sostener bajo una modalidad decisoria ultra activa, que luego de la comprobaci\u00f3n constitucional de la inacci\u00f3n del Estado para establecer unas pol\u00edticas profundas, ser\u00edas y estables en salud reconocida adem\u00e1s por los actores de la salud, del desgre\u00f1o administrativo y corrupci\u00f3n campeante sobre los recursos de la salud expuesta por el Gobierno y aceptada igualmente por los agentes de la salud, y de haberse encontrado finalmente por la Corte inconstitucional el decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud por sustituir uno de los pilares del Estado de derecho como lo es el principio democr\u00e1tico, deba premiarse por el mismo garante de la Constituci\u00f3n tal situaci\u00f3n manteniendo temporalmente algunas medidas extraordinarias tributarias que al rompe puede apreciarse que deben obedecer con mayor ah\u00ednco a la expresi\u00f3n de la voluntad popular y la democracia representativa bajo un proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica ante el Congreso (art. 215 superior).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4. \u00a0Si el motivo de la inconstitucionalidad fue la inobservancia del principio democr\u00e1tico del cual emerge un proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica que busca garantizar la participaci\u00f3n, el pluralismo y la publicidad, en correspondencia con los principios de soberan\u00eda popular y de separaci\u00f3n de poderes, no es posible entender que la mayor\u00eda de la Sala Plena haya optado por habilitar constitucionalmente una modalidad de decisi\u00f3n que termina por desvirtuar el mismo objeto de protecci\u00f3n constitucional acogido por unanimidad de la Corte. Ha de reiterarse que la procedencia de las sentencias de inexequibilidad diferida o de constitucionalidad temporal se ha limitado en tiempos de normalidad del Estado a que constituya \u201cla \u00fanica alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional. No se trata entonces de una decisi\u00f3n sujeta a valoraciones pol\u00edticas o de conveniencia, sino [e]l resultado de un estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas constitucionales.\u201d25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.5. \u00a0Si bien la Corte reconoci\u00f3 la \u201cgravedad\u201d de la situaci\u00f3n financiera que atraviesa el sistema de salud, ello lo fue bajo el contexto de la inexistencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios, de la no acreditaci\u00f3n de una inminencia (requisito concurrente con la gravedad para configurar el presupuesto valorativo) y de la existencia de un conjunto de atribuciones ordinarias para conjurar la problem\u00e1tica integral en salud (tr\u00e1mite de ley ordinaria con mensaje de urgencia).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.6. \u00a0Al disponer la mayor\u00eda de la Sala Plena sobre los decretos de desarrollo que establezcan fuentes tributarias de financiaci\u00f3n i) un plazo determinado de vigencia, ii) cu\u00e1l ser\u00e1 el destino de los recursos y iii) la adecuada vigilancia por los \u00f3rganos de control, termina la Corte efectuando un juicio de constitucionalidad material sobre lo que resulta inconstitucional por consecuencia pero diferido en el tiempo, a m\u00e1s de que entra a modificar el contenido normativo del decreto en una especie de \u201cexequibilidad condicionada\u201d. El planteamiento expositivo empleado por la mayor\u00eda de la Sala Plena permite colegir que los decretos de desarrollo que en virtud de la modulaci\u00f3n de la sentencia mantendr\u00edan su vigencia transitoria, tampoco hubieran superado el m\u00e1s flexible control de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.7. Incluso partiendo del supuesto de la procedencia de los efectos diferidos ultra activos en los estados de excepci\u00f3n, no se cumplir\u00edan los presupuestos que se han instituido para su procedencia en periodo de normalidad institucional (deber\u00edan resultar a\u00fan m\u00e1s rigurosos para los periodos de alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico), toda vez que el Gobierno siempre ha dispuesto constitucional y legalmente de diversas atribuciones ordinarias como la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia, adem\u00e1s del ejercicio de la potestad reglamentaria, para atender con oportunidad, profundidad y eficiencia la situaci\u00f3n financiera que aqueja al sistema de salud. As\u00ed tampoco se cumple el requisito que hubiera habilitado una inconstitucionalidad diferida bajo el supuesto indicado, esto es, que constituya la \u201c\u00fanica alternativa\u201d que posibilite la defensa integral de la Constituci\u00f3n, que vendr\u00eda por dem\u00e1s a restar todo sustento jur\u00eddico al presunto vac\u00edo legislativo que supuestamente hab\u00eda generado una situaci\u00f3n de mayor inconstitucionalidad, cuando la realidad es que la consecuci\u00f3n del dise\u00f1o de la pol\u00edtica p\u00fablica en salud implica abordarla, a m\u00e1s de la inmediatez, bajo un proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica que atienda y resuelva con pertinencia y de manera sustancial la problem\u00e1tica estructural que aqueja el sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
8.8. \u00a0Entonces, puede sostenerse que la Corte busc\u00f3 rescatar el principio democr\u00e1tico, no obstante con la modulaci\u00f3n de la sentencia termin\u00f3 otorgando vigencia temporal a algunos decretos extraordinarios de desarrollo que justamente resultaban inconstitucionales por consecuencia al suplantar el camino de la democracia, para finalmente la Corte enjuiciar materialmente dichos decretos estableci\u00e9ndoles unos cambios normativos que terminan por desvirtuar a\u00fan m\u00e1s el proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica que debe agotarse ante el Congreso. \u00a0<\/p>\n
La pretensi\u00f3n de la mayor\u00eda de la Sala Plena consistente en desligar los efectos de una sentencia respecto de la ratio decidendi que motiva la misma, termina por desconocer la necesaria congruencia que precede a toda decisi\u00f3n constitucional, como su observancia y apreciaci\u00f3n integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.9. \u00a0Preocupa altamente a quienes en esta oportunidad salvamos parcialmente el voto que el centro del debate haya quedado reducido a los efectos de una sentencia cuando la Constituci\u00f3n impone edificar una determinaci\u00f3n a partir de su eficacia misma, teniendo siempre como norte inalterable la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica (art. 241 superior).26 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.10. \u00a0De ah\u00ed que el modo de ejercer la defensa integral de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estaba dado en declarar la inexequibilidad consecuencial de todos los decretos de desarrollo, sin tener que acudir a modulaci\u00f3n alguna sobre los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed dejamos expresados los argumentos que nos llevan a salvar parcialmente el voto en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El interviniente cita una encuesta conforme a la cual el 79% de los consumidores de cerveza en Colombia durante el a\u00f1o 2009 pertenecen a los estratos 1, 2 y 3, mientras que apenas el 21% de los consumidores provienen de los estratos 4, 5 y 6. \u00a0<\/p>\n
2 El que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1370 de 2009. \u00a0<\/p>\n
3 Frente al sistema de tarifas diferenciales previsto en el texto anterior, art\u00edculo 76 de la Ley 1111 de 2006. \u00a0<\/p>\n
4 M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
5 Art\u00edculo 50 de la Ley 788 de 2002. Esta norma contemplaba un sistema de cuatro diferentes escalas en el que las bebidas de mayor contenido alcoh\u00f3lico pagaban un impuesto mayor y las de menor contenido pagaban un impuesto m\u00e1s bajo. \u00a0<\/p>\n
7 Uno de bebidas que contienen hasta 35\u00b0 de contenido alcoh\u00f3lico y el otro de las que contienen m\u00e1s de esa cantidad. \u00a0En este nuevo sistema el rango inferior (hasta 35\u00b0) re\u00fane las bebidas antes distribuidas en los tres rangos inferiores, y asigna a todas ellas un impuesto equivalente al que anteriormente se aplicaba al rango m\u00e1s alto de esos tres en contenido alcoh\u00f3lico (entre 15\u00b0 y 35\u00b0). \u00a0<\/p>\n
8 Seg\u00fan lo explicado en la nota inmediatamente anterior. \u00a0<\/p>\n
9 Cuyos textos transcriben en detalle en el escrito de intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
10 Se refiere al caso de los vinos, licores y aperitivos de mayor contenido alcoholim\u00e9trico (art. 6\u00b0 del Decreto 127 de 2010). \u00a0<\/p>\n
11 En el caso de los cigarrillos de mayor precio, a partir de la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 5\u00b0 del Decreto 127 de 2010. \u00a0<\/p>\n
12 Magistrado Ponente Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. \u00a0<\/p>\n
13 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-488 de 1995, C-127, C-130 y C-135, todas de 1997, C-255, C-256, C-257, C-283 y C-284 todas de 2009. \u00a0<\/p>\n
14 Ciro Angarita Barr\u00f3n. Salvamento de voto a la sentencia C-004 de 1992 (mayo 7), de la cual fue ponente el Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
15 Se precisa por el Magistrado Mendoza Martelo que si bien en la sentencia firm\u00f3 \u201caclarando\u201d el voto, una vez verificada el Acta n\u00famero 24 de la sesi\u00f3n de Sala Plena del 16 de abril de 2010, se pudo constatar que realmente salva parcialmente el voto sobre la sentencia C-253 de 2010, tal como procedi\u00f3 tambi\u00e9n respecto de la sentencia C-297 de 2010, al haber dispuesto la mayor\u00eda de la Corte diferir los efectos sobre los decretos que establecieran fuentes tributarias de financiaci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Dice el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n: \u201cEstos decretos [\u2026] podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos \u00faltimos casos, las medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente.\u201d \u00a0<\/p>\n
17 Sentencias C-852 de 2005, C-551 de 2003 y C-221 de 1997. Para la Corte Constitucional se explica as\u00ed la aparente paradoja de que constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia porque en estos casos resulta todav\u00eda m\u00e1s inconstitucional la expulsi\u00f3n de la normatividad impugnada del ordenamiento jur\u00eddico por los graves efectos que ella acarrea sobre otros valores y principios constitucionales (C-221 de 1997). \u00a0<\/p>\n
18 Sentencias C-720 de 2007, C-737 de 2001, C-141 de 2001, C-700 de 1999 y C-221 de 1997. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencias C-619 de 2003, C-186 de 1997 y C-171 de 1993. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-619 de 2003. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-224 de 2009. Cft. sentencia C-776 de 2003. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-530 de 2000. Cft. sentencia C-284 de 2009. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-488 de 1995. \u00a0<\/p>\n
24 Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-221 de 1997. Cft. sentencia C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
26 Cft. sentencia C-619 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-253\/10 \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Medidas en materia tributaria \u00a0 \u00a0 \u00a0 INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 La inconstitucionalidad por consecuencia, consiste en que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepci\u00f3n produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17280","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17280","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17280"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17280\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17280"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17280"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17280"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}