\u00a0 \u00a0 Sentencia C-594\/10 \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-No vulnera los principios de legalidad, certeza y reserva de ley en materia fiscal \u00a0<\/p>\n
TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, si bien las transferencias del sector el\u00e9ctrico no constituyen en sentido t\u00e9cnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jur\u00eddica es la de una contribuci\u00f3n que tiene una destinaci\u00f3n \u00a0espec\u00edfica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad econ\u00f3mica \u00a0recursos naturales renovables o no renovables. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n \u00a0los tributos \u00a0han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363). En el actual sistema fiscal \u00a0colombiano, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones. Estos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen caracter\u00edsticas propias que los diferencian. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido\/ INEXISTENCIA DE IMPUESTO SIN REPRESENTACION-Postulado desarrollado en la constituci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representaci\u00f3n. Este precepto superior es as\u00ed una expresi\u00f3n de los principios de representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tico representativo en el \u00e1mbito tributario, como quiera que establece una restricci\u00f3n expresa, en el sentido que, salvo los casos espec\u00edficos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepci\u00f3n, solo los organismos de representaci\u00f3n popular podr\u00e1n imponer tributos. De este modo, la norma constitucional, adem\u00e1s de enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creaci\u00f3n de los grav\u00e1menes. En este sentido estipula que \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. Solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este mismo art\u00edculo de la Carta autoriza que la competencia para fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, se fije el sistema y el m\u00e9todo para determinarla. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta exigencia \u00a0adquiere relevancia a la hora de dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a las disposiciones que fijan los grav\u00e1menes, pues su inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la generaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica; propiciar los abusos impositivos de los gobernantes; o el fomento de la evasi\u00f3n \u201cpues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podr\u00edan hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas p\u00fablicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera\/NORMA TRIBUTARIA-Dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisi\u00f3n en la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, sino tambi\u00e9n cuando en su definici\u00f3n se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporaci\u00f3n, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica. Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas, la Corte puntualiz\u00f3: \u201cLas leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-No se opone al car\u00e1cter general y abstracto de la norma que lo regula \u00a0<\/p>\n
Si bien, los principios de legalidad y certeza del tributo exigen que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directa y claramente los elementos del gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y abstracta de las normas tributarias, a las cuales les compete definir con ese car\u00e1cter, tales elementos. De modo que, no es necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipot\u00e9ticamente podr\u00edan caer bajo el se\u00f1alamiento general de las disposiciones. \u00a0En este sentido ha hecho las siguientes consideraciones: \u201cLa ley por naturaleza prescribe en forma gen\u00e9rica, y ello es precisamente definir, distinto a describir, por cuanto la definici\u00f3n, propiamente hablando, es una proposici\u00f3n de validez gen\u00e9rica, apta para ser referida a las circunstancias \u00a0espec\u00edficas, y no generales, por la funci\u00f3n ejecutiva, que tambi\u00e9n representa la voluntad general, pero en una atribuci\u00f3n no declarativa, sino de cumplimiento y realizaci\u00f3n del orden legal. Como se observa, la ley no agota toda la posibilidad jur\u00eddica sino que es el fundamento del proceso en el cual, obviamente, est\u00e1 la funci\u00f3n ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que requiere autorizaci\u00f3n legal previa para actuar.\u201d Ha indicado, as\u00ed mismo la jurisprudencia, que no siempre resulta exigible que la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresi\u00f3n del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligaci\u00f3n no est\u00e1 determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella, como quiera que \u00a0\u201c(\u2026) No toda ambig\u00fcedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretaci\u00f3n conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretaci\u00f3n de la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido \u00a0<\/p>\n
Del principio de legalidad tributaria propio del Estado de Derecho, se deriva as\u00ed mismo el postulado conforme al cual s\u00f3lo la ley puede imponer grav\u00e1menes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n o la ley asignen a determinados \u00f3rganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente aut\u00f3noma de obligaciones, restricciones o grav\u00e1menes para las personas. Los art\u00edculos 114 y 150 numerales 1 y 2 de la Constituci\u00f3n contemplan la denominada cl\u00e1usula general de competencia para el legislador, conforme a la cual, por un lado \u201c…el \u00f3rgano que tiene la potestad gen\u00e9rica de desarrollar la Constituci\u00f3n \u00a0y expedir las reglas de derecho es el Congreso…\u201d, y, por otro, \u201c… el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley …\u201d. La Corte ha distinguido esa competencia general del legislador para desarrollar primariamente las materias cuya regulaci\u00f3n no haya sido atribuida por la Constituci\u00f3n a otra autoridad, de la llamada reserva de ley, \u201cque es una instituci\u00f3n jur\u00eddica conforme a la cual, por disposici\u00f3n de la propia Constituci\u00f3n, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias\u201d. (\u2026) \u201cDe esta manera el principio de legalidad general, que se expresa en el sistema de articulaci\u00f3n de fuentes formales del derecho contenido en la Constituci\u00f3n, ha sido concretado por la propia Carta, mediante el establecimiento de espec\u00edficas reservas de ley en determinadas materias\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Articulaci\u00f3n de fuentes\/RESERVA DE LEY-Concepto \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Manifestaciones \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Atribuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la Rep\u00fablica, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos b\u00e1sicos de cada gravamen atendiendo a una pol\u00edtica tributaria que el mismo legislador se\u00f1ala, siguiendo su propia evaluaci\u00f3n. Sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la econom\u00eda y de la actividad estatal. \u201cAs\u00ed, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las formas de cobro y recaudo\u201d. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria \u00a0<\/p>\n
El hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligaci\u00f3n tributaria, no implica que el Presidente de la Rep\u00fablica no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no s\u00f3lo es leg\u00edtima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de la Naci\u00f3n, las disposiciones generales impuestas por el legislador. La potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, porque la funci\u00f3n es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno est\u00e9 legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Elementos estructurales en materia de transferencias del sector el\u00e9ctrico\/FACULTAD IMPOSITIVA DEL LEGISLADOR-Deber constitucional de fijar elementos del tributo \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente \u00a0D-7978 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Oscar Felipe Ospina Acosta \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintisiete (27) de \u00a0julio de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Oscar Felipe Ospina Acosta solicit\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 \u201cPor la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones\u201d, y del art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994 \u201cPor la cual se establece el r\u00e9gimen para la generaci\u00f3n, interconexi\u00f3n, transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energ\u00e9tica. \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del catorce (14) de enero de dos mil diez (2010), el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva admiti\u00f3 la demanda, por considerar que reun\u00eda los requisitos previstos en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991. Invit\u00f3 a participar en el presente juicio a los decanos de las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Libre y del Rosario, al igual que a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales del Valle del Cauca y del Centro de Antioquia \u2013 Corantioquia -, as\u00ed como al Instituto de Derecho Tributario, con el objeto de que emitieran concepto t\u00e9cnico sobre la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0LAS NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicaci\u00f3n en los Diarios oficiales Nos. 41.146 del 22 de diciembre de 1993 y 41.434, de 12 de julio de 1994. \u00a0<\/p>\n
LEY 99 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 22) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 45. TRANSFERENCIA DEL SECTOR EL\u00c9CTRICO. Las empresas generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferir\u00e1n el 6% de las ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n Energ\u00e9tica, de la manera siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 3% para las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales que tengan jurisdicci\u00f3n en el \u00e1rea donde se encuentra localizada la cuenca hidrogr\u00e1fica y el embalse, que ser\u00e1 destinado a la protecci\u00f3n del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrogr\u00e1fica y del \u00e1rea de influencia del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrogr\u00e1fica, distribuidos de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrogr\u00e1fica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participar\u00e1n proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a y b del numeral segundo del presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos recursos s\u00f3lo podr\u00e1n ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En el caso de centrales t\u00e9rmicas la transferencia de que trata el presente art\u00edculo ser\u00e1 del 4% que se distribuir\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) 2.5% para la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional para la protecci\u00f3n del medio ambiente del \u00e1rea donde est\u00e1 ubicada la planta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) 1.5% para el municipio donde est\u00e1 situada la planta generadora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos recursos s\u00f3lo podr\u00e1n ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. De los recursos de que habla este art\u00edculo s\u00f3lo se podr\u00e1 destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento; \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3. En la transferencia a que hace relaci\u00f3n este art\u00edculo, est\u00e1 comprendido el pago, por parte del sector hidroenerg\u00e9tico, de la tasa por utilizaci\u00f3n de aguas de que habla el art\u00edculo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 143 DE 1994 \u00a0<\/p>\n
(Julio 11) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.434, de 12 de julio de 1994. \u00a0<\/p>\n
Por la cual se establece el r\u00e9gimen para la generaci\u00f3n, interconexi\u00f3n, transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energ\u00e9tica. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 54. Los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energ\u00eda el\u00e9ctrica, as\u00ed como las personas jur\u00eddicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier t\u00edtulo, entre sus socios y\/o asociados, la energ\u00eda el\u00e9ctrica que ellas produzcan, est\u00e1n obligados a cancelar la transferencia en los t\u00e9rminos que trata el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n de esta transferencia, las ventas brutas se calcular\u00e1n como la generaci\u00f3n propia multiplicada por la tarifa que se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas para el efecto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que los art\u00edculos demandados violan el art\u00edculo 338 \u201cy como consecuencia de ese quebrantamiento, los art\u00edculos 3 y 113\u201d,\u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos demandados violan el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, toda vez que no establecen el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria que prev\u00e9n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las transferencias del sector el\u00e9ctrico son de naturaleza tributaria. As\u00ed, aunque en principio los art\u00edculos demandados se relacionan con normas relativas a la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, \u201clo cierto es que su principal fundamento es el \u2018deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado\u2019 establecido en el numeral 9\u00b0 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, del cual se sigue la obligaci\u00f3n de pagar los tributos establecidos de conformidad con el art\u00edculo 338, ib\u00eddem.\u201d \u00a0<\/p>\n
A pesar de que el art\u00edculo 338 Superior establece que las normas que prev\u00e9n impuestos deben se\u00f1alar los sujetos activos y pasivos de la obligaci\u00f3n tributaria, las normas demandadas no determinan qui\u00e9n es el acreedor de esa obligaci\u00f3n, esto es, qui\u00e9n tiene la facultad de exigir la prestaci\u00f3n en cuesti\u00f3n. As\u00ed, \u201cUna y otra norma se limitan a advertir que el producto de la llamada \u2018transferencia del sector el\u00e9ctrico\u2019 se distribuye entre los municipios, distritos y corporaciones aut\u00f3nomas regionales que tengan jurisdicci\u00f3n en el lugar donde se encuentra la cuenca hidrogr\u00e1fica o planta generadora, pero no se\u00f1alan, ni siquiera impl\u00edcitamente, en qui\u00e9n reside la condici\u00f3n de \u2018sujeto activo\u2019 de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, de conformidad con la sentencia C-987 de 1999, la Corte Constitucional ha sido enf\u00e1tica al sostener que en concordancia con el art\u00edculo 338 de la Carta, \u201clos actos que crean los tributos deben precisar el sujeto activo del impuesto\u201d. De hecho, en la anotada sentencia, la Corporaci\u00f3n estim\u00f3: \u201cpara efectos de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, y por ende del respeto del principio de legalidad, lo que es esencial es que se encuentre claramente definido el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, para que las personas tengan certeza sobre qu\u00e9 autoridad puede concretamente exigir el cobro del tributo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en concordancia con la sentencia en comento, para efectos de determinar el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, se debe distinguir entre la entidad destinataria o beneficiaria del tributo y la entidad acreedora de esa obligaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, ante la ausencia de indicaci\u00f3n del sujeto activo de la obligaci\u00f3n en cuesti\u00f3n, \u201clo que en la pr\u00e1ctica ha venido aconteciendo es que cada entidad beneficiaria del recaudo se ha considerado habilitada para cumplir todas las funciones que les corresponde a los entes recaudadores, incluidas las de cobro, administraci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, determinaci\u00f3n oficial y discusi\u00f3n en torno al tributo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, por ejemplo, aunque entre las entidades beneficiarias de las transferencias del sector el\u00e9ctrico se encuentran las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de acuerdo con la distinci\u00f3n entre la entidad destinataria o beneficiaria del tributo y la entidad acreedora de esa obligaci\u00f3n, esas entidades no se encuentran facultadas para \u201cejercer las atribuciones propias del poder tributario\u201d, en tanto en concordancia con el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, este poder s\u00f3lo puede ser ejercido por el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. \u00a0<\/p>\n
2. Los art\u00edculos demandados infringen el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que no determinan el hecho generador de las obligaciones tributarias que all\u00ed se consagran, as\u00ed como tampoco el per\u00edodo fiscal de la transferencia del sector el\u00e9ctrico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el hecho generador de los tributos hace referencia a (i) la descripci\u00f3n de la situaci\u00f3n f\u00e1ctica que el legislador pretende gravar; (ii) las condiciones espec\u00edficas que dan lugar a que una persona sea deudora de obligaciones tributarias; (iii) el aspecto espacial del hecho generador del tributo; y (iv) el aspecto temporal en el que tiene cabida el hecho generador y que permite hacer exigible el cumplimiento de la obligaci\u00f3n en cuesti\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, a diferencia de lo que establece el art\u00edculo 338 Superior, las normas demandadas \u201cnada disponen en relaci\u00f3n con el momento en el cual surge la obligaci\u00f3n de pagar ese tributo, ni dan indicaci\u00f3n acerca de cu\u00e1l es el \u2018per\u00edodo fiscal\u2019, aspecto este que, como se indic\u00f3 (\u2026), incide directamente en las condiciones de exigibilidad de la obligaci\u00f3n sustancial de pago y de la forma de declarar.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, dada \u201cla deficiente regulaci\u00f3n del hecho generador de la transferencia del sector el\u00e9ctrico\u201d, mediante el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994 el Gobierno Nacional dispuso que dicha transferencia debe efectuarse \u00a0dentro de los noventa (90) d\u00edas siguientes al mes que se liquida. Esta disposici\u00f3n pone de manifiesto que las normas acusadas sugieren \u201cuna verdadera omisi\u00f3n del legislador que, por corresponder a uno de los elementos esenciales de una obligaci\u00f3n tributaria, no puede ser subsanada mediante un simple decreto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en principio, aunque a la luz del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden definir el aspecto temporal del hecho generador y el per\u00edodo gravable de los tributos, lo cierto es que \u201cno hay norma alguna, relacionada con la transferencia del sector el\u00e9ctrico, que radique ese poder en cabeza de los municipios y distritos, a diferencia de lo que ocurre con verdaderos tributos territoriales, tales como el impuesto predial, el impuesto de industria y comercio y las estampillas, respecto de las cuales el legislador ha permitido a las entidades territoriales el ejercicio del poder tributario.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Las normas demandadas vulneran el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto no establecen el procedimiento para hacer efectiva la obligaci\u00f3n tributaria que prev\u00e9n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en la sentencia C-733 de 2003, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que las denominadas \u201cobligaciones formales\u201d en materia tributaria, es decir, aquellas relacionadas con el procedimiento que permiten el recaudo efectivo de los tributos, deben ser impuestas por el legislador, en ejercicio de la competencia contenida en los art\u00edculos 15, 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, \u201ces claro que la omisi\u00f3n que aqu\u00ed se censura desconoce abiertamente los principios de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria. (\u2026); basta con se\u00f1alar, al respecto, que desde la perspectiva de los principios que se acaba de hacer referencia, resulta completamente ins\u00f3lito que sea el Gobierno Nacional, mediante un decreto reglamentario carente de sustento legal, quien defina aspectos esenciales de la relaci\u00f3n jur\u00eddico-tributaria, como los siguientes: i. Procedimientos para determinar cu\u00e1les son las entidades beneficiarias de la transferencia del sector el\u00e9ctrico correspondiente a una determinada planta de generaci\u00f3n. ii. Obligaci\u00f3n de presentar autoliquidaciones y plazos para el efecto (\u2026). iii. Sanci\u00f3n por mora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En virtud de lo expuesto, las normas demandadas violan los art\u00edculos 3 y 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque al no determinar en forma clara, precisa y completa el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, ni realizar indicaci\u00f3n alguna sobre la funci\u00f3n recaudadora y los par\u00e1metros propios de la competencia y la funci\u00f3n tributaria \u201cimpiden que lo atinente al \u2018poder tributario\u2019, como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda, se ejerza en los t\u00e9rminos que dispone la propia Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0Adem\u00e1s, porque desconocen \u201cla necesaria coordinaci\u00f3n y armon\u00eda que debe obrar, en esta materia, entre las ramas del poder p\u00fablico y, en particular, entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito remitido a esta Corporaci\u00f3n el 8 de febrero de 2010, el ciudadano Jos\u00e9 Vicente Zapata Lugo present\u00f3 escrito de coadyuvancia de la demanda. En este sentido, reiter\u00f3 los argumentos se\u00f1alados anteriormente y, adem\u00e1s, precis\u00f3 que aunque en la sentencia C-495 de 1998 esta Corporaci\u00f3n analiz\u00f3 la constitucionalidad de varios apartes del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, en el presente caso no se ha producido el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Esto por cuanto en esa sentencia, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de los apartes del art\u00edculo en cuesti\u00f3n que hacen referencia a la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las trasferencias del sector el\u00e9ctrico, y no sobre los cargos formulados en esta oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0De entidades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
1.1. \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
El apoderado especial de este Ministerio, solicit\u00f3 a la Corte que se declare inhibida para decidir el presente proceso por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la exequibilidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar su solicitud, en primer lugar, el apoderado del Ministerio manifest\u00f3 que el actor no precis\u00f3 \u201cde manera clara y concreta\u201d los argumentos por los cuales las normas demandadas infringen la Constituci\u00f3n. En segundo lugar, resalt\u00f3 que, en concordancia con la sentencia C-495 de 1998, las transferencias previstas en el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 \u201cson contribuciones que tienen una finalidad compensatoria para la explotaci\u00f3n de recursos naturales renovables, mediante los cuales las personas que hacen uso de los recursos naturales paguen los costos que acarrean el mantenimiento o restauraci\u00f3n del recurso o del ambiente y por tal raz\u00f3n no son consideradas un impuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, indic\u00f3 que las transferencias de que trata la Ley 99 de 1993, deben ser analizadas en consonancia con el art\u00edculo 12 de la Ley 56 de 1981, en tanto las dos disposiciones establecen instrumentos compensatorios para financiar la pol\u00edtica ambiental, estos son, \u201clas tasas retributivas y compensatorias y las transferencias del sector el\u00e9ctrico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el interviniente se\u00f1al\u00f3 que aunque las transferencias del sector el\u00e9ctrico tienen una finalidad compensatoria y s\u00f3lo pueden ser consideradas como \u201cuna contribuci\u00f3n dentro de la categor\u00edas del\u00a0 tributo\u201d, dado que est\u00e1n destinadas a los municipios y a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, estas entidades \u201cson sujetos activos y beneficiarios\u201d de dicha contribuci\u00f3n. Al respecto, destac\u00f3 que las contribuciones en comento tienen por objetivo desarrollar obras previstas en los planes de desarrollo municipales relacionadas con proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental, as\u00ed como implementar proyectos regionales para la protecci\u00f3n del medio ambiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, afirm\u00f3 que a diferencia de lo manifestado por el demandante, de conformidad con el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la sentencia C-228 de 1993 proferida por esta Corporaci\u00f3n, el Gobierno Nacional s\u00ed tiene potestad reglamentaria en materia tributaria. De ah\u00ed que, en su criterio, el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994 s\u00ed reglamenta v\u00e1lidamente el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
1.2. \u00a0Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a trav\u00e9s de apoderado, solicit\u00f3 ante la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Para ello, reiter\u00f3 que las transferencias del sector el\u00e9ctrico no son tributos en el sentido del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto, \u201cdeben entenderse como la contraprestaci\u00f3n que busca resarcir los da\u00f1os, perjuicios o el deterioro que sufren algunas entidades territoriales, por el uso del agua y los da\u00f1os ambientales que generan en el entorno, con ocasi\u00f3n de la ejecuci\u00f3n de un proyecto de energ\u00eda el\u00e9ctrica, (\u2026).\u201d Y que de conformidad con el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994 s\u00ed reglamenta v\u00e1lidamente el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el interviniente destac\u00f3 que de acuerdo con el concepto emitido el 6 de agosto de 2003 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las transferencias de que tratan los art\u00edculos demandados \u201cno constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su raz\u00f3n de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad econ\u00f3mica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el medio ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauraci\u00f3n del recurso o del ambiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el interviniente advirti\u00f3 que a diferencia de lo sostenido por el demandante, (i) el Decreto 1933 de 1994 s\u00ed establece los sujetos pasivos de las transferencias en cuesti\u00f3n, estos son, todas las empresas p\u00fablicas y privadas propietarias de plantas de generaci\u00f3n de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica o termoel\u00e9ctrica, cuya potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 Kw.; (ii) el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 s\u00ed se\u00f1al\u00f3 que tanto las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y los municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de esas transferencias; (iii) el hecho generador de las trasferencias del sector el\u00e9ctrico, seg\u00fan el art\u00edculo 2 del Decreto 1933 de 1994, \u201ces la participaci\u00f3n en el mercado energ\u00e9tico a trav\u00e9s de las ventas brutas de energ\u00eda\u201d; y (iv) de la lectura sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1933 de 1994, en concepto emitido en el a\u00f1o 2002 por la Sala de Consulta y Servicio \u00a0del Consejo de Estado, s\u00ed existe claridad sobre las obligaciones formales a las que est\u00e1n sujetas las transferencias del sector el\u00e9ctrico de que trata el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 y el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, indic\u00f3 que las normas acusadas deben ser analizadas en consideraci\u00f3n del art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n, como quiera que \u00e9ste precisara que, en todo caso, la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00edas o compensaciones. As\u00ed las cosas, \u201ctanto las regal\u00edas, como las compensaciones son contraprestaciones de car\u00e1cter patrimonial que deben cancelar los particulares por el hecho de explotar los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 ante la Corte declarar la constitucionalidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
En efecto, consider\u00f3 que a diferencia del criterio expuesto por el demandante, las normas acusadas no vulneran el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n porque, en primer lugar, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y los municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de la transferencia del sector el\u00e9ctrico. En segundo lugar, que el hecho generador de ese tributo es justamente la producci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica y que la base gravable est\u00e1 constituida por \u201clas ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1alara la comisi\u00f3n de regulaci\u00f3n energ\u00e9tica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Y, en tercer lugar, con relaci\u00f3n a la presunta indeterminaci\u00f3n del per\u00edodo fiscal de la transferencia del sector el\u00e9ctrico, el interviniente concluy\u00f3: \u201cestamos en presencia de un tributo de causaci\u00f3n inmediata en atenci\u00f3n a lo dispuesto por los art\u00edculos demandados seg\u00fan los cuales la misma se causa cada que se presente la venta o autogeneraci\u00f3n de energ\u00eda. El momento de la exigibilidad de la obligaci\u00f3n es un asunto que pertenece a la \u00f3rbita de la reglamentaci\u00f3n sin que con ello implique una alteraci\u00f3n al principio de reserva de ley con el que est\u00e1n amparados los tributos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. De instituciones educativas \u00a0<\/p>\n
2.1. Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario. \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de las expresiones demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el efecto, el interviniente precis\u00f3 que a diferencia de lo estimado por el demandante, los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 no prev\u00e9n la imposici\u00f3n de un tributo, raz\u00f3n por la cual las disposiciones contenidas en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n no son aplicables a las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se\u00f1al\u00f3 que de acuerdo con el an\u00e1lisis de constitucionalidad de varios apartes del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 realizado en la sentencia C-495 de 1998, a juicio de la Corte Constitucional dicha Ley no determina cu\u00e1l es la naturaleza jur\u00eddica de las transferencias de recursos de las empresas generadoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica all\u00ed establecidas. Sin embargo, en este contexto, indic\u00f3 que en concordancia con el criterio de la Corte expuesto en esa sentencia, \u201cEs indudable que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su raz\u00f3n de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales no renovables, o utilizan en su actividad econ\u00f3mica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauraci\u00f3n del recurso o del ambiente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el interviniente concluy\u00f3 que en consideraci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional, las transferencias en comento previstas en los art\u00edculos demandados tienen una \u201cfinalidad compensatoria\u201d y, en esa medida, no est\u00e1n sujetas a las condiciones fijadas en el art\u00edculo 338 Superior para los tributos. Adem\u00e1s, sostuvo que \u201cel art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994 ampl\u00eda el campo de los sujetos del sector el\u00e9ctrico obligados a realizar tal compensaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. De organizaciones profesionales, sociales y acad\u00e9micas \u00a0<\/p>\n
3.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, solicit\u00f3 ante la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas demandadas, con base en las siguientes razones: (i) el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 si se\u00f1al\u00f3 que tanto las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y los municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de esas transferencias, es decir, estas entidades tienen la doble calidad de beneficiarias y acreedoras de la transferencia del sector el\u00e9ctrico; (ii) el per\u00edodo fiscal de la transferencia del sector el\u00e9ctrico puede ser regulado v\u00e1lidamente mediante decreto reglamentario, como quiera que \u201cdado que el tributo contempla una base de liquidaci\u00f3n relativamente simple, correspondiente a las ventas brutas de energ\u00eda en un caso y a las \u2018ventas brutas\u2019 calculadas en funci\u00f3n de la generaci\u00f3n, en el otro, la definici\u00f3n de los per\u00edodos de causaci\u00f3n y del momento del pago s\u00ed pod\u00eda ser dejada al reglamento.\u201d; y (iii) las obligaciones formales para la efectiva recaudaci\u00f3n del tributo \u201cno est\u00e1n sujetas al estricto principio de legalidad contenido en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de manera que por regla general, pueden ser acogidas mediante reglamento.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
4.1 \u00a0Mediante escrito radicado en la Secretar\u00eda de esta corporaci\u00f3n el 8 de febrero de 2010, el ciudadano Jos\u00e9 Vicente Zapata Lugo, intervino para coadyuvar las pretensiones de la demanda. \u00a0<\/p>\n
En este sentido se\u00f1al\u00f3 que las transferencias del sector el\u00e9ctrico reguladas en las normas cuestionadas, tienen la naturaleza de contribuciones y por ende son tributos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta caracterizaci\u00f3n sostiene que de la simple confrontaci\u00f3n entre las disposiciones acusadas y las normas constitucionales, en aquellas se regularon \u00fanicamente dos de los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, el sujeto activo y la base gravable. En cuanto a la tarifa, se deleg\u00f3, v\u00e1lidamente al tenor del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 338 de la Carta, en la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda, su determinaci\u00f3n. \u201cPero sobre los elementos restantes, y tal vez los m\u00e1s importantes [sujeto activo, hecho generador y formalidades para el recaudo de la obligaci\u00f3n tributaria], las normas demandadas nada dijeron, o lo hicieron de manera imprecisa, dejando vac\u00edos que no se pueden suplir por analog\u00eda y que obligan necesariamente a su declaratoria de inxequibilidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se trata de asuntos que deb\u00edan ser forzosamente definidos por el legislador en el acto de creaci\u00f3n del tributo, y que en todo caso no pueden ser establecidos por los Concejos Municipales, las Asambleas Departamentales, o por los entes beneficiarios (Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales), al no estar investidos de la potestad tributaria. \u00a0<\/p>\n
De este modo, a juicio del interviniente, incurri\u00f3 el \u00f3rgano legislativo en graves vac\u00edos que comportan vulneraci\u00f3n de los principios de legalidad y certeza tributaria, como quiera que la imprecisi\u00f3n y falta de claridad en que incurri\u00f3 el legislador \u00a0en los preceptos impugnados, son insalvables en la medida en que no es posible llenarlos acudiendo a alguno de los m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n hermen\u00e9utica, ni tampoco tales elementos no determinados, resultan determinables por remisi\u00f3n a otras normas del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
4.2. Mediante escrito remitido a la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n el 8 de febrero de 2010, el ciudadano Rodrigo Escobar Gil solicit\u00f3 que las normas acusadas se declaren inexequibles. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, reiter\u00f3 que la transferencia de recursos del sector el\u00e9ctrico consagrada en las normas demandadas s\u00ed tiene naturaleza tributaria y, en consecuencia, dichas normas est\u00e1n sujetas a lo dispuesto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, en la sentencia C-495 de 1998, \u201cla Corte Constitucional con meridiana claridad se\u00f1al\u00f3 que la transferencia del sector el\u00e9ctrico se trataba de un tributo, particularmente de una contribuci\u00f3n, como quiera que su imposici\u00f3n deviene del poder de exacci\u00f3n del Estado y su destinaci\u00f3n est\u00e1 previamente definida a favor de la conservaci\u00f3n del medio ambiente.\u201d (Negrilla del texto original). \u00a0<\/p>\n
En este contexto, resalt\u00f3 que el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional relativo a la naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector el\u00e9ctrico ha sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporaci\u00f3n. Particularmente, destac\u00f3 que en concordancia con los pronunciamientos de esas Salas, \u201cexiste certeza sobre la naturaleza tributaria de la transferencia del sector el\u00e9ctrico consagrada en las normas demandadas, en atenci\u00f3n a que dicha contribuci\u00f3n es fruto del poder de imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin mediar la voluntad del contribuyente, por lo que su imposici\u00f3n debe atender a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan del art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente advirti\u00f3 que el car\u00e1cter compensatorio de la transferencia en cuesti\u00f3n no se contradice con su naturaleza tributaria, como quiera que la adopci\u00f3n de tributos con efectos compensatorios en materia ambiental ha sido reconocida por la doctrina como una manera de corregir los efectos que una actividad econ\u00f3mica determinada produce sobre el medio ambiente. De ah\u00ed que, a su juicio, se pueda concluir que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de dicha transferencia no desvirt\u00fae su car\u00e1cter fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, el ciudadano interviniente precis\u00f3 que una vez definido el car\u00e1cter tributario de la transferencia del sector el\u00e9ctrico, la constitucionalidad de los art\u00edculos demandados debe ser analizada a la luz de los principios de legalidad y certeza tributaria. En relaci\u00f3n con estos principios, el interviniente se\u00f1al\u00f3 que hacen referencia a la necesidad de que una ley previa se\u00f1ale claramente los elementos propios de toda obligaci\u00f3n tributaria, es decir, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado lo anterior, el interviniente explic\u00f3 que, por ejemplo, en las sentencias C-488 de 2000 y C-121 de 2006, la Corte Constitucional estableci\u00f3 que el quebrantamiento de los principios de legalidad y certeza tributaria da lugar a la declaratoria de inexequibilidad \u201cen los casos en que se pretermita la definici\u00f3n clara y precisa de los elementos del tributo y en aquellos en los que la descripci\u00f3n de tales elementos se haga de forma ambigua o confusa, de manera que la falta de claridad resulte insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica.\u201d Adem\u00e1s, indic\u00f3 que en concordancia con lo expresado por la Corte en la sentencia C-597 de 2000, el incumplimiento de los principios en comento no puede ser subsanado a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de decretos reglamentarios, como quiera que la facultad de imponer tributos reside exclusivamente en los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en los argumentos expuestos, el interviniente consider\u00f3 que los art\u00edculos demandados violan el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica porque aunque s\u00ed definen el sujeto pasivo del tributo (las empresas generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica, las centrales t\u00e9rmicas, los autogeneradores, las empresas que vendan excedentes de energ\u00eda el\u00e9ctrica y las personas jur\u00eddicas privadas que entreguen o repartan entre sus socios la energ\u00eda el\u00e9ctrica que ellas produzcan cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 Kw.); la base gravable (\u201clas ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n Energ\u00e9tica\u201d; y para el caso del art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, \u201cla generaci\u00f3n propia multiplicada por las tarifas que se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas para el efecto);\u00a0 y la tarifa del gravamen (\u201cel 6% de la base gravable para el caso de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica y el 4% de la base gravable para el caso de la energ\u00eda t\u00e9rmica.); regulan parcialmente el hecho generador y omiten absolutamente la definici\u00f3n del sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria y de las obligaciones formales para su recaudo efectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el ciudadano interviniente advirti\u00f3 que ante la dificultad de definir el sujeto activo de las obligaciones tributarias, en la sentencia C-987 de 1999 la Corte Constitucional desarroll\u00f3 un criterio jurisprudencial que distingue tres nociones de sujeto activo: (i) la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto; (ii) el acreedor concreto de la suma pecuniaria que tiene la facultad de exigir esa prestaci\u00f3n; y (iii) el beneficiario del tributo que es la entidad que puede disponer de los recursos. As\u00ed, sobre este aspecto, el interviniente concluy\u00f3 que los art\u00edculos demandados violan el art\u00edculo 338 Superior, en tanto en ellas \u201c\u00fanicamente se determinan los beneficiarios del tributo, quienes por definici\u00f3n carecen de facultades de cobro, recaudo, administraci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los recursos que se obtienen por virtud de la transferencia del sector el\u00e9ctrico.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, con relaci\u00f3n a la omisi\u00f3n sobre la determinaci\u00f3n del hecho generador de la transferencia del sector el\u00e9ctrico, a juicio del interviniente se advirti\u00f3 que las normas acusadas \u201cno satisface[n] el elemento temporal toda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
vez que no se define el momento en el cual surge la obligaci\u00f3n de pagar el tributo ni se refiere cu\u00e1l es el per\u00edodo fiscal en que se causa el gravamen bajo estudio,\u201d. En este sentido, se\u00f1al\u00f3 que la regulaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994 sobre este punto transgrede el principio de legalidad en materia tributaria, pues \u201cla rama ejecutiva del poder p\u00fablico carece del poder tributario para definir los elementos esenciales de los tributos, facultad que \u00fanicamente le compete a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sobre las obligaciones formales para el recaudo efectivo de la transferencia del sector el\u00e9ctrico, el interviniente precis\u00f3 que acuerdo con la sentencia C-733 de 2003 de la Corte Constitucional, los aspectos formales y sustanciales de las obligaciones tributarias deben ser fijados por el legislador, sin que sea posible delegar tal competencia a las autoridades administrativas. Adem\u00e1s, afirm\u00f3 que en sentir de la Corte Constitucional (sentencia C-1714 de 2000), las obligaciones formales apuntan a la realizaci\u00f3n del principio de eficiencia, entendido \u00e9ste en dos dimensiones: la verificaci\u00f3n del beneficio econ\u00f3mico que se genera en los ingresos del Estado a partir de su exigibilidad y la medici\u00f3n sobre la idoneidad de los medios utilizados para asegurar el cobro del tributo. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo anterior, el interviniente concluy\u00f3: \u201cla omisi\u00f3n en la definici\u00f3n de los elementos formales de la relaci\u00f3n jur\u00eddico-tributaria vicia de inconstitucionalidad las normas censuradas, sin que tal defecto pueda ser reparado por las autoridades administrativas a trav\u00e9s de decretos reglamentarios.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.3. En escrito dirigido a esta Corporaci\u00f3n el 8 de febrero de 2010, los ciudadanos Mauricio D\u00e1vila Bravo y Ram\u00f3n Leal Leal, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Para el efecto, reiteraron los argumentos expuestos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido de afirmar que a diferencia de lo sostenido por el demandante: (i) las transferencias del sector el\u00e9ctrico no son tributos de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (ii) las normas demandadas establecen que las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y los municipios son sujetos activos de los recursos provenientes de esas transferencias; y (iii) de conformidad con el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994,s\u00ed reglamenta v\u00e1lidamente el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, precisaron que las obligaciones formales para el recaudo efectivo de la transferencia del sector el\u00e9ctrico, de manera general, se encuentran fijadas en el Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista el 8 de febrero de 2010 para intervenciones dentro del presente tr\u00e1mite, presentaron escritos ante esta Corte la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca, la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Valle del Cauca y la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Centro de Antioquia. En este sentido, dichos escritos no ser\u00e1n tenidos en cuenta para analizar la exequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En criterio del Procurador General de la Naci\u00f3n las normas demandadas son exequibles, en atenci\u00f3n a los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia C-495 de 1998, la Corte Constitucional estim\u00f3 que las transferencias del sector el\u00e9ctrico son contribuciones \u201cque tienen su raz\u00f3n de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad econ\u00f3mica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauraci\u00f3n de recurso o del ambiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
Dada esta definici\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico sostiene que contrariamente a lo afirmado por el demandante, las normas acusadas s\u00ed establecen el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria. De hecho, el Procurador concluy\u00f3: \u201clos acreedores de las sumas de dinero en que se concreta la contribuci\u00f3n, y quienes tienen la facultad de exigir y cobrar esa prestaci\u00f3n, lo mismo que los beneficiarios del tributo, esto es, las entidades que pueden disponer de esos recursos, est\u00e1n se\u00f1alados claramente por el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, y son las Corporaciones Aut\u00f3nomas regionales, lo mismo que los municipios y distritos se\u00f1alados en las citadas disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Al respecto, el Ente Fiscal llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre el numeral 13 del art\u00edculo 31 y el art\u00edculo 66 de la Ley 99 de 1993 seg\u00fan los cuales, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, los distritos y los municipios tienen, entre otras, las funciones de recaudar las contribuciones por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, as\u00ed como de fijar su monto en el territorio de su jurisdicci\u00f3n. Sobre el particular, el Ministerio P\u00fablico lleg\u00f3 a la siguiente conclusi\u00f3n: \u201cuna interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 31, numeral 13, 45 y 66 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 permiten determinar con precisi\u00f3n los sujetos activos del tributo.\u201d \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta indeterminaci\u00f3n del hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria en cuesti\u00f3n, en criterio de la Vista Fiscal, este cargo no debe prosperar toda vez que de conformidad con el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 y el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, las ventas brutas por generaci\u00f3n propia constituyen dicho hecho. Sin embargo, explic\u00f3: \u201clo que el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 no regula, como s\u00ed lo hace el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, es lo relativo a la liquidaci\u00f3n de los valores que se deben transferir a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, Municipios y Distritos, ni la \u00e9poca en que debe efectuarse la transferencia (el pago), aspectos [que] a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior no est\u00e1n gobernados por el principio de legalidad de los tributos, raz\u00f3n por la que pueden ser determinados por la autoridad administrativa mediante reglamento, tal como lo hizo [el Gobierno Nacional] a trav\u00e9s del Decreto 1933 de 1994.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sobre el cargo relativo a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n como consecuencia de la indeterminaci\u00f3n de las obligaciones formales para hacer efectivo el recaudo de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial contenida en los art\u00edculos demandados, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que, a su juicio, el art\u00edculo 4 del Decreto 1933 de 1994 s\u00ed reglamenta v\u00e1lidamente dichas obligaciones formales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de los argumentos expuestos, el Procurador General de la Naci\u00f3n advirti\u00f3: \u201chabiendo establecido el Ministerio P\u00fablico que las disposiciones acusadas no vulneran el art\u00edculo 338 superior, y que en sentir del actor la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 3 y 113 de la Carta Pol\u00edtica, por los mandatos censurados, era una consecuencia del desconocimiento de primera norma citada, hay que concluir que las normas demandadas tampoco ri\u00f1en con dichos preceptos.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Vista Fiscal precis\u00f3 que la transferencia del sector el\u00e9ctrico permite el cumplimiento de importantes principios constitucionales: la protecci\u00f3n del medio ambiente; la planificaci\u00f3n, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; y el desarrollo sostenible. De modo que, al declararse la inconstitucionalidad de las normas demandadas, \u201cla falta de los recursos econ\u00f3micos provenientes de las transferencias del sector el\u00e9ctrico ser\u00edan de mucha entidad frente a la preocupaci\u00f3n del medio ambiente y concretamente de los recursos naturales que son usados por los sujetos pasivos de las contribuciones previstas en las normas acusadas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, finalmente el Procurador General de la Naci\u00f3n afirm\u00f3: \u201cNo ser\u00eda razonable ni proporcionado declarar inexequibles disposiciones como las acusadas, que claramente consagran los elementos esenciales del tributo, porque a juicio del demandante no regularon aspectos que a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica pueden ser determinados por la autoridad administrativa a trav\u00e9s de un reglamento,\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposici\u00f3n acusada forma parte de una Ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de las Leyes 99 de 1993 y 143 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n preliminar. Inexistencia de cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.1. Tal como lo pusieron de presente algunos de los intervinientes, la Corte Constitucional profiri\u00f3 la sentencia C-495 de 1998, mediante la cual se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad de algunos apartes del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993. Concretamente, respecto de aquellos que le otorgaban una destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0a las transferencias del sector el\u00e9ctrico.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, los segmentos normativos contra los cuales se dirigi\u00f3 la acusaci\u00f3n vulneraban los art\u00edculos 1\u00ba, 287 y 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Construy\u00f3 el concepto de la violaci\u00f3n bajo la consideraci\u00f3n de que \u00a0se trataba de una regulaci\u00f3n normativa que establec\u00eda una destinaci\u00f3n espec\u00edfica de rentas propias de las entidades territoriales, con lo cual se desconoc\u00eda el principio de la autonom\u00eda fiscal de dichas entidades, seg\u00fan el cual \u00e9stas pueden determinar la forma como dichas rentas deben ser invertidas, seg\u00fan lo demande la satisfacci\u00f3n de los intereses regionales y locales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, limit\u00f3 el pronunciamiento a los segmentos impugnados y \u00a0consider\u00f3 que \u201cDado que la contribuci\u00f3n tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental. Pero adem\u00e1s dicha contribuci\u00f3n tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protecci\u00f3n del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervenci\u00f3n del legislador est\u00e1 autorizada\u201d. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los anteriores argumentos, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequibles \u201clas expresiones acusadas del literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y par\u00e1grafo primero del art. 45 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
2.2. La demanda que dio origen al presente juicio de constitucionalidad, se dirige contra la totalidad del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, del cual forman parte los segmentos acusados, y declarados exequibles, en la sentencia C-495 de 1998. No obstante los cargos son distintos, como quiera que el reproche se fundamenta ahora en que la transferencia del sector el\u00e9ctrico constituye un tributo [no necesariamente un impuesto], lo cual obligaba al legislador a establecer todos los elementos que lo integran: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable, tarifa y formalidades para el recaudo de la obligaci\u00f3n tributaria, a fin de honrar el principio de legalidad del tributo establecido en el art\u00edculo 338, y por esa v\u00eda los art\u00edculo 3\u00b0 y 113 de la Constituci\u00f3n. En criterio del demandante, el legislador al configurar los \u00a0art\u00edculos 45 de la Ley 99\/93 y 54 de la Ley 143\/94, incurri\u00f3 en omisiones referidas al sujeto activo encargado de recaudar el tributo, la temporalidad del hecho generador y las formalidades para el recaudo, aspectos que conducir\u00edan a una declaratoria de inexequibilidad integral de los preceptos acusados. \u00a0<\/p>\n
2.3. Como reiteradamente lo ha indicado esta Corporaci\u00f3n1, la regla general es que las providencias de la Corte Constitucional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta. Sin embargo, comoquiera que corresponde a esta Corporaci\u00f3n fijar los efectos de sus propias decisiones, es factible que expl\u00edcita o impl\u00edcitamente se limiten los alcances de las mismas2. En la sentencia C-495 de 1998 si bien en la parte resolutiva la Corte no restringi\u00f3 expl\u00edcitamente su alcance a los cargos analizados, \u00a0impl\u00edcitamente s\u00ed se configur\u00f3 una cosa juzgada relativa, toda vez que en la parte considerativa \u00a0restringi\u00f3 el an\u00e1lisis del cotejo de la disposici\u00f3n acusada a ciertas normas de la \u00a0Constituci\u00f3n. De esta manera, resulta factible que posteriormente vuelva a recaer el an\u00e1lisis de constitucionalidad sobre la misma norma, en relaci\u00f3n con otras disposiciones constitucionales o respecto de aspectos de las mismas normas superiores, no considerados previamente por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.4. Toda vez que en el presente proceso de constitucionalidad el problema jur\u00eddico que se propone dista sustancialmente del analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1998, e incluso, que las normas constitucionales que se consideran transgredidas son otras, es claro que se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada relativa impl\u00edcita que opera aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitaci\u00f3n, \u201ccuando quiera que la Corte, al estudiar la norma demandada, se ha limitado a cotejarla frente a algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constituci\u00f3n o de las normas que integran par\u00e1metros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte eval\u00faa un \u00fanico aspecto de su constitucionalidad; as\u00ed sostuvo que se presenta cuando: \u00a8el an\u00e1lisis de la Corte est\u00e1 claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada\u00a8\u201d3 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problema jur\u00eddico planteado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que los preceptos acusados vulneran los principios de legalidad y reserva de ley en materia fiscal, contemplados en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, por haber omitido la indicaci\u00f3n clara y precisa del sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, el hecho generador, el aspecto temporal para la exigibilidad del tributo, as\u00ed como el procedimiento para el recaudo de la obligaci\u00f3n. Dos de las intervenciones ciudadanas coadyuvan esta postura. \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes, por su parte, estiman que las transferencias del sector el\u00e9ctrico no son tributos en el sentido del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto que deben entenderse como la contraprestaci\u00f3n que busca resarcir el perjuicio o deterioro que sufren algunas entidades territoriales, por el uso del agua y los da\u00f1os ambientales que ocasionan en el entorno la ejecuci\u00f3n de un proyecto de generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica. De otra parte, de conformidad con el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 1933 de 1994, s\u00ed reglamenta v\u00e1lidamente el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Otros en cambio, opinan que la contribuci\u00f3n establecida en las normas acusadas tiene la naturaleza de tributo, pero no encuentran vulneraci\u00f3n al principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el art\u00edculo 338 de la Carta, toda vez que no existe indeterminaci\u00f3n del sujeto activo, como tampoco del aspecto temporal del hecho generador del tributo, ni vac\u00edo sobre las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. En cuanto a lo primero, porque la estructura de la norma, en lugar de uno, contempla varios sujetos activos que comparten un mismo tributo. En lo que hace a los otros dos aspectos, estiman que se trata de materias que pueden ser acogidas mediante reglamento. Esta posici\u00f3n es compartida por el Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Presentado as\u00ed el debate que la demanda y las intervenciones suscitan, corresponde a la Corte definir si el modo como el legislador regul\u00f3 las transferencias al sector el\u00e9ctrico, en los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, vulnera el principio de legalidad y certeza tributaria previsto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, y por esa v\u00eda los art\u00edculos 3\u00b0 y 113 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Previamente al estudio del cargo de inconstitucionalidad formulado, la Corte se referir\u00e1 a las siguientes materias: (i) La naturaleza jur\u00eddica de las transferencias del sector el\u00e9ctrico consagradas en los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994; (ii) El alcance le principio de legalidad y certeza tributaria; (iii) El principio de reserva de ley en materia fiscal; (iv) En ese marco se pronunciar\u00e1 sobre los cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La naturaleza jur\u00eddica de las transferencias al sector el\u00e9ctrico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comoquiera que algunos de los intervinientes defienden la norma con fundamento en que las transferencias del sector el\u00e9ctrico no constituyen un tributo y por ende no est\u00e1n sometidas al principio de legalidad previsto en el art\u00edculo 338 de la Carta, en tanto que el demandante y quienes coadyuvan su postura, sostienen que dichos ingresos revisten tal naturaleza y por consiguiente su creaci\u00f3n debe estar rodeada de los requisitos que el mencionado precepto superior establece en materia impositiva, procede la Sala a examinar la naturaleza jur\u00eddica de los recursos a que se refieren las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Al revisar la constitucionalidad del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, frente a censuras distintas a las que enfrenta la Corte en esta oportunidad, la corporaci\u00f3n indic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art. 45 de dicha ley estableci\u00f3 a cargo de las empresas generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica y energ\u00eda t\u00e9rmica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 kilovatios, transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque \u00a0se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda, con destino a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales con jurisdicci\u00f3n en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca hidrogr\u00e1fica y el embalse y a los municipios localizados en \u00e9stas mismas \u00e1reas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos con destino a los municipios s\u00f3lo pueden ser utilizados por \u00e9stos en las obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental. La acusaci\u00f3n se contrae a los segmentos destacados por la demandante que aluden a la destinaci\u00f3n de dichos recursos. \u00a0<\/p>\n
No determina la ley cual es la naturaleza jur\u00eddica de la mencionada transferencia. Por lo tanto, es necesario desentra\u00f1ar \u00e9sta con el fin de examinar si la destinaci\u00f3n se ajusta a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es indudable que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su raz\u00f3n de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad econ\u00f3mica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauraci\u00f3n del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las diferentes normas de la Constituci\u00f3n que regulan el sistema ambiental. \u00a0<\/p>\n
Dado que la contribuci\u00f3n tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental. Pero adem\u00e1s dicha contribuci\u00f3n tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protecci\u00f3n del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervenci\u00f3n del legislador esta autorizada\u201d4. \u00a0<\/p>\n
De modo que para la Corte, si bien las transferencias del sector el\u00e9ctrico no constituyen en sentido t\u00e9cnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza jur\u00eddica es la de una contribuci\u00f3n que tiene una destinaci\u00f3n \u00a0espec\u00edfica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad econ\u00f3mica \u00a0recursos naturales renovables o no renovables. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n5 \u00a0los tributos \u00a0han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)6. En el actual sistema fiscal \u00a0colombiano, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones7. Estos aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen caracter\u00edsticas propias que los diferencian8. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la categor\u00eda de las contribuciones ha indicado que las fiscales se distinguen de las denominadas contribuciones parafiscales (C.P. arts. 150-12 y 338), las cuales se encuentran definidas en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector (\u2026)\u201d (Ley 179 de 1994, art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2\u00b0)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las transferencias del sector el\u00e9ctrico responden a esta tipolog\u00eda, como quiera que su imposici\u00f3n deviene del poder de exacci\u00f3n del Estado, afecta a un determinado sector econ\u00f3mico – las empresas generadoras de energ\u00eda – y su destinaci\u00f3n est\u00e1 previamente definida a favor de la preservaci\u00f3n del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean est\u00e1n sujetas a las previsiones del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El criterio jurisprudencial establecido por esta corporaci\u00f3n en torno a la naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector el\u00e9ctrico, ha sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, as\u00ed como por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma corporaci\u00f3n9. Al respecto, esta \u00faltima se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn sentencia C-495 de 1998 la Corte precis\u00f3 que la transferencia del sector el\u00e9ctrico es una contribuci\u00f3n creada con el fin de que quienes hagan uso de los recursos naturales renovables, o utilicen en su actividad econ\u00f3mica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, asuman los costos que demandan el mantenimiento o restauraci\u00f3n del recurso o del ambiente. En consecuencia, por tener una finalidad compensatoria, es constitucional que los recursos de las transferencias se destinen a proyectos de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental, pues, adem\u00e1s, todo lo atinente a la defensa y protecci\u00f3n del ambiente es de inter\u00e9s nacional, por lo que est\u00e1 autorizada la intervenci\u00f3n del legislador\u201d10. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, de conformidad con anterior pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n, acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, existe certeza sobre la naturaleza tributaria de la transferencia del sector el\u00e9ctrico prevista en las normas demandadas, en atenci\u00f3n a que dicha contribuci\u00f3n es fruto del poder de imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin que medie para ello la voluntad del contribuyente, por lo que su imposici\u00f3n debe atender a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan del art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica, a los que se referir\u00e1 la Sala a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. El principio de legalidad y certeza tributaria \u00a0<\/p>\n
5.1. El art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representaci\u00f3n. Este precepto superior es as\u00ed una expresi\u00f3n de los principios de representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tico representativo en el \u00e1mbito tributario, comoquiera que establece una restricci\u00f3n expresa, en el sentido que, salvo los casos espec\u00edficos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepci\u00f3n, solo los organismos de representaci\u00f3n popular podr\u00e1n imponer tributos11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la norma constitucional, adem\u00e1s de enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creaci\u00f3n de los grav\u00e1menes. En este sentido estipula que \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. Solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este mismo art\u00edculo de la Carta autoriza que la competencia para fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, se fije el sistema y el m\u00e9todo para determinarla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, conforme al cual no basta con que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular los que fijen directamente los elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de esos componentes esenciales. Esta exigencia \u00a0adquiere relevancia a la hora de dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a las disposiciones que fijan los grav\u00e1menes, pues su inobservancia puede dar lugar a diversas situaciones nocivas para la disciplina tributaria como son la generaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica; propiciar los abusos impositivos de los gobernantes12; o el fomento de la evasi\u00f3n \u201cpues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podr\u00edan hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas p\u00fablicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado\u201d13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con la omisi\u00f3n en la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, sino tambi\u00e9n cuando en su definici\u00f3n se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporaci\u00f3n, que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica.14 Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas, la Corte puntualiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9.\u201d15\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. La Corte ha explicado, sin embargo, que la certeza del tributo no se opone al car\u00e1cter general y abstracto de la norma que lo regula. Si bien, los principios de legalidad y certeza del tributo exigen que la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen directa y claramente los elementos del gravamen, ello no se opone a la naturaleza general y abstracta de las normas tributarias, a las cuales les compete definir con ese car\u00e1cter, tales elementos. De modo que, no es necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipot\u00e9ticamente podr\u00edan caer bajo el se\u00f1alamiento general de las disposiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido ha hecho las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley por naturaleza prescribe en forma gen\u00e9rica, y ello es precisamente definir, distinto a describir, por cuanto la definici\u00f3n, propiamente hablando, es una proposici\u00f3n de validez gen\u00e9rica, apta para ser referida a las circunstancias \u00a0espec\u00edficas, y no generales, por la funci\u00f3n ejecutiva, que tambi\u00e9n representa la voluntad general, pero en una atribuci\u00f3n no declarativa, sino de cumplimiento y realizaci\u00f3n del orden legal. Como se observa, la ley no agota toda la posibilidad jur\u00eddica sino que es el fundamento del proceso en el cual, obviamente, est\u00e1 la funci\u00f3n ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que requiere autorizaci\u00f3n legal previa para actuar.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
Ha indicado, as\u00ed mismo la jurisprudencia, que no siempre resulta exigible que la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta trasgresi\u00f3n del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligaci\u00f3n no est\u00e1 determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella, como quiera que\u00a0 \u201c(\u2026) No toda ambig\u00fcedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretaci\u00f3n conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretaci\u00f3n de la ley\u201d17. \u00a0<\/p>\n
5.5. En conclusi\u00f3n, de las anteriores referencias jurisprudenciales relativas a los principios de legalidad y certeza de la obligaci\u00f3n tributaria, se extraen los siguientes aspectos, que, a juicio de la Corte, resultan relevantes para la definici\u00f3n del problema jur\u00eddico que plantea la presente demanda: (i) son los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular quienes directamente deben se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n; (ii) al establecer los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) s\u00f3lo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria; (iv) el requisito de precisi\u00f3n y claridad las normas que se\u00f1alan los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria no se opone al car\u00e1cter general \u00a0de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de reserva de ley en materia tributaria. \u00a0<\/p>\n
6.1. Del principio de legalidad tributaria propio del Estado de Derecho, se deriva as\u00ed mismo el postulado conforme al cual s\u00f3lo la ley puede imponer grav\u00e1menes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n o la ley asignen a determinados \u00f3rganos del Estado, el reglamento no puede ser fuente aut\u00f3noma de obligaciones, restricciones o grav\u00e1menes para las personas.18 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 114 y 150 numerales 1 y 2 de la Constituci\u00f3n contemplan la denominada cl\u00e1usula general de competencia para el legislador, conforme a la cual, por un lado \u201c…el \u00f3rgano que tiene la potestad gen\u00e9rica de desarrollar la Constituci\u00f3n \u00a0y expedir las reglas de derecho es el Congreso…\u201d19, y, por otro, \u201c… el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley …\u201d20. \u00a0<\/p>\n
6.2. La Corte ha distinguido esa competencia general del legislador para desarrollar primariamente las materias cuya regulaci\u00f3n no haya sido atribuida por la Constituci\u00f3n a otra autoridad, de la llamada reserva de ley, \u201cque es una instituci\u00f3n jur\u00eddica conforme a la cual, por disposici\u00f3n de la propia Constituci\u00f3n, corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias\u201d21. (\u2026) \u201cDe esta manera el principio de legalidad general, que se expresa en el sistema de articulaci\u00f3n de fuentes formales del derecho contenido en la Constituci\u00f3n, ha sido concretado por la propia Carta, mediante el establecimiento de espec\u00edficas reservas de ley en determinadas materias\u201d22. \u00a0<\/p>\n
Las dos manifestaciones del principio de legalidad a las que se ha hecho referencia, la general u ordinaria y la derivada de las espec\u00edficas reservas de ley, comportan consecuencias diferentes desde la perspectiva de la articulaci\u00f3n de fuentes. \u00a0<\/p>\n
Sobre esta diferencia en la articulaci\u00f3n de fuentes la Corte ha expresado que la existencia de la cl\u00e1usula general de competencia del legislador, \u201c… no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley \u00a8es una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley\u00a8\u201d23. (Destac\u00f3 la Sala).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, \u201cser\u00e1 diferente la articulaci\u00f3n de fuentes seg\u00fan que, en cada caso concreto, el asunto se desenvuelva en la \u00f3rbita del principio ordinario de legalidad o est\u00e9 sujeto a una de las espec\u00edficas reservas de ley previstas en la Constituci\u00f3n, y dentro de \u00e9stas ser\u00e1 necesario precisar el nivel de exigencia de la reserva, que es cambiante seg\u00fan la naturaleza de la materia y la forma como la propia Constituci\u00f3n haya previsto la reserva\u201d24 \u00a0<\/p>\n
6.3. En materia tributaria existe una reserva especial de ley prevista en los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n. De conformidad con el primero, corresponde al Congreso, mediante una ley \u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. Para ese efecto, se ha excluido la posibilidad de legislaci\u00f3n delegada, por cuanto de acuerdo con el art\u00edculo 150.10 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar impuestos. En el art\u00edculo 338 Superior, a su vez, se materializa el principio de predeterminaci\u00f3n del tributo, \u201cseg\u00fan el cual una lex previa y certa debe se\u00f1alar los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n fiscal\u201d25, es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La definici\u00f3n de tales elementos, ha dicho la Corte, est\u00e1 sujeta al rigor del principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e inequ\u00edvoca. \u00a0<\/p>\n
6.4. En lo que concierne a los deberes y obligaciones formales en la tributaci\u00f3n26, la Corte ha destacado que \u201cno basta con la simple consagraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria material, sino que es menester hacerla efectiva a fin de que se traduzca en un ingreso l\u00edquido para las arcas p\u00fablicas. Por tal raz\u00f3n, para el cumplimiento de la obligaci\u00f3n fiscal material el legislador ha previsto que las obligaciones tributarias formales se\u00f1aladas en la ley o el reglamento han de ser cumplidas por los responsables directos del pago del tributo, o lo contribuyentes\u201d27. (Se destaca). \u00a0<\/p>\n
La Corte ha reconocido as\u00ed mismo que el ejercicio de la potestad impositiva asignada al \u00f3rgano legislativo no se agota con el establecimiento de normas jur\u00eddicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los sujetos obligados, sino que comporta as\u00ed mismo, la facultad de establecer obligaciones formales en cabeza de \u00a0los contribuyentes o responsables directos del pago del tributo, a fin de que el gravamen legalmente creado se transforme en tributo fiscalmente percibido28. \u00a0<\/p>\n
En torno a la amplitud de la autonom\u00eda legislativa para la regulaci\u00f3n sustantiva del tributo, y a\u00fan de los deberes formales en la tributaci\u00f3n, la Corte ha expresado: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) La atribuci\u00f3n de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la Rep\u00fablica, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos b\u00e1sicos de cada gravamen atendiendo a una pol\u00edtica tributaria que el mismo legislador se\u00f1ala, siguiendo su propia evaluaci\u00f3n. Sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la econom\u00eda y de la actividad estatal. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las formas de cobro y recaudo.\u201d29 (Se destaca). \u00a0<\/p>\n
No obstante, cabe reiterar que, \u00a0\u201c[E]l hecho de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligaci\u00f3n tributaria, no implica que el Presidente de la Rep\u00fablica no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual no s\u00f3lo es leg\u00edtima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de la Naci\u00f3n, las disposiciones generales impuestas por el legislador. La potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, porque la funci\u00f3n es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno est\u00e9 legislando, pues el hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar\u201d30.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. No se puede perder de vista, sin embargo, \u00a0que de conformidad con el principio de legalidad en sentido general \u201cno puede el reglamento ser fuente aut\u00f3noma de obligaciones, limitaciones o grav\u00e1menes, pero si es posible, en t\u00e9rminos amplios, una concreci\u00f3n administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia t\u00e9cnica para su debida ejecuci\u00f3n\u201d 31. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, en materia tributaria, (\u2026) \u00a0no est\u00e1 dentro del \u00e1mbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la regulaci\u00f3n de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligaci\u00f3n tributaria principal. As\u00ed, no obstante que corresponde a la ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulaci\u00f3n administrativa de las mismas, dentro de los par\u00e1metros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el recaudo o los deberes de informaci\u00f3n\u201d32. (Destac\u00f3 la Sala). \u00a0<\/p>\n
6.6. Los planteamientos anteriormente expuestos permiten a la Sala establecer las siguientes premisas, que servir\u00e1n de base para el an\u00e1lisis del cargo propuesto por el ciudadano Ospina Acosta: \u00a0<\/p>\n
6.6.1. El principio de legalidad es corolario del car\u00e1cter democr\u00e1tico del Estado Constitucional y la vigencia del principio de supremac\u00eda popular. Este principio implica, a su vez: (i) la existencia de una cl\u00e1usula general de competencia para la producci\u00f3n del derecho a favor del Congreso; (ii) la reserva de ley, para materias particulares previstas por la Constituci\u00f3n, respecto de las cuales no puede operar ning\u00fan mecanismo de deslegalizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6.2. La vigencia del principio de reserva de ley no significa, sin embargo, \u00a0que el legislador est\u00e9 conminado a regular \u00edntegramente la materia, incluso en sus aspectos m\u00e1s espec\u00edficos. De acuerdo con este postulado, la competencia exclusiva del legislador est\u00e1 relacionada con la fijaci\u00f3n de los aspectos esenciales y definitorios del asunto sometido a reserva legal, la cual no puede ser de ning\u00fan modo diferida al reglamento. \u00a0El papel de este se contrae entonces, a la determinaci\u00f3n de aspectos puntuales y t\u00e9cnicos, que no desvirt\u00faen o afecten la reserva de ley. \u00a0En todo caso, el reglamento no puede constituirse en una fuente aut\u00f3noma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuaci\u00f3n de los asociados.33\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de constitucionalidad. Las normas acusadas no vulneran los principios de legalidad, certeza y reserva de ley tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1. Los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993, y 54 de la Ley 143 de 1994, est\u00e1n orientados a regular una contribuci\u00f3n, de naturaleza tributaria, consistente en las transferencias que deben efectuar las empresas p\u00fablicas, privadas o mixtas, propietarias de plantas de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica o termoel\u00e9ctrica, cuya potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 kilovatios34, a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales con jurisdicci\u00f3n en el \u00e1rea donde se encuentran ubicados la cuenca hidrogr\u00e1fica35 y el embalse, as\u00ed como a los municipios y distritos localizados en el \u00e1rea de influencia del proyecto36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El monto de la transferencia se calcula sobre las ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n Energ\u00e9tica, y conforme a porcentajes establecidos en la propia ley37. Estos ingresos ser\u00e1n destinados, en el caso de las Corporaciones Aut\u00f3nomas \u00a0Regionales, a la protecci\u00f3n del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrogr\u00e1fica y del \u00e1rea de influencia del proyecto, as\u00ed como a proyectos prioritarios de saneamiento b\u00e1sico y mejoramiento ambiental incluidos en el plan de desarrollo local, en el caso de los municipios. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994 ampli\u00f3 el gravamen previsto en el art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 a los autogeneradores, las empresas que vendan energ\u00eda el\u00e9ctrica, al igual que a las personas jur\u00eddicas privadas que entreguen o repartan a cualquier t\u00edtulo, entre sus socios y\/o asociados, la energ\u00eda el\u00e9ctrica que ellas produzcan. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. Procede la Corte a examinar los elementos esenciales del tributo de acuerdo con la configuraci\u00f3n efectuada por el legislador en los preceptos acusados, y el reproche efectuado por el demandante. \u00a0<\/p>\n
7.3.1. Al respecto observa la Sala que de acuerdo con los numerales 1, 2 y 3 del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 el sujeto activo38,\u00a0 en el caso de las empresas generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica est\u00e1 conformado por: (i) las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que tengan jurisdicci\u00f3n en el \u00e1rea donde se ubica la cuenca hidrogr\u00e1fica o embalse; (ii) los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrogr\u00e1fica que surte el embalse, y (iii) los municipios y distritos donde se encuentre el embalse. \u00a0<\/p>\n
A su vez, de conformidad con el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, para el caso de las centrales t\u00e9rmicas los sujetos activos del tributo son: i) la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional para la protecci\u00f3n del medio ambiente del \u00e1rea donde est\u00e1 ubicada la planta, y ii) el municipio donde est\u00e1 situada la planta generadora. \u00a0<\/p>\n
7.3.2. Los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n por transferencias del sector el\u00e9ctrico previstos en los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994 son: (i) las generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica y centrales t\u00e9rmicas, que son \u00a0las personas naturales o jur\u00eddicas que producen energ\u00eda el\u00e9ctrica; (ii) las autogeneradoras, esto es, las personas naturales o jur\u00eddicas que producen energ\u00eda el\u00e9ctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades; (iii) las cogeneradoras, o sea, las empresas que vendan excedentes de energ\u00eda el\u00e9ctrica y (iv) los productores de servicios \u00a0marginales, independientes o para uso particular, que son las personas jur\u00eddicas privadas que entreguen o repartan, a cualquier t\u00edtulo, entre sus socios y\/o asociados, la energ\u00eda el\u00e9ctrica que ellas produzcan39.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.4. En tanto que, de conformidad con el enunciado del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1999 el hecho generador del tributo40 esta constituido por la generaci\u00f3n de energ\u00eda. De hecho, todos los sujetos pasivos son generadores o productores de energ\u00eda, ya sea para consumo propio, o bien para consumo de terceros. A su vez, los sujetos activos son, en general, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y los municipios y distritos donde se encuentren las plantas generadoras (en el caso de energ\u00eda t\u00e9rmica), o las cuencas hidrogr\u00e1ficas o embalses de donde se genere la energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica. Sobre el particular el Consejo de Estado precis\u00f3 que \u201cel hecho generador de la contribuci\u00f3n no es la venta de energ\u00eda, sino la generaci\u00f3n, pues, de manera coherente, los sujetos pasivos del tributo son los productores de energ\u00eda y no quienes se dedican exclusivamente a \u00a0comercializarla\u201d41.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.5. En lo que concierne a la base gravable y la tarifa, conforme al art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, est\u00e1 constituida la primera, \u00a0por las ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia42, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1ale la comisi\u00f3n de regulaci\u00f3n energ\u00e9tica. De tal suerte que por voluntad expresa del legislador, la determinaci\u00f3n del segundo elemento (la tarifa) fue deferida a una autoridad administrativa. \u00a0<\/p>\n
En el caso de las autogeneradoras, cogeneradoras y los productores de servicios \u00a0marginales, independientes o para uso particular, el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, precis\u00f3 la base gravable y la tarifa, pues previ\u00f3 que \u201cPara la liquidaci\u00f3n de esta transferencia, las ventas brutas se calcular\u00e1n como la generaci\u00f3n propia multiplicada por la tarifa que se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas para el efecto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4. Del anterior an\u00e1lisis deduce la Corte que el legislador cumpli\u00f3 con el deber constitucional que le se\u00f1ala el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n de \u201cfijar directamente los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y las tarifas\u201d de los tributos. En consecuencia, a juicio de la Corte no se presenta vulneraci\u00f3n de los principios de legalidad y certeza en la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, como tampoco trasgresi\u00f3n al principio de reserva legal en materia tributaria. \u00a0<\/p>\n
7.5. La censura del demandante en el sentido que las disposiciones acusadas se\u00f1alaron las entidades beneficiarias de los recursos de la transferencia al sector el\u00e9ctrico, pero dejaron un vac\u00edo en la designaci\u00f3n de los sujetos activos de la obligaci\u00f3n tributaria, carece de sustento. El hecho de que el legislador no hubiese indicado de manera expl\u00edcita un sujeto activo como acreedor de la obligaci\u00f3n tributaria, no conduce a afirmar su inexistencia, comoquiera que en las entidades designadas como destinatarias del tributo, confluye la doble condici\u00f3n de beneficiarias y acreedoras de la contribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las posibles desventajas que puedan surgir para los sujetos obligados, del hecho de que cada ente beneficiario realice en forma independiente y aut\u00f3noma la funci\u00f3n recaudadora, tal como lo pone de presente el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, constituyen inconvenientes de car\u00e1cter pr\u00e1ctico que desbordan el \u00e1mbito del control abstracto de constitucionalidad. No obstante, ellos obedecen no al supuesto vac\u00edo legislativo que acusa el actor, sino al hecho de que el legislador, dentro del \u00e1mbito de su potestad de configuraci\u00f3n en materia tributaria, haya optado por establecer varios sujetos activos que comparten el tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, para la Corte el legislador cumpli\u00f3 con su deber constitucional de definir directamente los sujetos activos del tributo, por lo que, en lo que concierne a este elemento del gravamen, no se aprecia vulneraci\u00f3n a los principios de legalidad y certeza tributaria. \u00a0<\/p>\n
7.6. Respecto de la supuesta violaci\u00f3n del principio de legalidad y certeza tributaria, fundada en la indeterminaci\u00f3n del aspecto temporal del hecho generador43, es decir, el momento en que ocurre el supuesto gravado, y el per\u00edodo fiscal de la transferencia, advierte la Corte que tampoco asiste raz\u00f3n al impugnante. \u00a0En efecto, tal como lo ha establecido la doctrina tributaria, el elemento temporal del hecho gravado puede ser instant\u00e1neo (impuesto a las venta), o puede ser peri\u00f3dico (impuesto a la renta). Pero adem\u00e1s puede ser impl\u00edcito, por que tal como se indic\u00f3 en los fundamentos te\u00f3ricos de esta sentencia, no se vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, el elemento temporal del hecho generador del tributo se encuentra impl\u00edcito en la descripci\u00f3n del supuesto que genera el gravamen. As\u00ed, en el caso del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, se configura de manera instant\u00e1nea con cada venta de energ\u00eda el\u00e9ctrica, en tanto que de conformidad con el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994, se estructura, tambi\u00e9n en forma instant\u00e1nea, con cada venta de excedentes, o con la entrega o reparto a cualquier t\u00edtulo, entre sus socios o asociados de la energ\u00eda el\u00e9ctrica que produzcan. \u00a0<\/p>\n
Aspecto distinto al elemento temporal del tributo, es la determinaci\u00f3n del tiempo dentro del cual se debe informar sobre el hecho gravado, as\u00ed como el per\u00edodo que se debe tener en cuenta para agrupar los tributos causados, y la fecha en que debe efectuarse el pago de la obligaci\u00f3n tributaria. Si bien se trata de elementos de contenido temporal, no forman parte constitutiva del hecho gravado, sino que pertenecen a la fase del recaudo de la obligaci\u00f3n tributaria. Al no formar parte esencial del hecho generador, es admisible que tales aspectos sean definidos por reglamento, teniendo en cuenta adem\u00e1s, que el tributo contempla una base de liquidaci\u00f3n bastante simple que le sirve de marco, conformada por las ventas brutas de energ\u00eda en un caso (Art. 45 L. 99\/93), y por las \u201cventas brutas calculadas en funci\u00f3n de la generaci\u00f3n\u201d, en el otro. (Art. 54 L. 143\/94). Con todo, a este aspecto formal de la regulaci\u00f3n le son aplicables las consideraciones que se exponen a continuaci\u00f3n a prop\u00f3sito del reproche por la indeterminaci\u00f3n de las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0En conclusi\u00f3n, contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte constata que el elemento temporal del hecho generador es de naturaleza instant\u00e1nea y se encuentra impl\u00edcito en la descripci\u00f3n del supuesto material que, en cada caso, genera el gravamen, por lo que no se genera incertidumbre o ambig\u00fcedad lesiva del principio de legalidad y certeza del tributo. \u00a0<\/p>\n
7.7. Finalmente, en relaci\u00f3n con al supuesta vulneraci\u00f3n del principio de reserva legal previsto en el art\u00edculo 338 de la Carta, en raz\u00f3n a que las normas acusadas no contienen previsiones sobre las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la obligaci\u00f3n sustancial, considera la Corte que el cargo tampoco est\u00e1 llamado a prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, por que tal como se dej\u00f3 sentado en el fundamento 5.4 de esta providencia, no pertenece al \u00e1mbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos previsto en el art\u00edculo 338 de la Carta, la regulaci\u00f3n de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligaci\u00f3n tributaria sustancial (Sentencia C-690 de 2003). Se trata de una materia que el legislativo puede regular, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia para la producci\u00f3n del derecho establecida a su favor, mediante la \u00a0fijaci\u00f3n de los aspectos esenciales y definitorios del asunto, defiriendo al reglamento la determinaci\u00f3n de aspectos puntuales y t\u00e9cnicos, a trav\u00e9s de una concreci\u00f3n administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la ley, lo que, a juicio de la Corte, constituye una exigencia t\u00e9cnica para su debida ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, tal como lo destaca acertadamente alguno de los intervinientes, el supuesto vicio que encuentra el demandante no estar\u00eda en los preceptos demandados y por lo tanto no podr\u00eda dar lugar a su declaratoria de inexequibilidad. \u00a0El planteamiento del actor radica en que, a su juicio, deber\u00edan existir normas adicionales de estirpe legal, que regulen las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectivo el recaudo del tributo, debido a que en su opini\u00f3n, \u00a0no es posible dejar estos al reglamento. De lo que se sigue que la supuesta omisi\u00f3n no plantea una verdadera confrontaci\u00f3n de las normas acusadas con el precepto superior que se invoca, raz\u00f3n por la cual el cargo ser\u00e1 desechado. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 3\u00b0 y 113 de la Constituci\u00f3n, carecen de una fundamentaci\u00f3n aut\u00f3noma, siendo planteados como una consecuencia de la alegada trasgresi\u00f3n de los principios de legalidad, \u00a0certeza tributaria, y reserva legal, la Corte se abstendr\u00e1 de considerarlos. \u00a0<\/p>\n
7.8. Ahora bien, se mencionan por parte del demandante y algunos de los intervinientes, dos sentencias que consideran precedentes aplicables para resolver este aspecto de la impugnaci\u00f3n. Se trata de las sentencias C-1714 de 2000 y C-733 de 2003. En estas providencias la Corte destac\u00f3 la importancia en la pr\u00e1ctica fiscal de contar con elementos instrumentales para hacer efectivo el recaudo de un impuesto. Subray\u00f3 el valor del principio de eficiencia del tributo a la hora de organizar los procesos de liquidaci\u00f3n y recaudo del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-733 de 2003, tambi\u00e9n abord\u00f3 la Corte un tema probatorio referido al requerimiento de facturas para efectos de la procedencia de costos y deducciones en el impuesto sobre la renta, as\u00ed como de los impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas. Tras analizar el art\u00edculo 771-2 del Estatuto Tributario a la luz de los art\u00edculos 13, 29, 95-9, 228 y 363 de la Constituci\u00f3n, declar\u00f3 su exequibilidad. De modo que en este caso el problema jur\u00eddico examinado tampoco estaba relacionado con la supuesta reserva legal para la regulaci\u00f3n de las obligaciones formales que aduce el demandante. De suerte que tampoco resultaba un precedente aplicable al problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
7.9. En conclusi\u00f3n, la Corte constat\u00f3 que el legislador al configurar los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994, orientados a regular una contribuci\u00f3n de naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energ\u00e9tico, preserv\u00f3 los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de conformidad con el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinaci\u00f3n por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, de varios sujetos activos de la obligaci\u00f3n tributaria, no comporta la omisi\u00f3n que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se presenta una configuraci\u00f3n incompleta o precaria del hecho generador del tributo, por presunta omisi\u00f3n de regulaci\u00f3n del elemento temporal, comoquiera que en la descripci\u00f3n del supuesto que genera el tributo, se encuentra impl\u00edcito el elemento temporal, vale decir, el car\u00e1cter instant\u00e1neo del tributo. Y finalmente, tampoco se materializa una trasgresi\u00f3n al principio de estricta reserva legal \u00a0del tributo, como consecuencia de la ausencia de inclusi\u00f3n en las normas acusados de instrumentos formales para garantizar el recaudo del importe del gravamen, comoquiera que, de una parte se trata de materias no sujeta al principio de estricta reserva legal, y de otra, que tal planteamiento se reduce a reprochar la supuesta ausencia de preceptos de estirpe legal que disciplinen tal aspecto instrumental, lo que conduce a la falta de pertinencia de este aspecto de la impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad, por los cargos analizados, de los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los art\u00edculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PALACIO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: C-366 de 2006; C-850 de 2005; C-710 de 2005; A-163 de 2005; C-914 de 2004; C-1004 de 2003; C-567 de 2003; C-063 de 2003; \u00a0C-415 de 2002; C-310 de 2002; C-045 de 2002. \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1998. \u00a0<\/p>\n
3 Corte Constitucional Sentencia C-712 de 2005. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0En la Sentencia C-228 de 2010 se hace una completa compilaci\u00f3n de la jurisprudencia que define las clases de tributos en el sistema colombiano. \u00a0<\/p>\n
6\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003. \u00a0<\/p>\n
7\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En sentencia C-546 de 1994, este Tribunal precis\u00f3 que: \u201c[Aun] cuando la Constituci\u00f3n de 1991 es m\u00e1s clara que la Constituci\u00f3n derogada en materia de Hacienda P\u00fablica, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribuci\u00f3n, la Carta no utiliza siempre t\u00e9rminos espec\u00edficos para tales categor\u00edas. As\u00ed, en ocasiones la palabra tributo es usada como un g\u00e9nero que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4\u00b0), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constituci\u00f3n parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P. art. 154 inc. 2\u00b0)\u201d. En el mismo sentido, se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-711 de 2001. Ahora bien, hoy en d\u00eda, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificaci\u00f3n tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como \u201clas exacciones\u201d, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que \u00e9stos desarrollan. As\u00ed, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 este Tribunal reconoci\u00f3 que por fuera de las habituales categor\u00edas de tributos pueden existir otros de car\u00e1cter especial, como lo es la denominada \u201ctarifa de control fiscal\u201d. En sus propias palabras, la Corte manifest\u00f3: \u201chay que decir, que no le asiste raz\u00f3n al actor, porque la \u201ctarifa de control fiscal\u201d no est\u00e1 enmarcada dentro de los conceptos de \u201ctasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n (art. 267, inciso 1\u00ba de la Carta)\u201d. \u00a0<\/p>\n
8\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-545 de 1994, C-577 de 1995, C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, \u00a0 C-1143 de 2003, C-224 de 2004 y C-1171 de 2005. Igualmente el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo, en la Sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, \u00a0Expediente No. 13.408. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta. Radicaci\u00f3n No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y octubre 29 de 2009. \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta. Radicaci\u00f3n No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). \u00a0<\/p>\n
11 Al respecto, Corte Constitucional, Sentencia C- 228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 1995. \u00a0<\/p>\n
13 Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 2000. \u00a0<\/p>\n
14 Ver, ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993. \u00a0En esta oportunidad se demandaban las normas que establec\u00edan la tarifa, los responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre \u00a0las ventas. El demandante afirmaba que \u00a0tales normas eran inconstitucionales, porque \u201cal legislador se le olvid\u00f3 lo m\u00e1s importante: \u00a0Definir qu\u00e9 son los servicios, lo que conlleva a que el ejecutivo, al verse en la obligaci\u00f3n de llenar los vac\u00edos legales, tenga que legislar por medio del poder reglamentario…\u201d Conclu\u00eda el accionante que la violaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refer\u00eda, no al exceso en la labor del \u00f3rgano legislativo, sino al defecto en el trabajo legal, al dejar vac\u00edos en un asunto, como el tributario, que era de su exclusiva competencia. \u00a0<\/p>\n
17 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
18 Sobre esta significaci\u00f3n general del principio de legalidad, la Corte en Sentencia C-790 de 2002, expres\u00f3 que \u201cdesde la Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consider\u00f3 que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas s\u00f3lo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresi\u00f3n leg\u00edtima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jur\u00eddicamente protegidos y existir plenamente en la realidad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1996. \u00a0<\/p>\n
20 Corte Constitucional, Sentencia C-474 de 2003. \u00a0<\/p>\n
21 Corte Constitucional Sentencia C-690 de 2003. \u00a0<\/p>\n
22 Ib\u00ecdem. \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, reiterada en C-1191 de 2001 y C-474 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003. \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003. \u00a0<\/p>\n
26 Los deberes tributarios de \u00edndole formal son el instrumento que le permite al fisco no solo verificar el pago de los impuestos y contribuciones a que est\u00e1n obligados los contribuyentes si no tambi\u00e9n determinar qu\u00e9 personas est\u00e1n obligadas a hacerlo y en qu\u00e9 cuant\u00eda, incidiendo de esta manera en el control a la evasi\u00f3n \u00a0y al contrabando y en el recaudo efectivo de los recaudos p\u00fablicos con los que habr\u00e1n de sufragar los gastos e inversiones del Estado. Entre los principales deberes \u00a0y obligaciones formales consagrados legalmente se encuentra la presentaci\u00f3n de declaraciones tributarias a cargo de contribuyentes, responsables y agentes de retenci\u00f3n en la fuente, tales como la declaraci\u00f3n anual del impuesto sobre la renta y complementarios, la declaraci\u00f3n anual de ingresos y patrimonio, la declaraci\u00f3n del impuesto a las ventas, la declaraci\u00f3n de retenciones en la fuente, y \u00a0la declaraci\u00f3n de retenci\u00f3n del impuesto de timbre (Art. 574 E.T.), las que se presentar\u00e1n en los formatos o formularios que prescriba la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales (Art. 578 E.T.). \u00a0Igualmente, existen otras obligaciones formales como las de informar la direcci\u00f3n en cabeza de los obligados a declarar (Art.612 E.T.), efectuar la inscripci\u00f3n en el registro nacional de vendedores e informar el cese de actividades para los responsables del impuesto sobre las ventas (Arts. 613 y 614 E.T.), llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias para quienes comercialicen bienes o presten servicios gravados perteneciendo al r\u00e9gimen simplificado del impuesto sobre las ventas (Art. 616 E.T.), y las obligaciones de expedir y exigir factura (Arts. 615 y 618 E.T.). Ver, Sentencia C-1714 de 2002. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, Sentencia C-733 de 2003. \u00a0<\/p>\n
28 Ib\u00ecdem. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1995. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993. \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003. \u00a0<\/p>\n
32 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
33 Esta conclusi\u00f3n fue reafirmada recientemente por la Corte en las sentencias C-726\/09, y C-228 de 2010. |\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Corresponde al Ministerio de Minas y Energ\u00eda determinar la potencia nominal instalada total de las empresas, para efectos del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993 (Par\u00e1grafo Art. 1\u00b0 Decreto 1933 de 1994). \u00a0<\/p>\n
35 Es el \u201cConjunto territorial hidrogr\u00e1fico de donde proviene y se surte una central hidroel\u00e9ctrica del recurso h\u00eddrico para la producci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica hasta el sitio de presa u otra estructura de captaci\u00f3n\u201d. (Art. 2\u00b0 del Decreto 1933 de 1994). \u00a0<\/p>\n
36 Est\u00e1 conformada por el municipio o conjunto de municipios en los cuales la empresa propietaria de una planta de generaci\u00f3n el\u00e9ctrica ha adquirido predios para el proyecto. (Art. 2\u00b0 D. 1933 de 1994). \u00a0<\/p>\n
37 En el caso de las empresas generadoras de energ\u00eda hidroel\u00e9ctrica a las que se refiere la ley, el 6%, distribuido as\u00ed: el 3% para las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales con jurisdicci\u00f3n en el \u00e1rea en donde se encuentre localizada la cuenca hidrogr\u00e1fica y el embalse; y el otro 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrogr\u00e1fica (1.5%) y el embalse (1.5%). En el caso de las centrales t\u00e9rmicas el porcentaje fijado por el legislador es del 4%, distribuido en un 2.5% para la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, y 1.5% para el municipio donde est\u00e1 situada la planta generadora. \u00a0<\/p>\n
38 De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n (C-987\/99 y C-155\/03) \u00a0el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria puede ser entendido en diversos sentidos: (i) como el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligaci\u00f3n que puede exigir la prestaci\u00f3n; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la entidad que puede disponer de los recursos. \u00a0<\/p>\n
39 As\u00ed lo estableci\u00f3 el Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta. Radicaci\u00f3n No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). \u00a0<\/p>\n
40 De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, \u201ces el elemento que en general mejor define el perfil espec\u00edfico de un tributo, puesto, como lo se\u00f1ala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporaci\u00f3n (\u2026.) este concepto hace referencia a la situaci\u00f3n de hecho que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situaci\u00f3n susceptible de generar la obligaci\u00f3n tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto f\u00e1ctico, entonces nace al mundo jur\u00eddico la correspondiente obligaci\u00f3n fiscal\u201d. (Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999). \u00a0<\/p>\n
41 Consejo de Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta. Radicaci\u00f3n No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). \u00a0<\/p>\n
42 El art\u00edculo 2 del Decreto 1933 de 1994, reglamentario del art\u00edculo 45 de la Ley 99 de 1993, defini\u00f3 las ventas brutas de energ\u00eda por generaci\u00f3n propia como \u201cel resultado de multiplicar la generaci\u00f3n propia por la tarifa que para ventas en bloque se\u00f1ale la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n Energ\u00e9tica. Y, la generaci\u00f3n propia, como la \u201cenerg\u00eda el\u00e9ctrica generada por la planta, a la que se le debe descontar el consumo propio de la planta.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 De acuerdo con la doctrina especializada, el hecho generador de la obligaci\u00f3n tiene cuatro aspectos relevantes, a saber: (i) el aspecto material; (ii) el aspecto personal; (iii) el aspecto espacial, y (iv) el aspecto temporal. Este hace referencia al momento en que tiene lugar el acontecimiento imponible que debe ser individualizado espec\u00edficamente en una unidad de tiempo en la que se entienda realizado el hecho generador. Ver, Plaza Vega, Mauricio A. Derecho de la Hacienda P\u00fablica y Derecho Tributario. Bogot\u00e1, Editorial Temis. 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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