\u00a0 \u00a0 Sentencia C-702\/10 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Caducidad \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE PROCEDIMIENTO-Omisi\u00f3n de consulta previa de comunidades \u00e9tnicas para adopci\u00f3n de reforma constitucional que los afecta\/NORMA DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Inconstitucional por omitir consulta previa de comunidades concernidas \u00a0<\/p>\n
Mediante Acto Legislativo 01 de 2009, se modifican y adicionan algunos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en su art\u00edculo 2\u00ba inciso 8\u00ba precis\u00f3 lo relativo al art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n y m\u00e1s exactamente lo relacionado con el acceso a la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas y las circunstancias en las cuales los partidos y movimientos pol\u00edticos que hayan obtenido su personer\u00eda jur\u00eddica como producto de dicha circunscripci\u00f3n, pueden avalar candidatos para la misma, introduciendo restricciones que modifican las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la Rep\u00fablica avalados por los partidos pol\u00edticos que gozan de personer\u00eda jur\u00eddica por la circunscripci\u00f3n nacional especial de minor\u00edas \u00e9tnicas, de donde resulta que la norma cuyo tr\u00e1mite de adopci\u00f3n se examina s\u00ed afecta en forma directa a las comunidades \u00e9tnicas, por lo cual debi\u00f3 haber sido sometida a consulta previa, y su omisi\u00f3n en actos reformatorios de la Constituci\u00f3n se erige en un vicio procedimental que se proyecta sustancialmente, por lo cual una disposici\u00f3n superior afectada por tal vicio puede ser demandada por razones de tr\u00e1mite en su aprobaci\u00f3n, y habi\u00e9ndose verificado que en el caso del inciso 8\u00b0 del \u00a0art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2009 dicha consulta no se surti\u00f3, procede \u00a0la declaratoria de inconstitucionalidad por vicios de tr\u00e1mite de dicha norma. \u00a0<\/p>\n
CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Objetivos\/CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Modificaci\u00f3n afecta en forma directa derecho de las comunidades \u00e9tnicas\/CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Modificaci\u00f3n exige consulta previa de comunidades \u00e9tnicas concernidas \u00a0<\/p>\n
Los objetivos perseguidos con la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas fueron los de mejorar la representatividad del Congreso de la Rep\u00fablica, y reconocer y proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n colombiana, siendo, justamente, la circunscripci\u00f3n especial de las comunidades \u00e9tnicas el mecanismo por excelencia para hacer realidad este doble prop\u00f3sito, al igual que ampliar los espacios de representaci\u00f3n. De ah\u00ed que toda modificaci\u00f3n que a dicha circunscripci\u00f3n se introduzca afecta en forma directa el derecho de las comunidades \u00e9tnicas a elegir representantes para tal circunscripci\u00f3n especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991, incidiendo en el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participaci\u00f3n pol\u00edtica y debe ser sometida a consulta previa de las comunidades concernidas. \u00a0<\/p>\n
OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza del vicio\/OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO QUE LES CONCIERNE-Constituye un vicio formal que se proyecta sobre el contenido de las normas adoptadas \u00a0<\/p>\n
Repasada la l\u00ednea jurisprudencial relativa al deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas, en especial en lo concerniente a la adopci\u00f3n de medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos, y definido que las reglas jurisprudenciales sobre la consulta para la aprobaci\u00f3n de leyes resultan aplicables a la aprobaci\u00f3n de actos legislativos, pasa la Corte a estudiar con particular detenimiento las precisiones de esta Corporaci\u00f3n en torno a la naturaleza del vicio de inconstitucionalidad que puede generarse por la omisi\u00f3n de dicha consulta, resultando claro para la Corte que el ejercicio de participaci\u00f3n ejecutado a trav\u00e9s de la consulta previa constituye una garant\u00eda de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a la subsistencia y la integridad cultural de los grupos \u00e9tnicos, y en s\u00ed misma se erige en un procedimiento, y su omisi\u00f3n se proyecta sobre el contenido material de las medidas que a trav\u00e9s del procedimiento se lleguen a adoptar, que si bien tiene implicaciones de naturaleza sustantiva sobre las disposiciones legales que a trav\u00e9s de \u00e9l se aprueben, no lo convierte en un asunto de \u00edndole sustancial exclusivamente. Por lo tanto, la omisi\u00f3n del deber de consultar a las comunidades \u00e9tnicas concernidas con la adopci\u00f3n de medidas legislativas se erige en un vicio de tr\u00e1mite con repercusiones sustanciales, o m\u00e1s precisamente, en un defecto procedimental sustantivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Procedencia no s\u00f3lo por violaci\u00f3n de los requisitos del T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n\/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a comunidades ind\u00edgenas\/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Hace parte del bloque de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
Si bien de conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en relaci\u00f3n con los actos reformatorios de la Carta, la competencia de la Corte se encuentra restringida al an\u00e1lisis de los \u201cvicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, y seg\u00fan las voces del art\u00edculo 379 superior, los actos legislativos s\u00f3lo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el T\u00edtulo XIII de la Carta, dentro de los que no se enumera la consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de reformas constitucionales que las afecten, resulta claro para la Sala que eso no significa que dicho control procedimental deba limitarse a verificar el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del respectivo acto legislativo exclusivamente frente a lo dispuesto en dicho t\u00edtulo de la Carta, pues como lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los par\u00e1metros de control del tr\u00e1mite de la reforma constitucional mediante acto legislativo no se agotan en lo dispuesto por T\u00edtulo XIII, sino que incluyen algunas otras normas constitucionales pertinentes y las disposiciones org\u00e1nicas contenidas en la Ley 5\u00aa de 1992 que establezcan condiciones b\u00e1sicas y esenciales para la formaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras legislativas cuyo desconocimiento genere una violaci\u00f3n de los requisitos previstos en el T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n para la adopci\u00f3n de actos legislativos. Adem\u00e1s, el alcance jur\u00eddico de todo este plexo normativo ha sido precisado mediante la interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica llevada a cabo por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. En el caso concreto del procedimiento de consulta que debe ser seguido para la adopci\u00f3n de medidas legislativas que afecten a las comunidades \u00e9tnicas, se tiene que el mismo, aunque no est\u00e1 recogido de manera expresa en ninguna norma de la Constituci\u00f3n ni en las disposiciones org\u00e1nicas que regulan el tr\u00e1mite de los actos legislativos, ha sido establecido como una exigencia previa de tr\u00e1mite, especialmente a partir de los prescrito por el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT, norma integrante del bloque de constitucionalidad en virtud del art\u00edculo 93 superior, en concordancia con el art\u00edculo 330 superior y las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a la participaci\u00f3n efectiva, a la autonom\u00eda y a la libre determinaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y afrocolombianos. \u00a0<\/p>\n
LEY-Sentidos del t\u00e9rmino \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS LEGISLATIVAS-Alcance de la expresi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La noci\u00f3n de \u201cmedidas legislativas\u201d es un concepto que incluye no solamente las leyes en sentido formal, sino otras medidas normativas de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto de car\u00e1cter no administrativo, entre las cuales se incluye el concepto de Acto Legislativo a que se refiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha considerado que el deber constitucional de consultar a las comunidades \u00e9tnicas tiene como causa jur\u00eddica el correlativo derecho de las mismas a participar en la adopci\u00f3n de las decisiones que directamente las afectan, derecho que en este caso ha sido estimado como de naturaleza fundamental y est\u00e1 radicado en cabeza del sujeto colectivo conformado por la respectiva comunidad \u00e9tnica. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Conclusiones respecto de su exigibilidad \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene relaci\u00f3n espec\u00edfica con el tr\u00e1mite de leyes que directamente afectan a las comunidades \u00e9tnicas, pueden presentarse las siguientes conclusiones jurisprudenciales: i) El derecho fundamental de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas tambi\u00e9n es exigible dentro del tr\u00e1mite legislativo; ii)El derecho fundamental de consulta previa en cabeza de las comunidades \u00e9tnicas tiene lugar solamente respecto de aquellas iniciativas que puedan afectarlas directamente; iii)El Gobierno tiene el deber de promover la consulta de todo tipo de proyectos de ley, no s\u00f3lo de aquellos que sean de su iniciativa; iv) La consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicaci\u00f3n del proyecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, para que los resultados del proceso de participaci\u00f3n incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideraci\u00f3n; no obstante, durante el tr\u00e1mite legislativo en el Congreso de la Rep\u00fablica dicho proceso participativo no se interrumpe; v) La existencia de instancias simplemente representativas de las comunidades \u00e9tnicas en los organismos del Estado no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos de ley con los grupos \u00e9tnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y espec\u00edfica; vi) El tr\u00e1mite de la consulta durante el tr\u00e1mite legislativo se somete al principio de la buena fe, \u201clo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollar\u00e1 la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente\u201d; vii) La consulta previa durante el tr\u00e1mite legislativo tambi\u00e9n debe ser guiada por el principio de oportunidad, que implica que se permita \u201cuna intervenci\u00f3n \u00fatil y con voceros suficientemente representativos, en funci\u00f3n del tipo de medida a adoptar\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUDIENCIAS PUBLICAS EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-No convalidan la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas cuando dicho requisito se exige \u00a0<\/p>\n
Las audiencias p\u00fablicas que se convocan durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de una reforma constitucional no equivalen ni convalidan en forma alguna la consulta previa que, en las condiciones necesarias para satisfacer el derecho fundamental a la diversidad \u00e9tnica, han debido realizarse, pues no otorgaron un espacio de participaci\u00f3n efectivo y conducente para influir en la toma de la decisi\u00f3n normativa. En el presente caso, si bien observa la Sala que se realizaron algunas audiencias, \u00a0ello no satisfacen el derecho fundamental de consulta en cabeza de las comunidades \u00e9tnicas, por tratarse tan solo de mecanismos para el ejercicio del derecho general de participaci\u00f3n, pero no procedimientos espec\u00edficos de consulta directa a los grupos \u00e9tnicos concernidos. Adem\u00e1s, tales audiencias se cumplieron durante el tr\u00e1mite de la reforma constitucional y no antes de iniciarse tal proceso constituyente, por lo que no cumplen con el requisito conforme al cual la consulta ha de ser previa al proceso de adopci\u00f3n de la medida normativa de que se trate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7988 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 8\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2009, \u201cPor el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actores: Marcos An\u00edbal Avirama Avirama y Miguel Antonio G\u00e1lvis. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., seis (6) de septiembre de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo -quien la preside-, Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao P\u00e9rez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto calendado el 1\u00b0 de febrero del a\u00f1o en curso, el Magistrado Sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda por no cumplir con los requisitos exigidos por el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, por cuanto las razones expuestas para sustentar los cargos de inconstitucionalidad no eran suficientes ni espec\u00edficas. En el mismo prove\u00eddo, se advirti\u00f3 respecto del cargo que denunciaba que la norma acusada implicaba un tratamiento desigual para los partidos y movimientos pol\u00edticos que obtuvieran su personer\u00eda jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas, con violaci\u00f3n de los art\u00edculos 21, 72, 133, y 1034 de la Constituci\u00f3n, que en cuanto era claro que \u201cel inciso 8 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009, va en plena contrav\u00eda del esp\u00edritu de los constituyentes\u201d,\u00a0 los demandantes no explicaban por qu\u00e9 raz\u00f3n, con la reforma introducida por la disposici\u00f3n acusada, la Constituci\u00f3n ya no era la misma, sino que hab\u00eda sido substituida por otra nueva. Como la sola lectura del cargo lo revelaba, la acusaci\u00f3n se dirig\u00eda a confrontar el acto reformatorio con las normas constitucionales previas a su expedici\u00f3n, pero no a explicar porqu\u00e9 el Congreso hab\u00eda excedido sus competencias estrictamente reformatorias, en ejercicio del poder constituyente secundario que la Carta pon\u00eda en sus manos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplido el t\u00e9rmino concedido para subsanar la demanda y corregidos algunos de los defectos, aquella fue admitida mediante auto de fecha 23 de febrero de 2010, pero s\u00f3lo respecto del cargo por desconocimiento del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual en el tr\u00e1mite dado por el Congreso de la Rep\u00fablica al inciso 8\u00ba del Art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 se omiti\u00f3 dar cumplimiento a lo dispuesto por los art\u00edculos 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la OIT \u201csobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes\u201d. El Magistrado Sustanciador verific\u00f3 que este cargo fue formulado en oportunidad de conformidad con lo exigido por el art\u00edculo 379 de la Carta, es decir, dentro del a\u00f1o siguiente a la promulgaci\u00f3n del acto legislativo. En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2009 fue promulgado el 14 de julio de 2009 y la demanda radicada en esta Corporaci\u00f3n el 7 de diciembre del mismo a\u00f1o, es decir, aproximadamente cinco meses despu\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los dem\u00e1s cargos presentados fueron rechazados, pues despu\u00e9s de haber revisado el escrito de correcci\u00f3n presentado por los demandantes, el Magistrado Sustanciador observ\u00f3 que, tras la correcci\u00f3n, \u00a0algunos de los cargos de inconstitucionalidad formulados continuaban incumpliendo las exigencias argumentativas planteadas por la jurisprudencia constitucional relativa a las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra actos legislativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera concreta, el Magistrado Sustanciador encontr\u00f3 que los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra del inciso 8\u00b0 del Art\u00edculo 2\u00b0 del acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00b0, 7\u00b0 y 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de varios tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia pertenecientes al llamado \u201cbloque de constitucionalidad\u201d, continuaban siendo sustentados en razones insuficientes, pues no explicaba en forma alguna por qu\u00e9 con la adopci\u00f3n de la reforma constitucional contenida en la norma acusada, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha sido sustituida por otra nueva. Dichas razones, despu\u00e9s de la correcci\u00f3n de la demanda, continuaban planteando tan solo una contradicci\u00f3n normativa entre la disposici\u00f3n acusada y normas de rango constitucional, pero no explicaban por qu\u00e9 el Congreso de la Rep\u00fablica hab\u00eda excedido el l\u00edmite competencial del poder de reforma constitucional que le asiste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo anterior, en la parte resolutiva del auto de 23 de febrero de 2010, el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3, entre otras cosas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPRIMERO. ADMITIR la demanda presentada por los ciudadanos Marcos An\u00edbal Avirama Avirama y Miguel Antonio G\u00e1lvis, radicada bajo el n\u00famero D-7988, respecto del cargo esgrimido por desconocimiento del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto en el tr\u00e1mite dado por el Congreso de la Rep\u00fablica al inciso 8\u00b0 del Art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo N\u00ba 1 de 2009 se omiti\u00f3 dar cumplimiento lo dispuesto por los art\u00edculos 2, 3, 4 y 6 del Convenio N\u00ba 169 de la OIT, \u201csobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSEGUNDO: RECHAZAR la misma demanda respecto de los dem\u00e1s cargos presentados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTERCERO: ADVERTIR a los demandantes que contra el rechazo aqu\u00ed dispuesto procede el recurso de s\u00faplica, el cual podr\u00e1 interponerse dentro de los tres (3) d\u00edas siguientes al de la notificaci\u00f3n de la presente providencia\u201d.5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto completo de la disposici\u00f3n demandada, dentro del cual se subraya y resalta el inciso concretamente acusado de inconstitucionalidad:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 14) \u00a0<\/p>\n
\u201cDiario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se modifican y adicionan algunos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cEL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 2o. El art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Consejo Nacional Electoral reconocer\u00e1 Personer\u00eda Jur\u00eddica a los partidos, movimientos pol\u00edticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podr\u00e1n obtenerlas con votaci\u00f3n no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos v\u00e1lidamente en el territorio nacional en elecciones de C\u00e1mara de Representantes o Senado. Las perder\u00e1n si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones P\u00fablicas. Se except\u00faa el r\u00e9gimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minor\u00edas \u00e9tnicas y pol\u00edticas, en las cuales bastar\u00e1 haber obtenido representaci\u00f3n en el Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n ser\u00e1 causal de p\u00e9rdida de la Personer\u00eda Jur\u00eddica de los partidos y movimientos pol\u00edticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) a\u00f1os convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones m\u00e1s importantes de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Partidos y Movimientos Pol\u00edticos con Personer\u00eda Jur\u00eddica reconocida podr\u00e1n inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripci\u00f3n deber\u00e1 ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien \u00e9l delegue. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambi\u00e9n podr\u00e1n inscribir candidatos. \u00a0<\/p>\n
\u201cToda inscripci\u00f3n de candidato incurso en causal de inhabilidad, ser\u00e1 revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Estatutos de los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos regular\u00e1n lo atinente a su R\u00e9gimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones P\u00fablicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Pol\u00edtico o grupo significativo de ciudadanos actuar\u00e1n en ellas como bancada en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democr\u00e1ticamente por estas. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos determinar\u00e1n los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar\u00e1 este r\u00e9gimen y podr\u00e1n establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijar\u00e1n gradualmente hasta la expulsi\u00f3n, y podr\u00e1n incluir la p\u00e9rdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del per\u00edodo para el cual fue elegido. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Partidos y Movimientos Pol\u00edticos que habiendo obtenido su Personer\u00eda Jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas podr\u00e1n avalar candidatos sin m\u00e1s requisitos que su afiliaci\u00f3n a dicho partido, con una antelaci\u00f3n no inferior a un a\u00f1o respecto a la fecha de la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cPAR\u00c1GRAFO Transitorio. Para las elecciones al Congreso de la Rep\u00fablica a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente art\u00edculo ser\u00e1 del dos por ciento (2%), y no se requerir\u00e1 del requisito de inscripci\u00f3n con un a\u00f1o de antelaci\u00f3n del que habla el inciso 8o.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo admitido, en resumen, la demanda expresa lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio de los demandantes, el texto normativo acusado viola el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por desconocimiento de los art\u00edculos 2, 3, 4 y 6 del Convenio N\u00ba 169 de la OIT \u201csobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirman los demandantes que dentro del tr\u00e1mite del Acto Legislativo 01 de 2009, el Congreso debi\u00f3 realizar una consulta a las comunidades ind\u00edgenas, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT6, como requisito para aprobar el inciso octavo del art\u00edculo segundo de dicho acto legislativo. Al no haberlo hecho, claramente se presenta un vicio de tr\u00e1mite en la aprobaci\u00f3n de dicha reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideran que la audiencia para consulta se debi\u00f3 realizar con \u201clos congresistas que representan a las minor\u00edas en esa corporaci\u00f3n, con los presidentes o representantes de los partidos pol\u00edticos que hoy representan a las minor\u00edas y que son los directos afectados con la norma denunciada; con los directivos de las organizaciones nacionales y regionales ind\u00edgenas y afrodescendientes; con autoridades nacionales responsables del tema \u00e9tnico, los derechos humanos, las libertades civiles, as\u00ed como convocar expertos interesados en el tema a nivel nacional e internacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Destacan que dado que el Acto Legislativo 01 de 2009 fue sancionado el 14 de julio de ese a\u00f1o, la demanda ha sido interpuesta en forma oportuna, es decir, antes de cumplirse el t\u00e9rmino de caducidad que se\u00f1ala el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para la formulaci\u00f3n de cargos por vicios de forma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiestan que la presente demanda de inconstitucionalidad constituye \u201cel paso previo a la denuncia de violaci\u00f3n y recorte de los derechos pol\u00edticos de las minor\u00edas \u00e9tnicas por parte, ya no de los congresistas de la coalici\u00f3n del gobierno, sino ahora por parte del Estado Colombiano\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, intervino en este asunto el ciudadano Fernando G\u00f3mez Mej\u00eda, Director de Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio de la referencia, para solicitarle a la Corte un fallo inhibitorio. Las razones en las que apoya su solicitud son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
Recuerda, en primer lugar, que la Corte Constitucional \u00fanicamente es competente para conocer de los actos legislativos por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, es decir, que s\u00f3lo podr\u00e1n declararse inconstitucionales si violan los requisitos se\u00f1alados en los art\u00edculos 374 al 380 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, sostiene el interviniente que es necesario determinar si la omisi\u00f3n de la consulta previa para adoptar la medida legislativa acusada, constituye un vicio de procedimiento en la formaci\u00f3n de dicha disposici\u00f3n, o si por el contrario se trata de un vicio de car\u00e1cter material, caso en el cual no tendr\u00eda competencia esta Corte para examinar la constitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
Luego de citar la jurisprudencia relativa al asunto7, el ciudadano interviniente concluye que el cargo esgrimido por los demandantes no se refiere a un vicio de formaci\u00f3n en el tr\u00e1mite del Acto Legislativo en el cual est\u00e1 contenida la disposici\u00f3n acusada, sino a uno de car\u00e1cter material, ya que se trata de un defecto que concurre con anterioridad al tr\u00e1mite legislativo y que se proyecta sobre el contenido material de la norma objeto de examen. \u00a0Alega que el vicio \u201cse circunscribe a la antesala de la iniciaci\u00f3n formal de los debates en el Congreso, descart\u00e1ndose de plano cualquier alusi\u00f3n a vicios de forma en estricto sentido\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finaliza manifestando que debido a la naturaleza de derecho fundamental de la consulta previa, cualquier desconocimiento de dicho derecho implica un examen de constitucionalidad material, para lo cual no tiene competencia la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Genaro Alfonso S\u00e1nchez Moncaleano, decano (e) de la Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia , estando dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, intervino para solicitar que la Corte se declare inhibida por inepta demanda, bajo los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el interviniente realiza un recuento de la doctrina vertida por esta Corporaci\u00f3n en materia de revisi\u00f3n de actos legislativos por la presunta sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y concluye que, de acuerdo con dicha jurisprudencia, cuando se predique la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, las demandas deben cumplir con los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia, mediante la demostraci\u00f3n concreta, clara y espec\u00edfica del modo como ha operado la comentada sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio del interviniente, la presente demanda, aun despu\u00e9s de corregida, no cumple con los requisitos procesales necesarios para permitir su estudio, ya que no se indican en ella ni los \u201celementos definitorios de la Constituci\u00f3n sustituidos, ni contempla de forma clara, el elemento novedoso introducido, ni mucho menos indica la forma en que tal o tales elementos var\u00edan el r\u00e9gimen constitucional. \u00a0De hecho, se extra\u00f1a de manera determinante los fundamentos que concreten una mutaci\u00f3n del sistema constitucional colombiano. El demandante se limita a oponer los derechos fundamentales que considera violados por el inciso demandado, sin considerar las formas especiales a que debe obedecer el an\u00e1lisis de la competencia del Legislador en la aprobaci\u00f3n de actos legislativos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, considera que la Corte debe declararse inhibida para el estudio de la demanda incoada. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, manifiesta que en caso de que la Corte encuentre oportuno el estudio de la demanda por los cargos esgrimidos, considera pertinente abordar la noci\u00f3n de lo que ser\u00eda el bloque de constitucionalidad aplicable en la materia y realizar un test de igualdad sobre la exigencia de la afiliaci\u00f3n a un partido o movimiento pol\u00edtico de minor\u00edas \u00e9tnicas con una antelaci\u00f3n no inferior a un a\u00f1o respecto de la fecha de inscripci\u00f3n de la candidatura. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el bloque de constitucionalidad aplicable, se\u00f1ala que la Ley 649 de 2001 debe entenderse incluida dentro de dicho concepto en sentido lato, por ser de naturaleza estatutaria; dicha ley, agrega, concretamente en su art\u00edculo 2\u00b0 \u201cya hab\u00eda incluido condiciones especiales para la elecci\u00f3n de candidatos avalados por alguna de las circunscripciones especiales reconocidas por la Constituci\u00f3n\u201d, pues hab\u00eda indicado que para esos efectos era menester haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena. \u00a0Recordado lo anterior, se\u00f1ala que \u201cresulta de la naturaleza misma de las circunscripciones mencionadas,… que los candidatos deber\u00e1n en todo caso cumplir con requisitos m\u00e1s exigentes respondiendo a la especial categor\u00eda de circunscripci\u00f3n nacional especial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, expone que \u201cno es cierto que los partidos o movimientos pol\u00edticos de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas, podr\u00e1n avalar candidatos \u2018sin m\u00e1s requisitos que su afiliaci\u00f3n a dicho partido\u2019, como lo estatuye el aparte inmediatamente anterior al demandado, pues los requisitos que hacen parte de la ley 649 de 2001, como parte integrante del bloque de constitucionalidad en sentido lato no pudieron ser derogados por el Acto Legislativo 01 de 2009. Por lo que el requisito de afiliaci\u00f3n en el tiempo \u2013un a\u00f1o \u2013 se une a los requisitos de calidades del candidato \u2013 ser l\u00edder o autoridad tradicional de la comunidad \u2013.\u201d Agrega entonces que el verdadero sentido de la disposici\u00f3n constitucional demandada no es otro que el de complementar la protecci\u00f3n legal estatutaria de la circunscripci\u00f3n especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del test de igualdad, considera que el objetivo perseguido por la norma es claro: blindar a los partidos y movimientos pol\u00edticos de la circunscripci\u00f3n especial del ingreso irracional de candidatos que ven convenientes el aval de dichos movimientos, sin albergar el sentimiento de identidad con esas comunidades. Al mismo tiempo, expresa que desde la perspectiva constitucional dicho objetivo es razonable, necesario y proporcionado, por lo que concluye que el aparte demandado es exequible. \u00a0<\/p>\n
1. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n intervino dentro de la oportunidad legal prevista con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del inciso demandado. \u00a0<\/p>\n
Tras recordar y comentar la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n judicial respecto del tema del la consulta a las comunidades ind\u00edgenas para la adopci\u00f3n de medidas que les conciernen, la vista fiscal destaca que \u201cel derecho a la consulta previa es un derecho fundamental que busca proteger el disfrute de los derechos colectivos, econ\u00f3micos, pol\u00edticos y culturales de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, y que pretende establecer canales de comunicaci\u00f3n y deliberaci\u00f3n entre el Gobierno y estos colectivos, en las decisiones de car\u00e1cter legislativo y administrativo que les afecten\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la reforma constitucional del art\u00edculo 108 superior, el Procurador se\u00f1ala que es evidente que en el proceso de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo cuestionado no se realiz\u00f3 la consulta previa a las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas, raz\u00f3n por la que es preciso determinar si esa omisi\u00f3n constituy\u00f3 una trasgresi\u00f3n de los compromisos estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, se\u00f1ala el se\u00f1or Procurador que las condiciones para avalar candidatos por parte de los partidos pol\u00edticos minoritarios configura \u201cuna pieza destacada en el engranaje de la representaci\u00f3n de estos grupos\u201d, raz\u00f3n por la que la modificaci\u00f3n de las reglas de acceso de los candidatos por la circunscripci\u00f3n nacional especial afecta directamente la preservaci\u00f3n de la identidad y permanencia de dicha poblaci\u00f3n, al someter a nuevas condiciones la representaci\u00f3n pol\u00edtica de las minor\u00edas \u00e9tnicas y la autonom\u00eda de las comunidades para seleccionar sus candidatos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera adem\u00e1s que este asunto incide en \u201clos intereses m\u00e1s propios de las comunidades diferenciadas por razones \u00e9tnicas, y por tanto exig\u00eda la previa participaci\u00f3n, conocimiento y deliberaci\u00f3n informada de los representantes de las minor\u00edas \u00e9tnicas\u201d, hecho que no pod\u00eda pasar inadvertido por el Gobierno al impulsar esta reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, aunque reconoce que la Corte no se ha ocupado del deber de consulta en las reformas constitucionales y que el mismo se ha circunscrito frente a \u201cmedidas legislativas y administrativas\u201d, la vista fiscal \u201centiende que el t\u00e9rmino \u2018medidas legislativas\u2019 es amplio y gen\u00e9rico, y por tanto incluye cualquier normatividad que interfiera en sus derechos fundamentales, colectivos, culturales y pol\u00edticos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Expresa que aunque existen precedentes jurisprudenciales que indican que la omisi\u00f3n de consulta se erige en un vicio sustancial, el argumento de que no realizar la consulta afecta el contenido material de la disposici\u00f3n normativa no es \u00f3bice para valorar que el legislador incurri\u00f3 en un vicio de tr\u00e1mite en el procedimiento de reforma constitucional, por cuanto mediante este proceso se garantiza el ejercicio del derecho fundamental de las comunidades \u00e9tnicas, \u00a0por lo cual dif\u00edcilmente se puede sostener que su inobservancia no vulnera el proceso de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el Ministerio P\u00fablico encuentra que al omitirse la consulta previa sobre aspectos que incid\u00edan en forma directa en la participaci\u00f3n pol\u00edtica de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, se incurri\u00f3 en un vicio de procedimiento en la formaci\u00f3n del Acto Legislativo 01 de 2009 y se viol\u00f3 la Constituci\u00f3n y los compromisos internacionales adquiridos por el Estado Colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de veinticinco (25) de mayo de dos mil diez (2010), el magistrado sustanciador, considerando que para adoptar la decisi\u00f3n a tomar dentro del presente proceso se hac\u00eda necesario profundizar en el conocimiento de los tr\u00e1mites que antecedieron a la expedici\u00f3n del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009, solicit\u00f3 al se\u00f1or Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica que informara \u201csi para la adopci\u00f3n del inciso 8\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 fueron consultadas las minor\u00edas \u00e9tnicas que pod\u00edan resultar afectadas con la nueva disposici\u00f3n constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En respuesta a la anterior solicitud, el se\u00f1or Secretario de la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica, Guillermo Le\u00f3n Giraldo Gil, inform\u00f3 que en el tr\u00e1mite dado al proyecto de acto legislativo en la Comisi\u00f3n Primera del Senado \u201cse celebraron sendas Audiencias P\u00fablicas, en primera y segunda vuelta, en las que se invit\u00f3 a participar a todas las personas naturales y jur\u00eddicas interesadas en esa iniciativa, mediante aviso en el Canal del Congreso y en un peri\u00f3dico de circulaci\u00f3n nacional. Las Audiencias P\u00fablicas celebradas sobre esta iniciativa son: PRIMERA VUELTA: Audiencia P\u00fablica realizada el 16 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 184\/09.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDA VUELTA: Audiencia P\u00fablica realizada el 20 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 717\/09\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. COMPETENCIA\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo prescrito por el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. EL PROBLEMA JUR\u00cdDICO QUE PROPONE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Los demandantes estiman que cuando el Congreso de la Rep\u00fablica, obrando como titular del poder constituyente derivado, mediante el Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 agreg\u00f3 el inciso 8\u00b0 al art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, inciso que dispone que los partidos y movimientos pol\u00edticos que hayan obtenido su personer\u00eda jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas pueden avalar candidatos \u201csin m\u00e1s requisitos que su afiliaci\u00f3n a dicho partido, con una antelaci\u00f3n no inferior a un a\u00f1o respecto a la fecha de la inscripci\u00f3n\u201d, incurri\u00f3 en un vicio de tr\u00e1mite que desconoce los art\u00edculos 2, 3, 4 y 6 del Convenio N\u00ba 169 de la OIT \u201csobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes. Aseguran que este Convenio, particularmente su art\u00edculo 6\u00b0, obligaba a consultar a las comunidades \u00e9tnicas concernidas, antes de la adopci\u00f3n de la norma constitucional comentada. Agrega la demanda que esta omisi\u00f3n de consulta desconoci\u00f3 tambi\u00e9n el art\u00edculo 93 superior, relativo al llamado \u201cbloque de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se dej\u00f3 explicado anteriormente, la omisi\u00f3n de la consulta previa para la adopci\u00f3n de la norma demandada as\u00ed mismo fue acusada por los actores de violar los art\u00edculos 2, 7, 13, y 103 de la Constituci\u00f3n, por cuanto para ellos era claro que \u201cel inciso 8 del art\u00edculo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009, va en plena contrav\u00eda del esp\u00edritu de los constituyentes\u201d; no obstante, dado que los demandantes no explicaron por qu\u00e9 raz\u00f3n con la adopci\u00f3n de la norma cuestionada el Congreso habr\u00eda excedido sus competencias estrictamente reformatorias, llegando a producir una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la demanda fue admitida \u00fanicamente por el estricto vicio de tr\u00e1mite consistente en la omisi\u00f3n de la consulta previa, mas no como una acusaci\u00f3n fundada en la extralimitaci\u00f3n competencial del Congreso al haber producido una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. A juicio de uno de los intervinientes, cuando se omite cumplir con el requisito de consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas concernidas con la adopci\u00f3n de una norma jur\u00eddica, el vicio que se presenta no es de car\u00e1cter formal sino material, pues as\u00ed ha sido establecido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. En tal virtud, la Corte no es competente para analizarlo, pues conforme al numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Carta, s\u00f3lo tiene facultades para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el otro ciudadano que interviene dentro del proceso, la demanda denuncia un vicio de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, pero no cumple con los requisitos jurisprudenciales para tal tipo de acusaciones. En tal virtud, como petici\u00f3n principal, solicita que se profiera un fallo inhibitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, la vista fiscal estima que la modificaci\u00f3n de las reglas de acceso de los candidatos por la circunscripci\u00f3n especial nacional es una medida normativa que afecta directamente la preservaci\u00f3n de la identidad y permanencia de los grupos \u00e9tnicos minoritarios, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa. Agrega que aunque la Corte no se ha ocupado de definir la naturaleza del vicio de omisi\u00f3n de consulta a las comunidades \u00e9tnicas para el caso de las reformas constitucionales, existen precedentes jurisprudenciales que indicar\u00edan que tal omisi\u00f3n de consulta se erige en un vicio sustancial; no obstante lo anterior, considera que la inobservancia de este requisito vulnera el proceso de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo demandado, por lo cual estima que se presenta un cl\u00e1sico vicio de tr\u00e1mite que debe llevar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, el problema jur\u00eddico que debe resolver la Corte en esta ocasi\u00f3n es si la omisi\u00f3n de la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de una norma constitucional que les concierne, constituye un vicio de tr\u00e1mite susceptible de hacer formalmente inexequible la norma superior as\u00ed adoptada. En caso de llegar a establecerse que dicha omisi\u00f3n s\u00ed constituye un vicio formal, la Sala deber\u00e1 determinar si la norma acusada afecta a las comunidades \u00e9tnicas y, de ser as\u00ed, tendr\u00e1 que verificar en los antecedentes del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 si las comunidades \u00e9tnicas fueron o no consultadas para la adopci\u00f3n del inciso 8\u00b0 del art\u00edculo 2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para los anteriores efectos, la Sala estudiar\u00e1 los siguientes asuntos: (i) la jurisprudencia relativa al deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas; (ii) la aplicabilidad al tr\u00e1mite de los actos legislativos, de la doctrina constitucional sobre consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas durante el tr\u00e1mite de las leyes; (iii) la naturaleza del vicio de omisi\u00f3n de consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de todo tipo de medidas normativas; (iv) el alcance de la norma constitucional contenida en el inciso 8\u00b0 del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 y su capacidad para afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas; y (v) el cumplimiento o la omisi\u00f3n del deber de efectuar la consulta previa a las comunidades concernidas para la adopci\u00f3n de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. EL DEBER DE CONSULTA A LAS COMUNIDADES \u00c9TNICAS. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El fundamento constitucional y la naturaleza jur\u00eddica del derecho de consulta de las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de las decisiones que directamente les conciernen.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sea lo primero anticipar que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha considerado que el deber constitucional de consultar a las comunidades \u00e9tnicas tiene como causa jur\u00eddica el correlativo derecho de las mismas a participar en la adopci\u00f3n de las decisiones que directamente las afectan, derecho que en este caso ha sido estimado como de naturaleza fundamental y est\u00e1 radicado en cabeza del sujeto colectivo conformado por la respectiva comunidad \u00e9tnica10. El fundamento te\u00f3rico de la doctrina constitucional que estima que el derecho de consulta de las comunidades \u00e9tnicas es de naturaleza fundamental, toma pie en el car\u00e1cter pluri\u00e9tnico y multicultural de la Naci\u00f3n colombiana reconocido y protegido por la Carta11, as\u00ed como en el sello participativo de nuestra democracia12 y en el derecho de las comunidades a autodeterminarse. Ciertamente, en las sociedades pluralistas y multiculturales como la que postula la Constituci\u00f3n que nos rige, se debe abrir espacio a los valores e intereses de todos los grupos y no s\u00f3lo a los de la mayor\u00eda, a la inclusi\u00f3n y a la recepci\u00f3n de las minor\u00edas, al respeto a las diferencias y a la tolerancia social de aquellos grupos que presentan rasgos culturales distintivos que los diferencian de la cultura predominante. Para esos efectos, la participaci\u00f3n ciudadana es el veh\u00edculo por excelencia que permite a estos grupos minoritarios expresar tales valores e intereses culturales diversos, a fin de que los mismos sean tenidos en cuenta a la hora de adoptar decisiones que directamente les conciernen y de esta manera se logre cumplir el objetivo constitucional de proteger la integridad cultural de tales comunidades13. Por esa raz\u00f3n, el propio art\u00edculo 40 superior, ubicado en el Cap\u00edtulo I del T\u00edtulo II, titulado \u201cDe los Derechos Fundamentales\u201d, incluye dentro del catalogo de tales derechos el de participaci\u00f3n en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico. Como la consulta a las comunidades \u00e9tnicas es una forma de participaci\u00f3n14, dicha consulta en s\u00ed misma considerada ha sido estimada por esta Corporaci\u00f3n judicial como un derecho fundamental de dichos entes colectivos, cuando se trate de la adopci\u00f3n de decisiones que directamente les afecten.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe recordarse tambi\u00e9n, que la Corte ha puesto especial \u00e9nfasis en hacer ver que el car\u00e1cter participativo del modelo democr\u00e1tico cuenta con una protecci\u00f3n constitucional reforzada para el caso particular de las decisiones estatales que afectan directamente a las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes15; protecci\u00f3n que se ve plasmada en varios instrumentos previstos en la Constituci\u00f3n para que, a trav\u00e9s de diversos mecanismos de participaci\u00f3n, se logre preservar la identidad de las comunidades \u00e9tnicas y tradicionales16. Tambi\u00e9n ha destacado la Corte, que esa protecci\u00f3n constitucional reforzada se hace efectiva de manera especial mediante el deber estatal de adelantar procesos de consulta a las comunidades ind\u00edgenas y tribales para la adopci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de decisiones que directamente puedan afectarles, deber que no es otra cosa sino \u201cel desarrollo del art\u00edculo primero de la Constituci\u00f3n, que define a Colombia como una democracia participativa, del art\u00edculo 2\u00ba, que establece como finalidad del Estado la de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan, \u00a0del art\u00edculo 7\u00ba Superior, que reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural, del 40-2, que garantiza el derecho de todo ciudadano a la participaci\u00f3n democr\u00e1tica y del art\u00edculo 70 que considera la cultura fundamento de la nacionalidad\u201d.17 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El derecho a la consulta previa en las normas del Derecho Internacional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la anterior preceptiva constitucional, la Corte ha reparado en que existen normas de Derecho Internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad conforme a las cuales la consulta previa de las decisiones legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas se erige en un derecho de las mismas. Con base en esta preceptiva internacional, la Corporaci\u00f3n ha consolidado un precedente jurisprudencial sobre el contenido, alcance, requisitos y consecuencias jur\u00eddicas del derecho a la consulta18, que ha sido recogido de manera particular en las sentencias C-030 de 200819, C-461 de 200820 y C-175 de 200921. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concretamente, la Corte se ha referido a lo previsto por los art\u00edculos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -OIT-\u201csobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes\u201d, aprobado por la Ley 21 de 1991, Convenio que reiteradamente ha sido considerado como parte integrante del bloque de constitucionalidad.22 Los art\u00edculos 6 y 7 del mencionado Convenio rezan as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cb) establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, y a todos los niveles en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Las consultas llevadas a cabo en aplicaci\u00f3n de este Convenio deber\u00e1n efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Los pueblos interesados deber\u00e1n tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que ata\u00f1e el proceso de desarrollo, en la medida en que \u00e9ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural. Adem\u00e1s, dichos pueblos deber\u00e1n participar en la formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educaci\u00f3n de los pueblos interesados, con su participaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n, deber\u00e1 ser prioritario en los planes de desarrollo econ\u00f3mico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deber\u00e1n tambi\u00e9n elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Los gobiernos deber\u00e1n velar por que, siempre que haya lugar, se efect\u00faen estudios, en cooperaci\u00f3n con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deber\u00e1n ser consideradas como criterios fundamentales para la ejecuci\u00f3n de las actividades mencionadas. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Los gobiernos deber\u00e1n tomar medidas, en cooperaci\u00f3n con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Implicaciones del Convenio 169 de la OIT en materia de consulta a las comunidades ind\u00edgenas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose a las implicaciones del Convenio 169 de la OIT en la adopci\u00f3n de aquellas decisiones que conciernen directamente a los pueblos ind\u00edgenas y tribales, en la Sentencia T-737 de 200523, la Corte precis\u00f3 que el mecanismo de consulta previsto en sus art\u00edculos 6 y 7 debe surtirse no solamente cuando se trate de la explotaci\u00f3n de recursos naturales existentes en territorio, sino tambi\u00e9n en \u201ctodas aquellas decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o involucren intereses propios de dichas minor\u00edas, a\u00fan cuando sean diferentes a lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 330 de la C.P., pues de esta manera se garantiza igualmente el derecho a su identidad. As\u00ed, la consulta previa que se\u00f1ala el Convenio 169 tendr\u00e1 cabida respecto de todos aquellos casos que as\u00ed se requiera y en los que se comprometan los intereses del pueblo ind\u00edgena.\u201d24 (Negrillas fuera del original). \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en la Sentencia C-030 de 200825, la Corte record\u00f3 cu\u00e1l era el prop\u00f3sito que hab\u00eda originado la adopci\u00f3n del art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT.26 Al respecto, reiter\u00f3 que el Convenio fue adoptado \u201ccon base en una nueva aproximaci\u00f3n a la situaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la cual era preciso eliminar la orientaci\u00f3n hacia la asimilaci\u00f3n que se hab\u00eda venido manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras y formas de vida de los pueblos ind\u00edgenas y tribales son permanentes y perdurables, y la comunidad internacional tiene inter\u00e9s en que el valor intr\u00ednseco de sus culturas sea salvaguardado\u201d. Dentro de este contexto, la mencionada Sentencia recab\u00f3 en que para el ejercicio del derecho de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a la participaci\u00f3n en la adopci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de las decisiones que los afectan, el mismo Convenio 169 en sus art\u00edculos 6 y 7 enfatizaba en la necesidad de establecer mecanismos adecuados de consulta, que permitieran a estos pueblos \u201c\u2026 decidir sus propias prioridades en lo que ata\u00f1e al proceso de desarrollo, en la medida en que \u00e9ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural\u201d.27 \u00a0<\/p>\n
Respecto de las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente y no de manera general a las comunidades ind\u00edgenas y tribales, la Sentencia C-030 de 200828 reiter\u00f3 la doctrina sentada por la Corte, conforme a la cual el deber de consulta en este caso \u201ces consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservaci\u00f3n de la cultura29 y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protecci\u00f3n por la v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela, en raz\u00f3n a la importancia pol\u00edtica del mismo, a su significaci\u00f3n para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condici\u00f3n de mecanismo de participaci\u00f3n.30\u201d(Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Analizando de manera concreta el alcance normativo del art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169, la Corte en esta oportunidad hizo ver que era posible distinguir en esta disposici\u00f3n dos dimensiones del derecho de participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales, a saber: \u201cPor un lado, la obligaci\u00f3n contenida en el literal b) de establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, y a todos los niveles en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan; y, por otro, el deber de consulta previsto en el literal a) en relaci\u00f3n con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos\u201d. (Negrillas fuera del original) \u00a0As\u00ed las cosas, en la aplicaci\u00f3n del Convenio, cab\u00eda distinguir dos niveles de afectaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales: \u201cel que corresponde a las pol\u00edticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de participaci\u00f3n, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta\u201d. (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la naturaleza y los alcances del derecho a consulta de las comunidades \u00e9tnicas, en la Sentencia C-461 de 200831, la Corte explic\u00f3 que tal consulta \u201cno es un proceso adversarial en el que las autoridades se contraponen a los grupos \u00e9tnicos\u201d, \u00a0y reiter\u00f3 que \u201c\u2026el derecho a la consulta previa, previsto en el Convenio 169, no conlleva el derecho de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a vetar las medidas legislativas y administrativas que los afectan, sino que se presenta como una oportunidad para que los Estados partes consideren y valoren las posiciones que sobre sus decisiones tienen los integrantes y representantes de las minor\u00edas \u00e9tnicas nacionales, forz\u00e1ndose a propiciar un acercamiento y, de ser posible, un acuerdo.\u201d32 Por lo anterior, \u201ccuando despu\u00e9s de un proceso de consulta previa en el que hayan sido cumplidas plenamente las diversas garant\u00edas constitucionales expuestas en esta providencia, no haya sido posible lograr un acuerdo o una concertaci\u00f3n con el grupo \u00e9tnico afectado, las autoridades preservan la competencia para adoptar una decisi\u00f3n final sobre la realizaci\u00f3n del proyecto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre la manera de adelantar la consulta, se\u00f1al\u00f3 que \u00e9sta \u201chabr\u00e1 de ser definida en forma preliminar con las autoridades de cada comunidad ind\u00edgena o afrodescendiente, a trav\u00e9s de un proceso pre-consultivo espec\u00edficamente orientado a sentar las bases del procedimiento a seguir en ese caso en particular, respetando a las autoridades de cada comunidad y las especificidades culturales de la comunidad\u201d.34 \u00a0<\/p>\n
Sobre las medidas gubernamentales que han sido expedidas con el prop\u00f3sito de adelantar consultas con las comunidades \u00e9tnicas, el fallo en comento se\u00f1al\u00f3 que \u201clas normas generales contenidas en las leyes del Congreso que tocan la materia o en los distintos decretos generales expedidos por el Gobierno Nacional reglamentando el tema de la consulta previa,35 constituyen \u201cpautas facilitadoras de acercamiento entre los pueblos ind\u00edgenas y el Estado\u201d cuya compatibilidad con los derechos fundamentales de los pueblos implicados y con el objetivo esencial del proceso de consulta, ha de ser evaluada en cada caso concreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sobre el ejercicio de participaci\u00f3n ejecutado a trav\u00e9s de la consulta previa, la misma providencia se\u00f1al\u00f3 que se trataba de \u201cuna garant\u00eda de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a la subsistencia y la integridad cultural de los grupos \u00e9tnicos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La consulta a las comunidades ind\u00edgenas dentro del contexto del tr\u00e1mite legislativo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la Sentencia T-382 de 200636, la Corte se refiri\u00f3 de manera concreta al derecho de consulta de las comunidades ind\u00edgenas dentro del contexto del tr\u00e1mite legislativo. En esta providencia, tras hacer un recuento de la jurisprudencia relevante, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que \u201c\u2026el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del tr\u00e1mite legislativo\u201d. En cuanto a la forma de ejercer dicho derecho en tal contexto, agreg\u00f3 que \u201ctal potestad est\u00e1 condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constituci\u00f3n o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que \u00e9stos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta previa\u201d. A v\u00eda de ejemplo de lo que pudiera ser la forma de implementar la consulta dentro del tr\u00e1mite legislativo, la sentencia en comento se\u00f1al\u00f3 que \u201c\u2026 el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades ind\u00edgenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso real y lo m\u00e1s universal posible alrededor de la medida legislativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en la citada la Sentencia C-030 de 200837, la Corporaci\u00f3n avanz\u00f3 en la precisi\u00f3n del alcance y contenido del deber de consulta previsto en el literal a) del art\u00edculo 6\u00ba del Convenio 169 de la OIT, particularmente en cuanto tiene que ver con la consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar a las comunidades ind\u00edgenas, a\u00fan cuando no est\u00e9n circunscritas a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales en sus territorios o a la delimitaci\u00f3n de los mismos territorios. Sobre el particular, la sentencia extrajo las siguientes conclusiones relevantes, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Trat\u00e1ndose espec\u00edficamente de medidas legislativas, el deber de consulta \u201cno surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades ind\u00edgenas, sino \u00fanicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente\u201d38;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe producirse la consulta, \u201cen la medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el Convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el tr\u00e1mite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollar\u00e1 la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de t\u00e9rminos perentorios para su realizaci\u00f3n, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de participaci\u00f3n, que sean oportunos en cuanto permitan una intervenci\u00f3n \u00fatil y con voceros suficientemente representativos, en funci\u00f3n del tipo de medida a adoptar.\u201d39 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En lo concerniente al momento concreto en el que debe hacerse la consulta y la autoridad responsable de llevarla a cabo, la sentencia expres\u00f3:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026)En primer lugar debe precisarse el momento en el que debe hacerse la consulta y la autoridad responsable de llevarla a cabo. El convenio establece una obligaci\u00f3n para los gobiernos, pero cabr\u00eda preguntar si, en un sentido m\u00e1s amplio, dicha obligaci\u00f3n puede hacerse extensiva a otros escenarios, particularmente, cuando, como en el caso de las medidas legislativas, es otra la instancia del Estado encargada de adoptarlas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, podr\u00eda decirse que el Gobierno tiene el deber de promover la consulta cuando se trate de proyectos de ley que sean de su iniciativa. Pero \u00bfqu\u00e9 ocurre cuando, en desarrollo de la iniciativa que les confiere la Constituci\u00f3n, otros sujetos de los previstos en el art\u00edculo 155 de la Constituci\u00f3n, distintos del gobierno, deciden presentar a consideraci\u00f3n de las c\u00e1maras legislativas proyectos de ley cuyo contenido sea susceptible de afectar de manera directa a las comunidades ind\u00edgenas y tribales? \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Parecer\u00eda necesario que, en tal caso, el gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relaci\u00f3n con el cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para ese efecto se hayan previsto en la legislaci\u00f3n, como la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas creada por el Decreto 1397 de 1996, o a otras que se estimen pertinentes, para definir en ese escenario, cuales ser\u00edan las instancias y los mecanismos de consulta m\u00e1s adecuados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte fij\u00f3 unas pautas para la consulta que debe realizarse en relaci\u00f3n con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto se\u00f1al\u00f3, en primer lugar que \u201c[n]o es contrario a la Constituci\u00f3n que una entidad gubernamental elabore de manera aut\u00f3noma un proyecto de ley sobre un asunto que milita en el \u00e1mbito de sus competencias, a\u00fan siendo del inter\u00e9s de los pueblos ind\u00edgenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones\u201d, pero que, sin embargo \u201c\u2026 es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicaci\u00f3n del proyecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, las debidas oportunidades para que ellas no s\u00f3lo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificaci\u00f3n, si es preciso\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expres\u00f3 la Corte que ese proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la Rep\u00fablica, sus texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustraci\u00f3n de tales comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusi\u00f3n que sean apropiados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad la Corte advirti\u00f3, por un lado, que el escenario previo a la radicaci\u00f3n del proyecto no es el \u00fanico espacio deliberativo en el que los pueblos ind\u00edgenas pueden participar durante el proceso tendiente a la expedici\u00f3n de normas que los afectan, toda vez que en el Congreso de la Rep\u00fablica dicho proceso participativo no se interrumpe, sino que, por el contrario, all\u00ed los pueblos ind\u00edgenas cuentan con un espacio de discusi\u00f3n y participaci\u00f3n en el marco de un Estado democr\u00e1tico, en el que pueden canalizar sus propuestas a trav\u00e9s de los congresistas elegidos, y, por otro, que \u201c\u2026 la consulta previa a la ley, es adicional a la participaci\u00f3n que se les debe dar a los pueblos ind\u00edgenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedici\u00f3n de la respectiva ley; \u00a0destac\u00e1ndose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopci\u00f3n de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos.\u201d40\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en relaci\u00f3n con el derecho de consulta dentro del contexto del tr\u00e1mite legislativo, en la sentencia C-461 de 200841, la Corte analiz\u00f3 si resultaba obligatorio o no realizar consulta previa con los grupos \u00e9tnicos respecto de la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto encontr\u00f3 que era necesario tener en cuenta que el contenido de esta ley tiene niveles distintos de generalidad y que, espec\u00edficamente en la parte constitutiva del Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas, era necesario examinar cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, \u201cpara efectos de establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendr\u00e1 una incidencia directa y espec\u00edfica sobre los grupos ind\u00edgenas o las comunidades afrodescendientes del pa\u00eds\u201d. Es decir, a juicio de la Corte, era necesario verificar si cada programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constitu\u00eda una de las medidas \u201csusceptibles de afectar espec\u00edficamente a las comunidades ind\u00edgenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos\u201d42.43 \u00a0<\/p>\n
En esta misma providencia la Corte analiz\u00f3 si la existencia del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013dentro del cual est\u00e1n representados los grupos ind\u00edgenas- \u00a0y el papel del mismo en preparaci\u00f3n del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, hac\u00eda innecesaria la consulta a dichas comunidades para la adopci\u00f3n de la respectiva ley. Al respecto, la sentencia consider\u00f3 que \u201ctal representaci\u00f3n no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo con los grupos \u00e9tnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y espec\u00edfica\u201d.44 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en la Sentencia C-175 de 200945, la Corte reiter\u00f3 que para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta resulta obligatoria s\u00f3lo respecto de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, \u201caquellas medidas legislativas de car\u00e1cter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no est\u00e1n prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el \u00e1mbito del Convenio 169 de la OIT, que s\u00ed interfieran esos intereses. \u00a0Debe aclararse, por supuesto, que en los casos en que la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades ind\u00edgenas y tribales, la participaci\u00f3n de las mismas no se ve restringida, sino que se conduce a trav\u00e9s de los mecanismos generales de participaci\u00f3n a los que se hizo alusi\u00f3n en el fundamento jur\u00eddico 11 de esta sentencia\u201d. Sobre las consecuencias jur\u00eddicas de la omisi\u00f3n de consulta en los procesos legislativos cuando \u00e9sta fuera exigida, la misma providencia reiter\u00f3 que en estos casos \u201cla omisi\u00f3n del deber de consulta previa es un vicio de inconstitucionalidad que concurre con anterioridad al tr\u00e1mite legislativo y que se proyecta sobre el contenido material de la norma objeto de examen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta sentencia, la jurisprudencia constitucional continu\u00f3 el desarrollo de la doctrina relativa a las condiciones de oportunidad en que debe adelantarse la consulta a las comunidades \u00e9tnicas dentro del tr\u00e1mite legislativo de las medidas susceptibles de afectarlas directamente; al respecto, precis\u00f3 que \u201cel tr\u00e1mite de consulta previa debe preceder a la radicaci\u00f3n del proyecto de ley, para que los resultados del proceso de participaci\u00f3n incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideraci\u00f3n del Congreso\u201d.46 Lo anterior porque lo que se persigue es que \u201cla participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes tenga la potencialidad de incidir materialmente en el contenido de la medida legislativa, lo que implica que el momento en que se efect\u00faa la consulta previa debe armonizarse con las condiciones constitucionales que otorgan racionalidad al procedimiento de producci\u00f3n normativa, en especial los requisitos de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible\u201d. 47 Es decir, el fallo recab\u00f3 en que la modificaci\u00f3n del texto de un proyecto de ley en curso, fruto de una consulta previa, debe surtirse en una oportunidad compatible con la satisfacci\u00f3n de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, raz\u00f3n por la cual es necesario que dicha consulta sea realizada antes del inicio del tr\u00e1mite legislativo correspondiente. Adem\u00e1s, s\u00f3lo de esta manera se preserva cabalmente el principio de buena fe en la consulta y se hace efectivo el principio de racionalidad m\u00ednima del debate democr\u00e1tico. En este sentido el fallo textualmente explic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsto implica que el proceso consultivo deber\u00e1 llevarse a cabo antes de radicar el proyecto de ley ante el Congreso, puesto que luego de presentada la iniciativa, la posibilidad de modificar su texto estar\u00eda restringida a la preservaci\u00f3n de la unidad tem\u00e1tica de la misma, so pena de incurrir en un vicio de procedimiento que afectar\u00eda su constitucionalidad en sentido formal. En tal sentido, si la consulta previa es propiciada por las autoridades gubernamentales cuando ya se ha iniciado el proceso de formaci\u00f3n de la ley, las modificaciones a la iniciativa que surjan de la consulta previa desconocer\u00edan los principios mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte insiste en que el contenido concreto del principio de buena fe en el proceso de consulta previa logra su verdadero sentido cuando, seg\u00fan las condiciones anotadas, las propuestas que se obtengan de la participaci\u00f3n de las comunidades tradicionales puedan incidir materialmente en el contenido de la medida legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, debe resaltarse que la necesidad de realizar el procedimiento de consulta con anterioridad de la radicaci\u00f3n del proyecto de ley es una garant\u00eda para la protecci\u00f3n del principio democr\u00e1tico. En efecto, conforme a la competencia constitucional prevista en el art\u00edculo 150 C.P., corresponde al Congreso hacer las leyes, lo que supone la necesidad ineludible de un proceso deliberativo, de modo que las normas que conformen el ordenamiento jur\u00eddico sean fruto de la leg\u00edtima voluntad de las c\u00e1maras. \u00a0As\u00ed, las propuestas de regulaci\u00f3n que surjan del proceso de consulta previa, deben ser estudiadas por el Congreso, con sujeci\u00f3n a los requisitos que impone de racionalidad m\u00ednima en el tr\u00e1mite legislativo, derivadas del principio de consecutividad. \u00a0En consecuencia, si se pretermiten dichas obligaciones, resultar\u00eda desconocida la competencia del Legislador para discutir los proyectos de ley que pongan a su consideraci\u00f3n las instancias con iniciativa para ello\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los sujetos colectivos titulares del derecho fundamental a la consulta previa de las decisiones que directamente los afectan \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe recordarse que en la Sentencia C-461 de 200848, la Corte reiter\u00f349 que los grupos \u00e9tnicos titulares del derecho a la consulta previa cobijan no s\u00f3lo a los grupos ind\u00edgenas sino tambi\u00e9n a \u201clas comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el r\u00e9gimen legal que les es propio\u201d. Dichas comunidades, agreg\u00f3 el fallo, son \u201cgrupos \u00e9tnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservaci\u00f3n y administraci\u00f3n de sus recursos naturales, y a la realizaci\u00f3n de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y espec\u00edficamente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Conclusiones \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A manera de s\u00edntesis de todo lo expuesto, en lo que tiene relaci\u00f3n espec\u00edfica con el tr\u00e1mite de leyes que directamente afectan a las comunidades \u00e9tnicas, pueden presentarse las siguientes conclusiones jurisprudenciales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El derecho fundamental de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas tambi\u00e9n es exigible dentro del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. El derecho fundamental de consulta previa en cabeza de las comunidades \u00e9tnicas tiene lugar solamente respecto de aquellas iniciativas que puedan afectarlas directamente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. El Gobierno tiene el deber de promover la consulta de todo tipo de proyectos de ley, no s\u00f3lo de aquellos que sean de su iniciativa. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. La consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicaci\u00f3n del proyecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, para que los resultados del proceso de participaci\u00f3n incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideraci\u00f3n; no obstante, durante el tr\u00e1mite legislativo en el Congreso de la Rep\u00fablica dicho proceso participativo no se interrumpe.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. La existencia de instancias simplemente representativas de las comunidades \u00e9tnicas en los organismos del Estado no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos de ley con los grupos \u00e9tnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y espec\u00edfica. \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. El tr\u00e1mite de la consulta durante el tr\u00e1mite legislativo se somete al principio de la buena fe, \u201clo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollar\u00e1 la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente\u201d.50 \u00a0\u00a0<\/p>\n
vii. La consulta previa durante el tr\u00e1mite legislativo tambi\u00e9n debe ser guiada por el principio de oportunidad, que implica que se permita \u201cuna intervenci\u00f3n \u00fatil y con voceros suficientemente representativos, en funci\u00f3n del tipo de medida a adoptar\u201d.51\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. LA APLICABILIDAD AL TR\u00c1MITE DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS, DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES \u00c9TNICAS DURANTE EL TR\u00c1MITE DE LAS LEYES \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En este punto repara la Sala en que la jurisprudencia rese\u00f1ada en las consideraciones inmediatamente anteriores de esta providencia se ha referido de manera concreta a la consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de leyes en sentido formal52, con potencialidad de afectar directamente a dichas comunidades. En efecto, las principales providencias relativas al asunto, contenidas en las sentencias \u00a0C-030 de 200853, C-461 de 200854 y C-175 de 200955, examinaron, respectivamente, la Ley 1021 de 2006 por la cual se exped\u00eda la llamada \u201cLey General Forestal\u201d, la Ley 1151 de 2007 contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y la Ley 1152 de 2007 por la cual se dictaba el \u201cEstatuto de Desarrollo Rural\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto, encuentra las Sala que la respuesta ha de ser positiva, pues los principios jur\u00eddicos provenientes tanto de la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que soportan la mencionada doctrina jurisprudencial relativa al deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas durante el tr\u00e1mite legislativo, resultan aplicables no s\u00f3lo a las leyes en sentido formal, sino a la adopci\u00f3n de cualquier norma jur\u00eddica con el mismo alcance de afectar a tales comunidades, seg\u00fan pasa a verse: \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT, al aplicar las disposiciones de ese Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: \u201cconsultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Desde la perspectiva del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y como ha sido suficientemente explicado por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la finalidad que anim\u00f3 la expedici\u00f3n del art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT fue la de asegurar la preservaci\u00f3n de la cultura de las comunidades \u00e9tnicas, a trav\u00e9s de un mecanismo de participaci\u00f3n que se concibe como un derecho de las mismas. As\u00ed las cosas, debe concluirse que la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d utilizada por el mencionado art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio, no puede ser entendida en un sentido restringido alusivo en forma estricta a la ley en sentido formal, sino en uno amplio que cobije bajo la obligaci\u00f3n de consulta de todo tipo de medidas normativas no administrativas susceptibles de afectar directamente a dichas comunidades. De otra manera, la obligaci\u00f3n de consulta se ver\u00eda recortada y la protecci\u00f3n internacional disminuida con grave afectaci\u00f3n del derecho de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a mantener su identidad cultural. \u00a0Adem\u00e1s, establecido que el derecho de consulta es protegido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la interpretaci\u00f3n pro homine es la que debe hacerse prevalecer; es decir, aquella ex\u00e9gesis de la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d que debe ser escogida es aquella que permita ampliar el espectro de ejercicio del derecho, pues de conformidad con los dictados de este principio de interpretaci\u00f3n a favor del ser humano, recogido en el art\u00edculo 5\u00b0 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y 29 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, los tratados internacionales de derechos humanos no pueden ser invocados para garantizar en menor medida los derechos en ellos reconocidos56. As\u00ed las cosas, forzoso es concluir que la noci\u00f3n de \u201cmedidas legislativas\u201d a que alude el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 es un concepto que incluye no solamente las leyes en sentido formal, sino otras medidas normativas de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto de car\u00e1cter no administrativo57, entre las cuales se incluye el concepto de Acto Legislativo a que se refiere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, desde la perspectiva del Derecho interno, cabe preguntarse tambi\u00e9n si la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d alude exclusivamente a las leyes en sentido formal. La Corte estima que en el Derecho constitucional colombiano el sentido usual de la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d hace referencia en primer lugar a las leyes en sentido formal, pero tambi\u00e9n puede considerarse inclusiva de otras disposiciones normativas de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, no expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica en el ejercicio de su funci\u00f3n propiamente legislativa, como por ejemplo los decretos leyes58 o los actos legislativos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En efecto, sea lo primero se\u00f1alar que la palabra ley en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no tiene un sentido un\u00edvoco, como ha sido detectado por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. Ciertamente, sobre este asunto la Corte ha hecho ver que \u201cel uso constitucional de la palabra ley puede entenderse en dos sentidos, bien como la norma que emana del \u00f3rgano competente -el legislador- ordinario, en estricto sentido el Congreso; o bien, como toda norma jur\u00eddica esto es todo el derecho vigente\u201d59. Sobre este \u00faltimo sentido de la palabra, ha vertido los siguientes conceptos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este \u00faltimo sentido, la proposici\u00f3n jur\u00eddica vinculante de obligatorio cumplimiento no atiende al \u00f3rgano competente sino a la condici\u00f3n de obligatoriedad en su observancia. En la Constituci\u00f3n encontramos menciones de la voz ley que no pueden reducirse a la cl\u00e1usula de competencia porque si no c\u00f3mo entender la afirmaci\u00f3n del art\u00edculo 13 cuando se prescribe que toda persona nace libre e igual ante la ley. \u00bfEs posible entender que s\u00f3lo la igualdad se exige de la ley producida por el legislador? O lo previsto en el art\u00edculo 6\u00ba Los particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por la omisi\u00f3n y extralimitaci\u00f3n de sus funciones. \u00bfSe infiere correctamente que s\u00f3lo se es responsable por la infracci\u00f3n a las leyes emitidas por el legislador? O la prescripci\u00f3n hecha por el art\u00edculo 4\u00ba inciso 2 Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la Constituci\u00f3n y las leyes… \u00bfSe refiere s\u00f3lo a las leyes proferidas por el legislador? Desde luego que no es esa la intenci\u00f3n del Constituyente\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la palabra ley en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no tiene un sentido un\u00edvoco y, por lo tanto, el adjetivo legislativo tampoco lo tiene. De esta manera, la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d no puede entenderse alusiva exclusivamente las leyes en sentido formal, por lo cual, a la hora de hacer la ex\u00e9gesis de dicha expresi\u00f3n para determinar el alcance del derecho de consulta de las comunidades \u00e9tnicas, es menester, tambi\u00e9n desde el punto de vista del Derecho interno, escoger la interpretaci\u00f3n de la misma que permita hacer realidad el deber estatal de reconocimiento, garant\u00eda y promoci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n colombiana, as\u00ed como lograr la efectividad de tal derecho de consulta en la mayor medida posible. Ciertamente, los derechos fundamentales, y como se vio la consulta a las comunidades \u00e9tnicas lo es, en cuanto principios constitucionales implican para el operador jur\u00eddico un mandato de optimizaci\u00f3n, es decir, exigen que el derecho en cuesti\u00f3n sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jur\u00eddicas y f\u00e1cticas existentes60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, cabe decir que si para la expedici\u00f3n de normas como las leyes, cuyo rango jer\u00e1rquico en la escala normativa es menor que el de las disposiciones constitucionales, la jurisprudencia ha definido que se exige la realizaci\u00f3n de la consulta a las comunidades \u00e9tnicas concernidas, \u00a0a fortiori ratione dicha exigencia se aplica tambi\u00e9n para la expedici\u00f3n por el Congreso de los actos legislativos. La superioridad normativa jer\u00e1rquica de estas disposiciones, su car\u00e1cter condicionante de la validez jur\u00eddica de aquellas que las desarrollan y su mayor grado de abstracci\u00f3n y generalidad, hacen que tengan mayor potencialidad de afectar a las comunidades \u00e9tnicas de todo el pa\u00eds, por lo cual su aprobaci\u00f3n reclama con mayor urgencia la consulta previa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, la Corte concluye que la interpretaci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cmedidas \u00a0legislativas\u201d contenida en el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT, tanto desde la perspectiva del Derecho interno, como desde la del Derecho Internacional, no puede ser hecha en un sentido restringido, sino en uno amplio bajo el cual quedan incluidos los \u201cactos legislativos\u201d o actos reformatorios de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Esclarecido que la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d del Convenio 169 incluye a los actos legislativos o reformatorios de la Constituci\u00f3n, resta indagar si la jurisprudencia sentada por esta Corporaci\u00f3n judicial, relativa al derecho-deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la expedici\u00f3n de leyes, puede hacerse extensiva al examen de constitucionalidad de los actos legislativos o reformatorios de la Constituci\u00f3n acusados, de haber sido expedidos por el Congreso sin consultar a dichas comunidades pese a que las afecta directamente.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala encuentra que dicha jurisprudencia resulta igualmente aplicable a este supuesto f\u00e1ctico, toda vez que las consideraciones vertidas por la Corte en el grupo de sentencias que conforman esta l\u00ednea jurisprudencial se orientan a se\u00f1alar las razones constitucionales que justifican el derecho a la consulta de las comunidades \u00e9tnicas, la titularidad activa y pasiva del derecho-deber correspondiente, las circunstancias de modo y oportunidad en las que debe ser llevada a cabo, el principio de buena fe que debe presidirla, etc., asuntos todos estos que f\u00e1cilmente resultan trasladables a la aprobaci\u00f3n de los actos legislativos, pues como se vio tambi\u00e9n respecto de ellos es menester que el especial derecho de participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas se haga efectivo al momento de adoptar las reformas constitucionales que directamente les conciernen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las reglas sentadas por la jurisprudencia no encuentran obst\u00e1culo para ser aplicadas dentro del tr\u00e1mite de los actos legislativos, pues la consulta en ning\u00fan caso se rige por normas de procedimiento que solamente resulten aplicables para la aprobaci\u00f3n de las leyes, y dichas reglas jurisprudenciales en s\u00ed mismas tampoco son incompatibles con las especialidades del tr\u00e1mite de la reforma constitucional; en particular , las razones que justifican el car\u00e1cter previo de la consulta, relacionadas con la vigencia de los principios de identidad y unidad de materia durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las leyes, militan igualmente para la aprobaci\u00f3n de actos legislativos, ya que dichos principios tambi\u00e9n se aplican para el ejercicio del poder constituyente por el Congreso de la Rep\u00fablica, como recientemente ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n61. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. LA OMISI\u00d3N DE CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES \u00c9TNICAS PARA LA ADOPCI\u00d3N DE TODO TIPO DE MEDIDAS NORMATIVAS ES UN VICIO FORMAL QUE SE PROYECTA SOBRE EL CONTENIDO DE LAS NORMAS ADOPTADAS \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Repasada toda la l\u00ednea jurisprudencial relativa al deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas, en especial en lo concerniente a la adopci\u00f3n de medidas legislativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos, y definido que las reglas jurisprudenciales sobre la consulta para la aprobaci\u00f3n de leyes resultan aplicables a la aprobaci\u00f3n de actos legislativos, pasa la Corte a estudiar con particular detenimiento las precisiones de esta Corporaci\u00f3n en torno a la naturaleza del vicio de inconstitucionalidad que puede generarse por la omisi\u00f3n de dicha consulta. Lo anterior por cuanto, como se vio en el ac\u00e1pite de antecedentes, la presente demanda de inconstitucionalidad fue admitida \u00fanicamente por el estricto \u201cvicio de tr\u00e1mite\u201d consistente en la omisi\u00f3n de la referida consulta previa. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Las referencias a la naturaleza del vicio que se presenta cuando en la aprobaci\u00f3n de las leyes se omite efectuar la consulta a las comunidades \u00e9tnicas concernidas, o cuando dicha consulta no cumple con los est\u00e1ndares jurisprudenciales, son breves.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En la Sentencia T-382 de 200662, la Corte expres\u00f3 que \u201c\u2026el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del tr\u00e1mite legislativo\u201d; es decir, la Corporaci\u00f3n vincul\u00f3 la vigencia del derecho a la consulta (asunto de car\u00e1cter sustancial), con la necesidad de hacerlo efectivo a trav\u00e9s del tr\u00e1mite surtido para la aprobaci\u00f3n de las leyes. \u00a0En este mismo pronunciamiento, en similar sentido se dijo que \u201ctal potestad (el derecho a la consulta) est\u00e1 condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constituci\u00f3n o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias…\u201d.63\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la Sentencia C-030 de 200864, la Corte hizo expl\u00edcito el car\u00e1cter procedimental sustantivo del vicio que se presenta cuando se omite la consulta a las comunidades \u00e9tnicas que van a ser afectadas con la adopci\u00f3n de una medida legislativa. Ciertamente, refiri\u00e9ndose a este asunto, la Corte expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c… trat\u00e1ndose de medidas legislativas, la situaci\u00f3n puede tornarse compleja, porque… el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad frente a la omisi\u00f3n de consulta previa a la adopci\u00f3n de una medida legislativa, comporta la verificaci\u00f3n en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad misma de la ley\u201d. (Negrillas y subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en la Sentencia C-461 de 200865, la Corte dej\u00f3 claro que el ejercicio de participaci\u00f3n ejecutado a trav\u00e9s de la consulta previa constituye una \u201cgarant\u00eda de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a la subsistencia y la integridad cultural de los grupos \u00e9tnicos\u201d. Como puede observarse, en pocas palabras se admiti\u00f3 que si bien la consulta en s\u00ed misma se erige en un procedimiento, su omisi\u00f3n se proyecta sobre el contenido material de las medidas que a trav\u00e9s del procedimiento se lleguen a adoptar. \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese c\u00f3mo con toda claridad la Corte admite que el control de constitucionalidad sobre las medidas legislativas que afectan a las comunidades \u00e9tnicas comporta \u201cla verificaci\u00f3n de un procedimiento\u201d, el de la consulta previa, el cual aunque tiene implicaciones de naturaleza sustantiva sobre las disposiciones legales que a trav\u00e9s de \u00e9l se aprueben, no lo convierte en un asunto de \u00edndole sustancial exclusivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta misma sentencia \u2013C-461 de 2008, la Corte utiliza un lenguaje similar indicativo de la implicaci\u00f3n procedimental, pero con proyecciones sustantivas, del tr\u00e1mite de la consulta; v\u00e9ase: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… el tr\u00e1mite de consulta previa debe preceder a la radicaci\u00f3n del proyecto de ley, para que los resultados del proceso de participaci\u00f3n incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideraci\u00f3n del Congreso\u201d.66 \u00a0<\/p>\n
Estas breves referencias resultan suficientes para establecer que la jurisprudencia ha aceptado la naturaleza procedimental sustantiva del vicio de omisi\u00f3n de consulta a las comunidades \u00e9tnicas antes de la aprobaci\u00f3n de medidas legislativas que las afecten, vicio que, por tanto, compromete la validez constitucional de la norma as\u00ed aprobada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. No es la primera vez que la Corte ha detectado que un vicio de constitucionalidad de naturaleza formal se proyecta sobre el contenido material de la disposici\u00f3n normativa acusada. En la sentencia C-551 de 200367, al definir si el vicio de competencia por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n es de car\u00e1cter formal o material, la Corte admiti\u00f3 que se trata de un asunto procedimental con repercusiones sustanciales; v\u00e9ase lo dicho al respecto: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c25- Un an\u00e1lisis m\u00e1s detallado muestra empero que no existe ninguna contradicci\u00f3n, por las siguientes dos razones: de un lado, la presente sentencia no sostiene que los vicios de competencia sean exclusivamente vicios de forma o procedimiento, sino que los problemas de competencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material, por cuanto la competencia es un pilar b\u00e1sico y un presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte\u201d. (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De similar manera a lo establecido en la Sentencia C-551 de 2003, en la presente ocasi\u00f3n la Corte concluye, con base en los precedentes jurisprudenciales anteriormente comentados, que la omisi\u00f3n del deber de consultar a las comunidades \u00e9tnicas concernidas con la adopci\u00f3n de medidas legislativas se erige en un vicio de tr\u00e1mite con repercusiones sustanciales, o m\u00e1s precisamente, en un defecto procedimental sustantivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con los actos reformatorios de la Carta, de conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la competencia de la Corte se encuentra restringida al an\u00e1lisis de los \u201cvicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 379 superior, los actos legislativos s\u00f3lo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el T\u00edtulo XIII de la Carta, dentro de los que no se enumera la consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de reformas constitucionales que las afecten. No obstante, es claro para la Sala que eso no significa que dicho control procedimental deba limitarse a verificar el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del respectivo acto legislativo exclusivamente frente a lo dispuesto en dicho t\u00edtulo de la Carta. Como ya lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los par\u00e1metros de control del tr\u00e1mite de la reforma constitucional mediante acto legislativo no se agotan en lo dispuesto por T\u00edtulo XIII, sino que incluyen algunas otras normas constitucionales pertinentes y las disposiciones org\u00e1nicas contenidas en la Ley 5\u00aa de 1992 que establezcan \u201ccondiciones b\u00e1sicas y esenciales para la formaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de las c\u00e1maras legislativas \u201ccuyo desconocimiento genere una violaci\u00f3n de los requisitos previstos en el T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n para la adopci\u00f3n de actos legislativos\u201d 68.69 Adem\u00e1s, el alcance jur\u00eddico de todo este plexo normativo ha sido precisado mediante la interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica llevada a cabo por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En el caso concreto del procedimiento de consulta que debe ser seguido para la adopci\u00f3n de medidas legislativas que afecten a las comunidades \u00e9tnicas, se tiene que el mismo, aunque no est\u00e1 recogido de manera expresa en ninguna norma de la Constituci\u00f3n ni en las disposiciones org\u00e1nicas que regulan el tr\u00e1mite de los actos legislativos, ha sido establecido como una exigencia previa de tr\u00e1mite, especialmente a partir de lo prescrito por el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT, norma integrante del bloque de constitucionalidad en virtud del art\u00edculo 93 superior, en concordancia con el art\u00edculo 330 superior y las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a la participaci\u00f3n efectiva, a la autonom\u00eda y a la libre determinaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y afrocolombianos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La anterior argumentaci\u00f3n no implica la prevalencia del derecho internacional de los derechos humanos sobre los procedimientos de reforma de la Constituci\u00f3n. En el caso de la consulta previa, aunque es cierto que el Convenio 169 de la OIT es el instrumento que expresamente reconoce la obligaci\u00f3n de surtir el tr\u00e1mite, su car\u00e1cter vinculante a nivel interno se desprenden de los art\u00edculo 93 y 330 superiores, en concordancia con las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho a la participaci\u00f3n efectiva, a la autonom\u00eda y a la libre determinaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y afrocolombianos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. EL ALCANCE DE LA NORMA CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN EL INCISO 8\u00b0 DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2009 Y SU CAPACIDAD PARA AFECTAR A LAS COMUNIDADES \u00c9TNICAS\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Debe ahora la Sala referirse al alcance normativo de la disposici\u00f3n demandada, a efectos de establecer si ella tiene la potencialidad de afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas, de forma tal que pueda concluirse que para su adopci\u00f3n las mismas ten\u00edan que haber sido consultadas. \u00a0Dicha disposici\u00f3n es el inciso 8\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2009, que adicion\u00f3 un inciso al art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El texto de la disposici\u00f3n, seg\u00fan se recuerda, es el siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009 \u00a0<\/p>\n
(julio 14) \u00a0<\/p>\n
\u201cDiario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se modifican y adicionan algunos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cEL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 2o. El art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos Partidos y Movimientos Pol\u00edticos que habiendo (sic) obtenido su Personer\u00eda Jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas podr\u00e1n avalar candidatos sin m\u00e1s requisitos que su afiliaci\u00f3n a dicho partido, con una antelaci\u00f3n no inferior a un a\u00f1o respecto a la fecha de la inscripci\u00f3n.\u201d (Negrillas y subrayas fiera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, la norma acusada regula aspectos directamente relacionados con el acceso a la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas prevista en los art\u00edculos 171 y 176 de la Constituci\u00f3n. En efecto, la disposici\u00f3n regula las circunstancias en las cuales los partidos y movimientos pol\u00edticos que hayan obtenido su personer\u00eda jur\u00eddica como producto de dicha circunscripci\u00f3n, pueden avalar candidatos para la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n judicial \u00a0ha hecho ver que el derecho a la identidad cultural de los pueblos ind\u00edgenas en ocasiones se proyecta m\u00e1s all\u00e1 del espacio geogr\u00e1fico concreto donde esta ubicada la respectiva comunidad, pues \u201cla diversidad \u00e9tnica y cultural es fundamento de la convivencia pacifica y arm\u00f3nica dentro del respeto al pluralismo en cualquier lugar del territorio nacional\u201d.70 As\u00ed, uno de los \u00e1mbitos en donde se proyecta este derecho m\u00e1s all\u00e1 de ese espacio de asentamiento territorial, es el relativo a la representaci\u00f3n pol\u00edtica de estos pueblos. Sobre este asunto la Corte ha explicado: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn materia de representaci\u00f3n pol\u00edtica existe norma expresa que proyecta la diversidad cultural fuera de los territorios ind\u00edgenas puesto que se ha establecido una protecci\u00f3n a las comunidades ind\u00edgenas que asegura un m\u00ednimo de representaci\u00f3n a nivel nacional. La Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 171 cre\u00f3 una circunscripci\u00f3n especial de dos Senadores reservada a la representaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas. Igualmente, el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 una circunscripci\u00f3n especial en la C\u00e1mara de Representantes para los grupos \u00e9tnicos, las minor\u00edas pol\u00edticas y los colombianos residentes en el exterior, circunscripci\u00f3n que podr\u00eda elegir hasta cinco representantes. Las anteriores disposiciones constitucionales se erigen como un estatuto especial relativo a la representaci\u00f3n pol\u00edtica ind\u00edgena que protegen y reconocen la diversidad \u00e9tnica y cultural, adem\u00e1s de promover los distintos valores culturales de la naci\u00f3n y la participaci\u00f3n de las diversas expresiones sociales. Este estatuto se inscribe en un contexto en el que la propia Constituci\u00f3n establece, en el \u00e1mbito del Congreso de la Republica, una excepci\u00f3n etnocultural a la regla general de circunscripciones para corporaciones p\u00fablicas\u201d.71 \u00a0<\/p>\n
Cabe tambi\u00e9n considerar que dentro de los objetivos perseguidos por el constituyente de 1991, fue claro aquel de mejorar de manera general la representatividad del Congreso de la Rep\u00fablica72 y aquel otro de reconocer y proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n colombiana. A fin de hacer realidad este doble prop\u00f3sito, la circunscripci\u00f3n especial de las comunidades \u00e9tnicas fue el mecanismo por excelencia que permiti\u00f3 ampliar los espacios de representaci\u00f3n con fundamento en factores culturales. Ciertamente, en la ponencia para dar debate en la Comisi\u00f3n Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente al actual art\u00edculo 171 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se dijo al respecto lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi la morfolog\u00eda del Congreso no requiere cambios significativos, la composici\u00f3n de las c\u00e1maras los exige a fin de garantizar la representaci\u00f3n en ellas de grupos sociales actualmente ausentes del \u00f3rgano, as\u00ed como de racionalizar las relaciones entre el volumen de integrantes de las corporaciones y el total de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
La otra deficiencia del sistema de composici\u00f3n del \u00f3rgano legislativo que debe ser solucionada es la relativa a la representaci\u00f3n de los son componentes minoritarios de la nacionalidad, es decir, a las comunidades ind\u00edgenas. Una \u00f3ptica equivocada equipara actualmente su significaci\u00f3n y, consecuentemente, su tratamiento pol\u00edtico, con los que se otorgan a las minor\u00edas contingentes que se constituyen, dentro del dinamismo natural de la existencia democr\u00e1tica, en torno a razones ideol\u00f3gicas o simplemente partidistas. Es obvio, sin embargo, que los diversos grupos \u00e9tnicos tienen una naturaleza diversa, que los convierte en aut\u00e9nticos componentes de Naci\u00f3n misma, en la que participan como un hecho natural que no proviene, como las minor\u00e1is pol\u00edticas propiamente tales, de la decisi\u00f3n voluntaria de quienes las integran. De all\u00ed que el rango social de las diversidades \u00e9tnicas sea diferente y superior al de las minor\u00edas partidistas, y que, en cuanto componentes de la Naci\u00f3n, no sea dable reducir su consideraci\u00f3n al alcance que les confiera el accidente de la lucha lectoral: su participaci\u00f3n en el escenario de la representaci\u00f3n nacional no puede ser un simple resultado de contingencias comiciales en las que se debate el \u201ccomo\u201d del Estado y no el \u201cqu\u00e9\u201d esencial y permanente de la propia nacionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta claro pues, que al conjunto de las distintas comunidades ind\u00edgenas debe reservarse un n\u00famero de curules, destacadas de las restantes mediante asignaci\u00f3n de una circunscripci\u00f3n especial, con el fin de dar por su medio expresi\u00f3n pol\u00edtica constante a un elemento de la Naci\u00f3n conformado por la pluralidad \u00e9tnica…\u201d.73 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Corte tambi\u00e9n ha hecho ver que \u201cla efectiva participaci\u00f3n de distintas cosmovisiones en un \u00e1mbito representativo nacional contribuye a materializar el multiculturalismo de la naci\u00f3n mediante la expresi\u00f3n de distintas voces y visiones en las decisiones nacionales. El congreso es el \u00f3rgano representativo de la naci\u00f3n colombiana y teniendo en cuenta que la naci\u00f3n comprende diferentes culturas es apenas l\u00f3gico desde una perspectiva multicultural que este \u00f3rgano las contenga y permita su representaci\u00f3n espec\u00edfica\u201d.74 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, es clara la relaci\u00f3n existente entre el derecho a la identidad cultural de las comunidades \u00e9tnicas, su representaci\u00f3n pol\u00edtica y la existencia de una circunscripci\u00f3n especial para las minor\u00edas \u00e9tnicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la sola lectura de la disposici\u00f3n superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades \u00e9tnicas a elegir representantes para tal circunscripci\u00f3n especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participaci\u00f3n pol\u00edtica. En efecto, antes de la reforma, el art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n no inclu\u00eda las restricciones introducidas por el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la Rep\u00fablica avalados por los partidos pol\u00edticos que gozan de personer\u00eda jur\u00eddica por la circunscripci\u00f3n nacional especial de minor\u00edas \u00e9tnicas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva o negativamente a dichas minor\u00edas, asunto de conveniencia que no es de la incumbencia de esta Corporaci\u00f3n, la Sala detecta que la norma superior cuyo tr\u00e1mite de adopci\u00f3n ahora examina s\u00ed afecta en forma directa a las comunidades \u00e9tnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n antes expuestas. \u00a0<\/p>\n
Pasa entonces la Sala a verificar el cumplimiento de dicha exigencia constitucional. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. LA OMISI\u00d3N DE LA CONSULTA PARA LA ADOPCI\u00d3N DE LA NORMA DEMANDADA Y LA INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TR\u00c1MITE \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Al estudiar los antecedentes de la adopci\u00f3n de la norma constitucional sub examine y su proceso de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica, la Sala Plena corrobora que no se encuentra evidencia relativa a la realizaci\u00f3n de consulta alguna a las comunidades \u00e9tnicas concernidas. Ni en la exposici\u00f3n de motivos, ni en las ponencias para ninguno de los ocho debates surtidos durante el tr\u00e1mite parlamentario, se observan referencias a este asunto. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la intervenci\u00f3n gubernamental dentro del presente proceso, a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia, tampoco desminti\u00f3 la acusaci\u00f3n de la demanda relativa a la omisi\u00f3n de consulta previa para la adopci\u00f3n de la disposici\u00f3n impugnada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El texto demandado fue propuesto en el proyecto de acto legislativo No. 051 C\u00e1mara radicado por el representante Alberto Gordon May. En la exposici\u00f3n de motivos no se mencion\u00f3 que se hubiera sustido previamente una consulta a las comunidades \u00e9tnicas concernidas.75 Por disposici\u00f3n de la Presidencia de la Comisi\u00f3n Primera de dicha Corporaci\u00f3n, el proyecto fue acumulado con los proyectos de acto legislativo 101 de 2008 C\u00e1mara, 106 de 2008 C\u00e1mara, 109 de 2008 C\u00e1mara, 128 de 2008 C\u00e1mara, 129 de 2008 C\u00e1mara y 140 de 2008 C\u00e1mara. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El proyecto de acto legislativo acumulado comenz\u00f3 su tr\u00e1mite en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara. All\u00ed fueron designados como ponentes los representantes Heriberto Sanabria, Gustavo Puentes, Carlos \u00c1vila, David Luna, Miguel \u00c1ngel Rangel, Od\u00edn S\u00e1nchez Montes de Oca, Tarquino Pacheco, Carlos Fernando Motoa, Franklin Legro, Oscar Arboleda, William V\u00e9lez, Jorge H. Giraldo, Edgar G\u00f3mez y Jaime Dur\u00e1n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 30 de septiembre de 2008, la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara celebr\u00f3 una audiencia p\u00fablica para debatir los asuntos principales del proyecto. En esta audiencia no se hizo alusi\u00f3n a la realizaci\u00f3n de una consulta previa. En esta audiencia no participaron representantes de las comunidades ind\u00edgenas o afrocolombianas. Posteriormente, en el informe de ponencia radicado el primero de octubre de 2008 por los ponentes Gustavo Puentes, Heriberto Sanabria, Miguel Rangel, Carlos Motoa, Carlos Avila, Tarquino Pacheco, Oscar Arboleda y Edgar G\u00f3mez no se hizo referencia a la materia a la que se refiere el texto demandado ni mucho menos a la realizaci\u00f3n de una consulta a las comunidades ind\u00edgenas o afrocolombianas. 76 \u00a0En el informe alternativo de ponencia presentado el 3 de octubre siguiente, el Representante David Luna manifest\u00f3 su inconformidad con la propuesta del proyecto de acto legislativo 051 de 2008 C\u00e1mara de exigir a los partidos inscribir a sus candidatos a las circunscripciones especiales de minor\u00edas \u00e9tnicas con un a\u00f1o de antelaci\u00f3n. Para el Representante Luna, este requisito vulnera el derecho a la igualdad de las comunidades \u00e9tnicas y no les provee ning\u00fan tipo de protecci\u00f3n.77 Sin embargo, el Representante Luna tampoco hizo alusi\u00f3n a la realizaci\u00f3n de una consulta a las comunidades que podr\u00edan resultar afectadas. El 7 de octubre de 2008, fue aprobado el texto por la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la ponencia para segundo debate nada se dijo sobre la realizaci\u00f3n de una consulta previa a las comunidades.78 Los representantes Jaime Dur\u00e1n Becerra y Jorge Homero Giraldo radicaron un informe alternativo de ponencia negativo en el que tampoco aluden a la realizaci\u00f3n de una consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas.79 La reforma del art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n fue aprobada por la plenaria de la C\u00e1mara el 29 de octubre de 2008, sin que tampoco se mencionara la consulta a las comunidades.80 \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n Primera del Senado convoc\u00f3 una audiencia p\u00fablica el 18 de noviembre de 2008, en la que no participaron miembros ni representantes de las comunidades ind\u00edgenas o afrocolombianas.81 Durante el tercer debate no se hizo referencia a que se hubiese surtido una consulta previa.82 \u00a0<\/p>\n
Durante el cuarto debate, el Senador Jes\u00fas Enrique Pi\u00f1acu\u00e9 Achicu\u00e9 llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre el defecto de tr\u00e1mite derivado de la no realizaci\u00f3n de una consulta previa a las comunidades ind\u00edgenas. El Senador Pi\u00f1acu\u00e9 expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo Senador Salazar, usted firm\u00f3 una proposici\u00f3n en la que dec\u00eda que era inconveniente tramitar una iniciativa de nuestra autor\u00eda, que procuraba fundamentar un instrumento para el di\u00e1logo, para el entendimiento entre el Gobierno Nacional y las autoridades ind\u00edgenas, el acuerdo principal fue, es necesario surtir, proceder a realizar la consulta previa. Usted se\u00f1or ponente tiene en esta iniciativa de reforma constitucional el art\u00edculo 2\u00b0, un asunto que toca en forma directa, los intereses, los derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas, sobre este punto puntualizo en lo siguiente, me parece positivo para nosotros, en la pretensi\u00f3n de construir partidos, inscribamos en el futuro \u00a0a nuestros candidatos con un a\u00f1o de anticipaci\u00f3n inscritos en nuestras listas de militantes, eso es sano, es correcto, estoy de acuerdo debe ser as\u00ed, ordena la actividad pol\u00edtica pero de manera directa toca los intereses de los Pueblos Ind\u00edgenas, por lo tanto considero que usted deber\u00eda estar de acuerdo en la conveniencia y hacer la consulta previa, para mirar si sobre este aspecto hay alguna posibilidad de discusi\u00f3n, que introduzca el derecho a la participaci\u00f3n de estos pueblos, se\u00f1or Presidente, se\u00f1or ponente muchas gracias.\u201d83 \u00a0<\/p>\n
En el mismo debate, el Senador Jos\u00e9 Dar\u00edo Salazar Cruz comparti\u00f3 la preocupaci\u00f3n del Senador Pi\u00f1acu\u00e9 y propuso que se retirara el texto cuestionado porque no se alcanzaba a surtir la consulta. El Senador Salazar expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cPresidente estoy de acuerdo con el Senador Pi\u00f1acu\u00e9 pero como no se alcanza a hacer la consulta previa, pues lo que podemos hacer es dejar la constancia, se quita la norma, no se vota y la tramitamos en la segunda vuelta una vez el Gobierno haga la consulta previa que es el que ha presentado el proyecto, \u00bfle parece?, entonces le ruego el favor de que presente la proposici\u00f3n eliminando ese inciso (\u2026)\u201d.84 \u00a0<\/p>\n
El 16 de diciembre de 2008, tanto el Senado como la C\u00e1mara convocaron plenarias para discutir el informe de conciliaci\u00f3n. En la plenaria de la C\u00e1mara, la Representante de las comunidades ind\u00edgenas Patricia Polanco Jusayu manifest\u00f3 su desacuerdo con la reforma en lo atinente a la inscripci\u00f3n de los candidatos de los movimientos y partidos de minor\u00edas \u00e9tnicas, entre otras razones, porque la reforma no fue consultada a las comunidades. La representante manifest\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) ya que una reforma pol\u00edtica es un pacto pol\u00edtico entre las diferentes fuerzas pol\u00edticas y sociales representadas en esta Corporaci\u00f3n. Por consiguiente, deben ser consultadas y tenidas en cuenta sus opiniones, sugerencias y recomendaciones, para hacer esta reforma m\u00e1s incluyente y m\u00e1s democr\u00e1tica.\u201d85 \u00a0<\/p>\n
En la plenaria del Senado nada se mencion\u00f3 sobre la consulta86. Tampoco se hizo referencia al asunto en los informes de ponencia para el quinto debate87 \u2013segunda vuelta- en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara ni en el propio debate.88 El tema nuevamente se omiti\u00f3 en los informes de ponencia para sexto debate en C\u00e1mara89 y durante el debate en la plenaria de dicha corporaci\u00f3n.90 \u00a0<\/p>\n
Una vez el proyecto fue remitido al Senado, por iniciativa de la Comisi\u00f3n Primera, se llev\u00f3 a cabo una audiencia p\u00fablica en la que tampoco participaron representantes de las comunidades \u00e9tnicas.91 Finalmente, durante el s\u00e9ptimo92 y octavo debates93 los senadores que participaron no mencionaron que se hubiera surtido la consulta previa que exige la Constituci\u00f3n, tampoco en las plenarias en las que se aprob\u00f3 el texto conciliado.94 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, mediante auto de 25 de mayo de 2010, el Magistrado Sustanciador dentro del presente proceso solicit\u00f3 al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica que informara \u201csi para la adopci\u00f3n del inciso 8\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo N\u00b0 1 de 2009 fueron consultadas las minor\u00edas \u00e9tnicas que pod\u00edan resultar a afectadas con la nueva disposici\u00f3n constitucional\u201d. Esta petici\u00f3n de informaci\u00f3n fue respondida por el Secretario de la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica, indicando que \u201cse celebraron sendas Audiencias P\u00fablicas, en primera y segunda vuelta, en las que se invit\u00f3 a participar a todas las personas naturales y jur\u00eddicas interesadas en esa iniciativa, mediante aviso en el Canal del Congreso y en un peri\u00f3dico de circulaci\u00f3n nacional\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Al respecto, observa la Sala que las audiencias que menciona la respuesta anterior no satisfacen el derecho fundamental de consulta en cabeza de las comunidades \u00e9tnicas, por tratarse tan solo de mecanismos para el ejercicio del derecho general de participaci\u00f3n, pero no procedimientos espec\u00edficos de consulta directa a los grupos \u00e9tnicos concernidos. Adem\u00e1s, tales audiencias se cumplieron durante el tr\u00e1mite de la reforma constitucional y no antes de iniciarse tal proceso constituyente, por lo que no cumplen con el requisito conforme al cual la consulta ha de ser previa al proceso de adopci\u00f3n de la medida normativa de que se trate. Finalmente, dicho proceso participativo general no se surti\u00f3 concretamente con los voceros, las personas o las organizaciones representativas de las comunidades \u00e9tnicas, ni de ello existe constancia alguna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las audiencias p\u00fablicas que fueron convocadas durante el tr\u00e1mite de la aprobaci\u00f3n de la reforma constitucional no equivalen ni convalidan en forma alguna la consulta previa que, en las condiciones necesarias para satisfacer el derecho fundamental a la diversidad \u00e9tnica, han debido realizarse, pues no otorgaron un espacio de participaci\u00f3n efectivo y conducente para influir en la toma de la decisi\u00f3n normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, constata la Sala que dado que el Acto Legislativo 01 de 2009 fue sancionado el 14 de julio de ese a\u00f1o, y la presente demanda fue interpuesta el 7 de diciembre del mismo a\u00f1o, la misma fue incoada en forma oportuna, es decir antes de cumplirse el t\u00e9rmino de caducidad que se\u00f1ala el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE inciso 8\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2009, \u201cPor el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-702\/10 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Incompetencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad por vicio de car\u00e1cter material en la expedici\u00f3n del Acto Legislativo No. 01 de 2009, implica un desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional, por cuanto conlleva un control material de un Acto Legislativo, interpretaci\u00f3n contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional que prev\u00e9 el control s\u00f3lo por vicios de procedimiento. Constituye, adem\u00e1s, una desvalorizaci\u00f3n del poder de reforma a la Constituci\u00f3n, puesto que concibe la existencia de cl\u00e1usulas p\u00e9treas en la Constituci\u00f3n de 1991, en desconocimiento del principio de soberan\u00eda popular que impuls\u00f3 al constituyente de 1991 a consignar el poder de reforma constitucional. De ah\u00ed que, a mi juicio, esta Corporaci\u00f3n ha debido declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conclusiones en relaci\u00f3n con el deber de su aplicaci\u00f3n a medidas legislativas no s\u00f3lo en sentido formal, sino en su sentido m\u00e1s amplio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
OMISION DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Constituye el ejercicio de un control material (Salvamento de voto)\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Soportada en una tesis de precariedad argumentativa (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si bien la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporaci\u00f3n permite la posibilidad de estudiar los Actos Legislativos por vicios de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, no comparto el argumento referente a la facultad de la Corte Constitucional para estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, ya que hay precariedad argumentativa en dicha tesis que tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberan\u00eda popular; (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constituci\u00f3n, al avanzar hacia el concepto de constituci\u00f3n material; (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales; (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la \u201cforma\u201d ideada por la posici\u00f3n mayoritaria para justificar un control material o de \u201cfondo\u201d de las reformas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la Corte Constitucional s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n (Salvamento de voto)\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Constituye desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 241.1 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n; competencia en la que acudiendo a la interpretaci\u00f3n gramatical, el adverbio s\u00f3lo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. Por consiguiente, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuaci\u00f3n, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el \u00f3rgano que seg\u00fan la propia Constituci\u00f3n est\u00e1 autorizado para ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido. \u00a0<\/p>\n
CLAUSULAS PETREAS EN CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desconoce el poder de reforma previsto en la misma Constituci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Implicaciones negativas de su ejercicio \u00a0<\/p>\n
Las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustituci\u00f3n, son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretaci\u00f3n que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n; (iii) implica adoptar un concepto material de Constituci\u00f3n, que en definitiva ser\u00eda aquel defendido por las mayor\u00edas al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los c\u00e1nones del control jur\u00eddico y adopte un modelo de control pol\u00edtico e ideol\u00f3gico; (v) significa una desvalorizaci\u00f3n del poder de reforma a la Constituci\u00f3n y en definitiva puede conducir a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento constitucional; y (vi) supone alterar el principio de soberan\u00eda popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Corte Constitucional ha debido declararse inhibida (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-7988\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 8\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo No. 01 de 2009, \u201cPor el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Marcos An\u00edbal Avirama Avirama y Miguel Antonio G\u00e1lvis. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito adelantar una breve exposici\u00f3n de los motivos por los cuales me aparto de la argumentaci\u00f3n y decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena, que justifican la suscripci\u00f3n de un salvamento de voto respecto de la sentencia de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Contenido de la sentencia\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los cargos de inconstitucionalidad expuestos en la demanda incoada se sustentan en la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 7, 13 y 103 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en raz\u00f3n a la expedici\u00f3n del inciso 8\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2009 por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. Los cargos anteriormente expuestos no fueron admitidos por parte del Magistrado Sustanciador al no cumplir los accionantes con la carga argumentativa planteada por la Jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. Sin embargo, dentro del t\u00e9rmino concedido para corregir los defectos de la demanda, \u00e9sta fue admitida s\u00f3lo respecto del cargo por desconocimiento del art\u00edculo 93 de la Carta Pol\u00edtica al omitir, a consideraci\u00f3n de los accionantes, la consulta previa a las comunidades ind\u00edgenas en el tr\u00e1mite de dicha norma, circunstancia que contraviene \u00a0lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT, seg\u00fan el cual la consulta previa se constituye en un requisito para aprobar dicha norma, situaci\u00f3n \u00e9sta que representa un vicio de procedimiento en la formaci\u00f3n de la citada reforma constitucional y da lugar a un estudio por parte de la Corte, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se hace la transcripci\u00f3n del texto completo de la disposici\u00f3n demandada, dentro del cual se subraya y resalta el inciso concretamente acusado de inconstitucionalidad: \u00a0<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009 \u00a0<\/p>\n
(Julio 14) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u201cEL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0ART\u00cdCULO 2\u00ba. El art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional Electoral reconocer\u00e1 Personer\u00eda Jur\u00eddica a los partidos, movimientos pol\u00edticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podr\u00e1n obtenerlas con votaci\u00f3n no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos v\u00e1lidamente en el territorio nacional en elecciones de C\u00e1mara de Representantes o Senado. Las perder\u00e1n si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones P\u00fablicas. Se except\u00faa el r\u00e9gimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minor\u00edas \u00e9tnicas y pol\u00edticas, en las cuales bastar\u00e1 haber obtenido representaci\u00f3n en el Congreso. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ser\u00e1 causal de p\u00e9rdida de la Personer\u00eda Jur\u00eddica de los partidos y movimientos pol\u00edticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) a\u00f1os convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones m\u00e1s importantes de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos con Personer\u00eda Jur\u00eddica reconocida podr\u00e1n inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripci\u00f3n deber\u00e1 ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien \u00e9l delegue. \u00a0<\/p>\n
Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambi\u00e9n podr\u00e1n inscribir candidatos. \u00a0<\/p>\n
Toda inscripci\u00f3n de candidato incurso en causal de inhabilidad ser\u00e1 revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos regular\u00e1n lo atinente a su R\u00e9gimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones P\u00fablicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Pol\u00edtico o grupo significativo de ciudadanos actuar\u00e1n en ellas como bancada en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democr\u00e1ticamente por estas. \u00a0<\/p>\n
Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos determinar\u00e1n los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar\u00e1 este r\u00e9gimen y podr\u00e1n establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de miembros de las bancadas, las cuales se fijar\u00e1n gradualmente hasta la\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0expulsi\u00f3n, y podr\u00e1n incluir la p\u00e9rdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del periodo para el cual fue elegido. \u00a0<\/p>\n
Los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos que habiendo obtenido su Personer\u00eda Jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas podr\u00e1n avalar candidatos sin m\u00e1s requisitos que su afiliaci\u00f3n a dicho partido, con una antelaci\u00f3n no inferior a un a\u00f1o respecto a la fecha de la inscripci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO TRANSITORIO. Para las elecciones al Congreso de la Rep\u00fablica a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente art\u00edculo ser\u00e1 del dos por ciento (2%) y no se requerir\u00e1 del requisito de inscripci\u00f3n con un a\u00f1o de antelaci\u00f3n del que habla el inciso 8\u00b0.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para determinar si la omisi\u00f3n de consulta previa a las comunidades ind\u00edgenas constituye un vicio de tr\u00e1mite susceptible de hacer formalmente inexequible la norma as\u00ed expedida, la Corte hizo un estudio sobre la jurisprudencia relativa al deber de consulta a las comunidades \u00e9tnicas; la aplicabilidad al tr\u00e1mite de los actos legislativos, de la doctrina constitucional sobre la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas durante el tr\u00e1mite de las leyes; la naturaleza del vicio de omisi\u00f3n de consulta a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de todo tipo de medidas normativas; el alcance de la norma constitucional contenida en el inciso 8\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2009 y su capacidad para afectar directamente \u00a0a las comunidades \u00e9tnicas y; el cumplimiento o la omisi\u00f3n del deber de efectuar la consulta previa a las comunidades concernidas para la adopci\u00f3n de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un recuento jurisprudencial en torno al deber de consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas, concretamente, en la expedici\u00f3n de leyes que directamente las afectan, la corte concluy\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) El derecho fundamental de consulta previa de las comunidades \u00e9tnicas tambi\u00e9n es exigible dentro del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
(ii) El derecho fundamental de consulta previa en cabeza de las comunidades \u00e9tnicas tiene lugar solamente respecto de aquella iniciativas que puedan afectarlas directamente. \u00a0<\/p>\n
(iii) El Gobierno tiene el deber de promover la consulta de todo tipo de proyectos de ley, no solo de aquellos que sean de su iniciativa. \u00a0<\/p>\n
(iv) La consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicaci\u00f3n del proyecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, para que los resultados del proceso de participaci\u00f3n incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideraci\u00f3n; no obstante, durante el tr\u00e1mite legislativo en el Congreso \u00a0de la Rep\u00fablica dicho proceso participativo no se interrumpe.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) La existencia de instancias simplemente representativas de las comunidades \u00e9tnicas en los organismos del estado no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos de ley con los grupos \u00e9tnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
(vi) El tr\u00e1mite de la consulta durante el tr\u00e1mite legislativo se somete al principio de la buena fe, \u201clo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollar\u00e1 la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente\u201d. \u00a0<\/p>\n
(vii) La consulta previa durante el tr\u00e1mite legislativo tambi\u00e9n debe ser guiada por el principio de oportunidad, que implica que se permita \u201cuna intervenci\u00f3n \u00fatil y con voceros suficientemente representativos, en funci\u00f3n del tipo de medida a adoptar.\u201d (Subrayado dentro del texto original) \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el estudio sobre el campo de aplicaci\u00f3n de estas consideraciones, la Corte se pregunt\u00f3 si esta doctrina judicial puede ser aplicada al examen de actos reformatorios de la Constituci\u00f3n tramitados por el Congreso que puedan afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas. La respuesta fue afirmativa. Por ende, la doctrina jurisprudencial soportada tanto los principios jur\u00eddicos derivados de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos \u00a0es aplicable a todas las leyes en sentido material, esto es, a cualquier norma jur\u00eddica que tenga la posibilidad de afectar directamente a las mencionadas comunidades. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deriva que la expresi\u00f3n \u201cmedidas legislativas\u201d empleada en el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT no debe entenderse como ley en sentido formal sino, en un sentido m\u00e1s amplio, como toda medida normativa de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto con capacidad de afectar directamente a las comunidades \u00e9tnicas, expedida o no por el Congreso, pues de lo contrario, su derecho \u00a0a la identidad cultural se ver\u00eda notablemente disminuido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideraci\u00f3n adicional se hace frente a la superioridad normativa jer\u00e1rquica del acto legislativo sobre la ley, lo cual conlleva a reclamar con m\u00e1s urgencia la consulta previa por cuanto tiene mayor potencialidad de afectar los derechos de estas comunidades debido al grado de abstracci\u00f3n y generalidad que le son propios a los actos legislativos. \u00a0<\/p>\n
Las referencias a la naturaleza jur\u00eddica del vicio de inconstitucionalidad que se genera por la omisi\u00f3n de la consulta a las comunidades \u00e9tnicas interesadas se erige en un \u201cvicio de tr\u00e1mite con repercusiones sustanciales, o m\u00e1s precisamente, en un defecto procedimental sustantivo\u201d. Sin embargo, \u00a0en la sentencia bajo examen se \u201cadmite que el control de constitucionalidad sobre las medidas legislativas que afectan a las comunidades \u00e9tnicas comporta \u201cla verificaci\u00f3n de un procedimiento\u201d, el de la consulta previa, el cual aunque tiene implicaciones de naturaleza sustantiva sobre las disposiciones legales que a trav\u00e9s de \u00e9l se aprueben, no lo convierte en un asunto de \u00edndole sustancial exclusivamente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar el alcance de la norma sub examine, esto es, la potencialidad para afectar directamente los derechos de las comunidades \u00e9tnicas se hace un an\u00e1lisis sobre el esp\u00edritu del constituyente de protecci\u00f3n a la diversidad cultural, para lo cual se generaron acciones afirmativas como la creaci\u00f3n de una circunscripci\u00f3n especial para las minor\u00edas \u00e9tnicas, tanto en la C\u00e1mara de Representantes como el Senado de la Rep\u00fablica, con la finalidad de reforzar su derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica. As\u00ed pues, se evidencia que la disposici\u00f3n impugnada afecta de manera directa el derecho de las comunidades \u00e9tnicas a elegir a sus representantes en tanto establece una restricci\u00f3n que \u201cmodifica las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la rep\u00fablica avalados por los partidos pol\u00edticos que gozan de personer\u00eda jur\u00eddica por la circunscripci\u00f3n nacional especial de minor\u00edas \u00e9tnicas\u201d. Por lo tanto, se debi\u00f3 consultar previamente a las comunidades \u00e9tnicas sobre las generalidades del Proyecto de Acto Legislativo 1 de 2009 en lo que las afectaba directamente. Sin embargo, la consulta previa no se llev\u00f3 a cabo y por lo tanto se configur\u00f3 un vicio procedimental que se proyecta sustancialmente. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corte declar\u00f3 inexequible el inciso 8\u00b0 del Art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2009, \u201cPor el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d, por vicios de tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Motivos del Salvamento de Voto \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia mayoritaria de esta Corporaci\u00f3n permite la posibilidad de estudiar los Actos Legislativos por vicios de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, las razones que sustentan mi salvamento de voto radican en la precariedad argumentativa de la tesis de la Corte que paso a demostrar, por cuanto no comparto el argumento referente a la facultad de la Corte Constitucional para estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, por lo que a mi juicio, esta Corporaci\u00f3n debi\u00f3 declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, cabe adelantar que la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporaci\u00f3n es competente para examinar vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional, de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberan\u00eda popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constituci\u00f3n, al avanzar hacia el concepto de constituci\u00f3n material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la \u201cforma\u201d ideada por la posici\u00f3n mayoritaria para justificar un control material o de \u201cfondo\u201d de las reformas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional colombiana acu\u00f1\u00f3 el t\u00e9rmino de vicios de competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de formaci\u00f3n de un acto con fuerza material de ley que exced\u00edan el \u00e1mbito meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las normas. Seg\u00fan la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporaci\u00f3n, este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia durante la formaci\u00f3n de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 241.1 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. En este sentido, si bien en definitiva es el int\u00e9rprete quien decide cuando est\u00e1 ante un caso dif\u00edcil que requiere un esfuerzo hermen\u00e9utico o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura abierta del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la pr\u00e1ctica de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jur\u00eddicos. La labor creadora del int\u00e9rprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos l\u00edmites precisos en el texto del precepto constitucional objeto de aplicaci\u00f3n judicial y a todas luces la teor\u00eda de los vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, defendida por la mayor\u00eda de esta Corporaci\u00f3n, constituye un exceso que desborda cualquier posibilidad hermen\u00e9utica del art\u00edculo 241.1 constitucional y que raya en los l\u00edmites del m\u00e1s puro decisionismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 241 constitucional hace parte de la Constituci\u00f3n org\u00e1nica colombiana y espec\u00edficamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia95, pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como \u00f3rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Pol\u00edtica, por lo tanto, su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretaci\u00f3n gramatical. El numeral 1 de la disposici\u00f3n en comento textualmente dice: \u00a0<\/p>\n
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n (negrillas y subrayas fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, lo que est\u00e1 en discusi\u00f3n es el alcance de la expresi\u00f3n s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretaci\u00f3n gramatical, el adverbio s\u00f3lo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. Por consiguiente, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuaci\u00f3n, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el \u00f3rgano que seg\u00fan la propia Constituci\u00f3n est\u00e1 autorizado para ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, extender el alcance del control de los vicios de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n supone una nueva categor\u00eda: la de los vicios de procedimiento \u201csustanciales\u201d, engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simult\u00e1nea los dos tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la Constituci\u00f3n perder\u00edan su raz\u00f3n de ser. \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la argumentaci\u00f3n categ\u00f3rica a favor de la tesis del control material por vicios de competencia, es que el poder de reforma a la Constituci\u00f3n (cuando es ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica) es un poder limitado que no puede sustituir la creaci\u00f3n del poder constituyente. Sin embargo, tal distinci\u00f3n parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constituci\u00f3n es tambi\u00e9n un poder constituyente, ll\u00e1mese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constituci\u00f3n todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o l\u00edmites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano \u2013paradigma del poder constituyente- cuando act\u00faa como poder de reforma a la Constituci\u00f3n vigente act\u00faa como un poder constituyente derivado. \u00a0<\/p>\n
Se trata entonces nuevamente de una distinci\u00f3n artificiosa porque cualquiera que sea la v\u00eda adoptada para reformar la Carta de 1991- tr\u00e1tese de un acto legislativo, de un referendo constitucional o de una asamblea nacional constituyente- siempre ser\u00e1 el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los l\u00edmites procedimentales \u2013no materiales- establecidos en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan esta concepci\u00f3n, la Constituci\u00f3n no es tan s\u00f3lo el conjunto de las normas que regulan la creaci\u00f3n de normas por los \u00f3rganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales caracter\u00edsticas formales, sino que tales normas integran una Constituci\u00f3n s\u00f3lo si en ellas se garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el Constituyente de 1991. Se trata, en consecuencia de una comprensi\u00f3n valorativa de la Constituci\u00f3n que reproduce respecto de \u00e9sta la concepci\u00f3n valorativa del derecho, seg\u00fan la cual una norma s\u00f3lo ser\u00e1 jur\u00eddica si garantiza valores que se estiman ciertos y compartidos por la sociedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, este concepto material de Constituci\u00f3n parte de un supuesto errado, cual es el de definir la materia constitucional por su importancia pol\u00edtica o jur\u00eddica. El concepto material de Constituci\u00f3n no permite identificar unas normas como constitucionales en todo tiempo y en todo lugar, sino que el car\u00e1cter constitucional depende de cada ordenamiento en concreto. M\u00e1xime en las constituciones modernas las cuales tienden a prestar cobertura jer\u00e1rquica constitucional a una multiplicidad de materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad atribuible a las normas materialmente constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la metodolog\u00eda propuesta para el control de los vicios de competencia conf\u00eda a la Corte Constitucional la identificaci\u00f3n del contenido material de Constituci\u00f3n, pues al \u00abconstruir la premisa mayor\u00bb, al \u00abdeterminar los principios definitorios de la Constituci\u00f3n\u00bb y al \u00abestablecer los principios y valores que servir\u00e1n como referentes del juicio de constitucionalidad\u00bb, estar\u00eda determinando precisamente la materia que integra la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, la fijaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n material depender\u00eda en cada momento de la composici\u00f3n de la Corte Constitucional y de las mayor\u00edas a su interior, de manera tal que las reformas constitucionales tendr\u00edan que hacerse tambi\u00e9n desde el interior del \u00f3rgano de control y no s\u00f3lo por fuera de \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
Interesa resaltar ahora que la Carta Pol\u00edtica de 1991 es un orden constitucional abierto, esta afirmaci\u00f3n no s\u00f3lo se demuestra por la amplitud de los debates que tuvieron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y por heterogeneidad de sus integrantes, sino tambi\u00e9n porque carece de cl\u00e1usulas p\u00e9treas o de l\u00edmites impl\u00edcitos al poder de reforma constitucional. Al arrogarse la Corte Constitucional la funci\u00f3n de determinar los \u201celementos definitorios identificadores de la Constituci\u00f3n\u201d, los cuales se convierten en l\u00edmites del poder de reforma, transform\u00f3 el ordenamiento constitucional colombiano en un orden cerrado, en el cual est\u00e1n excluidas las discusiones \u2013y por ende las modificaciones- acerca de aquellos principios y valores que a juicio del int\u00e9rprete constitucional hacen parte de ese n\u00facleo inmodificable. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede terminar por conducir al poder constituyente al mismo atolladero vivido bajo los \u00faltimos d\u00edas de la Constituci\u00f3n de 1886, cuando un ordenamiento constitucional cuestionado y rechazado por las mayor\u00edas se hab\u00eda convertido en irreformable por el \u00fanico cauce previsto por la propia Constituci\u00f3n, lo que en definitiva no paraliz\u00f3 el movimiento que terminar\u00eda en la expedici\u00f3n de la Carta de 1991, pero si hizo que el proceso constituyente fuera mucho m\u00e1s dif\u00edcil y siempre estuviera perseguido por la sombra de su propia inconstitucionalidad. En pocas palabras, la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente de esta Corporaci\u00f3n demuestra un profundo desconocimiento de la reciente historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasion\u00f3 la anterior ruptura constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la distinci\u00f3n impl\u00edcita en esa tesis al interior de las disposiciones constitucionales entre los as\u00ed llamados elementos estructurantes y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a una diferencia jer\u00e1rquica de los preceptos constitucionales, seg\u00fan la cual aquellos que ostentan el car\u00e1cter de elementos estructurales o definitorios gozar\u00edan de una jerarqu\u00eda superior, edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podr\u00eda llegar a proponer o incluso aplicar la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de control pero que seg\u00fan el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran contrarias a los elementos estructurantes de la Constituci\u00f3n de 1991. Entonces, la tesis de las antinomias constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, tendr\u00eda que ser aceptada pues habr\u00eda la posibilidad de identificar al interior de la Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o estructurantes. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que el par\u00e1metro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habr\u00eda reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es v\u00e1lida s\u00f3lo si respeta los l\u00edmites fijados por el texto normativo anterior la modificaci\u00f3n no tendr\u00eda entidad jur\u00eddica propia pues en todo caso estar\u00eda sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario, si sostenemos que del s\u00f3lo hecho de su nacimiento a la vida jur\u00eddica depende su validez cualquier referencia al par\u00e1metro normativo existente antes de su expedici\u00f3n carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jur\u00eddico tiene fuerza normativa aut\u00f3noma. \u00a0<\/p>\n
Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estar\u00eda sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 \u2013sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991 \u2013o mejor, la Corte Constitucional- fungir\u00eda como el rey que otorga la Constituci\u00f3n, en el ejemplo que nos propone Ross, pero que sin embargo conserva el poder de volver las cosas al Estado anterior. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la Constituci\u00f3n Colombiana de 1991 el T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n regula los procedimientos de reforma. Tales procedimientos se reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional y reforma mediante la convocatoria de una asamblea constituyente. Son estas tres v\u00edas o procedimientos los \u00fanicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresi\u00f3n de la voluntad del poder constituyente, y la Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad del poder constituyente expresada en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n misma. \u00a0<\/p>\n
Los mecanismos de reforma constitucional son procedimientos mediante los cuales el poder constituyente originario (que origin\u00f3 la Constituci\u00f3n) pretende conservar la titularidad del poder, esto es evitar que las decisiones esenciales que sirven de marco de convivencia de toda la sociedad, puedan ser modificadas por cauces o mayor\u00edas que al no ser las previstas por la Constituci\u00f3n misma, conlleven o conduzcan a una ruptura de los acuerdos esenciales que permiten que la sociedad y el Estado sean la expresi\u00f3n de acuerdos m\u00ednimos para la vida en paz, pero se trata de m\u00ednimos plasmados en el ordenamiento constitucional escrito y no puede llegarse a extremar el control hasta el punto de cerrar los cauces democr\u00e1ticos para que la sociedad pueda darse la organizaci\u00f3n pol\u00edtica que a bien tenga. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustituci\u00f3n, son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretaci\u00f3n que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n; (iii) implica adoptar un concepto material de Constituci\u00f3n, que en definitiva ser\u00eda aquel defendido por las mayor\u00edas al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los c\u00e1nones del control jur\u00eddico y adopte un modelo de control pol\u00edtico e ideol\u00f3gico; (v) significa una desvalorizaci\u00f3n del poder de reforma a la Constituci\u00f3n y en definitiva puede conducir a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento constitucional y (vi) supone alterar el principio de soberan\u00eda popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como corolario l\u00f3gico a la anterior argumentaci\u00f3n, es preciso consignar que a mi juicio \u00a0en la sentencia C – 702 de 2010 la Corte Constitucional no pod\u00eda pronunciarse de fondo sobre la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2009 expedida por el legislador, por tratarse de aspectos materiales o de \u00a0contenido que escapaban del alcance de su competencia en virtud del art\u00edculo 241.1 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el tema relativo a la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas para el tr\u00e1mite de un Acto Legislativo es transversal a nuestra Constituci\u00f3n, a\u00fan as\u00ed, es tan esencial como los principios en los que se inspir\u00f3 el legislador al incorporar los mecanismos de reforma de la Constituci\u00f3n. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que el deber de consulta previa derivado del art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT es \u00a0un derecho fundamental del que gozan las comunidades \u00e9tnicas como instrumento b\u00e1sico para preservar su identidad \u00e9tnica, econ\u00f3mica, social y cultural reconocida en los art\u00edculos 1, 7 y 70 de la Carta Pol\u00edtica. Por lo tanto, la omisi\u00f3n de la consulta previa en el tr\u00e1mite de un acto legislativo se constituye en un vicio sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo lo anterior, un estudio del objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad por vicio de car\u00e1cter material en la expedici\u00f3n del Acto Legislativo No. 01 de 2009, por el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, implica un desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional, por cuanto conlleva un control material de un Acto Legislativo, interpretaci\u00f3n contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional que prev\u00e9 el control s\u00f3lo por vicios de procedimiento. Constituye, adem\u00e1s, una desvalorizaci\u00f3n del poder de reforma a la Constituci\u00f3n, puesto que concibe la existencia de cl\u00e1usulas p\u00e9treas en la Constituci\u00f3n de 1991, en desconocimiento del principio de soberan\u00eda popular que impuls\u00f3 al constituyente de 1991 a consignar el poder de reforma constitucional. De ah\u00ed que, a mi juicio, esta Corporaci\u00f3n ha debido declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0MAURICO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-702\/10 \u00a0<\/p>\n
CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a pueblos ind\u00edgenas y tribales no se predica de Actos Legislativos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si bien la participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a trav\u00e9s del mecanismo de la consulta previa corresponde al car\u00e1cter pluri\u00e9tnico y pluricultural de la naci\u00f3n colombiana, y es un preciso instrumento de realizaci\u00f3n efectiva del derecho democr\u00e1tico de participaci\u00f3n, el requisito de consulta previa previsto en el Convenio 169 de las OIT, s\u00f3lo se predica respecto de la adopci\u00f3n de leyes y actos administrativos que los afecten directamente, mas no en relaci\u00f3n con actos reformatorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Car\u00e1cter obligatorio en trat\u00e1ndose de medidas administrativas y legislativas, pero no de actos legislativos (Salvamento de voto)\/CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Asignar car\u00e1cter obligatorio constituir\u00eda un l\u00edmite al poder constituyente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte ha sido uniforme en se\u00f1alar el car\u00e1cter obligatorio de la consulta a las comunidades ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con una norma de inferior jerarqu\u00eda como lo son un acto administrativo o una ley, pero resulta errado exigir este requisito en el tr\u00e1mite de un acto legislativo. Aceptar el car\u00e1cter obligatorio de las consultas a los pueblos ind\u00edgenas en actos reformatorios de la Constituci\u00f3n ser\u00eda establecer un \u00a0l\u00edmite al poder constituyente, que restringir\u00eda injustificadamente la voluntad soberana del pueblo a darse a s\u00ed mismo una Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS LEGISLATIVAS-Expresi\u00f3n no comprende actos legislativos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si bien la Consulta a las comunidades ind\u00edgenas prevista en el Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad, debe realizarse en casos de \u201cmedidas legislativas y administrativas\u201d, la referencia a medidas legislativas no alude al sentido amplio del t\u00e9rmino sino al sentido m\u00e1s estricto de este vocablo, esto es, a medidas de contenido material de ley y no a las de orden constitucional. \u00a0No puede entenderse que la consulta previa sea una exigencia para la constitucionalidad de una reforma \u00a0a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D- 7988 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad el inciso octavo del art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo No. 01 de 2009, \u201cPor el cual se modifican y adicionan unos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n expongo los motivos que me llevan a discrepar del sentido \u00a0de la sentencia en referencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a trav\u00e9s del mecanismo de la consulta previa corresponde al car\u00e1cter pluri\u00e9tnico y pluricultural de la naci\u00f3n colombiana y es un preciso instrumento de realizaci\u00f3n efectiva del derecho democr\u00e1tico de participaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Espec\u00edficamente, el requisito de consulta previa a los pueblos ind\u00edgenas y tribales previsto en el art\u00edculo 6.1 del Convenio 169 de la OIT, s\u00f3lo se predica respecto de la adopci\u00f3n de leyes y actos administrativos que los afecten directamente, m\u00e1s no en relaci\u00f3n con actos reformatorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La jurisprudencia de la Corte en materia de consulta a las comunidades ind\u00edgenas, ha sido uniforme en se\u00f1alar que estas son obligatorias cuando se trata de adoptar medidas administrativas y legislativas (leyes) y \u00a0nunca se ha extendido esta exigencia al tr\u00e1mite de los Actos Legislativos. As\u00ed pues, es valido aceptar la consulta establecida en el convenio 169 de la OIT \u2013 que hace parte del bloque de constitucionalidad \u2013 en relaci\u00f3n con una norma de inferior jerarqu\u00eda como lo son un acto administrativo o una ley, pero resulta errado exigir este requisito en el tr\u00e1mite de una norma de rango constitucional. Por tanto, es un error declarar la inconstitucionalidad de un acto legislativo con base en una exigencia propia de los tr\u00e1mites de normas de menor jerarqu\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El art\u00edculo 6.1 del convenio 169 de la OIT se\u00f1ala que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: \u00a0<\/p>\n
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; \u00a0<\/p>\n
b) establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, y a todos los niveles en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan; \u00a0<\/p>\n
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin\u201d. (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
5. La lectura de esta disposici\u00f3n apunta a corroborar que la consulta previa no es un requisito de las reformas constitucionales. El primer ordinal (a.) indica que la consulta debe realizarse en casos de \u201cmedidas legislativas y administrativas\u201d. Es decir, esta regla es aplicable cuando se trata del tr\u00e1mite legislativo o administrativo, pero nada se dice sobre el tr\u00e1mite de reforma constitucional. Cuando esta disposici\u00f3n se refiere a \u201cmedidas legislativas\u201d no alude al sentido amplio de este t\u00e9rmino, es decir, a normas jur\u00eddicas de cualquier orden, por el contrario hace referencia al sentido m\u00e1s estricto de este vocablo, esto es, se refiere exclusivamente a medidas de contenido material de ley que afecten a las comunidades ind\u00edgenas y \u00e9tnicas. Esto se evidencia cuando la disposici\u00f3n en menci\u00f3n hace una enunciaci\u00f3n de \u201cmedidas legislativas y administrativas\u201d, mostrando que se refiere \u00fanicamente a este tipo de normas y no a las de orden constitucional. Siendo esto as\u00ed, no puede entenderse que la consulta previa sea una exigencia para la constitucionalidad de una reforma a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
6. Si se acepta el argumento de la sentencia en menci\u00f3n, se estar\u00eda convalidando que, eventualmente, el constituyente primario tendr\u00eda como l\u00edmite a su competencia las consultas previas a los pueblos ind\u00edgenas, por cuanto la expedici\u00f3n de una nueva Constituci\u00f3n afectar\u00eda en alg\u00fan sentido sus derechos. Este ser\u00eda un l\u00edmite al poder constituyente que no se desprende de la normatividad existente y que restringe injustificadamente la voluntad soberana del pueblo a darse a s\u00ed mismo una Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Adicional a esta reflexi\u00f3n, de la lectura del art\u00edculo 37996 de la Carta Pol\u00edtica se desprende la prohibici\u00f3n expresa de declarar inconstitucional un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n con base en requisitos diferentes a los establecidos en el t\u00edtulo XIII, del cual no se desprende de ninguna de sus disposiciones la exigencia de realizar consultas previas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Esta disposici\u00f3n se estima vulnerada en el aparte que reza: \u201cSon fines esenciales del Estado: … facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n…\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 C.P. ART\u00cdCULO 7. \u201cEl Estado reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n colombiana\u201d. \u00a0<\/p>\n
3 C.P. ART\u00cdCULO 13. \u201cTodas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y trato de las autoridades y gozar\u00e1n de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminaci\u00f3n por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica.\u201d \u00a0<\/p>\n
4 C.P. ART\u00cdCULO 103. \u201cSon mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo en ejercicio de su soberan\u00eda: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar\u00e1. El Estado contribuir\u00e1 a la organizaci\u00f3n, promoci\u00f3n y capacitaci\u00f3n de las asociaciones profesionales, c\u00edvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales, sin detrimento de su autonom\u00eda con el objeto de que constituyan mecanismos democr\u00e1ticos de representaci\u00f3n en las diferentes instancias de participaci\u00f3n, concertaci\u00f3n, control y vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica que se establezcan\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 En los numerales siguientes se comunic\u00f3 el proceso y se invit\u00f3 a participar en \u00e9l a las siguientes entidades: \u00a0<\/p>\n
\u201cCUARTO: COMUNICAR el presente proceso al Ministerio del Interior y de Justicia, al se\u00f1or Defensor del Pueblo y a los presidentes de las Comisiones Constitucionales de Derechos Humanos del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que, en el t\u00e9rmino establecido en el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresen lo que estimen pertinente. \u00a0<\/p>\n
\u201cQUINTO: INVITAR a los partidos \u00a0o movimientos pol\u00edticos Alianza Social Ind\u00edgena -ASI-, Autoridades Ind\u00edgenas de Colombia -AICO-, Alianza Social Afrocolombiana -ASA- y al Movimiento Nacional Afrocolombiano \u2013AFRO-, \u00a0as\u00ed como a la Organizaci\u00f3n Ind\u00edgena de Colombia \u2013ONIC-, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana, la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, para que, en el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas h\u00e1biles contados a partir de la comunicaci\u00f3n del presente auto, si lo estiman conveniente participen en el debate jur\u00eddico que por este juicio se propicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
6 Convenio 169 de la OIT, Art\u00edculo 6: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: \u00a0<\/p>\n
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; \u00a0<\/p>\n
b) establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, y a todos los niveles en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan; \u00a0<\/p>\n
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicaci\u00f3n de este Convenio deber\u00e1n efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Sentencias C-175 de 2009, M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva y C-891 de 2002, M.P. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
8 Cons\u00faltese, entre otras, las sentencias C-418 de 2002 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-461 de 2008 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y C-175 de 2009 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
9 Cons\u00faltese, entre otras, las sentencias SU-383 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, T-737 de 2005 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis y T-382 de 2006 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
10 Sobre la naturaleza fundamental de este derecho se pueden ver, entre otras, las sentencias C-175 de 2009 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, T-382 de 2006 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, C-418 de 2002 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil C-461 de 2008 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
11 CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA, \u00a0ART\u00cdCULO 7\u00b0: \u201cEl Estado reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n colombiana\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 40, y 103, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Sentencias C-620 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-208 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
14 En la sentencia C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte explic\u00f3 que \u201cen cuanto hace a los pueblos ind\u00edgenas y tribales, una de las formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica previstas en la Carta es el derecho a la consulta, previsto de manera particular en los art\u00edculos 329 y 330 de la Constituci\u00f3n, que disponen la participaci\u00f3n de las comunidades para la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas y para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales en sus territorios\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Sentencia C-175 de 2009, M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, consideraci\u00f3n jur\u00eddica n\u00famero 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Sobre estos mecanismos de participaci\u00f3n previstos en la Constituci\u00f3n especialmente para la preservaci\u00f3n de la identidad cultural de las comunidades ind\u00edgenas, en la citada Sentencia C-175 de 2009 se mencionaron los siguientes: \u201c(i) la necesidad de que la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales se lleve a cabo con participaci\u00f3n de los representantes de las comunidades ind\u00edgenas, previo concepto de la comisi\u00f3n de ordenamiento territorial (Art. 329 C.P.); (ii) el car\u00e1cter colectivo y no enajenable de la propiedad de los resguardos (ejusdem); y (iii) el deber consistente en que la explotaci\u00f3n de los recursos naturales en los territorios ind\u00edgenas se lleve a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y econ\u00f3mica de las comunidades. \u00a0Para ello, el Gobierno deber\u00e1 propiciar la participaci\u00f3n de los representantes de las respectivas comunidades (Art. 330, par\u00e1grafo C.P.\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-169 de 2001 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, SU-383 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, C-620 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-737 de 2005 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, T-880 de 2006 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, C-208 de 2007 M.P. Rodrigo escobar Gil, C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-461 de 2008 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, entre otras. \u00a0<\/p>\n
19 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de la Ley 1151\/07, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo\u201d, en el entendido que \u201cse suspender\u00e1 la ejecuci\u00f3n de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y espec\u00edficamente sobre pueblos ind\u00edgenas o comunidades \u00e9tnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa espec\u00edficas exigida en el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello en la jurisprudencia constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
21 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Sobre este tema, en la Sentencia SU-383 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis, la Corte explic\u00f3: \u201cResulta de especial importancia para el asunto en estudio, adem\u00e1s, reiterar que el Convenio 169 de la OIT , y concretamente el derecho de los pueblos ind\u00edgenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta Pol\u00edtica bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los art\u00edculos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no s\u00f3lo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo y estipula los derechos laborales de dichos pueblos -art\u00edculo 53 C.P.- sino i) en virtud de que la participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotaci\u00f3n de recursos naturales en sus territorios, prevista en el art\u00edculo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negaci\u00f3n del derecho de \u00e9stos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles \u2013art\u00edculo 94 C.P.-, ii) dado que el Convenio en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los pueblos ind\u00edgenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos ind\u00edgenas a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente es la medida de acci\u00f3n positiva que la comunidad internacional proh\u00edja y recomienda para combatir los or\u00edgenes, las causas, las formas y las manifestaciones contempor\u00e1neas de racismo, discriminaci\u00f3n racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos ind\u00edgenas y tribales \u2013Declaraci\u00f3n y Programa de Acci\u00f3n de Durban- y iv) debido a que el art\u00edculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos dispone que no se negar\u00e1 a las minor\u00edas \u00e9tnicas el derecho a su identidad. || Asuntos que no pueden suspenderse ni a\u00fan en situaciones excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de Colombia como Estado social de derecho, en cuanto representa la protecci\u00f3n misma de la nacionalidad colombiana \u2013art\u00edculos 1\u00b0 y 7\u00b0 C.P.-, ii) en raz\u00f3n de que el derecho a la integridad f\u00edsica y moral integra el \u201cn\u00facleo duro\u201d de los derechos humanos, y iii) dado que la protecci\u00f3n contra el etnocidio constituye un mandato imperativo del derecho internacional de los derechos humanos.\u201d \u00a0<\/p>\n
23 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Esta posici\u00f3n fue reiterada en las sentencias SU-383 de 2003 M.P. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis y T-382 de 2006 M.P: Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
25 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta Sentencia la Corte declar\u00f3 inexequible la Ley 1021 de 2006 \u201cpor la cual se expide la Ley General Forestal\u201d, por haberse omitido durante el tr\u00e1mite parlamentario, cumplir con el requisito de consulta previa a las comunidades ind\u00edgenas y afro descendientes. Los demandantes consideraban que la omisi\u00f3n de dicha consulta, en ese caso, desconoc\u00eda diversas normas constitucionales25 y tambi\u00e9n el trascrito art\u00edculo 6\u00b0 del Convenio 169 de la OIT. \u00a0<\/p>\n
26 Esta explicaci\u00f3n ya hab\u00eda sido dada por la Corte en la Sentencia SU-383 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Convenio 169, art\u00edculo 7 \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-208 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
30 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
31 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 \u00a0Sentencia SU-383 de 2003, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, reiterando jurisprudencia previa de la Corte. \u00a0<\/p>\n
33 En este punto la providencia reiter\u00f3 la jurisprudencia sentada en la Sentencia SU-383 de 2003, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, en donde se dijo que \u201c\u2026Siguiendo los lineamientos del Convenio 169 de la OIT, entonces, las consultas que se ordenan no podr\u00e1n tomarse como un mero formalismo, puesto que su ejecuci\u00f3n de buena fe comporta que [los pueblos afectados] sean informados del contenido del Programa que se adelantar\u00e1 en sus territorios, con el fin de procurar su consentimiento, sobre el impacto de las medidas en su h\u00e1bitat, y en sus estructuras cognitivas y espirituales. (\u2026) Y que tambi\u00e9n conozcan las medidas actualmente en ejecuci\u00f3n, con todas sus implicaciones, con miras a que estos pueblos consientan en la delimitaci\u00f3n y continuaci\u00f3n del Programa, y est\u00e9n en capacidad de discutir diferentes propuestas atinentes al mismo y tambi\u00e9n a formular alternativas.\u201d \u00a0<\/p>\n
34 En este punto la Corte reiter\u00f3 la jurisprudencia sentada en la sentencia T-737 de 2005 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis, en donde se dijo: \u201cel proceso consultivo que las autoridades realicen ante los pueblos ind\u00edgenas para tomar una decisi\u00f3n que afecte sus intereses, deber\u00e1 estar precedido de una consulta acerca de c\u00f3mo se efectuar\u00e1 el proceso consultivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 \u00a0Estas normas incluyen los Decretos 1397 de 1996 y 1320 de 1998, as\u00ed como las Leyes 99 de 1993, 160 de 1994, 191 de 1995, 199 de 1995 y 685 de 2001, entre otras. \u00a0<\/p>\n
36 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Negrillas y subrayas fuera del original\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Negrillas y subrayas fuera del original\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-891 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentar\u00eda. \u00a0<\/p>\n
41 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 En esta providencia la Corte hall\u00f3 que \u00a0varios proyectos incluidos en la Ley 1151 de 2007 \u2013contentiva del plan de desarrollo 2006-2010, eran \u201csusceptibles de incidir de manera directa y espec\u00edfica sobre pueblos ind\u00edgenas o comunidades afrodescendientes que residen en las zonas donde estos habr\u00e1n de ser ejecutados\u201d. Dado que se constat\u00f3 que no se hab\u00eda realizado la consulta previa del proyecto de ley, o de los proyectos de obra, antes de su inclusi\u00f3n en este instrumento legislativo, se presentaba un vicio que imped\u00eda declarar exequible la totalidad de la ley; no obstante, tampoco era procedente declarar inexequible como un todo la Ley 1151 de 2007, por cuanto \u201c(a) \u00e9sta contiene numerosas disposiciones diferentes, con distintos grados de generalidad, en relaci\u00f3n con las cuales no existe un deber estatal de adelantar consulta previa con los grupos ind\u00edgenas del pa\u00eds, (b) por ser separables de los art\u00edculos que conciernen directa y espec\u00edficamente a los pueblos ind\u00edgenas, y (c) por ser completamente ajenos a su \u00e1mbito de protecci\u00f3n\u201d. As\u00ed las cosas, la Corte consider\u00f3 que era procedente declarar que la Ley 1151 de 2007 era exequible, siempre y cuando se suspendiera \u201cla ejecuci\u00f3n de los proyectos -y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales- incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir de manera directa y espec\u00edfica \u00a0sobre pueblos ind\u00edgenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa espec\u00edfica exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la doctrina constitucional reiterada en la presente providencia\u201d. (Negrillas del original). Sobre la forma en la cual deber\u00eda adelantarse tal consulta, la Corte dijo: \u201cLa determinaci\u00f3n de cu\u00e1les son los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos ind\u00edgenas, es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de ley de su iniciativa. Sin embargo, en relaci\u00f3n con los proyectos concretos respecto de los cuales se considere que no han cumplido con dicha condici\u00f3n \u2013al estar de por medio la protecci\u00f3n de derechos fundamentales colectivos de los pueblos ind\u00edgenas y de sus miembros individualmente considerados-, se encuentra abierta en cada caso la v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela, en el evento en que las comunidades ind\u00edgenas, despu\u00e9s de haber solicitado la realizaci\u00f3n de la consulta previa, invocando la presente sentencia, reciban una respuesta negativa. Si un proyecto espec\u00edfico ya fue sometido a una consulta previa que haya respetado las pautas trazadas en las normas aplicables y en la jurisprudencia constitucional, no ser\u00e1 necesario realizar una nueva consulta. No obstante, si la consulta no respet\u00f3 tales pautas, debe efectuarse una nueva cumpliendo el Convenio 169 de la OIT as\u00ed como las exigencias jurisprudenciales encaminadas a asegurar que la consulta sea efectiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
44 A esta conclusi\u00f3n lleg\u00f3 la providencia a partir de la diferencia conceptual entre los principios de democracia representativa y democracia participativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva. En la sentencia C-175 de 2009 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, la Corte resolvi\u00f3 la demanda incoada en contra de la Ley 1152 de 2007, que conten\u00eda el llamado Estatuto de Desarrollo Rural -EDR-. Los demandantes estimaban que tal Ley desconoc\u00eda los art\u00edculos 2\u00ba, 7\u00ba, 40 y 330 de la Constituci\u00f3n, al igual que el art\u00edculo 6\u00ba del Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo \u2013 OIT, debido a que de manera previa a su promulgaci\u00f3n no hab\u00eda sido adelantado el proceso de consulta previa ante las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, a pesar que el EDR constitu\u00eda una regulaci\u00f3n integral sobre uso, distribuci\u00f3n y aprovechamiento de la propiedad agraria, materia que afectaba los intereses de dichos grupos. Para resolver la demanda, la Corte expuso los aspectos centrales de jurisprudencia precedentemente sentada, relativa al derecho fundamental a la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de las decisiones que les conciernen. Tras concluir que la regulaci\u00f3n de la propiedad agraria era un asunto de especial relevancia para la definici\u00f3n de la identidad \u00a0de dichas comunidades, \u00a0que implicaba que el contenido del EDR, referente a la regulaci\u00f3n integral sistem\u00e1tica y detallada de la propiedad agraria, fuera un asunto que ca\u00eda dentro de las materias en donde el deber de consulta deb\u00eda cumplirse por parte del Gobierno en tanto autor de la iniciativa correspondiente, y tras observar que en el caso concreto se hab\u00eda incumplido con dicho deber de realizar dicha consulta en condiciones de buena fe y oportunidad, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de dicha ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Negrillas fuera del original\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 En esta secci\u00f3n, la Sala hace uso de la exposici\u00f3n que sobre los principios de unidad de materia, \u00a0consecutividad e identidad flexible fue realizada en la reciente sentencia C-1011\/08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 En la sentencia C-169 de 2001 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u201cun sector importante de la poblaci\u00f3n colombiana que, en sucesivas oportunidades, ha sido reconocido por el legislador como un grupo \u00e9tnico especial. En efecto, tanto la Ley 70 de 1.993 (que desarrolla el art\u00edculo Transitorio 55 de la Carta), como la Ley 99 del mismo a\u00f1o (sobre protecci\u00f3n del medio ambiente), as\u00ed como la Ley 199 de 1.995 (que organiza el Ministerio del Interior), parten de tal reconocimiento para otorgar una serie de derechos a las mencionadas colectividades, definidas en el art\u00edculo 2-5 de la Ley 70\/93 como “el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relaci\u00f3n campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen (sic) de otros grupos \u00e9tnicos. Este reconocimiento genera, como consecuencia inmediata, el que las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos colectivos similares a los de las comunidades ind\u00edgenas, con las diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su r\u00e9gimen legal propio. Lo que es m\u00e1s importante, se hacen acreedores a los derechos que consagra el Convenio 169 de la O.I.T…\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Entendiendo por ley en sentido formal aquella norma jur\u00eddica adoptada por el Congreso de la Rep\u00fablica seg\u00fan los tramites previstos para ello en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n y en Ley org\u00e1nica del Reglamento del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva. En la Sentencia C-175 de 2009 M.P. Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, la Corte resolvi\u00f3 la demanda incoada en contra de la Ley 1152 de 2007, que conten\u00eda el llamado Estatuto de Desarrollo Rural -EDR-. Los demandantes estimaban que tal Ley desconoc\u00eda los art\u00edculos 2\u00ba, 7\u00ba, 40 y 330 de la Constituci\u00f3n, al igual que el art\u00edculo 6\u00ba del Convenio 169 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo \u2013 OIT, debido a que de manera previa a su promulgaci\u00f3n no hab\u00eda sido adelantado el proceso de consulta previa ante las comunidades ind\u00edgenas y afrodescendientes, a pesar que el EDR constitu\u00eda una regulaci\u00f3n integral sobre uso, distribuci\u00f3n y aprovechamiento de la propiedad agraria, materia que afectaba los intereses de dichos grupos. Para resolver la demanda, la Corte expuso los aspectos centrales de jurisprudencia precedentemente sentada, relativa al derecho fundamental a la consulta previa a las comunidades \u00e9tnicas para la adopci\u00f3n de las decisiones que les conciernen. Tras concluir que la regulaci\u00f3n de la propiedad agraria era un asunto de especial relevancia para la definici\u00f3n de la identidad \u00a0de dichas comunidades, \u00a0que implicaba que el contenido del EDR, referente a la regulaci\u00f3n integral sistem\u00e1tica y detallada de la propiedad agraria, fuera un asunto que ca\u00eda dentro de las materias en donde el deber de consulta deb\u00eda cumplirse por parte del Gobierno en tanto autor de la iniciativa correspondiente, y tras observar que en el caso concreto se hab\u00eda incumplido con dicho deber de realizar dicha consulta en condiciones de buena fe y oportunidad, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de dicha ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 El principio pro homine es \u201cun criterio hermen\u00e9utico que informa todo el Derecho de\u00a0 los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma m\u00e1s amplia o a la interpretaci\u00f3n m\u00e1s extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos o, inversamente, a la norma o a la interpretaci\u00f3n m\u00e1s restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensi\u00f3n extraordinaria”. (CARPIO MARCOS, Edgar, \u201dLa interpretaci\u00f3n de los derechos fundamentales\u201d Palestra Editores Lima, 2004, Serie Derechos y Garant\u00edas No. 9 , p\u00e1g.28) \u00a0<\/p>\n
57 El Convenio distingue entre medidas legislativas y administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Bajo esta denominaci\u00f3n se incluyen los decretos legislativos y los decretos extraordinarios, as\u00ed como aquellos otros que la doctrina conoce como \u201creglamentos aut\u00f3nomos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-710 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trevi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
60 Sobre este car\u00e1cter de los derechos fundamentales como principios, v\u00e9anse las sentencias T-401 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mo\u00f1oz y T-406 de1992 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Sobre este punto se puede consultar, entre otras, la sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Par\u00e9ntesis fuera del original, negrillas y subrayas propias del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Negrillas fuera del original\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 M.P. Eduardo Montealegre Lynett\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P. MP: Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis, Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
69 Sentencia C-293 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia T-778 de 2005, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Ibidem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Cfr. Sentencia C-759 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Ponencia: Estructura, composici\u00f3n y funcionamiento de la rama legislativa del poder p\u00fablico. Ponentes: Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Antonio Gal\u00e1n Sarmiento. Gaceta Constitucional N\u00b0 54, p\u00e1ginas 13 y 14).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Sentencia T-778 de 2005, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
75 Ver Gaceta de Congreso No. 492 de 2008. \u00a0<\/p>\n
76 Los ponentes manifestaron solamente lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cb) Minor\u00edas pol\u00edticas: Con el prop\u00f3sito de preservar el esp\u00edritu incluyente del Constituyente de 1991, reflejado en la existencia de las circunscripciones especiales de grupos \u00e9tnicos y minor\u00edas, se considera necesario dos modificaciones al articulado presentado. \u00a0<\/p>\n
\u2018Se except\u00faan del r\u00e9gimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minor\u00edas \u00e9tnicas en las cuales bastar\u00e1 haber obtenido representaci\u00f3n en el Congreso.\u2019 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, los ponentes consideramos que se honra el esp\u00edritu del constituyente si se introduce una norma mediante la cual los partidos de minor\u00edas \u00e9tnicas solo podr\u00e1n avalar personas que pertenezcan a esas minor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Los partidos que surgieron de la circunscripci\u00f3n especial de comunidades negras, solo podr\u00e1n avalar ciudadanos que sean afrocolombianos, raizales o palenqueros. En igual sentido, aquellos que son producto de la circunscripci\u00f3n de comunidades ind\u00edgenas, solo podr\u00e1n avalar a los ciudadanos reconocidos como ind\u00edgenas por parte de los cabildos que est\u00e1n registrados en el Ministerio del Interior y de Justicia, procedimiento que se surte hoy en d\u00eda para efecto de la inscripci\u00f3n de candidatos para aspirar a las dos curules para comunidades \u00a0ind\u00edgenas en el Senado de la Rep\u00fablica y a la curul de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
Para cumplir este prop\u00f3sito se sugiere incluir como inciso final del art\u00edculo 108 constitucional el siguiente texto: \u00a0<\/p>\n
\u2018Los partidos y movimientos Pol\u00edticos que habiendo obtenido su personer\u00eda jur\u00eddica como producto de la circunscripci\u00f3n especial de minor\u00edas \u00e9tnicas, s\u00f3lo podr\u00e1n expedir avales a ciudadanos que (sic) nativos conforme a la ley\u2019.\u201d Cfr. Gaceta del Congreso No. 674 de 2008, p.p. 10-11. \u00a0<\/p>\n
77 El Representante David Luna manifest\u00f3: \u201cEn relaci\u00f3n a la inscripci\u00f3n de candidatos por minor\u00edas \u00e9tnicas, no es justificable que se les exija s\u00f3lo a ellos el inscribir sus candidatos con un a\u00f1o de antelaci\u00f3n. Este tipo de exigencias vulnera el derecho a la igualdad y no ofrece realmente ninguna garant\u00eda de protecci\u00f3n a los grupos minoritarios.\u201d Cfr. Gaceta del Congreso No. 697 de 2008, p. 2. \u00a0<\/p>\n
78 Ver Gaceta del Congreso No. 725 de 2008. \u00a0<\/p>\n
79 Ver Gaceta del Congreso No. 736 de 2008, p.p. 12-17. \u00a0<\/p>\n
80 Ver Gaceta del Congreso No. 34 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Ver Gaceta del Congreso No. 184 de 2009. \u00a0<\/p>\n
82 Ver Gaceta del Congreso No. 948 de 2008. \u00a0<\/p>\n
83 Cfr. Gaceta del Congreso No. 223 de 2009, p. 84. \u00a0<\/p>\n
84 Cfr. Gaceta del Congreso No. 223 de 2009, p. 94. \u00a0<\/p>\n
85 Cfr. Gaceta del Congreso No. 77 de 2009, p. 124. \u00a0<\/p>\n
86 Ver Gaceta del Congreso No. 224 de 2009. \u00a0<\/p>\n
87 Ver Gacetas del Congreso No. 227 y 234 de 2009. \u00a0<\/p>\n
88 Ver Gaceta del Congreso No. 547 de 2009. \u00a0<\/p>\n
89 Ver Gacetas del Congreso No. 241 y 266 de 2009. El Representante David Luna en su informe de ponencia solicit\u00f3 la supresi\u00f3n el texto demandado, pero por considerar que hace m\u00e1s gravosa la situaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos y minoritarios. Ver Gaceta del Congreso No. 266 de 2009, p. 5. \u00a0<\/p>\n
90 Ver Gaceta del Congreso No. 567 de 2009. \u00a0<\/p>\n
91 Ver Gaceta del Congreso No. 374 de 2009 \u00a0<\/p>\n
92 Ver los informes de ponencia en la Gaceta del Congreso No. 374 de 2009 y el debate en la Gaceta del Congreso No. 597 de 2009. \u00a0<\/p>\n
93 Ver los informes de ponencia en las Gacetas del Congreso No. 427 y 466 de 2009 y el debate en la Gaceta del Congreso No. 773 de 2009. \u00a0<\/p>\n
94 Ver Gaceta del Congreso No. 774 de 2009. \u00a0<\/p>\n
95 Esta clasificaci\u00f3n es propuesta por J. J. Gomez canotilho, \u00a0Direito constitucional e Teoria da Constitu\u00e7\u00e3o, Coimbra, Livreria Almedina, 1998, p. 1041 y s.s. \u00a0<\/p>\n
96 \u201cARTICULO 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocaci\u00f3n de la Asamblea Constituyente, s\u00f3lo podr\u00e1n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este t\u00edtulo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-702\/10 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Caducidad \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE PROCEDIMIENTO-Omisi\u00f3n de consulta previa de comunidades \u00e9tnicas para adopci\u00f3n de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17364","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17364","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17364"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17364\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17364"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17364"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17364"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}