\u00a0 \u00a0 Sentencia C-703\/10 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA\/MEDIO AMBIENTE \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Bien jur\u00eddico que compromete al Estado, la comunidad nacional y la comunidad internacional \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 ha sido catalogada como una Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica en raz\u00f3n del lugar tan trascendental que la protecci\u00f3n del medio ambiente ocupa en el texto superior y, por consiguiente, en el ordenamiento jur\u00eddico fundado en \u00e9l, siendo as\u00ed que en su articulado se prev\u00e9 el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y fomentar la educaci\u00f3n para el logro de estos fines, siendo el Estado el encargado del planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n; y de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados. En estas condiciones, el medio ambiente es un bien jur\u00eddico que es a la vez un derecho de las personas, un servicio p\u00fablico y, ante todo, un principio que permea la totalidad del ordenamiento \u00a0<\/p>\n
INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES ECOLOGICAS \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Instrumentos internacionales \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Protecci\u00f3n se fundamenta en la acci\u00f3n preventiva del Estado con apoyo en los principios de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n encarga al Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, as\u00ed como de imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados, labor preventiva que adquiere especial significado trat\u00e1ndose del medio ambiente, para cuya puesta en pr\u00e1ctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n, pues dicha labor tiene que ver tanto con los riesgos o da\u00f1os cuyo efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con aquellos en los cuales resulta posible conocer el efecto antes de su producci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Distinci\u00f3n\/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Los principios que gu\u00edan el derecho ambiental son los de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n, que persiguen, como prop\u00f3sito \u00faltimo, el dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante la afectaci\u00f3n, el da\u00f1o, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente, que lo comprometen gravemente, al igual que a los derechos con \u00e9l relacionados. As\u00ed, trat\u00e1ndose de da\u00f1os o de riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el da\u00f1o se produzcan, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevenci\u00f3n que se materializa en mecanismos jur\u00eddicos tales como la evaluaci\u00f3n del impacto ambiental o el tr\u00e1mite y expedici\u00f3n de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelaci\u00f3n el da\u00f1o ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principios de precauci\u00f3n o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no est\u00e1 presente, pues trat\u00e1ndose de \u00e9ste, el riesgo o la magnitud del da\u00f1o producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipaci\u00f3n, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acci\u00f3n, lo cual tiene su causa en los l\u00edmites del conocimiento cient\u00edfico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situaci\u00f3n o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Elementos exigidos para la adopci\u00f3n de medidas fundadas en este principio \u00a0<\/p>\n
La Corte ha advertido que la adopci\u00f3n de medidas fundadas en el principio de precauci\u00f3n debe contar con los siguientes elementos: (i) que exista peligro de da\u00f1o, (ii) que \u00e9ste sea grave e irreversible, (iii) que exista un principio de certeza cient\u00edfica, as\u00ed no sea \u00e9sta absoluta, (iv) que la decisi\u00f3n que la autoridad adopte est\u00e9 encaminada a impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisi\u00f3n sea motivado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Consagraci\u00f3n en convenios y declaraciones internacionales sobre medio ambiente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Constitucionalizado en virtud de la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones ecol\u00f3gicas \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL Y SANCIONES AMBIENTALES-Mecanismos destinados a asegurar la protecci\u00f3n del medio ambiente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicaciones espec\u00edficas en medidas preventivas \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicaci\u00f3n por presunci\u00f3n de culpa o dolo del infractor\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Funci\u00f3n\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Naturaleza\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Competencia para su aplicaci\u00f3n\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Clases \u00a0<\/p>\n
Si bien las medidas preventivas en materia ambiental aparecen establecidas ya en la Ley 99 de 1993 , es la Ley 1333 de 2009 la que establece su aplicaci\u00f3n por presunci\u00f3n de culpa o dolo del infractor, asign\u00e1ndole a dichas medidas preventivas la funci\u00f3n de prevenir, impedir o evitar la continuaci\u00f3n de la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana; precisando, asimismo, que las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede imponer son: la amonestaci\u00f3n escrita; el decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n; la aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos. \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Car\u00e1cter preventivo y transitorio \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-No tienen el alcance de una sanci\u00f3n\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Eficacia relacionada con la inmediatez \u00a0<\/p>\n
Las medidas preventivas por su \u00edndole preventiva supone la acci\u00f3n inmediata de las autoridades ambientales, por lo que la eficacia de esas medidas requiere que su adopci\u00f3n sea inmediata para evitar da\u00f1os graves al medio ambiente, y si bien dejan en suspenso el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en condiciones de normalidad al hecho, situaci\u00f3n o actividad, y a\u00fan cuando sus repercusiones sean gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanci\u00f3n que se impone al infractor despu\u00e9s de haberse surtido el procedimiento ambiental \u00a0y de haberse establecido fehacientemente su responsabilidad \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Riesgo como justificaci\u00f3n \u00a0para su aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Improcedencia de recursos por v\u00eda gubernativa\/MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Acto administrativo que las adopta es susceptible de demanda ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de que las medidas preventivas no tienen la naturaleza de sanci\u00f3n y que por su \u00edndole preventiva su ejecuci\u00f3n y efecto debe ser inmediato, esta naturaleza de estas medidas ri\u00f1e con la posibilidad de que su aplicaci\u00f3n pueda ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos; adem\u00e1s la decisi\u00f3n de la autoridad ambiental debe hacerse por acto administrativo debidamente motivado, alejado de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho, y como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, para que as\u00ed la decisi\u00f3n de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho. \u00a0<\/p>\n
SANCIONES AMBIENTALES-Competencia\/SANCIONES AMBIENTALES-Clases\/SANCIONES AMBIENTALES-Proceden previa imposici\u00f3n de medida preventiva y agotamiento del procedimiento sancionatorio\/SANCIONES AMBIENTALES-Procedencia de recursos por v\u00eda gubernativa \u00a0<\/p>\n
Tal como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 18 de la Ley 1333 de 2009, el procedimiento sancionatorio se adelantar\u00e1, como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva, para lo cual, la autoridad que haya impuesto la medida preventiva deber\u00e1 dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente, dentro de los cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la imposici\u00f3n de la misma, y si el infractor no desvirt\u00faa la presunci\u00f3n de culpa o dolo, ser\u00e1 sancionado definitivamente. En todo caso las sanciones solamente podr\u00e1n ser impuestas, previo el agotamiento del procedimiento sancionatorio. Las sanciones se impondr\u00e1n como principales o accesorias al responsable de la infracci\u00f3n ambiental, estableci\u00e9ndose como sanciones: la imposici\u00f3n de multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes; el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio; la revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n, permiso o registro; la demolici\u00f3n de obra a costa del infractor, el decomiso definitivo de espec\u00edmenes, especies silvestres, ex\u00f3ticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n; la restituci\u00f3n de espec\u00edmenes de especies de fauna y flora silvestres; y el trabajo comunitario, seg\u00fan condiciones establecidas por la autoridad ambiental. \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Naturaleza\/ POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento constitucional \u00a0<\/p>\n
El derecho administrativo sancionador corresponde a una potestad de la administraci\u00f3n para velar por el adecuado cumplimiento de sus funciones mediante la imposici\u00f3n, a sus propios funcionarios y a los particulares, del acatamiento de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos. En el Estado contempor\u00e1neo las funciones de la administraci\u00f3n se han incrementado de manera notable, lo que ha conducido a que la represi\u00f3n de los il\u00edcitos que correspond\u00eda exclusivamente a la Rama Judicial y m\u00e1s concretamente a la jurisdicci\u00f3n penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales. El fundamento de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n se encuentra en una pluralidad de disposiciones constitucionales que van desde el se\u00f1alamiento de los fines del Estado hasta el establecimiento de los principios que gu\u00edan la funci\u00f3n administrativa, pasando por el art\u00edculo 29 superior que, al estatuir la aplicaci\u00f3n del debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, reconoce, de modo impl\u00edcito, la facultad de la administraci\u00f3n para imponer sanciones. \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Criterios para determinar el alcance de los principios del derecho penal\/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias\/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No exige aplicaci\u00f3n de los principios que rigen el derecho penal \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para establecer el alcance que tienen los principios del derecho penal en el derecho administrativo sancionador, se acude a criterios tales como la finalidad perseguida, los bienes jur\u00eddicos que en uno y otro caso son objeto de protecci\u00f3n, el tipo de sanciones impuesta y el grado de afectaci\u00f3n de los derechos derivado de la imposici\u00f3n de las respectivas sanciones. As\u00ed, respecto de la finalidad, el derecho penal tiene objetivos sociales m\u00e1s amplios tales como la protecci\u00f3n del orden social colectivo y el logro de un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador; mientras que el derecho administrativo sancionador busca garantizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales a cargo de la administraci\u00f3n. En cuanto a los bienes jur\u00eddicos de cuya protecci\u00f3n se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jur\u00eddicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administraci\u00f3n para permitirle cumplir las finalidades que le son propias. En atenci\u00f3n a estas diferencias, las sanciones tambi\u00e9n son distintas, dado que al derecho penal se acude como \u00a0ultima ratio, pues comporta las sanciones m\u00e1s graves contempladas en el ordenamiento jur\u00eddico, mientras que, trat\u00e1ndose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administraci\u00f3n al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administraci\u00f3n, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos. Como consecuencia de lo anterior, la afectaci\u00f3n de los derechos correspondientes al destinatario de la sanci\u00f3n es m\u00e1s grave en el derecho penal, ya que la infracci\u00f3n puede dar lugar a la privaci\u00f3n de la libertad, sanci\u00f3n que, en cambio, no se deriva de la infracci\u00f3n administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privaci\u00f3n de un bien o de un derecho o a la imposici\u00f3n de una multa. \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Inspirada en los principios del derecho penal pero con reglas diferentes\/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto al debido proceso pero no con el rigor que se exige en materia penal \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien los principios propios del derecho penal inspiran el desarrollo de la potestad sancionadora administrativa, a tal punto que las garant\u00edas penales m\u00ednimas no pueden ser desconocidas por la administraci\u00f3n, \u00a0sus diferencias conllevan a reglas diferentes que no implica el traslado total o la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica de las reglas del derecho penal en el \u00e1mbito administrativo, sino el respeto al debido proceso, la interdicci\u00f3n de la arbitrariedad, la observancia del principio de legalidad y el aseguramiento de los derechos, sean de origen constitucional, legal o convencional. \u00a0<\/p>\n
PROCESO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No vulnera el principio non bis in idem\/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-No vulneraci\u00f3n por adopci\u00f3n de medida preventiva ambiental y aplicaci\u00f3n de sanci\u00f3n ambiental\/MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES AMBIENTALES-Obedecen a momentos distintos en el actuar de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Las medidas preventivas responden a un hecho, situaci\u00f3n o riesgo que, seg\u00fan el caso y de acuerdo con la valoraci\u00f3n de la autoridad competente, afecte o amenace afectar el medio ambiente, siendo \u00a0su prop\u00f3sito el de concretar una primera y urgente respuesta ante la situaci\u00f3n o el hecho de que se trate, y que si bien exige una valoraci\u00f3n seria por la autoridad competente, se adopta en un estado de incertidumbre y, por lo tanto, no implica una posici\u00f3n absoluta o incontrovertible acerca del riesgo o afectaci\u00f3n, como tampoco un reconocimiento anticipado acerca de la existencia del da\u00f1o, ni una atribuci\u00f3n definitiva de la responsabilidad, razones por las cuales su car\u00e1cter es transitorio y da lugar al adelantamiento de un proceso administrativo a cuyo t\u00e9rmino se decide acerca de la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n. As\u00ed, no siendo la medida preventiva una sanci\u00f3n, adem\u00e1s de que se aplica en un contexto distinto a aquel que da lugar a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, no hay lugar a predicar que por un mismo hecho se sanciona dos veces, pues la medida se adopta en la etapa inicial de la actuaci\u00f3n administrativa para conjurar un hecho o situaci\u00f3n que afecta el medio ambiente o genera un riesgo de da\u00f1o grave que es menester prevenir, mientras que el procedimiento administrativo desarrollado despu\u00e9s de la medida puede conducir a la conclusi\u00f3n de que no hay responsabilidad del presunto infractor y que, por mismo, tampoco hay lugar a la sanci\u00f3n que corresponde a la etapa final de un procedimiento administrativo y es la consecuencia jur\u00eddica de la violaci\u00f3n o del da\u00f1o consumado, comprobado y atribuido al infractor, y por lo mismo que la medida preventiva no se encuentra atada a la sanci\u00f3n, ni \u00e9sta depende necesariamente de aquella, no se configura el desconocimiento del principio non bis in idem, pues se trata de dos consecuencias diferentes producidas en circunstancias y en etapas diferentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DEL INTERES GENERAL-Criterios para resolver tensiones \u00a0<\/p>\n
La Corte ya ha puesto de presente que una te\u00f3rica discusi\u00f3n jur\u00eddica en materia ambiental, sobre cu\u00e1les derechos prevalecen, la resuelve la propia Constituci\u00f3n al reconocer la primac\u00eda del inter\u00e9s general, al limitar varios derechos en funci\u00f3n de la protecci\u00f3n debida al medio ambiente, los recursos naturales o la ecolog\u00eda, y al asignarles al Estado funciones de prevenci\u00f3n y control del deterioro ambiental y a los particulares el deber de proteger los recursos culturales y naturales de pa\u00eds y velar por la conservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES AMBIENTALES-Respetan principio de proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009 establecen los tipos de medidas preventivas y las sanciones, indicando que se impondr\u00e1n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, y como quiera que se ha concluido que las medidas preventivas no son sanciones, resulta del caso advertir que trat\u00e1ndose de medidas preventivas es el principio de precauci\u00f3n el que le permite a la autoridad ambiental decidir sobre su adopci\u00f3n en un estado de incertidumbre, estando su adopci\u00f3n precedida de una valoraci\u00f3n que advierta suficientemente sobre el hecho o la situaci\u00f3n causante de la afectaci\u00f3n del ambiente o sobre el riesgo y la gravedad del da\u00f1o que podr\u00eda derivarse de \u00e9l; en tato que respecto de las sanciones, en este estadio ya no cabe hablar de la incertidumbre, pues la infracci\u00f3n ya ha debido ser comprobada, de donde la adecuaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, su proporcionalidad o razonabilidad han de ser apreciadas en cada caso concreto, siendo evidente que no todas las infracciones comprobadas revisten la misma gravedad, que no todas admiten el mismo tipo de sanci\u00f3n, que la imposici\u00f3n se efect\u00faa bajo la convicci\u00f3n de que la protecci\u00f3n del medio ambiente es un imperativo constitucional y que, en ocasiones, la tasaci\u00f3n depende de variados factores \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-L\u00edmites a la exageraci\u00f3n, el desbordamiento y la arbitrariedad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES AMBIENTALES-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SANCIONES AMBIENTALES-No vulneran principios de legalidad, taxatividad y tip\u00edcidad \u00a0<\/p>\n
Frente a las acusaciones relacionadas con la vulneraci\u00f3n de los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, por no estar especificadas las conductas que ameritar\u00edan, en cada caso, el uso de estas medidas, aduci\u00e9ndose para el efecto la aplicaci\u00f3n de los principios del derecho penal, resulta para la Corte, como ya se expuso, que los principios de derecho penal, a\u00fan cuando sean fuente de inspiraci\u00f3n para el derecho administrativo sancionador, son diferentes de los que rigen en esta \u00e1rea, por lo cual en el procedimiento administrativo no resulta viable exigir un rigor tan estricto como el que debe observarse en materia penal, y menos a\u00fan si ni siquiera en el \u00e1mbito mismo del derecho penal los principios que otrora se pretend\u00edan absolutos tienen ese car\u00e1cter. As\u00ed pues, trat\u00e1ndose del medio ambiente resulta dif\u00edcil garantizar la tradicional seguridad que es condici\u00f3n de las relaciones jur\u00eddicas, porque buena parte de las decisiones relacionadas con el medio ambiente se deben tomar en un marco complejo, difuso y esencialmente variable, circunstancias que llevan a que el derecho ambiental haya tenido que idear soluciones conducentes a la afinaci\u00f3n de f\u00f3rmulas propias que le otorgan una especial connotaci\u00f3n a la intervenci\u00f3n administrativa, siendo as\u00ed que la exigencia de una clasificaci\u00f3n detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no s\u00f3lo se haga una descripci\u00f3n exacta de la conducta que ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n sino de la sanci\u00f3n misma, modelo t\u00edpico del precepto penal, devendr\u00eda en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8019 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, \u201cPor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0<\/p>\n
Lu\u00eds Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diez (2010) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad establecida en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Luis Eduardo Montealegre Lynett demand\u00f3 los art\u00edculos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, \u201cPor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3 admitir la demanda, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia orden\u00f3 comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional de Colombia, del Atl\u00e1ntico, Libre y Sim\u00f3n Bol\u00edvar para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada. \u00a0<\/p>\n
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las disposiciones demandadas y se destaca en negrillas lo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1333 DE 2009 \u00a0<\/p>\n
(julio 21) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 32. CARACTER DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Las medidas preventivas son de ejecuci\u00f3n inmediata, tienen car\u00e1cter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 36. TIPOS DE MEDIDAS PREVENTIVAS. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos p\u00fablicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondr\u00e1n al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas: \u00a0<\/p>\n
Amonestaci\u00f3n escrita. \u00a0<\/p>\n
Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres. \u00a0<\/p>\n
Suspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la imposici\u00f3n de las medidas preventivas como almacenamiento, transporte, vigilancia, parqueadero, destrucci\u00f3n, demolici\u00f3n, entre otros, ser\u00e1n a cargo del infractor. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 38. DECOMISO Y APREHENSION PREVENTIVOS. Consiste en la aprehensi\u00f3n material y temporal de los espec\u00edmenes de fauna, flora, recursos hidrobiol\u00f3gicos y dem\u00e1s especies silvestres ex\u00f3ticos y el de productos, elementos, medios, equipos, veh\u00edculos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n ambiental o producido como resultado de la misma. \u00a0<\/p>\n
Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental proceder\u00e1 de inmediato a su inutilizaci\u00f3n, destrucci\u00f3n o incineraci\u00f3n a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservaci\u00f3n podr\u00e1n ser entregados para su uso a entidades p\u00fablicas, de beneficencia o rehabilitaci\u00f3n, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se proceder\u00e1 a su destrucci\u00f3n o incineraci\u00f3n, previo registro del hecho en el acta correspondiente. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. Se entiende por especie ex\u00f3tica la especie o subespecie taxon\u00f3mica, raza o variedad cuya \u00e1rea natural de dispersi\u00f3n geogr\u00e1fica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el pa\u00eds, es como resultado voluntario o involuntario de la actividad humana\u201d. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 39. SUSPENSION DE OBRA, PROYECTO O ACTIVIDAD. Consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que fijar\u00e1 la autoridad ambiental, la ejecuci\u00f3n de un proyecto, obra o actividad cuando de su realizaci\u00f3n pueda derivarse da\u00f1o o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesi\u00f3n o autorizaci\u00f3n o cuando se incumplan los t\u00e9rminos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 40. SANCIONES. Las sanciones se\u00f1aladas en este art\u00edculo se impondr\u00e1n como principales o accesorias al responsable de la infracci\u00f3n ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el art\u00edculo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos p\u00fablicos que trata el art\u00edculo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondr\u00e1n al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n mediante resoluci\u00f3n motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones: \u00a0<\/p>\n
1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes. \u00a0<\/p>\n
2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio. \u00a0<\/p>\n
3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n, permiso o registro. \u00a0<\/p>\n
4. Demolici\u00f3n de obra a costa del infractor. \u00a0<\/p>\n
5. Decomiso definitivo de espec\u00edmenes, especies silvestres ex\u00f3ticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. Restituci\u00f3n de espec\u00edmenes de especies de fauna y flora silvestres. \u00a0<\/p>\n
7. Trabajo comunitario seg\u00fan condiciones establecidas por la autoridad ambiental. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 1\u00ba. La imposici\u00f3n de las sanciones aqu\u00ed se\u00f1aladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO 2\u00ba. El Gobierno Nacional definir\u00e1 mediante reglamento los criterios para la imposici\u00f3n de las sanciones de que trata el presente art\u00edculo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendr\u00e1 en cuenta la magnitud del da\u00f1o ambiental y las condiciones socioecon\u00f3micas del infractor. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 43. MULTA. Consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su acci\u00f3n u omisi\u00f3n infringe las normas ambientales. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 44. CIERRE TEMPORAL O DEFINITIVO DEL ESTABLECIMIENTO, EDIFICACION O SERVICIO. Consiste en poner fin a las actividades o tareas que en ellos se desarrollan, por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones ambientales. Es temporal si se impone por un determinado per\u00edodo de tiempo y es definitivo cuando as\u00ed se indique o no se fije un l\u00edmite en el tiempo. \u00a0<\/p>\n
El cierre podr\u00e1 imponerse para todo el establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio o solo para una parte o proceso que se desarrolle en \u00e9l. Una vez en firme el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se impone una sanci\u00f3n de cierre temporal o definitivo, no podr\u00e1 adelantarse actividad alguna en la edificaci\u00f3n, establecimiento o servicio. Si el cierre recae sobre una parte del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio, no podr\u00e1 adelantarse la actividad espec\u00edfica en la zona, \u00e1rea o secci\u00f3n cerrada. En uno u otro caso el sancionado podr\u00e1 desarrollar lo necesario para el necesario mantenimiento del inmueble. \u00a0<\/p>\n
La autoridad ambiental competente deber\u00e1 tomar las medidas pertinentes para la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n y se har\u00e1 efectiva mediante la imposici\u00f3n de sellos, bandas u otros medios apropiados para asegurar el cumplimiento de la sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 45. REVOCATORIA O CADUCIDAD DE LA LICENCIA, PERMISO, CONCESION, AUTORIZACION O REGISTRO. Consiste en dejar sin efectos los actos administrativos a trav\u00e9s de los cuales se otorg\u00f3 la licencia ambiental, permiso, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n o registro. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 46. DEMOLICION DE OBRA. Consiste en la destrucci\u00f3n a costa del infractor de una obra bajo par\u00e1metros t\u00e9cnicos establecidos por la autoridad competente en los casos a que hubiere lugar. La sanci\u00f3n de demolici\u00f3n de obra implica que el infractor deber\u00e1 realizarla directamente y en caso contrario, ser\u00e1 efectuada por la autoridad ambiental, quien repetir\u00e1 contra el infractor por los gastos en que incurra mediante proceso ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS, MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCION. Consiste en la aprehensi\u00f3n material y definitiva de los productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales. \u00a0<\/p>\n
Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental podr\u00e1 disponer de los bienes para el uso de la entidad o entregarlos a entidades p\u00fablicas para facilitar el cumplimiento de sus funciones, a trav\u00e9s de Convenios Interinstitucionales que permitan verificar la utilizaci\u00f3n correcta. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 48. RESTITUCION DE ESPEC\u00cdMENES DE ESPECIES SILVESTRES. Consiste en la aprehensi\u00f3n material y el cobro del costo de todo el proceso necesario para la adecuada restituci\u00f3n de los individuos, espec\u00edmenes y\/o muestras de especies silvestres o productos del medio ambiente que pertenecen al Estado que se hayan aprovechado, movilizado, transformado y\/o comercializado sin la autorizaci\u00f3n ambiental respectiva o con violaci\u00f3n de las disposiciones ambientales que regulan la materia. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. Los costos en que se incurra con ocasi\u00f3n de la restituci\u00f3n de especies silvestres y su manejo posterior, ser\u00e1n a cargo del infractor y har\u00e1n parte de la restituci\u00f3n cuando ella sea impuesta como sanci\u00f3n del proceso. En todos los casos en que se haga efectiva la medida especial de restituci\u00f3n, las autoridades ambientales competentes deber\u00e1n imponer las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 49. TRABAJO COMUNITARIO EN MATERIA AMBIENTAL. Con el objeto de incidir en el inter\u00e9s del infractor por la preservaci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podr\u00e1 imponer la sanci\u00f3n de trabajo comunitario en materias ambientales a trav\u00e9s de su vinculaci\u00f3n temporal en alguno de los programas, proyectos y\/o actividades que la autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras autoridades. Esta medida solo podr\u00e1 reemplazar las multas solo cuando los recursos econ\u00f3micos del infractor lo requieran, pero podr\u00e1 ser una medida complementaria en todos los casos. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las actividades y procedimientos que conlleva la sanci\u00f3n de trabajo comunitario en materia ambiental y la medida preventiva de asistencia a cursos obligatorios de educaci\u00f3n ambiental como parte de la amonestaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo. El demandante considera que las expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d, \u201csurten efectos inmediatos\u201d y \u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d, contenidas en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009, vulneran el derecho fundamental al debido proceso y, en especial, los derechos de defensa y a la doble instancia, pues \u201cimpiden al destinatario de la medida defenderse apropiadamente mediante la utilizaci\u00f3n de recursos administrativos y judiciales, antes de que se consolide la afectaci\u00f3n de derechos subjetivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar el cargo aduce que el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n establece el derecho \u201ca impugnar la sentencia condenatoria\u201d, expresi\u00f3n que, pese a su alcance restrictivo, debe ser interpretada en sentido amplio y entender que se extiende a las actuaciones administrativas como derecho a impugnar las decisiones de la administraci\u00f3n p\u00fablica que afecten los derechos subjetivos de los administrados. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la persona debe contar con mecanismos que le permitan impugnar los actos de la administraci\u00f3n y estos mecanismos son los recursos judiciales y administrativos, cuyo ejercicio le permita controvertir, antes de su entrada en vigor, toda medida adoptada por la administraci\u00f3n p\u00fablica que menoscabe sus derechos subjetivos. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el derecho de defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, de hacerse parte en el mismo, de defenderse y presentar alegatos y pruebas, por lo cual se concreta en el derecho de contradicci\u00f3n y se vincula, junto con el derecho de defensa, con el principio de la doble instancia establecido en el art\u00edculo 29 de la Carta y en el art\u00edculo 31 superior, cuando indica que toda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. \u00a0<\/p>\n
La doble instancia se hace efectiva mediante la posibilidad de interponer recursos, aunque admite excepciones que el legislador puede establecer, siempre y cuando se respeten las garant\u00edas del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. No obstante lo anterior, el legislador no puede introducir diferenciaciones irrazonables y desproporcionadas. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade el actor que todo el contenido del debido proceso es aplicable en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador y, por supuesto, en el ambiental, \u201cpor cuanto \u00e9ste es una manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado\u201d, en la medida en que otorga facultades a las autoridades administrativas competentes para prevenir, corregir y compensar la afectaci\u00f3n de los derechos protegidos. \u00a0<\/p>\n
El derecho sancionador implica la restricci\u00f3n de derechos fundamentales y la imposici\u00f3n de sanciones que proceden de una autoridad administrativa, producen un efecto aflictivo o ablatorio, se imponen ante la realizaci\u00f3n de un il\u00edcito y cumplen una finalidad represora, caracter\u00edsticas que son cumplidas por las medidas preventivas establecidas en la Ley 1333 de 2009, sobre todo \u201cen cuanto a las medidas de decomiso de productos, elementos, medios o implementos, de la aprehensi\u00f3n de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y de la suspensi\u00f3n de obras, actividades y servicios\u201d, ya que, \u201ctal como deriva de la simple lectura del art\u00edculo 38 de la Ley 1333 de 2009, estas medidas en realidad, no buscan exclusivamente prevenir la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n a la ley ambiental sino sancionar dichas infracciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el criterio del actor, de conformidad con la disposici\u00f3n citada, el decomiso y la aprehensi\u00f3n consisten en la \u201caprehensi\u00f3n material y temporal de los espec\u00edmenes de fauna, flora, recursos hidrobiol\u00f3gicos y dem\u00e1s especies silvestres ex\u00f3ticos y el de productos, elementos, medios equipos, veh\u00edculos materias primas o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n ambiental o producidos como resultado de la misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la medida no es de prevenci\u00f3n, sino que es una reacci\u00f3n ante una infracci\u00f3n que, \u201cal mismo tiempo, tiene car\u00e1cter retributivo o represor y, como todas las sanciones, un car\u00e1cter de prevenci\u00f3n general\u201d, lo que tambi\u00e9n se percibe en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, de conformidad con los cuales las medidas de prevenci\u00f3n deben imponerse de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n, redacci\u00f3n que evidencia que tales medidas son una reacci\u00f3n ante la infracci\u00f3n y tienen car\u00e1cter de sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior afirma que \u201cla imposibilidad de que el administrado utilice los recursos administrativos en contra de las medidas ambientales de prevenci\u00f3n y el efecto devolutivo de dichas medidas en cuanto a los recursos judiciales, vulneran el principio de proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de efectuar una amplia exposici\u00f3n sobre el principio de proporcionalidad y su aplicaci\u00f3n, el demandante asevera que el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 \u201cvulnera las exigencias del principio de proporcionalidad y, en especial, el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto\u201d, porque \u201cel grado de favorecimiento de la protecci\u00f3n del medio ambiente, que se persigue con la imposibilidad de utilizaci\u00f3n de recursos administrativos en contra de las medidas de prevenci\u00f3n, y con la atribuci\u00f3n a \u00e9stas de un efecto inmediato puede catalogarse como leve o medio\u201d y esta ganancia leve o media \u201cno justifica la grave afectaci\u00f3n del derecho al debido proceso, y de manera particular, de los derechos de defensa y de doble instancia que ella implica\u201d. \u00a0<\/p>\n
La imposibilidad de interponer recursos administrativos y el efecto inmediato de las medidas de prevenci\u00f3n ambiental, si bien protegen el medio ambiente, lo hacen de manera leve o media y mayor protecci\u00f3n se lograr\u00eda si se permitiera que las medidas de prevenci\u00f3n fuesen susceptibles de recursos administrativos y no tuvieran efectos inmediatos, pues \u201ca\u00fan si se alegase la necesidad de actuar con celeridad, de todas maneras la medida adoptada por la norma acusada es desproporcionada porque, en la v\u00eda gubernativa, la interposici\u00f3n y soluci\u00f3n de estos recursos no prolongar\u00e1 demasiado en el tiempo la protecci\u00f3n que se busca con las medidas preventivas\u201d. Adem\u00e1s, la prolongaci\u00f3n se \u00a0justifica si las medidas preventivas son, en realidad, medidas sancionatorias que afectan de manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acci\u00f3n, a la propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados. \u00a0<\/p>\n
De este modo, la revisi\u00f3n por el superior o un nuevo examen del funcionario que la profiere son necesarias, porque de esa manera se tiene la oportunidad de reflexionar acerca de la necesidad y proporcionalidad de la imposici\u00f3n de estas medidas \u201cy las utilizar\u00e1 s\u00f3lo cuando sean imprescindibles y proporcionadas, entre otras cosas, para no causar da\u00f1os injustificados a los particulares que posteriormente el Estado debe indemnizar\u201d. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n el actor indica que la afectaci\u00f3n de derechos fundamentales puede conducir a la \u201csuspensi\u00f3n de actividades empresariales con lo que se afecta de manera intensa el trabajo de muchos individuos\u201d, de manera que la posibilidad de interponer recursos impide las vulneraciones y los da\u00f1os a los particulares que luego deba indemnizar el Estado. \u00a0<\/p>\n
2. Segundo cargo. Como segundo cargo el actor aduce que la expresi\u00f3n \u201cse aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d, contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009, desconoce el principio non bis in idem que integra el debido proceso y debe regir en todas las actuaciones del derecho sancionatorio ambiental para asegurar que \u201clos conflictos sociales que involucren consecuencias de tipo sancionatorio no se prolonguen de manera indefinida\u201d. \u00a0<\/p>\n
Reitera el libelista que las medidas preventivas consistentes en el decomiso de productos, elementos, medios o implementos, la aprehensi\u00f3n de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre y la suspensi\u00f3n de obra o actividad, son, en realidad, medidas sancionatorias que afectan de manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acci\u00f3n, a la propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados\u201d y concluye que, dada esa naturaleza, el principio del non bis in idem resulta vulnerado por la expresi\u00f3n demandada, pues \u201cpermite que la administraci\u00f3n p\u00fablica ambiental imponga a los particulares por la misma infracci\u00f3n tanto una medida preventiva (que en realidad es una sanci\u00f3n) como una de las medidas sancionatorias que aparecen reguladas en los art\u00edculos 40 a 49 de la Ley 1333 de 2009\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Tercer cargo. Se\u00f1ala el actor que la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, incluida en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, vulnera el derecho general de libertad, \u201cque aparece en el trasfondo del derecho al libre desarrollo de la personalidad, establecido por el art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n, por cuanto puede ser entendido de una manera diversa al respecto de las exigencias propias del principio de proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar este tercer cargo el actor se refiere al derecho general de libertad e indica que las libertades constitucionales espec\u00edficas y el derecho al libre desarrollo de la personalidad son la institucionalizaci\u00f3n de la libertad en forma de derecho fundamental, que es general y debe ser interpretado en el sentido de la libertad negativa, es decir, como la garant\u00eda de un \u00e1mbito reservado al individuo, de un espacio para la toma de sus decisiones vitales, correlativo a un \u00e1mbito en donde el poder est\u00e1 ausente, de donde surge que el art\u00edculo 16 superior es general, \u201cporque abarca universalmente el objeto de toda libertad negativa, es decir el espectro de todas las conductas humanas posibles en el pasado, ahora y en el futuro\u201d. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se indica que la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d permite una interpretaci\u00f3n amplia y una restringida. De acuerdo con la primera significa que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos p\u00fablicos de que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondr\u00e1n al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y con el respeto de las exigencias del principio de proporcionalidad alguna o algunas de las medidas preventivas o sancionatorias, seg\u00fan el caso, previstas en la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta interpretaci\u00f3n al imponer una media preventiva o sancionatoria, las autoridades ambientales deben tener en cuenta que la medida debe ser id\u00f3nea, necesaria y proporcionada en sentido estricto, para que: (i) el grado de protecci\u00f3n del medio ambiente que se logre con su imposici\u00f3n sea mayor que el grado de restricci\u00f3n de la libertad, (ii) el quantum en que se aplique la medida sea proporcionado en relaci\u00f3n con el quantum en que se sacrifica la libertad y (iii) el tipo de media y el quantum en que se aplique sean proporcionados al tipo de infracci\u00f3n cuya comisi\u00f3n desencadene la imposici\u00f3n de la medida. \u00a0<\/p>\n
Apunta el libelista que, en las anotadas condiciones, esta interpretaci\u00f3n es acorde con la Constituci\u00f3n, puesto que la tipificaci\u00f3n de una conducta como infracci\u00f3n implica una intervenci\u00f3n en la libertad y debe estar justificada, fuera de lo cual la sanci\u00f3n prevista debe guardar proporci\u00f3n con la protecci\u00f3n de los derechos y bienes que justifican su eventual imposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, de conformidad con la segunda interpretaci\u00f3n la expresi\u00f3n acusada puede entenderse s\u00f3lo \u201ccomo la exigencia de que el tipo de medida y el quantum en que se aplica la medida deben ser proporcionados al tipo de infracci\u00f3n cuya comisi\u00f3n desencadena su imposici\u00f3n\u201d, sentido que resulta demasiado restrictivo, \u201cpues elimina la protecci\u00f3n m\u00e1s comprensiva del derecho general de libertad que ofrece en su conjunto todo el principio de proporcionalidad\u201d y, por ello, resulta contraria a la Constituci\u00f3n y se debe declarar que la expresi\u00f3n demandada vulnera el derecho general de la libertad que aparece en el trasfondo del derecho al libre desarrollo de la personalidad. \u00a0<\/p>\n
4. Cuarto cargo. Esgrime el demandante un cuarto cargo en contra de las expresiones \u201cDecomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n\u201d, \u201cAprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres\u201d y \u201cSuspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos\u201d, contenidas en el art\u00edculo 36 y en la totalidad de los art\u00edculos 38 y 39 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor vulneran el derecho general de libertad establecido en el art\u00edculo 16 superior, as\u00ed como los derechos constitucionales de libertad, libertad de empresa y trabajo, todos ellos en conexi\u00f3n con el derecho al debido proceso, por cuanto desconocen el principio de proporcionalidad al prever, con la naturaleza de medida preventiva, una acci\u00f3n de la administraci\u00f3n que, en realidad, tiene la naturaleza de sanci\u00f3n y dejan al destinatario sin posibilidad de defenderse antes de la imposici\u00f3n de la medida. \u00a0<\/p>\n
De nuevo parte el actor de considerar que las medidas son sanciones y asevera que, por ello, suponen una afectaci\u00f3n grave de los derechos invocados, que son equiparables con las sanciones previstas en los art\u00edculos 40 y siguientes de la Ley 1333 de 2009, de donde surge una primera violaci\u00f3n, pues el legislador permite la imposici\u00f3n a t\u00edtulo de medidas preventivas, de medidas que, en realidad, tienen la naturaleza de sanci\u00f3n, lo que es desproporcionado. \u00a0<\/p>\n
La segunda vulneraci\u00f3n es contraria al debido proceso en conexi\u00f3n con los derechos fundamentales de libertad, propiedad, libertad de empresa y trabajo y radica en que la Ley 1333 de 2009 no regula los medios de defensa que, en cambio, est\u00e1n previstos para que el particular se defienda de la imposici\u00f3n de las sanciones prescritas por los art\u00edculos 40 y siguientes de la Ley, lo que viola el derecho de defensa del administrado, raz\u00f3n por la cual \u201cdeber\u00eda colegirse que frente a las medidas preventivas deben aplicarse las reglas generales del derecho administrativo sancionador y que, por tanto, dichos recursos s\u00ed pueden ser utilizados por el particular para su defensa\u201d. \u00a0<\/p>\n
5. Quinto cargo. Finalmente el actor considera que las expresiones impugnadas del art\u00edculo 36 y todo el texto de los art\u00edculos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 vulneran los art\u00edculos 16, 25, 29, 58 y 333 de la Constituci\u00f3n, porque establecen sanciones que afectan gravemente los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la propiedad y a la libertad de empresa, sin respetar los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, pues no especifican cu\u00e1les son las conductas que ameritar\u00edan, caso por caso, el uso de estas medidas gravemente restrictivas de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Para sustentar el cargo, el libelista recuerda que la potestad sancionatoria en materia ambiental hace parte del derecho correccional y del ius puniendi del Estado y que, por lo tanto, los principios del derecho penal se aplican en todo el derecho sancionador del Estado, tal como, a su juicio, se desprende de la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia que transcribe, lo que hace obligatorio que, \u201cen virtud del derecho fundamental al debido proceso y de la protecci\u00f3n del derecho fundamental de libertad y de otros derechos fundamentales del individuo, que en el derecho administrativo ambiental, como emanaci\u00f3n del ius puniendi del Estado, se apliquen los principios generales del derecho penal, entre los cuales se encuentran (\u2026) el principio de legalidad de las sanciones y sus subprincipios de tipicidad y taxatividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se refiere luego al principio de legalidad de las sanciones y a los mencionados subprincipios que derivan del art\u00edculo 29 de la Carta cuando establece que \u201cNadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d e indica que del principio de legalidad se infiere que las penas y, en general, las sanciones que el Estado puede imponer a los particulares, deben ser taxativas\u201d, pues la ley no puede hacer una previsi\u00f3n gen\u00e9rica de las medidas sancionatorias que puede utilizar el Estado frente a cualquier tipo de infracci\u00f3n, sino que debe establecer caso por caso, supuesto por supuesto, qu\u00e9 tipo de sanci\u00f3n y en qu\u00e9 medida debe proceder ante cada uno de los supuestos de infracci\u00f3n de la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de transcribir apartes de la jurisprudencia constitucional, el actor estima que la previsi\u00f3n de las medidas de decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n; aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y suspensi\u00f3n de obra o actividad, contenidas en el art\u00edculo 36, as\u00ed como en los art\u00edculos 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009 vulneran el principio de legalidad y, en particular los de taxatividad y tipicidad. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el legislador (i) no se\u00f1al\u00f3 exactamente frente a qu\u00e9 infracciones de la ley ambiental debe aplicarse cada una de estas medidas, (ii) no se\u00f1al\u00f3 de manera exacta e inequ\u00edvoca la relaci\u00f3n entre cada posible infracci\u00f3n y cada medida, (iii) no se\u00f1al\u00f3 las condiciones para su aplicaci\u00f3n, (iv) no se\u00f1al\u00f3 cu\u00e1l es el t\u00e9rmino en el cual estas medidas pueden ser aplicadas, (v) no se\u00f1al\u00f3 en qu\u00e9 grado -con mayor o menor severidad- deben ser aplicadas y (vi) no se\u00f1al\u00f3 las condiciones en las cuales su aplicaci\u00f3n resulta proporcionada\u201d. \u00a0<\/p>\n
Puntualiza que estas omisiones \u201cdejan sin protecci\u00f3n los derechos fundamentales a la propiedad, la libertad de empresa y al trabajo de los individuos frente al ejercicio de un poder ampl\u00edsimo por parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica, como quiera que permiten su aplicaci\u00f3n sin que se encuentre previamente definida por la ley la causa que las genera, esto es, la conducta reprochable ambientalmente que las origina\u201d, pues la ley dej\u00f3 al operador jur\u00eddico la facultad para definir cu\u00e1l de las infracciones ambientales genera el decomiso, la aprehensi\u00f3n, la suspensi\u00f3n o demolici\u00f3n de obras, la restituci\u00f3n de espec\u00edmenes o el trabajo comunitario, no determin\u00f3 \u201ccon claridad qu\u00e9 grado de afectaci\u00f3n del medio ambiente se requiere para imponer cada una de estas medidas, de tal forma que, demostrada o no la existencia de una infracci\u00f3n ambiental puede imponerse cualquiera de las medidas preventivas (que son realmente sancionatorias) o sancionatorias propiamente dichas\u201d, de todo lo cual surge que \u201cla autoridad ambiental tiene un margen de discreci\u00f3n demasiado amplio para aplicar cualquiera de las medidas restrictivas o de las sanciones cuando se ha concluido la ocurrencia de una infracci\u00f3n ambiental\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n el 23 de marzo de 2010, el apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, intervino en el tr\u00e1mite de la presente acci\u00f3n con el fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad de la norma objeto de reproche, de acuerdo con el an\u00e1lisis que a continuaci\u00f3n se expone y siguiendo el orden de cargos propuesto por el demandante: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo: expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d, \u201csurten efectos jur\u00eddicos\u201d y \u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d contenidas en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo cargo: expresi\u00f3n \u201cse aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El interviniente comienza por se\u00f1alar que el derecho ambiental colombiano es esencialmente preventivo. Ello implica que las autoridades deben actuar con inmediatez frente a los problemas que les corresponde resolver en esa materia, como quiera que la tardanza en la aplicaci\u00f3n de las medidas tendientes a conjurar las situaciones que pueden afectar el derecho a un medio ambiente sano podr\u00eda generar consecuencias irreversibles. De ah\u00ed la necesidad de que su ejecuci\u00f3n sea inmediata, as\u00ed como sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Indica, que las medidas preventivas gozan de un amplio respaldo constitucional y, dada su naturaleza, pueden practicarse antes de que el afectado tenga noticia de ellas, de conformidad con el principio de precauci\u00f3n, tema que ya fue debatido por la Corte Constitucional en las sentencias C-710 de 2001 y C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercer cargo: expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d contenida en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el interviniente el aparte normativo demandado no vulnera el derecho a la libertad como lo se\u00f1ala el libelista, toda vez que, a su juicio, dicha garant\u00eda constitucional no es absoluta sino que, por el contrario, encuentra l\u00edmites en tanto no se afecten los derechos de las dem\u00e1s personas. De esta manera, el libre desarrollo de la personalidad, como una de las manifestaciones de la libertad, se halla protegido en la esfera \u00edntima de cada individuo, lo cual no significa que en su pleno goce y ejercicio se deba pretermitir el cumplimiento de la ley o desconocer el orden jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, considera que el precepto acusado no guarda relaci\u00f3n alguna con el derecho al libre desarrollo de la personalidad, as\u00ed como tampoco la sanci\u00f3n que se pretende imponer al ciudadano que infrinja las normas ambientales. Aduce, que no es necesario profundizar acerca de la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n, en la medida en que dicha discusi\u00f3n ha sido superada por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuarto cargo: expresiones \u201cDecomiso preventivo de productos, elementos, medio o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n\u201d, \u201cAprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres\u201d y \u201cSuspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos\u201d contenidas en el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1333 de 2009; as\u00ed como la integridad de los art\u00edculos 38 y 39 de la misma ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A modo de ilustraci\u00f3n, advierte la importancia de diferenciar los conceptos de suspensi\u00f3n temporal y cierre temporal, ya que si bien es cierto las dos medidas implican dejar una actividad de forma temporal, \u00e9stas comportan circunstancias de aplicaci\u00f3n y momentos procesales distintos, as\u00ed como cargas argumentativas diferenciables. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la medida preventiva de suspensi\u00f3n temporal de actividades consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado, la ejecuci\u00f3n de un proyecto, obra o actividad cuando de su realizaci\u00f3n pueda derivarse da\u00f1o o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o a la salud humana, o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso o concesi\u00f3n, o cuando se incumplan los t\u00e9rminos, las condiciones y las obligaciones establecidas en las mismas. \u00a0<\/p>\n
Puntualiza que de la aplicaci\u00f3n de una medida preventiva se puede generar el inicio de un proceso sancionatorio ambiental, pero si en el transcurso del mismo cesan los motivos que dieron origen a la imposici\u00f3n de la medida, \u00e9sta se levanta y se contin\u00faa con el respectivo tr\u00e1mite para concluir con la deducci\u00f3n o no de responsabilidad del presunto infractor y la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n a que haya lugar, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la medida consistente en cierre temporal es la que pone fin a una actividad, durante un periodo de tiempo determinado por la autoridad ambiental, lo cual genera un registro en el RUIA, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 57 de la Ley 1333 de 2009. Esta medida se impone luego de agotado el procedimiento sancionatorio ambiental en el que se ha establecido plenamente la responsabilidad del infractor. \u00a0<\/p>\n
Afirma que difiere de la aproximaci\u00f3n hecha por el demandante respecto de la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, por cuanto considera que las medidas preventivas por s\u00ed mismas no constituyen una sanci\u00f3n. Para estos efectos, se\u00f1ala que estas tienen un amplio desarrollo legal tanto nacional como internacional que incluso la Corte Constitucional ha encontrado acorde con los preceptos constitucionales. Para sustentar dicha posici\u00f3n trae a colaci\u00f3n la Sentencia C-293 de 2001, pronunciamiento en el que se realiza una profusa exposici\u00f3n sobre su origen y se concluye que su aplicaci\u00f3n resulta acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, resalta el interviniente la importancia que reviste la conservaci\u00f3n de un medio ambiente sano, en tanto derecho fundamental de todas las personas, circunstancia que amerita una especial protecci\u00f3n encaminada a evitar el da\u00f1o y disminuir el riesgo de que este ocurra, a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n inmediata de las normas ambientales. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo de vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo, afirma que dicha prerrogativa no faculta a su titular para ejercer actividades propias de su labor u oficio sin restricci\u00f3n alguna, sino \u00a0que implica un control por parte del Estado que garantice la vigencia del orden jur\u00eddico y la conservaci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos para el normal desarrollo de la sociedad. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la propiedad privada, sostiene que no se puede desconocer la funci\u00f3n ecol\u00f3gica que \u00e9sta posee por virtud del art\u00edculo 58 Superior, funci\u00f3n que constituye una novedosa respuesta a la problem\u00e1tica planteada por la explotaci\u00f3n y uso indiscriminado de los bienes particulares en contra del medio ambiente. Lo anterior, quiere decir que el ejercicio de la propiedad privada encuentra l\u00edmites en el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano que, finalmente, se traduce en la protecci\u00f3n de su propia vida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la libertad de empresa, reitera que el legislador posee plenas facultades para controlar, de una u otra manera, la actividad que ejercen los particulares cuando se trata de hacer prevalecer el inter\u00e9s general sobre el particular, sin que ello implique afectar el n\u00facleo esencial de este derecho, aspecto que no se evidencia de ninguna manera en la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Quinto cargo: Art\u00edculos 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El actor considera que los preceptos demandados establecen sanciones que vulneran el derecho a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de empresa, al trabajo, a la propiedad privada y al debido proceso, desconociendo desde todo punto de vista el principio de legalidad, as\u00ed como los principios de taxatividad y tipicidad de las sanciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de estas afirmaciones, considera el interviniente que las sanciones que proponen las citadas normas se encuentran ajustadas al principio de legalidad, toda vez que se hallan expresamente establecidas en la ley, la cual determina el alcance de su aplicaci\u00f3n una vez culminado el proceso sancionatorio ambiental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puntualiza que la necesidad de mantener un ambiente sano y ecol\u00f3gicamente equilibrado, adem\u00e1s de ser un derecho fundamental de todas las personas, exige el ejercicio de medidas coercitivas por parte del Estado para garantizar su plena efectividad, a trav\u00e9s del cumplimiento de las normas que regulan esta materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario se pronunci\u00f3 sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito de intervenci\u00f3n, elaborado por el investigador Iv\u00e1n Andr\u00e9s P\u00e1ez P\u00e1ez, en el que puso de presente que las disposiciones \u00a0contenidas en el T\u00edtulo V de la Ley 1333 de 2009, referentes a las medidas preventivas en materia ambiental, resultan acordes con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo que corresponde a su ejecuci\u00f3n inmediata, su aplicaci\u00f3n independiente de las sanciones a que haya lugar y de acuerdo a la gravedad de la infracci\u00f3n, as\u00ed como el tipo de medidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n, estima que se ajusta al orden constitucional siempre que se conmine al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que reglamente la ley objeto de cuestionamiento, a fin de establecer con exactitud las conductas que ameritan la imposici\u00f3n de dichas sanciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores precisiones, se\u00f1ala el interviniente que las medidas preventivas de que trata la Ley 1333 de 2009 tienen su g\u00e9nesis en la Ley 9 de 1979, el Decreto 1594 de 1984 y la Ley 99 de 1993, y constituyen actos administrativos de car\u00e1cter transitorio, de inmediato cumplimiento y sin ning\u00fan tipo de formalismos especiales, impuestos por las autoridades competentes cuando se advierte una infracci\u00f3n a las normas ambientales, con el objeto de precaver un da\u00f1o a los recursos naturales y a la salud humana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de su naturaleza jur\u00eddica, informa el interviniente que son una especie de orden administrativa de que dispone la autoridad ambiental en el ejercicio de los medios de polic\u00eda para el mantenimiento del orden p\u00fablico ecol\u00f3gico, y que comprenden la protecci\u00f3n, preservaci\u00f3n y aprovechamiento de los recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, indica que las medidas preventivas, como especie de medidas cautelares, constituyen un medio para la materializaci\u00f3n del principio de eficacia de la Administraci\u00f3n, toda vez que contribuyen a la protecci\u00f3n del derecho colectivo al medio ambiente sano y a la efectividad de las decisiones del ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que el objeto de las medidas preventivas es contrarrestar cualquier alteraci\u00f3n que afecte de manera grave los recursos naturales, y el efecto que estas generan implica, en cierta medida, la restricci\u00f3n de derechos individuales, considera el interviniente que su aplicaci\u00f3n debe estar \u00edntimamente ligada a los postulados que, dentro del ordenamiento jur\u00eddico, irradian el debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de los contenidos propios del derecho ambiental, se\u00f1ala que estas medidas se sustentan en los principios de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n, el primero de los cuales busca evitar los da\u00f1os futuros, pero ciertos y mesurables; mientras el segundo, se dirige a impedir la creaci\u00f3n de riesgos con efectos desconocidos e imprevisibles. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sostiene que la adopci\u00f3n de medidas preventivas encuentra sustento y justificaci\u00f3n en los principios de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n, acogidos por la Ley 99 de 1993 bajo el t\u00edtulo gen\u00e9rico de principio de precauci\u00f3n, el cual constituye uno de los postulados cardinales en materia de protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para el interviniente la aplicaci\u00f3n inmediata de las medidas preventivas establecidas en la norma demandada resultan acordes con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto exista peligro de da\u00f1o sobre el medio ambiente y el acto mediante el cual se adopte la decisi\u00f3n sea motivado y excepcional. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, afirma que el acto administrativo de imposici\u00f3n de una medida preventiva no puede considerarse como de ejecuci\u00f3n, ya que entra\u00f1a una decisi\u00f3n que implica un an\u00e1lisis de la conducta desplegada por el particular para determinar el grado de vulneraci\u00f3n de la norma ambiental. En esa medida, como quiera que se constituye en un acto definitivo o de fondo, el cual, necesariamente, debe ser motivado, el administrado debe contar con la posibilidad de impugnar o controvertir las razones en las cuales se sustent\u00f3, para que no se desconozca el derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, frente a la facultad de que goza la autoridad ambiental para imponer determinado tipo de medida preventiva, aduce el interviniente que se trata de una potestad discrecional otorgada por el legislador, que se ajusta a los preceptos constitucionales en tanto es indispensable para garantizar la efectividad del derecho a un medio ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, pone de manifiesto que las sanciones previstas en la norma demandada son un medio eficaz para la protecci\u00f3n de los recursos naturales y el medio ambiente, de tal suerte que resultan compatibles con los preceptos constitucionales. Sin embargo, comparte los argumentos expuestos por el demandante, seg\u00fan los cuales, resulta necesario establecer cuales son las conductas que, en cada caso concreto, dan lugar a una de las sanciones que establece la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Universidad Nacional de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, mediante escrito remitido a esta Corporaci\u00f3n el 25 de marzo de 2010, solicit\u00f3 declarar exequibles los apartes acusados contenidos en los art\u00edculos 32, 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, as\u00ed como la totalidad de los art\u00edculos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la misma ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza su intervenci\u00f3n se\u00f1alando que el derecho a un ambiente sano, previsto en el art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, implica una carga de responsabilidad rec\u00edproca entre el Estado y los particulares como garantes de su protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n. En esa medida, le corresponde al primero adoptar las medidas necesarias para proteger los recursos naturales, as\u00ed como la diversidad e integridad del ambiente, y a los particulares, cumplir con las cargas impuestas por el Estado para garantizar la efectividad de ese derecho constitucional fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la acci\u00f3n estatal debe resultar acorde con los instrumentos internacionales relacionados con el tema ambiental, de modo que su actuaci\u00f3n est\u00e9 siempre conforme con los principios de acci\u00f3n preventiva, de precauci\u00f3n y de indemnizaci\u00f3n por da\u00f1os, entre otros. En otras palabras, considera que es deber del Estado armonizar la legislaci\u00f3n ambiental con los postulados internacionales en tanto estos se convierten en el marco de referencia para aplicar, a nivel interno, las exigencias establecidas para el desarrollo y la protecci\u00f3n del medio ambiente en todas las Naciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la vulneraci\u00f3n de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al debido proceso, a la propiedad privada y a la libertad de empresa, en raz\u00f3n a la implementaci\u00f3n de medidas preventivas en materia de derecho sancionatorio ambiental, contenidas en la Ley 1333 de 2009, considera el interviniente que se trata de garant\u00edas que, si bien es cierto, se hallan consagradas de manera expresa en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no poseen un car\u00e1cter absoluto y, por lo tanto, encuentran l\u00edmites en la consecuci\u00f3n de los fines del Estado y en el cumplimiento de la ley, as\u00ed como de los tratados internacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, expresa que no existe un vac\u00edo normativo que genere arbitrariedad absoluta en la aplicaci\u00f3n de las medidas sancionatorias por parte de la autoridad ambiental como lo afirma el demandante, toda vez que es precisamente la norma acusada la que establece el procedimiento, no s\u00f3lo para la imposici\u00f3n de las respectivas sanciones, sino tambi\u00e9n para la aplicaci\u00f3n de las medidas preventivas, al tiempo que regula las circunstancias en las que puede darse lugar a la agravaci\u00f3n o atenuaci\u00f3n de la responsabilidad en materia ambiental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, para el representante de la Universidad Nacional de Colombia es importante que la Corte Constitucional, al momento de valorar el m\u00e9rito de los argumentos expuestos por el actor, elabore un juicio de proporcionalidad \u00a0para determinar la necesidad, la racionalidad y la proporcionalidad de las medidas establecidas en la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
4. Coadyuvancia del ciudadano Jos\u00e9 Vicente Zapata Lugo \u00a0<\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista el ciudadano Jos\u00e9 Vicente Zapata Lugo expres\u00f3 su concepto en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia, mediante escrito dirigido a esta Corporaci\u00f3n, el 23 de marzo de 2010, en el que se adhiri\u00f3 a los cargos formulados por el demandante y solicit\u00f3 que las normas objeto de reproche sean declaradas inexequibles por este Alto Tribunal. Para tal efecto, fund\u00f3 su solicitud en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, considera necesario precisar que los art\u00edculos demandados no son m\u00e1s que una representaci\u00f3n de la intenci\u00f3n del legislador de establecer arbitrariamente una responsabilidad objetiva en materia sancionatoria ambiental, lo cual ha sido motivo de controversia y rechazo en varias acciones de inconstitucionalidad que actualmente cursan en la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que si bien el Estado tiene la potestad de regular y sancionar conductas que vayan en contra de los fines que tiene a su cargo garantizar, tal atribuci\u00f3n de orden constitucional contiene l\u00edmites y restricciones que se justifican en la necesidad de evitar cualquier tipo de arbitrariedad en el contexto del Estado Social de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la potestad que le otorga la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Estado en materia penal y sancionatoria se encuentra limitada por las mismas disposiciones del orden superior que as\u00ed lo determinan. Dichas restricciones son b\u00e1sicamente el derecho al debido proceso, a la contradicci\u00f3n, a la defensa, a la presunci\u00f3n de inocencia, la proscripci\u00f3n general de establecer reg\u00edmenes de responsabilidad objetiva y la imposibilidad de trasladar la carga de la prueba al presunto infractor, aspectos todos que permiten el desarrollo de dicha potestad de manera transparente, leg\u00edtima y eficaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el coadyuvante es inconstitucional establecer un r\u00e9gimen sancionatorio basado en la presunci\u00f3n de responsabilidad del infractor como lo propone la disposici\u00f3n objeto de reproche constitucional, pues ello significa someter al ciudadano a un estado de indefensi\u00f3n que atenta contra sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la libertad; al tiempo que traslada de manera equivocada la carga de la prueba sin comportar un an\u00e1lisis de ponderaci\u00f3n entre los fines que persiguen las normas ambientales y los derechos del presunto infractor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera, entonces, que el derecho al debido proceso es un l\u00edmite a la potestad sancionatoria del Estado y es por esta raz\u00f3n que en la mayor\u00eda de los casos est\u00e1 prohibido el establecimiento de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva partiendo de meros supuestos o afirmaciones para decretar la pr\u00e1ctica de medidas previas e imponer sanciones sin contar con pruebas que lo justifiquen. \u00a0En otras palabras, estima que permitir la pr\u00e1ctica de medidas previas sin contar con pruebas suficientes, presumiendo la existencia del da\u00f1o, as\u00ed como su infractor, evidentemente se traduce en la libertad de las autoridades ambientales para cercenar derechos fundamentales como la propiedad, la libertad, el debido proceso y el principio de presunci\u00f3n de inocencia. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto de las sanciones que contempla la preceptiva demandada, considera el coadyuvante que en la medida en que la responsabilidad objetiva est\u00e1 proscrita, \u00e9stas resultan inaplicables por no tener en cuenta el factor de culpabilidad, la presunci\u00f3n de inocencia y el debido proceso. A su juicio, es palmaria la falta de proporcionalidad de dichas sanciones, habida cuenta que no establecen con exactitud a que tipo de conductas se ajustan, dejando su determinaci\u00f3n a discrecionalidad de la autoridad ambiental, lo cual resulta incompatible con los principios que regulan la potestad sancionatoria del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 en t\u00e9rmino el concepto de su competencia y en \u00e9l solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones y art\u00edculos demandados, y en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d, contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009, solicita la declaraci\u00f3n de exequibilidad, \u201cbajo el entendido que contra el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se imponga la medida preventiva proceden los recursos previstos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, los cuales se conceder\u00e1n en el efecto devolutivo, efecto que apunta a la posibilidad de ejecuci\u00f3n del acto administrativo impugnado, mientras se tramita y resuelve el recurso interpuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la primera parte de su concepto, el Jefe del Ministerio P\u00fablico consigna unas consideraciones generales en las que alude a la consagraci\u00f3n de los derechos colectivos o \u201ctransindividuales\u201d, caracterizados \u201cpor ser derechos de solidaridad y de participaci\u00f3n, cuya titularidad corresponde a todas y cada una de las personas\u201d. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que la Carta Pol\u00edtica de 1991 es una \u201cConstituci\u00f3n Ecol\u00f3gica\u201d, \u201cdebido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservaci\u00f3n, planificaci\u00f3n y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo econ\u00f3mico y social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Precisa que \u201cel ordenamiento superior colombiano faculta al Legislador para definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el da\u00f1o inferido a los derechos e intereses colectivos (art\u00edculo 88, inciso tercero, superior) como una forma excepcional de salvaguardar los intereses y derechos colectivos relacionados con el pleno disfrute de un ambiente sano para todos\u201d y recuerda que \u201cen desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales, el legislador expidi\u00f3 la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, entre las cuales se encuentra el t\u00edtulo XII que regula las sanciones y medidas de polic\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tras destacar el principio de precauci\u00f3n, la vista fiscal se ocupa de las medidas preventivas que, seg\u00fan el art\u00edculo 4 de la Ley 1333 de 2009, \u201cen materia ambiental \u201ctienen como funci\u00f3n prevenir, impedir o evitar la continuaci\u00f3n de la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana\u201d y cuyo procedimiento de imposici\u00f3n aparece regulado en el T\u00edtulo III de la citada ley, que al efecto se\u00f1ala que tales medidas \u201ctienen por objeto prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana\u201d, siendo de competencia de la autoridad ambiental imponer las medidas preventivas mediante acto administrativo motivado, siempre que, conocido el hecho de oficio o a petici\u00f3n de parte y habiendo procedido a comprobarlo, establezca la necesidad de imponerlas. \u00a0<\/p>\n
Recuerda el Procurador que, una vez impuesta la medida preventiva, \u201cla autoridad ambiental debe evaluar si existe m\u00e9rito para iniciar el proceso sancionatorio respectivo\u201d y que, en caso de no existir m\u00e9rito suficiente para iniciar el proceso, la misma autoridad debe levantar la medida preventiva, pues de lo contrario \u201ctal medida solo se levantar\u00e1 cuando se compruebe que desaparecieron las causas que le dieron origen\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega que, seg\u00fan la regulaci\u00f3n contemplada en la Ley 1333 de 2009, \u201ccuando se compruebe que han desaparecido las causas que les dieron origen, las medidas preventivas se levantar\u00e1n de oficio o a petici\u00f3n de parte\u201d y aclara que tales medidas son las siguientes: (i) amonestaci\u00f3n escrita, (ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n, (iii) aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres, (iv) suspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace \u00e9nfasis en que los art\u00edculos 37, 38 y 39 definen las medidas preventivas de amonestaci\u00f3n escrita, decomiso y aprehensi\u00f3n preventivos y suspensi\u00f3n de obra, proyecto o actividad y concluye que \u201cde las citadas disposiciones se infiere que su finalidad es que el Estado, a trav\u00e9s de las autoridades ambientales, act\u00fae de manera inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la salud humana, dando as\u00ed cumplimiento a los deberes constitucionales de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Naci\u00f3n y garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, mediante la prevenci\u00f3n y el control los factores de deterioro ambiental\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Procurador, la eficacia de las medidas preventivas depende de que \u201clas mismas sean adoptadas enseguida, pues la tardanza en su aplicaci\u00f3n puede significar un da\u00f1o irreversible al medio ambiente y lo que es peor a la salud o a la vida de las personas\u201d, pero reconoce que \u201cresulta constitucionalmente inadmisible que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n de los procedimientos administrativos, no haya previsto recurso alguno contra las mismas\u201d. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se refiere al principio de la doble instancia e indica que \u201cen relaci\u00f3n con las medidas preventivas ambientales, el principio de la doble instancia constituye una garant\u00eda esencial para preservar el derecho fundamental al debido proceso\u201d y que \u201cle asiste raz\u00f3n al actor cuando afirma que la expresi\u00f3n \u2018contra ellas no procede recurso alguno\u2019, contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009, vulnera el derecho al debido proceso, consagrado en el art\u00edculo 29 superior y, en especial, los derechos de defensa y a la doble instancia como principios integradores de ese derecho fundamental\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, de acuerdo con la vista fiscal \u201ctambi\u00e9n es cierto que para que las medidas preventivas ambientales sean eficaces se requiere que sean ejecutadas de manera inmediata\u201d y, a t\u00edtulo de ejemplo, se\u00f1ala que \u201csi en un municipio las aguas residuales dom\u00e9sticas y\/o industriales son vertidas directamente, esto es, sin tratamiento alguno, a la fuente de agua que surte al acueducto, la autoridad ambiental, en aras de garantizar la prevalencia del inter\u00e9s general y los derechos al ambiente sano y a la salud de la poblaci\u00f3n que consume dicha agua, debe de manera inmediata, es decir, sin dilaci\u00f3n alguna, proceder a suspender tal vertimiento, en aras de evitar que se contin\u00fae contaminando el medio ambiente y poniendo en peligro la salud y la vida de la poblaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el Jefe del Ministerio P\u00fablico estima que, \u201cen inter\u00e9s de obtener la armon\u00eda entre el derecho al debido proceso y la necesidad de lograr la eficacia de las medidas preventivas ambientales\u201d, debe solicitar \u201ca la Corte Constitucional que profiera una sentencia interpretativa de la expresi\u00f3n \u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d y declare la exequibilidad condicionada de la misma, bajo el entendido de que contra el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se imponga la medida preventiva proceden los recursos previstos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, los cuales se conceder\u00e1n en el efecto devolutivo, efecto que apunta a la posibilidad de ejecuci\u00f3n del acto administrativo impugnado, mientras se tramita y resuelve el recurso interpuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido apunta que \u201ca diferencia de la frase \u2018contra ellas no procede recurso alguno\u2019, las expresiones \u2018son de ejecuci\u00f3n inmediata\u2019, \u2018surten efectos inmediatos\u2019, contenidas en la misma disposici\u00f3n, no ri\u00f1en con el ordenamiento superior, pues como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, la eficacia de las medidas preventivas depende de que estas se apliquen sin dilaci\u00f3n alguna, aunque respetando siempre las garant\u00edas procesales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Insiste en que \u201cla naturaleza de las medidas cuestionadas por el actor es preventiva y no sancionatoria, pues su finalidad no es represora o aflictiva, esto es, con ellas el Estado no pretende castigar a alguien, sino precaver, evitar o impedir la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n que da\u00f1a o pone en peligro el medio ambiente y la salud humana\u201d, motivo por el cual \u201cno ri\u00f1e con el ordenamiento superior que las medidas preventivas se apliquen independientemente de las sanciones a que haya lugar\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que las medidas preventivas no tienen car\u00e1cter de sanciones y que, por lo tanto, \u201cno puede afirmarse, como lo hace el demandante, que las mismas desconocen el principio constitucional non bis in idem y los dem\u00e1s derechos que por esta raz\u00f3n considera vulnerados\u201d. En cuanto al tipo de medida que debe aplicarse de acuerdo a la gravedad de la infracci\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico considera que no ve \u201cde qu\u00e9 manera el art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de 2009, que las consagra, vulnera el art\u00edculo 16 del ordenamiento superior, pues una lectura desprevenida del mismo permite inferir que su objeto es facultar a la autoridad ambiental para que frente a cada caso concreto, y en consideraci\u00f3n al peligro o da\u00f1o ambiental, determine cual es el mecanismo (medida preventiva) que permite contrarrestar la situaci\u00f3n que afecta o pueda llegar a afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables\u201d, siendo del caso destacar que \u201cla autoridad ambiental debe se\u00f1alar las razones que tuvo para escoger una u otra medida, pues el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se impone debe ser motivado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se ocupa despu\u00e9s la vista fiscal de las sanciones ambientales y de la acusaci\u00f3n consistente en el desconocimiento del derecho general de libertad, de los derechos a la propiedad, el trabajo y la libertad de empresa, en conexi\u00f3n con el debido proceso y en especial con el principio de legalidad y al respecto recuerda que \u201cel art\u00edculo 5 de la Ley 1333 de 2009, define la infracci\u00f3n ambiental como \u2018…toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituya violaci\u00f3n de las normas contenidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Ser\u00e1 tambi\u00e9n constitutivo de infracci\u00f3n ambiental la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el C\u00f3digo Civil y la legislaci\u00f3n complementaria, a saber: El da\u00f1o, el hecho generador con culpa o dolo y el v\u00ednculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren dar\u00e1n lugar a una sanci\u00f3n administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil\u2019 \u201d. \u00a0<\/p>\n
Anota el Procurador que \u201cla disposici\u00f3n transcrita se\u00f1ala las conductas que dan lugar a la imposici\u00f3n de sanciones en materia ambiental, al determinar los comportamientos que constituyen infracci\u00f3n, as\u00ed: (i) la violaci\u00f3n de las normas ambientales y (ii) la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el C\u00f3digo Civil y la legislaci\u00f3n complementaria\u201d, de modo que \u201cno se puede dar por cierto que las disposiciones acusadas vulneran el derecho al debido proceso, concretamente el principio de legalidad nulla poena sine legge y el derecho de defensa\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirma que \u201ces casi imposible para el legislador prever y describir todas y cada de las conductas a trav\u00e9s de las cuales las personas naturales y jur\u00eddicas pueden violar las normas ambientales y con ello afectar el medio ambiente, la salud y la vida de las personas\u201d, precisa que \u201cen los art\u00edculos 6, 7, 8, 9 y 11 de la Ley 1333 de 2009 el Legislador estableci\u00f3 las causales de atenuaci\u00f3n y agravaci\u00f3n de la responsabilidad en materia ambiental, los eximentes de responsabilidad, las causales de cesaci\u00f3n del procedimiento y la p\u00e9rdida de fuerza ejecutoria de las sanciones\u201d y enfatiza que \u201cde igual manera, en el T\u00edtulo IV, art\u00edculos 17 a 31, regula las diferentes etapas del proceso sancionatorio (indagaci\u00f3n preliminar, verificaci\u00f3n de los hechos, formulaci\u00f3n de cargos, descargos, pr\u00e1ctica de pruebas, declaraci\u00f3n de la responsabilidad mediante acto motivado y notificaciones)\u201d. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que \u201ca diferencia de las medidas preventivas, contra el acto administrativo que ponga fin a una investigaci\u00f3n sancionatoria ambiental procede el recurso de reposici\u00f3n y siempre que exista superior jer\u00e1rquico, el de apelaci\u00f3n, los cuales deber\u00e1n ser interpuestos en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d, fuera de lo cual \u201clos actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedar\u00e1n en firme de conformidad con el art\u00edculo 62 del citado ordenamiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. La competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo establecido por art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Planteamiento general \u00a0<\/p>\n
En contra de algunas expresiones y art\u00edculos de la Ley 1333 de 2009, \u201cpor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d, se ha presentado una demanda de inconstitucionalidad que pretende la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los segmentos atacados o de la totalidad de los art\u00edculos. \u00a0<\/p>\n
Una parte de las acusaciones se orienta a demostrar la inconstitucionalidad de disposiciones relativas a las medidas preventivas que se pueden aplicar en materia ambiental, mientras que otra parte de los reparos alude a las sanciones que las autoridades ambientales est\u00e1n autorizadas para imponer. \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales los argumentos esgrimidos tienen que ver con la vulneraci\u00f3n del debido proceso y, seg\u00fan el actor, esa violaci\u00f3n est\u00e1 relacionada directamente con la falta de previsi\u00f3n de recursos administrativos de los cuales se pueda hacer uso antes de la aplicaci\u00f3n de las medidas preventivas, con el desconocimiento del principio del non bis in idem y de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, de propiedad, libertad de empresa y trabajo, junto con los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad, vulneraciones todas que implicar\u00edan el quebrantamiento del principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
Los cargos esgrimidos recaen parcialmente sobre algunas expresiones del art\u00edculo 32 que, trat\u00e1ndose de las medidas preventivas, establece su efecto inmediato y la no procedencia de \u201crecurso alguno\u201d y tambi\u00e9n sobre el art\u00edculo 36 que, al definir el tipo de medidas preventivas, se\u00f1ala que se aplicar\u00e1n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, al paso que contempla el decomiso preventivo, la aprehensi\u00f3n preventiva y la suspensi\u00f3n de obra o actividad como medidas de tal \u00edndole y respecto de las cuales el actor formula reparos que tambi\u00e9n extiende a los art\u00edculos 38 y 39. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, trat\u00e1ndose de las sanciones, el art\u00edculo 40 regula su imposici\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, en tanto que los art\u00edculos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49, atacados en su totalidad, se refieren, respectivamente, a las sanciones de multa, cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio; revocatoria o caducidad de la licencia, permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o registro; demolici\u00f3n de obra, decomiso definitivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n, restituci\u00f3n de espec\u00edmenes de especies silvestres y trabajo comunitario en materia ambiental. \u00a0<\/p>\n
La Corte analizar\u00e1 los cuestionamientos espec\u00edficos que el actor ha formulado en contra de cada uno de los apartados y art\u00edculos demandados, pero ese an\u00e1lisis particular estar\u00e1 precedido del estudio de algunos temas que, seg\u00fan el planteamiento del actor, subyacen a las acusaciones concretas. \u00a0<\/p>\n
En efecto, respecto de todos los ataques se afirma que las violaciones del debido proceso comportan un desbordamiento de las facultades del legislador que es contrario al principio de proporcionalidad y se insiste en la realizaci\u00f3n del juicio respectivo, lo que implica la identificaci\u00f3n del medio ambiente como bien constitucional cuya protecci\u00f3n justificar\u00eda los l\u00edmites impuestos a los derechos de los presuntos infractores o de los responsables de violaciones relacionadas con el ambiente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el examen del medio ambiente y de su posici\u00f3n constitucional constituye la premisa indispensable a partir de la cual se podr\u00e1 apreciar, trat\u00e1ndose de cada cargo, si al expedir los preceptos cuestionados el legislador actu\u00f3 en forma desproporcionada o desprovista de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
Como se anot\u00f3, esas disposiciones se refieren, b\u00e1sicamente, a las medidas preventivas en materia ambiental y a las sanciones ambientales y en esta materia el supuesto del que parte el autor consiste en sostener que bajo la denominaci\u00f3n de medidas preventivas el legislador estableci\u00f3 aut\u00e9nticas sanciones, afirmaci\u00f3n que conduce a analizar, en segundo lugar, el tema de las medidas preventivas y de las sanciones, en cuanto mecanismos destinados a asegurar la protecci\u00f3n del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
El tercer eje que sirve al actor para articular sus acusaciones de inconstitucionalidad consiste en la aplicaci\u00f3n de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador y, por lo tanto, el alcance de esa influencia deber\u00e1 ser objeto de tratamiento antes de abordar los cargos planteados en la demanda, cuyo an\u00e1lisis especial se podr\u00e1 adelantar de mejor manera en el contexto trazado con fundamento en las materias que ser\u00e1n analizadas con car\u00e1cter previo. \u00a0<\/p>\n
3. El medio ambiente como bien jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La importancia que al medio ambiente le confiere la Constituci\u00f3n de 1991 puede ser deducida de un dato inicial, de conformidad con el cual al menos 49 de sus art\u00edculos se refieren a la materia y a sus mecanismos de protecci\u00f3n y de una manera tal que la Carta vigente ha sido catalogada como una \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d1, en raz\u00f3n del \u201clugar tan trascendental\u201d que esa protecci\u00f3n ocupa en el texto superior y, por consiguiente, en el ordenamiento jur\u00eddico fundado en \u00e9l2. \u00a0<\/p>\n
A\u00fan cuando no procede ahora rese\u00f1ar la totalidad de las disposiciones constitucionales referentes al medio ambiente, los recursos naturales o su protecci\u00f3n, sin perjuicio de las alusiones espec\u00edficas que se efect\u00faen a lo largo de esta providencia, resulta de gran inter\u00e9s destacar los art\u00edculos 79 y 80 superiores. De conformidad con el primero, \u201ctodas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano\u201d, la ley debe \u201cgarantizar la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo\u201d y es deber del Estado \u201cproteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y fomentar la educaci\u00f3n para el logro de estos fines\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 80 encarga al Estado de planificar \u201cel manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n\u201d, le asigna el deber de \u201cprevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados\u201d y le impone cooperar \u201ccon otras naciones en la protecci\u00f3n de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los dos preceptos citados condensan los aspectos principales relacionados con el ambiente que tienen manifestaciones puntuales en otros art\u00edculos constitucionales y permiten sostener que el medio ambiente es un bien jur\u00eddico susceptible de an\u00e1lisis desde diversas perspectivas, ya que es un derecho de las personas, un servicio p\u00fablico y, ante todo, un principio llamado a permear la totalidad del ordenamiento, en la medida en que otorga facultades e impone deberes a las autoridades y a\u00fan a los particulares, con miras a su protecci\u00f3n que \u201cha adquirido en nuestra Constituci\u00f3n un car\u00e1cter de objetivo social\u201d3. \u00a0<\/p>\n
La innegable importancia del medio ambiente y las distintas dimensiones que lo caracterizan como bien jur\u00eddico derivan de diversos factores, cada uno de los cuales est\u00e1 dotado de una especial importancia. As\u00ed, en primer t\u00e9rmino cabe subrayar que la persona y su dignidad no pueden ser desligadas del medio ambiente, en cuanto la existencia misma se desarrolla en un entorno cuya sanidad y conservaci\u00f3n deben ser objeto de garant\u00eda. \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n del medio ambiente con el factor personal compromete varios aspectos, pues no solo se trata de garantizar los derechos e intereses de las generaciones presentes, sino tambi\u00e9n los correspondientes a las generaciones futuras, ya que el patrimonio natural de un pa\u00eds \u201cpertenece a las personas que en \u00e9l viven, pero tambi\u00e9n a las generaciones venideras, puesto que estamos en la obligaci\u00f3n y el desaf\u00edo de entregar el legado que hemos recibido en condiciones \u00f3ptimas a nuestros descendientes\u201d4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo ha se\u00f1alado la Corte, bas\u00e1ndose en el pensamiento expuesto por el Constituyente, la protecci\u00f3n del ambiente \u201casegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras\u201d5, condiciona el ejercicio de ciertas facultades \u201cque se ven limitadas por los derechos de quienes a\u00fan no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad y la idea del desarrollo sostenible\u201d6 y obliga a actuar de determinada manera, dado que \u201cla satisfacci\u00f3n de las necesidades presentes requiere de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica y de responsabilidad en materia de desarrollo, con el fin de que, como se se\u00f1al\u00f3, las generaciones futuras cuenten con la capacidad de aprovechar los recursos naturales para satisfacer sus propias necesidades\u201d, planificaci\u00f3n y responsabilidad que \u201cpara el caso colombiano, les compete, por mandato constitucional, al Estado y a sus agentes, as\u00ed como a todos los particulares, sin importar en cu\u00e1l campo econ\u00f3mico, pol\u00edtico o social se encuentren\u201d7. \u00a0<\/p>\n
Pero la relaci\u00f3n del medio ambiente con la persona, fuera de comprometer a la comunidad nacional, tambi\u00e9n compromete a la comunidad internacional, como que se trata del manejo de \u201cun problema vital, no solo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad\u201d, porque la degradaci\u00f3n del ambiente y su progresiva destrucci\u00f3n es capaz de alterar las condiciones que han permitido el desarrollo del hombre y de condenarnos \u201ca la p\u00e9rdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparici\u00f3n de la especie humana\u201d8. \u00a0<\/p>\n
Al factor personal se agrega un segundo motivo que explica la importancia constitucional del medio ambiente, cual es el relativo a las riquezas naturales con que cuenta Colombia, en tanto pa\u00eds \u201creconocido a nivel mundial como uno de los centros biol\u00f3gicos de mayor diversidad\u201d, lo cual le ha valido el calificativo de pa\u00eds \u201cmegabiodiverso\u201d y le impone un enorme esfuerzo para conservar \u201cuna de las ventajas comparativas m\u00e1s cr\u00edticas en las relaciones internacionales y la econom\u00eda del siglo XXI: los recursos gen\u00e9ticos y la diversidad biol\u00f3gica\u201d, ventaja que es absoluta \u201ccuando se trata de especies end\u00e9micas, es decir \u00fanicas y no repetidas en lugar alguno del planeta\u201d9. \u00a0<\/p>\n
Un tercer factor radica en el riesgo que se cierne sobre el medio ambiente, cuya desprotecci\u00f3n genera un problema que \u201cde seguirse agravando al ritmo presente, acabar\u00eda planteando una aut\u00e9ntica cuesti\u00f3n de vida o muerte\u201d, a causa de \u201cla contaminaci\u00f3n de los r\u00edos y mares, la progresiva desaparici\u00f3n de la fauna y flora, la conversi\u00f3n en irrespirable de la atm\u00f3sfera de muchas grandes ciudades por la poluci\u00f3n, la desaparici\u00f3n de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido, la deforestaci\u00f3n, el aumento de la erosi\u00f3n, el uso de productos qu\u00edmicos, los desechos industriales, la lluvia \u00e1cida, los melones nucleares, el empobrecimiento de los bancos gen\u00e9ticos del planeta, etc.\u201d10, fen\u00f3menos todos que, a juicio de esta Corte, no solamente entra\u00f1an el riesgo \u201cde la destrucci\u00f3n del planeta sino el de la vida como la conocemos\u201d11. \u00a0<\/p>\n
De la mayor utilidad resulta precisar que \u201cla mayor afectaci\u00f3n del medio ambiente la constituyen causas antropog\u00e9nicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad humana, tendentes a la satisfacci\u00f3n de sus necesidades\u201d, especialmente desarrolladas \u201cdesde el siglo anterior, cuando los procesos industrializados y la poblaci\u00f3n mundial se aceleraron tan abruptamente \u201c y \u201cejercidas sin un criterio de sostenibilidad\u201d, hasta el punto de generar \u201cun impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global\u201d, con evidentes consecuencias, a saber: \u201cpoluci\u00f3n terrestre, a\u00e9rea y marina, lluvia \u00e1cida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinci\u00f3n de especies de fauna y flora, degradaci\u00f3n de h\u00e1bitats, deforestaci\u00f3n, entre muchos otros\u201d12. \u00a0<\/p>\n
El panorama anterior ha conducido a un desarrollo de los instrumentos de derecho interno, como respuesta a la creciente degradaci\u00f3n y a las \u201camenazas de una evidente degradaci\u00f3n futura\u201d y, paralelamente, a la intensificaci\u00f3n de medidas protectoras desde el derecho internacional, pues la degradaci\u00f3n del medio ambiente, al desbordar las fronteras de los estados \u201cse convierte en un problema global\u201d que implica \u201cun prop\u00f3sito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro com\u00fan\u201d13. \u00a0<\/p>\n
Como se ha destacado en reciente providencia, actualmente la internacionalizaci\u00f3n es uno de los rasgos distintivos de las \u201crelaciones ecol\u00f3gicas\u201d y se manifiesta en la existencia de una serie de instrumentos internacionales que buscan preservar un ambiente sano, responder a la degradaci\u00f3n ambiental y proteger a las generaciones presentes y futuras. De entre esos instrumentos se destacan la Declaraci\u00f3n de Estocolmo sobre el medio ambiente humano de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre medio ambiente y desarrollo de 1992, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el protocolo de Kyoto de la Convenci\u00f3n Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio clim\u00e1tico y el Acuerdo de Copenhague de 200914. \u00a0<\/p>\n
4. Medidas preventivas y sanciones en materia ambiental \u00a0<\/p>\n
En el apartado anterior se hizo especial menci\u00f3n del art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n que encarga al Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, as\u00ed como de imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados. La primera parte de la disposici\u00f3n citada constituye el fundamento de una labor preventiva que adquiere especial significado trat\u00e1ndose del medio ambiente, para cuya protecci\u00f3n se le otorga una singular importancia a la evitaci\u00f3n de la vulneraci\u00f3n o del da\u00f1o que pueda llegar a presentarse, dado que buena parte de las causas de perturbaci\u00f3n, de concretarse, tendr\u00edan impactos irreversibles y, en caso de resultar posible la reversibilidad de los efectos, las medidas de correcci\u00f3n suelen implicar costos muy elevados. \u00a0<\/p>\n
En materia ambiental la acci\u00f3n preventiva tiene distintas manifestaciones y su puesta en pr\u00e1ctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n15. Aunque son invocados y utilizados con frecuencia, el contenido y alcance los mencionados principios no es asunto claramente definido en la doctrina y tampoco en la jurisprudencia producida en distintos pa\u00edses o en el \u00e1mbito del derecho comunitario europeo. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, cuando se habla de prevenci\u00f3n o de precauci\u00f3n como principios del derecho ambiental, no se hace alusi\u00f3n a la simple observancia de una actitud prudente o al hecho de conducirse con el cuidado elemental que exige la vida en sociedad o el desarrollo de las relaciones sociales, puesto que su contenido y alcance adquieren rasgos espec\u00edficos, a tono con la importancia del bien jur\u00eddico que se busca proteger y con los da\u00f1os y amenazas que ese bien jur\u00eddico soporta en las sociedades contempor\u00e1neas. \u00a0<\/p>\n
La afectaci\u00f3n, el da\u00f1o, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulaci\u00f3n de los principios que gu\u00edan el derecho ambiental y que persiguen, como prop\u00f3sito \u00faltimo, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y tambi\u00e9n los derechos con \u00e9l relacionados. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de da\u00f1os o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las consecuencias que tendr\u00e1 sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el da\u00f1o se produzcan, con la finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hip\u00f3tesis se presenta opera el principio de prevenci\u00f3n que se materializa en mecanismos jur\u00eddicos tales como la evaluaci\u00f3n del impacto ambiental o el tr\u00e1mite y expedici\u00f3n de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelaci\u00f3n el da\u00f1o ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
El previo conocimiento que caracteriza al principio de prevenci\u00f3n no est\u00e1 presente en el caso del principio de precauci\u00f3n o de cautela16, pues trat\u00e1ndose de \u00e9ste el riesgo o la magnitud del da\u00f1o producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipaci\u00f3n, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acci\u00f3n17, lo cual por ejemplo, tiene su causa en los l\u00edmites del conocimiento cient\u00edfico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situaci\u00f3n o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, pese a que un sector de la doctrina insiste en la diferenciaci\u00f3n trazada de conformidad con el criterio que se acaba de exponer, otra parte hace \u00e9nfasis en la proximidad de los principio de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n e indica que, como su diferenciaci\u00f3n no es total, cabe un tratamiento gen\u00e9rico basado en la cercan\u00eda y en la convicci\u00f3n de que los contenidos asignados a cada uno, lejos de dar lugar a la disparidad, los tornan complementarios e incluso los hacen intercambiables18. \u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, la labor preventiva tiene que ver tanto con los riesgos o da\u00f1os cuyo efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con aquellos en los cuales resulta posible conocer el efecto antes de su producci\u00f3n y, conforme lo apunta la Universidad del Rosario en su intervenci\u00f3n, pese a la anotada diferencia, en Colombia se suele hacer referencia a ambos fen\u00f3menos a prop\u00f3sito del denominado principio de precauci\u00f3n que, con esa misma connotaci\u00f3n gen\u00e9rica, tambi\u00e9n es mencionado en la intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. \u00a0<\/p>\n
Es com\u00fan admitir que el principio de precauci\u00f3n o de cautela tiene su origen en Alemania, en donde habr\u00eda sido formulado en la d\u00e9cada de los a\u00f1os setenta con la finalidad de precaver los efectos nocivos de los productos qu\u00edmicos sobre la vida humana. Adem\u00e1s, con el car\u00e1cter gen\u00e9rico que ya se ha destacado, aparece recogido en varios convenios y declaraciones internacionales sobre el medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
Particular repercusi\u00f3n ha tenido a este respecto la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que contempla el principio de precauci\u00f3n y al efecto se\u00f1ala que \u201cCon el fin de proteger el medio ambiente, los estados deber\u00e1n aplicar ampliamente el criterio de precauci\u00f3n conforme a sus capacidades\u201d, a lo cual a\u00f1ade que \u201ccuando haya peligro de da\u00f1o grave e irreversible, la falta de certeza cient\u00edfica absoluta no deber\u00e1 utilizarse como raz\u00f3n para postergar la adopci\u00f3n de medidas eficaces en funci\u00f3n de los costos para impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Ley 99 de 1993, \u201cpor la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones\u201d incorpor\u00f3 los principios generales ambientales al se\u00f1alar que \u201cEl proceso de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds se orientar\u00e1 seg\u00fan principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de junio de 1992 sobre el Medio Ambiente y Desarrollo\u201d y, en lo relativo al principio de precauci\u00f3n, estableci\u00f3 que \u201cLa formulaci\u00f3n de pol\u00edticas ambientales tendr\u00e1 en cuenta el resultado del proceso de investigaci\u00f3n cient\u00edfica\u201d y que \u201cno obstante, las autoridades ambientales y los particulares dar\u00e1n aplicaci\u00f3n al principio de precauci\u00f3n conforme al cual, cuando exista peligro de da\u00f1o grave e irreversible, la falta de certeza cient\u00edfica absoluta no deber\u00e1 utilizarse como raz\u00f3n para postergar la adopci\u00f3n de medidas eficaces para impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al decidir sobre la demanda presentada por estimar que la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro ha debido incorporarse mediante ley aprobatoria de tratado p\u00fablico, la Corte consider\u00f3 que, como su nombre lo indica, es una declaraci\u00f3n no abierta a la adhesi\u00f3n de los Estados y que los principios incorporados mediante la Ley 99 de 1993 tienen capacidad para producir efectos jur\u00eddicos y \u201cpara interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerarqu\u00eda, y el de las inferiores cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos espec\u00edficos\u201d, por lo que \u201coperan con la capacidad de ser orientadores de la conducta de los funcionarios encargados de adelantar el cumplimiento de las restantes partes de la ley que los establece\u201d19. \u00a0<\/p>\n
Aunque el principio de precauci\u00f3n \u201chace parte del ordenamiento positivo, con rango legal, a partir de la expedici\u00f3n de la Ley 99 de 1993, la Corte tambi\u00e9n ha considerado que \u201cse encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones ecol\u00f3gicas (art. 266 CP) y de los deberes de protecci\u00f3n y prevenci\u00f3n contenidos en los art\u00edculos 78, 79 y 80 de la Carta\u201d20 y que esa constitucionalizaci\u00f3n deriva del deber impuesto a las autoridades \u201cde evitar da\u00f1os y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente\u201d21. \u00a0<\/p>\n
Aplicaciones espec\u00edficas del principio de precauci\u00f3n se encuentran, por ejemplo, en la Ley 164 de 1994, aprobatoria de la Convenci\u00f3n Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim\u00e1tico22 o en la Ley 740 de 2002, aprobatoria del protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnolog\u00eda del Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica23 y la Corporaci\u00f3n ha estimado que las medidas preventivas en materia ambiental tambi\u00e9n constituyen manifestaci\u00f3n del mentado principio. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la Sentencia C-293 de 2002 la Corte puntualiz\u00f3 que \u201cacudiendo al principio de precauci\u00f3n\u201d, y con \u201clos l\u00edmites que la propia norma legal consagra\u201d, una autoridad ambiental puede proceder \u201ca la suspensi\u00f3n de la obra o actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva da\u00f1o o peligro para los recursos naturales o la salud humana, as\u00ed no exista la certeza cient\u00edfica absoluta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que en la legislaci\u00f3n colombiana las medidas preventivas ya aparecen establecidas en la Ley 99 de 1993 que, en su art\u00edculo 85, contempl\u00f3 como tales la amonestaci\u00f3n verbal o escrita, el decomiso preventivo de individuos o espec\u00edmenes de fauna o flora de productos o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n, la suspensi\u00f3n de obra o actividad, cuando de su prosecuci\u00f3n pueda derivarse da\u00f1o o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesi\u00f3n, licencia o autorizaci\u00f3n y la realizaci\u00f3n dentro de un t\u00e9rmino perentorio, de los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y caracter\u00edsticas de los da\u00f1os, efectos e impactos causados por la infracci\u00f3n, as\u00ed como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 1333 de 2009, algunos de cuyos apartes y art\u00edculos han sido demandados en esta oportunidad, establece, en su art\u00edculo 1\u00ba, que la presunci\u00f3n de culpa o dolo del infractor \u201cdar\u00e1 lugar a las medidas preventivas, cuya funci\u00f3n, al tenor del art\u00edculo 4\u00ba, consiste en \u201cprevenir, impedir o evitar la continuaci\u00f3n de la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana\u201d. \u00a0<\/p>\n
El articulo 36 se\u00f1ala que las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede imponer son la amonestaci\u00f3n escrita, el decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n, la aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de acuerdo con el art\u00edculo 18 de la Ley 1333 de 2009 el procedimiento sancionatorio se adelantar\u00e1, entre otros supuestos, \u201ccomo consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva\u201d y seg\u00fan el par\u00e1grafo del art\u00edculo 2\u00ba, \u201cla autoridad que haya impuesto la medida preventiva deber\u00e1 dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente, dentro de los cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la imposici\u00f3n de la misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 1\u00ba, \u201cel infractor ser\u00e1 sancionado definitivamente si no desvirt\u00faa la presunci\u00f3n de culpa o dolo, para lo cual tendr\u00e1 la carga de la prueba y podr\u00e1 utilizar todos los medios probatorios legales\u201d y, al tenor del par\u00e1grafo del art\u00edculos 2\u00ba, \u201cen todo caso las sanciones solamente podr\u00e1n ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesi\u00f3n y dem\u00e1s autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009 se\u00f1ala que las sanciones \u201cse impondr\u00e1n como principales o accesorias al responsable de la infracci\u00f3n ambiental\u201d y a tal t\u00edtulo establece la imposici\u00f3n de multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio, la revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorizaci\u00f3n, concesi\u00f3n, permiso o registro, la demolici\u00f3n de obra a costa del infractor, el decomiso definitivo de espec\u00edmenes, especies silvestres, ex\u00f3ticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n, la restituci\u00f3n de espec\u00edmenes de especies de fauna y flora silvestres y el trabajo comunitario seg\u00fan condiciones establecidas por la autoridad ambiental. \u00a0<\/p>\n
Para fijar el marco general que, por el aspecto ahora examinado, ha de servir para el an\u00e1lisis de los cargos, resta apuntar que la Ley 99 de 1993 establec\u00eda como sanciones las multas diarias hasta por suma equivalente a los 300 salarios m\u00ednimos mensuales, la suspensi\u00f3n del registro o de la licencia, concesi\u00f3n o autorizaci\u00f3n, el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio respectivo y la revocatoria o caducidad del permiso o concesi\u00f3n; la demolici\u00f3n, a costa del infractor, de obra adelantada sin permiso o licencia y no suspendida que causara da\u00f1o evidente al medio ambiente o a los recursos naturales no renovables y el decomiso definitivo de individuos o espec\u00edmenes de fauna o flora de productos o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. Derecho penal y derecho administrativo sancionador \u00a0<\/p>\n
El tercer eje a partir del cual el actor presenta sus acusaciones de inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones y art\u00edculos de la Ley 1333 de 2009 consiste en la aplicaci\u00f3n de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, como potestad correspondiente a la administraci\u00f3n para velar por el adecuado cumplimiento de sus funciones mediante la imposici\u00f3n, a sus propios funcionarios y a los particulares, del \u201cacatamiento de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos\u201d24. \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace a la administraci\u00f3n, la filiaci\u00f3n de su potestad sancionadora se suele situar en la funci\u00f3n de polic\u00eda que pretende asegurar el orden p\u00fablico y en el poder de polic\u00eda que, con la finalidad de garantizar el orden p\u00fablico, permite regular el ejercicio de las libertades individuales e imponer sanciones orientadas al cumplimiento de las medidas de polic\u00eda26. \u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, el fundamento de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n actualmente se encuentra en una pluralidad de disposiciones constitucionales que van desde el se\u00f1alamiento de los fines del Estado, contemplados en el art\u00edculo 2\u00ba, hasta el establecimiento, en el art\u00edculo 209, de los principios que gu\u00edan la funci\u00f3n administrativa y, se\u00f1aladamente, el de eficacia, pasando por el art\u00edculo 29 superior que, al estatuir la aplicaci\u00f3n del debido proceso \u201ca toda clase de actuaciones judiciales y administrativas\u201d, reconoce, de modo impl\u00edcito, que la administraci\u00f3n est\u00e1 facultada para imponer sanciones. \u00a0<\/p>\n
La potestad sancionadora de la administraci\u00f3n hace parte de un ampl\u00edsimo genero, dentro del cual tambi\u00e9n est\u00e1n comprendidos el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de las contravenciones y, claro est\u00e1, el derecho penal, cuya influencia en al \u00e1mbito correspondiente a las otras manifestaciones de la potestad sancionadora estatal ha sido objeto de discusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para establecer qu\u00e9 alcance tienen los principios del derecho penal en el derecho administrativo sancionador, normalmente se acude a criterios tales como la finalidad perseguida, los bienes jur\u00eddicos que, en uno y otro caso, son objeto de protecci\u00f3n, el tipo de sanciones impuesta y el grado de afectaci\u00f3n de los derechos derivado de la imposici\u00f3n de las respectivas sanciones. \u00a0<\/p>\n
En cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales m\u00e1s amplios tales como \u201cla protecci\u00f3n del orden social colectivo\u201d y, trat\u00e1ndose de la persona del delincuente, el logro de \u201cun fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador\u201d, mientras que el derecho administrativo sancionador \u201cbusca garantizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales\u201d a cargo de la administraci\u00f3n27. \u00a0<\/p>\n
Los bienes jur\u00eddicos de cuya protecci\u00f3n se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jur\u00eddicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administraci\u00f3n para permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en atenci\u00f3n a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como \u00a0ultima ratio, pues comporta las sanciones m\u00e1s graves contempladas en el ordenamiento jur\u00eddico, mientras que, trat\u00e1ndose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administraci\u00f3n al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administraci\u00f3n, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior, la afectaci\u00f3n de los derechos correspondientes al destinatario de la sanci\u00f3n es m\u00e1s grave en el derecho penal, ya que la infracci\u00f3n puede dar lugar a la privaci\u00f3n de la libertad, sanci\u00f3n que, en cambio, no se deriva de la infracci\u00f3n administrativa28, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privaci\u00f3n de un bien o de un derecho o a la imposici\u00f3n de una multa29. \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de las anotadas diferencias y aunque los principios propios del derecho penal inspiran el desarrollo de la potestad sancionadora administrativa, a tal punto que las garant\u00edas penales m\u00ednimas no pueden ser desconocidas por la administraci\u00f3n, lo cierto es que \u00e9sta tiene reglas diferentes y que, como lo ha sostenido la Corte, el mandato previsto en el art\u00edculo 29 de la Carta no implica el traslado total o la aplicaci\u00f3n autom\u00e1tica de las reglas del derecho penal en el \u00e1mbito administrativo, sino el respeto al debido proceso, la interdicci\u00f3n de la arbitrariedad, la observancia del principio de legalidad y el aseguramiento de los derechos, sean de origen constitucional, legal o convencional30. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, los principios de derecho penal, \u201ccomo forma paradigm\u00e1tica del control de la potestad punitiva\u201d no se aplican al derecho administrativo sancionador con el rigor propio de esta disciplina, lo que tiene por resultado una manera diferente de procurar la protecci\u00f3n del debido proceso y, en todo caso, desprovista del m\u00e1ximo rigor que alcanza la aplicaci\u00f3n estricta del debido proceso en materia penal, ya que los bienes jur\u00eddicos afectados por las respectivas sanciones son distintos y no ameritan que el mismo rigor deba ser observado en la totalidad de los casos31. \u00a0<\/p>\n
Con base en las precedentes consideraciones generales que, seg\u00fan se expuso, abordan materias que sirven de sustento a todas las acusaciones, procede la Corte a examinar los reparos de inconstitucionalidad que el actor formula en su libelo y, para ello, despachar\u00e1 los cinco cargos formulados en el orden planteado en la demanda. \u00a0<\/p>\n
6. Cargos en contra de algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 se refiere al car\u00e1cter de las medidas preventivas y en contra de las expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d, surten efectos inmediatos\u201d y \u00a0\u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d, que hacen parte de \u00e9l, la demanda contiene algunos cargos de inconstitucionalidad. En efecto, el actor considera que las aludidas expresiones vulneran el derecho fundamental al debido proceso, establecido en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n y, especialmente, los derechos a la defensa y a la doble instancia, porque el destinatario de la medida no cuenta con recursos administrativos que le permitan defenderse antes de que se consolide la afectaci\u00f3n de sus derechos subjetivos. \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que la afirmaci\u00f3n relativa al car\u00e1cter de sanci\u00f3n de las medidas preventivas debe ser el punto de partida del an\u00e1lisis de los cargos propuestos y para abordarlos recuerda que en la parte inicial de estas consideraciones se examin\u00f3 la importancia del medio ambiente como bien jur\u00eddico y se indic\u00f3 que uno de los factores que contribuyen a forjar esa importancia es el riesgo que actualmente se cierne sobre \u00e9l, riesgo debido, en muy buena parte, a las causas \u201cantropog\u00e9nicas\u201d, as\u00ed denominadas en la Sentencia C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
La consecuencia del riesgo consiste en que el deterioro ambiental debe ser neutralizado desde sus propios or\u00edgenes y sin retardar la actuaci\u00f3n hasta el momento mismo en que los efectos negativos se produzcan o generen mayor da\u00f1o. La expedici\u00f3n de licencias o el otorgamiento de permisos son, en buena medida, manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o efectos no deseables y ese mismo prop\u00f3sito se encuentra en el derecho administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1rea ambiental se ha precisado que toda la normatividad expedida tiene un car\u00e1cter preventivo y que, por lo tanto, el derecho administrativo sancionador no tiene alcance distinto a reforzar ese principio preventivo de la legislaci\u00f3n ambiental que cuenta con otros medios para lograr su efectividad y, desde luego, la finalidad preventiva que preside todo el andamiaje jur\u00eddico levantado alrededor del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
Los instrumentos jur\u00eddicos dise\u00f1ados para el cumplimiento de la funci\u00f3n preventiva suelen enfrentar problemas originados en la propia materia medioambiental que, en no pocas ocasiones, est\u00e1 caracterizada por la necesidad y urgencia de actuar en situaciones dominadas por la incertidumbre acerca de las condiciones f\u00e1cticas o materiales que configuran un evento o acerca de la amenaza que para las personas o el medio ambiente puede representar alguna situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Esa incertidumbre hace que la previsi\u00f3n general de medidas y su aplicaci\u00f3n para hacer frente al da\u00f1o producido o eventual, as\u00ed como al riesgo sea compleja e incluso incierta, motivo por el cual la intervenci\u00f3n administrativa y su regulaci\u00f3n jur\u00eddica enfrentan dificultades cuya ra\u00edz \u00faltima, como se expuso, se encuentra en la propia materia ambiental que desaf\u00eda las exigencias de seguridad que tradicionalmente el derecho est\u00e1 llamado a garantizar. \u00a0<\/p>\n
El objetivo de hacer posible la conciliaci\u00f3n entre la actividad de los particulares, el desarrollo econ\u00f3mico y la preservaci\u00f3n del medio ambiente en un contexto de incertidumbre sobre situaciones, riesgos o peligros, ha conducido a que jur\u00eddicamente se procuren soluciones que permitan otorgarle un tratamiento a aquellas condiciones que impiden obrar de conformidad con una seguridad plena y que tornen viable la adopci\u00f3n de decisiones administrativas, pese a la incertidumbre. \u00a0<\/p>\n
Dentro de los mecanismos a los que el derecho ha acudido para sortear la incertidumbre se encuentra el establecimiento de presunciones y, precisamente, en la reciente Sentencia C-595 de 2010, la Corte aval\u00f3 la constitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1333 de 2009 que contempla una presunci\u00f3n de culpa o de dolo, por cuya virtud se impondr\u00e1 una sanci\u00f3n definitiva en caso de que el infractor no logre desvirtuarla. Aunque en la argumentaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n pes\u00f3 significativamente la entidad del medio ambiente como bien jur\u00eddico de la mayor relevancia constitucional, cabe precisar ahora que esta presunci\u00f3n le permite a la administraci\u00f3n actuar y decidir, sin desconocer el derecho al debido proceso, porque al presunto infractor se le permite probar que ha obrado en forma diligente, prudente y ajustada a la normatividad, mientras que la administraci\u00f3n tiene el deber de verificar la existencia de la infracci\u00f3n ambiental, ya que la presunci\u00f3n es de culpa o dolo, mas no de responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
A la incertidumbre tambi\u00e9n se le hace frente mediante el principio de precauci\u00f3n que ya ha sido objeto de una breve presentaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual a los rasgos gen\u00e9ricos que han sido destacados conviene agregar un entendimiento espec\u00edfico que le confiere la funci\u00f3n de \u201cfundar o habilitar una decisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, la Administraci\u00f3n ordinariamente, en situaciones de incertidumbre en el entorno y sobre los efectos mismos de esa decisi\u00f3n\u201d32. \u00a0<\/p>\n
Conforme se ha puesto de presente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de precauci\u00f3n tiene una de sus expresiones concretas en la posibilidad que tienen las autoridades ambientales de adoptar medidas preventivas y, a su vez, la Ley 1333 de 2009 ha establecido un v\u00ednculo entre la presunci\u00f3n de dolo o culpa y la adopci\u00f3n de las citadas medidas preventivas, pues, en uno de los supuestos, su adopci\u00f3n procede cuando hay lugar a presumir la culpa o el dolo. \u00a0<\/p>\n
El demandante estima que las medidas preventivas, tal como aparecen concebidas en la Ley 1333 de 2009 son, en realidad, aut\u00e9nticas sanciones, cuya imposici\u00f3n afecta derechos subjetivos sin que haya sido demostrada la infracci\u00f3n. Al respecto conviene se\u00f1alar que el principio de precauci\u00f3n tiene el efecto de excepcionar el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en condiciones de normalidad a determinado hecho, actividad o situaci\u00f3n y, en ciertas ocasiones, pese a contar con autorizaciones o permisos y a haber cumplido los requisitos exigidos para obtenerlos o mantenerlos, resulta viable imponer medidas, a\u00fan dr\u00e1sticas o gravosas, como el cierre de instalaciones o el cese de actividades, siempre que se acredite un riesgo grave para el medio ambiente o la urgencia de impedir que alguna situaci\u00f3n contin\u00fae. \u00a0<\/p>\n
Las medidas preventivas implican restricciones y, siendo espec\u00edficas expresiones del principio de precauci\u00f3n, permiten a las autoridades ambientales reaccionar en un estado de incertidumbre y ante la existencia de riesgos que se ciernan sobre el medio ambiente o de situaciones que, con criterios razonables, se crea que lo afectan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed se desprende del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 99 de 1993 que, a\u00fan cuando ordena tener en cuenta el resultado del proceso de investigaci\u00f3n cient\u00edfica para la formulaci\u00f3n de las pol\u00edticas ambientales, indica que se debe dar aplicaci\u00f3n al principio de precauci\u00f3n cuando exista peligro de da\u00f1o grave e irreversible, supuesto en el cual \u201cla falta de certeza cient\u00edfica absoluta no deber\u00e1 utilizarse como raz\u00f3n para postergar la adopci\u00f3n de medidas eficaces para impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de acuerdo con el precepto citado, a\u00fan en un estado de incertidumbre, la situaci\u00f3n que fundadamente haga pensar en la afectaci\u00f3n del medio ambiente o el riesgo que amenace con afectarlo han de tener justificaci\u00f3n en valoraciones e informes cient\u00edficos que, precisamente, adviertan sobre la situaci\u00f3n o el riesgo, aunque no alcancen a aportar una certeza cient\u00edfica absoluta acerca de la afectaci\u00f3n o de la amenaza de da\u00f1o grave que, potencialmente, podr\u00eda degradar el medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Corte ha advertido que la adopci\u00f3n de medidas fundadas en el principio de precauci\u00f3n debe contar con los siguientes elementos: (i) que exista peligro de da\u00f1o, (ii) que \u00e9ste sea grave e irreversible, (iii) que exista un principio de certeza cient\u00edfica, as\u00ed no sea \u00e9sta absoluta, (iv) que la decisi\u00f3n que la autoridad adopte est\u00e9 encaminada a impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisi\u00f3n sea motivado33. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, cabe sostener que las medidas preventivas dejan en suspenso el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en condiciones de normalidad al hecho, situaci\u00f3n o actividad y que, a\u00fan cuando las repercusiones de esas medidas sean gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanci\u00f3n que se impone al infractor despu\u00e9s de haberse surtido el procedimiento y de haberse establecido fehacientemente su responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Solo una aproximaci\u00f3n literal y aislada a las respectivas disposiciones de la Ley 1333 de 2009 que aluden al infractor o a la infracci\u00f3n ambiental, a prop\u00f3sito de las medidas preventivas, podr\u00eda dar lugar a pensar que su imposici\u00f3n debe estar precedida de la demostraci\u00f3n de la infracci\u00f3n y del establecimiento de la responsabilidad, pero semejante interpretaci\u00f3n no es de recibo, pues de lo que se trata es de reaccionar inicialmente ante una situaci\u00f3n o un riesgo fundado de afectaci\u00f3n del medio ambiente, sobre el cual se haya alertado. \u00a0<\/p>\n
No de otra manera puede entenderse que el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 1333 de 2009 les otorgue a las medidas preventivas la funci\u00f3n de \u201cprevenir, impedir o evitar la continuaci\u00f3n de la ocurrencia de un hecho, la realizaci\u00f3n de una actividad o la existencia de una situaci\u00f3n que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana\u201d y que, cuando la medida preventiva se origina en la presunci\u00f3n de culpa o dolo, el presunto infractor solo sea sancionado si no logra desvirtuar esa presunci\u00f3n en el procedimiento sancionatorio que antecede a la aplicaci\u00f3n de las sanciones, a todo lo cual cabe agregar que el propio art\u00edculo 32, parcialmente demandado, les otorga car\u00e1cter transitorio y que el art\u00edculo 35 prev\u00e9 su levantamiento de oficio o a petici\u00f3n de parte, cuando se compruebe que han desaparecido las causas que les dieron origen. \u00a0<\/p>\n
No es, entonces, la gravedad de la intervenci\u00f3n administrativa o de sus consecuencias lo que define la \u00edndole preventiva o el car\u00e1cter de sanci\u00f3n reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que, en un caso, es responder eficazmente y de manera inicial a una situaci\u00f3n respecto de la cual se crea, con un criterio fundado, que afecta o pone en riesgo el medio ambiente y en el otro consiste en reaccionar ante la infracci\u00f3n ambiental comprobada despu\u00e9s de haberse surtido el procedimiento administrativo legalmente previsto. La valoraci\u00f3n general acerca de la manera de actuar en una u otra circunstancia le corresponde al legislador en ejercicio de su facultad de configuraci\u00f3n, y \u00fanicamente queda por se\u00f1alar que no le asiste raz\u00f3n al actor cuando sostiene que las medidas preventivas son, en realidad, sanciones. \u00a0<\/p>\n
Tampoco acierta el demandante al pretender la inconstitucionalidad de las expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d y \u201csurten efectos inmediatos\u201d, pues como lo expresa el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, la \u00edndole preventiva de las medidas supone, justamente que las autoridades ambientales act\u00faen \u201cde manera inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la salud humana, dando as\u00ed cumplimiento a los deberes constitucionales de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Naci\u00f3n y garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, mediante la prevenci\u00f3n y el control del deterioro ambiental\u201d. La eficacia de esas medidas requiere que su adopci\u00f3n sea inmediata para evitar da\u00f1os graves al medio ambiente y, por ello, como se indic\u00f3, el cargo formulado en contra de las expresiones citadas, no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
Esta parte del cuestionamiento se encuentra respondida en las consideraciones precedentes, pues demuestran que las medidas preventivas no tienen la naturaleza de sanci\u00f3n y que, a\u00fan cuando se aplican en un estado de incertidumbre, su aplicaci\u00f3n, por tener repercusiones gravosas y restrictivas, \u00a0debe obedecer a determinados requisitos referentes al riesgo, situaci\u00f3n o hecho que las origina, a su gravedad y a la obligaci\u00f3n de motivar el acto por el cual se adoptan. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, descartado su car\u00e1cter de sanci\u00f3n y determinada su \u00edndole preventiva, es obvio que la ejecuci\u00f3n y el efecto inmediato que corresponden a su naturaleza ri\u00f1en abiertamente con la posibilidad de que su aplicaci\u00f3n pueda ser retrasada mientras se deciden recursos previamente interpuestos, m\u00e1xime si su finalidad es enfrentar un hecho o situaci\u00f3n que, conforme a una primera y seria valoraci\u00f3n, afecte o genere un riesgo grave para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana. \u00a0<\/p>\n
La ya destacada importancia del medio ambiente como bien jur\u00eddico constitucionalmente protegido y la funci\u00f3n preventiva asignada a las autoridades en el art\u00edculo 80 superior, aportan razones adicionales para impedir que a la \u00a0urgencia inherente a la medida preventiva se anteponga el tr\u00e1mite de recursos destinados a evitarla. \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular algunos intervinientes destacan la potestad de configuraci\u00f3n reconocida al legislador y el hecho mismo de que, en numerosas oportunidades, la previsi\u00f3n de recursos o de la segunda instancia no han sido exigidas como condiciones esenciales de la constitucionalidad de procedimientos que no las establecen respecto de algunas decisiones, incluso judiciales, a lo cual cabr\u00eda agregar que la decisi\u00f3n motivada puede ser demandada ante la respectiva jurisdicci\u00f3n o que el procedimiento sancionatorio ofrece suficientes condiciones para dilucidar lo concerniente a las medidas preventivas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo estim\u00f3 la Corte a prop\u00f3sito de algunas medidas preventivas en materia ambiental, al se\u00f1alar que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones espec\u00edficas, encaminadas a enfrentar una situaci\u00f3n o hecho o a evitar un peligro de da\u00f1o grave, \u201csin contar con la certeza cient\u00edfica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las pol\u00edticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constituci\u00f3n, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho\u201d34. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo entonces expuesto, el acto administrativo dictado con base en el principio de precauci\u00f3n \u201cdebe ser excepcional y motivado\u201d y, \u201ccomo cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u201d, para que as\u00ed \u201cla decisi\u00f3n de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas\u201d de modo que, si esto llegara a ocurrir, el ciudadano tenga \u201ca su disposici\u00f3n todas las herramientas que el propio Estado le otorga\u201d. La Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que \u201cen este sentido no hay violaci\u00f3n del debido proceso, garantizado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n\u201d35 y, con fundamento en los mismos criterios, procede ahora concluir que es ajustada a la Carta la expresi\u00f3n \u201ccontra ellas no procede recurso alguno\u201d, contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
7. Cargo en contra de la expresi\u00f3n \u201cse aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d, contenida en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 \u00a0<\/p>\n
Indica el demandante que la expresi\u00f3n \u201cse aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d, del art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 desconoce el principio non bis in idem que integra el derecho fundamental al debido proceso, establecido en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con cuyas voces nadie podr\u00e1 \u201cser juzgado dos veces por el mismo hecho\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fundamentar el cargo aduce que el referido principio tambi\u00e9n rige en todas las actuaciones del derecho sancionatorio ambiental e insiste en que su vulneraci\u00f3n radica en que medidas preventivas tales como en el decomiso de productos, elementos, medios o implementos, la aprehensi\u00f3n de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensi\u00f3n de obra o actividad, \u201cson en realidad medidas sancionatorias que afectan de manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acci\u00f3n, a la propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados\u201d. \u00a0<\/p>\n
A fin de responder el cargo formulado conviene reiterar que las medidas preventivas responden a un hecho, situaci\u00f3n o riesgo que, seg\u00fan el caso y de acuerdo con la valoraci\u00f3n de la autoridad competente, afecte o amenace afectar el medio ambiente y que, como su nombre lo indica, su prop\u00f3sito consiste en concretar una primera y urgente respuesta ante la situaci\u00f3n o el hecho de que se trate, para precaver la eventual ocurrencia de un da\u00f1o irreversible o de muy dif\u00edcil o costoso tratamiento que podr\u00eda generarse si no se interviene oportunamente o para hacer cesar la actividad o situaci\u00f3n causante de la afectaci\u00f3n previamente valorada por la autoridad ambiental que adopta la medida. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto la medida preventiva, si bien exige una valoraci\u00f3n seria por la autoridad competente, se adopta en un estado de incertidumbre y, por lo tanto, no implica una posici\u00f3n absoluta o incontrovertible acerca del riesgo o afectaci\u00f3n, tampoco un reconocimiento anticipado acerca de la existencia del da\u00f1o, ni una atribuci\u00f3n definitiva de la responsabilidad, razones por las cuales su car\u00e1cter es transitorio y da lugar al adelantamiento de un proceso administrativo a cuyo t\u00e9rmino se decide acerca de la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En un sentido contrario a las apreciaciones del actor, ya se ha demostrado que la medida preventiva, aunque pueda producir consecuencias gravosas y restrictivas, no es una sanci\u00f3n y que se aplica en un contexto distinto a aquel que da lugar a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n. El alegato del demandante est\u00e1 estructurado a partir de la equiparaci\u00f3n de las medidas preventivas y de las sanciones y, conforme se ha visto, esa asimilaci\u00f3n carece de todo sustento, luego el cargo analizado carece de vocaci\u00f3n de prosperidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al equiparar las medidas preventivas y las sanciones y al predicar que por un mismo hecho se sanciona dos veces, el actor establece un nexo inescindible entre medidas y sanciones que no corresponde a la realidad, pues no es inexorable que la aplicaci\u00f3n de una medida preventiva tenga que conducir, siempre, a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la medida se adopta en la etapa inicial de la actuaci\u00f3n administrativa para conjurar un hecho o situaci\u00f3n que, seg\u00fan la apreciaci\u00f3n de la respectiva autoridad, afecta el medio ambiente o genera un riesgo de da\u00f1o grave que es menester prevenir, mientras que el procedimiento administrativo desarrollado despu\u00e9s de la medida puede conducir a la conclusi\u00f3n de que no hay responsabilidad del presunto infractor y que, por mismo, tampoco hay lugar a la sanci\u00f3n que, se reitera, corresponde a la etapa final de un procedimiento administrativo y es la consecuencia jur\u00eddica de la violaci\u00f3n o del da\u00f1o consumado, comprobado y atribuido al infractor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, entre la medida preventiva y la sanci\u00f3n media el desarrollo del procedimiento administrativo regulado en la Ley 1333 de 2009 y, dentro de un conjunto de variadas y numerosas hip\u00f3tesis, bien puede acontecer que la medida se levante o que al t\u00e9rmino del procedimiento se concluya que, a\u00fan cuando se haya aplicado una medida preventiva, no hay lugar a la imposici\u00f3n de sanciones. \u00a0<\/p>\n
La medida preventiva no se encuentra atada a la sanci\u00f3n, ni \u00e9sta depende necesariamente de aquella, lo que demuestra que el desconocimiento del principio non bis in idem no se configura, pues se trata de dos consecuencias diferentes producidas en circunstancias y en etapas diferentes. As\u00ed las cosas, \u00a0a\u00fan en el caso en que se aplique una medida preventiva y el proceso administrativo culmine con la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, no cabe afirmar que se hayan aplicado dos sanciones, sino que ha habido dos clases de consecuencias, cada una de las cuales tiene su momento y obedece a la configuraci\u00f3n de un supuesto propio y distinto. \u00a0<\/p>\n
Con raz\u00f3n ha anotado el Procurador que \u201cla naturaleza de las medidas cuestionadas por el actor es preventiva y no sancionatoria\u201d, pues el Estado \u201cno pretende castigar a alguien, sino precaver, evitar o impedir la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n que da\u00f1a o pone en peligro el medio ambiente o la salud humana\u201d, motivo por el cual \u201cno ri\u00f1e con el ordenamiento superior que las medidas preventivas se apliquen independientemente de las sanciones a que haya lugar\u201d y, al no tener car\u00e1cter de sanciones \u201cno puede afirmarse, como lo hace el demandante, que las mismas desconocen el principio constitucional del non bis in idem y los dem\u00e1s derechos que por esta raz\u00f3n considera vulnerados\u201d. \u00a0<\/p>\n
8. Cargo en contra de la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, contenida en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, contenida en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009 viola el derecho general de libertad, \u201cque aparece en el trasfondo del derecho a libre desarrollo de la personalidad\u201d, porque admite una interpretaci\u00f3n que no respeta el principio de proporcionalidad y de acuerdo con la cual \u201cel tipo de medida y el quantum en que se aplica la medida, deben ser proporcionados al tipo de infracci\u00f3n cuya comisi\u00f3n desencadena su imposici\u00f3n\u201d, con lo cual se elimina \u201cla protecci\u00f3n m\u00e1s comprensiva del derecho general de libertad que ofrece en su conjunto todo el principio de proporcionalidad\u201d, de manera que solo resulta avenida a la Constituci\u00f3n una interpretaci\u00f3n que, al tener en cuenta las exigencias del principio de proporcionalidad, genere la adopci\u00f3n de medidas id\u00f3neas, necesarias, en cuanto m\u00e1s benignas con la libertad, y proporcionadas, de tal modo que la protecci\u00f3n del medio ambiente sea mayor que la restricci\u00f3n de la libertad, que el quantum de la medida sea proporcionado en relaci\u00f3n con el quantum en que se sacrifica la libertad y que el tipo de medida y el quantum en que se aplica sean proporcionados al tipo de infracci\u00f3n cuya comisi\u00f3n desencadena la imposici\u00f3n de la medida. \u00a0<\/p>\n
Sea lo primero advertir que el art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de 2009 establece los tipos de medidas preventivas e indica que se impondr\u00e1n mediante acto administrativo motivado \u201cy de acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, mientras que el art\u00edculo 40 se refiere a las sanciones e igualmente se\u00f1ala que \u201cse impondr\u00e1n al infractor de las normas ambientales, \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que no se ha acogido el criterio del actor, seg\u00fan el cual las medidas preventivas son, en realidad sanciones\u201d y que se ha diferenciado entre medidas preventivas y sanciones, la Corte estima indispensable efectuar algunas consideraciones separadas respecto de los art\u00edculos 36 y 40, a fin de determinar si, trat\u00e1ndose de las medidas o de las sanciones, la expresi\u00f3n cuya inexequibilidad se solicita vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad por dar lugar a una interpretaci\u00f3n que no tiene en cuenta el principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
En el caso de las medidas preventivas resulta indispensable advertir de nuevo que el principio de precauci\u00f3n cumple la funci\u00f3n de permitirle a la autoridad ambiental competente decidir sobre su adopci\u00f3n en un estado de incertidumbre, del que se deriva para el medio ambiente una afectaci\u00f3n o un riesgo grave. Seg\u00fan se ha indicado, \u00a0la adopci\u00f3n de la medida preventiva debe estar precedida de una valoraci\u00f3n y no puede estar fundada en una simple alerta o conjetura, sino en un principio de certeza que, a\u00fan cuando no sea absoluta, advierta suficientemente sobre el hecho o la situaci\u00f3n causante de la afectaci\u00f3n del ambiente o sobre el riesgo y la gravedad del da\u00f1o que podr\u00eda derivarse de \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que la gravedad de la afectaci\u00f3n o del riesgo que podr\u00eda da\u00f1ar de manera irremediable el medio ambiente o hacer sumamente costosa la eventual reparaci\u00f3n, de todas maneras, no escapa a la incertidumbre que rodea a toda la situaci\u00f3n generadora de la aplicaci\u00f3n de una medida preventiva. Esa incertidumbre puede estar ligada, por ejemplo, al empleo de tecnolog\u00edas novedosas todav\u00eda no conocidas con total certidumbre e incluso a procesos, actividades o productos ya conocidos y evaluados que, sin embargo, a la luz de nuevos avances cient\u00edficos o de su utilizaci\u00f3n reiterada revelan riesgos de da\u00f1o grave, desconocidos hasta entonces.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sea cual fuere la circunstancia, lo cierto es que en el momento mismo de adoptar la medida preventiva la administraci\u00f3n no est\u00e1 en condiciones de determinar la gravedad de la eventual infracci\u00f3n, ni de saber si efectivamente hay o no infracci\u00f3n, pues a esa certeza solo se llegar\u00e1 al t\u00e9rmino del procedimiento administrativo que con tal finalidad se adelante. \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, la gravedad que se aprecia en la etapa inicial correspondiente a la aplicaci\u00f3n de medidas preventivas es tan solo un elemento de juicio que, en un estado de incertidumbre, emite la autoridad con base en su previa valoraci\u00f3n del asunto -valoraci\u00f3n que, a su vez, debe estar sustentada en razones serias-, pero no supone una especie de prejuzgamiento sobre la existencia misma del da\u00f1o ni sobre su gravedad. \u00a0<\/p>\n
Las consecuencias gravosas y restrictivas de las medidas preventivas que, como se apunt\u00f3, en la pr\u00e1ctica conducen a la suspensi\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en condiciones normales, hacen indispensable que a la valoraci\u00f3n fundada que antecede a su adopci\u00f3n se le agreguen algunos l\u00edmites que, en t\u00e9rminos generales, al menos procuren dotar a la medida adoptada de dimensiones adecuadas que eviten la exageraci\u00f3n, el desbordamiento o la arbitrariedad. \u00a0<\/p>\n
De uno de esos l\u00edmites da cuenta el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009 al se\u00f1alar que las medidas preventivas tienen car\u00e1cter \u201ctransitorio\u201d, lo que implica un acotamiento temporal indicativo de que su duraci\u00f3n debe ser limitada y que la actuaci\u00f3n que despliegue el afectado no releva a la autoridad del deber de cumplir todas las diligencias indispensables para que cese la situaci\u00f3n de incertidumbre que se halla en el origen de la adopci\u00f3n de las medidas preventivas y \u00e9stas puedan ser levantadas. \u00a0<\/p>\n
El otro l\u00edmite es, precisamente, el principio de proporcionalidad, cuya aplicaci\u00f3n no puede ser ajena a la clase y al nivel de la afectaci\u00f3n y del riesgo advertido, pues, de una parte, es l\u00f3gico que las medidas deben responder a cada tipo de afectaci\u00f3n o de riesgo y que unas servir\u00e1n para conjurar una situaci\u00f3n o hecho y no uno distinto y, de la otra, tambi\u00e9n es claro que de la entidad de la afectaci\u00f3n o del riesgo previamente valorados depende la intensidad de la medida que se aplique, pues como lo ha se\u00f1alado la doctrina, \u201cdebe existir una razonable proporci\u00f3n entre la magnitud e inminencia del riesgo que se advierte y la intensidad de las medidas que se adoptan\u201d36. \u00a0<\/p>\n
Pretende el demandante una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad que, con el car\u00e1cter general que le es propio, reivindique la indispensable aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad en la imposici\u00f3n de las medidas preventivas y, al respecto es preciso manifestar que, como se acaba de ver, el principio de proporcionalidad siempre act\u00faa como l\u00edmite a la actuaci\u00f3n de las autoridades ambientales que no solo deben evaluar la entidad del riesgo, afectaci\u00f3n o amenaza de da\u00f1o, sino que, adem\u00e1s, est\u00e1n obligadas a motivar el acto administrativo mediante el cual se impone la medida, seg\u00fan se desprende de los art\u00edculos 18 y 36 de la Ley 1333 de 2009 y de la jurisprudencia constitucional que, conforme se ha indicado, ha advertido que \u201cel acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza cient\u00edfica absoluta, en uso del principio de precauci\u00f3n, debe ser excepcional y motivado\u201d, para que pueda ser controvertido y no se abra margen alguno a las \u201cdecisiones arbitrarias o caprichosas\u201d37. \u00a0<\/p>\n
El principio de proporcionalidad, en cuanto l\u00edmite a decisiones necesarias de las autoridades ambientales en un marco de incertidumbre debe estar presente cuando se adoptan medidas preventivas y a ello no se opone la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d contemplada en el art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de de 2009, como lo cree el actor al indicar que esa expresi\u00f3n desconoce el principio general de libertad, fundado en el derecho al libre desarrollo de la personalidad y que la \u00fanica manera de acompasarla con la libertad negativa es procurar la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de lo destacado en algunas intervenciones, de acuerdo con las cuales las medidas no recaen sobre la persona misma del presunto infractor, sino sobre el hecho, actividad o situaci\u00f3n generadoras de la afectaci\u00f3n del medio ambiente o del riesgo que podr\u00eda dar lugar a un da\u00f1o grave, irreparable o de dif\u00edcil tratamiento, de tal manera que no interfieren las elecciones que sobre su plan de vida realizan las personas, conviene destacar que, en los t\u00e9rminos generales planteados en la Constituci\u00f3n, la primac\u00eda del medio ambiente resulta dif\u00edcilmente controvertible. \u00a0<\/p>\n
Esta Corte, al pronunciarse sobre una de las medidas ambientales previstas en la Ley 99 de 1993, puso de presente que \u201cuna te\u00f3rica discusi\u00f3n jur\u00eddica en materia ambiental, sobre cu\u00e1les derechos prevalecen, la resuelve la propia Constituci\u00f3n, al reconocer la primac\u00eda del inter\u00e9s general, bajo las condiciones del art\u00edculo 1\u00ba\u201d, al limitar varios derechos en funci\u00f3n de la protecci\u00f3n debida al medio ambiente, los recursos naturales o la ecolog\u00eda, al asignarle al Estado funciones de prevenci\u00f3n y control del deterioro ambiental y al radicar en cabeza de los particulares el deber de proteger los recursos culturales y naturales de pa\u00eds y velar por la conservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d, conforme lo establece el art\u00edculo 95-8 de la Carta38. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto no sobra consignar que el art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n establece el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pero con las limitaciones impuestas por los derechos de los dem\u00e1s y por el orden jur\u00eddico, lo cual, de entrada, no excluye al medio ambiente o a su protecci\u00f3n como eventual causa de limitaci\u00f3n, ni permite predicar que en todas las ocasiones la libertad negativa prevalece o se impone sobre el medio ambiente y a tal grado que, ante las exigencias de la libertad, el medio ambiente siempre tenga que ceder. \u00a0<\/p>\n
Una oposici\u00f3n semejante tampoco puede desprenderse de una visi\u00f3n extremadamente simplificada que pone de un lado la libertad y del otro el medio ambiente, como si se tratara de una categor\u00eda aislada, privada de todo tipo de relaciones con otros bienes jur\u00eddicos merecedores de protecci\u00f3n o totalmente separada del resto de derechos e incluso del hombre y de su libertad, pues sucede que esa apreciaci\u00f3n, \u00a0tan abstracta, no tiene correspondencia con la realidad. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte ha puesto de relieve que la preocupaci\u00f3n por el medio ambiente no estriba en \u201cun amor plat\u00f3nico hacia la madre naturaleza\u201d39, sino en la posici\u00f3n que le corresponde a la persona, pues los \u201cseres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible\u201d40 y el derecho al medio ambiente es fundamental para la existencia de la humanidad \u201cy no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas\u201d, raz\u00f3n por la cual las actividades econ\u00f3micas no pueden vulnerarlo, \u201cno obstante lo importante que para la econom\u00eda del pa\u00eds sea la actividad econ\u00f3mica a desarrollar\u201d41. \u00a0<\/p>\n
Ya al fijar las premisas de estas consideraciones se hizo \u00e9nfasis en que \u201cla persona y su dignidad no pueden ser desvinculadas del medio ambiente, en cuanto la existencia misma se desarrolla en un entorno cuya sanidad y conservaci\u00f3n deben ser objeto de garant\u00eda\u201d e igualmente se expres\u00f3 que, fuera de garantizar los derechos e intereses de las generaciones presentes, se deben garantizar los correspondientes a las generaciones futuras, lo que compromete los esfuerzos de la comunidad nacional e internacional. \u00a0<\/p>\n
La libertad de las personas no surge solo del derecho al libre desarrollo de la personalidad ni est\u00e1, entonces, desligada del medio ambiente, pues el ejercicio de la libertad requiere de la existencia y de las condiciones que la hagan posible y perdurable, ya que, al menos en el momento actual, no puede pensarse al hombre o a su libertad en contextos distintos del espacio vital en el que se ha desarrollado la especie y en el que se espera encuentre condiciones apropiadas para su existencia y sobrevivencia. \u00a0<\/p>\n
Por esto la Corte ha enfatizado que \u201cen el plano jur\u00eddico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotaci\u00f3n y el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, t\u00e9cnicas jur\u00eddicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales42\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no quiere decir que el principio de proporcionalidad no tenga cabida en las cuestiones relacionadas con el medio ambiente, sino solo que el balance entre el derecho al medio ambiente y el derecho general de libertad no puede ser resuelto de modo general y de conformidad con una regla que establezca, en abstracto, la primac\u00eda inexorable del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la libertad general que en \u00e9l se funda. \u00a0<\/p>\n
Normalmente el juicio de proporcionalidad compromete dos principios constitucionales que pueden aplicarse para solucionar una determinada situaci\u00f3n y, como quiera que los principios comprometidos son de rango constitucional, no se trata de que alguno de ellos quede relegado por el otro o vaciado de su contenido, pues, adem\u00e1s del rango, juntos comparten la vocaci\u00f3n de regir las situaciones jur\u00eddicas comprendidas dentro de sus respectivos \u00e1mbitos de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la materia examinada, el desplazamiento de un principio por otro y la medida en que ocurra ese desplazamiento \u00fanicamente se puede producir y apreciar a la luz de una situaci\u00f3n concreta, en la que se enfrenten de una manera a tal punto excluyente que torne indispensable sopesar los elementos espec\u00edficos involucrados en esa situaci\u00f3n para determinar finalmente y, con base en el juicio de proporcionalidad, cu\u00e1l es el principio que debe ceder y qu\u00e9 tanto. \u00a0<\/p>\n
De este modo la determinaci\u00f3n del principio que deba regir una especial situaci\u00f3n no comporta la derogaci\u00f3n del principio desplazado que, en consecuencia, regir\u00e1 respecto de situaciones distintas, bien porque no haya enfrentamiento con otro principio o porque, habi\u00e9ndolo, se imponga despu\u00e9s de la realizaci\u00f3n del juicio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, trat\u00e1ndose de las medidas preventivas en materia ambiental, no es factible proclamar de manera general y abstracta la primac\u00eda del libre desarrollo de la personalidad o del derecho general de libertad, pues las situaciones de \u00a0afectaci\u00f3n o riesgo para el medio ambiente son numerosas y de tan dif\u00edcil catalogaci\u00f3n que resulta indispensable examinar cada caso en concreto, determinar cu\u00e1les son los principios y derechos comprometidos, c\u00f3mo operan sus l\u00edmites y de qu\u00e9 modo ha actuado la autoridad, antes de establecer cu\u00e1l principio o derecho se impone y en qu\u00e9 medida debe ceder el desplazado. \u00a0<\/p>\n
En este contexto cobra plena significaci\u00f3n la valoraci\u00f3n que antecede a la aplicaci\u00f3n de la medida, la apreciaci\u00f3n de la afectaci\u00f3n o del riesgo, de su gravedad y del posible advenimiento de un da\u00f1o grave, as\u00ed como la obligaci\u00f3n de motivar, todo lo cual tiene lugar en casos concretos, pues la autoridad ambiental no valora ni motiva en abstracto y, por lo tanto, solo cabe predicar la arbitrariedad o la proporcionalidad de la medida en atenci\u00f3n a las circunstancias especificas de cada caso. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la frase \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d no vulnera los derechos invocados por el demandante, ni se opone al principio de proporcionalidad que, en las condiciones anotadas, no solo opera, sino que debe actuar como l\u00edmite de las decisiones que sobre medidas preventivas adopte la autoridad ambiental en un estado de incertidumbre, debi\u00e9ndose destacar que la controversia administrativa o judicial sobre la medida adoptada bien puede girar alrededor del principio de proporcionalidad y de su observancia. No hay lugar, pues, a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad solicitada. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009 que respecto de las sanciones contiene la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, conviene anotar que, a\u00fan cuando en este estadio ya no cabe hablar de la incertidumbre, pues la infracci\u00f3n ya ha debido ser comprobada, valen las mismas consideraciones relativas al principio de proporcionalidad que se acaban de hacer, pues tampoco en este caso resulta factible establecer de manera general o abstracta la prevalencia absoluta del derecho al libre desarrollo de la personalidad o del derecho general de libertad fundado en \u00e9l y, por lo mismo, la adecuaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, su proporcionalidad o razonabilidad han de ser apreciadas en cada caso concreto. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el principio de proporcionalidad tambi\u00e9n es aplicable cuando se trata de la imposici\u00f3n de sanciones ambientales, tal como ha sido reconocido por la doctrina que considera su efectiva aplicaci\u00f3n como uno de los principales instrumentos para el cumplimiento de la normativa ambiental e indica que, por ejemplo, en relaci\u00f3n con las m\u00e1s dr\u00e1sticas procede su imposici\u00f3n \u201catendiendo al principio de proporcionalidad que rige en el \u00e1mbito sancionador administrativo\u201d y \u201cpara los supuestos m\u00e1s graves y lesivos del medio ambiente o de reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, es decir, en todos aquellos casos en los que la actividad o empresa se muestra, por su conducta infractora, como una grave amenaza para el inter\u00e9s p\u00fablico ambiental\u201d43. \u00a0<\/p>\n
Es evidente que no todas las infracciones comprobadas revisten la misma gravedad, que no todas admiten el mismo tipo de sanci\u00f3n, que la imposici\u00f3n se efect\u00faa bajo la convicci\u00f3n de que la protecci\u00f3n del medio ambiente es un imperativo constitucional y que, en ocasiones, la tasaci\u00f3n depende de variados factores, como sucede en algunos ordenamientos con las multas, cuya fijaci\u00f3n se efect\u00faa con el prop\u00f3sito de que superen los beneficios que, a veces, los infractores obtienen de la comisi\u00f3n de las infracciones. \u00a0<\/p>\n
Todos los elementos involucrados son susceptibles de evaluaci\u00f3n a partir del principio de proporcionalidad, que tambi\u00e9n en este caso act\u00faa como l\u00edmite y puede ser causa de reclamaci\u00f3n, por cuanto el mismo art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009 se\u00f1ala que la sanci\u00f3n se impondr\u00e1 mediante resoluci\u00f3n motivada, al paso que el art\u00edculo 30 prev\u00e9 que \u201ccontra el acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental procede el recurso de reposici\u00f3n y siempre que exista superior jer\u00e1rquico, el de apelaci\u00f3n, los cuales deber\u00e1n ser interpuestos en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Surge de lo anotado que la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, contenida en el art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009 no impide la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad, ni vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad o el derecho general de libertad fundado en \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
9. Cargos en contra de algunas otras expresiones del art\u00edculo 36 y de la totalidad de los art\u00edculos 38 y 39 de la Ley 1333 de 2009 \u00a0<\/p>\n
El demandante formula acusaci\u00f3n en contra de las expresiones \u201cdecomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n\u201d, \u201caprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos o subproductos de fauna o flora silvestres\u201d y \u201csuspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos\u201d, contenidas en el art\u00edculo 36 \u00a0de la Ley 1333 de 2009 que establece los tipos de medidas preventivas. \u00a0<\/p>\n
Igualmente acusa los art\u00edculos 38 y 39 que, en su orden, se refieren al decomiso y la aprehensi\u00f3n preventivos y a la suspensi\u00f3n de obra, proyecto o actividad por \u00a0considerarlos contrarios al derecho al libre desarrollo de la personalidad y a los derechos al trabajo, la propiedad y la libertad de empresa, todos ellos en conexi\u00f3n con el derecho al debido proceso \u201cen tanto que vulneran el principio de proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Funda su reproche en que las disposiciones demandadas prev\u00e9n, con la denominaci\u00f3n de medida preventiva, algo que realmente tiene naturaleza de sanci\u00f3n y dejan al destinatario sin la posibilidad de defenderse antes de la imposici\u00f3n de las medidas, por lo cual afectan de manera grave el derecho general de libertad y los derechos fundamentales a la propiedad, libertad de empresa y trabajo, pues, por su contenido, \u201cson perfectamente equiparables con las sanciones previstas en los art\u00edculos 40 y siguientes de la Ley 1333 de 2009\u201d, respecto de las cuales s\u00ed est\u00e1n previstos los medios de defensa que hacen falta trat\u00e1ndose de las denominadas \u201cmedidas preventivas\u201d. \u00a0<\/p>\n
El mismo demandante admite que este \u00faltimo reparo \u201cguarda estrecha relaci\u00f3n con el primer cargo de la demanda\u201d y, por lo tanto, conviene recordar que, al resolver ese primer cargo, la Corporaci\u00f3n demostr\u00f3 que, en raz\u00f3n de las circunstancias y del momento en que se adoptan, las medidas preventivas no son sanciones. En efecto, en un estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca de una situaci\u00f3n, el principio de precauci\u00f3n le permite a la administraci\u00f3n, como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectaci\u00f3n derivada de un hecho o situaci\u00f3n o para conjurar un riesgo grave que amenaza con da\u00f1ar el medio ambiente en forma irreparable o de muy dif\u00edcil tratamiento, mientras que la sanci\u00f3n se impone al culminar el procedimiento administrativo regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la infracci\u00f3n ambiental y establecido la correspondiente responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
A prop\u00f3sito de este cargo, el actor insiste en que las medidas preventivas son sanciones y para demostrarlo sostiene que son equiparables con las sanciones previstas en el art\u00edculo 40 de la Ley 1333 de 2009, ya que, por ejemplo, la suspensi\u00f3n de una obra o actividad, que es medida preventiva, es temporal, mientras que el cierre de un establecimiento, edificaci\u00f3n o servicio, regulado como sanci\u00f3n, tambi\u00e9n es temporal, sin que el legislador haya explicado la diferencia o aportado un criterio racional que permita comprenderla. \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n llama la atenci\u00f3n acerca de la diferencia fundada en las circunstancias que justifican la adopci\u00f3n de medidas temporales y la imposici\u00f3n de sanciones y reitera que el estado de incertidumbre que acompa\u00f1a a la medida preventiva difiere, sustancialmente, de la certeza que se debe tener acerca de la responsabilidad y de la sanci\u00f3n, una vez se ha surtido el procedimiento administrativo correspondiente, como quiera que medidas y sanciones obedecen a dos momentos distintos en el actuar de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n recuerda la Corporaci\u00f3n que las medidas preventivas, por el solo hecho de serlo, no tienen que ser necesariamente leves, pues su prop\u00f3sito es atacar una afectaci\u00f3n o un riesgo grave e impedir, seg\u00fan el caso, que se prolongue la producci\u00f3n de consecuencias nocivas para el medio ambiente o que se configure un da\u00f1o ambiental avizorado como grave, irreparable o de muy dif\u00edcil tratamiento. As\u00ed pues, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, el tipo de afectaci\u00f3n o de riesgo a prevenir condiciona la clase de medida preventiva a adoptar y, as\u00ed mismo, la dimensi\u00f3n de la afectaci\u00f3n, del riesgo o del da\u00f1o que podr\u00eda sobrevenir determina la intensidad de la medida aplicable. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en estos razonamientos, al decidir respecto del primer cargo, la Corte consign\u00f3 que la adopci\u00f3n de medidas preventivas deb\u00eda apoyarse en el principio de precauci\u00f3n que permite a las autoridades ambientales tomar decisiones gravosas y restrictivas que, en la pr\u00e1ctica, comportan una suspensi\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable en condiciones de normalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las anotadas condiciones, su parecido, equiparaci\u00f3n o coincidencia con las medidas que tienen naturaleza de sanciones no es aspecto que, en s\u00ed mismo, tenga la aptitud para descalificar la medida preventiva o para privarla de su condici\u00f3n de tal, pues, conforme lo ha estimado la doctrina, \u201cla medida de suspensi\u00f3n de actividades puede tambi\u00e9n constituir, como veremos, una medida accesoria o complementaria de la sanci\u00f3n principal, o bien imponerse como medida provisional antes o durante la tramitaci\u00f3n del procedimiento sancionador cuando su adopci\u00f3n se contemple en las normas que regulan los procedimientos sancionadores para asegurar la eficacia de la resoluci\u00f3n final que pudiera recaer y poner fin a los efectos perjudiciales de la actividad infractora\u201d, a lo cual se agrega que se puede citar \u201ca t\u00edtulo de ejemplo, que en la Ley para la prevenci\u00f3n y el control integrados de la contaminaci\u00f3n, adem\u00e1s de preverse como posible sanci\u00f3n la clausura definitiva o temporal de las instalaciones, se contempla expresamente la posibilidad de imponer como medida provisional cuando se haya iniciado el procedimiento sancionador o antes de su iniciaci\u00f3n (\u2026) las \u2018medidas de correcci\u00f3n, seguridad o control que impidan la continuidad en la producci\u00f3n del riesgo o el da\u00f1o\u2019, mencionando expresamente el \u2018precintado de aparatos o equipos\u2019, la \u2018clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones\u2019, la \u2018parada de las instalaciones\u2019 o \u2018la suspensi\u00f3n temporal de la autorizaci\u00f3n para el ejercicio de la actividad\u2019 \u201d44. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De prosperar el ataque dirigido en contra de las expresiones pertenecientes al art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de 2009, pr\u00e1cticamente quedar\u00eda la amonestaci\u00f3n escrita, por lo cual se ver\u00edan notablemente menguados los instrumentos con que contar\u00eda el Estado para cumplir la obligaci\u00f3n impuesta por el art\u00edculo 80 superior, que le ordena \u201cprevenir y controlar los factores de deterioro ambiental\u201d. Fuera de esto, y en caso de que contra ellas no prosperen los cargos que les formula el demandante, solo sobrevivir\u00edan las sanciones, lo que dar\u00eda lugar a la instauraci\u00f3n de un r\u00e9gimen eminentemente represivo, con enorme menoscabo de la funci\u00f3n preventiva. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan la exposici\u00f3n del demandante, el fundamento de este cargo es la vulneraci\u00f3n del debido proceso derivada de la no previsi\u00f3n, respecto de las medidas preventivas, de los recursos administrativos que, en cambio, la Ley 1333 de 2009 s\u00ed contempla cuando se trata de las sanciones. Basta se\u00f1alar aqu\u00ed que tambi\u00e9n por este aspecto la acusaci\u00f3n pierde su fundamento, pues al examinar el primer cargo, y con base en argumentos a los que procede remitir, la Corte concluy\u00f3 que la no previsi\u00f3n de recursos en contra del acto administrativo mediante el cual se adoptan las medidas preventivas se ajusta a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se queja el actor del desconocimiento del principio de proporcionalidad que resultar\u00eda de todo lo anterior y, una vez m\u00e1s, conviene manifestar que no habi\u00e9ndose configurado las violaciones que, de conformidad con la alegaci\u00f3n del actor, sirven de presupuesto al cargo planteado, tampoco se configura esta otra violaci\u00f3n, respecto de la cual procede reiterar que, por las razones expuestas al despachar el cargo anterior, en la materia examinada no cabe predicar de manera general y abstracta la prevalencia del derecho al libre desarrollo de la personalidad y del derecho a la libertad general, puesto que la proporcionalidad debe ser apreciada en el caso concreto y en relaci\u00f3n con la medida preventiva adoptada en cada oportunidad. \u00a0<\/p>\n
Tampoco cabe predicar, en abstracto, la primac\u00eda sobre el medio ambiente de los derechos a la propiedad, a la libre empresa o al trabajo, porque, en t\u00e9rminos generales, y como lo expuso la Corte en la Sentencia C-293 de 2002, una \u201cte\u00f3rica discusi\u00f3n\u201d acerca de cu\u00e1les derechos prevalecen la Constituci\u00f3n la resuelve al reconocer, en su art\u00edculo 1\u00ba, la primac\u00eda del inter\u00e9s general, as\u00ed como al se\u00f1alar, en su art\u00edculo 58, que la propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones y a la cual le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
Cabe agregar ahora que en ese plano te\u00f3rico tambi\u00e9n se impone la prevalencia del medio ambiente, al reparar en que, seg\u00fan art\u00edculo 333 superior, \u201cla actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan\u201d y que la empresa, \u201ccomo base del desarrollo, tiene una funci\u00f3n social que implica obligaciones\u201d, lo cual tambi\u00e9n se predica del trabajo, pues, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 25 de la Carta, es una obligaci\u00f3n social ligada al mandato del art\u00edculo 95-8, como que, en el desempe\u00f1o cotidiano de su actividad, la persona ha de observar el deber de proteger los recursos culturales y naturales del pa\u00eds y velar por la conservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la Corte se ha referido a la \u201cecologizaci\u00f3n\u201d de la propiedad privada, por cuya virtud \u201cel ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiaci\u00f3n de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noci\u00f3n misma de propiedad privada sufre importantes cambios\u201d45 e igualmente ha advertido que \u201cel sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al inter\u00e9s social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Naci\u00f3n\u201d46 y que la libertad de empresa no es derecho absoluto, pues \u201cel Estado al regular la actividad econ\u00f3mica cuenta con facultades para establecer l\u00edmites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n, o por razones de inter\u00e9s general o bien com\u00fan\u201d, a consecuencia de lo cual \u201cpuede exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urban\u00edsticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad t\u00e9cnica, etc.\u201d47. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguno de los mandatos constitucionales citados excluye la apreciaci\u00f3n de la proporcionalidad de la medida preventiva ambiental que, en cada caso espec\u00edfico, se adopte, pero advierten suficientemente que la demostraci\u00f3n del desconocimiento del principio ha de estar fundada en poderosas razones y que la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n debe revestir un car\u00e1cter extremo y a tal grado injustificado que sea capaz de desplazar la protecci\u00f3n que constitucionalmente se le brinda al medio ambiente que constituye \u201cun objetivo social\u201d y \u201cuna prioridad dentro de los fines del Estado\u201d48. \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos corroboran la tesis expuesta en el sentido de que, trat\u00e1ndose de las medidas preventivas y del medio ambiente, el principio de proporcionalidad se debe apreciar en cada evento concreto y no de manera general. Sobre el particular resta acotar que la cuesti\u00f3n se resuelve de este modo, por cuanto el mencionado principio no opera siempre de una misma manera, dado que su aplicaci\u00f3n tiene matices que, por ejemplo, se derivan de la clase de derechos implicados, pues no es lo mismo intervenir en derechos individuales amparados por la libertad negativa que hacerlo en derechos prestacionales que, justamente, requieren de la intervenci\u00f3n legislativa o trat\u00e1ndose de derechos o principios que imponen especiales obligaciones o deberes de protecci\u00f3n como el medio ambiente49. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior se suma que las caracter\u00edsticas del control de constitucionalidad facilitan o dificultan la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad, pues, como lo ha ense\u00f1ado la doctrina, cuando se juzga la proporcionalidad en la ley misma y no en su aplicaci\u00f3n, resulta inviable \u201cuna densidad de control muy elevada por parte del Tribunal Constitucional\u201d, fuera de lo cual, \u201ctambi\u00e9n hay que tener en cuenta que la naturaleza abstracta de los procedimientos de control de constitucionalidad de la ley dificulta en buena medida la utilizaci\u00f3n del principio de proporcionalidad, dada la ausencia de referencias concretas que ayuden a aplicarlo\u201d, lo que \u201cno impide, sin embargo, que las circunstancias concretas del caso a quo o del supuesto de hecho recurrido en amparo (en los casos en que \u00e9ste alberga en su seno un control de constitucionalidad de normas legales) faciliten en buena medida su utilizaci\u00f3n\u201d50. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que el demandante formul\u00f3 cargos generales en contra de las expresiones y art\u00edculos demandados, la Corte considera suficientes las precedentes consideraciones y, por carecer de facultades oficiosas, no se referir\u00e1 al contenido concreto de las frases acusadas que forman parte del art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de 2009 ni al que corresponde a los art\u00edculos 38 y 39. As\u00ed las cosas, los cargos planteados no prosperan. \u00a0<\/p>\n
10. Otros cargos en contra de las expresiones impugnadas del art\u00edculo 36 y del texto de los art\u00edculos 38 y 39, as\u00ed como de los art\u00edculos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que las expresiones acusadas del art\u00edculo 36, el texto de los art\u00edculos 38 y 39, as\u00ed como los art\u00edculos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009 vulneran los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la propiedad, a la libertad de empresa y al debido proceso y en este \u00faltimo caso, particularmente, el derecho de defensa y los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad de las sanciones, \u201cpues no especifican cu\u00e1les son las conductas que ameritar\u00edan, caso por caso, el uso de estas medidas gravemente restrictivas de los derechos fundamentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
En apoyo de la solicitud de declarar la inconstitucionalidad el actor estima que los principios del derecho penal se aplican al derecho administrativo sancionador y que el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n claramente establece que \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d, de donde surge que las sanciones deben ser taxativas, inequ\u00edvocamente definidas y, por lo tanto, ajenas a una previsi\u00f3n gen\u00e9rica que el Estado pueda utilizar frente a cualquier tipo de infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el criterio del actor, las expresiones y art\u00edculos demandados no se\u00f1alan exactamente frente a cu\u00e1les infracciones debe aplicarse cada una de estas medidas, no se\u00f1alan de manera exacta e inequ\u00edvoca la relaci\u00f3n entre cada posible infracci\u00f3n y cada medida, no se\u00f1alan las condiciones para su aplicaci\u00f3n, tampoco el t\u00e9rmino en el cual las medidas deben ser aplicadas, en qu\u00e9 grado deben serlo, ni las condiciones en las cuales su aplicaci\u00f3n resulta proporcionada, de donde resulta un ampl\u00edsimo margen de discrecionalidad para las autoridades ambientales. \u00a0<\/p>\n
En lo atinente a estos cargos, sea lo primero advertir que, una vez m\u00e1s, se debe indicar que las medidas preventivas no son sanciones y que, en relaci\u00f3n con la pretendida violaci\u00f3n de los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la propiedad privada y a la libertad de empresa, cabe reiterar lo expuesto al abordar los cargos anteriores y lo propio debe afirmarse respecto del principio de proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la acusaci\u00f3n queda referida a la violaci\u00f3n de los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad que, por lo dem\u00e1s, el actor erige como fuente de la vulneraci\u00f3n de los restantes derechos invocados y del posible desconocimiento del principio de proporcionalidad, motivo por el cual la Corte pasa a realizar el examen pertinente. \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, y a prop\u00f3sito del derecho penal, la Corte tuvo ocasi\u00f3n de exponer que \u201cal legislador le corresponde una potestad de configuraci\u00f3n normativa que se traduce en la elecci\u00f3n de la oportunidad en que crea conveniente regular alg\u00fan tema y que, en raz\u00f3n de esa potestad, tambi\u00e9n est\u00e1 en condiciones de definir ciertas conductas como delitos, de elaborar la respectiva descripci\u00f3n de los actos merecedores de reproche penal y de prever las penas que siguen a la comisi\u00f3n del delito\u201d. Igualmente la Corporaci\u00f3n puso de manifiesto que \u201cla grave afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales correspondientes a los sujetos que eventualmente incurran en las conductas delictivas previamente definidas, lleva a imponerle l\u00edmites a la facultad de configuraci\u00f3n del legislador que, de manera especial, se encuentra vinculado a las exigencias del principio de legalidad cuando regula las actuaciones constitutivas de delito y se\u00f1ala las consecuentes sanciones\u201d51. \u00a0<\/p>\n
Como lo ha precisado la Corporaci\u00f3n, la descripci\u00f3n taxativa e inequ\u00edvoca apuntala la funci\u00f3n garantista del principio de legalidad, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo del Estado, \u201cpues las personas pueden conocer con exactitud cu\u00e1les son los comportamientos prohibidos y la labor de los jueces en el proceso de adecuaci\u00f3n t\u00edpica se limita a determinar si, conforme a los hechos probados en el proceso, el acusado cometi\u00f3 o no el hecho punible que se le imputa\u201d52. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, tambi\u00e9n la Corte ha se\u00f1alado que, en la pr\u00e1ctica, \u201cno toda la realidad sujeta a regulaci\u00f3n penal es susceptible de ser descrita en moldes legales cerrados y completos\u201d53 y, en concordancia con este planteamiento, por ejemplo, ha aceptado que en materia penal tengan cabida los conceptos jur\u00eddicos indeterminados, que son \u201cconceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y referentes a \u201cuna esfera de la realidad cuyos l\u00edmites no aparecen bien precisados en su enunciado\u201d e, inevitablemente, deben serlo \u201cen el momento de su aplicaci\u00f3n\u201d54. \u00a0<\/p>\n
Al exponer las razones que sustentan la anterior aseveraci\u00f3n, as\u00ed como el creciente empleo de los tipos penales en blanco, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la referida t\u00e9cnica \u201cno implica una renuncia al nullum crimen nulla poena sine legge\u201d, puesto que \u201cun estudio detallado de la metodolog\u00eda de operaci\u00f3n del derecho penal visto desde la cada vez m\u00e1s exigente necesidad de determinar conductas que deben penalizarse, fruto de relaciones sociales y econ\u00f3micas de creciente complejidad, ha llegado a la convicci\u00f3n de que el apego irrestricto al principio de legalidad afecta la capacidad de penetraci\u00f3n del derecho penal e implica un riesgoso abandono de fundamentos que resultan cruciales para la conservaci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos\u201d55. \u00a0<\/p>\n
Y a lo anterior la Corte agreg\u00f3 que actualmente en el derecho penal existe la necesidad de regular \u201cfen\u00f3menos din\u00e1micos cuya volatilidad escapa a una descripci\u00f3n estricta del tipo y exige una actualizaci\u00f3n normativa permanente\u201d, de donde se desprende \u201cel reconocimiento de que el principio de legalidad no es absoluto y que la obligaci\u00f3n de ofrecer una descripci\u00f3n t\u00edpica de los delitos va hasta donde la naturaleza de las cosas lo permite\u201d56 y debe hacerse en aras de propiciar, dentro de una sociedad globalmente compleja, \u201cla colaboraci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en un esfuerzo com\u00fan para combatir las conductas que atentan contra la integridad de la comunidad\u201d57. \u00a0<\/p>\n
Tal como se expuso en la parte inicial de estas consideraciones, los principios de derecho penal, a\u00fan cuando sean fuente de inspiraci\u00f3n para el derecho administrativo sancionador, son diferentes de los que rigen en esta \u00e1rea, por lo cual en el procedimiento administrativo no resulta viable exigir un rigor tan estricto como el que se debe observar en materia penal, y menos a\u00fan si ni siquiera en el \u00e1mbito mismo del derecho penal los principios que otrora se pretend\u00edan absolutos tienen ese car\u00e1cter. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose del medio ambiente las consideraciones vertidas hasta aqu\u00ed son suficientes para poner de relieve su singularidad, que proviene de la ingente cantidad de relaciones y de objetos merecedores de protecci\u00f3n cobijados bajo la categor\u00eda e igualmente del car\u00e1cter variable de las situaciones particularmente expuestas a los cambios tecnol\u00f3gicos y de distinta \u00edndole que suelen introducir m\u00e1s riesgos y causas de da\u00f1os o cambiar velozmente situaciones ya definidas al amparo de criterios superados. \u00a0<\/p>\n
Si a lo anterior se agrega el inter\u00e9s en el medio ambiente de las generaciones presentes y tambi\u00e9n de las futuras, as\u00ed como el de la comunidad nacional y el correspondiente a la comunidad internacional, el panorama que surge es de una extraordinaria complejidad y a ese panorama debe responder el derecho, ya que desde la Constituci\u00f3n se ordena la protecci\u00f3n del medio ambiente, la aplicaci\u00f3n de medidas preventivas y la imposici\u00f3n de sanciones. \u00a0<\/p>\n
Cuando se abord\u00f3 el primer cargo de inconstitucionalidad, la Corte dej\u00f3 en claro que en el caso del medio ambiente resulta dif\u00edcil garantizar la tradicional seguridad que es condici\u00f3n de las relaciones jur\u00eddicas, porque buena parte de las decisiones relacionadas con el medio ambiente se deben tomar en un marco complejo, difuso y esencialmente variable. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, estas circunstancias llevan a que el derecho ambiental haya tenido que idear soluciones conducentes a la afinaci\u00f3n de f\u00f3rmulas propias que le otorgan una especial connotaci\u00f3n a la intervenci\u00f3n administrativa. As\u00ed, para citar solo tres casos de los ya tratados, el derecho ambiental se vale de presunciones58, el principio de precauci\u00f3n se construye como instrumento para permitirle a las autoridades ambientales adoptar decisiones en un contexto de incertidumbre y el principio de proporcionalidad no puede apreciarse en t\u00e9rminos generales y abstractos, sino a la luz de cada caso y de cada decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de las sanciones por infracciones ambientales, el procurador General de la Naci\u00f3n ha indicado en su concepto que \u201ces casi imposible para el legislador prever y describir todas y cada una de las conductas a trav\u00e9s de las cuales las personas naturales o jur\u00eddicas pueden violar las normas ambientales y con ello afectar el medio ambiente, la salud y la vida de las personas, criterio que es compartido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que al discurrir sobre la flexibilizaci\u00f3n o maleabilidad del principio de legalidad, apoy\u00e1ndose en cita jurisprudencial, apunta que \u201ces claro que debido a la variabilidad del car\u00e1cter t\u00e9cnico de ciertas conductas, el legislador tendr\u00e1 evidente dificultad para hacer un listado minucioso, as\u00ed como para se\u00f1alar detalladamente en cada caso dichos supuestos t\u00e9cnicos o espec\u00edficos que permitan al propio tiempo determinar este aspecto de los criterios para determinar la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d59. \u00a0<\/p>\n
Y es que, en el caso del derecho administrativo sancionador, la diferencia con el derecho penal es evidente, pues aunque igualmente rijan los principios de legalidad y tipicidad, no es \u201cdable asimilar el radio de acci\u00f3n de estos en el campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicaci\u00f3n irrestricta de \u00e9stos puede desconocer la finalidad misma de la infracci\u00f3n administrativa\u201d60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el derecho penal protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores\u201d, mientras que \u201cla potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas -quedando a salvo su n\u00facleo esencial- en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido\u201d61. \u00a0<\/p>\n
La infracci\u00f3n administrativa encuentra su fundamento en la protecci\u00f3n de los intereses generales y es de inter\u00e9s destacar que las disposiciones expedidas para lograr los fines sociales, \u201cm\u00e1s que regular prohibiciones, se\u00f1alan requisitos, obligaciones y deberes para el adecuado funcionamiento del sistema\u201d y para asegurar as\u00ed \u201cla adecuada gesti\u00f3n de los distintos \u00f3rganos del Estado, a efectos de lograr el cumplimiento de las funciones que les han sido encomendadas\u201d62. \u00a0<\/p>\n
El desconocimiento o violaci\u00f3n de este tipo de disposiciones es el que suele generar la infracci\u00f3n administrativa merecedora de una sanci\u00f3n, cuya imposici\u00f3n \u201cno significa un sacrificio del principio de legalidad, pues es claro que ha de poderse determinar que una norma espec\u00edfica, clara, concreta, exig\u00eda el cumplimiento de determinados requisitos, obligaciones o deberes, \u00a0para que la administraci\u00f3n pueda, en uso del derecho sancionador, imponer una pena por su \u00a0inobservancia\u201d63.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo as\u00ed y como lo ha destacado la Corte, \u201cla exigencia de una clasificaci\u00f3n detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no s\u00f3lo se haga una descripci\u00f3n exacta de la conducta que ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n sino de la sanci\u00f3n misma, modelo t\u00edpico del precepto penal, devendr\u00eda en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa\u201d, debi\u00e9ndose entender, entonces, \u201cque existe una tipificaci\u00f3n indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibici\u00f3n, y otro que establece que el incumplimiento de \u00e9stas, ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n\u201d64. \u00a0<\/p>\n
Tras se\u00f1alar que esta f\u00f3rmula es \u201cmuy usada en el derecho franc\u00e9s para tipificar las sanciones de tipo administrativo, en donde la infracci\u00f3n la constituye el incumplimiento a las normas contenidas en una reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica\u201d, la Corte concluy\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanci\u00f3n para cada una de las infracciones \u00a0administrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones m\u00e1s o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador se\u00f1ala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanci\u00f3n, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanci\u00f3n que pueda imponerse, \u00a0lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposici\u00f3n, tener un marco de referencia cierto para la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en un caso concreto. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, se lee en \u201cDerecho Administrativo Sancionador\u201d de Alejandro Nieto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste sistema de correspondencia entre sanciones y grupos de infracciones es una caracter\u00edstica muy singular del derecho administrativo sancionador, puesto que lo propio del Derecho Penal es la correlaci\u00f3n individualizada de delitos y penas… se trata de que con ella pueda superarse la dificultad t\u00e9cnica de individualizar normativamente varios miles de infracciones, que en \u00a0el C\u00f3digo Penal no existe por el reducido n\u00famero de delitos y faltas que se tipifican…\u201d65 \u00a0<\/p>\n
Estos criterios los consign\u00f3 la Corte al examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1746 de 1991 que impon\u00eda una multa a las personas naturales y jur\u00eddicas que, no siendo intermediarias del r\u00e9gimen cambiario, \u201cinfrinjan el r\u00e9gimen cambiario\u201d y, en la Sentencia C-710 de 2001, fueron acogidos para solucionar una demanda referente al procedimiento en materia ambiental, luego no resultan extra\u00f1os al asunto que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. \u00a0<\/p>\n
Precisamente el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1333 de 2009 indica que constituye infracci\u00f3n ambiental la comisi\u00f3n de un da\u00f1o al medio ambiente que re\u00fana las caracter\u00edsticas all\u00ed mencionadas y que tambi\u00e9n lo es \u201ctoda acci\u00f3n u omisi\u00f3n que constituye violaci\u00f3n de las normas contenidas en el C\u00f3digo de Recursos Naturales Renovables, Decreto ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las dem\u00e1s disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. \u00a0<\/p>\n
Importa se\u00f1alar que, de acuerdo con la Corte, \u201cno toda disposici\u00f3n jur\u00eddica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental\u201d, pues aunque \u201cmuchos art\u00edculos del estatuto civil establecen c\u00f3mo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales\u201d, no por ello \u201cesas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no s\u00f3lo est\u00e1n basadas en el principio de autonom\u00eda de la voluntad sino que, adem\u00e1s, est\u00e1n interesadas fundamentalmente en regular la circulaci\u00f3n social de estos bienes, por lo cual la relaci\u00f3n entre las personas y los ecosistemas pasa pr\u00e1cticamente en silencio\u201d66.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De estos criterios se desprende una acotaci\u00f3n del concepto de norma que ha de tenerse en cuenta para efectos de imponer medidas preventivas y sanciones y, en ese contexto cobran singular relevancia aquellas disposiciones que establecen prohibiciones, obligaciones o exigencias de imperativo cumplimiento por el administrado, sin que quepa olvidar que, por ejemplo, el art\u00edculos 6\u00ba de la Ley 1333 de 2009 establece causales de atenuaci\u00f3n de la responsabilidad en materia ambiental y que la sanci\u00f3n est\u00e1 precedida de un procedimiento que, incluso, puede cesar cuando se configure alguna de las causales previstas en el art\u00edculo 9\u00ba. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de las medidas preventivas tambi\u00e9n se debe reparar en su ya aludido car\u00e1cter transitorio y, en todo caso, tampoco se puede desconocer que las medidas transitorias y las sanciones aparecen contempladas en la ley y en que hay par\u00e1metros para la determinaci\u00f3n de la que deba imponerse en cada caso, lo que reduce el margen de discrecionalidad que pudiera tener la respectiva autoridad ambiental que, adem\u00e1s, \u201cal momento de concretar la sanci\u00f3n, debe explicar el porqu\u00e9 de \u00e9sta, se\u00f1alando expresamente qu\u00e9 circunstancias tuvo en cuenta para su tasaci\u00f3n y las pruebas que la fundamentan\u201d68, seg\u00fan se ha puesto de presente, con particular \u00e9nfasis, al abordar el principio de proporcionalidad como l\u00edmite a la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n y la exigencia de motivar el respectivo acto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No est\u00e1 de m\u00e1s recordar que el acto administrativo mediante el cual se impone la sanci\u00f3n puede ser controvertido mediante los recursos de ley y tambi\u00e9n judicialmente, mientras que en el caso de las medidas preventivas tienen singular relevancia las acciones judiciales, todo lo cual es garant\u00eda del principio de legalidad de las medidas preventivas y de las sanciones que son los instrumentos con que cuenta el Estado para cumplir el mandato establecido en el art\u00edculo 80 superior, consistente en prevenir los factores de deterioro ambiental e imponer las condignas sanciones, debi\u00e9ndose anotar que la desaparici\u00f3n total de unas y otras, como resultado de la inexequibilidad pretendida, privar\u00eda a la administraci\u00f3n de los medios para atender el mandato constitucional. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, procede puntualizar que las sanciones cumplen una funci\u00f3n preventiva, aunque en un sentido diferente al que corresponde a las medidas preventivas, pues se trata, en su caso, de la funci\u00f3n de prevenci\u00f3n general que pretende disuadir a todos aquellos que \u201cest\u00e9n pr\u00f3ximos a la sanci\u00f3n\u201d y tambi\u00e9n al sujeto infractor para que no vuelva a incurrir en las conductas que violan normas ambientales o causan da\u00f1os69. \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, conforme se destac\u00f3 en la parte inicial de estas consideraciones, las sanciones en materia ambiental ya estaban previstas en la Ley 99 de 1993 y las que aparecen en la Ley 1333 de 2009 no difieren de aquellas que se acostumbra aplicar en otros ordenamientos, en los cuales, igualmente, se prev\u00e9 la imposici\u00f3n de multas, cuyo monto se fija atendiendo a la gravedad de la infracci\u00f3n, o de las denominadas medidas rescisorias que \u201cconsisten en la retirada temporal o definitiva (\u2026) del t\u00edtulo administrativo habilitante para realizar la actividad en cuyo ejercicio se ha cometido la infracci\u00f3n, con la consiguiente clausura del establecimiento o cese de la actividad\u201d70. \u00a0<\/p>\n
Son suficientes las anteriores consideraciones para concluir que los cargos formulados no prosperan y, finalmente, se advierte que la aproximaci\u00f3n efectuada por la Corporaci\u00f3n es general, pues esa \u00edndole tienen los cargos despachados, lo que, tambi\u00e9n en esta oportunidad, releva a la Corte de analizar en detalle cada una de las expresiones demandadas o de los art\u00edculos cuestionados en su totalidad, dado que el ejercicio de sus competencias de control no es oficioso. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d y \u201csurten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d, contenidas en el art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo con la gravedad de la infracci\u00f3n\u201d, contenida en los art\u00edculos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
TERCERO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cDecomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracci\u00f3n\u201d,\u201cAprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres\u201d, y \u201cSuspensi\u00f3n de obra o actividad cuando pueda derivarse da\u00f1o o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los t\u00e9rminos de los mismos\u201d, contenidas en el art\u00edculo 36 de la Ley 1333 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CUARTO.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar \u00a0EXEQUIBLES los art\u00edculos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO \u00a0<\/p>\n
DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Car\u00e1cter que la ley les atribuye limita garant\u00edas constitucionales y vulnera el debido proceso (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 32 de la ley 1333 de 2009, refiri\u00e9ndose al car\u00e1cter de \u00a0las medidas preventivas, precisa que: \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d, y \u201csurten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d, disposici\u00f3n que limita las garant\u00edas constitucionales de contradicci\u00f3n y doble instancia as\u00ed como el debido proceso, ya que al eliminar la posibilidad de que el afectado interponga alg\u00fan recurso contra la decisi\u00f3n de la autoridad ambiental, se impide controvertir tanto probatoria como jur\u00eddicamente los hechos e imputaciones, a la vez que a la administraci\u00f3n examinar su decisi\u00f3n frente a las reclamaciones planteadas \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Improcedencia de recursos contra decisi\u00f3n de autoridad ambiental constituye una limitaci\u00f3n injustificada al debido proceso y el acceso a la justicia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Inexequibilidad del car\u00e1cter que la ley les atribuye (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8019 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, \u201cPor la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, me permito salvar el voto en la sentencia en referencia, en la cual se declar\u00f3 la exequibilidad de las expresiones \u201cson de ejecuci\u00f3n inmediata\u201d, y \u201csurten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicar\u00e1n sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar\u201d del art\u00edculo 32 de la Ley 1333 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada vulnera los derechos fundamentales de las personas que se ven afectadas con la medida ambiental, pues limita las garant\u00edas constitucionales de contradicci\u00f3n y de doble instancia, los cuales son elementos centrales en el derecho fundamental al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Resulta desproporcionado que pese a la incertidumbre inherente a los eventuales da\u00f1os ambientales, la administraci\u00f3n pueda adoptar una decisi\u00f3n sin permitirle al afectado con la misma, reaccionar y aportar los elementos de juicio que considere pertinentes para defenderse de una situaci\u00f3n que suele tener consecuencias gravosas y restrictivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada elimina la posibilidad de que el afectado interponga alg\u00fan recurso contra la decisi\u00f3n de la autoridad ambiental. La imposibilidad de interponer recursos administrativos para controvertir el acto mediante el cual se impone la medida preventiva, se constituye en limitaci\u00f3n injustificada de los principios de contradicci\u00f3n y de defensa, los cuales se encuentran estrechamente ligados con el derecho al debido proceso. Esta medida impide que el afectado tenga un verdadero y cabal acceso a la justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de la interposici\u00f3n de recursos garantizar\u00eda el derecho del afectado de controvertir tanto probatoriamente como jur\u00eddicamente los hechos e imputaciones de las cuales se le quiere hacer responsable, a la vez que le permitir\u00eda a la administraci\u00f3n examinar su decisi\u00f3n frente a las reclamaciones planteadas. \u00a0En numerosa jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la posibilidad de que el funcionario reconsidere su decisi\u00f3n o que otro de superior jerarqu\u00eda revise nuevamente el caso, es una garant\u00eda de los ciudadanos, frente a la arbitrariedad y los errores estatales. Por tanto, al ser la existencia de recursos que permitan al ciudadano atacar una decisi\u00f3n estatal desfavorable un elemento integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, el hecho de que la norma acusada no permita su interposici\u00f3n se constituye en un vicio de constitucionalidad que debi\u00f3 llevar a la declaratoria de inexequibilidad de la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 As\u00ed lo consign\u00f3 la Corte en la Sentencia C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Sentencia C-126 de 2008. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Sentencia T-254 de 1993. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Sentencia T-411 de 1992. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Sentencia C-431 de 2000. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Sentencia C-126 de 1998. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Sentencia C-519 de 1994. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Sentencia C-339 de 2002. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Sentencia C-519 de 1994. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Sentencia C-339 de 2002. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Sentencia C-671 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Sentencia C-595 de 2010. \u00a0<\/p>\n
15 Sobre estos principios se puede consultar a ANGEL MANUEL MORENO MOLINA, Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulaci\u00f3n sectorial y aplicaci\u00f3n en Espa\u00f1a, Universidad Carlos III de Madrid \u2013 Marcial Pons, Madrid, 2006. P\u00e1gs. 45 y ss. \u00a0<\/p>\n
16 Sobre el principio de precauci\u00f3n y la dificultad para fijar su contenido y alcance se puede ver a GABRIEL DOMENECH PASCUAL, Derechos fundamentales y riesgos tecnol\u00f3gicos, Centro de Estudios Pol\u00edticos y Constitucionales, Madrid, 2006. P\u00e1gs. 253 y ss. \u00a0<\/p>\n
17 Este criterio de distinci\u00f3n es seguido en la Sentencia C.595 de 2010, en la cual se afirma que mientras que en la cautela el riesgo de da\u00f1o ambiental no puede ser conocido anticipadamente, en la acci\u00f3n preventiva s\u00ed es posible conocerlo antes de que se produzca.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 V\u00e9ase ANGEL MANUEL MORENO MOLINA. Ob. cit. P\u00e1gs. 51 a 53. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Sentencia C-528 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Sentencia T-299 de 2008. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. Sentencia C-988 de 2004. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Sentencia C-073 de 1995. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Sentencia C-071 de 2003. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Sentencia C-595 de 2010. \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Sentencia C-506 de 2002. \u00a0<\/p>\n
27 Cfr. Sentencia C-616 de 2002. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. Sentencia C-827 de 2001. \u00a0<\/p>\n
29 Cfr. Sentencia C-597 de 1996. \u00a0<\/p>\n
30 Cfr. Sentencia C-599 de 1992. \u00a0<\/p>\n
31 Cfr. Sentencia C-710 de 2001. \u00a0<\/p>\n
32 Cfr. JOSE ESTEVE PARDO, Derecho del medio ambiente, Marcial Pons, Madrid, 2008. P\u00e1g. 58. \u00a0<\/p>\n
33 Cfr. Sentencia C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
34 Cfr. Sentencia C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
35 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
36 Cfr. JOSE ESTEVE PARDO, Derecho del medio ambiente. Ob. Cit. P\u00e1g. 61. \u00a0<\/p>\n
37 Cfr. Sentencia C-293 de 2002. \u00a0<\/p>\n
38 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Cfr. Sentencia T-411 de 1992. \u00a0<\/p>\n
40 Cfr. Sentencia T-058 de 1994. \u00a0<\/p>\n
41 Cfr. Sentencia T-092 de 1993. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 2002. \u00a0<\/p>\n
43 Cfr. SANTIAGO MU\u00d1OZ MACHADO (Director), Diccionario de Derecho Administrativo, Voz \u201cInfracciones o sanciones ambientales\u201d por BLANCA LOZANO CUTANDA, Madrid, IUSTEL, 2005. Tomo II. P\u00e1g. 1371.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Cfr. SANTIAGO MU\u00d1OZ MACHADO (Director), Diccionario\u2026 Ob. cit. P\u00e1gs. 1371 y 1372. \u00a0<\/p>\n
45 Cfr. Sentencia C-126 de 1998. \u00a0<\/p>\n
46 Cfr. Sentencia C-339 de 2002. \u00a0<\/p>\n
47 Cfr. Sentencia C-486 de 2009. \u00a0<\/p>\n
48 Cfr. Sentencia T-254 de 1993. \u00a0<\/p>\n
49 V\u00e9ase MARKUS GONZALEZ BEILFUSS, El principio de proporcionalidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Navarra, Aranzadi, 2003. P\u00e1gs. 108 y ss. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Cfr. Sentencia C-682 de 2009. \u00a0<\/p>\n
52 Cfr. Sentencias C-559 de 1999 y C-682 de 2009. \u00a0<\/p>\n
53 Cfr. Sentencia C-605 de 2006. \u00a0<\/p>\n
54 Cfr. Sentencia C-371 de 2002. \u00a0<\/p>\n
55 Cfr. Sentencia C-605 de 2006. \u00a0<\/p>\n
56 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
58 Cfr. Sentencia C-595 de 2005. \u00a0<\/p>\n
59 Cfr. Sentencia C-835 de 2005. \u00a0<\/p>\n
60 Cfr. Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
61 Cfr. Sentencia C-145 de 1993. \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
63 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
64 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
65 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
66 Cfr. Sentencia C-126 de 1998 \u00a0<\/p>\n
67 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Cfr. Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
69 Cfr. SANTIAGO MU\u00d1OZ MACHADO (Director), Diccionario\u2026 Ob. cit. P\u00e1g. 1368. \u00a0<\/p>\n
70 Ib\u00eddem. P\u00e1gs. 1369 y ss.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-703\/10 \u00a0 CONSTITUCION ECOLOGICA\/MEDIO AMBIENTE \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Bien jur\u00eddico que compromete al Estado, la comunidad nacional y la comunidad internacional \u00a0 La Constituci\u00f3n de 1991 ha sido catalogada como una Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica en raz\u00f3n del lugar tan trascendental que la protecci\u00f3n del medio ambiente ocupa en el texto superior y, por consiguiente, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17365","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17365","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17365"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17365\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17365"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17365"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17365"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}