\u00a0 \u00a0 Sentencia C-704\/10 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargo diferente y por contenido normativo y alcance distintos \u00a0<\/p>\n
Si bien mediante sentencia C-375 de 2010 la Corte estudi\u00f3 una demanda de constitucionalidad dirigida contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 y realiz\u00f3 un pronunciamiento de fondo exclusivamente respecto de la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, decisi\u00f3n con la que el problema jur\u00eddico resuelto por la Corte difiere del que se plantea en la presente demanda, en que las mismas disposiciones son acusadas pero ahora por desconocimiento del principio de autonom\u00eda financiera previsto en el art\u00edculo 69 Superior, por lo que resulta evidente, que con respecto a los cargos formulados en la presente causa contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, no se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. De igual manera, \u00a0mediante sentencia C-162 de 2008 la Corte se ocup\u00f3 de una demanda en la que se limit\u00f3 a establecer s\u00ed el art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002, sobre la definici\u00f3n de est\u00e1ndares m\u00ednimos de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica, infring\u00edan la reserva legal en materia educativa y la autonom\u00eda universitaria, concluyendo que dicho art\u00edculo era exequible de manera condicionada, de donde resulta que frente a la presente demanda contra los art\u00edculos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 por el cargo de violaci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria, las \u00a0normas demandadas comparten una tem\u00e1tica com\u00fan pero tienen contenidos y alcances distintos, pues en la presente demanda, las normas acusadas corresponden a disposiciones en las que se fijan los par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, en tanto que la anterior, se otorgan facultades al Gobierno para regular los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para su evaluaci\u00f3n sin establecer unas pautas y criterios m\u00ednimos que limiten tal potestad reglamentaria, por lo que tampoco se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que impone\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relaci\u00f3n de conexidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa para el demandante \u00a0<\/p>\n
Por mandato de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n el Congreso de la Rep\u00fablica, en el ejercicio de su funci\u00f3n de hacer las leyes, se encuentra sometido al principio de unidad de materia que se orienta a la racionalizaci\u00f3n del proceso de producci\u00f3n de la ley en la instancia parlamentaria. El principio de unidad de materia, le impone al Congreso el cumplimiento de dos condiciones b\u00e1sicas: (i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del proyecto cuales ser\u00e1n las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas que har\u00e1n parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia tem\u00e1tica entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de la misma. Es de ah\u00ed que cuando una norma no guarda relaci\u00f3n de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 Superior, y en estos casos el actor tiene la carga de demostrar: (i) cual es el contenido material o tem\u00e1tico de la ley; (ii) cu\u00e1les son las disposiciones de la ley que no guardan relaci\u00f3n de conexidad con dicha materia; y (iii) las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley. S\u00f3lo s\u00ed el actor satisface esta carga, la Corte podr\u00e1 entrar a determinar efectivamente, s\u00ed existe una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violaci\u00f3n de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
El cargo por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria dirigido contra los art\u00edculos 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009 carece de los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia necesarios para obtener un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n, toda vez que los se\u00f1alamientos responden m\u00e1s a la apreciaci\u00f3n subjetiva e interpretaci\u00f3n particular de los actores sobre los posibles efectos de las normas cuestionadas que a una oposici\u00f3n \u00a0objetiva y verificable entre las normas demandadas y el texto constitucional \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y s\u00f3lo de manera excepcional, tal competencia estar\u00eda radicada en cabeza del Ejecutivo. De esta manera, cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala en forma general la asignaci\u00f3n de una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestaci\u00f3n, que le est\u00e1 entregando en principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los dem\u00e1s \u00f3rganos podr\u00e1n ejercer sus respectivas competencias. \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY-Diferencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de la cl\u00e1usula general de competencia corresponde al legislador desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes sin que necesariamente \u00e9stas tengan que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos; en tanto que cuando se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta, corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley es una instituci\u00f3n jur\u00eddica que obliga al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance\/POTESTAD REGLAMENTARIA-Car\u00e1cter residual y subsidiario de competencias reglamentarias de otros funcionarios del Estado\/POTESTAD REGLAMENTARIA-Requisitos para su ejercicio \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes, sin perjuicio de la competencia residual de otros funcionarios del Estado, en los casos en que as\u00ed lo determine el legislador de \u00a0manera expresa y en relaci\u00f3n con materias de orden t\u00e9cnico o especializado, dentro del campo respectivo de competencia, caso en el cual su ejercicio estar\u00e1 siempre subordinado a la potestad presidencial, por tener \u00e9sta un fundamento constitucional. El ejercicio de la potestad reglamentaria, exige el cumplimiento de dos requisitos: (i) la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta v\u00eda el Presidente de la Rep\u00fablica, u otro funcionario de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ejerza funciones propias del legislador; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la reglamentaci\u00f3n de tal contenido, de las dem\u00e1s leyes y de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA EDUCATIVA-Ejercicio supeditado a la ley\/INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION-Ejercicio supeditado a la ley\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia educativa existe una estricta vinculaci\u00f3n del reglamento a La ley, es decir el papel del reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vac\u00edos legales, pues tal como ha dicho esta Corporaci\u00f3n \u201cel ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada\u201d. En lo que tiene que ver con la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia la Corte ha dicho que dicha funci\u00f3n es en realidad de control, tiene un origen constitucional y un fundamento legal, puesto que su ejercicio s\u00f3lo es procedente cuando la Constituci\u00f3n lo ordena y a partir de los par\u00e1metros y criterios generales determinados previamente por el legislador. En consecuencia, la Corte ha diferenciado entre el ejercicio de la potestad reglamentaria de la educaci\u00f3n y el ejercicio de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la misma, entendiendo que ninguna de las dos habilitan al Gobierno para expedir reglamentos aut\u00f3nomos o independientes y que en ambos casos, sus competencias est\u00e1n subordinadas a la ley. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Finalidad\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Manifestaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la autonom\u00eda universitaria, la Corte ha sostenido que se trata de una garant\u00eda institucional cuya finalidad es asegurar a las instituciones de educaci\u00f3n superior un \u00e1mbito de actuaci\u00f3n que no puede ser desdibujado por los poderes p\u00fablicos, el cual tiene origen constitucional y se traduce en la libertad que tienen las universidades para (i) darse sus propios estatutos; (ii) fijar las pautas para el nombramiento y designaci\u00f3n de sus profesores, autoridades acad\u00e9micas y administrativas; (iii) seleccionar sus alumnos; (iv) se\u00f1alar sus programas acad\u00e9micos y los planes de estudio que regir\u00e1n su actividad acad\u00e9mica, conforme a los par\u00e1metros m\u00ednimos se\u00f1alados en la ley; y (v) aprobar y manejar su presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha puesto de manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan l\u00edmites a la autonom\u00eda universitaria, como por ejemplo: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n; (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos; (iii) la facultad de configuraci\u00f3n legislativa para expedir las leyes que regir\u00e1n la prestaci\u00f3n efectiva de los servicios p\u00fablicos; y (iv) el respeto por el ejercicio leg\u00edtimo de los derechos fundamentales \u00a0<\/p>\n
LEY QUE FIJA PARAMETROS Y CRITERIOS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE EVALUACION DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION-Constituye la respuesta del Gobierno Nacional a la sentencia C-782 de 2007 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1324 de 2009 que establece los criterios y par\u00e1metros legales m\u00ednimos y esenciales exigidos por la jurisprudencia constitucional para que el Ejecutivo ejerza su potestad reglamentaria, es el resultado del tr\u00e1mite en el Congreso del Proyecto del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional sustentado en la sentencia C-782 de 2007, en la que la Corte Constitucional encontr\u00f3 inexequible el aparte final del art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002, pero difiri\u00f3 los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta el 16 de diciembre del 2008, t\u00e9rmino dentro del cual el Congreso de la Rep\u00fablica deb\u00eda establecer por medio de ley, par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos para practicar los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, requeridos para el ejercicio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que compete al Gobierno Nacional y contiene, los par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos que el Gobierno considera necesarios para reglamentar, a partir de ellos, las evaluaciones que hagan las entidades estatales sobre la calidad de la educaci\u00f3n superior. La Ley desarrolla cuatro temas centrales: (i) fija los criterios y par\u00e1metros para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de calidad de la educaci\u00f3n; (ii) dicta normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado; (iii) transforma el Icfes en empresa social del Estado; y (iv) traslada funciones y recursos del Icfes al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION DE LA EDUCACION-Funci\u00f3n de regulaci\u00f3n por el Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS RECTORES DE LA EVALUACION DE LA EDUCACION-Constituyen referentes para el ejercicio de la facultad regulatoria del Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo referente a la pr\u00e1ctica o realizaci\u00f3n de ex\u00e1menes y pruebas, la Ley prev\u00e9 que deber\u00e1n respetarse los principios de independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y relevancia; y que en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n de fomentar el mejoramiento contin\u00fao de la calidad de la educaci\u00f3n y de las evaluaciones, se deber\u00e1n respetar los principios de participaci\u00f3n, equidad, descentralizaci\u00f3n, cualitativa, pertinencia y relevancia, principios con los cuales el legislador, pretende fijar par\u00e1metros m\u00ednimos que deben orientar el dise\u00f1o, elaboraci\u00f3n y pr\u00e1ctica de los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s evaluaciones externas, \u00a0y que dado su contenido y alcance particular, sirven de referente para el ejercicio de la facultad regulatoria que compete al Gobierno Nacional, pues se trata de normas que establecen l\u00edmites a la facultad regulatoria del Ejecutivo, y no de normas, que lo habilitan para excederse en su ejercicio sin que se pueda deducir de su contenido y alcance que constituyen mandatos imperativos que obligan a las instituciones educativas a redefinir sus programas de estudio de acuerdo con unos contenidos claramente preestablecidos por el Ejecutivo, haciendo nugatorio el principio de autonom\u00eda universitaria que prev\u00e9 el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
LEY QUE FIJA PARAMETROS Y CRITERIOS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE EVALUACION DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION-No vulnera la reserva de ley en materia de autonom\u00eda universitaria ni excede el \u00e1mbito de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia del Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009, establecen el marco general al cual deber\u00e1 someterse el Gobierno Nacional para poner en marcha el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, instrumento a trav\u00e9s del cual ejercer\u00e1 la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado sobre la educaci\u00f3n con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, entre otros aspectos, contenidos en los que se evidencia que se trata de normas t\u00edpicas de organizaci\u00f3n, es decir, par\u00e1metros que le permitir\u00e1n al regulador desarrollar la materia con unos l\u00edmites claros previamente definidos por el \u00f3rgano competente, y habi\u00e9ndose dictaminado por la Corte que la previsi\u00f3n de un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n est\u00e1 comprendida dentro de la competencia atribuida por la Constituci\u00f3n al legislador en dicha materia y que la competencia para fijar est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos no hace parte integral de la potestad que la Constituci\u00f3n ha reconocido a los establecimientos de educaci\u00f3n superior para establecer sus planes de estudio y los m\u00e9todos y sistemas de investigaci\u00f3n, en virtud del principio de autonom\u00eda universitaria, estos art\u00edculos de la Ley al permitir la reglamentaci\u00f3n de tales aspectos por parte del Ejecutivo, dentro de los par\u00e1metros y criterios generales fijados por la misma ley para organizar el Sistema de Evaluaci\u00f3n de Resultados de Calidad de la Educaci\u00f3n y fomentar la cultura de la evaluaci\u00f3n, no vulneran la reserva de ley en materia de educaci\u00f3n superior, no desconocen la autonom\u00eda universitaria, no habilitan al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria, ni de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad tributaria puede ser entendido, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, al menos en tres sentidos diversos: en primer lugar, como la exigencia de respetar la reserva competencial de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular pluralistas para decretar, modificar o suprimir tributos; en segundo lugar, como una orden, dirigida a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular facultados para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, enderezada a garantizar que todo acto de imposici\u00f3n predetermine debidamente los elementos m\u00ednimos de la obligaci\u00f3n tributaria, orden con variantes en sus alcances materiales, dependiendo de la especie tributaria que pretenda crearse; y en tercer lugar, es entendido en el contexto de un Estado unitario, como la prohibici\u00f3n de que las entidades territoriales establezcan contribuciones en contravenci\u00f3n a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Concepto \u00a0<\/p>\n
Los tributos han sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Clases\/TRIBUTO-Elementos esenciales \u00a0<\/p>\n
En el Constitucionalismo Colombiano se han identificado tres clases de grav\u00e1menes: los impuestos, las tasas y las contribuciones. \u00a0La Constituci\u00f3n dispone que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de todos los tributos, y adem\u00e1s las tarifas de los impuestos, definidos \u00e9stos como elementos esenciales del tributo. Pero, cuando se trata de tasas o de contribuciones, la ley, las ordenanzas \u00a0y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa [\u2026] que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen, siempre y cuando el correspondiente acto de creaci\u00f3n tributaria establezca el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. \u00a0La jurisprudencia de esta Corte ha interpretado, que s\u00f3lo cuando se trata de impuestos, y si ese es el cometido del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular pluralista, y deliberativo, es obligaci\u00f3n de quien crea el tributo fijar directamente la tarifa con los elementos inherentes a la misma, y por lo mismo, cuando la normatividad se refiera a tasas y contribuciones, la obligaci\u00f3n de los \u00f3rganos populares pluralistas no se extiende hasta la fijaci\u00f3n precisa y clara de la tarifa, sino hasta la determinaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo, en virtud de los cuales otras autoridades habr\u00e1n de fijar la tarifa de esas especies tributarias. \u00a0<\/p>\n
IMPUESTOS-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
TASA-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Sujeto activo \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Sujeto pasivo \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Hecho gravado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Base gravable y tarifa \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Definici\u00f3n clara y precisa en la ley de m\u00e9todo y sistema para fijar la tarifa cuando se trate de tasas y contribuciones parafiscales \u00a0<\/p>\n
Si bien \u00a0la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, en materia de tasas y contribuciones especiales, para que \u00a0deleguen en las autoridades administrativas la determinaci\u00f3n de la tarifa, si exige a las mismas corporaciones el se\u00f1alamiento previo del sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer el reparto, y en este sentido la Corte Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cu\u00e1ndo se entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, de establecer el sistema y el m\u00e9todo para fijar la tarifa de una tasa o de una contribuci\u00f3n parafiscal, en los casos en que tal funci\u00f3n es delegada a la administraci\u00f3n, aplicando los par\u00e1metros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por sistema y m\u00e9todo, sin que ese deber del legislador de fijar m\u00e9todo y sistema se viole por no hacerlo de manera detallada y rigurosamente. La Corte ha precisado que el legislador desconoce tal obligaci\u00f3n cuando guarda absoluto silencio al respecto, y no fija ning\u00fan par\u00e1metro con relaci\u00f3n a dichos elementos de la obligaci\u00f3n tributara (sistema y m\u00e9todo), as\u00ed aluda al concepto gen\u00e9rico de recuperaci\u00f3n de costos \u00a0<\/p>\n
PRECIO PUBLICO-Concepto \u00a0<\/p>\n
PRECIO PUBLICO Y TASAS-Diferencias \u00a0<\/p>\n
TARIFA POR SERVICIOS DEL ICFES-Naturaleza jur\u00eddica\/TARIFA POR SERVICIOS DEL ICFES-Contribuci\u00f3n parafiscal \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el car\u00e1cter de las tarifas previstas en el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, la Corte encuentra que su naturaleza jur\u00eddica responde a la de las tasas, porque se trata de ingresos tributarios establecidos unilateralmente por el Estado, exigibles cuando la persona natural o jur\u00eddica decide utilizar los servicios prestado por el Icfes, con el prop\u00f3sito de recuperar total o parcial los costos que genera la prestaci\u00f3n de los mismos, de manera que tales servicios se autofinancian mediante la remuneraci\u00f3n que se paga a la entidad administrativa que los presta. \u00a0<\/p>\n
TARIFA POR SERVICIOS DEL ICFES-No vulnera principio de legalidad tributaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las tarifas que puede cobrar el Icfes por la prestaci\u00f3n de sus servicios a \u00a0que hace referencia el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, est\u00e1n reguladas en dos leyes distintas: la Ley 1324 de 2009 y la Ley 635 de 2000, en las que se fijan los elementos esenciales del tributo, al igual que el m\u00e9todo y sistema para la fijaci\u00f3n de la tarifa y definir los costos y la forma de hacer el reparto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8071 \u00a0<\/p>\n
Actor: Arnoldo Antonio Goez Medina y otros. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1324 de 2009, \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dra. MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diez (2010). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Arnoldo Antonio Goez Medina y Santiago Alejandro Jim\u00e9nez Campi\u00f1o, solicitaron a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 1324 de 2009, \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.\u201d \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del 16 de abril de 2010, se admiti\u00f3 la demanda e invit\u00f3 a participar en el presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, a los rectores de las universidades de Antioquia, de Medell\u00edn, de Los Andes, Nacional, del Norte, del Atl\u00e1ntico, Icesi, del Valle, Industrial de Santander, de Nari\u00f1o, y de Caldas. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 47.409 del 13 de julio de 2009, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1324 DE 2009 \u00a0<\/p>\n
(julio 13) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. PAR\u00c1METROS Y CRITERIOS. El Estado en el ejercicio de su funci\u00f3n suprema de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n tiene el deber de valerse de ex\u00e1menes de Estado y otras pruebas externas, para medir el nivel de cumplimiento de sus objetivos y buscar el mejoramiento continuo de la educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La evaluaci\u00f3n realizada a trav\u00e9s de los ex\u00e1menes de Estado y otras pruebas externas ser\u00e1 practicada bajo los siguientes principios: independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y relevancia. \u00a0<\/p>\n
Es deber del Estado y de todos los miembros de la comunidad educativa propiciar y facilitar las evaluaciones pertinentes, con respeto a los mismos principios enunciados en el inciso anterior y a las garant\u00edas y l\u00edmites previstos en la Constituci\u00f3n y esta ley. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. DEFINICIONES. Es evaluaci\u00f3n \u201cexterna\u201d e independiente la que se realiza por pares acad\u00e9micos coordinados por el ICFES, a los establecimientos educativos o las instituciones de educaci\u00f3n superior, a los cuales, o a cuyos estudiantes, ha de practicarse la evaluaci\u00f3n, bajo el ejercicio de la libertad y la responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Es evaluaci\u00f3n \u201ccomparable\u201d y \u201cperi\u00f3dica\u201d la que se realiza con metodolog\u00edas uniformes, con regularidad a varias instituciones o personas de varias regiones en el pa\u00eds, o de varios pa\u00edses. \u00a0<\/p>\n
Es evaluaci\u00f3n \u201cigualitaria\u201d, la que garantiza a las personas e instituciones la misma protecci\u00f3n y trato al practicarla y al producir y dar a conocer sus resultados, sin perjuicio de la obligaci\u00f3n de que los informes agregados den cuenta del contexto particular de las poblaciones e instituciones evaluadas, como condici\u00f3n de equidad. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DE LA EVALUACI\u00d3N DE LA EDUCACI\u00d3N. Es responsabilidad del Estado fomentar el mejoramiento continuo de la calidad de la educaci\u00f3n y de las evaluaciones y su desarrollo en funci\u00f3n de los siguientes principios: \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n. Corresponde al ente rector de la pol\u00edtica de evaluaci\u00f3n promover la participaci\u00f3n creciente de la comunidad educativa en el dise\u00f1o de los instrumentos y estrategias de evaluaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Equidad. La evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n supone reconocer las desigualdades existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo por garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educaci\u00f3n de calidad. \u00a0<\/p>\n
Descentralizaci\u00f3n. Es responsabilidad del Ministerio de Educaci\u00f3n con el apoyo del ICFES la realizaci\u00f3n de las evaluaciones de que trata esta ley, promover la formaci\u00f3n del recurso humano en el nivel territorial y local. Tal compromiso deber\u00e1 ser monitoreado en cada ocasi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cualitativa. De acuerdo con las exigencias y requerimientos de cada experiencia, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional promover\u00e1 la realizaci\u00f3n de ejercicios cualitativos, de forma paralela a las pruebas de car\u00e1cter cuantitativo, que contribuyan a la construcci\u00f3n de explicaciones de los resultados en materia de calidad. \u00a0<\/p>\n
Pertinencia. Las evaluaciones deben ser pertinentes; deben valorar de manera integral los contenidos acad\u00e9micos, los requerimientos del mercado laboral y la formaci\u00f3n human\u00edstica del estudiante. \u00a0<\/p>\n
Relevancia. Evaluar el grado de asimilaci\u00f3n de un conjunto b\u00e1sico de conocimientos que sean exigibles no s\u00f3lo en el contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que un estudiante pueda desempe\u00f1arse en un \u00e1mbito global competitivo. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4o. DE LA PUBLICIDAD Y RESERVA. Los resultados agregados de las evaluaciones externas de que trata esta ley ser\u00e1n p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Los resultados individuales podr\u00e1n comunicarse a terceros que los requieran con el fin exclusivo de adelantar investigaciones sobre educaci\u00f3n, si garantizan que el dato individual no ser\u00e1 divulgado sin consentimiento previo de la persona evaluada. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de la comunicaci\u00f3n de datos agregados, o para investigaciones, los datos relativos a cada persona pertenecer\u00e1n a aquella y no podr\u00e1n ser divulgados sino con su autorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La persona evaluada tendr\u00e1 derecho a conocer el resultado de su evaluaci\u00f3n, a exigir y obtener la correcci\u00f3n que sea del caso si comprueba que est\u00e1 errada, en los t\u00e9rminos que defina el reglamento. \u00a0<\/p>\n
Gozar\u00e1n del privilegio de la reserva los bancos de preguntas que se utilicen en las evaluaciones externas. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. REQUISITOS PARA LA EVALUACI\u00d3N PROFESIONAL DE LA EDUCACI\u00d3N. El ICFES deber\u00e1 mantener disponible para el p\u00fablico a trav\u00e9s de Internet, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
a) Una relaci\u00f3n de la capacitaci\u00f3n profesional y de la experiencia de quienes hayan de realizar tales evaluaciones; \u00a0<\/p>\n
b) Los procedimientos que adoptar\u00e1n para garantizar la independencia, periodicidad, comparabilidad, igualdad y reserva individual en sus evaluaciones; \u00a0<\/p>\n
c) La metodolog\u00eda que aplicar\u00e1n en cada evaluaci\u00f3n para cumplir los par\u00e1metros generales a los que se refiere el art\u00edculo 1o de esta ley, y; \u00a0<\/p>\n
d) Las dem\u00e1s informaciones que disponga el reglamento para que el p\u00fablico pueda formarse una opini\u00f3n acerca de la confiabilidad y pertinencia de las evaluaciones que esa entidad practica. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. PROTECCI\u00d3N DE LA CONFIANZA DE LAS EVALUACIONES EDUCATIVAS. Cuando mediante auditor\u00edas especializadas externas se compruebe que el ICFES ha incurrido en conductas contrarias a los principios establecidos en el art\u00edculo 2o de esta ley, o que se utilizaron los resultados de las evaluaciones para prop\u00f3sitos distintos de los se\u00f1alados por el Ministerio al ordenar la realizaci\u00f3n de cada tipo de \u201cex\u00e1menes de Estado\u201d; o cuando se compruebe que el ICFES ha realizado un acto dirigido a alterar irregularmente las condiciones establecidas para practicar las evaluaciones o sus resultados, el Ministerio de Educaci\u00f3n podr\u00e1 tomar las medidas conducentes a restablecer la aplicaci\u00f3n de los principios y criterios establecidos en la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales o disciplinarias a que haya lugar, en relaci\u00f3n con las personas responsables. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. LOS EX\u00c1MENES DE ESTADO. Para cumplir con sus deberes de inspecci\u00f3n y vigilancia y proporcionar informaci\u00f3n para el mejoramiento de la calidad de la educaci\u00f3n, el Ministerio de Educaci\u00f3n debe conseguir que, con sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros y reglas de esta ley, se practiquen \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d. Ser\u00e1n \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d los siguientes: \u00a0<\/p>\n
a) Ex\u00e1menes para evaluar oficialmente la educaci\u00f3n formal impartida a quienes terminan el nivel de educaci\u00f3n media; o a quienes deseen acreditar que han obtenido los conocimientos y competencias esperados de quienes terminaron dicho nivel. \u00a0<\/p>\n
b) Ex\u00e1menes para evaluar oficialmente la educaci\u00f3n formal impartida a quienes terminan los programas de pregrado en las instituciones de educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
La pr\u00e1ctica de los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d a los que se refieren los literales anteriores es obligatoria en cada instituci\u00f3n que imparta educaci\u00f3n media y superior. Salvo circunstancias excepcionales, previamente definidas por los reglamentos, cada instituci\u00f3n presentar\u00e1 tales ex\u00e1menes a todos los alumnos que se encuentren registrados exclusivamente en el nivel o programa respectivo. \u00a0<\/p>\n
Los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d a los que se refieren los literales anteriores tendr\u00e1n como prop\u00f3sito evaluar si se han alcanzado o no, y en qu\u00e9 grado, objetivos espec\u00edficos que para cada nivel o programa, seg\u00fan el caso, se\u00f1alan las Leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, las que las modifiquen o complementen. \u00a0<\/p>\n
Los ex\u00e1menes se efectuar\u00e1n de acuerdo con los criterios y par\u00e1metros que establece el art\u00edculo 1o de esta ley. La estructura de los ex\u00e1menes deber\u00e1 mantenerse por per\u00edodos no menores a 12 a\u00f1os, sin perjuicio de que se incluyan \u00e1reas o estudios particulares que no alteren su comparabilidad en el tiempo. \u00a0<\/p>\n
La presentaci\u00f3n de los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d es requisito para ingresar a los programas de pregrado y obtener el t\u00edtulo respectivo. \u00a0<\/p>\n
El ICFES administrar\u00e1 en forma independiente la informaci\u00f3n resultante de los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d, y reportar\u00e1 los resultados a los evaluados, as\u00ed como al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, a las entidades territoriales, a las instituciones educativas y el p\u00fablico general, en los t\u00e9rminos previstos en esta ley. \u00a0<\/p>\n
Con base en estos resultados, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y las entidades territoriales establecer\u00e1n bancos de proyectos de mejoramiento de la calidad de la educaci\u00f3n, y podr\u00e1n destinar recursos para financiarlos, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para tal efecto establezca el Gobierno Nacional en cuanto a las prioridades para la asignaci\u00f3n de recursos y los incentivos a las instituciones de educaci\u00f3n b\u00e1sica y media que muestren mejoras. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Educaci\u00f3n deber\u00e1 implementar planes de mejoramiento en las instituciones educativas de nivel de educaci\u00f3n media, con calificaciones en los ex\u00e1menes de Estado por debajo de la media nacional; ser\u00e1n coordinados por las secretar\u00edas de educaci\u00f3n territoriales. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la materia dentro de los 12 meses siguientes a la promulgaci\u00f3n de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
La comunidad educativa y en especial las universidades, tienen derecho a conocer las caracter\u00edsticas de los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d y metodolog\u00eda con la que se preparan. \u00a0<\/p>\n
El ICFES, en la realizaci\u00f3n de los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d, debe hacerlo en condiciones que cubran todos sus costos, seg\u00fan criterios de contabilidad generalmente aceptados. \u00a0<\/p>\n
Los costos se establecer\u00e1n de acuerdo con la Ley 635 de 2000. Una parte o todos esos costos se recuperar\u00e1n con precios que se cobren a los evaluados, seg\u00fan su capacidad de pago. El recaudo se har\u00e1 siempre por cuenta y riesgo del ICFES e ingresar\u00e1 a su patrimonio. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. Procedimiento b\u00e1sico para organizar cada tipo de \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d. El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional indicar\u00e1 al ICFES qu\u00e9 es lo que desea evaluar en los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
indicaci\u00f3n (sic) de lo que se pretende evaluar se har\u00e1 previa consulta con el Consejo Nacional de Educaci\u00f3n Superior (CESU) en cuanto a los \u201cEx\u00e1menes de Estado\u201d necesarios para ingresar a ese nivel de educaci\u00f3n o al terminar estudios de pregrado. \u00a0<\/p>\n
Los docentes de instituciones educativas oficiales y privadas de distintas regiones del pa\u00eds participar\u00e1n en la formulaci\u00f3n de marcos te\u00f3ricos y la construcci\u00f3n de los instrumentos de evaluaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale el reglamento. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 9o. SANCIONES PARA LOS EVALUADOS. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, cuando en la aplicaci\u00f3n de los Ex\u00e1menes de Estado se compruebe suplantaci\u00f3n, fraude, copia o sustracci\u00f3n del material de examen, quienes incurran en esas faltas, y de acuerdo con la gravedad de las mismas, ser\u00e1n sancionados por el ICFES, previo un procedimiento que respete las reglas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para las actuaciones administrativas, con la anulaci\u00f3n de los resultados, invalidaci\u00f3n de los mismos o inhabilidad para la presentaci\u00f3n del examen por un per\u00edodo entre 1 y 5 a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
El ingreso a programas de educaci\u00f3n superior con base en resultados adulterados, podr\u00e1 dar lugar a la expulsi\u00f3n del estudiante, decisi\u00f3n que adoptar\u00e1 la correspondiente Instituci\u00f3n de Educaci\u00f3n Superior. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. FUNCIONES Y RECURSOS PARA EL MINISTERIO DE EDUCACI\u00d3N NACIONAL. El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional asumir\u00e1 todas las funciones de fomento de la educaci\u00f3n superior que ejerci\u00f3 en el pasado el ICFES y que no le hayan sido trasladadas. En particular, las que le atribu\u00edan el Decreto 2232 de 2003, en los numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, y 3.6, el art\u00edculo 38 de la Ley 30 de 1992, salvo el literal \u201ck\u201d del mismo art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Igualmente el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional asumir\u00e1 la funci\u00f3n asignada al ICFES por el art\u00edculo 88 de la Ley 30 de 1992, cuyo ejercicio se encuentra reglamentado por el Decreto 2786 de 2001, modificado por el Decreto 1700 de 2002. \u00a0<\/p>\n
El monto de los recursos a los que se refiere el literal \u201cd\u201d del art\u00edculo 43 de la Ley 30 de 1992, una vez apropiadas las partidas que por este concepto deben presupuestar las instituciones de educaci\u00f3n superior estatales u oficiales, ser\u00e1 deducido por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, o por el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, seg\u00fan el caso, al ordenar y efectuar el pago a las mencionadas instituciones, y girado al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para inversi\u00f3n social en educaci\u00f3n superior. A partir de la vigencia de esta ley, cesar\u00e1n todas las responsabilidades existentes para el ICFES por raz\u00f3n del uso de las transferencias hechas al Ministerio de Educaci\u00f3n con los recursos del literal \u201cd\u201d del art\u00edculo 43 de la Ley 30 de 1992 y sus correspondientes normas reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. Los recursos de que trata el art\u00edculo 10 de esta ley ser\u00e1n destinados exclusivamente a actividades de Fomento de la Educaci\u00f3n en Universidades P\u00fablicas, dichos recursos ser\u00e1n administrados por el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de manera concertada con el Sistema Universitario Estatal SUE, de acuerdo con criterios de equidad y lo establecido en el art\u00edculo 87 de la Ley 30 de 1992. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 12. Transf\u00f3rmese el Instituto Colombiano de Fomento a la Educaci\u00f3n Superior, ICFES, en una Empresa estatal de car\u00e1cter social del sector Educaci\u00f3n Nacional, entidad p\u00fablica descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. El Gobierno podr\u00e1 modificar el nombre de la entidad, y podr\u00e1 disponer, sin embargo, que use la denominaci\u00f3n \u201cICFES\u201d, para efectos tales como otorgar sellos de calidad o distinguir los ex\u00e1menes que se realicen bajo su responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
El ICFES tendr\u00e1 por objeto ofrecer el servicio de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n en todos sus niveles y adelantar investigaci\u00f3n sobre los factores que inciden en la calidad educativa, con la finalidad de ofrecer informaci\u00f3n para mejorar la calidad de la educaci\u00f3n. De la misma manera el ICFES podr\u00e1 realizar otras evaluaciones que le sean encargadas por entidades p\u00fablicas o privadas y derivar de ellas ingresos, conforme a lo establecido en la Ley 635 de 2000. \u00a0<\/p>\n
El ICFES tendr\u00e1 su domicilio en la ciudad de Bogot\u00e1, D. C. \u00a0<\/p>\n
Los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n ser\u00e1n la Junta Directiva y el representante legal. La composici\u00f3n y funciones de la Junta Directiva as\u00ed como la elecci\u00f3n o designaci\u00f3n de sus miembros, se establecer\u00e1n en el reglamento que para este efecto expida el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
La representaci\u00f3n legal del ICFES estar\u00e1 a cargo de un director, quien ser\u00e1 agente del Presidente de la Rep\u00fablica, y de libre nombramiento y remoci\u00f3n. Sus funciones ser\u00e1n las fijadas en la ley y en los estatutos de la entidad. \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen jur\u00eddico. Los actos que realice el ICFES para el desarrollo de sus actividades, estar\u00e1n sujetos a las disposiciones del derecho p\u00fablico. Los contratos que deba celebrar y otorgar el ICFES como entidad de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto, se sujetar\u00e1n a las disposiciones del derecho privado. \u00a0<\/p>\n
Los contratos que se encuentren actualmente en ejecuci\u00f3n seguir\u00e1n rigi\u00e9ndose, hasta su terminaci\u00f3n, por las normas vigentes en el momento de su celebraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen laboral. Los servidores p\u00fablicos vinculados a la planta de personal del ICFES ser\u00e1n empleados p\u00fablicos sujetos al r\u00e9gimen que regula el empleo p\u00fablico, la carrera administrativa y la gerencia p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Patrimonio y fuentes de recursos. El patrimonio del ICFES est\u00e1 integrado por todos los activos que posea al publicarse esta ley, y por los que adquiera luego en ejercicio de las actividades propias de su objeto y su naturaleza. El ICFES seguir\u00e1 respondiendo por todos los pasivos existentes al publicarse esta ley, pero la deuda externa ser\u00e1 asumida por la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El ICFES establecer\u00e1 las tarifas necesarias para que las evaluaciones que se le encomienden cubran en forma completa los costos y gastos que ocasionen, seg\u00fan principios de contabilidad generalmente aceptados, salvo las excepciones contempladas en la Ley 635 de 2000. \u00a0<\/p>\n
El ICFES tendr\u00e1, por lo menos las funciones a las que se refiere esta ley y las que a continuaci\u00f3n se describen: \u00a0<\/p>\n
1. Establecer las metodolog\u00edas y procedimientos que gu\u00edan la evaluaci\u00f3n externa de la calidad de la educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Desarrollar la fundamentaci\u00f3n te\u00f3rica, dise\u00f1ar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n, dirigidos a los estudiantes de los niveles de educaci\u00f3n b\u00e1sica, media y superior, de acuerdo con las orientaciones que para el efecto defina el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
3. Dise\u00f1ar, implementar, administrar y mantener actualizadas las bases de datos con la informaci\u00f3n de los resultados alcanzados en las pruebas aplicadas y los factores asociados, de acuerdo con pr\u00e1cticas internacionalmente aceptadas. \u00a0<\/p>\n
4. Organizar y administrar el banco de pruebas y preguntas, seg\u00fan niveles educativos y programas, el cual tendr\u00e1 car\u00e1cter reservado. \u00a0<\/p>\n
5. Dise\u00f1ar, implementar y controlar el procesamiento de informaci\u00f3n y la producci\u00f3n y divulgaci\u00f3n de resultados de las evaluaciones realizadas, seg\u00fan las necesidades identificadas en cada nivel educativo. \u00a0<\/p>\n
6. Prestar asistencia t\u00e9cnica al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y a las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n, en temas relacionados con la evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n que son de su competencia. \u00a0<\/p>\n
7. Realizar estudios e investigaciones en el campo de la evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n que contemplen aspectos cuantitativos y cualitativos. \u00a0<\/p>\n
8. Impulsar y fortalecer la cultura de la evaluaci\u00f3n mediante la difusi\u00f3n de los resultados de los an\u00e1lisis y el desarrollo de actividades de formaci\u00f3n en los temas que son de su competencia, en los niveles local, regional y nacional. \u00a0<\/p>\n
9. Desarrollar la fundamentaci\u00f3n te\u00f3rica, dise\u00f1ar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluaci\u00f3n complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas. \u00a0<\/p>\n
10. Propiciar la participaci\u00f3n del pa\u00eds en programas y proyectos internacionales en materia de evaluaci\u00f3n y establecer relaciones de cooperaci\u00f3n con organismos pares, localizados en otros pa\u00edses o regiones. \u00a0<\/p>\n
11. Definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados en lo concerniente a las funciones se\u00f1aladas para el ICFES. \u00a0<\/p>\n
12. Participar en el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n y orientaci\u00f3n del sistema de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n en sus distintos niveles. \u00a0<\/p>\n
13. Las dem\u00e1s funciones que le fijen las leyes y los reglamentos, de acuerdo con su naturaleza. \u00a0<\/p>\n
El ICFES destinar\u00e1 en forma \u00edntegra los beneficios y utilidades que obtenga a fortalecer el sistema de evaluaci\u00f3n educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Son fuentes de recursos del ICFES las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Las partidas que con destino al ICFES se incluyan en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Los ingresos provenientes de la prestaci\u00f3n de sus servicios. \u00a0<\/p>\n
3. Los bienes e ingresos que como persona jur\u00eddica adquiera a cualquier t\u00edtulo para el desarrollo de su objeto. \u00a0<\/p>\n
4. Las donaciones que reciba de entidades p\u00fablicas y de los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Los dem\u00e1s bienes y recursos que determine el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. En ning\u00fan caso podr\u00e1 privatizarse o enajenarse el ICFES. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 13. TRANSITORIO. Crease una Comisi\u00f3n de Seguimiento del Congreso de la Rep\u00fablica, en cabeza de 3 Senadores de la Comisi\u00f3n Sexta y 3 Representantes de la Comisi\u00f3n Sexta, que verificar\u00e1 durante los seis (6) meses siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley el estricto cumplimiento de lo aqu\u00ed dispuesto. El Ministerio de Educaci\u00f3n y el ICFES deber\u00e1n rendir a esta Comisi\u00f3n informes mensuales sobre el desarrollo de esta ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 14. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la implementaci\u00f3n gradual de los ECAES en los t\u00e9rminos de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 15. APLICACI\u00d3N, VIGENCIA Y DEROGACIONES. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n y deroga las normas que le sean contrarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los actores consideran que la totalidad de la Ley 1324 de 2009 es inconstitucional por desconocer los art\u00edculos 1, 7, 16, 27, 67, 68, 69, 70, 71, 113, 150-23, 158, 169, 189-11, 21 y 22, 338, 345, 365, 366 y 367 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con fundamento en los argumentos que en seguida se presentan. \u00a0<\/p>\n
1. Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Los demandantes sostienen que la Ley 1324 de 2009, al regular el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de calidad de la educaci\u00f3n en sus niveles medio y superior, y al incluir dentro de este \u00faltimo las modalidades t\u00e9cnica, tecnol\u00f3gica y universitaria, incurre en un vicio de procedimiento en su formaci\u00f3n, que desconoce el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, todo lo relativo a la educaci\u00f3n superior debe ser regulado por una ley especial y distinta de la que pretenda disciplinar los diversos asuntos que ata\u00f1en a los niveles de educaci\u00f3n b\u00e1sica y media, en tanto el derecho a la educaci\u00f3n adquiere un car\u00e1cter dual y diferencial, dependiendo del nivel de que se trate. As\u00ed, la educaci\u00f3n b\u00e1sica primaria y la secundaria, hasta noveno grado, alcanza la connotaci\u00f3n de derecho fundamental (sentencia T-533 de 2009. MP. Humberto Antonio Sierra Porto), en cambio la educaci\u00f3n superior se inscribe en el cat\u00e1logo de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, siendo a su vez un servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Argumentan, que por mandato del art\u00edculo 69 Superior es necesaria la expedici\u00f3n de una ley especial para regular el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior con el prop\u00f3sito de que las instituciones que la prestan se rijan por normas espec\u00edficas distintas a las aplicables a otras instituciones educativas. Por eso, no le est\u00e1 permitido al legislador regular los asuntos universitarios en normas gen\u00e9ricas que terminan por desconocer su grado de complejidad, responsabilidad y conocimiento. Siendo as\u00ed, la ley demandada es contraria al principio de unidad de materia, porque en ella el legislador \u201cregul[\u00f3] la educaci\u00f3n b\u00e1sica y media, junto con la superior, y en \u00e9sta, la t\u00e9cnica y tecnol\u00f3gica con las instrucci\u00f3n universitaria, [lo cual] implica desconocer los rasgos que a cada uno de \u00e9stos niveles ha reconocido la Constituci\u00f3n, circunstancia que afecta el principio de unidad de materia legislativa, pues desconoce que la universidad en su unicidad posee unas caracter\u00edsticas especiales, una misi\u00f3n singular y un grado de autonom\u00eda superior respecto de las dem\u00e1s instituciones de educaci\u00f3n, que ameritan un tratamiento jur\u00eddico diferencial que garantice una especial protecci\u00f3n a su autonom\u00eda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos demandantes aducen el desconocimiento del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda universitaria, con el consecuente menoscabo de los derechos consagrados en los art\u00edculos 7, 27, 69 y 71 de la Constituci\u00f3n, porque en su concepto los art\u00edculos 1 al 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 desarrollan par\u00e1metros y criterios uniformes de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior, \u201cque desconocen las particularidades del quehacer cient\u00edfico efectuado por las distintas Universidades en raz\u00f3n del perfil profesional que cada ente educativo quiere para sus educandos.\u201d Espec\u00edficamente, advierten que la evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior tal y como est\u00e1 prevista en la ley supone una interferencia indebida en la autonom\u00eda de las universidades para definir sus planes y programas de estudio, y para fijar la forma en que habr\u00e1n de buscar el conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los actores censuran particularmente los principios de pertinencia y relevancia establecidos en el art\u00edculo 3 de la Ley 1324 de 2009, los cuales en su concepto suponen una violaci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria porque de alg\u00fan modo \u201ccomporta[n] la homogeneizaci\u00f3n del proceso de ense\u00f1anza aprendizaje, con graves consecuencias como la p\u00e9rdida del perfil ideol\u00f3gico de la universidad y de su misi\u00f3n y visi\u00f3n educativa\u201d. Consideran que criterios y fines de evaluaci\u00f3n, como los que establece la ley acusada, constituyen una \u201cintromisi\u00f3n indebida\u201d de las autoridades en \u201cel ejercicio de la b\u00fasqueda libre y permanente del conocimiento\u201d. Aceptan que la ley misma est\u00e1 orientada por los principios de \u201cparticipaci\u00f3n\u201d y \u201cequidad\u201d, pero estiman que su mera inclusi\u00f3n \u201cno garantiza el respeto por dichas libertades que implican concebir la singularidad del acceso al conocimiento por cada ente educativo, estos es, el reconocimiento de la posibilidad de encontrar distintos caminos en el aprendizaje, a trav\u00e9s del ejercicio libre de la investigaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, apuntan los actores que la autonom\u00eda universitaria se encuentra igualmente afectada con la transformaci\u00f3n del ICFES en empresa estatal de car\u00e1cter social del sector de educaci\u00f3n nacional, porque el car\u00e1cter de empresa le imprime a sus actividades una \u201csignificaci\u00f3n comercial\u201d en la que interviene el Estado sin que sea de su exclusiva competencia, de manera que la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del sistema de evaluaci\u00f3n de los resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se somete tanto al derecho p\u00fablico como al derecho privado con una marcada propensi\u00f3n, al ser una empresa vinculada del orden nacional, a que sea reputada como actividad de car\u00e1cter privado, que bien puede llegar a ser prestada por particulares, de acuerdo con el inciso 2 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
3. Vulneraci\u00f3n de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior \u00a0<\/p>\n
Los accionantes observan el desconocimiento de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior por haber sido habilitado el Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria, situaci\u00f3n que genera la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 67, 69, 113, 150-23, 189-11 y 365 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La que consideran una habilitaci\u00f3n al ejecutivo para ejercer excesivamente su potestad reglamentaria, se fundamenta en que la Ley 1324 de 2009 le confiere una serie de facultades en todos los niveles de las pruebas: en su \u201cconcepci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y manejo\u201d. Entienden los actores que \u00a0al Ejecutivo se le \u201cconceden mediante autorizaci\u00f3n legislativa, amplias potestades discrecionales para el dise\u00f1o, aplicaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado, circunstancia que genera un grave riesgo para la autonom\u00eda universitaria, si se tiene en cuenta que es en raz\u00f3n de dicha garant\u00eda institucional como las universidades definen de manera aut\u00f3noma las prioridades de su formaci\u00f3n, los programas acad\u00e9micos que van a ofrecer y los planes de estudio que los compondr\u00e1n, las metodolog\u00edas de ense\u00f1anza y aprendizaje que utilizar\u00e1n y, fundamentalmente, los objetivos que pretenden.\u201d \u00a0<\/p>\n
Asimismo, indican que el art\u00edculo 7 de la ley demandada contempla como prop\u00f3sito de los ex\u00e1menes de Estado establecer si \u201cse han alcanzado o no, y en qu\u00e9 grado, objetivos espec\u00edficos que para cada nivel o programa, seg\u00fan el caso, se\u00f1alan las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, las que las modifiquen o complementen\u201d, empero, dicen, esa remisi\u00f3n \u00a0para la evaluaci\u00f3n de la calidad, a los objetivos definidos en la Ley 115 de 1994, deja un amplio margen de discrecionalidad a los reglamentos del Ejecutivo, dado que \u00e9sta ley no define objetivos espec\u00edficos para la formaci\u00f3n en los distintos niveles o programas, lo cual a la luz de la autonom\u00eda universitaria resulta inadmisible, si se considera adem\u00e1s, que la Constituci\u00f3n consagra la existencia de una reserva de ley especial para la definici\u00f3n de l\u00edmites a la aludida autonom\u00eda y que las universidades, seg\u00fan la Ley 30 de 1992, son entes vinculados al Ministerio de educaci\u00f3n nacional, pero s\u00f3lo en cuanto se refiere a las pol\u00edticas y la planeaci\u00f3n del sector educativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Los demandantes, con fundamento en la sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), argumentan que la Ley 1324 de 2009 desconoce los art\u00edculos 67, 69 y 365 de la Constituci\u00f3n porque el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n debe ser regulado por el legislador, no s\u00f3lo en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa que posee de conformidad con el art\u00edculo 113 Superior, sino tambi\u00e9n en raz\u00f3n de su car\u00e1cter de servicio p\u00fablico. \u201cPor consiguiente, no le es jur\u00eddicamente dable al poder ejecutivo regular el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n y s\u00f3lo podr\u00e1 reglamentarlo con base en el contenido legislativo que exista al respecto. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que debe ejercer el poder Ejecutivo sobre la educaci\u00f3n superior \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes se\u00f1alan que la Ley 1324 de 2009 viola los art\u00edculos 67 y 189, numerales 21 y 22, de la Constituci\u00f3n, referentes a la facultad del Presidente de la Rep\u00fablica de ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n, porque en realidad le confiere al Gobierno Nacional la facultad de regular la educaci\u00f3n, bajo el pretexto de estarla inspeccionando y vigilando. \u00a0<\/p>\n
A juicio de los ciudadanos, la ley acusada, al establecer que los criterios de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n superior deben ser dise\u00f1ados por el Gobierno Nacional, le confiere competencia para regular el objeto de vigilancia y control, es decir, para se\u00f1alar la pertinencia y relevancia de los programas y planes de estudio, interferencia que a la luz del principio de autonom\u00eda universitaria no es viable. Estiman en consecuencia, que la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia debe atenerse a la verificaci\u00f3n del cumplimiento de la ley y no puede extenderse a la regulaci\u00f3n del \u00a0objeto controlado. En este sentido, afirman los accionantes, la corte ha sostenido enf\u00e1ticamente que \u201cel Legislador no puede trasladar su funci\u00f3n regulativa en materia de educaci\u00f3n, ni el ejecutivo puede usurpar dicha funci\u00f3n, alegando para ello, o bien el ejercicio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia, o bien la potestad reglamentaria.\u201d1 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, cuando el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia debe hacerlo siempre con fundamento en la regulaci\u00f3n legal previamente existente, por cuanto la finalidad de la inspecci\u00f3n y vigilancia es la de evaluar si se ha cumplido o no a cabalidad la \u00a0ley, de donde se sigue con claridad que dicha facultad se ejerce a posteriori y no a priori como se pretende con la ley acusada. \u00a0<\/p>\n
Concluyen que los par\u00e1metros para el ejercicio de la funci\u00f3n estatal de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, deben ser fijados por el legislador de manera clara y bajo el entendido de que tal funci\u00f3n se encuentra dirigida a \u201cvelar por el estricto cumplimiento de los criterios y par\u00e1metros prefijados por el legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda financiera de las universidades \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos manifiestan que los art\u00edculos 7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009 violan el principio de autonom\u00eda financiera de las universidades previsto en el art\u00edculo 69 de la Carta, al transferir la casi totalidad de funciones de un organismo t\u00e9cnico como el Icfes, a un organismo pol\u00edtico como el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, esto es, las funciones se\u00f1aladas en el Decreto 2232 de 2003 (numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5 y 3.6), las relacionadas como actividades de fomento de la educaci\u00f3n superior que se enuncian en el art\u00edculo 38 de la Ley 30 de 1992 (excepto las del literal k), las mencionadas en el art\u00edculo 88, las relativas a la evaluaci\u00f3n de los pasivos y cesant\u00edas de las universidades estatales contempladas en el art\u00edculo 88 y las correspondientes a la administraci\u00f3n del 2% de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto nacional que les ser\u00e1n apropiadas con destino a las labores de fomento conforme reza el art\u00edculo 43 literal d. de la Ley 30 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, anotan los actores, que el art\u00edculo 11 demandado hace nugatoria la autonom\u00eda financiera de las universidades al asignar al Gobierno Nacional la administraci\u00f3n de recursos considerables destinados a actividades de fomento de la educaci\u00f3n en universidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
6. Vulneraci\u00f3n del principio de reserva legal en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
Los demandantes cuestionan el art\u00edculo 12, numeral 11, de la Ley 1324 de 2009, porque en ella se le confiere al Icfes la facultad de definir elementos esenciales de un tributo, con lo cual se violan los art\u00edculos 338 y 345 de la Constituci\u00f3n. Consideran los ciudadanos que la norma demandada s\u00f3lo determin\u00f3 el sujeto activo de la tarifa prevista en el numeral 11, sin que sea constitucionalmente viable, la atribuci\u00f3n de competencia al Icfes para \u201cDefinir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados\u201d, es decir, para establecer los dem\u00e1s elementos esenciales del tributo: sujeto pasivo, base gravable, hecho generador y tarifa. \u00a0<\/p>\n
7. Cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sostienen los actores que la Ley 1324 de 2009 desconoci\u00f3 el principio de cosa juzgada constitucional, al regular aspectos acad\u00e9micos de las universidades, conducta que por lo dem\u00e1s fue proscrita por la Corte Constitucional en la sentencia C-162 de 2008 al ordenar en su parte resolutiva la exequibilidad del art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002, respecto de los cargos examinados, \u201cen el entendido que los est\u00e1ndares de calidad se circunscriben a los aspectos f\u00edsicos e instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias espec\u00edficas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definici\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad y los criterios de evaluaci\u00f3n de los mismos, no podr\u00e1n versar sobre los contenidos acad\u00e9micos, orientaci\u00f3n filos\u00f3fica de los docentes, ni procesos de ense\u00f1anza y no se podr\u00e1 afectar el contenido de la autonom\u00eda universitaria ni el derecho fundamental a la educaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Instituto Colombiano para la Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n, Icfes \u00a0<\/p>\n
1.1. Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada, la apoderada del Icfes afirma que aunque el art\u00edculo 69 de la Carta efectivamente se limita a establecer un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado y a prever que las universidades podr\u00e1n darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley, en parte alguna dice que todos los temas relativos a la educaci\u00f3n universitaria deben ser objeto de leyes especiales y distintas. Precisa que el legislador de acuerdo con su facultad de configuraci\u00f3n legislativa y el prop\u00f3sito espec\u00edfico de la ley, puede incluir en ella normas que se refieran a diversos grados y tipos de educaci\u00f3n y que resulta contrario al principio de econom\u00eda legislativa pretender que el Congreso dicte leyes especiales para cada uno de los aspectos diversos de un mismo asunto, pese a que entre ellos existan conexiones evidentes. \u00a0<\/p>\n
Considera que de ser acogida \u201cla extra\u00f1a tesis de los actores\u201d, muy pronto se presentar\u00edan demandas contra todas las leyes que de manera tangencial regulan aspectos relacionados con la educaci\u00f3n superior, como las leyes 266 de 1996, 379 de 1997, 385 de 1997, 397 de 1997, 556 de 2000, 633 de 2000, 635 de 2000 y 749 de 2002, entre otras, o aquellas que adicionan o modifican la Ley 30 de 1993 y a su vez regulan otros aspectos de la educaci\u00f3n en un mismo compendio normativo. \u00a0<\/p>\n
1.2. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
La Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Icfes advierte que los cargos de la demanda est\u00e1n construidos sobre hip\u00f3tesis no contempladas en la Ley 1324 de 2009, e incluso opuestas a ella, que responden a una peculiar concepci\u00f3n de los actores sobre el alcance y contenido de la autonom\u00eda universitaria, y por tanto, no evidencian una contradicci\u00f3n directa entre la ley y la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, argumenta que los art\u00edculos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 no desconocen el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda universitaria y que los actores realizan una lectura sesgada de la ley que se aparta adem\u00e1s del entendimiento que tiene la jurisprudencia constitucional de la misma. Al partir de una concepci\u00f3n absolutista de la autonom\u00eda universitaria ignoran la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que debe cumplir el Estado para velar por la calidad de la educaci\u00f3n y el cumplimiento de sus fines, reduci\u00e9ndolo a la condici\u00f3n de mero observador, \u201cque nada podr\u00e1 decir sobre la calidad de la educaci\u00f3n, porque cualquier evaluaci\u00f3n que haga implicar\u00e1 un juicio sobre decisiones que los educadores han tomado y sobre la forma como las han llevado a la pr\u00e1ctica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Menciona la interviniente que la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia sobre la educaci\u00f3n, inclusive la universitaria, debe producirse en forma arm\u00f3nica con la autonom\u00eda universitaria porque se trata de \u00f3rbitas complementarias pero diversas y no resulta factible vaciar el contenido de alguna de ellas como lo pretende la demanda. En su opini\u00f3n, la Ley 1324 de 2009 es respetuosa de las caracter\u00edsticas particulares de todos los procesos que se surten en las diferentes etapas del servicio educativo (b\u00e1sica, media y superior), de manera que los art\u00edculos 1 a 7 de la ley demandada contienen principios generales y no \u201ccamisas de fuerza\u201d, seg\u00fan los cuales las evaluaciones ser\u00e1n hechas con el apoyo fundamental de \u201cpares acad\u00e9micos\u201d en condiciones igualitarias, p\u00fablicas y con la participaci\u00f3n de la comunidad educativa en el dise\u00f1o de los instrumentos de evaluaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Descarta tambi\u00e9n la hip\u00f3tesis que plantean los actores, seg\u00fan la cual la regulaci\u00f3n de par\u00e1metros uniformes de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior conduce a diluir las diferencias en perfiles profesionales, planes o programas de estudio entre las diferentes universidades y desconoce el pluralismo y la diversidad con que debe ejercerse la labor cient\u00edfica, y por el contrario, afirma que la manera como ha sido regulado el tema de las pruebas en la ley, contribuye a la incorporaci\u00f3n de diversos criterios, diferentes elementos, y m\u00faltiples perspectivas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa la interviniente que la evaluaci\u00f3n que regula la Ley 1324 de 2009 se dirige a determinar si \u201cse han alcanzado o no, y en qu\u00e9 grado, objetivos espec\u00edficos que para cada nivel o programa, seg\u00fan el caso, se\u00f1alan las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, las que las modifiquen o complemente\u201d (art. 7 de la Ley 1324 de 2009), con la finalidad de asegurar que los estudiantes cuenten con los conocimientos b\u00e1sicos exigidos en el mercado laboral tanto nacional como internacional. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, rechaza contundentemente el argumento expresados por los actores en el sentido de que \u00a0el pluralismo se encuentra afectado por la transformaci\u00f3n del Icfes en empresa estatal de car\u00e1cter social del sector de la educaci\u00f3n nacional, como si no fuera posible que dentro de la \u00f3rbita del Estado existan empresas pluralistas, como en efecto ocurre en el sector salud, de manera que no entiende, ni los actores explican en su cargo, las razones por las cuales el texto de la ley se opone a una norma constitucional. \u00a0<\/p>\n
1.3. Desconocimiento de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior y la supuesta habilitaci\u00f3n del Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria \u00a0<\/p>\n
La interviniente no comparte la apreciaci\u00f3n de los actores respecto a este cargo porque considera que de la simple lectura del art\u00edculo 7 de la Ley 1324 de 2009, se desprende claramente que los objetivos espec\u00edficos cuyo logro debe evaluarse para cada nivel o programa est\u00e1n previstos en las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992, sus reglamentos y las que las modifiquen o complementan, de manera que el Gobierno tiene que ejercer su facultad reglamentaria dentro del \u00e1mbito de tales leyes, tal y como lo ordena el art\u00edculo 189-11 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Precisa que el argumento de los actores mediante el cual se afirma que la remisi\u00f3n a los objetivos previstos en la Ley 30 de 1992, deja un amplio margen de discrecionalidad a la reglamentaci\u00f3n del Ejecutivo, en la medida en que la norma no define objetivos espec\u00edficos para los distintos programas o niveles, deja entrever una confusi\u00f3n entre objetivos y contenidos por evaluar. Espec\u00edficamente, en relaci\u00f3n con la educaci\u00f3n superior, bastar\u00eda con revisar el art\u00edculo 6 de la Ley 30 de 1992 para constatar que si se han estipulado objetivos particulares y espec\u00edficos para tal nivel educativo, de manera que resulta evidente para la apoderada del Icfes, la existencia de una regulaci\u00f3n de rango legal que prev\u00e9 los objetivos de la educaci\u00f3n superior, y por tanto, resultan infundados los reparos a que los ex\u00e1menes de Estado se encaminen a determinar si se han alcanzado o no tales objetivos, y en qu\u00e9 grado. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, advierte que la constante evoluci\u00f3n de las ciencias, de los m\u00e9todos, de los instrumentos pedag\u00f3gicos, as\u00ed como de las decisiones que los educadores toman respecto de los proyectos educativos, genera un obst\u00e1culo t\u00e9cnico insalvable que impide al legislador regular en detalle el contenido de las evaluaciones, de ah\u00ed, que su funci\u00f3n constitucional est\u00e1 limitada a fijar de manera detallada m\u00faltiples reglas sobre los criterios y los procedimientos que deben presidir la elaboraci\u00f3n de las pruebas. En consecuencia, no resulta viable someter a juicio de constitucionalidad una norma legal \u201cteniendo como \u00fanico argumento la previsi\u00f3n o sospecha de que podr\u00e1 abusarse de la potestad reglamentaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto a la extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia estatales frente a la educaci\u00f3n universitaria, la representante del Icfes concluye que la Ley 1324 de 2009 no ha facultado al Ejecutivo para regular la educaci\u00f3n sino para establecer a \u00a0trav\u00e9s de los ex\u00e1menes de Estado (art. 7) si los objetivos espec\u00edficos fijados para cada nivel o programa por las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, se han alcanzado o no y en qu\u00e9 grado. \u00a0<\/p>\n
1.4. Desconocimiento de la autonom\u00eda financiera de las universidades \u00a0<\/p>\n
Afirma el Icfes que pese a que los actores no exponen claramente el concepto de la violaci\u00f3n, lo cual llevar\u00eda a una ineptitud del cargo, del an\u00e1lisis del art\u00edculo \u00a038 de la Ley 30 de 19922, referente a las funciones del Icfes para el fomento de la educaci\u00f3n superior, resulta que la \u00fanica de tales atribuciones que tiene relaci\u00f3n con aspectos financieros de las universidades es la del literal b. de la norma, que se refiere a la funci\u00f3n, ahora en cabeza del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, de constituirse en centro de informaci\u00f3n y documentaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, indica la interviniente que los actores no lograron fundamentar sus afirmaciones consistentes en que la facultad de las universidades para aprobar y manejar el presupuesto resulta disminuida por (i) \u00a0el hecho de que el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional pueda solicitar informes financieros para efectos de informaci\u00f3n y documentaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior; (ii) el traslado del Icfes al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de la funci\u00f3n relativa a la evaluaci\u00f3n de los pasivos y cesant\u00edas de las universidades estatales, contemplada en el art\u00edculo 88 de la Ley 30 de 1992; (iii) la administraci\u00f3n por parte del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de los recursos de que trata el art\u00edculo 10 de la Ley 1324 de 2009 cuya destinaci\u00f3n est\u00e1 restringida a las actividades de fomento de la educaci\u00f3n en universidades p\u00fablicas, que son los mismos recursos a que se refer\u00eda el literal d. del art\u00edculo 43 de la Ley 30 de 1992. En este \u00faltimo caso, la interviniente anota que los demandantes pretenden desconocer el efecto de la cosa juzgada de las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, atacando unas normas que remiten a otro art\u00edculo de la Ley 30 de 1992 (literal d. del art. 43) que ya fue declarado exequible por la corte Constitucional por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 Superior mediante la sentencia C-547 de 1994 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
Finalmente agrega que cursa en la Corte Constitucional una demanda de inexequibilidad contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 (Ref. D-7899), cuyo cargo quinto coincide con el de la demanda bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
1.5. Violaci\u00f3n de la reserva legal en materia tributaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La representante del Icfes advierte que en relaci\u00f3n con el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, salvo la tarifa, los dem\u00e1s elementos, sujeto activo sujeto pasivo, base y hechos gravable, est\u00e1n definidos en otros apartes de la \u00e9sta ley y de la Ley 635 de 2000, \u201cpor la cual se fijan el sistema y m\u00e9todos para que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior, Icfes, fije las tarifas por concepto de los servicios que presta y se dictan otras disposiciones\u201d, y que en consecuencia la norma demandada cumple con los requisitos legales exigidos por el inciso 2 del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n para estos casos y el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
En dicha ley, anota la interviniente, adem\u00e1s de autorizar al Icfes para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de sus servicios (art. 1), el legislador lo habilita para fijar las tarifas en salarios m\u00ednimos legales diarios mensuales vigentes y ordena, en algunos casos, intentar una concertaci\u00f3n previa de la tarifa con las asociaciones de educaci\u00f3n superior legalmente autorizadas (art. 4). Adem\u00e1s, se\u00f1ala espec\u00edficamente, que los recursos recaudados estar\u00e1n destinados a la recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios prestados por el Icfes y para ello establece unas pautas t\u00e9cnicas que deben emplearse teniendo en cuenta los costos de las operaciones y los costos de los programas de tecnificaci\u00f3n (art. 4). Tambi\u00e9n el art\u00edculo 5, establece un sistema de costos estandarizables para definir las tarifas y asigna al mismo Icfes el recaudo correspondiente a las tarifas autorizadas, ordenando destinar el monto global a cubrir los gastos en que incurra la entidad para el cumplimiento de sus funciones legales (art. 7). \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional \u00a0<\/p>\n
La entidad se pronuncio a trav\u00e9s de apoderada debidamente constituida para solicitar la desestimaci\u00f3n de los cargos formulados por los demandantes contra la Ley 1324 de 2009 y en su lugar declarar la exequibilidad de las normas impugnadas, con los argumentos que a continuaci\u00f3n se presentan. \u00a0<\/p>\n
2.1. Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
La apoderada del Ministerio considera que el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n es inepto porque la unidad de materia \u201cs\u00f3lo se rompe cuando exista absoluta falta de conexi\u00f3n o incongruencia causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma, tal como lo recuerda la Corte en la sentencia C-887 de 2002.\u201d De manera que lo que impone \u00e9ste principio es que exista un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de una ley, y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte que en el caso de la Ley 1324 de 2009, el t\u00edtulo de la ley corresponde precisamente a su contenido, como se observa en su ep\u00edgrafe que expresa: \u201cPor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de la cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto al contenido de la ley, afirma que sus disposiciones definen las condiciones de los ex\u00e1menes de Estado aplicables tanto a la educaci\u00f3n superior como a la educaci\u00f3n media, y en esa medida tienen una vinculaci\u00f3n objetiva y razonable y son coherentes con los ejes materiales desarrollados por el legislador. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, precisa que los temas de la educaci\u00f3n b\u00e1sica a los que hacen referencia los demandantes, no son objeto de los ex\u00e1menes de Estado establecidos como obligatorios en la norma objetada. \u00a0<\/p>\n
2.2. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Educaci\u00f3n se\u00f1ala que la presentaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado es un mecanismo de medici\u00f3n de los niveles m\u00ednimos de aptitudes y conocimientos de los estudiantes que han terminado los niveles b\u00e1sico y superior de educaci\u00f3n, y es el instrumento necesario para que el Estado pueda ejercer, con sujeci\u00f3n a los art\u00edculos 189, numeral 21, y 150, numeral 23, de la Constituci\u00f3n, la inspecci\u00f3n y vigilancia sobre los niveles de ense\u00f1anza que reciben los estudiantes en los establecimientos educativos. \u00a0<\/p>\n
Debido a la connotaci\u00f3n de servicio p\u00fablico que tiene la educaci\u00f3n superior, de conformidad con el art\u00edculo 67 de la Carta, la representante del Ministerio \u00a0precisa que las universidades no pueden estar al margen de la acci\u00f3n del Estado encaminada a garantizar la adecuada prestaci\u00f3n y efectividad del servicio que la Constituci\u00f3n le has encomendado, y en esa medida, el requisito de presentar el examen de Estado para optar por un t\u00edtulo universitario no vulnera el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda universitaria. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, la Ley 1324 de 2009, se\u00f1ala los criterios y par\u00e1metros m\u00ednimos que deben aplicarse a los ex\u00e1menes de Estado con miras a la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia que le corresponde sobre la calidad de la educaci\u00f3n, preservando los dem\u00e1s derechos y garant\u00edas constitucionales que en materia de educaci\u00f3n se han consagrado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa el interviniente que esta preocupaci\u00f3n no ha sido ajena al legislador colombiano y es por eso que en los art\u00edculos 80 a 84 de la Ley 115 de 1994, orden\u00f3 crear un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n, en coordinaci\u00f3n con el Icfes y las entidades territoriales, con el prop\u00f3sito de evaluar los siguientes aspectos: (i) la calidad de la ense\u00f1anza que se imparte; (ii) el desempe\u00f1o profesional del docente y de los decentes directivos; (iii) los logros de los alumnos; (iv) la eficacia de los m\u00e9todos pedag\u00f3gicos, de los textos y de los materiales empleados; (v) la organizaci\u00f3n administrativa y f\u00edsica de las instituciones educativas; y (vi) la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio. De manera que si la Constituci\u00f3n crea responsabilidades en materia educativa en cabeza del Estado, la sociedad y la familia, resulta necesario dotarlos de instrumentos que les permitan atender dichas responsabilidades, siendo las evaluaciones educativas externas uno de los instrumentos, y como tales se encuentran sometidas a los criterios y par\u00e1metros se\u00f1alados por el legislador. \u00a0<\/p>\n
2.4 Desconocimiento de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior y habilitaci\u00f3n al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria \u00a0<\/p>\n
La apoderada del Ministerio desestima el cargo de la demanda con el argumento de que la Ley 1324 de 2009 se limita a establecer los criterios y par\u00e1metros con base en los cuales el Estado a trav\u00e9s del Gobierno ejerce la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n a trav\u00e9s de la realizaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 67 Superior y desarrollado por el art\u00edculo 5 de la Ley 30 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Considera, que los art\u00edculos 1 y 2 de la ley demandada espec\u00edficamente se refieren a las calidades que deben cumplir esas evaluaciones o ex\u00e1menes de Estado, e indican que la evaluaci\u00f3n externa debe ser independiente, igualitaria comparable, peri\u00f3dica, v\u00e1lida, confiable y sujeta a reserva individual. \u00a0<\/p>\n
2.5. Extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia estatal frente a la educaci\u00f3n universitaria \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional no comparte el cargo formulado por los ciudadanos demandantes en materia de extralimitaci\u00f3n de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia, y considera que la Ley 1324 de 2009 es la respuesta del Congreso de la Rep\u00fablica al fallo de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-782 de 2007, en el que se orden\u00f3 la definici\u00f3n de \u201ccriterios y par\u00e1metros\u201d por parte del Legislativo como requisito indispensable para el establecimiento y desarrollo de los ex\u00e1menes de Estado como una de las herramientas de las que se vale el Gobierno Nacional para el ejercicio de inspecci\u00f3n y vigilancia en materia de educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la sentencia mencionada no restringi\u00f3 la posibilidad de que el Ejecutivo realizara este tipo de evaluaciones externas de calidad de la educaci\u00f3n superior, sino que se limit\u00f3 a reprochar la ausencia de criterios y par\u00e1metros que proporcionaran un marco preciso para el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del Ejecutivo, de manera que en la misma se se\u00f1ala que el Gobierno podr\u00e1 ejercer la facultad reglamentaria \u00fanicamente cuando tales criterios y par\u00e1metros sean definidos por el Legislativo, y es precisamente del desarrollo de esta materia que se ocupa la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
En este sentido la ley extiende esos par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos a todas las evaluaciones externas que realicen las entidades estatales en asuntos de educaci\u00f3n mediante la aplicaci\u00f3n de los ex\u00e1menes porque considera necesario que la regulaci\u00f3n de todas obedezca, en lo posible a pautas uniformes, y en ese sentido, la ley se refiere a las evaluaciones externas, es decir, distintas de las que realizan las mismas instituciones educativas respecto de sus educandos. \u00a0<\/p>\n
Concluye entonces la interviniente que la Corte Constitucional en las sentencias C-675 de 2006 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda) y C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda) determin\u00f3 que \u201cel Gobierno puede reglamentar los aspectos relacionados con el Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n, en general, y con los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, en particular, con la intervenci\u00f3n previa del legislador quien a trav\u00e9s de la Ley 1324 fij\u00f3 unos criterios generales y b\u00e1sicos para ese prop\u00f3sito\u201d; cumpli\u00e9ndose de esta manera la cl\u00e1usula general de competencia, seg\u00fan la cual, la definici\u00f3n de estos par\u00e1metros y criterios generales corresponde al legislador. \u00a0<\/p>\n
2.6. Desconocimiento de la autonom\u00eda financiera de las universidades \u00a0<\/p>\n
La interviniente considera que el cargo no debe prosperar porque el contenido esencial de la autonom\u00eda presupuestal de las entidades universitarias reside en la posibilidad que tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas han determinado, en armon\u00eda con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad, en desarrollo del art\u00edculo 67 de la Carta, que hace responsables al Estado, a la sociedad y a la familia de la educaci\u00f3n y asigna al Estado la tarea de regularla para velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formaci\u00f3n moral, intelectual y f\u00edsica de los educandos, adem\u00e1s de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que ese es el caso de la contribuci\u00f3n que establece el literal d. del art\u00edculo 43 de la Ley 30 de 1992, cuyo monto es apenas del 2% de los aportes que las instituciones de educaci\u00f3n superior reciban del presupuesto nacional, y se destina a un fin constitucionalmente leg\u00edtimo como lo es la inversi\u00f3n social en educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
2.7. Violaci\u00f3n de la reserva legal en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
Frente a este cargo, la apoderada del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional anota que no debe prosperar, y observa que en la demanda interpuesta contra el literal d. del art\u00edculo 43 de la Ley 30 de 1992, la Corte Constitucional mediante sentencia C-547 de 1994 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz), abord\u00f3 el asunto de la naturaleza jur\u00eddica de las apropiaciones autorizadas en tal norma y descart\u00f3, precisamente, la violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n. En esta providencia, la Corte consider\u00f3 adem\u00e1s que no se trataba de tasas de vigilancia, sino de una contribuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el caso bajo estudio, igualmente no se trata de una tasa que se perciba en contraprestaci\u00f3n a un servicio de vigilancia, sino de una contribuci\u00f3n de las instituciones de educaci\u00f3n superior al Icfes, ahora al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, para su funcionamiento y para el cumplimiento de actividades de fomento de la educaci\u00f3n superior, contribuci\u00f3n que seguir\u00e1 siendo exequible as\u00ed se haya trasladado al Ministerio de Educaci\u00f3n porque son recursos destinados a financiar la inversi\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
3. Universidad Nacional de Colombia \u00a0<\/p>\n
El rector de la Universidad Nacional de Colombia manifest\u00f3 su acuerdo con los cargos de la demanda y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad de la ley acusada con \u201cefectos hacia atr\u00e1s, desde el mismo momento en que la ley 1324 de 2009 fue expedida, a efectos de poder retirar del ordenamiento no solo ese conjunto normativo por inconstitucional, sino para enervar los efectos que la misma ya haya tenido\u201d, con fundamento en los argumentos que se presentan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1. Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Estima el interviniente que la Ley 1324 de 2009 al regular diversas materias como los ex\u00e1menes de Estado y las evaluaciones profesionales de la educaci\u00f3n (art\u00edculos 1 a 8), la protecci\u00f3n de la confianza de las evaluaciones educativas (art\u00edculo 6), la facultad del Ministerio de Educaci\u00f3n para determinar pol\u00edticas de evaluaci\u00f3n a la educaci\u00f3n superior (art\u00edculo 7), el r\u00e9gimen sancionatorio para los evaluados (art\u00edculo 9), la competencia residual en materia educativa en cabeza del Ministerio (art\u00edculo 10), la transferencia general de funciones a favor del Ministerio (art\u00edculo 10), el establecimiento de arbitrios rent\u00edsticos a favor del Ministerio (art\u00edculo 10), el establecimiento de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art\u00edculos 10 y 11), la transformaci\u00f3n del Icfes (art\u00edculo 12), el r\u00e9gimen laboral de los empleados del Icfes (art\u00edculo 12), y la transferencia de la deuda del Icfes a la Naci\u00f3n (art\u00edculo 12), transgrede el principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
El rector de la Universidad Nacional se\u00f1ala que la ley demandada viola el pluralismo ideol\u00f3gico, previsto en el Pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, que fundamenta la b\u00fasqueda del conocimiento en forma libre y aut\u00f3noma al estandarizar los conocimientos que van a ser evaluados y que van a permitir considerar a los egresados de las universidades como aptos o no para desempe\u00f1arse profesionalmente. \u00a0<\/p>\n
Agrega, en este mismo sentido, que no debe olvidarse que la libertad, otro de los valores y principios constitucionales, permite que la elaboraci\u00f3n, difusi\u00f3n y creaci\u00f3n del conocimiento sean libres, de manera que los t\u00edtulos de idoneidad s\u00f3lo son exigibles en forma excepcional, sin que pueda el Congreso en todo caso establecerlos de manera generalizada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda financiera de las universidades \u00a0<\/p>\n
Considera el rector de la Universidad Nacional que la Ley 1324 de 2009 desconoce la autonom\u00eda financiera de las universidades, y en consecuencia los art\u00edculos 67 y 69 de la Constituci\u00f3n, porque (i) permite al Estado disminuir sus aportes econ\u00f3micos directos a las universidades p\u00fablicas; (ii) \u00a0restringe el manejo de sus recursos al permitir que el 2% que prev\u00e9 la norma, se pueda utilizar como lo decida el Ministerio y no como lo determinen las universidades; y (iii) disminuye su presupuesto con las retenciones directas que se efect\u00faan a las sumas que las universidades deben recibir. \u00a0<\/p>\n
3.4. Vulneraci\u00f3n de la reserva legal en materia tributaria \u00a0<\/p>\n
Sobre este cargo anota el interviniente, que la jurisprudencia constitucional ha sostenido de forma invariable, la competencia exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica para establecer tasas, lo que significa el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009 conlleva una abierta y franca transgresi\u00f3n de la doctrina constitucional que garantiza el cumplimiento del art\u00edculo 338 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
3.5. Existencia de cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
Aduce la Universidad Nacional que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada porque la Corte Constitucional en la sentencia C-162 de 2008, anterior a la expedici\u00f3n de la Ley 1324 de 2009, afirm\u00f3 que los contenidos acad\u00e9micos, la orientaci\u00f3n filos\u00f3fica de los docentes, los procesos de ense\u00f1anza, la autonom\u00eda universitaria y el derecho fundamental a la educaci\u00f3n no podr\u00edan ser evaluados so pretexto de verificar el cumplimiento de est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad. Resultando que la forma como se establecieron los ex\u00e1menes de Estado y las evaluaciones profesionales de la educaci\u00f3n, en los art\u00edculos 1 a 8 de la Ley 1324 de 2009, son una clara manera de intervenir en las materias que fueron vedadas en la sentencia del 2008. \u00a0<\/p>\n
4. Universidad del Atl\u00e1ntico \u00a0<\/p>\n
Esta instituci\u00f3n educativa intervino a trav\u00e9s del asesor de Rector\u00eda para respaldar los cargos de la demanda por desconocimiento abierto del principio de autonom\u00eda universitaria, que la Constituci\u00f3n y la Ley 30 de 1992 consagraron como pilar de la educaci\u00f3n superior en Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Universidad de Caldas \u00a0<\/p>\n
El rector de la Universidad solicito a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 1324 de 2009, con base en los siguientes argumentos dirigidos a desvirtuar cada uno de los cargos, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
5.1 Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
La Universidad de Caldas opina que el cargo planteado por los demandantes en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, no est\u00e1 llamado a prosperar. Considera que el legislador tiene un amplio poder de configuraci\u00f3n para decidir la forma c\u00f3mo se debe regular un tema especial y que en el caso particular que ocupa la atenci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n resulta evidente que los asuntos que para los actores no tienen conexidad entre si, se encuentran contemplados en la tem\u00e1tica a regular por parte de la norma: \u201cfijar los par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan otras normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el Icfes.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, afirma que los demandantes construyeron una conclusi\u00f3n err\u00f3nea a partir del postulado previsto en el art\u00edculo 69 de la norma fundamental, seg\u00fan la cual, no le est\u00e1 permitido al legislador regular los asuntos universitarios en normas gen\u00e9ricas que regulen la educaci\u00f3n, pues con ello desborda la garant\u00eda constitucional de la regulaci\u00f3n especializada que la universidad exige. Para el interviniente, tal interpretaci\u00f3n no tiene sustento constitucional alguno, porque aunque el art\u00edculo 69 constitucional salvaguarda la autonom\u00eda universitaria al se\u00f1alar que la ley, en sentido estricto, es la \u00fanica llamada a regularla, evitando la intervenci\u00f3n arbitraria del Ejecutivo, de tal amparo constitucional, sin embargo, no resulta factible deducir que debe existir una norma legal exclusivamente dedicada a regular la educaci\u00f3n superior para que la facultad del legislador sea v\u00e1lida. \u00a0<\/p>\n
5.2. Vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente manifiesta que no existe vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria ni del pluralismo ideol\u00f3gico en las disposiciones contenidas en la Ley 1324 de 2009 porque la competencia para fijar los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica, profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos, aspectos a los que se refiere el art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002, es el resultado de las competencias constitucionales asignadas al Congreso y al Gobierno. Al Congreso, en el sentido de regular el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n y al Gobierno, de reglamentar los lineamientos legislativos y de ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia sobre el mismo, de manera que las instituciones universitarias no pueden ser consideradas \u201csoberanas absolutas sin control alguno\u201d, m\u00e1s a\u00fan cuando el servicio que prestan es de naturaleza p\u00fablica y por tanto de especial inter\u00e9s para el cumplimiento de los fines del Estado, fines que podr\u00edan verse afectados al no existir par\u00e1metros de medici\u00f3n sobre dicho servicio. \u00a0<\/p>\n
Concluye la Universidad de Caldas que la obligatoriedad de los ex\u00e1menes de Estado cuyo fin es la calidad de la educaci\u00f3n superior, no puede ser interpretada como un mandato de la ley a las universidades que las obliga a construir programas curriculares uniformes. En su concepto, se trata simplemente de analizar a trav\u00e9s de un proceso evaluativo uniforme los niveles de la educaci\u00f3n superior en desarrollo de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado al Estado y que \u00e9ste ejerce a trav\u00e9s del Ejecutivo, de conformidad con los lineamientos establecidos por el legislador en la Ley 30 de 1992. \u00a0<\/p>\n
5.3. Desconocimiento de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior, y habilitaci\u00f3n al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria y de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia estatales frente a la educaci\u00f3n universitaria \u00a0<\/p>\n
En este punto reitera los argumentos expresados en el cargo anterior y precisa en relaci\u00f3n con el se\u00f1alamiento de la posible extralimitaci\u00f3n del Ejecutivo en el ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que en esta materia la competencia del Gobierno Nacional est\u00e1 restringida a la reglamentaci\u00f3n de algunos temas previstos en la ley, siempre y cuando el legislador haya previsto previamente unos linderos generales que gu\u00eden su actuaci\u00f3n, presupuesto que en el presente caso se cumple porque la Ley 1324 de 2009 consagra par\u00e1metros m\u00ednimos pero suficientes para que el Ejecutivo proceda a adelantar la reglamentaci\u00f3n de los procesos evaluativos all\u00ed se\u00f1alados. Igualmente, la Ley 30 de 1992 contiene l\u00edmites al ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo al momento de adelantar la reglamentaci\u00f3n de los procesos evaluativos de que trata la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
5.4. Desconocimiento de la autonom\u00eda financiera de las universidades \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda financiera de las universidades dirigido contra los art\u00edculos 7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009, el representante de la Universidad de Caldas considera, en primer lugar, que los demandantes no expresaron en debida forma el concepto de la violaci\u00f3n, porque se limitaron a indicar que la administraci\u00f3n de unos recursos considerables por parte del Gobierno Nacional – Ministerio de Educaci\u00f3n desconoce la autonom\u00eda financiera de los entes universitarios, sin identificar de manera concreta c\u00f3mo el art\u00edculo 11 de la Ley 1324 de 2009 violenta la autonom\u00eda financiera de las universidades prevista en el art\u00edculo 69 constitucional. \u00a0<\/p>\n
La falta de claridad \u00a0la sustenta en el hecho de que el cargo formulado no tiene un hilo conductor \u00a0coherente y carece de l\u00f3gica consecuencial; la falta de certeza en que no recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y se limita a arrojar una apreciaci\u00f3n subjetiva sin sustento argumentativo que contradice el estatuto superior; la falta de especificidad en que realizan apreciaciones abstractas que no contienen un mensaje concreto y fundamentado de inconstitucionalidad que permita comprender la forma en que se contradicen una y otra norma; falta de pertinencia en que no se\u00f1ala el alcance de la normativa constitucional que considera vulnerada, ni el sentido de la violaci\u00f3n, sino se limita a deducir la vulneraci\u00f3n con fundamento en una apreciaci\u00f3n subjetiva de los demandantes a ra\u00edz de la atribuci\u00f3n de facultades al Ministerio de Educaci\u00f3n; y por \u00faltimo, la falta de suficiencia, la fundamenta en que el cargo de inconstitucionalidad tal y como ha sido formulado por los demandantes carece del alcance persuasivo que ha exigido la jurisprudencia constitucional para que despierte una duda m\u00ednima sobre la inexequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n encargada, mediante concepto No. 4969 del 9 de junio de 2010, solicit\u00f3 a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, en relaci\u00f3n con la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, y el cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICFES y la distribuci\u00f3n de funciones y competencias entre el ICFES y el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, contempladas en los art\u00edculos 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, solicita declarar inexequible el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009 y la exequibilidad de las normas restantes que fueron demandadas, aunque en este \u00faltimo caso no presenta argumentos espec\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
Las razones de dichas solicitudes se sintetizan a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo por \u00a0violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, la vista fiscal considera que es inepto porque la demanda no recae sobre un texto real sino sobre uno inferido o deducido por el actor, que no permite constatar la existencia de una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El argumento para atacar el contenido de la totalidad de la Ley 1324 de 2009, parte del supuesto de que el legislador no pod\u00eda regular en una sola ley aspectos concernientes a la materia de educaci\u00f3n superior y a otras clases o niveles de educaci\u00f3n como la media, sin hacer distinciones y sin tener en cuenta la naturaleza de los diversos sectores que la componen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el Ministerio P\u00fablico que los actores incurren en \u201cuna grave inconsecuencia\u201d porque es factible que una parte o varias partes de una ley, resulten ajenas a la materia por ella tratada, pero no es posible que esto ocurra respecto de toda la ley, puesto que la materia de la ley surge de su propio texto y no fuera de \u00e9l. As\u00ed las cosas, y en la medida en que el par\u00e1metro para juzgar la unidad de materia de una ley es la misma ley y no otro referente, el cargo no brinda ning\u00fan par\u00e1metro para ser estudiado y esa carencia impide pronunciarse de fondo sobre \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las acusaciones dirigidas contra los art\u00edculos 10, 11 y 12 de la ley impugnada, relativas al cambio de naturaleza jur\u00eddica del ICFES y a la asunci\u00f3n por parte del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de la mayor\u00eda de las funciones que le asignaban la Ley 30 de 1992 y el Decreto 2232 de 2003 al Icfes, la vista fiscal estima que los actores no cumplieron con la carga de argumentaci\u00f3n necesaria para crear, siquiera, una duda razonable acerca de la inexequibilidad de tales disposiciones. \u00a0<\/p>\n
La demanda parte de una simple hip\u00f3tesis que carece de una m\u00ednima fundamentaci\u00f3n porque se limita a se\u00f1alar que la transformaci\u00f3n del ICFES en empresa estatal de car\u00e1cter social: \u201cLe imprime a sus actividades una significaci\u00f3n comercial, en la cual interviene el Estado, pero que no es de su exclusiva competencia\u201d, y que su vinculaci\u00f3n al sector de la educaci\u00f3n nacional, \u201cpermite vislumbrar una marcada propensi\u00f3n a que sea reputada como una actividad de car\u00e1cter privado, que bien puede llegar a ser prestada por particulares.\u201d Precisa, el Ministerio P\u00fablico, que incluso bajo el supuesto de que estuviera demostrada tal hip\u00f3tesis, \u00e9sta no resulta suficiente para declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 12 sub judice, por cuanto no se configura una oposici\u00f3n objetiva y verificable con la Constituci\u00f3n, puesto que la eventual connotaci\u00f3n comercial de las actividades del ICFES, no es per se incompatible con la connotaci\u00f3n de servicio p\u00fablico que la Constituci\u00f3n le ha otorgado a la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cambio en la distribuci\u00f3n de competencias, que en virtud de la ley pasan del ICFES al Ministerio de Educaci\u00f3n, se\u00f1ala la Procuradur\u00eda, por un lado, que hay falta de claridad porque no es posible identificar un hilo conductor en el discurso que haga posible comprender el sentido de la violaci\u00f3n de la Carta que se alega y las razones en que se apoya; y por el otro, no hay especificidad, porque los actores hacen consideraciones indeterminadas, indirectas e inocuas, que no guardan plena conexidad con el contenido y alcance de las normas impugnadas, lo cual impide que se inicie la confrontaci\u00f3n anal\u00edtica entre \u00e9stas y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo por violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda universitaria la vista fiscal concluye que la Ley 1324 de 2009 no vulnera este principio porque su objeto es establecer un marco legal que garantice el cumplimiento de los criterios de calidad de la educaci\u00f3n superior por parte de los respectivos entes educativos. Esto, sobre la base de que el Estado tiene el deber constitucional de garantizar su calidad, en tanto se trata de un servicio p\u00fablico, a trav\u00e9s del ejercicio de la \u201csuprema inspecci\u00f3n y vigilancia\u201d, de manera que \u201cel cumplimiento de un deber para asegurar un objetivo consagrado en la propia Constituci\u00f3n, no es ni puede ser, inconstitucional, ni vulnerar el principio de autonom\u00eda universitaria.\u201d En este punto la Corte Constitucional ha precisado que \u201c(\u2026) en general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al paso que la inspecci\u00f3n y vigilancia de la ense\u00f1anza se ejerce por el presidente de la Rep\u00fablica conforme a la ley (CP. Art. 189 num. 21).\u201d3 \u00a0<\/p>\n
En lo relacionado con el desconocimiento de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que \u00a0aunque los demandantes no establecen de manera concreta cu\u00e1les son las razones en que se funda su afirmaci\u00f3n, es evidente que el legislador si traza linderos y criterios para el ejerci\u00f3 de la facultad reglamentaria del Ejecutivo conforme al art\u00edculo 189-11 de la Carta. En efecto, el desarrollo de los criterios de evaluaci\u00f3n de calidad de la educaci\u00f3n superior encomendados al Gobierno por la norma acusada, debe estar circunscrito a aspectos susceptibles de ser valorados objetivamente, como ocurre con las materias espec\u00edficas previstas en las leyes 30 de 1992, 115 de 1994 y 749 de 2002 a las cuales se remite de manera expresa la norma cuestionada. En consecuencia, la reglamentaci\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de educaci\u00f3n superior tiene que partir de los par\u00e1metros establecidos en las leyes citadas, que adem\u00e1s deben ser interpretadas de manera sistem\u00e1tica con la Ley 1324 de 2009, en la medida en que estas leyes constituyen el contenido normativo definido previamente por el legislador que rige la materia gubernamental correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Concluye entonces la vista fiscal que: \u201ci) La Ley impugnada es el resultado del desarrollo de las atribuciones constitucionales conferidas al Legislador y al Gobierno, para regular la educaci\u00f3n y para ejercer su control y vigilancia dentro de ese marco normativo, respectivamente; ii) su finalidad principal es que la educaci\u00f3n impartida en los centros de instrucci\u00f3n superior, cumpla con unos est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad, aspecto al cual alude de manera expl\u00edcita el art\u00edculo 67 superior; iii) sus par\u00e1metros y criterios, interpretados de manera sistem\u00e1tica con el resto de leyes que rigen en materia educativa, brindan un adecuado soporte al Gobierno para el ejercicio de su potestad reglamentaria; y, iv) sus efectos de limitaci\u00f3n respecto de la autonom\u00eda universitaria, tienen fundamento en el mandato expreso del art\u00edculo en menci\u00f3n, en tanto busca un fin valioso para la Constituci\u00f3n: el de asegurar la calidad de la educaci\u00f3n, y lo hace por medio de un instrumento razonable: un sistema integral de evaluaci\u00f3n con base en los ex\u00e1menes de Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
En lo relativo al cargo contra el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009 por violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 Superior (reserva legal en materia de creaci\u00f3n de grav\u00e1menes), la Procuradur\u00eda entiende que la norma es inexequible porque s\u00f3lo se determina el sujeto activo de la exacci\u00f3n y omite los dem\u00e1s elementos esenciales de la misma, a saber: sujeto pasivo, base gravable, hecho generador y tarifa, cuya definici\u00f3n delega en el ICFES, dejando en manos de una autoridad administrativa la regulaci\u00f3n de elementos que deben ser aprobados por el Congreso antes de su imposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera adem\u00e1s que la redacci\u00f3n de la norma es tan abstracta, que no permite establecer sin lugar a duda la naturaleza jur\u00eddica del gravamen que consagra, al parecer una tasa o contribuci\u00f3n especial, circunstancia que no exime al legislador de determinar el m\u00e9todo y el sistema con arreglo a los cuales se debe fijar la tarifa correspondiente. En esa medida, la norma acusada no cumple con el principio de reserva legal en materia tributaria previsto por la Carta en su art\u00edculo 338. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. Cuestiones preliminares \u00a0<\/p>\n
2.1. Inexistencia de cosa juzgada frente al cargo por violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda financiera de las universidades dirigido contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 \u00a0<\/p>\n
La representante del Icfes aduce que el cargo formulado contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 ya fue resuelto por la Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-375 de 20104, la Corte estudi\u00f3 una demanda de constitucionalidad dirigida contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 67, 69, 150 (numerales 7 y 11), 154, 158, 189 ( numeral 21) 356 y 359 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, en relaci\u00f3n con los cargos formulados por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 67, 189 numeral 21 y 356 de la Constituci\u00f3n, la Corte decidi\u00f3 inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, y realiz\u00f3 pronunciamiento de fondo exclusivamente respecto de la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. El problema jur\u00eddico fue formulado en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cCorresponde a esta Corte establecer \u00bfSi el porcentaje del dos por ciento (2%) se\u00f1alado en el literal d) del art\u00edculo 43 de la ley 30 de 1992- acorde con lo establecido por el inciso 3 del art\u00edculo 10 de la ley mencionada- al ser girado al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para inversi\u00f3n social en educaci\u00f3n superior y exclusivamente destinado a actividades de fomento de la Educaci\u00f3n Universitaria P\u00fablica; vulnera el art\u00edculo 359 constitucional que proh\u00edbe las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica?\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 por la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 359 constitucional, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) los recursos cumplen a cabalidad con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto constituyen \u00a0una contribuci\u00f3n a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector econ\u00f3mico, en este caso la educaci\u00f3n, cuyos fondos se reinvierten en el mismo; (ii) los recursos parafiscales, no obstante su car\u00e1cter de recursos p\u00fablicos, no entran necesariamente a formar parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n; (iii) al no hacer parte del presupuesto nacional, mal puede predicarse de ellos la caracter\u00edstica de renta nacional y menos a\u00fan la prohibici\u00f3n de su destinaci\u00f3n espec\u00edfica; (iv) los recursos son dirigidos al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para inversi\u00f3n social en educaci\u00f3n superior, destinados exclusivamente a actividades de fomento de la educaci\u00f3n en universidades p\u00fablicas; y (v) los recursos destinados a inversi\u00f3n social constituyen una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n constitucional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de rentas nacionales. \u00a0<\/p>\n
Como se puede observar en la sentencia C-375 de 2010, el problema jur\u00eddico resuelto por la Corte tiene que ver con la violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n constitucional de rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art. 359) por parte de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009; en tanto que en la presente demanda, las mismas disposiciones son acusadas por desconocimiento del principio de autonom\u00eda financiera previsto en el art\u00edculo 69 Superior, pues en concepto del demandante, la transferencia de la casi totalidad de funciones de un organismo t\u00e9cnico como el Icfes, a un organismo pol\u00edtico como el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, implica que el Gobierno Nacional asumir\u00e1 la administraci\u00f3n de recursos considerables, competencia que hace nugatoria la autonom\u00eda financiera de las universidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta evidente entonces, que con respecto a los cargos formulados en la presente causa contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, no se ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Inexistencia de cosa juzgada respecto del cargo por violaci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria, dirigido contra los art\u00edculos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 \u00a0<\/p>\n
La Universidad Nacional sostiene que en la sentencia C-162 de 2008, la Corte lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que los ex\u00e1menes de Estado constituyen una clara manera de intervenir en la autonom\u00eda universitaria. \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-162 de 20085, se ocupa de una demanda ciudadana contra los art\u00edculos 8 y 9 (parciales)6 de la Ley 749 de 2002, \u201cPor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior en las modalidades de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica.\u201d Sobre el art\u00edculo 8, la Corte no se pronunci\u00f3 por dos razones: \u201c(i) no es posible abordar el examen de la primera parte del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 749 de 2002 debido a la ausencia de cargos en el libelo acusatorio respecto de este enunciado normativo, (ii) la segunda parte de la mencionada disposici\u00f3n -a la cual corresponden los cargos planteados en la demanda- fue declarada inexequible y respecto de ella opera el principio de cosa juzgada constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, la Corte se limit\u00f3 a establecer s\u00ed el art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002, relativo a la definici\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica, era contrario a la Constituci\u00f3n por infringir la reserva legal en materia educativa y la autonom\u00eda universitaria, y concluy\u00f3 que dicho art\u00edculo era exequible respecto de los cargos analizados, bajo el entendido \u201cque los est\u00e1ndares de calidad se circunscriben a los aspectos f\u00edsicos e instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias espec\u00edficas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definici\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad y los criterios de evaluaci\u00f3n de los mismos, no podr\u00e1n versar sobre los contenidos acad\u00e9micos, orientaci\u00f3n filos\u00f3fica de los docentes, ni procesos de ense\u00f1anza y no se podr\u00e1 afectar el contenido de la autonom\u00eda universitaria ni el derecho fundamental a la educaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las normas demandadas aunque comparten una tem\u00e1tica com\u00fan, tienen contenidos y alcances distintos. En la sentencia C-162 de 2008 se analiz\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 9 (parcial) de la Ley 749 de 2002, en el que se delega en cabeza del Gobierno Nacional la definici\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos por violaci\u00f3n de la reserva legal en materia educativa y la autonom\u00eda universitaria; mientras que en la presente demanda, las normas acusadas, en especial los art\u00edculos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009, corresponden a disposiciones en las que se fijan los par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n. En la primera ley, se otorgan facultades al Gobierno para regular los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para su evaluaci\u00f3n sin establecer unas pautas y criterios m\u00ednimos que limiten tal potestad reglamentaria, en la segunda, la Ley 1324 de 2009, se establecen los par\u00e1metros generales conforme a los cuales el Gobierno Nacional deber\u00e1 organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n. Adem\u00e1s, en esta \u00faltima, las competencias otorgadas recaen sobre la educaci\u00f3n en general y no respecto de un programa de formaci\u00f3n en particular. \u00a0<\/p>\n
3. La aptitud de la demandada para propiciar un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas \u00a0<\/p>\n
Procede la Corte a determinar si los argumentos esbozados en los cargos por los demandantes permiten efectuar un pronunciamiento material o de fondo. Para tal fin, la Sala recordar\u00e1 brevemente (i) los requisitos m\u00ednimos se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional para realizar un estudio de inconstitucionalidad, y (ii) analizar\u00e1 los fundamentos jur\u00eddicos de los cargos. \u00a0<\/p>\n
3.1 Requisitos de procedibilidad de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que para que exista realmente en la demanda un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte pueda efectuar a partir de ellos una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposici\u00f3n constitucional supuestamente vulnerada.7 \u00a0<\/p>\n
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, para obtener un pronunciamiento de fondo debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, contenidos en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, han sido desarrollados por la Corte en la sentencia C-1052 de 2001.8 \u00a0<\/p>\n
El primer elemento, la identificaci\u00f3n del objeto sobre el cual versa la acusaci\u00f3n, es decir, el precepto o preceptos jur\u00eddicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional, se traduce en (i) \u201cel se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales\u201d (art\u00edculo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991); y (ii) la plena identificaci\u00f3n de las normas que se demandan, lo cual exige \u201csu trascripci\u00f3n literal por cualquier medio o la inclusi\u00f3n de \u201cun ejemplar de la publicaci\u00f3n de las mismas\u201d (art\u00edculo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad, el concepto de la violaci\u00f3n, supone la exposici\u00f3n de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. Para tales efectos, al ciudadano le corresponder\u00e1 (i) hacer el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (art\u00edculo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), y (ii) la exposici\u00f3n del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que ri\u00f1e con las normas demandadas, es decir, \u00a0deber\u00e1 manifestar qu\u00e9 elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.9 En este sentido, la Corte ha precisado que no basta con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el tercer elemento, (iii) deber\u00e1n presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000), razones que deber\u00e1n ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes10, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo y la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad resulte efectiva como forma de control del poder p\u00fablico. En la sentencia C-1052 de 200111, la Corte precis\u00f3 cada una de dichas razones, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u00a0\u201cel car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d12, \u00a0no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente13 \u201cy no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u201d14 e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.15 As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; \u201cesa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden\u201d.16 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, las razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u201cde la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada.\u201d17 El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d18 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad.19 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pertinencia tambi\u00e9n es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. \u00a0Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales20 y doctrinarias21, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que \u201cel demandante en realidad no est\u00e1 acusando el contenido de la norma sino que est\u00e1 utilizando la acci\u00f3n p\u00fablica para resolver un problema particular, como podr\u00eda ser la indebida aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n en un caso espec\u00edfico\u201d22; tampoco prosperar\u00e1n las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un an\u00e1lisis de conveniencia23, calific\u00e1ndola \u201cde inocua, innecesaria, o reiterativa\u201d24 a partir de una valoraci\u00f3n parcial de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2, numeral 4, del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.\u201d (negritas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, pasa la Sala a valorar si la demanda contiene cargos espec\u00edficos, claros, ciertos, pertinentes y suficientes, que permitan una decisi\u00f3n material sobre los problemas jur\u00eddicos formulados, o si por el contrario se encuentra frente a una simple apariencia de formulaci\u00f3n de cargos, caso en el cual no podr\u00eda pronunciarse de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Examen de los cargos \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia dirigido contra el texto completo de la ley. \u00a0<\/p>\n
Por mandato de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n el Congreso de la Rep\u00fablica, en el ejercicio de su funci\u00f3n de hacer las leyes, se encuentra sometido al principio de unidad de materia: \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d; y “el t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido.\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha desarrollado una nutrida jurisprudencia en torno al principio de unidad de materia, en la que ha advertido que tal principio \u201cse orienta gen\u00e9ricamente a la racionalizaci\u00f3n del proceso de producci\u00f3n de la ley en la instancia parlamentaria y ha identificado varias dimensiones:\u00a0 Una orientada a un control que se cumple al interior de esa instancia y que reposa en los presidentes de las c\u00e1maras legislativas, otra dirigida a la concreci\u00f3n del principio democr\u00e1tico mediante la promoci\u00f3n de un debate p\u00fablico y transparente sobre los temas objeto de regulaci\u00f3n y una \u00faltima que resulta relevante en el \u00e1mbito del control constitucional del proceso de producci\u00f3n de la ley y para cuyo desenvolvimiento hay necesidad de identificar los n\u00facleos tem\u00e1ticos de la ley\u201d.25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La observancia del principio de unidad de materia, le impone al Congreso el cumplimiento de dos condiciones b\u00e1sicas: (i) definir con precisi\u00f3n desde el mismo t\u00edtulo del proyecto cuales ser\u00e1n las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna entre las normas que har\u00e1n parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia tem\u00e1tica entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de la misma. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, cuando una norma no guarda relaci\u00f3n de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 Superior. En estos casos, la Corte ha se\u00f1alado de manera reiterada que el actor tiene la carga de demostrar (i) cual es el contenido material o tem\u00e1tico de la ley; (ii) cu\u00e1les son las disposiciones de la ley que no guardan relaci\u00f3n de conexidad con dicha materia; y (iii) las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley.26 S\u00f3lo s\u00ed el actor satisface esta carga, la Corte podr\u00e1 entrar a determinar efectivamente, s\u00ed existe una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas exigencias, seg\u00fan la Corporaci\u00f3n, constituyen una aplicaci\u00f3n elemental de los requisitos m\u00ednimos que la ley impone a todas las demandas de inconstitucionalidad (art\u00edculos 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991), particularmente, de los que exigen se\u00f1alar las normas acusadas y exponer las razones por las que se consideran contrarias a la Constituci\u00f3n. En este sentido, en los casos en que se acusa una o varias normas por falta de coherencia tem\u00e1tica con el texto al que pertenecen, la Corte ha considerado que dichos requisitos \u201cno se satisfacen con la sola relaci\u00f3n de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontaci\u00f3n razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontaci\u00f3n que permita advertir que \u00e9stas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad.\u201d27\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el asunto bajo examen, la Corte observa que los actores no cumplieron con la carga m\u00ednima de procedibilidad se\u00f1alada, en tanto estructuraron la acusaci\u00f3n respecto de toda la ley y no en relaci\u00f3n con una o varias normas ajenas o extra\u00f1as a la materia general regulada en la ley acusada, desconociendo, como lo afirma la vista fiscal y el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, \u00a0que el par\u00e1metro para juzgar la unidad de materia es la ley misma y no otro referente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proceder\u00e1 entonces la Sala a declararse inhibida para fallar respecto del cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia dirigido contra la totalidad de art\u00edculos que integran la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por vulneraci\u00f3n de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior dirigido contra el art\u00edculo 9 de la Ley 1324 de 2009, relativo a las sanciones para los evaluados. \u00a0<\/p>\n
Los demandantes se\u00f1alan que el art\u00edculo 9 de la Ley 1324 de 2009 por medio del cual se faculta al Icfes para sancionar a los evaluados que hagan fraude en la aplicaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado vulnera la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior, no obstante dentro del texto de la demanda no se encuentra ning\u00fan argumento concreto encaminado a sustentar esta apreciaci\u00f3n, de manera que el cargo carece de los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional para obtener un pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
Carece del requisito de claridad en tanto el actor no sigue un hilo conductor en la demanda que le permita al lector comprender el contenido de su demanda y las razones o justificaciones en las que se basa. Tampoco cumple con el requisito de especificidad porque la demanda al no explicar la manera como el art\u00edculo 9 de la Ley 1324 de 2009 vulnera la Constituci\u00f3n, no configura un cargo concreto sobre el cual debe pronunciarse la Corte. Finalmente, no cumple con el requisito de suficiencia porque no presenta \u00a0argumentos que despierten una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada, sobre los cuales adelantar el estudio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Ineptitud sustantiva de la demanda en relaci\u00f3n con el cargo por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria dirigido contra los art\u00edculos 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009, referentes al cambio de naturaleza del Icfes, a la asunci\u00f3n por parte del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional de funciones que estaban asignadas al Icfes y por la asignaci\u00f3n al Gobierno Nacional de recursos considerables\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda universitaria dirigido contra los art\u00edculos 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009 carece tambi\u00e9n de los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia necesarios para obtener un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, los demandantes plantean que la autonom\u00eda universitaria en su dimensi\u00f3n financiera se encuentra igualmente afectada por las reformas introducidas en los art\u00edculos 10 a 12 de la Ley 1324 de 2009, relacionadas con la transformaci\u00f3n del Icfes en empresa estatal de car\u00e1cter social del Sector de Educaci\u00f3n Nacional y la redistribuci\u00f3n de competencias que ello implica, entre las cuales destacan la asignada al Gobierno Nacional para administrar recursos considerables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, porque el car\u00e1cter de empresa le imprime a sus actividades una significaci\u00f3n comercial. Lo cual permite \u201cvislumbrar una marcada propensi\u00f3n\u201d a que las actividades del Icfes en materia de evaluaci\u00f3n de resultados de calidad de la educaci\u00f3n, sean reputadas como actividades de car\u00e1cter privado, que bien pueden llegar a ser prestadas por particulares. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, porque se efect\u00faa un traslado de competencias de un \u00f3rgano eminentemente t\u00e9cnico, el Icfes, a un \u00f3rgano por esencia pol\u00edtico, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, lo que se traduce en una p\u00e9rdida de la autonom\u00eda requerida por las universidades para el logro de su misi\u00f3n educativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, porque corresponder\u00e1 \u00a0al \u00a0\u201cGobierno Nacional la administraci\u00f3n de unos recursos considerables haci\u00e9ndose nugatoria la autonom\u00eda financiera de las universidades.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como se puede observar estos se\u00f1alamientos responden m\u00e1s a la apreciaci\u00f3n subjetiva e interpretaci\u00f3n particular de los actores sobre los posibles efectos futuros de las normas cuestionadas, que consideran inconvenientes y nocivos, que a una oposici\u00f3n \u00a0objetiva y verificable entre las normas demandadas y el texto constitucional, y en consecuencia el cargo carece del requisito de certeza exigido por la jurisprudencia constitucional para este tipo de demandas. Tampoco el cargo cumple con el requisito de especificidad porque no establece de manera concreta una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre la norma demandada y la Constituci\u00f3n. Finalmente, no satisface el requisito \u00a0de suficiencia porque en el texto de la demanda no se encuentran elementos de juicio que sustenten de manera concreta la oposici\u00f3n entre las normas demandadas y el art\u00edculo 69 constitucional, es decir, las razones por las cuales la transformaci\u00f3n jur\u00eddica del Icfes de establecimiento p\u00fablico en empresa social del Estado, con la respectiva reformulaci\u00f3n de funciones que dicho cambio implica, y la administraci\u00f3n de recursos por parte del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para el fomento de la educaci\u00f3n superior conllevan per se la violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Normas sobre las cuales recae el juicio de inconstitucionalidad y problemas jur\u00eddicos a resolver\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de los art\u00edculos 8 (procedimiento b\u00e1sico para organizar cada tipo de examen), 13 (transitorio que crea Comisi\u00f3n de Seguimiento), 14 (transitorio que faculta al Gobierno para implementaci\u00f3n gradual de los Ecaes), y 15 (aplicaci\u00f3n, vigencia y derogaciones), la Sala constata que en la demanda no se presenta ni siquiera la enunciaci\u00f3n incipiente de un cargo de inconstitucionalidad, raz\u00f3n por la cual, se inhibir\u00e1 de un \u00a0pronunciamiento de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que subsisten las acusaciones contra los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 por violaci\u00f3n de la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior, del principio de autonom\u00eda universitaria y por extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que le compete ejercer al Ejecutivo sobre la educaci\u00f3n superior; y contra el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009 por violaci\u00f3n de la reserva legal de los tributos. \u00a0<\/p>\n
Debe entonces la Corte proceder a resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 (i) al establecer par\u00e1metros y criterios uniformes de evaluaci\u00f3n a los cuales debe sujetarse la pr\u00e1ctica de los ex\u00e1menes de Estado, desconoce la reserva de ley que protege la autonom\u00eda universitaria (arts. 1, 27, 67, 69 y 365 de la CP); y (ii) al otorgar facultades al Gobierno Nacional en relaci\u00f3n con el dise\u00f1o, aplicaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado, excede el \u00e1mbito propio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado al Gobierno sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n (arts. 67, 189-21-22 de la CP). \u00a0<\/p>\n
Si el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009 que faculta al Icfes para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados, vulnera la reserva de ley en materia tributaria, contemplado en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, puesto que no regul\u00f3 el sistema y el m\u00e9todo. \u00a0<\/p>\n
Para resolver el primer problema, la Corte reiterar\u00e1 brevemente la jurisprudencia existente sobre la cl\u00e1usula general de competencia, la reserva de ley, la potestad reglamentaria y la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia. Para abordar el segundo problema jur\u00eddico, se recordar\u00e1 la jurisprudencia constitucional sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria y los diferentes tipos de obligaciones tributarias. \u00a0<\/p>\n
5. La cl\u00e1usula general de competencia, la reserva de ley, la potestad reglamentaria y la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia en materia educativa. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 114 y 150 CP), en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y s\u00f3lo de manera excepcional, tal competencia estar\u00eda radicada en cabeza del Ejecutivo (art\u00edculos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala en forma general la asignaci\u00f3n de una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestaci\u00f3n, que le est\u00e1 entregando en principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los dem\u00e1s \u00f3rganos podr\u00e1n ejercer sus respectivas competencias. \u00a0<\/p>\n
Al respecto ha dicho la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n colombiana radica en el Congreso la cl\u00e1usula general de competencia, tal y como esta Corte lo ha se\u00f1alado en numerosas ocasiones (CP arts 150 ords 1 y 2)28. Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecuci\u00f3n de las leyes (CP art. 189 ord 11). \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Este reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias oportunidades29. As\u00ed, la sentencia C-710 de 2001, MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, indic\u00f3 que esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de divisi\u00f3n de poderes y a la necesidad de que el derecho, adem\u00e1s de ser legal, sea democr\u00e1ticamente leg\u00edtimo (CP arts 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0 y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democr\u00e1tico de elaboraci\u00f3n de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberan\u00eda popular, en virtud del cual los l\u00edmites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como \u00fanico origen leg\u00edtimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garant\u00eda de participaci\u00f3n de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constituci\u00f3n \u00a0a una autoridad espec\u00edfica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros \u00f3rganos estatales, se entiende que, conforme a la cl\u00e1usula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley \u201ces una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley\u201d30. 31 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el ejercicio de la potestad reglamentaria, exige el cumplimiento de dos requisitos: (i) la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta v\u00eda el Presidente de la Rep\u00fablica, u otro funcionario de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ejerza funciones propias del legislador; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la reglamentaci\u00f3n de tal contenido, de las dem\u00e1s leyes y de la Constituci\u00f3n.33\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular ha se\u00f1alado la Corporaci\u00f3n lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0si un asunto no es expresamente atribuido por la Constituci\u00f3n a una autoridad espec\u00edfica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros \u00f3rganos estatales, se entiende que, conforme a la cl\u00e1usula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador. \u00a0<\/p>\n
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada tem\u00e1tica corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato espec\u00edfico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla.34 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, esta Corte ha precisado que \u201cla extensi\u00f3n del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la Rep\u00fablica, sino que la determina el Congreso de la Rep\u00fablica al dictar la ley, pues a mayor precisi\u00f3n y detalle se restringir\u00e1 el \u00e1mbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de \u00e9stos, aumentar\u00e1 la potestad reglamentaria\u201d35. Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la reglamentaci\u00f3n de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estar\u00eda desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este Tribunal ha se\u00f1alado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulaci\u00f3n b\u00e1sica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la funci\u00f3n de reglamentar la ley con miras a su debida aplicaci\u00f3n, que es de naturaleza administrativa, y est\u00e1 entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estar\u00eda delegando en el Gobierno lo que la Constituci\u00f3n ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El \u201crequisito fundamental que supone la potestad reglamentaria\u201d, ha dicho esta Corte, es \u201cla existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar.\u201d36\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En igual sentido, en la sentencia C-162 de 2008, la Corte reiter\u00f3 que existe \u201cpor lo tanto en materia educativa una estricta vinculaci\u00f3n del reglamento a La ley, es decir el papel del reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vac\u00edos legales, pues tal como ha dicho esta Corporaci\u00f3n \u201cel ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada\u201d37, por lo tanto, a diferencia de lo previsto en el ordenamiento constitucional anterior, la potestad reglamentaria carece de un \u00e1mbito normativo aut\u00f3nomo.\u201d 38\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia, la jurisprudencia constitucional ha concluido que es un tema que tiene que ver con la organizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, los principios y finalidades de la funci\u00f3n administrativa (Ley 489 de 1998) y que en esa medida depende estrictamente de la ley, m\u00e1xime cuando la materia objeto de la misma se encuentra bajo reserva legal.39 Espec\u00edficamente, la Corte ha dicho que la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia es en realidad de control, tiene un origen constitucional y un fundamento legal, puesto que su ejercicio s\u00f3lo es procedente cuando la Constituci\u00f3n lo ordena y a partir de los par\u00e1metros y criterios generales determinados previamente por el legislador, y que en la medida en que est\u00e1 encaminada a ejercer control para que \u201cel sujeto controlado se acomode a la ley\u201d, no puede implicar \u201cmodificaci\u00f3n del sujeto controlado\u201d.40 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en materia de educaci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que existe reserva de ley, es decir, que debe ser regulada exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario, y como consecuencia de tal reserva, la potestad reglamentaria requiere a su vez la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada, sin ser desbordada.41 Dentro de dicha reserva, la jurisprudencia, ha incluido tanto la evaluaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n en general como la de quienes lo prestan, y ha considerado imperativo, que la ley establezca al menos los criterios, par\u00e1metros o bases para que el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la atribuci\u00f3n prevista en el art. 189-11 de la Constituci\u00f3n u otra autoridad administrativa, si fuere el caso, expida la reglamentaci\u00f3n correspondiente para su cumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con la posibilidad de crear un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda) al conocer de una demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 80 de la Ley 115 de 1994 que delega en el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional la competencia para establecer el Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n con el fin de evaluar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, concluy\u00f3 que tal posibilidad estaba comprendida dentro de la competencia atribuida al legislador en materia de educaci\u00f3n. No obstante, y en la medida en que tal materia comprend\u00eda la evaluaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n, en general, y en particular de quienes lo prestan, resultaba imperativo que la ley al menos estableciera los criterios, par\u00e1metros o bases para el ejercicio de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica. Como la norma demandada atribu\u00eda al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y al Gobierno Nacional la funci\u00f3n de regular aspectos de dicho sistema, sin \u00a0fijar los criterios o par\u00e1metros b\u00e1sicos para expedir la regulaci\u00f3n, la Corte consider\u00f3 que al ejercer tales autoridades administrativas dicha atribuci\u00f3n, sustitu\u00edan al legislador en una materia que la Constituci\u00f3n le hab\u00eda reservado expresamente, desbordando de esta manera el \u00e1mbito de la potestad reglamentaria. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha diferenciado tambi\u00e9n entre el ejercicio de la potestad reglamentaria, entendida como la facultad para expedir decretos, resoluciones u \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes que se expidan, en este caso, para la regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n; y el ejercicio de la inspecci\u00f3n y vigilancia de la misma, que consiste en ejercer control sobre el objeto vigilado, ambas de conformidad con la ley. En todo caso, ha entendido que ninguna de las dos, habilitan al Gobierno para expedir reglamentos aut\u00f3nomos o independientes y que en ambos casos, sus competencias est\u00e1n subordinadas a la ley.42 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la autonom\u00eda universitaria, la Corte ha sostenido que se trata de una garant\u00eda institucional cuya finalidad es asegurar a las instituciones de educaci\u00f3n superior un \u00e1mbito de actuaci\u00f3n que no puede ser desdibujado por los poderes p\u00fablicos, el cual tiene origen constitucional y se traduce en la libertad que tienen las universidades para (i) darse sus propios estatutos; (ii) fijar las pautas para el nombramiento y designaci\u00f3n de sus profesores, autoridades acad\u00e9micas y administrativas; (iii) seleccionar sus alumnos; (iv) se\u00f1alar sus programas acad\u00e9micos y los planes de estudio que regir\u00e1n su actividad acad\u00e9mica, conforme a los par\u00e1metros m\u00ednimos se\u00f1alados en la ley; y (v) aprobar y manejar su presupuesto.43\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha puesto de manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan l\u00edmites a la autonom\u00eda universitaria, como por ejemplo: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n (art. 67 CP); (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (art. 69 CP); (iii) la facultad de configuraci\u00f3n legislativa para expedir las leyes que regir\u00e1n la prestaci\u00f3n efectiva de los servicios p\u00fablicos (art. 150-23 CP); y (iv) el respeto por el ejercicio leg\u00edtimo de los derechos fundamentales (T\u00edtulo II, Cap\u00edtulo II de la Constituci\u00f3n).44 \u00a0<\/p>\n
Particularmente en lo concerniente a las universidades estatales, la jurisprudencia constitucional encuentra que del art\u00edculo 69 de la Carta surge \u00a0no solamente su derecho a la autonom\u00eda sino tambi\u00e9n su sujeci\u00f3n a un r\u00e9gimen especial de autonom\u00eda desarrollada de acuerdo con la ley, de manera que tal autonom\u00eda encuentra l\u00edmites en la Constituci\u00f3n y en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia.45\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido en materia de regulaci\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de la educaci\u00f3n y de los criterios de evaluaci\u00f3n de los mismos, en \u00a0una demanda dirigida contra el art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002, \u201cpor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior en las modalidades de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica\u201d, la Corte sostuvo que la disposici\u00f3n que encomienda al Gobierno su regulaci\u00f3n, \u201cdebe circunscribirse a los aspectos f\u00edsicos e instrumentales que pueden ser valorados de manera objetiva, referentes a las materias espec\u00edficas se\u00f1aladas en la misma Ley 749 de 2002 y en el art\u00edculo 6 de la Ley 30 de 1992, es decir, que la reglamentaci\u00f3n de los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de educaci\u00f3n superior, tiene que partir de los par\u00e1metros establecidos en dichas disposiciones legales.\u201d46 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad la Corte reiter\u00f3, que en todo caso, no todo lo vinculado con la educaci\u00f3n superior guarda relaci\u00f3n con la garant\u00eda de asegurar a las instituciones de educaci\u00f3n superior un \u00e1mbito de actuaci\u00f3n que no puede ser desdibujado por los poderes p\u00fablicos, sino espec\u00edficamente lo relacionado con \u201cla direcci\u00f3n ideol\u00f3gica del centro educativo, lo cual determina su particularidad y su especial condici\u00f3n filos\u00f3fica en la sociedad pluralista y participativa\u201d y lo que tiene que ver con \u201cla potestad para dotarse de su propia organizaci\u00f3n interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gesti\u00f3n administrativa, en el sistema de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de su presupuesto, la administraci\u00f3n de sus bienes, la selecci\u00f3n y formaci\u00f3n de sus docentes.\u201d47 \u00a0<\/p>\n
En este mismo sentido, precis\u00f3 la Corporaci\u00f3n que \u201cSi bien jurisprudencialmente se ha reconocido que dentro del primer \u00e1mbito de la autonom\u00eda universitaria se incluye la potestad de los establecimientos educativos de \u201cse\u00f1alar los planes de estudio y los m\u00e9todos y sistemas de investigaci\u00f3n\u201d, esto no comprende la competencia para fijar los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos -precisamente los aspectos a los que hace referencia el art\u00edculo 9 de la Ley 749 de 2002- , por lo tanto no puede entenderse que la normatividad relacionada con estos t\u00f3picos constituya un l\u00edmite a la autonom\u00eda universitaria.\u201d48 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte ha concluido que el Gobierno Nacional carece en materia educativa de competencias de regulaci\u00f3n aut\u00f3nomas, y que \u00a0las que le atribuye el ordenamiento superior est\u00e1n siempre subordinadas a la ley. De manera que, ni la potestad reglamentaria, ni la competencia de inspecci\u00f3n y vigilancia, habilitan al gobierno para la expedici\u00f3n de reglamentos aut\u00f3nomos o independientes y en ambos casos, sus competencias est\u00e1n subordinadas a la ley.49 \u00a0<\/p>\n
7. Primer problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
7.1. Lo que se debate \u00a0<\/p>\n
Los actores y la Universidad Nacional argumentan que los art\u00edculos 1 al 7 de la Ley 1324 de 2009 desconocen la reserva legal en materia de educaci\u00f3n superior, permiten el ejercicio extralimitado de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Estado, y en consecuencia, vulneran la autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, los art\u00edculos acusados desarrollan todo un compendio normativo respecto a la evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior, que se encuentra viciado de inconstitucionalidad por conducir a una estandarizaci\u00f3n de los procesos docentes, cient\u00edficos e investigativos, dado que los planes de estudio no pueden definirse libremente y deber\u00e1n estructurarse en funci\u00f3n de los derroteros se\u00f1alados por los ex\u00e1menes de calidad de la educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Precisan que a pesar de que la ley est\u00e1 orientada por principios como la participaci\u00f3n y la equidad, su inclusi\u00f3n no garantiza el respeto por dichas libertades que implican concebir la singularidad del acceso al conocimiento por cada ente educativo, estos es, el reconocimiento de la posibilidad de encontrar distintos caminos en el aprendizaje, a trav\u00e9s del ejercicio libre de la investigaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Consideran adem\u00e1s que en la medida en que la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia debe atenerse a la verificaci\u00f3n del cumplimiento de la ley y no puede tener la posibilidad de extenderse a la regulaci\u00f3n del \u00a0objeto controlado, cuando \u00a0la ley acusada establece que los criterios de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n superior deben ser dise\u00f1ados por el Gobierno Nacional, en realidad est\u00e1 otorgando competencia para regular el objeto de vigilancia y control, es decir, para establecer la pertinencia y relevancia de los programas y planes de estudio, interferencia que a la luz del principio de autonom\u00eda universitaria no es constitucionalmente viable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Icfes, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y la Universidad de Caldas defienden la constitucionalidad de las normas demandadas. No comparten los argumentos expuestos porque consideran que \u00a0la Ley 1324 de 2009 es respetuosa de las caracter\u00edsticas particulares de todos los procesos que se surten en las diferentes etapas del servicio educativo (b\u00e1sica, media y superior), y que los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley demandada contienen par\u00e1metros m\u00ednimos, no \u201ccamisas de fuerza\u201d, que orientaran la realizaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado, en su \u00a0prop\u00f3sito de establecer s\u00ed los objetivos espec\u00edficos fijados para cada nivel o programa por las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, se han alcanzado o no y en qu\u00e9 grado. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, anota el Ministerio, la Ley 1324 de 2009 es la respuesta del Congreso de la Rep\u00fablica al fallo de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), que orden\u00f3 la definici\u00f3n de \u201ccriterios y par\u00e1metros\u201d por parte del legislativo como requisito indispensable para el establecimiento y desarrollo de los ex\u00e1menes de Estado como una de las herramientas de las que se vale el Gobierno Nacional para el ejercicio de inspecci\u00f3n y vigilancia en materia de educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si los art\u00edculos 1 a 7 de \u00a0la Ley 1324 de 2009, (i) al regular los par\u00e1metros y criterios a los cuales debe sujetarse la pr\u00e1ctica de ex\u00e1menes de Estado, conduce a una estandarizaci\u00f3n de los procesos educativos que impide la libre definici\u00f3n de los planes de estudio, vulnerando por tanto la reserva de ley en materia de autonom\u00eda universitaria (arts. 1, 27, 67, 69 y 365 de la CP); y (ii) al otorgar facultades al Gobierno Nacional en relaci\u00f3n con el dise\u00f1o, aplicaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado, excede el \u00e1mbito propio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n (arts. 67, 189-21-22 de la CP). \u00a0<\/p>\n
7.2. Los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 no vulneran la reserva de ley en materia de autonom\u00eda universitaria ni exceden el \u00e1mbito propio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia otorgada al Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
Para la resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico planteado, la Corte abordar\u00e1 en primer t\u00e9rmino el contexto en el que se inscriben las normas acusadas de la Ley 1324 de 2009, en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
7.2.1. La Ley 1324 de 2009 es la respuesta del Gobierno Nacional a la sentencia C-782 de 2007\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1324 de 2009 es el resultado del tr\u00e1mite que surti\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica el Proyecto de Ley No. 004 de 2008 C\u00e1mara, 106 de 2008 Senado.50 En la exposici\u00f3n de motivos que acompa\u00f1aba el Proyecto, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional sustent\u00f3 el prop\u00f3sito y urgencia de la iniciativa en la sentencia C-782 del 26 de septiembre de 2007.51 En esta providencia, la Corte Constitucional encontr\u00f3 inexequible el aparte final del art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 200252, pero difiri\u00f3 los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta el 16 de diciembre del 2008, t\u00e9rmino dentro del cual el Congreso de la Rep\u00fablica deb\u00eda establecer por medio de ley, par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos para practicar los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, requeridos para el ejercicio de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que compete al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente dice la Ministra de Educaci\u00f3n, que la Corte, sobre la base de que los criterios b\u00e1sicos relativos al Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n (art\u00edculo 80 de la Ley 115 de 1994)53 y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de \u00a0educaci\u00f3n superior, deb\u00edan ser determinados mediante ley, declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cEl gobierno Nacional: reglamentar\u00e1 el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos, y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, como herramientas de medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de calidad e instrumentos de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior\u201d, contenida en el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002, \u201cPor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior en las modalidades de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Ministra se\u00f1al\u00f3 que la fijaci\u00f3n de los par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos exigidos por la Corte, hicieron necesaria la adecuaci\u00f3n de los instrumentos empleados durante largos a\u00f1os para realizar la evaluaci\u00f3n del sistema educativo, a saber, el examen del Icfes y las pruebas Saber, as\u00ed como la reforma del Icfes. \u00a0<\/p>\n
La evaluaci\u00f3n educativa a la que se refiere el proyecto de ley, fue definida como \u201caquella que tiene como prop\u00f3sito medir los resultados acad\u00e9micos de los estudiantes, a partir de instrumentos estandarizados o pruebas\u201d, y en este sentido se regula uno de los aspectos constitutivos del sistema de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El proyecto de ley contiene, bajo este contexto, \u201clos par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos que el Gobierno considera necesarios para reglamentar, a partir de ellos, las evaluaciones que hagan las entidades estatales sobre la calidad de la educaci\u00f3n superior.\u201d \u00a0Precisa el Ministerio que tales par\u00e1metros y criterios m\u00ednimos son generales y b\u00e1sicos con el objeto de orientar la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n as\u00ed como la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, pero tambi\u00e9n se extienden a todas las evaluaciones externas que realicen las entidades estatales en asuntos de educaci\u00f3n mediante la aplicaci\u00f3n de ex\u00e1menes, porque considera necesario esta entidad que la regulaci\u00f3n de todas ellas obedezca en la medida de lo posible a pautas uniformes. Incluso estima, que tales criterios deben aplicarse igualmente cuando sean entidades privadas, externas a las instituciones educativas, las que dise\u00f1an y administran las pruebas. El Ministerio entiende por evaluaciones externas, aquellas distintas de las que realizan las mismas instituciones educativas respecto de sus alumnos.54 \u00a0<\/p>\n
El Proyecto de Ley finalmente fue aprobado con modificaciones y publicado como Ley 1324 de 2009, \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el Icfes\u201d. La Ley desarrolla cuatro temas centrales: (i) fija los criterios y par\u00e1metros para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de calidad de la educaci\u00f3n; (ii) dicta normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado; (iii) transforma el Icfes en empresa social del Estado; y (iv) traslada funciones y recursos del Icfes al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. Estos temas son regulados en quince art\u00edculos, estructurados de la siguiente manera55: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Par\u00e1metros y criterios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Definiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3. \u00a0Principios Rectores de la Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4. De la publicidad y reserva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Articulo 5. Requisitos para la evaluaci\u00f3n profesional de la educaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6. \u00a0Protecci\u00f3n de la confianza de las evaluaciones educativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8. Procedimiento b\u00e1sico para organizar cada tipo de Ex\u00e1menes de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Sanciones para los evaluados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 10. Funciones y recursos para el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Articulo 11. Recursos para el fomento de la educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Articulo 12. Transformaci\u00f3n del Icfes. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13. Transitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Transitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 15. Aplicaci\u00f3n, vigencia y derogaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.2. Sentencia C-782 de 2007: la ley debe regular de manera general, b\u00e1sica y m\u00ednima las materias relativas a la educaci\u00f3n superior \u00a0<\/p>\n
La demanda que dio origen a la sentencia C-782 de 2007 impugnaba el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002, \u201cpor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior en las modalidades de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica\u201d, por dos razones: en primer lugar, porque estimaba que violaba la atribuci\u00f3n general de competencia legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica en materia de educaci\u00f3n; y en \u00a0segundo lugar, porque consideraba que la Ley no conten\u00eda disposiciones que constituyan criterios o par\u00e1metros normativos de car\u00e1cter legal que orienten la labor de reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional, en materia del registro calificado, los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior t\u00e9cnica y tecnol\u00f3gica, y que por lo tanto, el legislador estaba trasfiriendo de manera \u00edntegra al Gobierno Nacional la funci\u00f3n reguladora en estas materias, vulnerando los art\u00edculos 67 y 68, los numerales 8 y 23 del art\u00edculo 150, el numeral 21 del art\u00edculo 189 y el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte despu\u00e9s de realizar un an\u00e1lisis detallado de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, del principio de reserva legal, de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia, del ejercicio de la potestad reglamentaria; del car\u00e1cter y estatus de la educaci\u00f3n y de la normatividad general aplicable en el tema de la educaci\u00f3n superior, concluy\u00f3 que la ley debe regular de manera general, b\u00e1sica y m\u00ednima las materias relativas a la educaci\u00f3n, y que el ejercicio tanto de la inspecci\u00f3n y vigilancia como de la potestad reglamentaria en la materia se encuentra limitado por claros requisitos y par\u00e1metros constitucionales y legales y debe estar orientado a lograr el cumplimiento de la ley y el desarrollo de los contenidos legales prefijados por el legislador. En los siguientes t\u00e9rminos se pronunci\u00f3 la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa educaci\u00f3n superior en Colombia, de conformidad con lo dispuesto por la Constituci\u00f3n Nacional en sus art\u00edculos 67, 114 y 150, se encuentra sujeta al principio general constituido por la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, competencia asignada al Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud de la cual, corresponde en principio al Legislativo regular con fuerza de ley lo relativo a la educaci\u00f3n. As\u00ed mismo, la educaci\u00f3n superior en su calidad de servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social (art. 67 CP) se encuentra sometida, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 23 del art\u00edculo 150 y el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al principio de reserva de ley, en raz\u00f3n del cual, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de leyes la expedici\u00f3n de la normatividad general que debe regir el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y, por consiguiente, determinar los contenidos, criterios y la materialidad legal general, b\u00e1sica y esencial para que posteriormente pueda proceder tanto la inspecci\u00f3n y vigilancia del cumplimiento de la ley en materia de educaci\u00f3n como la reglamentaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la Constituci\u00f3n Nacional ha determinado, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 10 del art\u00edculo 189, que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, velar por el estricto cumplimiento de las leyes, y de acuerdo con el numeral 11 del art\u00edculo 189, ejercer de conformidad con los par\u00e1metros constitucionales y legales preexistentes, la potestad reglamentaria de las leyes, funci\u00f3n, a partir de la cual expedir\u00e1 los decretos, resoluciones y \u00f3rdenes necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las mismas. Igualmente, de conformidad con el art\u00edculo 67 CP, la funci\u00f3n de vigilancia e inspecci\u00f3n de la educaci\u00f3n que corresponde al Estado implica que los criterios y par\u00e1metros legales a partir de los cuales dicha funci\u00f3n puede ejercerse los fija el Legislador, y en armon\u00eda con los numerales 21 y 22 del art\u00edculo 189 de la Carta Fundamental, que dicha funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n la ejerce el Presidente de la Rep\u00fablica en estricta sujeci\u00f3n a la Ley, con mayor raz\u00f3n por tratarse de un servicio p\u00fablico.\u201d56\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso espec\u00edfico de la Ley 749 de 2002, la Corte consider\u00f3 que no existen ni en el art\u00edculo 8 acusado, ni en la Ley 749 de 2002, unos criterios normativos generales, b\u00e1sicos, esenciales y suficientes sobre las materias de que trata el art\u00edculo demandado, que puedan orientar la labor reglamentaria y la labor de inspecci\u00f3n y vigilancia del Ejecutivo; y que lo que hace el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 es \u201cdelegar la regulaci\u00f3n \u00edntegra de las materias de que trata este art\u00edculo al Gobierno Nacional, ya que no existe un referente m\u00ednimo legal sobre los asuntos en cuesti\u00f3n, lo cual connota una mayor gravedad por tratarse en este caso de una regulaci\u00f3n requerida en materia de un servicio p\u00fablico, regulaci\u00f3n legal b\u00e1sica que es necesaria para que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los par\u00e1metros constitucionales ya analizados, tanto la reglamentaci\u00f3n de dichas materias por parte del Ejecutivo, como la inspecci\u00f3n y vigilancia de las materias en educaci\u00f3n de que trata el art\u00edculo demandado. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Considera as\u00ed esta Corte, que la habilitaci\u00f3n que consagra el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, como herramientas de medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de calidad e instrumentos de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior, constituye una habilitaci\u00f3n irregular e indebida, por cuanto como se ha anotado, no existe un referente legal m\u00ednimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentaci\u00f3n pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa \u00edntegramente al Ejecutivo la competencia de regulaci\u00f3n general en esas materias sobre educaci\u00f3n superior, las cuales corresponden al Congreso de la Rep\u00fablica, de conformidad con la cl\u00e1usula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de un servicio p\u00fablico. Considera la Corte que esta transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia de la ense\u00f1anza y de los servicios p\u00fablicos, conferida al Presidente de la Rep\u00fablica por los numerales 21 y 22 CP, que como se analiz\u00f3, se encuentra limitada al control de la conformidad con la Ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente por el numeral 11 del art\u00edculo 189 CP, por cuanto esta potestad presupone la fijaci\u00f3n de unos criterios y par\u00e1metros legales m\u00ednimos y esenciales definidos previamente por el Legislador. Por el contrario, considera la Corte que el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 da lugar a una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional.\u201d57 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible la delegaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realizara la reglamentaci\u00f3n en relaci\u00f3n al registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido ya se hab\u00eda pronunciado la Corte en una demanda contra el art\u00edculo 80 de la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educaci\u00f3n)58, que le otorgaba al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional la competencia para crear un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n que operar\u00eda en coordinaci\u00f3n con el Servicio Nacional de Pruebas del Icfes y con las entidades territoriales, con el fin de velar por la calidad, el cumplimiento de los fines de la educaci\u00f3n y por la mejor formaci\u00f3n moral, intelectual y f\u00edsica de los educandos y por el establecimiento de programas de mejoramiento del servicio p\u00fablico educativo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 26, 67, 68, 150-3 y 365 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, por medio de la sentencia C-675 de 200559, la Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que la previsi\u00f3n de un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n estaba comprendida dentro de la competencia atribuida por la Constituci\u00f3n al legislador en dicha materia, pero declar\u00f3 inexequibles las expresiones \u201cel Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional\u201d y \u201cel Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con este art\u00edculo\u201d, contenidas en el art\u00edculo 80, por atribuir al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional la funci\u00f3n de regular aspectos de dicho sistema sin se\u00f1alar los criterios, los par\u00e1metros o las bases para expedir la regulaci\u00f3n, de modo que al ejercer aquellas autoridades administrativas dicha atribuci\u00f3n sustituyen al legislador en una materia que la potestad reglamentaria limitada a la precisi\u00f3n y especificaci\u00f3n de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2.3. La Ley 1324 de 2009: establece los criterios y par\u00e1metros legales m\u00ednimos y esenciales exigidos por la jurisprudencia constitucional para que el Ejecutivo ejerza su potestad reglamentaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009, establecen el marco general al cual deber\u00e1 someterse el Gobierno Nacional para poner en marcha el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, instrumento a trav\u00e9s del cual ejercer\u00e1 la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado sobre la educaci\u00f3n con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, entre otros aspectos (art. 67 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Ley prev\u00e9 que el Estado ejerce su funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia sobre la educaci\u00f3n a trav\u00e9s de los ex\u00e1menes de Estado y otras evaluaciones externas; determina los tipos de ex\u00e1menes y pruebas que se pueden realizar; consagra la obligatoriedad de los ex\u00e1menes de Estado en las instituciones que impartan educaci\u00f3n media y superior y adem\u00e1s establece su presentaci\u00f3n como requisito indispensable para ingresar a los programas de pregrado y obtener el t\u00edtulo respectivo; establece los principios que deben respetarse en su realizaci\u00f3n, as\u00ed como en el fomento del mejoramiento de la calidad de la educaci\u00f3n y de las evaluaciones; y el procedimiento b\u00e1sico para organizar cada tipo de ex\u00e1menes de Estado; establece competencias concretas en cabeza del Icfes y del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para el dise\u00f1o, pr\u00e1ctica y evaluaci\u00f3n de resultados de tales ex\u00e1menes; y ordena al Gobierno Nacional reglamentar la materia. \u00a0<\/p>\n
La simple revisi\u00f3n de estos contenidos evidencia que se trata de normas t\u00edpicas de organizaci\u00f3n, es decir, par\u00e1metros que le permitir\u00e1n al regulador desarrollar la materia con unos l\u00edmites claros previamente definidos por el \u00f3rgano competente, lo cual confirma la intenci\u00f3n expresada en la exposici\u00f3n de motivos que acompa\u00f1\u00f3 al proyecto de ley que dio origen a la Ley 1324 de 2009, de fijar los criterios b\u00e1sicos relativos al Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n y a los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, en lo referente a la pr\u00e1ctica o realizaci\u00f3n de tales ex\u00e1menes y pruebas, la Ley prev\u00e9 que deber\u00e1n respetarse los principios de independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y relevancia; y que en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n de fomentar el mejoramiento cont\u00ednuo de la calidad de la educaci\u00f3n y de las evaluaciones, se deber\u00e1n respetar los principios de participaci\u00f3n, equidad, descentralizaci\u00f3n, cualitativa, pertinencia y relevancia, principios con los cuales el legislador, en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia C-782 de de 2007, pretende fijar los par\u00e1metros m\u00ednimos que deben orientar el dise\u00f1o, elaboraci\u00f3n y pr\u00e1ctica de los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s evaluaciones externas, sin que se pueda deducir de su contenido y alcance que constituyen mandatos imperativos que obligan a las instituciones educativas a redefinir sus programas de estudio de acuerdo con unos contenidos claramente preestablecidos por el Ejecutivo, haciendo nugatorio el principio de autonom\u00eda universitaria que prev\u00e9 el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
Cada uno de estos principios tiene un contenido y alcance particular encaminado a servir de referente para el ejercicio de la facultad regulatoria que compete al Gobierno Nacional. Se trata de normas que establecen l\u00edmites a la facultad regulatoria del Ejecutivo, y no de normas, que lo habilitan para excederse en su ejercicio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, con el principio de independencia se busca garantizar que los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s pruebas externas no sean realizadas por los mismos entes e instituciones educativas que van a ser evaluados sino por pares acad\u00e9micos coordinados por el Icfes, bajo el ejercicio de la libertad y la responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de comparabilidad se pretende garantizar que los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s pruebas externas sean realizados con metodolog\u00edas uniformes aplicables a varias instituciones o personas de distintas regiones del pa\u00eds o de diversos pa\u00edses. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de la periodicidad se busca que los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s pruebas externas sean realizados con regularidad. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de igualdad se pretende que en la pr\u00e1ctica de los ex\u00e1menes de Estados y dem\u00e1s evaluaciones externas, en la producci\u00f3n de sus resultados y en la publicidad de los mismos, se garantice a las personas e instituciones educativas la misma protecci\u00f3n y trato, sin perjuicio de informes agregados que den cuenta del contexto particular de poblaciones e instituciones evaluadas. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de equidad se busca reconocer las desigualdades existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo por garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educaci\u00f3n de calidad. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del principio de descentralizaci\u00f3n, se atribuye al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional con el apoyo del Icfes la realizaci\u00f3n de los ex\u00e1menes de Estado y dem\u00e1s evaluaciones externas, as\u00ed como la promoci\u00f3n de la formaci\u00f3n del recurso humano en el nivel territorial y local. \u00a0<\/p>\n
Con el principio referente a la educaci\u00f3n \u201ccualitativa\u201d, se pretende que de acuerdo con las exigencias y requerimientos de cada experiencia, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional promueva la realizaci\u00f3n de ejercicios cualitativos, de forma paralela a las pruebas de car\u00e1cter cuantitativo, que contribuyan a la construcci\u00f3n de explicaciones de los resultados en materia de calidad. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de pertinencia, se pretende que las evaluaciones valoren de manera integral los contenidos acad\u00e9micos, los requerimientos del mercado laboral y la formaci\u00f3n human\u00edstica del estudiante. \u00a0<\/p>\n
Con el principio de relevancia, se busca evaluar el grado de asimilaci\u00f3n de un conjunto de conocimientos que sean exigibles no s\u00f3lo en el contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que el estudiante pueda desempe\u00f1arse en un \u00e1mbito global competitivo. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los principios de pertinencia y relevancia que preocupan especialmente a los actores, encuentra la Corte que en tanto los ex\u00e1menes y evaluaciones externas realizadas por el Estado se limitan a medir la calidad de la educaci\u00f3n sobre la evaluaci\u00f3n de unos contenidos m\u00ednimos, en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia C-782 de 2007, no resulta plausible la interpretaci\u00f3n dada por los demandantes en el sentido de que dar\u00edan pie a la estandarizaci\u00f3n de los programas de estudio de las instituciones educativas de educaci\u00f3n superior, constituy\u00e9ndose as\u00ed una limitaci\u00f3n desproporcionada de la autonom\u00eda universitaria. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior y dado que la Corte, ya dictamin\u00f3 que la previsi\u00f3n de un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n estaba comprendida dentro de la competencia atribuida por la Constituci\u00f3n al legislador en dicha materia (sentencia C-675 de 2005) y que la competencia para fijar est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos, no hace parte integral de la potestad que la Constituci\u00f3n ha reconocido a los establecimientos de educaci\u00f3n superior para establecer sus planes de estudio y los m\u00e9todos y sistemas de investigaci\u00f3n, en virtud del principio de autonom\u00eda universitaria (sentencia C-782 de 2007), los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 al permitir la reglamentaci\u00f3n de tales aspectos por parte del Ejecutivo, dentro de los par\u00e1metros y criterios generales fijados por la misma ley para organizar el Sistema de Evaluaci\u00f3n de Resultados de Calidad de la Educaci\u00f3n y fomentar la cultura de la evaluaci\u00f3n, no vulneran la reserva de ley en materia de educaci\u00f3n superior, no desconocen la autonom\u00eda universitaria, no habilitan al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria, ni de la facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Constituci\u00f3n le ha asignado sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n. En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad de las normas demandadas por los cargos analizados en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
8. Segundo problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
8.1. Lo que se debate \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que el art\u00edculo 12, numeral 11, de la Ley 1324 de 2009 desconoce los art\u00edculos 338 y 345 de la Constituci\u00f3n, porque se limit\u00f3 a \u00a0determinar el sujeto activo de la tarifa, sin establecer otros elementos esenciales del tributo como el sistema y el m\u00e9todo. \u00a0<\/p>\n
En este mismo sentido se pronunciaron la Universidad Nacional y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, entidad que adem\u00e1s se\u00f1al\u00f3 que la redacci\u00f3n de la norma es tan abstracta que no permite establecer con certeza la naturaleza jur\u00eddica del gravamen que consagra, al parecer una tasa o contribuci\u00f3n especial, circunstancia que no exime al legislador de determinar el m\u00e9todo y el sistema con arreglo a los cuales se debe fijar la tarifa correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la representante del Icfes se pronunci\u00f3 a favor de la exequibilidad de la norma demandada con el argumento de que los elementos no previstos en el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, est\u00e1n definidos en otros apartes de \u00e9sta ley y de la Ley 635 de 2000 (art\u00edculos 1, 4, 5 y 7). \u00a0<\/p>\n
Debe entonces la Corte establecer en esta oportunidad si el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, que faculta al Icfes para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados, vulnera la reserva de ley en materia tributaria, contemplado en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, por no haber regulado el sistema y el m\u00e9todo para establecerlas. \u00a0<\/p>\n
Para dar respuesta al anterior problema la Corte har\u00e1 referencia al principio de reserva de ley en materia tributaria, a los elementos esenciales del tributo y establecer\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica de las tarifas correspondientes a los servicios prestados por el Icfes. \u00a0<\/p>\n
8.2. El principio de reserva de ley en materia tributaria. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad tributaria puede ser entendido, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, al menos en tres sentidos diversos. En primer lugar, como la exigencia de respetar la reserva competencial de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular pluralistas para decretar, modificar o suprimir tributos.60 En la Constituci\u00f3n, este principio se encuentra plasmado esencialmente en el art\u00edculo 150 numeral 12, que le confiere al Congreso de la Rep\u00fablica la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales, en los casos y bajo las condiciones se\u00f1aladas por la ley; y tambi\u00e9n en el art\u00edculo 338, de acuerdo con el cual en tiempos de paz, s\u00f3lo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales.61\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el principio de legalidad tiene el sentido de una orden, dirigida a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular facultados para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, enderezada a garantizar que todo acto de imposici\u00f3n predetermine debidamente los elementos m\u00ednimos de la obligaci\u00f3n tributaria. Esta orden sufre una variaci\u00f3n en sus alcances materiales, dependiendo de la especie tributaria que pretenda crearse. En general, en el Constitucionalismo Colombiano se han identificado tres clases de grav\u00e1menes: los impuestos, las tasas y las contribuciones. \u00a0La Constituci\u00f3n, en su art\u00edculo 338, dispone que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar \u201cdirectamente\u201d los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de todos los tributos, y adem\u00e1s \u201clas tarifas de los impuestos\u201d. En cambio, cuando se trata de tasas o de contribuciones, dice la Constituci\u00f3n, \u201c[l]a ley, las ordenanzas \u00a0y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa [\u2026] que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d, siempre y cuando el correspondiente acto de creaci\u00f3n tributaria establezca \u201cel sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto.\u201d62 \u00a0La jurisprudencia de esta Corte ha interpretado, en ese contexto, que s\u00f3lo cuando se trata de impuestos, y si ese es el cometido del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular pluralista, y deliberativo, es obligaci\u00f3n de quien crea el tributo fijar directamente la tarifa con los elementos inherentes a la misma. Por lo mismo, cuando la normatividad se refiera a tasas y contribuciones, la obligaci\u00f3n de los \u00f3rganos populares pluralistas no se extiende hasta la fijaci\u00f3n precisa y clara de la tarifa, sino hasta la determinaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo, en virtud de los cuales otras autoridades habr\u00e1n de fijar la tarifa de esas especies tributarias.63 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el principio de legalidad tributaria es entendido en el contexto de un Estado unitario, como la prohibici\u00f3n de que las entidades territoriales establezcan contribuciones en contravenci\u00f3n a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y la ley. Este precepto puede ser deducido de dos enunciados de la Carta, el art\u00edculo 300 numeral 4, que le atribuye a las asambleas departamentales la facultad de \u201c[d]ecretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales\u201d (subrayas fuera del texto), y el art\u00edculo 313 numeral 4, que le atribuye a los concejos la competencia para votar los tributos, \u201cde conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley.\u201d64 En suma, como lo dijo la Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-987 de 199965: \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]n anteriores oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha se\u00f1alado que \u00e9ste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales afectados. Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constituci\u00f3n autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonom\u00eda, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un pa\u00eds unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberan\u00eda fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
8.3. Elementos esenciales del tributo \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica y los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular regionales y locales, de conformidad con los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n, son competentes para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, a trav\u00e9s de la determinaci\u00f3n precisa de sus elementos esenciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha definido como elementos esenciales del tributo, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]n la obligaci\u00f3n tributaria, aparecen por un lado el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligaci\u00f3n correlativa, el hecho gravado o situaci\u00f3n de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligaci\u00f3n tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuant\u00eda misma de la obligaci\u00f3n\u201d 66 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en materia de tasas y contribuciones especiales la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinaci\u00f3n de la tarifa. \u00a0Pero exige a las corporaciones de representaci\u00f3n popular el se\u00f1alamiento previo del sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios, as\u00ed como la forma de hacer el reparto.67 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cu\u00e1ndo se entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la Rep\u00fablica (art. 338, CP), de establecer el sistema y el m\u00e9todo para fijar la tarifa de una tasa o de una contribuci\u00f3n parafiscal, en los casos en que tal funci\u00f3n es delegada a la administraci\u00f3n.68 En cada caso deben aplicarse los par\u00e1metros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por sistema y m\u00e9todo. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-155 de 200369 la Corte precis\u00f3 al respecto: \u201cLo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constituci\u00f3n no se\u00f1al\u00f3 lo que deb\u00eda entenderse por \u201csistema\u201d y \u201cm\u00e9todo\u201d, pero reconoci\u00f3 la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurri\u00f3 una entidad, (ii) para se\u00f1alar los beneficios generados como consecuencia de la prestaci\u00f3n de un servicio (donde naturalmente est\u00e1 incluida la realizaci\u00f3n de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la falta de definici\u00f3n se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, as\u00ed como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, tambi\u00e9n lo es que la significaci\u00f3n de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jur\u00eddica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los t\u00e9rminos guardan cierta relaci\u00f3n de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.\u201d70 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, un sistema \u201cse define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulaci\u00f3n din\u00e1mica entre sus partes.\u201d71 Supone coherencia interna para relacionar entre s\u00ed los componentes de un conjunto, que en el \u00e1mbito tributario representan la combinaci\u00f3n de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, as\u00ed como la forma de hacer su distribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el m\u00e9todo est\u00e1 referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extr\u00ednsecamente. As\u00ed, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligaci\u00f3n tributaria.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la Corte ha precisado que el deber constitucional del legislador de fijar el m\u00e9todo y el sistema para la definici\u00f3n de la tarifa de una tasa o una contribuci\u00f3n, como requisito para delegar en la administraci\u00f3n la facultad de fijarla, no se viola por no hacerlo detallada y rigurosamente. La jurisprudencia constitucional ha considerado \u201c(\u2026) que tanto el \u2018sistema\u2019 como el \u2018m\u00e9todo\u2019, referidos en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripci\u00f3n detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perder\u00eda por completo su raz\u00f3n de ser.72 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de se\u00f1alar los elementos estructurales del m\u00e9todo y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los par\u00e1metros previamente indicados.\u201d73 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tambi\u00e9n ha precisado la Corte que el legislador desconoce claramente tal obligaci\u00f3n cuando guarda absoluto silencio al respecto, y no fija ning\u00fan par\u00e1metro con relaci\u00f3n a dichos elementos de la obligaci\u00f3n tributaria (sistema y m\u00e9todo), as\u00ed aluda al concepto gen\u00e9rico de recuperaci\u00f3n de costos.74\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.4. Las tarifas previstas en el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009 responden a la naturaleza jur\u00eddica de las tasas \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el car\u00e1cter de las tarifas previstas en el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, no parece haber dudas entre los demandantes e intervinientes de su car\u00e1cter fiscal, y la remisi\u00f3n que hace el mismo legislador a la Ley 635 de 2000, en la cual se fija el sistema y el m\u00e9todo para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los servicios que presta, as\u00ed lo confirma. No obstante, la Corte deber\u00e1 dilucidar previamente si se trata, en el caso concreto, de un impuesto, de una tasa o de una contribuci\u00f3n parafiscal, para luego abordar la resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
Los tributos han sido reconocidos por la jurisprudencia constitucional \u201ccomo aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)\u201d.75 La Corte ha identificado en el sistema fiscal colombiano actual la existencia de por lo menos tres (3) clases de tributos, a saber: los impuestos, las tasas y las contribuciones76, los cuales tienen caracter\u00edsticas propias que los diferencian.77 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, esta Corte tambi\u00e9n ha reconocido la existencia de contraprestaciones que al no tener la naturaleza de ingresos tributarios del Estado, no es posible predicar de ellas la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria, como en efecto ocurre con el precio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El precio p\u00fablico ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como \u00a0una contraprestaci\u00f3n que tiene como finalidad remunerar la utilizaci\u00f3n de bienes y servicios del Estado y que se caracteriza por \u201cproceder de \u00a0la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad exclusiva del Estado.\u201d78 As\u00ed lo entendi\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), donde defini\u00f3 que en el campo espec\u00edfico de las comunicaciones, en materia de habilitaci\u00f3n para el uso del espectro electromagn\u00e9tico, debe interpretarse la contraprestaci\u00f3n exigida como un precio p\u00fablico, derivado de la autonom\u00eda de la voluntad de las partes con fundamento en la relaci\u00f3n contractual que se establece entre un particular y el Estado. De hecho, \u201cel beneficiario en el caso de los precios p\u00fablicos asume el compromiso de pagar una remuneraci\u00f3n como contraprestaci\u00f3n conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad econ\u00f3mica frente al resto de la poblaci\u00f3n como beneficio derivado de la cancelaci\u00f3n de dicha erogaci\u00f3n pecuniaria.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, la Corte puntualiz\u00f3 que \u201clas contraprestaciones que surgen por el permiso para el uso del espectro electromagn\u00e9tico, por la autorizaci\u00f3n para la instalaci\u00f3n de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la prestaci\u00f3n de los servicios de transmisi\u00f3n de datos, tienen la naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedici\u00f3n de un t\u00edtulo habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa aprobaci\u00f3n del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales radioel\u00e9ctricos y dem\u00e1s medios de transmisi\u00f3n. Las contraprestaciones previstas en las disposiciones acusadas no re\u00fanen los caracteres que identifican a una tasa tributaria, sino que, por el contrario, corresponden como se se\u00f1al\u00f3 previamente a un precio p\u00fablico.\u201d79 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) Aun cuando la tasa y el precio p\u00fablico comparten el mismo supuesto de hecho, cual es que el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; en el caso de la tasa la obligaci\u00f3n que se impone surge como \u201crecuperaci\u00f3n de los costos\u201d que le representan al Estado, directa o indirectamente, garantizar el acceso permanente a una actividad, bien o servicio de inter\u00e9s p\u00fablico, tal y como lo reconoce expresamente el art\u00edculo 338 Superior; mientras que, en el caso del precio p\u00fablico la contraprestaci\u00f3n que se causa no se origina a t\u00edtulo de costo, sino como remuneraci\u00f3n obvia por la utilizaci\u00f3n exclusiva de un bien de dominio p\u00fablico, como lo es, en este caso, el espectro electromagn\u00e9tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La tasa como recuperaci\u00f3n de los costos del servicio, excluye el reconocimiento de una utilidad econ\u00f3mica a favor del Estado, por lo que se entiende que el precio pagado por el contribuyente guarda relaci\u00f3n directa con los costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.80 Por el contrario, el precio p\u00fablico constituye un derecho de contenido econ\u00f3mico cuyo titular es la Administraci\u00f3n P\u00fablica, como contraprestaci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n que \u00e9sta realiza para permitirle a un particular el uso y la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad del Estado. As\u00ed las cosas, mientras que la tasa es equivalente al costo, el precio p\u00fablico es sin\u00f3nimo de rentabilidad. \u00a0<\/p>\n
(iii) Si bien la tasa tan s\u00f3lo resulta obligatoria a partir de la solicitud del servicio o del bien p\u00fablico por parte del contribuyente, es claro que su finalidad es garantizar el acceso a actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o general, las cuales se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se presente lo que la doctrina denomina la coacci\u00f3n interna del tributo, tal y como ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelaci\u00f3n de las tasas aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio p\u00fablico siempre se origina por el inter\u00e9s de un particular de acceder al uso o explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de un bien del Estado, sin que la Administraci\u00f3n P\u00fablica se encuentre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular pretende obtener una concesi\u00f3n o licencia para la prestaci\u00f3n de servicios postales o el logro de una autorizaci\u00f3n o permiso para acceder a los canales radioel\u00e9ctricos y dem\u00e1s medios de transmisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de imperio del Estado somete su creaci\u00f3n al principio de legalidad (origen ex lege); mientras que el precio p\u00fablico se origina en una relaci\u00f3n contractual y voluntaria (origen ex contractu), cuyas partes son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y el particular que asume la obligaci\u00f3n econ\u00f3mica de pagar el precio por acceder a la explotaci\u00f3n y aprovechamiento del mismo. En este sentido, como previamente se demostr\u00f3 las concesiones, autorizaciones o permisos en materia de telecomunicaciones surgen por virtud de una relaci\u00f3n eminentemente contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) La cuant\u00eda de la tasa como modalidad tributaria no debe sobrepasar la capacidad contributiva del contribuyente (C.P. arts. 95 y 363); a diferencia del precio p\u00fablico en el que se somete su se\u00f1alamiento al principio de libertad. As\u00ed se reconoce, en el caso de las telecomunicaciones, entre otros, en los art\u00edculos 32 y 33 de la Ley 80 de 1993, previamente citados.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia de ingresos tributarios, impuestos, tasas y contribuciones, la jurisprudencia constitucional los ha caracterizado con las particularidades que a continuaci\u00f3n se presentan. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los impuestos ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) Tienen una vocaci\u00f3n general, lo cual significa que se cobran sin distinci\u00f3n a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii) No guardan una relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio espec\u00edfico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, \u00e9ste puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n coactiva; (v) La capacidad econ\u00f3mica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse impl\u00edcitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocaci\u00f3n de car\u00e1cter general – No se destinan a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.\u201d81 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las tasas, ha sostenido: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La prestaci\u00f3n econ\u00f3mica necesariamente tiene que originarse en una imposici\u00f3n legal; (ii) La misma nace como recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio p\u00fablico82; (iii) La retribuci\u00f3n pagada por el contribuyente guarda relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al disponer que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten\u201d; (iv) Los valores que se establezcan como obligaci\u00f3n tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilizaci\u00f3n de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de inter\u00e9s p\u00fablico o general, su reconocimiento tan s\u00f3lo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuaci\u00f3n directa y referida de manera inmediata al obligado83; (vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.\u201d84 \u00a0<\/p>\n
Respecto a las contribuciones85, \u00a0ha se\u00f1alado que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas contribuciones tienen las siguientes caracter\u00edsticas: (i) Surge de la realizaci\u00f3n actual o potencial de obras p\u00fablicas o actividades estatales de inter\u00e9s colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestaci\u00f3n que reconoce una inversi\u00f3n estatal, por lo que su producto est\u00e1 destinado a su financiaci\u00f3n; (iii) La prestaci\u00f3n que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, as\u00ed lo reconoce el art\u00edculo 338 Superior al se\u00f1alar que: \u201cLa ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d; (iv) El obligado tributario no tiene la opci\u00f3n de negarse a la inversi\u00f3n, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a ra\u00edz del provecho que le reporta; (v) La contribuci\u00f3n, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el r\u00e9dito obtenido (\u2026)\u201d.86 \u00a0<\/p>\n
En el caso que nos ocupa, la Corte encuentra que las tarifas bajo estudio, correspondientes a los costos de los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones,\u00a0 no se ajustan a la noci\u00f3n de impuesto, porque (i) son una contraprestaci\u00f3n exigible s\u00f3lo a la persona natural o jur\u00eddica que solicite la prestaci\u00f3n de los servicios ofrecidos por el Icfes o quien haga sus veces, mientras que los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano; (ii) tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pues se dirigen \u00a0en forma \u00edntegra a \u201cfortalecer el sistema de evaluaci\u00f3n educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluaci\u00f3n\u201d87, en cambio, los dineros recaudados en virtud de los impuestos no tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, por el contrario, una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de \u00e9l indiscriminadamente, sin destinarlo a un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios; y (iii) se cobran a cambio de los servicios prestados por el Icfes, en tanto los impuestos no tienen una relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio recibido por el contribuyente. \u00a0<\/p>\n
Tampoco se ajustan a la noci\u00f3n de contribuci\u00f3n porque (i) las tarifas en cuesti\u00f3n responden a una contraprestaci\u00f3n directa, es decir, al costo que generan los servicios prestados por el Icfes a una persona natural o jur\u00eddica, en tanto que en la contribuci\u00f3n parafiscal los beneficios obtenidos est\u00e1n destinados a satisfacer las necesidades de un grupo de personas determinado con intereses comunes; (ii) ingresan al presupuesto estatal, mientras que la contribuci\u00f3n parafiscal no; y (iii) no son obligatorias porque queda a discrecionalidad del interesado decidir si adquiere o no el bien o servicio que preste el Estado, en cambio, la contribuci\u00f3n parafiscal es obligatoria para el grupo de personas sobre la que recae. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte encuentra que la naturaleza jur\u00eddica de las tarifas previstas en el art\u00edculo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, responde a la de las tasas, porque se trata de ingresos tributarios establecidos unilateralmente por el Estado, exigibles cuando la persona natural o jur\u00eddica decide utilizar los servicios prestado por el Icfes, con el prop\u00f3sito de recuperar total o parcial los costos que genera la prestaci\u00f3n de los mismos, de manera que tales servicios se autofinancian mediante la remuneraci\u00f3n que se paga a la entidad administrativa que los presta. \u00a0<\/p>\n
8.5. El legislador determin\u00f3 en las leyes 1324 de 2009 y 635 de 2000 los elementos fundamentales del tributo \u00a0<\/p>\n
La Ley 1324 de 2009, en t\u00e9rminos generales, regula dos tipos de recursos, unos destinados al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para el cumplimiento de las funciones relativas al fomento de la educaci\u00f3n superior antes ejercidas por el Icfes y para inversi\u00f3n social en educaci\u00f3n superior, previstos en los art\u00edculos 10 y 11; y otros dirigidos al Icfes, para el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas por el legislador, previstos en el art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009. \u00a0<\/p>\n
La demanda cuestiona espec\u00edficamente por violaci\u00f3n del principio de legalidad tributaria, el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, referente a las \u201ctarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados en lo concerniente a las funciones se\u00f1aladas para el Icfes.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del objeto que el legislador ha asignado al Icfes \u00a0(art.12, inciso 2 la Ley 1324 de 2009), que no es otro diferente a \u201cofrecer el servicio de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n en todos sus niveles y adelantar investigaci\u00f3n sobre los factores que inciden en la calidad educativa, con la finalidad de ofrecer informaci\u00f3n para mejorar la calidad de la educaci\u00f3n. De la misma manera el Icfes podr\u00e1 realizar otras evaluaciones que le sean encargadas por entidades p\u00fablicas o privadas y derivar de ellas ingresos, conforme a lo establecido en la Ley 635 de 2000\u201d, le corresponden, por lo menos las funciones consagradas en el inciso 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, referentes al establecimiento de metodolog\u00edas y \u00a0procedimientos que gu\u00edan la evaluaci\u00f3n externa de la calidad de la educaci\u00f3n; al desarrollo de la \u00a0 fundamentaci\u00f3n te\u00f3rica, dise\u00f1o, elaboraci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de \u00a0instrumentos de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n; al dise\u00f1o, implementaci\u00f3n, administraci\u00f3n y mantenimiento actualizados las bases de datos con la informaci\u00f3n de los resultados alcanzados en las pruebas aplicadas y los factores asociados; a la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del banco de pruebas y preguntas, seg\u00fan niveles educativos y programas; al dise\u00f1o, implementaci\u00f3n y control del procesamiento de informaci\u00f3n y la producci\u00f3n y divulgaci\u00f3n de resultados de las evaluaciones realizadas, seg\u00fan las necesidades identificadas en cada nivel educativo; a la prestaci\u00f3n de asistencia t\u00e9cnica al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y a las secretar\u00edas de educaci\u00f3n, en temas relacionados con la evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n; \u00a0a la realizaci\u00f3n de estudios e investigaciones en el campo de la evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n; al impulso y fortalecimiento de la cultura de la evaluaci\u00f3n; a desarrollar la fundamentaci\u00f3n te\u00f3rica, dise\u00f1ar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluaci\u00f3n complementarios, solicitados por entidades oficiales o privadas; a propiciar la participaci\u00f3n del pa\u00eds en programas y proyectos internacionales en materia de evaluaci\u00f3n y establecer relaciones de cooperaci\u00f3n con organismos pares, localizados en otros pa\u00edses o regiones; a definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados en lo concerniente a las funciones se\u00f1aladas para el Icfes; a participar en el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n y orientaci\u00f3n del sistema de evaluaci\u00f3n de la calidad de la educaci\u00f3n en sus distintos niveles; as\u00ed como las dem\u00e1s funciones que le fijen las leyes y los reglamentos, de acuerdo con su naturaleza. \u00a0<\/p>\n
El inciso 13 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, define como fuentes de recursos del Icfes, las siguientes: (i) las partidas que con destino al Icfes se incluyan en el presupuesto General de la Naci\u00f3n; (ii) los ingresos provenientes de la prestaci\u00f3n de sus servicios; (iii) los bienes e ingresos que como persona jur\u00eddica adquiera a cualquier t\u00edtulo para el desarrollo de su objeto; (iv) las donaciones que reciba de entidades p\u00fablicas y de los particulares; y (v) los dem\u00e1s bienes y recursos que determine el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
En lo relacionado con los ingresos provenientes de la prestaci\u00f3n de sus servicios, el art\u00edculo 12 en su inciso 10 prev\u00e9 que \u201cel Icfes establecer\u00e1 las tarifas necesarias para que las evaluaciones que se le encomienden cubran en forma completa los costos y gastos que ocasionen, seg\u00fan principios de contabilidad generalmente aceptados, salvo las excepciones contempladas en la Ley 635 de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el inciso 12 del art\u00edculo 12 contempla que \u201cel Icfes destinar\u00e1 en forma \u00edntegra los beneficios y utilidades que obtenga a fortalecer el sistema de evaluaci\u00f3n educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los incisos 10 y 11 del art\u00edculo 7 de la Ley se\u00f1alan que el Icfes al realizar los ex\u00e1menes de Estado, deber\u00e1 hacerlo en \u201ccondiciones que cubran todos sus costos, seg\u00fan criterios de contabilidad generalmente aceptados\u201d, y que tales costos se \u201cestablecer\u00e1n de acuerdo con la Ley 635 de 2000\u201d. \u00a0Adem\u00e1s dispone que una parte o todos esos costos se recuperar\u00e1n con precios que se cobren a los evaluados, seg\u00fan su capacidad de pago, y que el recaudo se har\u00e1 por cuenta y riesgo del Icfes e ingresar\u00e1 a su patrimonio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una lectura sistem\u00e1tica de las normas citadas permite deducir (i) que las tarifas a que hace referencia la disposici\u00f3n demandada, numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, son las que puede cobrar el Icfes por la prestaci\u00f3n de sus servicios; (ii) que tales servicios est\u00e1n estrechamente relacionadas con las funciones que le han sido asignadas por el legislador y que tienen que ver principalmente con el servicio de evaluaci\u00f3n de la educaci\u00f3n en todos sus niveles y con la realizaci\u00f3n de investigaciones sobre los factores que inciden en la calidad educativa con el fin de ofrecer informaci\u00f3n para mejorarla; (iii) que el Icfes debe realizar los ex\u00e1menes de estado en condiciones que cubran todos los costos y gastos que ellos generen; (iv) que tales costos se establecer\u00e1n de acuerdo con la Ley 635 de 2000; (v) que todos o parte de los costos se recuperar\u00e1n con precios que se cobren a los evaluados, seg\u00fan su capacidad de pago; (vi) que el recaudo se har\u00e1 siempre por cuenta y riesgo del Icfes e ingresar\u00e1 a su patrimonio; (vii) que el Icfes adem\u00e1s de los ex\u00e1menes de Estado podr\u00e1 realizar otras evaluaciones por encargo de entidades p\u00fablicas o privadas y derivar de ellas ingresos, conforme a lo establecido en la Ley 635 de 2000; y (viii) que lo recaudado con tales tarifas deber\u00e1 destinarse a fortalecer el sistema de evaluaci\u00f3n educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto, resulta evidente que las tarifas que debe cobrar el Icfes por la prestaci\u00f3n de sus servicios est\u00e1n reguladas en dos leyes distintas: la Ley 1324 de 2009 y la Ley 635 de 2000. \u00a0<\/p>\n
La Ley 635 de 2000, \u201cpor la cual se fijan el sistema y m\u00e9todo para que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior, Icfes, fije las tarifas por concepto de los servicios que presta y se dictas otras disposiciones\u201d, en relaci\u00f3n con los elementos esenciales del tributo que ocupan la atenci\u00f3n \u00a0de esta Sala, dispone:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Hecho generador: los servicios prestados por el Icfes en el desarrollo de las funciones asignadas (art. 12-11 de la Ley 1324 de 2009). \u00a0<\/p>\n
(ii) Sujeto activo: el Icfes o a quien haga sus veces es la entidad autorizada para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados (arts. 1 y 2 de la Ley 635 de 2000). \u00a0<\/p>\n
(iii) Sujeto pasivo: persona natural o jur\u00eddica que solicite la prestaci\u00f3n de los servicios ofrecidos por el Icfes o quien haga sus veces (art. 6 de la Ley 635 de 2000). \u00a0<\/p>\n
(v) Tarifas: se\u00f1ala que las tarifas se fijar\u00e1n en salarios m\u00ednimos legales diarios mensuales vigentes, de acuerdo con un sistema y un m\u00e9todo.| \u00a0<\/p>\n
Respecto al sistema para determinar los costos, se\u00f1ala que con las tarifas fijadas para cada uno de los servicios prestados por el Icfes (enumerados en el art\u00edculo 2 de la Ley 635 de 2000), se buscar\u00e1 la recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos de los servicios prestados, para lo cual se utilizar\u00e1n las siguientes pautas t\u00e9cnicas, teniendo en cuenta los costos de las operaciones y los costos de los programas de tecnificaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Elaboraci\u00f3n y normalizaci\u00f3n de flujogramas para los diferentes procesos con el prop\u00f3sito de determinar sus rutinas. \u00a0<\/p>\n
b) Cuantificaci\u00f3n de los materiales, suministros y los dem\u00e1s insumos tecnol\u00f3gicos y de recurso humano, utilizados, anualmente, en cada uno de los procesos y procedimientos definidos en el literal anterior. Estos insumos deben incluir unos porcentajes de los gastos de administraci\u00f3n general del Icfes o quien haga sus veces cuantificados siguiendo las normas y principios aceptados de contabilidad de costos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Valoraci\u00f3n a precios de mercado de los insumos descritos en el literal anterior para cada uno de los procesos y procedimientos. Cuando uno de los procedimientos deba contratarse con terceros, se tomar\u00e1 el valor del servicio contratado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Valoraci\u00f3n del recurso humano utilizado directamente en la prestaci\u00f3n de servicio, tomando como base los salarios y prestaciones de la planta de personal del Icfes o quien haga sus veces as\u00ed como el valor de los contratos que se celebren para el efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Cuantificaci\u00f3n de los costos y programas de tecnificaci\u00f3n y modernizaci\u00f3n de la operaci\u00f3n de los servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) Estimaci\u00f3n de las frecuencias de utilizaci\u00f3n de los servicios. La frecuencia se entiende como el n\u00famero de operaciones o ejecuciones de cada uno de los servicios prestados por el Icfes o quien haga sus veces.\u201d (art. 4 de la Ley 635 de 2000). \u00a0<\/p>\n
Se trata de un sistema de costos estandarizables, en el que la valoraci\u00f3n y ponderaci\u00f3n de los factores que intervienen en su definici\u00f3n, se realizar\u00e1n por medio de procedimientos t\u00e9cnicamente aceptados de costeo (inciso 1 del art. 5). \u00a0<\/p>\n
Tanto la definici\u00f3n de los procedimientos como la cuantificaci\u00f3n de los costos, deber\u00e1 hacerse bajo par\u00e1metros de m\u00e1xima eficiencia teniendo en cuenta los principios establecidos en el Plan General de Contabilidad P\u00fablica (par\u00e1grafo 1 del art. 4).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el m\u00e9todo utilizado para establecer el monto espec\u00edfico a cobrar, dispone que la tarifa para cada uno de los servicios prestados por el Icfes (enumerados en el art\u00edculo 2 de la Ley 635 de 2000), ser\u00e1 la resultante de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales c), d) y e) del art\u00edculo 4o., dividido por la frecuencia de utilizaci\u00f3n de que trata el literal f) del mismo art\u00edculo (art. 5, inciso 2). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, para fomentar la democratizaci\u00f3n en el acceso a la educaci\u00f3n superior, el Icfes fijar\u00e1 las tarifas del examen de Estado para el ingreso a la educaci\u00f3n superior con base en rangos que respondan a las condiciones socioecon\u00f3micas de los estudiantes de grado 11 seg\u00fan el valor mensual de la pensi\u00f3n escolar informada por cada plantel educativo (par\u00e1grafo 2 del art. 4). \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar, en todo caso, que el deber constitucional del legislador de fijar el sistema y el m\u00e9todo para la definici\u00f3n de la tarifa de una tasa o contribuci\u00f3n, no se cumple con una regulaci\u00f3n detallada y rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta en la fijaci\u00f3n de la tarifa, sino que basta con una regulaci\u00f3n clara y precisa, tendiente a evitar que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular desatiendan un mandato constitucional expreso. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en tanto ingreso tributario, la tarifa analizada cumple con los requisitos previstos en el art\u00edculo 338 constitucional, puesto que el legislador determin\u00f3 en las leyes 1324 de 2009 \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES\u201d(arts. 7 y 12) y 635 de 2000, \u201cpor la cual se fijan el sistema y m\u00e9todos para que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior, Icfes, fije las tarifas por concepto de los servicios que presta y se dictan otras disposiciones\u201d, los elementos fundamentales del tributo, entre los cuales se encuentra el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y la forma de hacer su reparto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias, el cargo formulado por el actor, seg\u00fan el cual, el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, que faculta al Icfes para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados, al no establecer el sistema y el m\u00e9todo, vulnera el principio de legalidad tributaria previsto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, no est\u00e1 llamado a prosperar y la Corte proceder\u00e1 a declarar su exequibilidad, por el cargo analizado en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar exequibleS, los art\u00edculos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.\u201d, por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009, por el cargo analizado en la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declararse INH\u00cdBIDA para examinar la constitucionalidad de toda la Ley 1324 de 2009 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Cuarto.- Declararse INH\u00cdBIDA para examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 9 de la Ley 1324 de 2009 por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Sexto.- Declararse INH\u00cdBIDA para examinar la constitucionalidad de los art\u00edculos 8, 13, 14 y 15 de la Ley 1324 de 2009 por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N \u00a0DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-704\/10 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto)\/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Aplicaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La t\u00e9cnica especial denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la normaci\u00f3n de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal, y por tanto proh\u00edbe que la regulaci\u00f3n de un asunto se haga mediante reglamentos. As\u00ed pues, existe en cabeza del Congreso una cl\u00e1usula general de competencia, la cual supone que todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, pero no de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constituci\u00f3n exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. En materia de derechos fundamentales, en reiterada jurisprudencia, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que es el legislador el llamado a regular su r\u00e9gimen jur\u00eddico. As\u00ed tambi\u00e9n, sobre otros asuntos, la Carta asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administraci\u00f3n establezca m\u00e9todos y criterios mediante reglamentos, con el \u00fanico l\u00edmite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EDUCACION-Aplicaci\u00f3n en cuanto al derecho, no as\u00ed en cuanto al deber del Estado en materia educativa (Aclaraci\u00f3n de voto)\/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Inaplicable en materias referidas a la relaci\u00f3n entre el Estado y las Universidades (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la norma declarada exequible, considero necesario aclarar que su contenido est\u00e1 referido a la educaci\u00f3n. Pero no regula aspectos de la educaci\u00f3n como derecho, sino lo relativo a la relaci\u00f3n entre el Estado y las Universidades con ocasi\u00f3n de las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensi\u00f3n de la educaci\u00f3n como deber del Estado. As\u00ed, una cosa es el derecho fundamental a la educaci\u00f3n y otra el deber del Estado en materia educativa. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8071 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1324 de 2009, \u201cpor la cual se fijan par\u00e1metros y criterios para organizar el sistema de evaluaci\u00f3n de resultados de la calidad de la educaci\u00f3n, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluaci\u00f3n, en procura de facilitar la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Arnoldo Antonio Goez Medina y otros. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el punto de partida de la argumentaci\u00f3n que adopt\u00f3 la mayor\u00eda de la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, no corresponde a lo que la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 en materia de reserva de ley y su implementaci\u00f3n respecto de la relaci\u00f3n entre el deber del Congreso de legislar y la potestad reglamentaria del Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
La t\u00e9cnica especial denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la normaci\u00f3n de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la t\u00e9cnica de reserva de ley proh\u00edbe que la regulaci\u00f3n de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En reiterada jurisprudencia, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su r\u00e9gimen jur\u00eddico. Tambi\u00e9n, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administraci\u00f3n establezca m\u00e9todos y criterios mediante reglamentos, con el \u00fanico l\u00edmite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la norma declarada exequible, considero necesario aclarar que su contenido est\u00e1 referido a la educaci\u00f3n. Pero, no regula aspectos de la educaci\u00f3n como derecho, sino lo relativo a la relaci\u00f3n entre el Estado y las Universidades con ocasi\u00f3n de las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia del primero sobre las segundas, es decir, en la dimensi\u00f3n de la educaci\u00f3n como deber del Estado. En efecto, una cosa es el derecho fundamental a la educaci\u00f3n y otra el deber del Estado en materia educativa. \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n constitucional de este deber, cuya fuente principal la ubica acertadamente la Sala en el inciso 5\u00ba del art\u00edculo 67 superior, no determina en manera alguna una reserva de ley. De su texto se desprende por el contrario que el mencionado deber est\u00e1 irrestrictamente en cabeza del Ejecutivo, y que comprende a \u00e9ste desarrollarlo de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formaci\u00f3n moral, f\u00edsica e intelectual, o adecuado cubrimiento. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. En consecuencia, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a aquellos aspectos de la educaci\u00f3n que precisamente, en nuestra Constituci\u00f3n tienen reserva de ley. En mi opini\u00f3n, no todos los aspectos que conforman la regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior hacen relaci\u00f3n a \u00e9sta como derecho fundamental. El deber estatal en materia de educaci\u00f3n, en cuanto a la inspecci\u00f3n y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensi\u00f3n de derecho fundamental. Esto es, inspecci\u00f3n y vigilancia del cumplimiento de lo que la ley diga sobre el derecho a la educaci\u00f3n. Pero no necesariamente que la ley diga previamente c\u00f3mo se debe ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia en comento. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, establece que la educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico debe ser regulado exclusivamente por la ley, al menos en sus par\u00e1metros generales. Pero de nuevo, la regulaci\u00f3n de su prestaci\u00f3n es la que debe necesariamente fijar la ley, adem\u00e1s de los aspectos que desarrollan dicha prestaci\u00f3n en los art\u00edculos 366 a 370 superiores. Su control, inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeci\u00f3n a la ley, respecto de lo que \u00e9sta diga que debe ser su prestaci\u00f3n. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie sobre c\u00f3mo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso de los par\u00e1metros que para esto establece la misma Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dejo, pues, expuestas las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a la l\u00ednea argumentativa que llev\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n a adoptar la decisi\u00f3n en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV Humberto Antonio Sierra Porto; SV. y AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; y SV. Nilson Pinilla Pinilla). \u00a0<\/p>\n
2 El texto del art\u00edculo 38 de la Ley 30 de 1992 dec\u00eda: \u201cART\u00cdCULO 38. Las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior (Icfes). son: \/\/ a) Ejecutar las pol\u00edticas que en materia de Educaci\u00f3n Superior trace el Gobierno Nacional, lo mismo que ejercer la Secretar\u00eda T\u00e9cnica del Consejo Nacional de Educaci\u00f3n Superior (CESU). \/\/ b) Constituirse en centro de informaci\u00f3n y documentaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n Superior, para lo cual las instituciones suministrar\u00e1n los informes acad\u00e9micos, financieros y administrativos que se les soliciten. \/\/ c) Realizar los estudios de base de la Educaci\u00f3n Superior. \/\/ d) Estimular la cooperaci\u00f3n entre las instituciones de Educaci\u00f3n Superior y de \u00e9stas con la comunidad internacional. \/\/ e) Colaborar con las instituciones de Educaci\u00f3n Superior para estimular y perfeccionar sus procedimientos de autoevaluaci\u00f3n. \/\/ f) Fomentar la preparaci\u00f3n de docentes, investigadores, directivos y administradores de la Educaci\u00f3n Superior. \/\/ g) Promover el desarrollo de la investigaci\u00f3n en las instituciones de Educaci\u00f3n Superior. \/\/ h) Estimular el desarrollo de las instituciones de Educaci\u00f3n Superior en las regiones, as\u00ed como su integraci\u00f3n y cooperaci\u00f3n. \/\/ i) Homologar y convalidar t\u00edtulos de estudios cursados en el exterior. \/\/ j) Definir las pautas sobre la nomenclatura de los programas acad\u00e9micos de Educaci\u00f3n Superior. \/\/ k) Realizar los ex\u00e1menes de estado de conformidad con la presente Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV. y AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
4 MP. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
6 El texto de las normas demandadas, en subrayas, es el siguiente: \u201cART\u00cdCULO 8o. DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACAD\u00c9MICOS DE EDUCACI\u00d3N SUPERIOR. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional, tecnol\u00f3gica, (y profesional de pregrado), o de especializaci\u00f3n, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. (El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1: el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos, y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, como herramientas de medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de calidad e instrumentos de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior).\u201d El primer aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. Con salvamento y aclaraci\u00f3n de voto del magistrado ponente). Los efectos de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008. Fallo inhibitorio respecto al resto del art\u00edculo. El segundo aparte tachado fue declarado inexequible por medio la sentencia C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil. Con salvamento de voto del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. Salvamento parcial de voto del magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; y aclaraci\u00f3n de voto del magistrado \u00c1lvaro Tafur Galvis). Los efectos de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad fueron diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 9o. DE LA DEFINICI\u00d3N DE EST\u00c1NDARES M\u00cdNIMOS DE CALIDAD Y CRITERIOS DE EVALUACI\u00d3N DE LA INFORMACI\u00d3N. El Gobierno Nacional con la participaci\u00f3n de la comunidad acad\u00e9mica y el sector productivo del pa\u00eds, definir\u00e1 en un t\u00e9rmino no mayor de un a\u00f1o, los est\u00e1ndares m\u00ednimos de calidad de los programas de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica y los criterios para la evaluaci\u00f3n de los mismos, los cuales ser\u00e1n tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educaci\u00f3n superior que los ofrezcan, como por quienes efect\u00faen la evaluaci\u00f3n de la informaci\u00f3n presentada por las mismas.\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia 1087 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); Auto 122 de 2008 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
8 MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Ib\u00eddem. Sentencia C-142 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificaci\u00f3n de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvi\u00f3 de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consider\u00f3 que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontr\u00f3 que s\u00f3lo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicci\u00f3n posible entre el sentido de la disposici\u00f3n constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que preced\u00eda un pronunciamiento de este Tribunal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y de 2001 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de s\u00faplica presentados por los actores, confirm\u00f3 los autos en los que se inadmiti\u00f3 la demanda por no presentar razones \u201cespec\u00edficas, claras, pertinentes y suficientes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Sentencia C-143 de 1993 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez). Estudi\u00f3 la Corte en aquella ocasi\u00f3n la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
13 As\u00ed, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis), la Corte tambi\u00e9n se inhibi\u00f3 de conocer la demanda contra el art\u00edculo 5 del Decreto 2700 de 1991, pues \u201cdel estudio m\u00e1s detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-504 de 1995 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). La Corte se declar\u00f3 inhibida para conocer de la demanda presentada contra el art\u00edculo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 \u201cpor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d, pues la acusaci\u00f3n carece de objeto, ya que alude a una disposici\u00f3n no consagrada por el legislador. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Sentencia C-1544 de 2000 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0La Corte se inhibe en esta oportunidad \u00a0de proferir fallo de m\u00e9rito respecto de los art\u00edculos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor present\u00f3 cargos que se pueden predicar de normas jur\u00eddicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-1516 de 2000 (MP. Cristina Pardo Schlesinger) y C-1552 de 2000 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). \u00a0<\/p>\n
16 En este mismo sentido pueden consultarse, adem\u00e1s de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-1048 de 2000 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-011 de 2001 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis), entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Sentencia C-568 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los art\u00edculos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructur\u00f3 el concepto de la violaci\u00f3n de los preceptos constitucionales invocados.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha se\u00f1alado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentaci\u00f3n del concepto de la violaci\u00f3n. Cfr. los autos 097 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y las sentencias C-281 de 1994 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-519 de 1998 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-013 de 2000 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis); C-380 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), entre varios pronunciamientos. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. Sentencia C-504 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Carlos Gaviria D\u00edaz). La Corte declar\u00f3 exequible en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (C\u00f3digo Penal). Se dijo, entonces: \u201cConstituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jur\u00eddico. La doctrina penal es aut\u00f3noma en la creaci\u00f3n de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitaci\u00f3n de la creatividad del pensamiento doctrinal – \u00e1mbito ideol\u00f3gico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jur\u00eddica en el texto de una disposici\u00f3n que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables\u201d. \u00a0As\u00ed, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teor\u00edas del derecho penal que re\u00f1\u00edan con la visi\u00f3n contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opini\u00f3n del actor, animaba el texto de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Ib\u00edd. Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Sentencia C-296 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0Este fallo que se encarg\u00f3 de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 art\u00edculo 1\u00b0 literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Son estos los t\u00e9rminos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideraci\u00f3n de la Corte. Este asunto tambi\u00e9n ha sido abordado, adem\u00e1s de las ya citadas, en la C-357 de 1997 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-374 de 1997 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. AV. y SPV. Antonio Barrera Carbonell; SV. Jorge Arango Mej\u00eda, Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinci\u00f3n de dominio; C-012 de 2000 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra); C-040 de 2000 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-645 de 2000 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-876 de 2000 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-955 de 2000 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Vladimiro Naranjo Mesa; SPV. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; y SPV. \u00c1lvaro Tafur Galvis); C-1044 de 2000 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-052 de 2001 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis); y C-201 de 2001 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
26 Sentencias C-540 de 2001 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SPV. \u00c1lvaro Tafur Galvis; SV. Rodrigo Escobar Gil; y SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra); C-618 de 2002 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); C-1114 de 2003 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett; AV. y SPV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; y SPV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez); C-230 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencias C-579 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-832 de 2006 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SPV. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y SPV. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
28 Ver, entre muchas otras, las sentencias C-417 de 1992 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-398 de 1995 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-473 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-568 de 1997 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-543 de 1998 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-1191 de 2000 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes); y C-234 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Ver, entre otras, las sentencias C-710 de 2001 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y C-234 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz), consideraci\u00f3n VI.4.2. Ver tambi\u00e9n, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes). \u00a0Fundamento 39. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-474 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra). Reiterada, entre otras, por las sentencias C-1648 de 2000 (MP. Cristina Pardo Schlesinger); C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda) C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto; SPV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; y AV. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
32 Ver Sentencias C-372 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Luis Ernesto Vargas Silva); C-1005 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); C-805 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa); C-302 de 1999 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz. SV. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), entre otras. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencias C-734 de 2003 (MP. \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
34 Sentencias C-570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz); C-1191 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes). \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-508 de 2002 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. AV. \u00c1lvaro Tafur Galvis; AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
36 Sentencias C-290 de 1997 (MP. Jorge Arango Mej\u00eda. SV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-530 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. \u00a0Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
39 En la sentencia C-782 de 2007, el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto salvo su voto en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) 3.- En opini\u00f3n de la mayor\u00eda \u201cla ley debe regular de manera general, b\u00e1sica y m\u00ednima las materias relativas a la educaci\u00f3n la regulaci\u00f3n y, as\u00ed mismo (\u2026) el ejercicio tanto de la inspecci\u00f3n y vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educaci\u00f3n se encuentra limitado por claros requisitos y par\u00e1metros constitucionales y legales (\u2026)\u201d. En esa medida, concluy\u00f3 que, al no encontrar en el precepto demandado ni en la Ley 749 de 2002 criterios normativos suficientes relacionados con las materias que el art\u00edculo 8 confiaba a la reglamentaci\u00f3n del Gobierno, no se trataba del ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la Rep\u00fablica sino de una \u201cdeslegalizaci\u00f3n\u201d de lo relacionado con el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos, y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, de manera tal que se configuraba \u201cuna transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia ni la potestad reglamentaria\u201d. Razones que en definitiva condujeron a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.\/\/ 4.- La Sala estructur\u00f3 la anterior conclusi\u00f3n a partir de las siguientes premisas: \/\/ En virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, como regla general, desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes o normas con fuerza de ley. \/\/ Las previsiones contenidas en el texto constitucional que atribuyen competencias al Estado, deben entenderse en el sentido que \u00e9stas son asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo tanto las atribuciones en materia de regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Estado deben entenderse en el sentido \u201cque es la propia Constituci\u00f3n y el legislador quienes fijan los criterios y par\u00e1metros a seguir por los otros \u00f3rganos del poder p\u00fablico, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia\u201d. \/\/ Se debe diferenciar la cl\u00e1usula general de competencia legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no debe desarrollar \u00edntegramente la materia \u201cpues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos\u201d, mientras que la reserva de ley supone \u201cuna mayor exigencia de regulaci\u00f3n por el Legislador\u201d. En todo caso no pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulaci\u00f3n de materias sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. \/\/ El ejercicio de las funciones gubernamentales de inspecci\u00f3n y vigilancia est\u00e1 sujeto a los criterios demarcados en la ley. Se trata de funciones de control las cuales se diferencian de la intervenci\u00f3n en donde se modifica el estatus jur\u00eddico previo. \/\/ El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia de unos contenidos o criterios generales fijados con anterioridad por el Legislador, que sirvan de gu\u00eda a la reglamentaci\u00f3n. A su vez el texto la ley y la Constituci\u00f3n sirven de l\u00edmite para el ejercicio de la potestad reglamentaria. \/\/ El art\u00edculo 67 constitucional establece una reserva de ley en materia de regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n, la cual se ve reforzada por su car\u00e1cter de servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, en esa medida le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica la regulaci\u00f3n general de la materia. Por lo tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria, al igual que las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia \u201cse encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley\u201d. \/\/ 5.- Debido a que la anterior l\u00ednea argumentativa es similar a la que condujo a la declaratoria de inexequibilidad de otros enunciados normativos contenidos en el mismo art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario reiterar los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la anterior decisi\u00f3n. \/\/ 6.- En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley. La t\u00e9cnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la previsi\u00f3n incontestable en el texto constitucional de que la regulaci\u00f3n de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la t\u00e9cnica de reserva de ley proh\u00edbe que la regulaci\u00f3n de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en cabeza del Congreso una cl\u00e1usula general de competencia, la cual supone que todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cl\u00e1usula se encuentra matizado en nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constituci\u00f3n exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su r\u00e9gimen jur\u00eddico. Tambi\u00e9n, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administraci\u00f3n establezca m\u00e9todos y criterios mediante reglamentos, con el \u00fanico l\u00edmite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. \/\/ 7.- El contenido del enunciado normativo declarado inexequible hace referencia a la educaci\u00f3n. Ahora bien, la educaci\u00f3n en el ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educaci\u00f3n como derecho fundamental, como una obligaci\u00f3n prestacional del Estado colombiano, y el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n. Si bien sobre algunas de ellas existe reserva de ley -entendida como la prohibici\u00f3n de deslegalizar su regulaci\u00f3n- espec\u00edficamente sobre las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia estatal sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, la Carta de 1991 no establece tal reserva y los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban precisamente esta materia. \/\/ En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo en el texto constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades gubernamentales de control, inspecci\u00f3n y vigilancia no se derivan del citado art\u00edculo 67, como tampoco del numeral 21 del art\u00edculo 189 constitucional, pues la alusi\u00f3n que hace este precepto a que la vigilancia de la ense\u00f1anza se ejerce por parte del Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relaci\u00f3n con aquellos aspectos de la educaci\u00f3n que precisamente tienen reserva de ley en virtud de otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con el derecho fundamental a la educaci\u00f3n. \/\/ El inciso 5\u00ba del art\u00edculo 67 superior es el origen de la funci\u00f3n estatal de inspecci\u00f3n y vigilancia en materia educativa, pero este precepto no se\u00f1ala en manera alguna una reserva de ley. Entender como hace la mayor\u00eda que de la expresi\u00f3n \u201ccorresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n\u201d, se deriva que estas atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre ellas existe reserva legal significa desconocer la distinta naturaleza de las referidas competencias, pues por su esencia la inspecci\u00f3n y vigilancia son funciones en cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del orden material cuya ejecuci\u00f3n es extra\u00f1a, al menos desde la perspectiva tradicional de la divisi\u00f3n de poderes en el constitucionalismo colombiano, al poder legislativo. El mismo sentido del t\u00e9rmino regular contenido en esta disposici\u00f3n constitucional es equ\u00edvoco y no puede ser entendido s\u00f3lo en el sentido de expedir normas de car\u00e1cter \u00a0general, impersonal y abstracto, es decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepci\u00f3n de ejercer la potestad reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los \u00f3rganos reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios p\u00fablicos domiciliarios, por esta Corporaci\u00f3n. \/\/ Considero entonces que cuando el referido inciso hace referencia al Estado atribuye tales competencias irrestrictamente al Ejecutivo, y que corresponde a \u00e9ste desarrollarlas de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formaci\u00f3n moral, f\u00edsica e intelectual, adecuado cubrimiento, y los criterios se\u00f1alados en el art\u00edculo 67 constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. \/\/ Tambi\u00e9n consider\u00f3 la Sala que la referencia del numeral 21 del art\u00edculo 189 constitucional, en el sentido que la vigilancia de la ense\u00f1anza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley, reforzaba entonces la configuraci\u00f3n de una reserva de ley en dicha materia. Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a aquellos aspectos de la educaci\u00f3n que precisamente, en nuestra Constituci\u00f3n tienen reserva de ley. \/\/ Tal como lo expres\u00e9 m\u00e1s arriba, no todos los aspectos que conforman la regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior hacen relaci\u00f3n a \u00e9sta como derecho fundamental. El deber estatal en materia de educaci\u00f3n, en cuanto a la inspecci\u00f3n y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensi\u00f3n de derecho fundamental. Esto es, inspecci\u00f3n y vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educaci\u00f3n. Pero no necesariamente que la ley diga previamente c\u00f3mo se debe ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia en comento. \/\/ (\u2026) Igual sucede con el argumento referido a la estipulaci\u00f3n constitucional de la educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico, y la reserva legal para regular \u00e9stos. La educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico es uno de los aspectos de la educaci\u00f3n para ser regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus par\u00e1metros generales. As\u00ed lo establece el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n. Pero de nuevo, la regulaci\u00f3n de su prestaci\u00f3n es la que debe necesariamente fijar la ley, adem\u00e1s de los aspectos que desarrollan dicha prestaci\u00f3n en los art\u00edculos 366 a 370 superiores. Su control, inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeci\u00f3n a la ley, respecto de lo que \u00e9sta diga que debe ser su prestaci\u00f3n. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie sobre c\u00f3mo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso de los par\u00e1metros que para esto establece la misma Constituci\u00f3n. La referencia a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos en art\u00edculo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir el sentido de su facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia, y no para el s\u00f3lo hecho de ejercerla.\u201d \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV. Humberto Antonio Sierra Porto; SV. y AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
41 Sentencias C-508 de 2002 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y \u00c1lvaro Tafur Galvis); C-313 de 2003 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra); C-734 de 2003 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); y C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto. SPV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; AV. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
43 Sentencias C-926 de 2005 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SV. Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto. SPV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; y C-162 de 2008 (|MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; y SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
45 Sentencias C-188 de 1996 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-926 de 2005 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SPV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda; y SV. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
47 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
48 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
49 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
50 El Proyecto de Ley n\u00famero 004 de 2008 C\u00e1mara con su correspondiente exposici\u00f3n de motivos fue presentado en la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes por la ministra de Educaci\u00f3n Cecilia Mar\u00eda V\u00e9lez White, el d\u00eda 20 de julio de 2008. Ver Gaceta del Congreso No. 431, 23 de julio de 2008, pp. 22-23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y SAV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
52 \u201cPor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior en las modalidades de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional y tecnol\u00f3gica, y se dictan otras disposiciones\u201d. El texto del art\u00edculo 8 demandado es el siguiente: \u201cART\u00cdCULO 8o. DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACAD\u00c9MICOS DE EDUCACI\u00d3N SUPERIOR. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formaci\u00f3n t\u00e9cnica profesional, tecnol\u00f3gica, y profesional de pregrado, o de especializaci\u00f3n, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1: el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos, y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, como herramientas de medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de calidad e instrumentos de inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n superior.\u201d \u00a0La Corte ha estudiado en tres oportunidades demandas contra este art\u00edculo. En la primera, mediante sentencia C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) se declar\u00f3 inhibida para pronunciarse de fondo sobre la primera parte del art\u00edculo. En la segunda, mediante Sentencia C-852 de 2005 (MP. \u00a0Rodrigo Escobar Gil) declar\u00f3 inexequible el aparte en negrita, pero precis\u00f3 que los efectos de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad quedaban diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006. Por \u00faltimo, por medio de la sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Araujo Renter\u00eda. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y SAV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), declar\u00f3 inexequible el p\u00e1rrafo subrayado y difiri\u00f3 los efectos de su decisi\u00f3n \u00a0hasta el 16 de diciembre de 2008. Respecto del resto del art\u00edculo, el fallo fue \u00a0inhibitorio. \u00a0<\/p>\n
53 Sentencia C-675 de 2005 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
54 Ver Gaceta del Congreso No. 431, 23 de julio de 2008, \u00a0p. 23. \u00a0<\/p>\n
55 Los art\u00edculos 11 y 12 carecen de t\u00edtulo, as\u00ed que la referencia que all\u00ed aparece est\u00e1 relacionada con el tema que regulada cada uno. \u00a0<\/p>\n
56 Sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y SAV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto salvo su voto en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) 3.- En opini\u00f3n de la mayor\u00eda \u201cla ley debe regular de manera general, b\u00e1sica y m\u00ednima las materias relativas a la educaci\u00f3n la regulaci\u00f3n y, as\u00ed mismo (\u2026) el ejercicio tanto de la inspecci\u00f3n y vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educaci\u00f3n se encuentra limitado por claros requisitos y par\u00e1metros constitucionales y legales (\u2026)\u201d. \u00a0En esa medida, concluy\u00f3 que, al no encontrar en el precepto demandado ni en la Ley 749 de 2002 criterios normativos suficientes relacionados con las materias que el art\u00edculo 8 confiaba a la reglamentaci\u00f3n del Gobierno, no se trataba del ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la Rep\u00fablica sino de una \u201cdeslegalizaci\u00f3n\u201d de lo relacionado con el registro de programas acad\u00e9micos, los est\u00e1ndares m\u00ednimos, y los ex\u00e1menes de calidad de los estudiantes de educaci\u00f3n superior, de manera tal que se configuraba \u201cuna transferencia irregular e indebida de competencias, que no puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia ni la potestad reglamentaria\u201d. Razones que en definitiva condujeron a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.\/\/ 4.- La Sala estructur\u00f3 la anterior conclusi\u00f3n a partir de las siguientes premisas: \/\/ En virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa corresponde la Congreso de la Rep\u00fablica, como regla general, desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes o normas con fuerza de ley. \/\/ Las previsiones contenidas en el texto constitucional que atribuyen competencias al Estado, deben entenderse en el sentido que \u00e9stas son asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo tanto las atribuciones en materia de regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Estado deben entenderse en el sentido \u201cque es la propia Constituci\u00f3n y el legislador quienes fijan los criterios y par\u00e1metros a seguir por los otros \u00f3rganos del poder p\u00fablico, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia\u201d. \/\/ Se debe diferenciar la cl\u00e1usula general de competencia legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no debe desarrollar \u00edntegramente la materia \u201cpues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n por medio de reglamentos administrativos\u201d, mientras que la reserva de ley supone \u201cuna mayor exigencia de regulaci\u00f3n por el Legislador\u201d. En todo caso no pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulaci\u00f3n de materias sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. \/\/ El ejercicio de las funciones gubernamentales de inspecci\u00f3n y vigilancia est\u00e1 sujeto a los criterios demarcados en la ley. Se trata de funciones de control las cuales se diferencian de la intervenci\u00f3n en donde se modifica el estatus jur\u00eddico previo. \/\/ El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia de unos contenidos o criterios generales fijados con anterioridad por el Legislador, que sirvan de gu\u00eda a la reglamentaci\u00f3n. A su vez el texto la ley y la Constituci\u00f3n sirven de l\u00edmite para el ejercicio de la potestad reglamentaria. \/\/ El art\u00edculo 67 constitucional establece una reserva de ley en materia de regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n, la cual se ve reforzada por su car\u00e1cter de servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, en esa medida le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica la regulaci\u00f3n general de la materia. Por lo tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria, al igual que las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia \u201cse encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una materialidad previamente definida por la ley\u201d. \/\/ 5.- Debido a que la anterior l\u00ednea argumentativa es similar a la que condujo a la declaratoria de inexequibilidad de otros enunciados normativos contenidos en el mismo art\u00edculo 8 de la Ley 749 de 2002 por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario reiterar los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la anterior decisi\u00f3n. \/\/ 6.- En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley. La t\u00e9cnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la previsi\u00f3n incontestable en el texto constitucional de que la regulaci\u00f3n de determinadas materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la t\u00e9cnica de reserva de ley proh\u00edbe que la regulaci\u00f3n de un asunto se haga primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en cabeza del Congreso una cl\u00e1usula general de competencia, la cual supone que todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cl\u00e1usula se encuentra matizado en nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias se puede pregonar que nuestra Constituci\u00f3n exija que se deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el legislador el llamado a regular su r\u00e9gimen jur\u00eddico. Tambi\u00e9n, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la Administraci\u00f3n establezca m\u00e9todos y criterios mediante reglamentos, con el \u00fanico l\u00edmite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que establezca el legislador. \/\/ 7.- El contenido del enunciado normativo declarado inexequible hace referencia a la educaci\u00f3n. Ahora bien, la educaci\u00f3n en el ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educaci\u00f3n como derecho fundamental, como una obligaci\u00f3n prestacional del Estado colombiano, y el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n. Si bien sobre algunas de ellas existe reserva de ley -entendida como la prohibici\u00f3n de deslegalizar su regulaci\u00f3n- espec\u00edficamente sobre las facultades de inspecci\u00f3n y vigilancia estatal sobre el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, la Carta de 1991 no establece tal reserva y los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban precisamente esta materia. \/\/ En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo en el texto constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades gubernamentales de control, inspecci\u00f3n y vigilancia no se derivan del citado art\u00edculo 67, como tampoco del numeral 21 del art\u00edculo 189 constitucional, pues la alusi\u00f3n que hace este precepto a que la vigilancia de la ense\u00f1anza se ejerce por parte del Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relaci\u00f3n con aquellos aspectos de la educaci\u00f3n que precisamente tienen reserva de ley en virtud de otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con el derecho fundamental a la educaci\u00f3n. \/\/ El inciso 5\u00ba del art\u00edculo 67 superior es el origen de la funci\u00f3n estatal de inspecci\u00f3n y vigilancia en materia educativa, pero este precepto no se\u00f1ala en manera alguna una reserva de ley. Entender como hace la mayor\u00eda que de la expresi\u00f3n \u201ccorresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n\u201d, se deriva que estas atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre ellas existe reserva legal significa desconocer la distinta naturaleza de las referidas competencias, pues por su esencia la inspecci\u00f3n y vigilancia son funciones en cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del orden material cuya ejecuci\u00f3n es extra\u00f1a, al menos desde la perspectiva tradicional de la divisi\u00f3n de poderes en el constitucionalismo colombiano, al poder legislativo. El mismo sentido del t\u00e9rmino regular contenido en esta disposici\u00f3n constitucional es equ\u00edvoco y no puede ser entendido s\u00f3lo en el sentido de expedir normas de car\u00e1cter \u00a0general, impersonal y abstracto, es decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepci\u00f3n de ejercer la potestad reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los \u00f3rganos reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios p\u00fablicos domiciliarios, por esta Corporaci\u00f3n. \/\/ Considero entonces que cuando el referido inciso hace referencia al Estado atribuye tales competencias irrestrictamente al Ejecutivo, y que corresponde a \u00e9ste desarrollarlas de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formaci\u00f3n moral, f\u00edsica e intelectual, adecuado cubrimiento, y los criterios se\u00f1alados en el art\u00edculo 67 constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. \/\/ Tambi\u00e9n consider\u00f3 la Sala que la referencia del numeral 21 del art\u00edculo 189 constitucional, en el sentido que la vigilancia de la ense\u00f1anza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley, reforzaba entonces la configuraci\u00f3n de una reserva de ley en dicha materia. Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a aquellos aspectos de la educaci\u00f3n que precisamente, en nuestra Constituci\u00f3n tienen reserva de ley. \/\/ Tal como lo expres\u00e9 m\u00e1s arriba, no todos los aspectos que conforman la regulaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior hacen relaci\u00f3n a \u00e9sta como derecho fundamental. El deber estatal en materia de educaci\u00f3n, en cuanto a la inspecci\u00f3n y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensi\u00f3n de derecho fundamental. Esto es, inspecci\u00f3n y vigilancia del cumplimiento de lo que ley diga sobre el derecho a la educaci\u00f3n. Pero no necesariamente que la ley diga previamente c\u00f3mo se debe ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia en comento. \/\/ (\u2026) Igual sucede con el argumento referido a la estipulaci\u00f3n constitucional de la educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico, y la reserva legal para regular \u00e9stos. La educaci\u00f3n como servicio p\u00fablico es uno de los aspectos de la educaci\u00f3n para ser regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus par\u00e1metros generales. As\u00ed lo establece el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n. Pero de nuevo, la regulaci\u00f3n de su prestaci\u00f3n es la que debe necesariamente fijar la ley, adem\u00e1s de los aspectos que desarrollan dicha prestaci\u00f3n en los art\u00edculos 366 a 370 superiores. Su control, inspecci\u00f3n y vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeci\u00f3n a la ley, respecto de lo que \u00e9sta diga que debe ser su prestaci\u00f3n. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie sobre c\u00f3mo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso de los par\u00e1metros que para esto establece la misma Constituci\u00f3n. La referencia a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos en art\u00edculo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir el sentido de su facultad de inspecci\u00f3n y vigilancia, y no para el s\u00f3lo hecho de ejercerla.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda en el salvamento y aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-782 de 2007, expres\u00f3 su inconformidad por los efectos diferidos de la sentencia, as\u00ed: \u201cla Corte no puede postergar los efectos de sus fallos en el tiempo, pues con ello desconoce el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n al permitir, que pese a que una disposici\u00f3n de inferior jerarqu\u00eda sea inconstitucional, siga rigiendo a\u00fan siendo contraria al ordenamiento superior.\u201d Respecto a algunos temas tratados en la parte considerativa y motiva de la decisi\u00f3n, en relaci\u00f3n con la primac\u00eda del \u00f3rgano legislativo y la reserva de ley frente a determinadas materias, aclar\u00f3 su voto con base en los siguientes argumentos: (i) \u201csi la Constituci\u00f3n consagra que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de alguna materia o \u00e1mbito jur\u00eddico, lo que quiere decir la Carta Pol\u00edtica es que el legislador es quien fija los par\u00e1metros fundamentales que deben existir en el tema de que se trate y que \u00e9stos no pueden ser determinados por el Ejecutivo. El Legislador determina entonces los contenidos y criterios esenciales de regulaci\u00f3n y el ejecutivo controla que esos par\u00e1metros fijados por la ley se cumplan, pero dichos par\u00e1metros normativos no los puede crear el ejecutivo, mucho menos en materias sometidas a reserva de ley, como los servicios p\u00fablicos, en este caso la educaci\u00f3n.\u201d; (ii) \u201cEn relaci\u00f3n con el fundamento de la reserva de ley considero necesario diferenciar en este tema entre una ley cualquiera y una ley que trate sobre derechos fundamentales, respecto de la cual, el gobierno no puede desarrollar estos temas. Respecto de los derechos fundamentales, considero por tanto que el gobierno no puede tocar estos asuntos ni siquiera autorizado por el legislador\u201d; \u00a0(iii) \u00a0\u201cexiste una contradicci\u00f3n entre la idea de reserva de ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas materias, como en el caso de los derechos fundamentales. De este modo, cuando no s\u00f3lo existe cl\u00e1usula general de competencia sino tambi\u00e9n reserva de ley, es tanto como afirmar, que un determinado tema s\u00f3lo puede ser regulado por el Legislador y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias; y (v) \u201cAs\u00ed mismo, evidencia el suscrito magistrado que existe tambi\u00e9n una tensi\u00f3n jur\u00eddica entre la reserva de ley y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Lo contrario, supone la existencia de una deslegalizaci\u00f3n de materias que por voluntad del propio constituyente deben ser exclusivamente determinadas mediante ley, lo cual resulta claramente inconstitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
57 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
58 \u201cART\u00cdCULO 80. EVALUACI\u00d3N DE LA EDUCACI\u00d3N. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> De conformidad con el art\u00edculo 67 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, con el fin de velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines de la educaci\u00f3n y por la mejor formaci\u00f3n moral, intelectual y f\u00edsica de los educandos, establecer\u00e1 un Sistema Nacional de Evaluaci\u00f3n de la Educaci\u00f3n que opere en coordinaci\u00f3n con el Servicio Nacional de Pruebas del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior, ICFES, y con las entidades territoriales y sea base para el establecimiento de programas de mejoramiento del servicio p\u00fablico educativo. \/\/ El Sistema dise\u00f1ar\u00e1 y aplicar\u00e1 criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la ense\u00f1anza que se imparte, el desempe\u00f1o profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los m\u00e9todos pedag\u00f3gicos, de los textos y materiales empleados, la organizaci\u00f3n administrativa y f\u00edsica de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestaci\u00f3n del servicio. \/\/ Las instituciones que presenten resultados deficientes deben recibir apoyo para mejorar los procesos y la prestaci\u00f3n del servicio. Aqu\u00e9llas cuyas deficiencias se deriven de factores internos que impliquen negligencias y\/o responsabilidad dar\u00e1n lugar a sanciones por parte de la autoridad administrativa competente. \/\/ El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con este art\u00edculo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. \u00a0<\/p>\n
60 Cfr., sobre el car\u00e1cter pluralista de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n que est\u00e1n llamados a regular la esencia de los tributos, las Sentencias C-084 de 1995 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y C-569 de 2000 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). Acerca de la legitimidad de estos \u00f3rganos para crear, modificar o suprimir tributos, en la Sentencia C-246 de 1995 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. SV. Jorge Arango Mej\u00eda y AV. Carlos Gaviria D\u00edaz), la Corte interpret\u00f3 que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular pluralistas no s\u00f3lo eran los competentes para decretar tributos, sino tambi\u00e9n para modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: \u201c[e]s evidente que la Constituci\u00f3n de 1991 prohibi\u00f3 al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en cuanto a la creaci\u00f3n de impuestos sino en punto de su modificaci\u00f3n, los aumentos y disminuciones, la supresi\u00f3n y la sustituci\u00f3n de los mismos, ya que reserv\u00f3 a la Rama Legislativa la atribuci\u00f3n de adoptar decisiones al respecto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 El art\u00edculo 150 \u00a0numeral 12 dispone: \u201c[c]orresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 338, en el apartado respectivo, dispone: \u201c[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales.\u201d \u00a0<\/p>\n
62 Al respecto, la Sentencia C-084 de 1995 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 338 constitucional \u201cconsagra el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido\u201d. \u00a0V\u00e9ase, m\u00e1s adelante, la Sentencia C-114 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
63 Sobre esta interpretaci\u00f3n constitucional, y sobre las implicaciones espec\u00edficas de las expresiones \u201csistema y m\u00e9todo\u201d en el contexto del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, puede verse la Sentencia C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En ella la Corte consider\u00f3 inconstitucional que una ley, que contemplaba una contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, delegara en autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de ese tributo, sin haber definido de forma precisa el sistema y el m\u00e9todo para alcanzar ese prop\u00f3sito. En esta providencia salvaron el voto parcialmente los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Manuel Jos\u00e9 Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, al considerar que la Corte debi\u00f3 diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situaci\u00f3n que, desde una perspectiva constitucional, resultara m\u00e1s gravosa que el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-413 de 1996 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), en la cual la Corte, al estudiar las competencias de las asambleas y de los concejos en materia tributaria, especific\u00f3 que las f\u00f3rmulas empleadas por los art\u00edculos 300 numeral 4 y 311 numeral 4 de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con las cuales a estas autoridades les correspond\u00eda expedir normas tributarias con sujeci\u00f3n a la ley, eran manifestaci\u00f3n del principio de legalidad de los tributos y no una norma que pudiera dar lugar \u201ca la absorci\u00f3n de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposici\u00f3n al legislador\u201d. Por su parte, en la Sentencia C-1097 de 2001 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. SV. Rodrigo Escobar Gil), la Corte advirti\u00f3 que el principio de legalidad significaba en este \u00e1mbito, que si una ley autorizaba a las asambleas o los concejos para crear un tributo, estas estaban en libertad de hacerlo, pero en cualquier caso si lo hac\u00edan deb\u00edan sujetarse a lo dispuesto sobre el mismo en la ley y en la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Reiterado entre otras en las sentencias C-227 de 2002 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil); C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel Jos\u00e9 Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-690 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); y C-1043 de 2003 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. SV. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia C-583 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). Los anteriores magistrados salvaron parcialmente su voto a pesar de compartir los argumentos de la sentencia, porque consideraron que \u201cla Corte debi\u00f3 diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situaci\u00f3n que, desde una perspectiva constitucional, resultara m\u00e1s gravosa que el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
68 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
69 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
70Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia C-251 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. SV. \u00a0Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
74 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
75 Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; SPV y AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). Ver tambi\u00e9n la sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
76 En sentencia C-546 de 1994 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), este Tribunal precis\u00f3 que: \u201c[Aun] cuando la Constituci\u00f3n de 1991 es m\u00e1s clara que la Constituci\u00f3n derogada en materia de Hacienda P\u00fablica, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribuci\u00f3n, la Carta no utiliza siempre t\u00e9rminos espec\u00edficos para tales categor\u00edas. As\u00ed, en ocasiones la palabra tributo es usada como un g\u00e9nero que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4\u00b0), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la Constituci\u00f3n parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P. art. 154 inc. 2\u00b0)\u201d. En el mismo sentido, se pronunci\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-711 de 2001 (MP. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). Ahora bien, hoy en d\u00eda, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por fuera de la clasificaci\u00f3n tradicional de los tributos ha hecho referencia a figuras impositivas como \u201clas exacciones\u201d, las cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que \u00e9stos desarrollan. As\u00ed, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) este Tribunal reconoci\u00f3 que por fuera de las habituales categor\u00edas de tributos pueden existir otros de car\u00e1cter especial, como lo es la denominada \u201ctarifa de control fiscal\u201d. En sus propias palabras, la Corte manifest\u00f3: \u201chay que decir, que no le asiste raz\u00f3n al actor, porque la \u201ctarifa de control fiscal\u201d no est\u00e1 enmarcada dentro de los conceptos de \u201ctasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n (art. 267, inciso 1\u00ba de la Carta).\u201d \u00a0<\/p>\n
77En relaci\u00f3n con las caracter\u00edsticas de los tributos que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mej\u00eda y Antonio Barrera Carbonell); C-545 de 1994 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); C-577 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); \u00a0C-1371 de 2000 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis); C-1067 de 2002 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o); C-1114 de 2003 (MP: Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o); C-1170 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1171 de 2005 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis); C-536 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Reiterada en la sentencia C-403 de 2010 (MP. Mar\u00eda Victoria Calle Correa): \u201cEn conclusi\u00f3n, las contraprestaciones que surgen por el permiso para el uso del espectro electromagn\u00e9tico, por la autorizaci\u00f3n para la instalaci\u00f3n de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la prestaci\u00f3n de los servicios de transmisi\u00f3n de datos, tienen la naturaleza de ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedici\u00f3n de un t\u00edtulo habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa aprobaci\u00f3n del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotaci\u00f3n de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los canales radioel\u00e9ctricos y dem\u00e1s medios de transmisi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 Precisamente, en sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n), la Corte manifest\u00f3: \u201cse consideran tasas aquellos grav\u00e1menes que cumplan las siguientes caracter\u00edsticas: El Estado cobra por un bien o servicio ofrecido. \u00c9ste guarda relaci\u00f3n directa con los beneficios derivados. (..) El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizaci\u00f3n y crecimiento de la inversi\u00f3n\u201d. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, sentencia del 24 de octubre de 2002. Consejera Ponente: Ligia L\u00f3pez D\u00edaz. Expediente No. 13408. \u00a0<\/p>\n
81 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
82 En relaci\u00f3n con esta caracter\u00edstica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, sostuvo que: \u201cEl precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizaci\u00f3n y crecimiento de la inversi\u00f3n\u201d. (Consejera Ponente: Ligia L\u00f3pez D\u00edaz. Expediente No. 13.408). \u00a0<\/p>\n
83 En cuanto a esta caracter\u00edstica, en sentencia C-1171 de 2005 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis), este Tribunal puntualiz\u00f3: \u201cla doctrina suele se\u00f1alar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aqu\u00e9llas constituyen una contraprestaci\u00f3n directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
84 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
85 El Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, se\u00f1ala lo que debe entenderse por tales grav\u00e1menes: \u201cArt\u00edculo 29. Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. \/\/ Las contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-243 de 2005 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SPV. y AV. Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). Los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto salvaron parcialmente y aclararon su voto por considerar que \u201cEn el presente caso, la ley establece una clara decisi\u00f3n de regular como tasa el servicio de certificaci\u00f3n de antecedentes judiciales. El modelo adoptado por el Estado para la prestaci\u00f3n de este servicio es de cobrar. Se trata, por tanto, de una tasa. La inconstitucionalidad se declara porque evidentemente se desconoce la exigencia constitucional seg\u00fan la cual la ley debe establecer el m\u00e9todo y el sistema que ha de servir de pauta para la administraci\u00f3n en el momento de se\u00f1alar la tarifa. En este caso, con la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad se afecta o se puede afectar normas de funcionamiento del DAS en la elaboraci\u00f3n de los certificados de pasado judicial. \/\/ Habida cuenta de la importancia del recaudo y su destinaci\u00f3n, y que con la vigencia de la ley no se desconoce, sino, por el contrario, se garantiza el normal funcionamiento de la administraci\u00f3n y se asegura, de esta forma, el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos, lo que procede en esta oportunidad es una sentencia con efecto diferido.\u201d \u00a0<\/p>\n
87 Inciso 12 del art\u00edculo 12 de la Ley 1324 de 2009. En la Ley 635 de 2000 se establece el sistema y el m\u00e9todo para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los servicios que presta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-704\/10 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargo diferente y por contenido normativo y alcance distintos \u00a0 Si bien mediante sentencia C-375 de 2010 la Corte estudi\u00f3 una demanda de constitucionalidad dirigida contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 y realiz\u00f3 un pronunciamiento de fondo exclusivamente respecto de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17366","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17366","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17366"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17366\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17366"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17366"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17366"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}