\u00a0 \u00a0 Sentencia C-937\/10 \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE\u00a0 ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No desconocen la autonom\u00eda territorial \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Forma de organizaci\u00f3n bajo un solo centro de impulsi\u00f3n pol\u00edtica\/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Componentes b\u00e1sicos\/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administraci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 reconoci\u00f3 expresamente que el Estado colombiano se organiza en forma de rep\u00fablica unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Adopt\u00f3 entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de autonom\u00eda territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n se ha referido en numerosas oportunidades. Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado que comprende la forma de organizaci\u00f3n bajo un solo \u201ccentro de impulsi\u00f3n pol\u00edtica\u201d. Es decir, donde \u201cla soberan\u00eda se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder pol\u00edtico emanan de un titular \u00fanico, que es la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberan\u00eda de \u00e9ste obedecen a una misma \u00a0autoridad nacional, \u00a0viven bajo un mismo r\u00e9gimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes\u201d. Por su parte, el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el art\u00edculo 287 de la Carta se\u00f1al\u00f3 los componentes b\u00e1sicos de la autonom\u00eda como garant\u00eda institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. El art\u00edculo 287 Superior tambi\u00e9n advierte que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, con lo cual apunta a preservar el inter\u00e9s nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonom\u00eda que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de inter\u00e9s local. Es as\u00ed como la Corte ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonom\u00eda. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene car\u00e1cter absoluto, pero que \u00a0tampoco pueden desvanecerse por completo: \u201cpor un lado, el principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual \u00a0se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se desarrolla esta \u00faltima\u201d. En relaci\u00f3n con los componentes b\u00e1sicos de la autonom\u00eda territorial, cuyo eje es el art\u00edculo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que \u201cest\u00e1[n] constituido[s] en primer t\u00e9rmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan\u201d. Adicionalmente, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que para que la autonom\u00eda territorial pueda llevarse a cabo, \u201cse requiere que al menos una porci\u00f3n razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente\u201d, porque de lo contrario \u201cser\u00eda imposible hablar de autonom\u00eda y estar\u00edamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant\u00eda institucional. \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites rec\u00edprocos \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribuci\u00f3n de competencias\/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n de principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Medida que pretenda su restricci\u00f3n debe obedecer a criterios constitucionales razonables y proporcionados, de acuerdo con el grado de injerencia y los motivos en los cuales se funda \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y MANEJO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Relaci\u00f3n y alcance debe partir de la distinci\u00f3n entre los denominados recursos de fuente ex\u00f3gena y end\u00f3gena\/RECURSOS DE FUENTE EXOGENA-Definici\u00f3n\/RECURSOS DE FUENTE ENDOGENA-Definici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n legislativa en \u00e1reas a la cuales deben ser destinados los recursos que provienen de fuentes ex\u00f3genas \u00a0<\/p>\n
Los recursos de fuente ex\u00f3gena admiten una amplia intervenci\u00f3n del Legislador por tener un origen nacional, del cual solo emana un derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP), a\u00fan cuando en todo caso las restricciones a la autonom\u00eda deben tener fundamento en criterios de orden constitucional. En palabras de este Tribunal: \u201cEn particular, la Corte ha se\u00f1alado que nada obsta para que la ley intervenga en la definici\u00f3n de las \u00e1reas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinaci\u00f3n sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n (…). Sin embargo, tal destinaci\u00f3n debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada, en t\u00e9rminos de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la consecuci\u00f3n del fin perseguido. En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constituci\u00f3n la definici\u00f3n legislativa de las \u00e1reas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas \u00e1reas que tienen prelaci\u00f3n constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DEL LEGISLADOR SOBRE LA DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION-L\u00edmites\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte explic\u00f3 que frente a los recursos de fuente end\u00f3gena la facultad de intervenci\u00f3n a la autonom\u00eda se reduce sensiblemente, por cuanto es aqu\u00ed donde se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios (art. 287-3 CP): \u201cDado que el legislador debe respetar el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervenci\u00f3n legislativa en esta materia exige una justificaci\u00f3n objetiva y suficiente. (…) la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. (…) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n en recursos propios \u00a0<\/p>\n
En cuanto a recursos propios de las entidades territoriales o de fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, la jurisprudencia ha aceptado la limitaci\u00f3n de su autonom\u00eda en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervenci\u00f3n ha sido dispuesta directamente por la Constituci\u00f3n; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) \u00a0cuando se hace necesario mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el \u00e1mbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Corresponden a fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL-Facultades para definir estrategia de \u00a0monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de entidades territoriales con recursos del sistema general de participaciones \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE\u00a0 ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Competencia preventiva del Ministerio P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL COMO LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultades dentro de los par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus atribuciones constitucionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8114 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 11 (par\u00e1grafo), 13, 14, 15, 16 y 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de participaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Andr\u00e9s Castro Forero \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintitr\u00e9s (23) de noviembre de dos mil diez (2010)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la \u201cacci\u00f3n p\u00fablica de nulidad\u201d prevista en el art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, el ciudadano Andr\u00e9s Castro Forero demand\u00f3, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, varios art\u00edculos del Decreto 028 de 2008, \u201cpor el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admiti\u00f3 la demanda de la referencia mediante Auto del 5 de marzo de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n interpuso recurso de reposici\u00f3n contra el auto admisorio de la demanda. En su sentir, el decreto impugnado es una norma con fuerza material de ley cuyo examen no corresponde al Consejo de Estado sino a la Corte Constitucional, seg\u00fan lo resuelto en la Sentencia C-1154 de 2008, que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto del 8 de abril de 2010, repuso el auto impugnado. Siguiendo los lineamientos de la Sentencia C-1154 de 2008, la Secci\u00f3n Primera concluy\u00f3 que el decreto demandado es un acto con fuerza material de ley cuyo examen corresponde a la Corte Constitucional. En consecuencia, orden\u00f3 la remisi\u00f3n de las diligencias a esta Corporaci\u00f3n \u201cpara lo de su competencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
El expediente fue recibido en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el 21 de abril de 2010, procedi\u00e9ndose a efectuar el reparto de rigor para ser tramitado como acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda se inadmiti\u00f3 por Auto del 13 de mayo de 2010. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo previsto para tal fin, mediante Auto del 8 de junio de 2010 se dispuso su admisi\u00f3n. En la misma providencia el Despacho del magistrado sustanciador orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia; orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, e invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, as\u00ed como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, de los Andes, Santo Tom\u00e1s y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.- NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 46.867 del 10 de enero de 2010: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 28 DE 2008 \u00a0<\/p>\n
(enero 10) \u00a0<\/p>\n
Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, adicionado por el art\u00edculo 3\u00b0 del Acto Legislativo n\u00famero 04 de 2007, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. Medida preventiva. Para superar los eventos de riesgo identificados en las actividades de monitoreo o seguimiento, la entidad territorial elaborar\u00e1 y presentar\u00e1, en un plazo no superior a un mes a partir del momento de la comunicaci\u00f3n de la medida, a consideraci\u00f3n de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, del ministerio del sector, del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, o de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, seg\u00fan el caso, un plan de desempe\u00f1o en el cual se obliga a desarrollar las actividades orientadas a mitigar o eliminar los eventos de riesgo en los t\u00e9rminos y plazos que all\u00ed se fijen. \u00a0<\/p>\n
Dentro de los quince d\u00edas calendario despu\u00e9s de haber sido presentado, la entidad territorial adoptar\u00e1 el plan de desempe\u00f1o, previa incorporaci\u00f3n de los ajustes requeridos por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, el ministerio respectivo, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n o la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
Los compromisos asumidos por la entidad territorial son de car\u00e1cter unilateral y ser\u00e1n ejecutados por las distintas administraciones, mientras el respectivo plan de desempe\u00f1o se encuentre vigente. \u00a0<\/p>\n
Para la adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del plan de desempe\u00f1o, la respectiva asamblea departamental o el concejo municipal o distrital expedir\u00e1 las autorizaciones necesarias, en un t\u00e9rmino no superior a treinta (30) d\u00edas h\u00e1biles a partir de la fecha de la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza o acuerdo respectivo. \u00a0<\/p>\n
Si la asamblea o el concejo no expide las autorizaciones en dicho plazo, y en orden a garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de la entidad territorial, evitar su paralizaci\u00f3n y prevenir perjuicios a terceros, las medidas las adoptar\u00e1 el gobernador o el alcalde respectivo, por una sola vez y dentro de los cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes, mediante Decreto con fuerza de ordenanza o acuerdo, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La no adopci\u00f3n del plan de desempe\u00f1o en los plazos antes definidos, la no incorporaci\u00f3n de los ajustes requeridos, o su incumplimiento, dar\u00e1 lugar a la aplicaci\u00f3n inmediata de medidas correctivas por parte de las autoridades competentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Medidas correctivas. Con el prop\u00f3sito de ejercer el control a los eventos de riesgo identificados en el presente decreto, adem\u00e1s de las previstas para cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas: \u00a0<\/p>\n
13.1. Suspensi\u00f3n de giros a la entidad territorial. Es la medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jur\u00eddico de la misma a participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, conforme lo determine el reglamento. El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro concepto remuneratorio. \u00a0<\/p>\n
En este evento, la entidad territorial responsable aplazar\u00e1 las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos recursos, y no podr\u00e1 comprometer los saldos por apropiar de los recursos sometidos a la medida de suspensi\u00f3n de giro. Una vez adoptada la medida, los actos o contratos que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos saldos de apropiaci\u00f3n, ser\u00e1n nulos de pleno derecho y por lo tanto no producir\u00e1n efectos legales. \u00a0<\/p>\n
Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad fiduciaria se encargar\u00e1 de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad territorial efectuar\u00e1 la respectiva ejecuci\u00f3n presupuestal sin situaci\u00f3n de fondos. \u00a0<\/p>\n
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control determinar\u00e1 el levantamiento de esta medida, su continuidad o la aplicaci\u00f3n de la medida prevista en el siguiente numeral. \u00a0<\/p>\n
13.3. Asunci\u00f3n temporal de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempe\u00f1o con los ajustes a que se refiere el art\u00edculo 12 del presente decreto, la competencia para asegurar la prestaci\u00f3n del servicio la asumir\u00e1 temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Naci\u00f3n, de acuerdo con las siguientes disposiciones: \u00a0<\/p>\n
13.3.1. El departamento o la Naci\u00f3n, seg\u00fan el caso, ejercer\u00e1n las atribuciones referentes a la programaci\u00f3n presupuestal, ordenaci\u00f3n del gasto, competencia contractual y nominaci\u00f3n del personal en relaci\u00f3n con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiaci\u00f3n del correspondiente servicio. En este evento, el departamento o la Naci\u00f3n, est\u00e1n facultados para determinar qui\u00e9n tendr\u00e1 a su cargo la administraci\u00f3n del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin. \u00a0<\/p>\n
El administrador o el tercero contratado para estos efectos tendr\u00e1 las facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administraci\u00f3n del servicio p\u00fablico y podr\u00e1 disponer para tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y nominador dentro de los l\u00edmites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso de certificaci\u00f3n de competencia sectorial previsto en las disposiciones vigentes en relaci\u00f3n con los recursos del Sistema General de Participaciones, de lo previsto en el numeral 73.15 del art\u00edculo 73 de la Ley 142 de 1994, modificado por el art\u00edculo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007. \u00a0<\/p>\n
13.3.2. El departamento o la Naci\u00f3n, seg\u00fan el caso, adoptar\u00e1n las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestaci\u00f3n de los servicios y la ejecuci\u00f3n de los recursos dispuestos para su financiaci\u00f3n, para lo cual se le girar\u00e1n los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
13.3.3. El departamento o la Naci\u00f3n, seg\u00fan el caso, tendr\u00e1n derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura p\u00fablica existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos y la ejecuci\u00f3n de esos recursos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La asunci\u00f3n de la prestaci\u00f3n del servicio y la ejecuci\u00f3n de los recursos dispuestos para su financiaci\u00f3n, tendr\u00e1 vigencia hasta por un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cinco a\u00f1os, sin perjuicio de solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la prestaci\u00f3n del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio deber\u00e1 respetar los contratos celebrados por la Naci\u00f3n o el departamento. \u00a0<\/p>\n
13.4. Suspensi\u00f3n de procesos contractuales. Es la medida por la cual la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n con base en los hallazgos encontrados en desarrollo de la estrategia prevista en este decreto, y antes de que sea expedido el acto de adjudicaci\u00f3n respectivo, solicita suspender de manera inmediata los procesos de selecci\u00f3n contractual, en los cuales no se prevea o aseguren el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios o no se adec\u00faen a los tr\u00e1mites contractuales o presupuestales dispuestos por la ley, e informar\u00e1 a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14. Adopci\u00f3n de medidas correctivas. La adopci\u00f3n de las medidas correctivas previstas en el presente decreto se sujetar\u00e1 al procedimiento dispuesto en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero en lo que resulte pertinente. En todo caso, por su naturaleza cautelar, las medidas podr\u00e1n adoptarse de manera simult\u00e1nea a la iniciaci\u00f3n y comunicaci\u00f3n del procedimiento respectivo. \u00a0<\/p>\n
Una vez determinada la existencia de causales para la aplicaci\u00f3n de las medidas previstas en el art\u00edculo 13 del presente decreto, la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control implementar\u00e1 las medidas correctivas. \u00a0<\/p>\n
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control adoptar\u00e1 la medida prevista en el numeral 13.3 del art\u00edculo 13, previa recomendaci\u00f3n del Conpes Social. \u00a0<\/p>\n
Las medidas correctivas podr\u00e1n adoptarse, de manera directa, desde el desarrollo de las actividades de monitoreo o seguimiento, cuando se evidencien situaciones que presenten inminente riesgo en la utilizaci\u00f3n de los recursos o en la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. Declaratoria de ineficacia de los contratos. A solicitud de cualquier persona y mediante el tr\u00e1mite del proceso jurisdiccional verbal sumario, en desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Superintendencia de Sociedades podr\u00e1 declarar la ineficacia de los contratos vigentes celebrados por la entidad territorial, cuya ejecuci\u00f3n no asegure la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, ni el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad, o el adecuado uso de los recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. Ajuste de competencias. Cuando a un municipio o distrito se le aplique de manera concomitante la medida a que se refiere el numeral 13.3 del art\u00edculo 13 del presente decreto, en relaci\u00f3n con los servicios de salud, educaci\u00f3n y agua potable y saneamiento b\u00e1sico, y evidencie un inadecuado manejo de la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general, carecer\u00e1 de competencia legal para expedir actos o celebrar cualquier tipo de contrato con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones y los que se expidan o celebren contraviniendo esta disposici\u00f3n ser\u00e1n nulos de pleno derecho. \u00a0<\/p>\n
La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control declarar\u00e1 esta situaci\u00f3n mediante acto administrativo motivado\u201d. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se har\u00e1n efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisi\u00f3n judicial, la entidad territorial presupuestar\u00e1 el monto del recurso a comprometer y cancelar\u00e1 el respectivo cr\u00e9dito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. \u00a0<\/p>\n
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producir\u00e1n efecto alguno, y dar\u00e1n lugar a causal de destituci\u00f3n del cargo conforme a las normas legales correspondientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano considera que las normas acusadas vulneran los art\u00edculos 1\u00ba, 29, 151, 287, 288, 300, 304, 313, 315, 356 y 362 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por se\u00f1alar que el art\u00edculo 3\u00ba del Acto Legislativo 4 de 2007 otorg\u00f3 al Gobierno facultades imprecisas, pues en ellas se consagr\u00f3 la posibilidad de definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP), para regular, \u201centre otros aspectos\u201d, los eventos de riesgo en la prestaci\u00f3n adecuada de servicios, evitar tal situaci\u00f3n y determinar los correctivos respectivos, generando con ello un alto grado de indeterminaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la facultad de regulaci\u00f3n consiste en la atribuci\u00f3n del Estado para intervenir en la econom\u00eda, pero que como el SGP no es ni un mercado ni un sector de la econom\u00eda, el Gobierno Nacional no puede entrar a regularlo. En su sentir, el Acto Legislativo 4 de 2007 solamente autoriz\u00f3 al Gobierno para adoptar una estrategia mediante la cual se establecieran medidas compatibles con los derechos constitucionales de las entidades territoriales, a trav\u00e9s de instrumentos administrativos id\u00f3neos para ejercer monitoreo, seguimiento y control al gasto descentralizado. \u00a0<\/p>\n
Se refiere luego a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que define como el conjunto de atribuciones y facultades reconocidas en la Constituci\u00f3n a las autoridades locales para el cumplimiento de las funciones a su cargo. Destaca que a\u00fan cuando la autonom\u00eda no puede concebirse en t\u00e9rminos absolutos, el Legislador debe respetar su contenido esencial permitiendo la auto gesti\u00f3n en los asuntos de inter\u00e9s meramente local. \u00a0<\/p>\n
Explica que el Decreto 028 de 2008 defini\u00f3 varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP, consagrando una medida preventiva consistente en la presentaci\u00f3n de un plan de desempe\u00f1o (art\u00edculo 11) y cuatro medidas correctivas (art\u00edculo 13), a saber: (i) suspensi\u00f3n de giros a la entidad territorial, (ii) giro directo de los recursos del SGP a las prestadoras de servicios, (iii) asunci\u00f3n temporal de competencias y (iv) suspensi\u00f3n de procesos contractuales. \u00a0<\/p>\n
A su parecer, las medidas correctivas consagradas en el art\u00edculo 13 del Decreto \u00a0vulneran el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, consagrado en los art\u00edculos 1\u00ba y 287 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(i) En cuanto a la suspensi\u00f3n de giros (art\u00edculo 13.1), afirma que el derecho de las entidades territoriales a participar en la distribuci\u00f3n de los recursos del SGP resultar\u00eda anulado ante la imposibilidad de hacerlo efectivo, poniendo en riesgo la prestaci\u00f3n de servicios en detrimento de la calidad de vida de sus habitantes. Considera que la suspensi\u00f3n de giros a las entidades territoriales \u201cno es m\u00e1s que un mecanismo que le permite al Gobierno central financiarse con los recursos de las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
(ii) Con relaci\u00f3n al giro directo de recursos a las entidades prestadoras de servicios (art\u00edculo 13.2), estima que por esa v\u00eda se suprime la instancia regional permitiendo que una parte de los recursos sean utilizados para el pago de contratos de fiducia p\u00fablica innecesarios. \u00a0<\/p>\n
(iii) Respecto de la asunci\u00f3n temporal de competencias (art\u00edculos 13.3 y 16) invoca la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 151, 288, 300, 304, 313 y 315 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, cuestiona que se \u00a0permita al Departamento o a la Naci\u00f3n asumir la programaci\u00f3n presupuestal, ordenar el gasto, celebrar contratos y disponer de la n\u00f3mina de personal, invadiendo la competencia propia de las entidades locales. Sostiene que \u201csi el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial est\u00e1 conformado por aquellas competencias asignadas a sus autoridades directamente por la Constituci\u00f3n y ese n\u00facleo esencial es el l\u00edmite m\u00ednimo de tal autonom\u00eda, ni el Legislador ni el Presidente de la Rep\u00fablica pueden traspasarlo asign\u00e1ndole el ejercicio de dichas competencias a otras autoridades, m\u00e1xime si se tiene en cuenta el art\u00edculo 287 constitucional (\u2026), seg\u00fan el cual las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, el demandante alega que la competencia para programar y ejecutar el presupuesto de las entidades territoriales est\u00e1 en cabeza de los gobernadores y alcaldes como jefes de la administraci\u00f3n local, de manera que la Constituci\u00f3n no autoriza delegar estas funciones en terceros contratados para tal efecto, como lo prev\u00e9 en art\u00edculo 13.3.1 del decreto en cuesti\u00f3n. Censura tambi\u00e9n el art\u00edculo 13.3.3, que autoriza la utilizaci\u00f3n de la infraestructura de las entidades territoriales, por cuanto, a su parecer, con ello se desconoce el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual los bienes y rentas de las entidades territoriales \u201cson de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares\u201d. \u00a0<\/p>\n
(iv) En cuanto a la medida correctiva denominada \u201csuspensi\u00f3n de procesos contractuales\u201d (art\u00edculo 13.4), comenta que las facultades previstas en el Acto Legislativo 4 de 2007 no se extienden a la asignaci\u00f3n de nuevas competencias a otras entidades u organismos de control como la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, afirma que el art\u00edculo 16 del Decreto 28 de 2008, al referirse a la carencia de competencia del municipio o distrito para expedir actos o celebrar contratos con cargo al SGP cuando se adoptan medidas correctivas, desconoce el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 CP) \u201cpues \u00fanicamente corresponde a los jueces de la Rep\u00fablica declarar nulidades e ineficacias, y no a las autoridades administrativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, cuestiona el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 21 del Decreto 028 de 2008, que en su sentir crea una nueva causal de retiro de un servidor p\u00fablico de la rama judicial del poder p\u00fablico, excediendo con ello las atribuciones dadas por el Acto Legislativo 4 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el demandante considera que si bien se facult\u00f3 al Gobierno Nacional para adoptar los correctivos necesarios cuando exista riesgo en la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios con cargo al SGP, las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008 son inconstitucionales en tanto afectan la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u201cy por lo tanto constituyen un exceso y una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n atribuida por el citado Acto Legislativo al Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.- Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nathalia Succar Jaramillo interviene en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. \u00a0<\/p>\n
De manera introductoria precisa que en lo relativo al manejo de recursos del SGP existen competencias concurrentes entre la Naci\u00f3n, los departamentos y los municipios, \u201csin que pueda predicarse de las entidades territoriales competencias exclusivas respecto de cualquiera de los componentes que lo integran, raz\u00f3n por la cual el argumento esgrimido por el actor no est\u00e1 llamado a prosperar\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al giro directo de recursos (art\u00edculo 13.2), considera que el actor omiti\u00f3 el desarrollo jur\u00eddico del concepto de la violaci\u00f3n, de modo que no es posible estudiarlo en perspectiva constitucional, \u201cpues la simple menci\u00f3n de unos efectos, que en la pr\u00e1ctica se traducen en una ilustraci\u00f3n sobre el contenido del art\u00edculo, no puede ser considerada como un juicio de constitucionalidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la suspensi\u00f3n temporal de competencias asignadas a las entidades territoriales (art\u00edculo 13.3), advierte que la autonom\u00eda se inspira no s\u00f3lo en los derechos y atributos consagrados en la Carta Pol\u00edtica, sino tambi\u00e9n en los principios y sistemas propios de la articulaci\u00f3n administrativa, entre los cuales destaca el principio de subsidiariedad. Explica que con base en dicho principio es posible habilitar a otros niveles de la administraci\u00f3n (en este caso al Gobierno) para acometer tareas cuando el nivel inicialmente llamado a ejercerlas ha fallado o no se encuentra en capacidad de hacerlo, que es justamente lo que prev\u00e9 la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la posibilidad de que se contrate a un tercero para desarrollar las competencias desplazadas, recuerda que los art\u00edculos 123 y 210 de la Constituci\u00f3n permiten que los particulares ejerzan funciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
Aclara que el art\u00edculo 13.3.3 se limita a autorizar el uso de la infraestructura de las entidades territoriales, lo cual es una consecuencia natural de la asunci\u00f3n transitoria de ciertas competencias, pero no establece un cambio en la titularidad de los bienes de las entidades territoriales, dejando a salvo la regla del art\u00edculo 362 superior y reconoci\u00e9ndose que el ejercicio del \u00a0derecho de propiedad tambi\u00e9n implica obligaciones. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la suspensi\u00f3n de procesos contractuales asignada a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 13.4), estima que el Acto Legislativo no proh\u00edbe tal medida, que por el contrario resulta coherente con la estrategia de monitoreo seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, desestima el cargo contra el art\u00edculo 16 del Decreto por cuanto, en su concepto, los art\u00edculos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 se refieren a las causales de nulidad de los contratos y a la posibilidad de darlos por terminados. Adem\u00e1s, advierte que en todo caso el contratista puede acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para demandar por los efectos que se generan con ocasi\u00f3n de una nulidad de pleno derecho. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto al cargo contra el art\u00edculo 21 del Decreto (inciso final), el Ministerio encuentra razonable que se prevea una disposici\u00f3n sancionatoria que obligue a los jueces a dar cumplimiento a la prohibici\u00f3n de embargar los recursos del SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Ministerio de la Protecci\u00f3n Social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Myriam Herlinda Roncancio T\u00e9llez interviene en nombre del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Luego de se\u00f1alar el marco constitucional del SGP, recuerda que la autonom\u00eda de las entidades territoriales no es absoluta sino relativa, de manera que el Legislador puede imponer l\u00edmites para garantizar la adecuada prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos y en especial aquellos catalogados como esenciales, que es precisamente lo pretendido con las disposiciones cuestionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la representante del Ministerio, el prop\u00f3sito constitucional asignado a los recursos del SGP no se lograr\u00eda sin las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
3.- Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Diana Carolina Uribe Palacio, quien act\u00faa a nombre del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, solicita un pronunciamiento inhibitorio respecto de varias normas y una decisi\u00f3n de exequibilidad respecto de otras. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda contra los art\u00edculos 11 (par\u00e1grafo), 14, 15 y 21 del Decreto 028 de 2008, porque no se sustenta el concepto de la violaci\u00f3n e incluso se omite hacer referencia a las normas constitucionales presuntamente infringidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede luego a exponer los antecedentes del decreto acusado y de la reforma constitucional que le sirvi\u00f3 de base. Para ello recuerda que la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los ingresos nacionales ha sido uno de los factores que promueve el desarrollo de competencias por las autoridades locales, como sustento de la descentralizaci\u00f3n para facilitar la gesti\u00f3n p\u00fablica. Adem\u00e1s, contin\u00faa la interviniente, este esquema pretende generar equilibrios regionales en un pa\u00eds donde subyacen profundas diferencias de desarrollo regional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comenta que en el proyecto de Acto Legislativo para reformar el SGP, se diagnostic\u00f3 un grave problema en el uso de las participaciones, que hac\u00eda necesario adoptar dos clases de medidas: las relativas a cuantificar el impacto de la inversi\u00f3n y las que impidieran la mala utilizaci\u00f3n de recursos, debido a que los esquemas tradicionales de control (fiscal y disciplinario en sus diferentes niveles) resultaron insuficientes para combatir de manera expedita las causas del desv\u00edo de recursos y asegurar la inversi\u00f3n social. Circunstancias \u00e9stas que llevaron al Constituyente a exigir otras medidas para garantizar el goce efectivo de los derechos que se protegen con esos recursos. \u00a0<\/p>\n
Apoyada en la Sentencia C-1154 de 2008, la interviniente destaca que el Decreto 028 de 2008 es una norma con fuerza material de ley dictada al amparo de un acto legislativo, situaci\u00f3n que a su juicio pasa inadvertida el demandante al comparar las facultades otorgadas con las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual forma, sostiene que el t\u00e9rmino \u201cregulaci\u00f3n\u201d es polis\u00e9mico y no se reduce a la facultad de intervenci\u00f3n del Estado en el mercado para corregir sus fallas, sino que comprende las reglas a las que debe ajustarse algo o alguien. En este sentido, advierte que en el Acto Legislativo 4 de 2007 el Constituyente utiliz\u00f3 el t\u00e9rmino en forma amplia para autorizar al Gobierno a fijar las reglas relativas al monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de los recursos del SGP, como en efecto se cumpli\u00f3 con la expedici\u00f3n del acto acusado. En todo caso, concluye, \u201csi el accionante considera que la norma fuente es ambigua y genera dudas, no es precisamente un problema del Decreto 028 sino del Acto Legislativo\u201d, lo cual no afecta su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La representante del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n rese\u00f1a luego la estructura del Decreto, del cual subraya que aspira a lograr una adecuada \u00a0y sostenible inversi\u00f3n de los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
Aborda tambi\u00e9n un an\u00e1lisis jurisprudencial acerca de la autonom\u00eda de las entidades territoriales y sus l\u00edmites bajo el principio de unidad nacional. As\u00ed, apoyada en diversas sentencias de constitucionalidad, califica como leg\u00edtima \u00a0la adopci\u00f3n de medidas preventivas y correctivas como la suspensi\u00f3n de giros a las entidades territoriales, por cuanto la participaci\u00f3n en una renta nacional es susceptible de control \u00a0administrativo efectivo para disuadir a los responsables del mal uso de los recursos. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, sostiene que las medidas correctivas previstas en el Decreto 028 de 2008 son necesarias, pues \u201cla sola adopci\u00f3n de un plan de mejoramiento puede convertirse en un rey de burlas y, sin duda, no tener la efectividad necesaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
La interviniente opina que la suspensi\u00f3n de giros no afecta el derecho a la participaci\u00f3n en los recursos del SGP, ni tiene incidencia alguna sobre la calidad de beneficiaria de la entidad territorial, m\u00e1s a\u00fan trat\u00e1ndose de una medida temporal con vocaci\u00f3n de desaparecer. Desestima tambi\u00e9n la supuesta financiaci\u00f3n del Gobierno Nacional con los recursos del SGP, porque el propio decreto establece el deber de garantizar la efectiva prestaci\u00f3n de los servicios relacionados con el gasto social. \u00a0<\/p>\n
Concordante con lo anterior, juzga que el giro directo de recursos es congruente con el prop\u00f3sito de evitar la par\u00e1lisis en la prestaci\u00f3n de servicios, lo que por cierto ya se encuentra regulado en el art\u00edculo 64 de la Ley 715 de 2001 y fue avalado por la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-617 de 2002. En esta direcci\u00f3n, contin\u00faa, no es cierto que con ello se suprima la instancia regional y se reemplace por una fiducia p\u00fablica, como lo sugiere el demandante, cuando lo que se busca es asegurar los pagos y honrar las obligaciones adquiridas con terceros, mientras las autoridades locales adoptan las acciones que permitan superar las situaciones irregulares. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n califica como razonable la asunci\u00f3n temporal de competencias por el nivel central con miras a corregir los errores graves cuando se ha incumplido el plan de mejoramiento, aclarando que se deja a salvo el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial porque son medidas temporales que \u00fanicamente se predican del manejo de recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, sostiene que el uso de la infraestructura p\u00fablica de las entidades territoriales pretende asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios esenciales para la comunidad y es una consecuencia obligada de la intervenci\u00f3n, que en todo caso deja a salvo la titularidad de los bienes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto de la interviniente, las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 no impiden en ninguna parte la asignaci\u00f3n de competencias a otros organismos, como la adopci\u00f3n de medidas correctivas por parte de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n en relaci\u00f3n con la suspensi\u00f3n de procesos contractuales. Al respecto anota que una estrategia integral para el manejo de los recursos del SGP no puede desarrollarse exclusivamente por el Gobierno Nacional, sino que requiere el concurso de diversas autoridades bajo el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las diferentes ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16 del Decreto explica que la norma se limita a se\u00f1alar una causal de nulidad de los actos y contratos celebrados de manera irregular. As\u00ed mismo, precisa que la norma s\u00f3lo faculta a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control a declarar que una entidad territorial est\u00e1 incursa en irregularidades en el manejo de recursos del SGP, y no a declarar la nulidad de los actos, lo cual no representa una violaci\u00f3n al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
4.- Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La directora ejecutiva de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, Mar\u00eda Teresa Forero de Saade, solicita a la Corte declarar inexequibles las normas demandadas, con excepci\u00f3n del inciso tercero del art\u00edculo 21. \u00a0<\/p>\n
En su sentir, las medidas preventivas y correctivas establecidas en el Decreto 028 de 2008, sobre todo en lo relativo a suspensi\u00f3n de giros, suspensi\u00f3n de procesos contractuales y suspensi\u00f3n del manejo presupuestal, se convierten \u201cen un nuevo instrumento que justifica de manera permanente la congelaci\u00f3n de recursos territoriales con fines de apalancamiento financiero de la Naci\u00f3n, con grave afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial protegida constitucionalmente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aclara que el SGP es un sistema de compensaci\u00f3n de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales, ante la necesidad de conjurar desequilibrios fiscales horizontales (desigualdad de riqueza) y verticales (distribuci\u00f3n tributaria), para dar cumplimiento a las obligaciones asignadas a estas \u00faltimas. Sin embargo, advierte que entre las entidades territoriales y la Naci\u00f3n no existe una relaci\u00f3n de dependencia administrativa ni de tutela, porque con ello se desnaturalizan los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda en el manejo de asuntos de orden local. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, estima que la utilizaci\u00f3n de fiducias p\u00fablicas o mercantiles para los giros directos de recursos constituye un elemento de intermediaci\u00f3n que termina por encarecer y afectar los recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, las medidas correctivas previstas en el Decreto vulneran abiertamente el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n, que atribuye a los departamentos la autonom\u00eda para la administraci\u00f3n y planificaci\u00f3n de los asuntos seccionales de cara al desarrollo social y econ\u00f3mico dentro de su territorio, \u201cpor cuanto, so pretexto de la necesidad de garantizar el correcto y eficiente uso de los recursos del SGP, se apropia de competencias que el constituyente primario de manera clara y sin discusi\u00f3n alguna, radic\u00f3 en cabeza de las entidades territoriales como reflejo pr\u00edstino del principio descentralizador que rige la administraci\u00f3n de nuestro Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, considera vulnerado el art\u00edculo 287 de la Carta, en la medida en que se priva a los mandatarios elegidos democr\u00e1ticamente de la potestad de gobierno para trasladarla a funcionarios del nivel nacional, superando tambi\u00e9n el marco de competencia atribuido al Gobierno por el Acto Legislativo 4 de 2007 para asignar nuevas funciones a las entidades territoriales, incluso regulando asuntos de orden fiscal y disciplinario. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la declaratoria de ineficacia de los contratos por parte de la Superintendencia de Sociedades, encuentra vulnerado el principio de separaci\u00f3n de poderes, \u201cen tanto que este tipo de medidas deben ser restringidas al poder judicial, como garant\u00eda de la efectividad del principio constitucional del debido proceso, as\u00ed como de los principios de seguridad jur\u00eddica y estabilidad a que tienen derecho los administrados y la administraci\u00f3n misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.- Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios interviene ante la Corte para coadyuvar con los argumentos de la demanda y solicitar que se declaren inexequibles los art\u00edculos 9 a 16 del Decreto 028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
Para la entidad, el decreto bajo examen no es ni una estrategia de monitoreo y control, ni una norma que define eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n de servicios financiados con recursos del SGP. En sus palabras, \u201cel contenido del articulado es un verdadero r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de servicios p\u00fablicos, lo que desborda la competencia reglamentaria del ejecutivo y las autorizaciones otorgadas al Gobierno Nacional en los incisos del art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n adicionados por el art\u00edculo 3 del Acto Legislativo 4 de 2007\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la regulaci\u00f3n del SGP requiere una norma con vocaci\u00f3n legislativa, donde las decisiones m\u00e1s importantes sean adoptadas por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular de origen democr\u00e1tico, y no por el Ejecutivo, a quien no se atribuy\u00f3 una facultad legislativa en la materia. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, comenta que las medidas correctivas de que trata el art\u00edculo 13 acusado no tienen como efecto directo garantizar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios de salud, educaci\u00f3n, agua potable y saneamiento b\u00e1sico, las cuales apuntan a consolidar un \u201csupra control en el que el Gobierno Nacional se arroga todos los \u00e1mbitos del control administrativo, fiscal, disciplinario y pol\u00edtico, lo que hace innecesarios todos los otros controles existentes al vaciar las competencias de los \u00f3rganos que los ejercen en virtud de la Constituci\u00f3n y la Ley\u201d, minando con ello el principio de la descentralizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El interviniente asevera que con la medida de suspensi\u00f3n de giros se extralimita el \u201cacto reglamentario\u201d, al modificar disposiciones de los art\u00edculos 30 y 64 de la Ley 715 de 2001. Adem\u00e1s, se\u00f1ala, al despojarse a las entidades territoriales de su capacidad de manejar los recursos del SGP se est\u00e1 vaciando de contenido el \u00e1mbito de autonom\u00eda en detrimento del n\u00facleo esencial del derecho de las comunidades a manejar sus asuntos propios y de ser art\u00edfices de su propio desarrollo, lo que es contrario al ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
6.- Universidad del Rosario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de la Facultad de Jurisprudencia Universidad del Rosario se remite escrito (sin firmar) de la profesora Johana del Pilar Cort\u00e9s Nieto. \u00a0<\/p>\n
Como primera medida, advierte que \u201caunque el demandante subraya el texto de los art\u00edculos 5, 6 y 7 [que no fueron demandados] del Decreto 028 de 2008, en realidad no formula ning\u00fan cargo de inconstitucionalidad contra estos art\u00edculos\u201d, por lo que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio al respecto. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los art\u00edculos 13.1 y 13.3 del Decreto, la interviniente considera que desconocen la autonom\u00eda de las entidades territoriales, reconocida en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. Sobre el particular, recuerda que si bien los recursos del SGP son de fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n y sobre ellos el poder central puede ejercer un mayor grado de intervenci\u00f3n, no puede llegar al punto de suspender el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda y anular el derecho a participar en las rentas nacionales, como sucede con las normas referidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a los art\u00edculos 11 y 13.2 del Decreto no encuentra reparo alguno; estima que son limitaciones proporcionadas del derecho de las entidades territoriales por cuanto los recursos contin\u00faan siendo girados a fin de asegurar su continuidad en beneficio de la poblaci\u00f3n amparada, pero directamente a quienes prestan los servicios cubiertos por el SGP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los art\u00edculos 15 y 16 del Decreto, aduce la violaci\u00f3n al debido proceso \u201ctoda vez que imponen consecuencias adversas que afectan derechos de terceros sin que se les brinde la oportunidad de ejercer su derecho de defensa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, cuestiona la constitucionalidad del inciso 3\u00ba del art\u00edculo 21 del Decreto, que a su parecer desconoce la autonom\u00eda e independencia judicial, el derecho a acceder a la administraci\u00f3n de justicia y el principio de efectividad de los derechos. Anota que si bien la medida pretende un fin loable (asegurar la adecuada destinaci\u00f3n de los recursos del SGP), resulta innecesaria y desproporcionada por cuanto se obliga a los jueces a acatar el decreto \u201cincluso cuando en los casos concretos adviertan que su aplicaci\u00f3n deviene en una consecuencia inconstitucional\u201d, impidiendo hacer uso de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad a fin de garantizar su autonom\u00eda y con ello la protecci\u00f3n efectiva de los derechos vulnerados o amenazados. De igual forma, observa un menoscabo del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia dado que en adelante no se podr\u00e1 reclamar el cumplimiento efectivo de fallos judiciales al prohibirse el embargo de recursos del SGP. \u00a0<\/p>\n
7.- Universidad Externado de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, profesor Julio Roberto Piza, estima que la Corte debe declarar inexequibles las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De un lado, advierte que la falta de precisi\u00f3n de la norma habilitante (en este caso el Acto Legislativo) conduce a la inconstitucionalidad del decreto demandado, por cuanto a la luz del art\u00edculo 4\u00ba Superior la administraci\u00f3n p\u00fablica s\u00f3lo puede hacer aquello que se le ha autorizado de manera clara y precisa. \u00a0<\/p>\n
De otro, el interviniente estima vulnerado el principio de descentralizaci\u00f3n. Comenta que la Carta Pol\u00edtica de 1991 cre\u00f3 un nuevo esquema de asignaci\u00f3n de funciones y garantiz\u00f3 un flujo adecuado de recursos para las entidades territoriales con miras al cumplimiento de sus labores (descentralizaci\u00f3n fiscal). Dentro de ese contexto, sostiene, \u201clas medidas de control y las medidas preventivas y correctivas vulneran evidentemente el art\u00edculo 1 y 287 (sic) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica permiti\u00e9ndole al gobierno central usurpar funciones que constitucionalmente han sido asignadas a las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto 4996, radicado el dos (2) de agosto de dos mil diez (2010), solicita a la Corte hacer las siguientes declaraciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar EXEQUIBLE el numeral 13.1 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado, bajo el entendido de que la vigencia transitoria de la suspensi\u00f3n de giros de recursos del SGP a la entidad territorial, debe ser de m\u00e1ximo quince (15) d\u00edas, mientras el Ministerio de Hacienda decide la medida definitiva a implementar para controlar el riesgo que pueda afectar la ejecuci\u00f3n de esos recursos. \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201ccon cargo al porcentaje de los recursos que le corresponde por concepto de la asignaci\u00f3n especial prevista para el FONPET en el art\u00edculo 2 de la Ley 715 de 2001\u201d contenida en el numeral 13.2 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, y EXEQUIBLE el resto del numeral 13.2 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones \u201cy para celebrar los contratos con terceros para este fin\u201d y \u201co el tercero contratado para estos efectos\u201d contenidas en el numeral 13.3.1 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008; EXEQUIBLE el par\u00e1grafo del numeral 13.3 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, bajo el entendido de que la asunci\u00f3n temporal de competencias s\u00f3lo se puede imponer por un t\u00e9rmino m\u00e1ximo igual al faltante para la culminaci\u00f3n del per\u00edodo institucional del alcalde o gobernador, cuyas competencias para ejecutar recursos del SGP hayan sido asumidas por el Departamento o la Naci\u00f3n, lo cual incluye los contratos que se celebren al respecto; y EXEQUIBLE el resto del numeral 13.3 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el numeral 13.4 del art\u00edculo 13 del Decreto 28 de 2008, por el cargo formulado. \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 21 del Decreto 28 de 2008\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, las medidas correctivas para controlar riesgos en la ejecuci\u00f3n de los recursos del SGP no vulneran la autonom\u00eda territorial para administrar recursos, por ser l\u00edmites constitucionales y legales orientados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el acceso efectivo a bienes y servicios b\u00e1sicos, en caso de ineficiencia en la administraci\u00f3n de recursos por parte de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, considera que esa autonom\u00eda si se compromete con la suspensi\u00f3n indeterminada de giros de recursos del SGP, la contrataci\u00f3n de fiducia p\u00fablica, la asunci\u00f3n de competencias de autoridades regionales por contratistas para ejecutar recursos del SGP, y el desempe\u00f1o de competencias regionales por el t\u00e9rmino de cinco a\u00f1os para la prestaci\u00f3n de servicios o ejecuci\u00f3n de los recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce dentro de los l\u00edmites fijados por la Constituci\u00f3n y la ley, uno de los cuales es la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, que al tenor de los art\u00edculos 334 y 366 superiores comprende la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, as\u00ed como la regulaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destaca que el SGP no es ajeno a la intervenci\u00f3n estatal, \u201cporque mediante \u00e9l se maneja parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, destinados a los servicios de salud, educaci\u00f3n, saneamiento b\u00e1sico y agua potable, conforme se establece en los art\u00edculos 356 y 357 superiores\u201d, desarrollados por las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. As\u00ed, advierte que cuando las autoridades territoriales se desv\u00edan del estricto marco constitucional y legal del SGP, el Estado debe intervenir para corregir esas fallas, por cuanto est\u00e1n en riesgo las finalidades econ\u00f3micas fundacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la regulaci\u00f3n prevista en el Decreto 028 de 2008, \u201cam\u00e9n de responder a un mandato directo del Constituyente, se ajusta a los l\u00edmites que rigen la autonom\u00eda territorial, debido a que se trata de una intervenci\u00f3n econ\u00f3mica encaminada a corregir las fallas, ineficiencias o desviaci\u00f3n de recursos en que incurren las autoridades regionales al ejecutar los recursos del SGP, para que \u00e9stos cumplan sus fines\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, considera que la suspensi\u00f3n de giros (art. 13.1) es irrazonable si se interpreta como una medida intemporal, de manera que debe interpretarse como una medida provisional cuya duraci\u00f3n no puede exceder de 15 d\u00edas, mientras se toma una decisi\u00f3n definitiva, equipar\u00e1ndose a un actuaci\u00f3n administrativa que responde a los t\u00e9rminos del derecho de petici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, sostiene que se vulnera la autonom\u00eda y el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica con la posibilidad de contratar fiducias p\u00fablicas para administrar los recursos del Fondo nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (art. 13.2). Lo mismo predica de la norma que, en su sentir, permite a los contratistas asumir competencias de autoridades municipales y departamentales, para ordenar el gasto y nominar para ejecutar los recursos, por tratarse de atribuciones reservadas a los servidores p\u00fablicos (art. 13.3.1). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, estima que el t\u00e9rmino de hasta 5 a\u00f1os, previsto para asumir la prestaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de servicios con cargo al SGP (art. 13.3), vulnera el principio de autonom\u00eda territorial y la facultad de autogobierno, porque es superior al periodo para el cual fueron elegidas las autoridades locales. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, explica que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, \u201cen ejercicio de su funci\u00f3n constitucional de vigilar el cumplimiento de la Carta, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, puede ejercer su funci\u00f3n preventiva de solicitar a cualquier autoridad p\u00fablica la suspensi\u00f3n de los procesos contractuales, sin que para ello se \u00a0requiera habilitaci\u00f3n legal espec\u00edfica y sin que esto signifique violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico\u201d (art. 13.4). \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las atribuciones del Ministerio de Hacienda, precisa que la facultad para declarar la nulidad de los actos administrativos y contratos dictados o celebrados cuando se han tomado medidas de intervenci\u00f3n (art. 16), no puede ser una competencia indefinida en el tiempo porque afectar\u00eda la autonom\u00eda territorial, sino que debe tener como l\u00edmite el periodo de duraci\u00f3n del mandatario elegido por voto popular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto al art\u00edculo 21 del Decreto, encuentra que la medida disciplinaria all\u00ed prevista atiende al principio constitucional de destinaci\u00f3n exclusiva de los recursos del SGP, cuesti\u00f3n que no fue ajena a las atribuciones atribuidas al Gobierno en el Acto Legislativo 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1.- Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
El Decreto 28 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones\u201d, constituye una norma con fuerza material de ley. Sobre la naturaleza legislativa de este Decreto y la competencia de la Corte para examinar su constitucionalidad, en la Sentencia C-1154 de 20081 esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas consideraciones precedentes permiten afirmar que el Decreto 28 de 2008, constituye una norma con fuerza material de ley. En consecuencia, la competencia para llevar a cabo el control abstracto de constitucionalidad est\u00e1 asignada a la Corte Constitucional, de acuerdo con las atribuciones previstas en los numerales 4 y 5 de la Carta Pol\u00edtica. \/\/ Esta circunstancia no desconoce el principio de taxatividad en la atribuci\u00f3n de competencia prevista en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, sino que responde a una lectura integral y sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta Corporaci\u00f3n como garante de la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica, y dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual, del Consejo de Estado (art. 237-2); as\u00ed, es claro que esta autoridad debe ejercer el control de constitucionalidad de las normas reglamentarias del Decreto Ley 28 de 2008, en particular el Decreto Reglamentario 2911 de 2008\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, de acuerdo con las atribuciones previstas en los numerales 4 y 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y siguiendo las consideraciones expuestas en la Sentencia C-1154 de 2008, la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto 028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
2.- Asunto previo: inhibici\u00f3n para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de algunas normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
2.1.- Teniendo en cuenta que algunos intervinientes han solicitado un fallo parcialmente inhibitorio, la Sala debe comenzar por examinar esta circunstancia. Cabe recordar que la demanda fue presentada como acci\u00f3n p\u00fablica de nulidad ante el Consejo de Estado y remitida por competencia a la Corte Constitucional, donde en un primer momento se inadmiti\u00f3. Presentado el escrito de correcci\u00f3n, en virtud del principio pro actione y verificado el cumplimiento de los requisitos formales, el magistrado sustanciador procedi\u00f3 a admitirla, advirtiendo que ello se hac\u00eda \u201csin perjuicio de la decisi\u00f3n que pueda adoptar la Sala Plena de acuerdo con el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991\u201d2. En consecuencia, es este el momento en el que la Sala cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentaci\u00f3n expuesta por el ciudadano demandante, por los intervinientes y por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo3. \u00a0<\/p>\n
2.2.- Como es sabido, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 se\u00f1ala los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, uno de los cuales consiste en sustentar las razones por las cuales se considera que una norma ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.- De acuerdo con la lectura que en numerosas oportunidades la Corte ha hecho de esa norma, a pesar de la naturaleza p\u00fablica e informal en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n, para que se configure un cargo apto de inconstitucionalidad el ciudadano debe ofrecer razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes4. Sin embargo, como pasa a explicarse, tales exigencias no se cumplen respecto de los art\u00edculos 11, 14, 15 y 21 \u00a0del Decreto 028 de 2008. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 11 del Decreto, que consagra la posibilidad de imponer medidas correctivas cuando una entidad territorial no adopta el plan de desempe\u00f1o, no incorpora los ajustes requeridos o los incumple, el accionante en realidad no formul\u00f3 ning\u00fan reparo directo de inconstitucionalidad, ni explic\u00f3 c\u00f3mo o por qu\u00e9 la norma es contraria al ordenamiento superior. La misma deficiencia es predicable frente a los art\u00edculos 14 y 15 del Decreto, respecto de los cuales omiti\u00f3 plantear reproches concretos, limit\u00e1ndose a invocarlos como normas acusadas pero sin desarrollar el concepto de la violaci\u00f3n de modo que en realidad no existe cargo, a tal punto que el Jefe del Ministerio P\u00fablico se abstuvo de pronunciarse en alg\u00fan sentido sobre estas tres normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido la Sala observa que la menci\u00f3n hecha por el ciudadano sobre la violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales es gen\u00e9rica e indeterminada y no se concret\u00f3 respecto de ninguno de los art\u00edculos antes mencionados, lo cual impide a la Corte abordar un an\u00e1lisis concreto de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en cuanto a la demanda contra el art\u00edculo 21 del Decreto, relativo a la ineficacia de los actos contrarios al mandato de inembargabilidad de recursos del SGP y la configuraci\u00f3n de una causal de destituci\u00f3n del cargo, \u00a0el ciudadano se limit\u00f3 a se\u00f1alar lo siguiente: \u201ccon esta norma no solamente se sanciona con ineficacia la decisi\u00f3n adoptada por un juez, sino que se crea una nueva causal de retiro de un servidor de la Rama Judicial, sin facultades para ello, pues el Acto Legislativo no dio esa competencia al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la demanda no satisface los requisitos de especificidad5 y suficiencia6 en la formulaci\u00f3n de los cargos, por cuanto se trata de reproches gen\u00e9ricos, globales e indeterminados en torno a la presunta violaci\u00f3n del principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales y de un exceso en el ejercicio de las atribuciones otorgadas, de los cuales no es posible delimitar el sentido de la acusaci\u00f3n a fin de concretar el debate en t\u00e9rminos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, examinado el contenido de la demanda, las intervenciones presentadas y el concepto del Ministerio P\u00fablico, la Corte concluye que no se formul\u00f3 ning\u00fan cargo apto de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 11 (par\u00e1grafo), 14, 15 y 21 (inciso tercero) del Decreto 28 de 2008, por lo que deber\u00e1 proferir un fallo inhibitorio, limitando el an\u00e1lisis de constitucionalidad a los art\u00edculos 13 y 16 del Decreto, acusaciones respecto de las cuales no se advierten deficiencias argumentativas. \u00a0<\/p>\n
3.- Presentaci\u00f3n del caso y problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
3.1.- A juicio del demandante, las medidas correctivas previstas en el art\u00edculo 13 del Decreto impugnado, y concretamente la suspensi\u00f3n de giros (art. 13.1), el giro directo de recursos (art. 13.2), la asunci\u00f3n temporal de competencias (art\u00edculos 13.3 y 16), as\u00ed como la suspensi\u00f3n de procesos contractuales (art. 13.4), exceden el \u00e1mbito de las atribuciones otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y vulneran la autonom\u00eda de las entidades territoriales reconocida en los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n. En su sentir, esas medidas anulan las competencias asignadas a los municipios y departamentos relacionadas con la potestad de auto gobierno en los asuntos de inter\u00e9s local. Adem\u00e1s, sostiene el ciudadano, la posibilidad de hacer uso de la infraestructura local (art. 13.4) afecta el derecho de propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP), al tiempo que la potestad de que autoridades diferentes a los jueces declaren nulidades e ineficacias de procesos contractuales menoscaba el derecho al debido proceso (art. 29 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes apoyan la demanda por considerar que las medidas correctivas restringen indebidamente la autonom\u00eda territorial. Otros, por el contrario, encuentran que las normas acusadas apuntan al cumplimiento de los fines trazados en el Acto Legislativo 4 de 2007, que aspira a lograr una adecuada y sostenible inversi\u00f3n de los recursos del SGP destinados al gasto p\u00fablico social. Esta postura es compartida en t\u00e9rminos generales por el jefe del Ministerio P\u00fablico, quien sin embargo encuentra algunos reparos puntuales frente a los cuales propone declaratorias de inexequibilidad o de exequibilidad condicionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.- En este orden de ideas, el problema jur\u00eddico que debe resolver la Corte consiste en determinar si las medidas correctivas dise\u00f1adas como mecanismos de control al manejo de recursos del SGP, en concreto la suspensi\u00f3n de giros a las entidades territoriales, el giro directo de los recursos a las entidades prestadoras de servicios, la asunci\u00f3n temporal de competencias y la suspensi\u00f3n de procesos contractuales, en los t\u00e9rminos previstos en las normas acusadas, exceden las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y desconocen el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales (arts 1 y 287 CP). As\u00ed mismo, corresponder\u00e1 determinar si algunas de esas normas vulneran el derecho de propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP) o el derecho al debido proceso (art. 29 CP). \u00a0<\/p>\n
3.3.- Para resolver la problem\u00e1tica descrita la Sala (i) comenzar\u00e1 por referirse a la relaci\u00f3n entre los principios de Estado unitario y de autonom\u00eda de las entidades territoriales; (ii) luego estudiar\u00e1 el alcance de la autonom\u00eda de las entidades territoriales de acuerdo con las fuentes de financiaci\u00f3n; (iii) proceder\u00e1 a describir el marco constitucional del SGP, para precisar el alcance y l\u00edmites del principio de autonom\u00eda frente al manejo de estos recursos; por \u00faltimo, (iv) abordar\u00e1 el an\u00e1lisis de constitucionalidad de las normas impugnadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Los principios de Estado unitario y de autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.- La Constituci\u00f3n de 1991 reconoci\u00f3 expresamente que el Estado colombiano se organiza en forma de rep\u00fablica unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la autonom\u00eda de las entidades territoriales7. Adopt\u00f3 entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de autonom\u00eda territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n se ha referido en numerosas oportunidades8. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado que comprende la forma de organizaci\u00f3n bajo un solo \u201ccentro de impulsi\u00f3n pol\u00edtica\u201d. Es decir, donde \u201cla soberan\u00eda se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder pol\u00edtico emanan de un titular \u00fanico, que es la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberan\u00eda de \u00e9ste obedecen a una misma \u00a0autoridad nacional, \u00a0viven bajo un mismo r\u00e9gimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes\u201d9. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el art\u00edculo 287 de la Carta se\u00f1al\u00f3 los componentes b\u00e1sicos de la autonom\u00eda como garant\u00eda institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. \u00a0<\/p>\n
4.2.- El art\u00edculo 287 Superior tambi\u00e9n advierte que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, con lo cual apunta a preservar el inter\u00e9s nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la autonom\u00eda que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de inter\u00e9s local. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la Corte ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonom\u00eda. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene car\u00e1cter absoluto, pero que \u00a0tampoco pueden desvanecerse por completo: \u201cpor un lado, el principio de autonom\u00eda debe desarrollarse dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, con lo cual \u00a0se reconoce la posici\u00f3n de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom\u00eda cuyo l\u00edmite lo constituye el \u00e1mbito en que se desarrolla esta \u00faltima\u201d10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.- En relaci\u00f3n con los componentes b\u00e1sicos de la autonom\u00eda territorial, cuyo eje es el art\u00edculo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que \u201cest\u00e1[n] constituido[s] en primer t\u00e9rmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan\u201d11. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que para que la autonom\u00eda territorial pueda llevarse a cabo, \u201cse requiere que al menos una porci\u00f3n razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente\u201d, porque de lo contrario \u201cser\u00eda imposible hablar de autonom\u00eda y estar\u00edamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant\u00eda institucional\u201d12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.- En todo caso, es importante advertir que la autonom\u00eda protegida constitucionalmente es la que tiene que ver con la gesti\u00f3n de los asuntos de inter\u00e9s propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas ata\u00f1en, pero no frente a cuestiones que se proyectan m\u00e1s all\u00e1 del \u00e1mbito estrictamente local o regional. Sobre este aspecto, en la Sentencia C-579 de 2001 la Corte precis\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
[D]e la regla de limitaciones rec\u00edprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos ata\u00f1en. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad que deber\u00e1n gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los \u00a0distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el \u00e1mbito meramente local o regional, deber\u00e1 ser regulado por una ley de la Rep\u00fablica: en los t\u00e9rminos de la sentencia C-216\/94, \u201ces un desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales\u201d. En el mismo sentido, en la sentencia C-004\/93 se afirm\u00f3: \u201cla introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponder\u00e1 definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo se\u00f1ala la propia Constituci\u00f3n, deben ejercerse dentro de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad\u201d. En consecuencia, la autonom\u00eda territorial tiene l\u00edmites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506\/95): \u201cLa autonom\u00eda inherente a la descentralizaci\u00f3n supone la gesti\u00f3n propia de sus intereses, es decir, la particular regulaci\u00f3n de lo espec\u00edfico de cada localidad, pero siempre dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armon\u00eda con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, as\u00ed como lo espec\u00edfico est\u00e1 comprendido dentro de lo gen\u00e9rico\u201d (Sentencia C-497A\/94)\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Concordante con lo anterior, la Sentencia C-894 de 2003 pone de presente que no es suficiente invocar de manera abstracta intereses superiores para restringir la autonom\u00eda territorial, por cuanto ello habr\u00e1 de corresponder a un ejercicio de an\u00e1lisis objetivo a partir de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn esa medida, conforme al criterio adoptado por esta Corporaci\u00f3n, las limitaciones a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un inter\u00e9s superior. La sola invocaci\u00f3n del car\u00e1cter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, seg\u00fan sea el caso. Ello equivale a decir que las limitaciones a la autonom\u00eda resultan aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la razonabilidad de una limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda de una entidad, es necesario entrar a analizar espec\u00edficamente la funci\u00f3n limitada, que en el presente caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales (\u2026)\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.- Ahora bien, atendiendo el llamado del art\u00edculo 288 constitucional, en \u00e1mbitos en los cuales existen competencias compartidas entre el nivel central y el nivel descentralizado, las mismas deben ejercerse tomando como base los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, preserv\u00e1ndose las competencias de las entidades territoriales en asuntos de inter\u00e9s meramente local, y prefiri\u00e9ndose las del nivel central en lo que trascienda dicho foro. Al respecto, en la reciente Sentencia C-149 de 2010 la Corte puntualiz\u00f313:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deber\u00e1n ejercerse conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de inter\u00e9s meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los \u00f3rganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese \u00e1mbito, corresponde a la ley regular la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de concurrencia parte de la consideraci\u00f3n de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participaci\u00f3n de los distintos niveles de la Administraci\u00f3n. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribuci\u00f3n de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos \u00f3rganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acci\u00f3n estatal, sin que sea posible la exclusi\u00f3n de entidades que, en raz\u00f3n de la materia est\u00e9n llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva tambi\u00e9n un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar all\u00ed donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacci\u00f3n de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de coordinaci\u00f3n, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera arm\u00f3nica, de modo que la acci\u00f3n de los distintos \u00f3rganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acci\u00f3n estatal. \u00a0Esa coordinaci\u00f3n debe darse desde el momento mismo de la asignaci\u00f3n de competencias y tiene su manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara en la fase de ejecuci\u00f3n de las mismas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribuci\u00f3n y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervenci\u00f3n el Estado, y la correspondiente atribuci\u00f3n de competencias, debe realizarse en el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano, lo cual es expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico y un criterio de racionalizaci\u00f3n administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensi\u00f3n negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralizaci\u00f3n s\u00f3lo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
Como se ha dicho, la distribuci\u00f3n de competencias que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonom\u00eda deben responder a un principio de raz\u00f3n suficiente\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto) \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6.- En s\u00edntesis, una medida que pretenda restringir el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales debe obedecer a criterios constitucionales razonables y proporcionados, de acuerdo con el grado de injerencia y los motivos en los cuales se funda. Cuanto m\u00e1s severo sea el grado de restricci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, mayor ha de ser el grado de realizaci\u00f3n de los fines constitucionales perseguidos. As\u00ed, en aquellos asuntos que son de inter\u00e9s nacional la potestad de intervenci\u00f3n del Legislador se robustece; por el contrario, en los \u00e1mbitos en los cuales los intereses son esencialmente locales la injerencia del Legislador solo estar\u00e1 justificada cuando existan motivos imperiosos que as\u00ed lo demanden (inter\u00e9s superior) o cuando se constate la incapacidad o ineficiencia de los entes locales para atender a cabalidad las funciones asignadas (principio de subsidiariedad). \u00a0<\/p>\n
5.- La autonom\u00eda de las entidades territoriales de acuerdo con las fuentes de financiaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.- La relaci\u00f3n entre autonom\u00eda de las entidades territoriales y su alcance frente al manejo de los recursos del SGP debe partir de la distinci\u00f3n entre los denominados recursos de fuente ex\u00f3gena y los de fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n. Los recursos ex\u00f3genos son aquellos transferidos o cedidos por la Naci\u00f3n a las entidades territoriales o que se derivan de los derechos de \u00e9stas a participar en regal\u00edas y compensaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los recursos end\u00f3genos corresponden a aquellos que en estricto sentido pueden calificarse como propios de las entidades territoriales, por cuanto su origen y recaudo tiene lugar directamente en el nivel local o regional como resultado de decisiones pol\u00edticas internas. Esta distinci\u00f3n fue planteada desde la Sentencia C-219 de 1997 y ha sido reiterada en numerosas oportunidades en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, precisamente al analizar problem\u00e1ticas relativas a la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la capacidad de intervenci\u00f3n del poder central14. Dijo entonces:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c22. Las entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento – recursos de cr\u00e9dito -, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este cap\u00edtulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas y compensaciones, los recursos transferidos a t\u00edtulo de cofinanciaci\u00f3n y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, dise\u00f1e el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que, como ser\u00e1 estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones – propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador. \u00a0<\/p>\n
23. La Corte Constitucional ha considerado que el legislador est\u00e1 autorizado, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n, para intervenir en la determinaci\u00f3n de las \u00e1reas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes ex\u00f3genas, en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la naci\u00f3n\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto) \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Similares consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-720 de 1999, cuando la Corte explic\u00f3 que frente a los recursos de fuente end\u00f3gena la facultad de intervenci\u00f3n a la autonom\u00eda se reduce sensiblemente, por cuanto es aqu\u00ed donde se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios (art. 287-3 CP):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDado que el legislador debe respetar el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervenci\u00f3n legislativa en esta materia exige una justificaci\u00f3n objetiva y suficiente. (…) la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. (…) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia la Sala reconoci\u00f3 que los recursos de fuente ex\u00f3gena admiten una amplia intervenci\u00f3n del Legislador por tener un origen nacional, del cual solo emana un derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP), a\u00fan cuando en todo caso las restricciones a la autonom\u00eda deben tener fundamento en criterios de orden constitucional. En palabras de este Tribunal:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn particular, la Corte ha se\u00f1alado que nada obsta para que la ley intervenga en la definici\u00f3n de las \u00e1reas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinaci\u00f3n sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n (…). Sin embargo, tal destinaci\u00f3n debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada, en t\u00e9rminos de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la consecuci\u00f3n del fin perseguido. \u00a0<\/p>\n
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constituci\u00f3n la definici\u00f3n legislativa de las \u00e1reas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas \u00e1reas que tienen prelaci\u00f3n constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.- De esta manera, la jurisprudencia ha establecido la regla seg\u00fan la cual, \u201cen lo que respecta a la autonom\u00eda financiera y presupuestal, el l\u00edmite con el que cuenta el Legislador para su intervenci\u00f3n depender\u00e1 del tipo de recursos que, en cada caso, se est\u00e9n regulando\u201d15. Con fundamento en este criterio, frente a intervenciones a las entidades territoriales en el manejo de recursos de fuente ex\u00f3gena la Corte ha avalado medidas con cierto grado de similitud a las que ahora se examinan. Veamos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1.- En la Sentencia C-567 de 1995 la Corte declar\u00f3 exequibles varias normas de la Ley 141 de 199416, que entre otras cosas permit\u00edan la retenci\u00f3n de giros a las entidades territoriales beneficiarias de regal\u00edas para ejecuci\u00f3n de proyectos, as\u00ed como el cambio de ejecutor en caso de manejo indebido de esos recursos. Concluy\u00f3 que las normas acusadas se limitaban a establecer \u201clos mecanismos para hacer efectiva la correcta utilizaci\u00f3n de \u00a0las participaciones en las regal\u00edas y compensaciones, a que tienen derecho las entidades territoriales como beneficiarias de la distribuci\u00f3n que se debe hacer por el Fondo Nacional de Regal\u00edas y no de las que se reciben directamente como productoras, asegurando, adem\u00e1s, herramientas que permitan que los recursos \u00a0nacionales a redistribuir por los mecanismos del Fondo, sean utilizados de manera eficiente en los eventos en que la entidad \u00a0territorial \u00a0beneficiaria \u00a0de \u00a0las \u00a0asignaciones \u00a0y \u00a0participaciones provenientes del fondo, no ejecute los proyectos \u00a0llamados a financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la ejecuci\u00f3n correspondiente se adelanta con otras entidades p\u00fablicas a quienes se les entregar\u00e1 el monto financiero para \u00a0emprender dicha tarea\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.2.- En la Sentencia C-845 de 2000 la Corte declar\u00f3 exequibles varias expresiones del par\u00e1grafo del art\u00edculo 16 de la Ley 141 de 1994, que fijaban la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y compensaciones por la explotaci\u00f3n de n\u00edquel en el territorio del municipio de Montel\u00edbano. Reiter\u00f3 entonces que \u201csi las regal\u00edas -y naturalmente, las compensaciones-, (\u2026) no son de propiedad de las entidades territoriales sino del Estado, y aqu\u00e9llas s\u00f3lo tienen sobre dichos recursos un derecho de participaci\u00f3n en los t\u00e9rminos que fije la ley (arts. 360 y 361 C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y se\u00f1alar su destinaci\u00f3n, por tratarse de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n, con la \u00fanica limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.3.- Igualmente, en la Sentencia C-427 de 2002 la Corte declar\u00f3 exequibles varias expresiones del art\u00edculo 10 de la Ley 141 de 1994, sobre la correcta utilizaci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones, seg\u00fan las cuales, cuando una entidad territorial beneficiaria administrara o ejecutara negligentemente los recursos, su administraci\u00f3n deb\u00eda asignarse a otras entidades17. Luego de constatar que la medida de intervenci\u00f3n reca\u00eda sobre recursos de fuente ex\u00f3gena, la Sala record\u00f3 que \u201cla facultad para solicitar el cambio de ejecutor no implica despojar a las entidades territoriales de los recursos provenientes de las regal\u00edas o compensaciones, sino impedir que los mismos sean ejecutados de manera irresponsable o negligente a fin de que se logre su aplicaci\u00f3n \u00a0a los fines previstos en el art\u00edculo 361 Superior\u201d. As\u00ed mismo, advirti\u00f3 que esa facultad de intervenci\u00f3n \u201cno desconoce la autonom\u00eda de los entes territoriales, puesto que se trata de una leg\u00edtima medida de intervenci\u00f3n y de control del legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes a fin de que se cumplan los objetivos de inter\u00e9s general ya rese\u00f1ados\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.4.- En la Sentencia C-617 de 2002 la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de varias normas de la Ley 715 de 200118, que autorizan a los departamentos y a la Naci\u00f3n para asumir competencias y manejar recursos del SGP en caso de incumplimiento de las obligaciones asignadas a los municipios y departamentos. Entre otras decisiones la Corte resolvi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 16 de la ley, que atribuye a los departamentos la competencia para administrar los recursos de educaci\u00f3n del SGP de los municipios no certificados, y del art\u00edculo 23 de la misma ley, que proh\u00edbe a los municipios no certificados contratar personal docente o administrativo para la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n y reserva dicha facultad a los departamentos, ambos \u201cbajo el entendido que el departamento, al adoptar las decisiones correspondientes, respecto de los municipios no certificados, oir\u00e1 previamente los conceptos de estas autoridades y motivar\u00e1 el acto correspondiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 29 de la ley, que faculta a la Naci\u00f3n para garantizar directamente o contratar la prestaci\u00f3n de servicios educativos en municipios o departamentos, como mecanismo de control a las competencias y recursos del SGP, bajo el entendido que la contrataci\u00f3n debe ser con entidades p\u00fablicas mediante convenios interadministrativos y en ning\u00fan caso con particulares. \u00a0<\/p>\n
– Declarar exequible el art\u00edculo 30 de la ley, que permite al Ministerio de Educaci\u00f3n \u201csuspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administraci\u00f3n del servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n y designar de forma temporal un administrador especial\u201d, siempre que la designaci\u00f3n y delegaci\u00f3n recaiga en autoridades o entidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Declarar exequible el art\u00edculo 64 (parcial) de la ley, que en caso de incumplimiento de las entidades territoriales autoriza a la Naci\u00f3n para girar directamente los recursos del SGP y del SGSSS a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de servicios de salud, \u201cbajo el entendido que el Gobierno Nacional debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.5.- De otra parte, en la Sentencia C-251 de 2003 la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de varias normas de las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, que inclu\u00edan como destinatarios de las compensaciones monetarias y en materia de regal\u00edas a diferentes entidades p\u00fablicas (empresas industriales y comerciales del Estado, Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, Consejos Regionales de Planeaci\u00f3n Econ\u00f3mica y Social, Fondo de Inversi\u00f3n Regional, Fondo Nacional de Regal\u00edas y algunas entidades territoriales que no son productoras o portuarias). En aquella oportunidad la Sala desestim\u00f3 la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1 y 287 de la Carta Pol\u00edtica, relativos a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, luego de recordar que, por tratarse de fuentes de naturaleza ex\u00f3gena, \u201cno son titulares de las regal\u00edas y las compensaciones, por lo que las disposiciones legislativas acerca de la destinaci\u00f3n de estas rentas no transgrede su autonom\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.6.- Finalmente, en la Sentencia C-321 de 2009 la Corte declar\u00f3 infundada la objeci\u00f3n presidencial formulada a un proyecto de norma que contemplaba una reducci\u00f3n en el pago de las multas por infracciones de tr\u00e1nsito. Consider\u00f3 que \u201cesta intervenci\u00f3n del legislador nacional en una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales, como lo son los recursos provenientes del pago de multas de tr\u00e1nsito, se ajusta \u00a0a la Constituci\u00f3n\u201d. Precis\u00f3 que la norma busca un objetivo constitucionalmente admisible (mejorar el recaudo por concepto de multas de tr\u00e1nsito), mediante la previsi\u00f3n de un conjunto de est\u00edmulos econ\u00f3micos al infractor relacionados con la celeridad con que cancele sus sanciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.- Con todo, a\u00fan frente a \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales o de fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, la jurisprudencia tambi\u00e9n ha aceptado la limitaci\u00f3n de su autonom\u00eda en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervenci\u00f3n ha sido dispuesta directamente por la Constituci\u00f3n; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) \u00a0cuando se hace necesario mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el \u00e1mbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Los recursos del Sistema General de Participaciones corresponden a fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
6.1.- La forma como las entidades territoriales ejercen su derecho a participar de las rentas nacionales (art. 287-4 CP) ha tenido algunas modificaciones en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano. Originariamente la Constituci\u00f3n dise\u00f1\u00f3 el situado fiscal y las transferencias complementarias como mecanismos para que las entidades territoriales recibieran parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (arts. 356 y 357).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.- Sin embargo, mediante el Acto Legislativo 1 de 2001 esos conceptos se sustituyeron y en su reemplazo se cre\u00f3 el Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP est\u00e1 constituido por aquellos recursos que la Naci\u00f3n transfiere a los departamentos, distritos y municipios para la atenci\u00f3n de los servicios de su competencia. El Acto Legislativo 1 de 2001 dio prioridad \u201cal servicio de salud y los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestaci\u00f3n de los servicios y la ampliaci\u00f3n de cobertura\u201d. Tambi\u00e9n previ\u00f3 la existencia de competencias concurrentes entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales de acuerdo con los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, encomendando al Legislador definir su distribuci\u00f3n teniendo en cuenta algunos criterios expresamente se\u00f1alados en la reforma. De acuerdo con la Ley 715 de 2001, el SGP estar\u00eda conformado por (i) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector educaci\u00f3n, (ii) una participaci\u00f3n con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para el sector salud y (iii) una participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el alcance de esta reforma, en la Sentencia C-871 de 2002 la Corte explic\u00f3 c\u00f3mo, en comparaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n primigenia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la reforma introducida en el a\u00f1o 2001 flexibiliz\u00f3 la destinaci\u00f3n de los recursos del SGP. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, el Acto Legislativo flexibiliz\u00f3 la destinaci\u00f3n de esos dineros. As\u00ed, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educaci\u00f3n, mientras que la nueva regulaci\u00f3n, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educaci\u00f3n, admite que sean destinados a otros sectores. Y adem\u00e1s, la nueva regulaci\u00f3n constitucional flexibiliz\u00f3 los criterios de reparto, pues abandon\u00f3 la mayor\u00eda de las f\u00f3rmulas estrictas que ten\u00eda la anterior normatividad, y atribuy\u00f3 a la ley la determinaci\u00f3n y concreci\u00f3n de los criterios y montos de reparto\u201d21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.- Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 4 de 2007, \u201cpor el cual se reforman los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, el Congreso introdujo algunos ajustes al SGP. Entre otros aspectos, la reforma dispuso que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios se destinaran \u201ca la financiaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a su cargo, d\u00e1ndoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios p\u00fablicos de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, garantizando la prestaci\u00f3n y ampliaci\u00f3n de coberturas con \u00e9nfasis en la poblaci\u00f3n pobre\u201d (art.1\u00ba). \u00a0<\/p>\n
La nueva regulaci\u00f3n hizo palpable la preocupaci\u00f3n del Congreso por asegurar el destino social y la inversi\u00f3n efectiva de los recursos del SGP, ampliando la prioridad para consagrar una nueva participaci\u00f3n social destinada espec\u00edficamente a saneamiento b\u00e1sico y de agua potable, que hasta ahora estaba comprendida en la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general, al tiempo que enfatiza en el criterio de \u201cpoblaci\u00f3n pobre\u201d para la ampliaci\u00f3n de la cobertura de esos servicios (arts. 1 y 2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicion\u00f3 dos incisos al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, para autorizar transitoriamente al Gobierno Nacional a definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del SGP. En virtud del mismo fue expedido el Decreto 028 de 2008, al que pertenecen las normas ahora demandadas y sobre el que luego volver\u00e1 la Corte. \u00a0<\/p>\n
Estableci\u00f3 tambi\u00e9n nuevas reglas en cuanto al c\u00e1lculo y distribuci\u00f3n de los recursos del SGP. As\u00ed, por ejemplo, se\u00f1al\u00f3 que el 17% de los recursos de prop\u00f3sito general del SGP ser\u00e1 distribuido entre municipios con poblaci\u00f3n inferior a 25.000 habitantes, destinados \u201cexclusivamente\u201d para inversi\u00f3n, conforme a las competencias asignadas por la ley (art.4), reafirmando con ello el inter\u00e9s por asegurar la inversi\u00f3n efectiva de esos recursos22. Sin embargo, ampli\u00f3 a un 42% el monto de la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general que los municipios de cuarta, quinta y sexta categor\u00eda pueden destinar a gastos inherentes al funcionamiento de la entidad, que antes ascend\u00edan al 28%. Finalmente, consagr\u00f3 algunas normas de aplicaci\u00f3n transitoria. \u00a0<\/p>\n
6.4.- En cuanto ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala es importante precisar que el SGP fue el modelo que a partir del a\u00f1o 2001 vino a reemplazar los conceptos de situado fiscal y transferencias complementarias, como la forma a trav\u00e9s de la cual los departamentos, distritos y municipios ejercen su derecho a participar de las rentas nacionales (art. 287-4 CP). Sin embargo, su naturaleza como fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales no ha cambiado, en la medida en que contin\u00faan siendo recursos que, con independencia de su nueva denominaci\u00f3n, son transferidos por la Naci\u00f3n a los entes locales para el cumplimiento de las funciones encomendadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, si el grado de autonom\u00eda para el manejo de los recursos depende en buena medida de cu\u00e1les sean las fuentes de donde se derivan, y si los recursos del SGP son de fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, ello se traduce en una facultad de regulaci\u00f3n m\u00e1s amplia por parte del Legislador en ese \u00e1mbito y una consecuente reducci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que en todo caso debe atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de limitar la potestad de auto gobierno local. \u00a0<\/p>\n
7.- Constitucionalidad de las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
7.1.- Como fue se\u00f1alado anteriormente, el Acto Legislativo 4 de 2007 adicion\u00f3 dos incisos al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n, para autorizar transitoriamente al Gobierno Nacional a expedir una regulaci\u00f3n mediante la cual definiera una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del SGP. Al amparo de esta norma constitucional el Gobierno expidi\u00f3 el Decreto 028 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de Participaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
El decreto parcialmente impugnado consta de 25 art\u00edculos distribuidos en 7 cap\u00edtulos. El cap\u00edtulo I corresponde la objeto y campo de aplicaci\u00f3n del decreto (arts. 1 y 2); el cap\u00edtulo II se refiere a las actividades de monitoreo, seguimiento y control integral, para lo cual hace algunas definiciones (arts. 3 y 4); el cap\u00edtulo III versa sobre los responsables institucionales, que son la Unidad Administrativa Especial (arts. 5 y 6)23, los Ministerios de Salud y Educaci\u00f3n, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (art. 7) y los departamentos (art. 8); el cap\u00edtulo IV se\u00f1ala los eventos de riesgo (art. 9); el cap\u00edtulo V indica el procedimiento para la adopci\u00f3n de medidas (art. 10), menciona las medidas preventivas (art. 11), asigna un coordinador del plan de desempe\u00f1o (art. 11), describe las medidas correctivas (arts. 13 y 14), la declaratoria de ineficacia de contratos (art. 15) y el ajuste de competencias cuando se adopten medidas correctivas (art. 16); el cap\u00edtulo VI versa sobre los mecanismos de control social (arts. 17 a 20); y el cap\u00edtulo VII corresponde a las disposiciones generales (art. 21 a 25). \u00a0<\/p>\n
7.2.- El Decreto 028 de 2008 defini\u00f3 varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP24, consagrando una medida preventiva consistente en la presentaci\u00f3n de un plan de desempe\u00f1o (art\u00edculo 11) y cuatro medidas correctivas aplicables cuando una entidad territorial no adopta el plan de desempe\u00f1o, no incorpora los ajustes requeridos o los incumple (art\u00edculos 13 y 16). Las medidas correctivas, que son precisamente las normas ahora impugnadas, son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Suspensi\u00f3n de giro de recursos a la entidad territorial (art\u00edculo 13.1). \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Giro directo de los recursos del SGP a las prestadoras de servicios sin intermediaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial (art\u00edculo 13.2). \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. Asunci\u00f3n temporal de competencias por los departamentos o la Naci\u00f3n (art\u00edculos 13.3 y 16). \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. Suspensi\u00f3n de procesos contractuales a solicitud de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 13.4). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.- El demandante acusa como inconstitucionales cada una de estas medidas. En su criterio, desbordan las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007 y vulneran el derecho de las entidades territoriales a la gesti\u00f3n de sus propios asuntos en detrimento del principio de autonom\u00eda. Adem\u00e1s, sostiene, la posibilidad de hacer uso de la infraestructura local (art. 13.4) afecta el derecho de propiedad de las entidades territoriales (art. 362 CP); y la potestad de que autoridades diferentes a los jueces declaren nulidades e ineficacias de procesos contractuales (art. 13.4) menoscaba del derecho al debido proceso (art. 29 CP). \u00a0<\/p>\n
7.4.- La Corte no comparte estos argumentos y por el contrario considera que, al menos desde la perspectiva expuesta por el demandante, las normas acusadas se enmarcan dentro del margen de libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en la materia y son respetuosas del principio de autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4.1.- En primer lugar, debe precisarse que el Congreso de la Rep\u00fablica, actuando en su condici\u00f3n de Constituyente derivado, otorg\u00f3 al Gobierno la facultad de expedir normas con fuerza material de ley en las que definiera una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, al punto de reconocer expresamente la potestad de regular las \u201cmedidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n\u201d, as\u00ed como la \u201cdeterminaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d. Las atribuciones legislativas se otorgaron en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0. Adici\u00f3nense al art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica los siguientes incisos: \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional definir\u00e1 una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deber\u00e1 fortalecer los espacios para la participaci\u00f3n ciudadana en el control social y en los procesos de rendici\u00f3n de cuentas. \u00a0<\/p>\n
Para dar aplicaci\u00f3n y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un t\u00e9rmino no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedici\u00f3n del presente acto legislativo, regular\u00e1, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales est\u00e1 en riesgo la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar\u201d25. \u00a0(Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala, las medidas correctivas se\u00f1aladas en el Decreto 028 de 2008 no s\u00f3lo se reflejan como compatibles sino que son absolutamente coherentes con el ejercicio de las facultades otorgadas. Estas medidas, previstas para superar las situaciones de riesgo derivadas de un inadecuado manejo de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales, armonizan a cabalidad con el alcance y fines de la reforma, donde se hizo manifiesto el inter\u00e9s del Constituyente por cumplir las metas de cobertura y calidad en materia de gasto p\u00fablico social, asegurando la efectiva destinaci\u00f3n de los recursos. As\u00ed fue rese\u00f1ado en la Sentencia C-1154 de 2008: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn las modificaciones anotadas llama la atenci\u00f3n no s\u00f3lo el particular inter\u00e9s del Constituyente por adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino tambi\u00e9n la preocupaci\u00f3n por asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educaci\u00f3n, salud, saneamiento b\u00e1sico y agua potable. Preocupaci\u00f3n que fue exteriorizada en el curso del debate en el Congreso de la Rep\u00fablica y que justific\u00f3 el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional26\u201d. \u00a0(Resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
7.4.2.- En segundo lugar, la Corte recuerda que los recursos del SGP corresponden a una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales, de manera que el Legislador \u2013en este caso extraordinario- cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para el dise\u00f1o del sistema de monitoreo y control al gasto ejecutado con cargo al SGP. Al respecto es necesario recordar que, como fue explicado anteriormente27, frente a intervenciones en el manejo de recursos de fuente ex\u00f3gena por parte de las entidades territoriales la jurisprudencia ha avalado medidas similares a las que ahora se cuestionan28. \u00a0<\/p>\n
7.4.3.- En tercer lugar, es necesario reconocer que si bien las medidas correctivas impugnadas introducen l\u00edmites a la autonom\u00eda de las entidades territoriales en el manejo de los recursos del SGP, esas restricciones encuentran amplio soporte constitucional. De un lado, en los ya comentados fines de la reforma aprobada mediante el Acto Legislativo 4 de 2007; y de otro lado, teniendo en cuenta que \u201clos recursos del SGP tienen una especial destinaci\u00f3n social derivada de la propia Carta Pol\u00edtica\u201d29, con lo cual es claro que se trasciende el \u00e1mbito de inter\u00e9s meramente local o regional. \u00a0<\/p>\n
7.4.4.- En cuarto lugar, la Corte pone de presente c\u00f3mo las medidas correctivas previstas en el art\u00edculo 13 del Decreto 028 de 2008 representan una intervenci\u00f3n respetuosa de los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad en la distribuci\u00f3n de competencias entre los municipios, los departamentos y la Naci\u00f3n (art. 288-4 CP), propendiendo porque las decisiones se tomen, hasta donde sea posible, en el nivel m\u00e1s pr\u00f3ximo al ciudadano. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, sobre la base de la existencia de competencias compartidas para el recaudo, manejo, control y ejecuci\u00f3n de los recursos del SGP, que emanan de la Ley y de la propia Carta Pol\u00edtica, los departamentos y la Naci\u00f3n solo act\u00faan frente a situaciones de riesgo debidamente acreditadas en el manejo de los recursos por parte de las entidades territoriales, cuando las medidas preventivas han resultado insuficientes. Dicho en otros t\u00e9rminos, las medidas correctivas de las autoridades departamentales (en los municipios) y de la Naci\u00f3n (en los departamentos) son expresi\u00f3n del principio de subsidiariedad, seg\u00fan el cual las autoridades de mayor nivel \u201cs\u00f3lo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando \u00e9stas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades\u201d30, precisamente como se prev\u00e9 en las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este punto vale la pena mencionar que en la Sentencia C-1187 de 2000 la Corte aval\u00f3 la creaci\u00f3n del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, como un fondo sin personer\u00eda jur\u00eddica administrado por el Ministerio de Hacienda, encargado de recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales, as\u00ed como \u00a0administrarlos a trav\u00e9s de patrimonios aut\u00f3nomos31. En aquella ocasi\u00f3n la Corte precis\u00f3 que dicha competencia \u201cse ejerce en virtud de los principios de subsidiaridad, complementariedad y concurrencia, en procura del saneamiento y la eficiencia fiscal y administrativa de los entes territoriales\u201d, de modo que \u201casumir las funciones y responsabilidades propias de los entes territoriales, resulta ser una consecuencia necesaria de los principios de complementariedad y concurrencia, ya que la Naci\u00f3n concurre en estas circunstancias con las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
7.5.- Por lo dem\u00e1s, la Sala observa que ninguna de las medidas correctivas previstas en el Decreto parcialmente acusado se traduce en un vaciamiento de las competencias que llegue al punto de anular la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Representan, eso s\u00ed, una restricci\u00f3n de ella que en todo caso obedece a fines constitucionales no s\u00f3lo admisibles sino importantes, adem\u00e1s de estar justificados bajo par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad, como expresamente lo exige el art\u00edculo 10 del Decreto al se\u00f1alar que las medidas correctivas se adoptar\u00e1n a trav\u00e9s de acto administrativo motivado, \u201catendiendo los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, continuidad y restablecimiento de la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d32. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la medida correctiva de suspensi\u00f3n de giros consagrada en el art\u00edculo 13.1 del Decreto, la propia norma establece que no se puede afectar el derecho de la entidad territorial a participar en los recursos del SGP, ni la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio, con lo cual queda a salvo el derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP). En este sentido, se equivoca el demandante cuando afirma que el Gobierno podr\u00e1 financiarse con los recursos de las entidades territoriales, por cuanto en ning\u00fan momento se consagra esa eventualidad ni se cambia la titularidad de los recursos. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a la medida correctiva de giro directo de los recursos del SGP a las entidades prestadoras de servicios o a sus destinatarios finales, sin intermediaci\u00f3n de la respectiva entidad territorial (art\u00edculo 13.2), la Corte tampoco advierte vicios de constitucionalidad. Por el contrario, lo que asegura la norma es que no se paralice la prestaci\u00f3n de los servicios ni la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico social, m\u00e1s a\u00fan cuando para ello se exige constituir de una fiducia p\u00fablica encargada de administrar los recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las mismas consideraciones son predicables respecto de la asunci\u00f3n temporal de competencias por parte de los departamentos o la Naci\u00f3n, seg\u00fan el caso (art\u00edculos 13.3 y 16). En efecto, dado que en estricto sentido los fondos del SGP no constituyen \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales, el Legislador puede adoptar las previsiones necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestaci\u00f3n de los servicios derivada de su inadecuado manejo o inversi\u00f3n. N\u00f3tese que similares correctivos han sido avalados por la Corte Constitucional frente a recursos de fuente ex\u00f3gena como las regal\u00edas33 o incluso del propio SGP34. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien la facultad transitoria de hacer uso de la infraestructura p\u00fablica existente en la respectiva entidad territorial con el fin de asegurar la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y la cumplida ejecuci\u00f3n de los recursos (art. 13.3.3 del Decreto acusado), no implica despojar a las entidades territoriales de su derecho de propiedad en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 362 de la Carta Pol\u00edtica. Al respecto la jurisprudencia constitucional ya ha destacado que este derecho no es absoluto y debe armonizarse con el principio de unidad nacional35, de manera que puede ser limitado por motivos de inter\u00e9s p\u00fablico o social36, como ocurre en esta oportunidad al permitirse su utilizaci\u00f3n transitoria, cuya titularidad no se traslada a la Naci\u00f3n y se mantiene en todo caso en las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco se vulnera el derecho al debido proceso con el ajuste de competencias previsto en el art\u00edculo 16 del Decreto, por cuanto la declaratoria de ineficacia de los actos contractuales debe hacerse mediante acto administrativo debidamente motivado (art\u00edculos 10 y 16 del decreto), lo que necesariamente supone el agotamiento del tr\u00e1mite previo correspondiente, dejando a salvo la facultad de controvertir esas decisiones ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la medida correctiva de suspensi\u00f3n de procesos contractuales a solicitud de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 13.4 del Decreto), la Corte no advierte un desbordamiento en el ejercicio de las facultades otorgadas, por cuanto esa medida guarda un v\u00ednculo de conexidad con la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto realizado con recursos del SGP, que fue el marco definido en el Acto Legislativo 4 de 2007, adem\u00e1s de reiterar la competencia preventiva del Ministerio P\u00fablico consagrada en el art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Sala considera improcedente la solicitud elevada por la Procuradur\u00eda, en el sentido de condicionar la exequibilidad de algunas normas para limitar o reducir el tiempo de duraci\u00f3n de las medidas correctivas, que seg\u00fan el decreto ser\u00e1 provisional y en todo caso de m\u00e1ximo 5 a\u00f1os. Lo anterior, teniendo en cuenta que el simple transcurso del tiempo no garantiza que una situaci\u00f3n de irregularidad sea autom\u00e1ticamente superada o que desaparezca con el cambio de las autoridades locales. Este es un asunto relacionado con la aplicaci\u00f3n concreta de las normas que debe ser valorado por las autoridades de acuerdo con las circunstancias de cada caso individualmente considerado. Adem\u00e1s, no puede perderse de vista que las medidas adoptadas siempre ser\u00e1n susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, dando lugar a las sanciones correspondientes cuando una autoridad imponga o prolongue una medida sin que se cumplan los requisitos exigidos para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.6.- En conclusi\u00f3n, considera la Corte que los art\u00edculos 13 y 16 del Decreto 028 de 2008 consagran medidas que se ajustan a las facultades otorgadas al Gobierno Nacional como Legislador extraordinario, que si bien limitan la autonom\u00eda de las entidades territoriales lo hacen atendiendo fines constitucionalmente leg\u00edtimos, y en todo caso dentro de los par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus atribuciones constitucionales sino una restricci\u00f3n transitoria y justificada de aquellas. Por lo tanto, la Corte declarar\u00e1 su exequibilidad por los cargos examinados en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 13 y 16 del Decreto 28 de 2008, \u201cpor medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de participaciones\u201d, \u00fanicamente por los cargos examinados en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de fondo respecto de la demanda presentada contra los art\u00edculos 11 (par\u00e1grafo), 14, 15 y 21 del Decreto 28 de 2008. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En la Sentencia C-1154 de 2008 la Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Auto del 8 de junio de 2010, admisorio de la demanda. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr., Sentencias C-1256 de 2001, C-357 de 1997, C-447 de 1997, C-328 de 2001, C-1196 de 2001, C-1289 de 2001, C-1052 de 2001, C-1115 de 2004, C-421 de 2005, C-856 de 2005, C-898 de 2005, C-1299 de 2005, C-127 de 2006, C-666 de 2007 y C-187 de 2008, entre muchas otras. \u00a0<\/p>\n
4 Ver, entre muchas otras, las sentencias \u00a0C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007. \u00a0<\/p>\n
5 \u201cDe otra parte, las razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u201cde la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada\u201d. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad\u201d. Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
6 \u201cFinalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional\u201d. Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-478 de 1992, C517 de 1992, C216 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de 2001, C-832 de 2002, C-894 de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009 y C-149 de 2010, entre muchas otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1994, reiterada en numerosas ocasiones. \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996. \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 1997. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-149 de 2010. La Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 79 de la Ley 1151 de 2007, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010\u201d, relativo a los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional, luego de constatar que la regulaci\u00f3n all\u00ed prevista vaciaba por completo la autonom\u00eda de las entidades territoriales en asuntos que tambi\u00e9n ten\u00edan inter\u00e9s local, as\u00ed como expresas competencias asignadas constitucionalmente a los concejos municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-447 de 1998, C-720 de 1999, C-845 de 2000, C-579 de 2001, C-1112 de 2001, C-427 de 2002, C-251 de 2003, C-385 de 2003, C-925 de 2006, y C-321 de 2009, entre otras. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001. \u00a0<\/p>\n
16 \u201cPor la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 \u201cArt\u00edculo 10. Mecanismos para asegurar la correcta utilizaci\u00f3n de las participaciones en las regal\u00edas y compensaciones. (\u2026) \u201c4. \u00a0Solicitar que la ejecuci\u00f3n de los proyectos financiados con participaci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones se adelante por otras entidades p\u00fablicas, regiones administrativas y de planificaci\u00f3n, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, seg\u00fan sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, est\u00e9 administrando o ejecutando proyectos \u00a0en forma irresponsable o negligente o sin darle cumplimiento a los t\u00e9rminos y condiciones establecidos en los contratos respectivos. \u00a0La Comisi\u00f3n, en dichos casos, podr\u00e1 abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversi\u00f3n a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecuci\u00f3n del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto\u201d. (La expresi\u00f3n \u201cirresponsable o\u201d fue declarada inexequible, pero debido a su vaguedad e indeterminaci\u00f3n, mas no porque vulnerara la autonom\u00eda de las entidades territoriales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art\u00edculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestaci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud, entre otros\u201d. \u00a0<\/p>\n
19 Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2001, C-579 de 2001, C-1112 de 2001 y C-925 de 2006, entre otras. \u00a0<\/p>\n
20 Modificada por la Ley 1176 de 2007, con ocasi\u00f3n de la reforma introducida por el Acto Legislativo 4 de 2007. \u00a0<\/p>\n
21 Corte Constitucional, Sentencia C-871 de 2002. Ver tambi\u00e9n las sentencias C-568 de 2004 y C-425 de 2005. \u00a0<\/p>\n
22 El Acto Legislativo 4 de 2007 fue reglamentado a trav\u00e9s de la Ley 1176 de 2007. En cuanto a su distribuci\u00f3n, el art\u00edculo 2\u00ba se\u00f1ala que el monto total del SGP se distribuir\u00e1 de la siguiente manera: (i) un 58.5% para educaci\u00f3n; (ii) un 24.5% para salud; (iii) un 5.4% para agua potable y saneamiento b\u00e1sico; y (iv) un 11.6% correspondiente a la participaci\u00f3n de prop\u00f3sito general. \u00a0<\/p>\n
23 Mediante Decreto 791 de 2009 el Gobierno suprimi\u00f3 dicha entidad y dispuso el traslado a la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico de los bienes, derechos y obligaciones, as\u00ed como de las actuaciones adelantadas transitoriamente por el DNP. \u00a0<\/p>\n
24 \u201cART\u00cdCULO 9o. EVENTOS DE RIESGO. Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se consideran eventos de riesgo identificables en las actividades de monitoreo o seguimiento, los siguientes: \u00a0<\/p>\n
9.1. No env\u00edo de informaci\u00f3n conforme a los plazos, condiciones y formatos indicados por el Gobierno Nacional, y\/o haber remitido o entregado informaci\u00f3n incompleta o err\u00f3nea. \u00a0<\/p>\n
9.2. No haber entregado a los encargados de efectuar las auditor\u00edas, la informaci\u00f3n y\/o soporte requeridos para su desarrollo, en los t\u00e9rminos y oportunidad solicitados. \u00a0<\/p>\n
9.3. Presentar a la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular correspondiente un presupuesto no ajustado a las normas que rigen la programaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
9.4. Cambio en la destinaci\u00f3n de los recursos. \u00a0<\/p>\n
9.5. Administraci\u00f3n de los recursos en cuentas no autorizadas para su manejo o no registradas ante el Ministerio del sector al que correspondan los recursos. \u00a0<\/p>\n
9.6. Realizaci\u00f3n de operaciones financieras o de tesorer\u00eda no autorizadas por la ley. \u00a0<\/p>\n
9.7. Registro contable de los recursos que no sigue las disposiciones legales vigentes. \u00a0<\/p>\n
9.8. Procesos de selecci\u00f3n contractual en tr\u00e1mite cuyo objeto o actividades contractuales no se hallen orientados a asegurar la prestaci\u00f3n del servicio en las condiciones definidas por la normatividad vigente, no cumplan con los fines para los cuales est\u00e1n destinados los recursos, o no aseguren el cumplimiento de metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios. \u00a0<\/p>\n
9.9. No disponer de interventores o supervisores de contratos y convenios y\/o de un proceso de evaluaci\u00f3n de informes de los interventores y supervisores. \u00a0<\/p>\n
9.10. No publicar los actos administrativos, contratos, convenios e informes, cuando la ley lo exija. \u00a0<\/p>\n
9.11. No disponer del Sistema de Identificaci\u00f3n de Beneficiarios, Sisb\u00e9n, o de estratificaci\u00f3n, actualizados y en operaci\u00f3n, bajo par\u00e1metros de calidad. \u00a0<\/p>\n
9.12. No cumplimiento de las condiciones de focalizaci\u00f3n, identificaci\u00f3n de beneficiarios de programas sociales, estratificaci\u00f3n y dem\u00e1s procedimientos previstos para la adecuada focalizaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto social. \u00a0<\/p>\n
9.13. No disponer de los mecanismos e instrumentos de participaci\u00f3n ciudadana y de rendici\u00f3n de cuentas, cuando la ley lo exija. \u00a0<\/p>\n
9.14. La imposici\u00f3n de sanciones por parte de los organismos de control relacionadas con el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
9.16. No cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios, fijadas por la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
9.17. Suscripci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de contratos cuyo objeto o actividades contractuales no aseguren la prestaci\u00f3n del servicio en las condiciones definidas por la normatividad vigente, no cumplan con los fines para los cuales est\u00e1n destinados los recursos, o no aseguren el cumplimiento de metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios. \u00a0<\/p>\n
9.18. Aquella situaci\u00f3n que del an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n obtenida en cualquier tiempo, resulte de inminente riesgo para la prestaci\u00f3n adecuada del servicio, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios, o constituya desviaci\u00f3n, uso indebido, ineficiente o inadecuado de los recursos del Sistema General de Participaciones. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones para calificar los eventos de riesgo que ameriten la aplicaci\u00f3n de medidas preventivas o correctivas en la entidad territorial, teniendo en cuenta las particularidades y naturaleza de cada sector\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 Acto Legislativo 4 de 2007, art\u00edculo 3. \u00a0<\/p>\n
26 Cfr., Proyecto de Acto Legislativo No.169 de 2006 C\u00e1mara \u2013 011 de 2006 Senado, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la Rep\u00fablica. Gaceta No. 116 del 13 de abril de 2007, p. 19 y ss. \u00a0<\/p>\n
27 Ver fundamento jur\u00eddico 5.2 de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-567 de 1995, C-845 de 2000, C-427 de 2002, C-617 de 2002 y C-251 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencia C-1154 de 2008. Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de 2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, entre otras. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010. \u00a0<\/p>\n
31 Art\u00edculo 3 de la Ley 549 de 1999. \u00a0<\/p>\n
32 \u201cART\u00cdCULO 10. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCI\u00d3N DE MEDIDAS. Las medidas se adoptar\u00e1n mediante acto administrativo debidamente motivado, el cual indicar\u00e1 el evento o eventos de riesgo encontrados, la evidencia que amerita la adopci\u00f3n de la correspondiente medida, el t\u00e9rmino durante el cual estar\u00e1 vigente, y las acciones a emprender por parte de la entidad territorial. \/\/ El acto administrativo es de aplicaci\u00f3n inmediata y contra este s\u00f3lo procede el recurso de reposici\u00f3n, el cual se conceder\u00e1 en el efecto devolutivo. \/\/ La adopci\u00f3n de las medidas se efectuar\u00e1 por parte de la entidad responsable atendiendo los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, continuidad y restablecimiento de la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d. \u00a0<\/p>\n
33 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-567 de 1995, C-427 de 2002 y C-251 de 2003. \u00a0<\/p>\n
34 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-617 de 2002. \u00a0<\/p>\n
35 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 1997, C-925 de 2006 y C-579 de 2001. En esta \u00faltima providencia la Corte se\u00f1al\u00f3: \u201cEn primer lugar, el hecho de que gocen de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares, hace que las rentas de propiedad de las entidades territoriales est\u00e9n sujetas a lo dispuesto por la ley; en efecto, en virtud del art\u00edculo 58 Superior, la propiedad privada se garantiza en los t\u00e9rminos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado extensamente sobre el alcance del art\u00edculo 362 citado, en el sentido de rechazar cualquier interpretaci\u00f3n que le otorgue una significaci\u00f3n absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
36 En la Sentencia C-366 de 2000 la Corte sostuvo: \u201cEn consecuencia, la ley \u00a0no puede desconocer este derecho, salvo si, al igual que sucede con los particulares, existen \u00a0motivos de inter\u00e9s p\u00fablico o social que justifiquen su restricci\u00f3n, evento en el cual, el derecho del ente territorial debe ceder ante el inter\u00e9s general que el legislador quiera hacer prevalecer (art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n). Inter\u00e9s general que puede implicar la imposici\u00f3n de restricciones al derecho de propiedad, en sus distintas manifestaciones\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-937\/10 \u00a0 MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO DE\u00a0 ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No desconocen la autonom\u00eda territorial \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Forma de organizaci\u00f3n bajo un solo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[81],"tags":[],"class_list":["post-17403","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2010"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17403","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17403"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17403\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17403"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17403"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17403"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}