\u00a0 \u00a0 Sentencia C-090\/11 \u00a0<\/p>\n
EXENCION TRIBUTARIA A RECURSOS DE LOS FONDOS DE PENSIONES-Congreso no incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa, por no prever en la ley 100 de 1993 la conmutaci\u00f3n pensional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Contenido\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad por omisi\u00f3n relativa se dirige entonces, contra lo que no dice el precepto pero que ha debido decir para no generar, entre otras, desigualdades, violaciones al debido proceso o el desconocimiento de un mandato expreso de la Constituci\u00f3n. En este sentido, para que se estructure una omisi\u00f3n legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los siguientes requisitos: Primero,\u00a0 la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Segundo, la exclusi\u00f3n de sus consecuencias jur\u00eddicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusi\u00f3n de un ingrediente o condici\u00f3n indispensable para la armonizaci\u00f3n de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Tercero, la ausencia de una raz\u00f3n suficiente para tal exclusi\u00f3n. Cuarto, la generaci\u00f3n de una situaci\u00f3n de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneraci\u00f3n de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional espec\u00edfico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos. La omisi\u00f3n legislativa relativa se predica entonces de disposiciones que si bien en principio por s\u00ed mismas no son inconstitucionales, resultan ser contrarias a la Constituci\u00f3n, bien porque la regulaci\u00f3n incompleta genera \u00a0 discriminaciones, bien porque las \u00a0consecuencias jur\u00eddicas de ella no se extienden a supuestos de hecho iguales o an\u00e1logos a los que contempla la norma acusada, o por no comprender ingredientes o condiciones indispensables para la armonizaci\u00f3n de su enunciado normativo con los mandatos de de la Carta. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para que se configure la omisi\u00f3n legislativa no basta con que el legislador profiera \u00a0una regulaci\u00f3n incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulaci\u00f3n parcial o fragmentada \u00a0resulta contraria a la Constituci\u00f3n, es decir, que el ingrediente, condici\u00f3n normativa o consecuencia jur\u00eddica que se omiti\u00f3 es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL NO PUEDEN SER DESTINADOS A UN OBJETO DIFERENTE DENTRO DEL SISTEMA-L\u00ednea jurisprudencial\/RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-En t\u00e9rminos tributarios no son materia imponible\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONMUTACION DEL PASIVO PENSIONAL-Definici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0conmutaci\u00f3n del pasivo pensional es un \u00a0mecanismo jur\u00eddico y contable, a trav\u00e9s del cual una entidad empleadora, para lograr la normalizaci\u00f3n de su pasivo pensional, transfiere a un tercero, mediante el pago de una suma establecida, la responsabilidad jur\u00eddica del pago de pensiones a su cargo. La conmutaci\u00f3n puede ser total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, o parcial, cuando el empleador conserva responsabilidad por el pasivo transferido. La normalizaci\u00f3n es el g\u00e9nero y la conmutaci\u00f3n es la especie.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMALIZACION DE PASIVO PENSIONAL-Mecanismos de conmutaci\u00f3n parcial o total o la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para aclarar dudas a los ciudadanos sobre aplicaci\u00f3n de las normas, as\u00ed estas sean de car\u00e1cter constitucional \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8180 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Actor: Felipe Ospina Acosta \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C. \u00a0Diez y seis (16) de febrero \u00a0de dos mil once (2011). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao P\u00e9rez, \u00a0-quien la preside-, Mar\u00eda Victoria Calle Correa, Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Felipe Ospina Acosta demand\u00f3 el art\u00edculo 135 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 \u201cpor la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d, por ser contrario al art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que proh\u00edbe destinar los recursos de las instituciones de la \u00a0seguridad social para fines distintos a ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se demanda el inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 por una supuesta omisi\u00f3n legislativa. A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo 135 y se resalta el aparte acusado. \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 100 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 23) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO \u00a0DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 135. TRATAMIENTO TRIBUTARIO.\u00a0Los recursos de los fondos de pensiones del r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, los recursos de los fondos para el pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del fondo de solidaridad pensional, gozan de exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
Estar\u00e1n exentos del impuesto sobre la renta y complementarios: \u00a0<\/p>\n
1. El Instituto de Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
2. La Caja Nacional de Previsi\u00f3n y las dem\u00e1s cajas y fondos de previsi\u00f3n o seguridad social del sector p\u00fablico, mientras subsistan. \u00a0<\/p>\n
3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad y sus respectivos rendimientos. \u00a0<\/p>\n
4. Las sumas destinadas al pago de los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad. \u00a0<\/p>\n
5. <Ajuste de salarios m\u00ednimos en t\u00e9rminos de UVT por el art\u00edculo 51 de la Ley 1111 de 2006. \u00a0Aparte subrayado modificado por el art\u00edculo 96 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Las pensiones estar\u00e1n exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1o. de Enero de 1.998 estar\u00e1n gravadas solo en la parte que exceda de\u00a01.000 UVT. \u00a0<\/p>\n
Estar\u00e1n exentos del impuesto a las ventas: \u00a0<\/p>\n
1. Los servicios prestados por las administradoras dentro del r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad y de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. \u00a0<\/p>\n
2. Los servicios de seguros y reaseguros que prestan las compa\u00f1\u00edas de seguros, para invalidez y sobrevivientes contemplados dentro del r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad. \u00a0<\/p>\n
Estar\u00e1n exentos del impuesto de timbre los actos o documentos relacionados con la administraci\u00f3n del Sistema General de Pensiones. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Los aportes obligatorios y voluntarios que se efect\u00faen al sistema general de pensiones no har\u00e1n parte de la base para aplicar la retenci\u00f3n en la fuente por salarios y ser\u00e1n considerados como un ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Los aportes a cargo del empleador ser\u00e1n deducibles de su renta. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0Las disposiciones a que se refieren el presente art\u00edculo y el art\u00edculo anterior, ser\u00e1n aplicables, en lo pertinente, a los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y a los seguros privados de pensiones. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0 En ning\u00fan caso los pagos efectuados por concepto de cesant\u00eda ser\u00e1n sujetos de retenci\u00f3n en la fuente.\u00a0\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El accionante considera que el inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, vulnera el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica, que proh\u00edbe destinar los recursos de la seguridad social a fines diferentes a dicha actividad. En consecuencia, el ciudadano Ospina Acosta construye dos cargos contra el inciso acusado por omisi\u00f3n legislativa relativa que, en su concepto, generan un desconocimiento de la mencionada prohibici\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
1.2.1. El primer cargo se funda en la supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa en que incurri\u00f3 el legislador cuando estableci\u00f3 que todos los recursos de los fondos se\u00f1alados en el inciso 1 del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 gozan de exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, circunscribi\u00e9ndola a las del orden nacional. Esa omisi\u00f3n es una autorizaci\u00f3n a los entes territoriales para que graven estos recursos, a pesar de la expresa prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48 constitucional. \u00a0<\/p>\n
1.2.2. El segundo cargo por omisi\u00f3n legislativa relativa, en t\u00e9rminos del demandante, consiste en que el legislador no hizo \u201creferencia expresa al tratamiento tributario que corresponde a los recursos destinados por las empresas y entidades en los procesos de conmutaci\u00f3n o normalizaci\u00f3n pensional, con lo cual se dejan desprotegidas aquellas sumas que, dentro del sistema pensional colombiano y conforme los procedimientos de ley, destinan los empleadores para la financiaci\u00f3n y el traslado de las obligaciones pensionales a entidades administradoras o compa\u00f1\u00edas de seguros.\u201d \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, el legislador no tuvo en cuenta en el precepto acusado una serie de recursos que tambi\u00e9n est\u00e1n destinados a la seguridad social y que como tal no pueden ser gravados en atenci\u00f3n a la prohibici\u00f3n expresa del art\u00edculo 48 \u00a0constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el ciudadano Ospina Acosta se\u00f1ala expresamente que es una necesidad que la Corte Constitucional \u201caclare que todos los recursos, fondos y movimientos que tengan por el fin el pago de obligaciones \u00a0pensionales, incluyendo las operaciones de conmutaci\u00f3n normalizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos en materia de pensiones\u201d est\u00e1n cobijados por la prohibici\u00f3n constitucional del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia, Dr. Alejandro Venegas Franco, remiti\u00f3 el concepto emitido por el Dr. Luis Adolfo D\u00edaz-Granados Quimbaya, Coordinador del \u00c1rea de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia, en el que manifiesta que el aparte demandado debe ser declarado exequible, teniendo en cuenta que: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el concepto de desigualdad negativa que se aduce de la lectura del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, se traspola a una indebida interpretaci\u00f3n de la norma, en cuanto a que no se puede concluir que al no poderse gravar los recursos de los fondos de la seguridad social con impuestos del orden nacional, anal\u00f3gicamente lo har\u00e1 el orden territorial, situaci\u00f3n que resulta anacr\u00f3nica, si se tiene en cuenta que es el Estado en virtud de mantener el orden econ\u00f3mico y social, el encargado de establecer las facultades tributarias para las precitadas entidades, en virtud de que nos encontramos en una rep\u00fablica unitaria, lo que resalta aun m\u00e1s lo arg\u00fcido por el demandante en cuanto a que a pesar de haber \u2018una libertad de configuraci\u00f3n del derecho tributario legislado no puede llegar hasta el extremo de desconocer los principios superiores que informan a la Constituci\u00f3n, como lo es el de intangibilidad de los recursos de la seguridad social\u2019. (Folio 156). \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Dicho as\u00ed se sostiene que la demanda se encuentra alejada de la proporcionalidad teniendo en cuenta que lo pretendido es la exenci\u00f3n de las rentas al orden territorial, sin tener esto m\u00e1s fundamento que el ya mencionado; sobra recordar que dicha medida atentar\u00eda contra la razonabilidad de la medida en cuanto en tanto las entidades territoriales tienen su autonom\u00eda tributaria, facultad otorgada por la Carta Magna\u201d. (Folio 157). \u00a0<\/p>\n
1.3.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT). \u00a0<\/p>\n
Con ponencia del Dr. Carlos Mario Lafaurie Escorce, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) considera que el inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 debe interpretarse en concordancia con la restricci\u00f3n general establecida en la Constituci\u00f3n y, en esa medida la norma acusada no puede \u00a0entenderse contraria a ella. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el art\u00edculo 9 de la Ley 100 de 1993 coincide con el inciso del art\u00edculo 48 Superior, en el sentido en que el primero establece que \u201cNo se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella\u201d, y que en el caso concreto no se cumplen varios de los requisitos que ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional para que se configure una omisi\u00f3n legislativa relativa. Al respecto se afirma: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEs indispensable que la disposici\u00f3n cuestionada excluya de sus consecuencias jur\u00eddicas situaciones que, por ser asimilables, debieron quedar contenidos en ella. El hecho de que el inciso impugnado no mencione los recursos destinados a cubrir la conmutaci\u00f3n pensional, no significa que los mismos, u otros equivalentes, est\u00e9n excluidos de la exoneraci\u00f3n tributaria, ya que el art\u00edculo 9 de la Ley 100, de manera general, les concede dicho tratamiento, al proscribir que los recursos de las instituciones de seguridad social se destinen a una finalidad diferente a \u00e9sta\u201d. (Folio 162) \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada no puede interpretarse de manera aislada a lo que contemplan los art\u00edculos 9 de la Ley 100 de 1993 y 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por ello puede considerarse que el inciso primero del art\u00edculo 135 s\u00f3lo hizo referencia a los recursos destinados a pensiones administradas por los cuatro tipos de fondos, ya que fueron esos fondos los \u00fanicos regulados dentro del sistema pensional de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen tributario de los dineros destinados a los procesos de conmutaci\u00f3n o normalizaci\u00f3n pensional se dice: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u201cLo previsto en el art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a que los recursos administrados por los cuatro fondos all\u00ed mencionados, gozan de exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional, no puede interpretarse en el sentido de que otros recursos destinados a pensiones, como los relacionados con la conmutaci\u00f3n pensional, o en general los que se deban emplear en la seguridad social, puedan ser gravados con tributos nacionales, departamentales o municipales\u201d.(Folio 163). \u00a0<\/p>\n
1.3.3. Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00edas (ASOFONDOS). \u00a0<\/p>\n
En su calidad de representante legal de ASOFONDOS, la doctora \u00a0Adriana Huertas Bonilla, solicit\u00f3 la declaraci\u00f3n de exequibilidad condicionada \u00a0del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, a que la exenci\u00f3n que ella contempla, tambi\u00e9n cobija los tributos del orden territorial y que la prohibici\u00f3n de gravamen incluye desde los aportes hasta la financiaci\u00f3n de la pensi\u00f3n, ello significa que los aportes voluntarios que el afiliado decida utilizar para financiar su pensi\u00f3n dentro del sistema general de pensiones y los mecanismos de normalizaci\u00f3n y conmutaci\u00f3n pensional deben estar cubiertos por la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta ASOFONDOS que los recursos de la seguridad social y el sistema general de pensiones deben destinarse exclusivamente a los prop\u00f3sitos de la seguridad social y de forma independiente en cada uno de sus subsistemas, por ello, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 48 Superior, no pueden afectarse para fines distintos ni a la seguridad social ni al propio subsistema. Se\u00f1ala que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c(\u2026) existen recursos de la seguridad social en pensiones a los que deber\u00eda aplicarse el tratamiento tributario del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 y no est\u00e1 contemplado, en el caso del r\u00e9gimen de ahorro individual los aportes voluntarios que el afiliado decide incorporar al capital que financiar\u00e1 su pensi\u00f3n.\u201d(Folio 150).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, por conducto del acad\u00e9mico Juan Rafael Bravo Arteaga, consider\u00f3 que la norma acusada es exequible, \u00a0y que su interpretaci\u00f3n se condicione a que la prohibici\u00f3n de gravar los recursos de la seguridad social con impuestos, tasas o contribuciones del orden nacional tambi\u00e9n se extiende al orden territorial, bien sea que tales recursos se hallen en los fondos mencionados en la norma legal demandada o que hayan sido transferidos a otras entidades legalmente encargadas de cumplir con el pago de pensiones. \u00a0<\/p>\n
Se se\u00f1ala que de acuerdo con la teor\u00eda general de los tributos, el inciso del art\u00edculo 48 de la Carta no establece una exenci\u00f3n tributaria para los bienes destinados a la seguridad social, sino la prohibici\u00f3n de gravar dichos recursos con cualquier \u00a0tributo: \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando existe una prohibici\u00f3n de orden superior de establecer un gravamen, dicha prohibici\u00f3n no se puede acatar estableciendo una exenci\u00f3n tributaria, pues la \u2018prohibici\u00f3n\u2019 implica que no puede nacer la obligaci\u00f3n \u00a0tributaria, al tiempo que la \u2018exenci\u00f3n\u2019 involucra la idea de que la obligaci\u00f3n tributaria, que ha nacido como consecuencia del acaecimiento del hecho gravado, no puede ser cumplida por existir una exenci\u00f3n que exonera de ella. De esta forma se logra una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica del inciso 5\u00ba del art\u00edculo 48 y del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual la ley que desarrolla la primera norma constitucional citada no debe consagrar exenciones tributarias, pues ello violar\u00eda la segunda disposici\u00f3n, sino que debe prohibir el gravamen. Por consiguiente, el legislador al referirse a los recursos de los fondos de pensiones no ha debido decir que \u2018gozan de exenci\u00f3n de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones\u2019, pues lo que ha debido decir es que \u2018tales recursos no pueden ser gravados con impuestos, tasas o contribuciones\u2019\u201d. (Folio 128). \u00a0<\/p>\n
Considera que el demandante tiene raz\u00f3n en cuanto a la omisi\u00f3n de la norma acusada, pues al excluir de los recursos destinados al pago de pensiones, aquellos que no hacen parte de los fondos all\u00ed enumerados, se desconoce la prohibici\u00f3n constitucional ya que \u00e9sta se refiere a todos los recursos de la seguridad social. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. DIRECCI\u00d3N DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La doctora Flori Elena Fierro Manzano, actuando en nombre de la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en virtud del poder otorgado por la delegada del se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, \u00a0solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Los recursos que no hacen parte del Sistema de Seguridad Social no pueden ser objeto de la exenci\u00f3n establecida en la norma demandada, tal como acontece con aquellos administrados por los empleadores, pues hacen parte de una esfera privada; sin embargo, una vez que ingresan al Sistema de Seguridad Social, se tornan en recursos parafiscales y est\u00e1n protegidos por disposiciones superiores. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.4.2. El fin de la norma constitucional es proteger los recursos que entran al sistema y no los que est\u00e1n por fuera de \u00e9l y como tal no se puede pretender ampliar la prohibici\u00f3n a recursos que no entran en el sistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0MINISTERIO DE LA PROTECCI\u00d3N SOCIAL \u00a0<\/p>\n
El doctor Eleazar Falla L\u00f3pez, actuando \u00a0con el poder especial otorgado por la Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protecci\u00f3n Social, justifica la constitucionalidad del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5.1. El inciso 1 del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 se refiere al tratamiento tributario de unos espec\u00edficos recursos en materia pensional, mientras que el inciso 4 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refiere al uso y destino de los recursos en general de las entidades de la seguridad social, que conceptualmente son instituciones diferentes y que cuentan con su propio marco jur\u00eddico, as\u00ed que no se evidencia el v\u00ednculo de donde pueda inferirse la violaci\u00f3n de la norma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5.2. \u201cEl art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 comprendi\u00f3 a la totalidad de las instituciones del Sistema General de Pensiones que podr\u00edan verse afectados ante la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes del orden nacional, sin que so pena de desconocer el principio de unidad normativa, pudiera extender los beneficios contemplados en la misma, a favor de instituciones que no forman parte del Sistema General de Pensiones, como ser\u00eda el caso de los empleadores que tienen a su cargo el pago directo de pensiones. Tampoco podr\u00eda predicarse omisi\u00f3n legislativa al no prever exenciones respecto de los tributos del orden departamental o municipal, pues el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica expresamente proh\u00edbe que por ley se establezcan ese tipo de exenciones, no configur\u00e1ndose los supuestos previstos por la Corte Constitucional para que se presente la llamada omisi\u00f3n legislativa relativa en el presente caso.\u201d (Folio 107). \u00a0<\/p>\n
1.6. \u00a0MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
El doctor Gustavo Adolfo Osorio Garc\u00eda, como apoderado de la Naci\u00f3n- Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la norma acusada, argumentando que: \u00a0<\/p>\n
1.6.1. El Congreso de la Rep\u00fablica no tiene competencia para crear exenciones tributarias respecto de los impuestos del orden territorial, dado que la Constituci\u00f3n restringe su competencia a los tributos del orden nacional. En consecuencia, \u00a0no pod\u00eda el legislador, atendiendo a sus competencias constitucionales, establecer una exenci\u00f3n a nivel territorial como el demandante lo plantea, por tanto, no se configura una omisi\u00f3n legislativa relativa, pues el legislador actu\u00f3 dentro del marco de su competencia y no se cumple con el requisito establecido por la jurisprudencia constitucional, seg\u00fan el cual la exclusi\u00f3n debe carecer de un principio de raz\u00f3n suficiente; y la raz\u00f3n de la no regulaci\u00f3n de la exenci\u00f3n a nivel territorial deviene de la falta de competencia del Congreso para regular dicha materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.6.2. En segundo lugar \u201c(\u2026) no existe omisi\u00f3n legislativa relativa en el evento de la conmutaci\u00f3n \u00a0o normalizaci\u00f3n pensional, toda vez que los eventos de destinaci\u00f3n de recursos a estos mecanismos se encuentran cubiertos por la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el legislador tiene potestad impositiva cuando el dinero se encuentra en el patrimonio del empleador, y de los beneficiarios de la prestaci\u00f3n pensional, pero encuentra l\u00edmites cuando los recursos son transferidos a las entidades administradoras para la conmutaci\u00f3n pensional, recursos sobre los cuales existe la protecci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n\u201d. (Folio 76). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En concepto N\u00b0 5016 del 08 de septiembre de 2010, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Dr. Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1.7.1. El \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica no tiene competencia para establecer exenciones o tratamientos preferenciales con respecto a tributos del orden territorial, ya que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica lo proh\u00edbe en su art\u00edculo 294. Prohibici\u00f3n que \u00a0encuentra su fundamento en el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, encaminado a garantizar que el patrimonio de las mismas no se vea afectado por las decisiones que se adopten en el orden nacional. Es errado considerar que el legislador ha incurrido en una omisi\u00f3n legislativa relativa al no excluir los recursos aludidos de toda clase de tributo de orden departamental y municipal, porque su actuaci\u00f3n se ajust\u00f3 a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.7.2.La norma demandada establece que los recursos de los fondos gozan de exenci\u00f3n, \u201cpero de manera alguna proh\u00edbe que esa exenci\u00f3n tambi\u00e9n cubra otros recursos del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, tales como los recursos de los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales regulados por el Decreto 941 de 2002, de los fondos privados voluntarios de pensiones y las reservas matem\u00e1ticas de seguros de pensiones de jubilaci\u00f3n o vejez, invalidez y sobrevivientes, as\u00ed como de sus rendimientos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, que la inconstitucionalidad planteada por el demandante no proviene de \u00a0la norma demandada sino de una interpretaci\u00f3n errada de la misma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 241, numeral \u00a04\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problema Jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Le corresponde a la Corte determinar si el legislador al redactar el inciso 1 del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 incurri\u00f3 en dos omisiones legislativas de car\u00e1cter relativo que pueden ser contrarias al art\u00edculo 48 constitucional. \u00a0<\/p>\n
La primera omisi\u00f3n legislativa relativa, al no se\u00f1alar expresamente que los recursos de los fondos a los que se refieren el precepto acusado quedaban exentos de todo tributo de car\u00e1cter territorial. La norma s\u00f3lo se refiere a los del orden nacional, lo que en t\u00e9rminos del demandante permite inferir que \u00e9stos pueden ser gravados por los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda omisi\u00f3n legislativa relativa, por \u00a0no contemplar otros recursos que, en t\u00e9rminos del actor, tambi\u00e9n \u00a0hacen parte del sistema de seguridad social, espec\u00edficamente los relacionados con la conmutaci\u00f3n o normalizaci\u00f3n pensional. \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0La omisi\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
La omisi\u00f3n legislativa en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n puede ser de dos clases: relativa y absoluta1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera se configura cuando en ejercicio de su funci\u00f3n legislativa el legislador al expedir una normatividad prescinde de uno o varios elementos o ingredientes que, por no existir, hacen la norma contraria a la Constituci\u00f3n, bien porque se desconoce \u00a0el \u00a0principio de igualdad, el \u00a0debido proceso o una regla constitucional. En otros t\u00e9rminos, la omisi\u00f3n relativa se configura cuando existe un desarrollo legal pero \u00a0\u00e9ste presenta unas insuficiencias o carencias que resultan contrariando el texto constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad por omisi\u00f3n relativa se dirige entonces, contra lo que no dice el precepto pero que ha debido decir para no generar, entre otras, desigualdades, violaciones al debido proceso o el desconocimiento de un mandato expreso de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, para que se estructure una omisi\u00f3n legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los siguientes requisitos2: Primero,\u00a0 la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Segundo, la exclusi\u00f3n de sus consecuencias jur\u00eddicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusi\u00f3n de un ingrediente o condici\u00f3n indispensable para la armonizaci\u00f3n de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Tercero, la ausencia de una raz\u00f3n suficiente para tal exclusi\u00f3n. Cuarto, la generaci\u00f3n de una situaci\u00f3n de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneraci\u00f3n de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional espec\u00edfico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos. \u00a0<\/p>\n
La omisi\u00f3n legislativa relativa se predica entonces de disposiciones que si bien en principio por s\u00ed mismas no son inconstitucionales, resultan ser contrarias a la Constituci\u00f3n, bien porque la regulaci\u00f3n incompleta genera \u00a0 discriminaciones, bien porque las \u00a0consecuencias jur\u00eddicas de ella no se extienden a supuestos de hecho iguales o an\u00e1logos a los que contempla la norma acusada, o por no comprender ingredientes o condiciones indispensables para la armonizaci\u00f3n de su enunciado normativo con los mandatos de de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, la Corte ha aceptado que las disposiciones acusadas se pueden ajustar a la Constituci\u00f3n, mediante la adopci\u00f3n de una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos o no regulados de manera injustificada,3 es decir, se debe dictar una sentencia integradora, que condicione la exequibilidad del precepto acusado a que se entienda \u00a0que \u00e9l consagra el supuesto o los eventos excluidos y que lo hacen contrario al texto constitucional. En estos casos, la Corte ha se\u00f1alado que se debe ser muy cuidadoso del principio democr\u00e1tico, es decir, que es necesario analizar el grado de la omisi\u00f3n, toda vez que el juez constitucional no puede, so pretexto de pronunciarse sobre una omisi\u00f3n legislativa relativa, arrogarse el papel del legislador y dictar normativas que no son de su resorte4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda, la omisi\u00f3n absoluta, se configura cuando el legislador pese a tener la obligaci\u00f3n de expedir una normativa no lo hace. En este caso, la jurisprudencia constitucional \u00a0ha se\u00f1alado que un pronunciamiento de la Corte representar\u00eda una \u00a0intervenci\u00f3n indebida en las competencias del legislador, es decir, el quebrantamiento del principio democr\u00e1tico, raz\u00f3n por la que el juez constitucional debe abstenerse de pronunciarse sobre el particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado expresamente que la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad s\u00f3lo es procedente cuando el legislador ha expedido una regulaci\u00f3n insuficiente y no cuando \u00e9ste ha omitido su expedici\u00f3n, pese a estar obligado a ello por el texto constitucional. Es decir, la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad s\u00f3lo procede por omisiones legislativas relativas y no absolutas. Por tanto, el reproche se debe dirigir contra la actuaci\u00f3n deficiente o insuficiente del legislador y no contra su inactividad5. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se analizar\u00e1n los dos cargos por omisi\u00f3n legislativa relativa en torno a los cuales gira la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 An\u00e1lisis del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 por supuestas omisiones legislativas relativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0Los recursos del sistema de seguridad social son recursos de car\u00e1cter parafiscal que no pueden ser objeto de grav\u00e1menes \u00a0por disposici\u00f3n del art\u00edculo 48 constitucional, es decir, no son materia imponible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. El primer cargo contra el art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, \u00a0se estructura en una omisi\u00f3n legislativa relativa por desconocimiento de una prohibici\u00f3n constitucional: la contenida en el art\u00edculo 48 constitucional que establece que \u201cno se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la \u00a0seguridad social para fines diferentes a ella\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el hecho de que el legislador no estableciera expresamente que las entidades territoriales no pod\u00edan gravar los recursos de los fondos a los que alude ese precepto, como s\u00ed lo hizo en relaci\u00f3n con los tributos del orden nacional, desconoce esa prohibici\u00f3n \u00a0porque su silencio permite a los entes territoriales gravarlos \u00a0<\/p>\n
Los distintos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico coinciden en afirmar que el legislador no pod\u00eda incluir la exenci\u00f3n dirigida a los entes territoriales porque ello implicar\u00eda un desconocimiento expreso del art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cLa ley \u00a0no podr\u00e1 conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, consideran que el legislador no pod\u00eda pronunciarse sobre el aspecto que el demandante echa de menos en el art\u00edculo 135 acusado, porque ello ser\u00eda desconocer la prohibici\u00f3n constitucional contenida en el art\u00edculo 294 trascrito. En ese orden, los intervinientes plantean que en este caso no se puede configurar una omisi\u00f3n legislativa de car\u00e1cter relativo, toda vez que el legislador no pod\u00eda pronunciarse sobre el aspecto que se dice omitido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala no comparte el anterior planteamiento porque no tiene en cuenta ni la naturaleza jur\u00eddica de los recursos que manejan los cuatro fondos a que se refiere el inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 ni las implicaciones de la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 48 constitucional, por las razones que se analizar\u00e1n a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. \u00a0No es necesario ahondar en esta providencia sobre el car\u00e1cter parafiscal de los recursos de la seguridad social que, como tal, no hacen parte del presupuesto nacional6. Basta se\u00f1alar que son recursos que provienen de un gravamen obligatorio que deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores, con un fin espec\u00edfico que no es otro que beneficiar al grupo de trabajadores para quienes despu\u00e9s del cumplimiento de unos requisitos fijados por el legislador, pueden obtener una pensi\u00f3n. La administraci\u00f3n de esos recursos le corresponde a las instituciones a que se refiere el art\u00edculo 135 acusado. \u00a0<\/p>\n
Ese car\u00e1cter parafiscal en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional implica que tales recursos no pertenecen ni a la Naci\u00f3n, ni a los entes territoriales, \u00a0ni a las entidades administradoras, ni al empleador7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, el mandato expreso del art\u00edculo 48 constitucional que proh\u00edbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella, ha llevado a esta Corporaci\u00f3n a elaborar toda una l\u00ednea jurisprudencial en la que ha se\u00f1alado que los recursos del sistema tanto en salud como en pensiones no pueden ser destinados a un objeto diferente dentro del sistema, lo que incluye la prohibici\u00f3n para el Estado de imponer tributos, grav\u00e1menes, tasas o contribuciones sobre tales recursos8. En t\u00e9rminos tributarios, los recursos del sistema de seguridad social no son \u00a0materia imponible, raz\u00f3n por la que no \u00a0pueden ser gravados por ninguna autoridad que detente la facultad impositiva, incluidos, obviamente, los entes territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. En ese sentido, es claro que el legislador estaba facultado para se\u00f1alar en el inciso primero que los recursos de los cuatro fondos no pod\u00edan ser objeto de grav\u00e1menes tanto del orden nacional como territorial, sin desconocer el art\u00edculo 294 constitucional por varias razones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera, porque tales recursos, en raz\u00f3n de su car\u00e1cter parafiscal, no le pertenecen ni a la Naci\u00f3n ni a los entes territoriales y como tal estos \u00faltimos no tienen facultad impositiva sobre ellos. La segunda, porque al no ser materia imponible por disposici\u00f3n del \u00a0art\u00edculo 48 constitucional, no se pueden establecer frente a ellos exenciones como erradamente lo hizo el legislador en el art\u00edculo 135 acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las exenciones son un beneficio que presupone la existencia de unos sujetos u objetos que son susceptibles de materia impositiva y frente a los cuales, pese a existir la obligaci\u00f3n tributaria, se les exonera de ella. As\u00ed entendida la exenci\u00f3n, es evidente que los recursos del sistema de seguridad social no pueden ser objeto de ella, porque por disposici\u00f3n del Constituyente, art\u00edculo 48 constitucional, no son materia imponible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se puede concluir que el legislador uso antit\u00e9cnicamente el t\u00e9rmino exenci\u00f3n en el inciso primero del art\u00edculo 135 acusado y como tal pod\u00eda validamente hacer referencia con fundamento en el art\u00edculo 48 constitucional a la prohibici\u00f3n de gravar los recursos de esos fondos de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Las anteriores consideraciones le permiten a la Corte concluir que el legislador no incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa de car\u00e1cter relativo como lo se\u00f1ala el ciudadano Ospina Acosta al no incluir en el texto del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, la referencia al orden territorial, por cuanto sin esa menci\u00f3n, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 48 constitucional, ninguna entidad territorial puede gravar los recursos de la seguridad social que entran en dichos fondos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para que se configure la omisi\u00f3n legislativa no basta con que el legislador profiera \u00a0una regulaci\u00f3n incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulaci\u00f3n parcial o fragmentada \u00a0resulta contraria a la Constituci\u00f3n, es decir, que el ingrediente, condici\u00f3n normativa o consecuencia jur\u00eddica que se omiti\u00f3 es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso en estudio es indiscutible que el hecho de que el legislador no fijara expresamente que los entes territoriales no pod\u00edan gravar los recursos que manejan los fondos a los que hace referencia el art\u00edculo 135 acusado, resulte esencial o indispensable para entender que dichos fondos no pueden ser objeto de grav\u00e1menes por parte de los entes territoriales, toda vez que esos dineros no son de su propiedad ni pueden dar origen a una obligaci\u00f3n tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, al no existir una omisi\u00f3n legislativa relativa, la Corte declarar\u00e1 \u00a0la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0La normalizaci\u00f3n conmutaci\u00f3n o del pasivo pensional: No existe omisi\u00f3n relativa por su ausencia de regulaci\u00f3n en la Ley 100 de 1993. \u00a0<\/p>\n
3.2.1. El segundo cargo contra el art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, hace referencia al hecho que el legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa \u00a0relativa al no se\u00f1alar entre los recursos que son objeto de gravamen, los destinados a la conmutaci\u00f3n o normalizaci\u00f3n del pasivo pensional o que los empleadores manejan para el pago de la seguridad social. \u00a0En t\u00e9rminos del actor, ese hecho implica un trato discriminatorio entre los recursos que hacen parte del sistema de seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver este cargo se requiere definir qu\u00e9 es la normalizaci\u00f3n o \u00a0conmutaci\u00f3n pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. La \u00a0conmutaci\u00f3n del pasivo pensional es un \u00a0mecanismo jur\u00eddico y contable, a trav\u00e9s del cual una entidad empleadora, para lograr la normalizaci\u00f3n de su pasivo pensional, transfiere a un tercero, mediante el pago de una suma establecida, la responsabilidad jur\u00eddica del pago de pensiones a su cargo. La conmutaci\u00f3n puede ser total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, o parcial, cuando el empleador conserva responsabilidad por el pasivo transferido. La normalizaci\u00f3n es el g\u00e9nero y la conmutaci\u00f3n es la especie.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta figura tiene como antecedentes los Decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, que permitieron al Instituto de Seguridad Social, como un \u00a0mecanismo excepcional, sustituir a una empresa en el pago de las pensiones legales y convencionales. Como mecanismo excepcional s\u00f3lo era procedente cuando una empresa nacional o extranjera con pensiones de jubilaci\u00f3n pendientes, entrara \u00a0en proceso de cierre o liquidaci\u00f3n, o en notable estado de descapitalizaci\u00f3n, disminuci\u00f3n de actividades o desmantelamiento que pueda hacer nugatorio el derecho de jubilaci\u00f3n de los trabajadores, art\u00edculo 2 del Decreto 2677 de 1971. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, fue \u00a0un mecanismo dise\u00f1ado para lograr la protecci\u00f3n del derecho a la pensi\u00f3n de los trabajadores por eventos en la empresa que pod\u00edan generar riesgos para el goce efectivo de este derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Ley 550 de 1999, que se dict\u00f3 con el objeto, entre otros, de establecer un r\u00e9gimen para promover y facilitar la reactivaci\u00f3n empresarial y la reestructuraci\u00f3n de los entes territoriales para asegurar la funci\u00f3n social de las empresas, contempl\u00f3 nuevamente esta figura en su art\u00edculo 41, al se\u00f1alar que las empresas para lograr la normalizaci\u00f3n de su pasivo pensional pod\u00eda acudir a mecanismos como el de la conmutaci\u00f3n total o parcial o la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mencionada figura por expresa disposici\u00f3n del precepto en comento, \u00a0pod\u00eda \u00a0aplicarse en todos los casos en que se requiriera \u00a0la normalizaci\u00f3n del pasivo pensional, sin importar si la empresa estaba en un acuerdo de reestructuraci\u00f3n. Significa lo anterior que dicha figura, pese a estar inserta en una ley con un objetivo espec\u00edfico, pod\u00eda ser empleada por cualquier empleador que requiriera la normalizaci\u00f3n de su pasivo pensional. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo 2 de dicha norma, se\u00f1ala expresamente que la conmutaci\u00f3n \u201c podr\u00e1 realizarse con el Instituto de Seguros Sociales, y las compa\u00f1\u00edas de seguros de vida; la conmutaci\u00f3n pensional podr\u00e1 tambi\u00e9n realizarse total o parcialmente a trav\u00e9s de los fondos de pensiones y los patrimonios aut\u00f3nomos pensionales administrados por sociedades fiduciarias o administradoras de fondos de pensiones. El Gobierno reglamentar\u00e1 el alcance de la conmutaci\u00f3n, total o parcial, los casos, condiciones, formas de pago y garant\u00edas que deban aplicarse en cada caso para el efecto, de tal manera que se proteja adecuadamente a los pensionados\u201d \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la facultad reglamentaria, \u00a0el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 1260 de 2000 que en su art\u00edculo 4 estableci\u00f3 las distintas formas en que se pod\u00eda hacer la conmutaci\u00f3n pensional total y se\u00f1al\u00f3 que \u00a0\u00e9sta se podr\u00eda hacer con el Instituto de Seguros Sociales; con una compa\u00f1\u00eda de seguros a trav\u00e9s de una renta vitalicia; como un retiro programado administrado por una administradora de fondos de pensiones y por los dem\u00e1s mecanismos que se\u00f1ale el Gobierno Nacional de acuerdo con la ley. Este \u00a0decreto ni la Ley 550 se refirieron al aspecto tributario de esta figura. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el Decreto 941 de 2002 regul\u00f3 la conmutaci\u00f3n parcial y se\u00f1al\u00f3 que \u00e9sta se podr\u00eda realizar a trav\u00e9s de la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos pensionales. Este decreto se refiri\u00f3 expresamente \u00a0a los aspectos tributarios de esta figura al se\u00f1alar que \u201clos patrimonios aut\u00f3nomos pensionales y los patrimonios aut\u00f3nomos de garant\u00eda tienen el car\u00e1cter de fondos para efectos del art\u00edculo 135\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un aspecto que vale la pena tener en cuenta es que la Ley 550 de 1999 rigi\u00f3 hasta el 1o. de julio de 2007, pero \u00a0se \u00a0sigue aplicando a las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley 922 de 2004, por expresa disposici\u00f3n \u00a0del art\u00edculo 126 de la Ley 1116 de 2006. \u00a0<\/p>\n
\u00a03.2.3. El anterior recuento normativo le permite a la Corte Constitucional se\u00f1alar que no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando acusa de omisi\u00f3n legislativa relativa el art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993 por no haber contemplado el tratamiento tributario de la figura de la conmutaci\u00f3n pensional por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a03.2.3.1 El objeto de la mencionada ley era la creaci\u00f3n del sistema de seguridad social integral en cumplimiento del art\u00edculo 48 constitucional, \u00a0sistema de seguridad social integral definido por la misma ley como \u00a0el conjunto arm\u00f3nico de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los reg\u00edmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos en la ley. En ese sentido el sistema es uno y dentro de \u00e9l los r\u00e9gimen de salud, pensiones y servicios complementarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el legislador no estaba obligado a contemplar en la Ley 100 de 1993 la figura de la normalizaci\u00f3n pensional ni mucho menos su tratamiento tributario, dado que estaba dise\u00f1ando el nuevo sistema sin que necesariamente estuviera obligado a regular un aspecto excepcional como lo es la figura que el actor echa de menos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que la conmutaci\u00f3n hace parte de lo que los doctrinantes denominan la movilidad de los recursos financieros \u00a0en el sistema de pensiones10 que, como ya se explic\u00f3, permite la transferencia de recursos del patrimonio del empleador a una entidad dentro del sistema de seguridad social para trasladar la responsabilidad en el pago de la pensi\u00f3n, pero ello no implica que su consagraci\u00f3n en la Ley 100 fuera estrictamente necesaria para la configuraci\u00f3n del nuevo sistema de seguridad social \u00a0que se implantar\u00eda en el pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3.2. Dentro de esa l\u00f3gica, el art\u00edculo 135 referido al tratamiento tributario de los fondos que manejar\u00edan los recursos para el nuevo sistema, no ten\u00eda porqu\u00e9 referirse al mecanismo de la conmutaci\u00f3n pensional que, como se rese\u00f1\u00f3, se introdujo por el Decreto 2677 de 1971 y posteriormente se volvi\u00f3 a regular en la Ley 550 de 1999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden, no es posible sostener v\u00e1lidamente que la norma acusada est\u00e9 excluyendo un ingrediente, una condici\u00f3n normativa o una consecuencia jur\u00eddica que permita concluir que su consagraci\u00f3n normativa era esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Constituci\u00f3n, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional11, porque la figura de la normalizaci\u00f3n pensional no era propia de la regulaci\u00f3n de la Ley 100 de 1993, ni mucho menos de los fondos a los que se refiere el art\u00edculo 135 acusado. Tampoco es admisible concluir que esa ausencia de regulaci\u00f3n implique el incumplimiento del legislador de un deber constitucional 12 como parece pretenderlo el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4 La pretensi\u00f3n real del ciudadano Ospina Acosta no es otra que la que \u00e9l expresamente consagra en su escrito de demanda, que consiste en que \u00a0la Corte Constitucional le \u201caclare que todos los recursos, fondos y movimientos que tengan por el fin el pago de obligaciones \u00a0pensionales, incluyendo las operaciones de conmutaci\u00f3n normalizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos en materia de pensiones\u201d est\u00e1n cobijados con la prohibici\u00f3n constitucional del inciso del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y para ello intent\u00f3 construir un cargo por omisi\u00f3n legislativa relativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de la Corte Constitucional no es la de aclarar dudas a los ciudadanos sobre la aplicaci\u00f3n de las normas, as\u00ed \u00e9stas sean de car\u00e1cter constitucional. En el caso concreto, se considera que el actor pretendi\u00f3 su objetivo haciendo uso de la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad para provocar un pronunciamiento de la Corte a partir de una interpretaci\u00f3n de una figura que no fue regulada en la norma acusada y que por el objeto de la ley en la que ella se ubica, no ten\u00eda porque ser consagrada. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, si lo que el actor quer\u00eda demandar era la interpretaci\u00f3n que se viene haciendo del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, as\u00ed ha debido indicarlo y cumplir los requisitos que ha exigido la jurisprudencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por interpretaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores razones llevan a la Sala a concluir que el cargo por omisi\u00f3n legislativa no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto el debate que plantea el ciudadano Ospina Acosta puede estar girando en torno a la \u201caplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n de la ley\u201d13 y no a una supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, es necesario recordar que esta Corporaci\u00f3n14 ha se\u00f1alado que no se puede confundir la omisi\u00f3n legislativa relativa con el hecho de que el legislador no tenga que hacer la regulaci\u00f3n que se echa de menos en la norma acusada sino en otra diferente, no objeto de acusaci\u00f3n. En consecuencia, para la Sala no \u00a0existe la omisi\u00f3n legislativa relativa \u00a0que alega el actor y, por tanto, se declarar\u00e1 la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso primero del art\u00edculo 135 de la Ley 100 de 1993, por los cargos analizados en la parte motiva de esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Sentencias C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1549 de 2000 M.P. Martha Victoria S\u00e1chica M\u00e9ndez, C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-311 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. sentencia C-1011 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
3 Ver las sentencias C-555 del 6 de diciembre de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-449 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. sentencia C-449 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. sentencia C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, fue el primer \u00a0fallo que desarroll\u00f3 este tema. Consultar tambi\u00e9n la sentencia C-780 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Sentencias C-577 de 1997; C-1379 de 2000; C-155 de 2004; C-1002 de 2004; C-132 de 2009; C-663 de 2009 SU-508 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4.La Ley 797 de 2003, en su articulo 2 expresamente se\u00f1ala que \u201clos recursos del Sistema General de Pensiones est\u00e1n destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen ni a la Naci\u00f3n ni a las entidades que los administran\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. sentencias C-045 de 1996; C-363 de 2001; C-828 de 2001; C-1247 de 2001; C-655 de 2003 y C-1040 de 2003, entre otras. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. sentencia C-1011 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. L\u00f3pez Villegas Eduardo. La formaci\u00f3n y traslado de recursos para el sistema pensional. Bogot\u00e1 2004, p\u00e1g 43 y Arenas Monasalve Gerardo. El derecho colombiano a la Seguridad social. Editorial Legis, p\u00e1g 371.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0 Cfr. sentencia C-1011 de 2008. \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Cfr. Sentencia C-427 de 2000, reiterado en la Sentencia C-402 de 2003 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a013. Cfr. sentencias C-1436 de 2000; C-1052 de 2001 y C-426 de 2002, entre otras. \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0Cfr. sentencia C-371 de 2004. M.P. doctor Jaime C\u00f3rdoba Trevi\u00f1o, reiterada en la C-800 de 2005.M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-090\/11 \u00a0 EXENCION TRIBUTARIA A RECURSOS DE LOS FONDOS DE PENSIONES-Congreso no incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa, por no prever en la ley 100 de 1993 la conmutaci\u00f3n pensional\u00a0 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Contenido\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos\u00a0 \u00a0 La acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad por omisi\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18291","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18291","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18291"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18291\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18291"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18291"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18291"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}