\u00a0 \u00a0 SENTENCIA C-102\/11 \u00a0<\/p>\n
(Febrero 23, Bogot\u00e1 D.C.) \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL A CARGO DE CIERTAS ENTIDADES TERRITORIALES, SOBRE LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA URBANA-No viola principio de unidad de materia ni derecho a la igualdad \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE \u00a0VIVIENDA URBANA-Contenido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos adicionales \u00a0<\/p>\n
La Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas que giran en torno a la posible vulneraci\u00f3n del principio de igualdad deben cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los gen\u00e9ricos de toda demanda de inconstitucionalidad. As\u00ed, por ejemplo, se ha dicho que la demanda \u201cdebe suministrar un principio m\u00ednimo o indicativo de respuesta a tres preguntas b\u00e1sicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de constitucionalidad: \u00bfigualdad entre qui\u00e9nes?, \u00bfigualdad en qu\u00e9?, \u00bfigualdad con base en qu\u00e9 criterio?\u201d; que \u201cno es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cu\u00e1les son los grupos, reg\u00edmenes jur\u00eddicos \u00a0o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debi\u00f3 dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado.\u201d; y que \u201cpor la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad y certeza cu\u00e1les son los sujetos cuyo cotejo se propone, cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n escogido y cu\u00e1les son las razones por las que se acudi\u00f3 al mismo. De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretaci\u00f3n del principio de igualdad no supone la prohibici\u00f3n de la diferencia sino el reproche a la discriminaci\u00f3n, al demandante no s\u00f3lo corresponde presentar argumentos para demostrar que la ley estableci\u00f3 el trato diferente a dos supuestos f\u00e1cticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificaci\u00f3n razonable, proporcional y suficiente que lo autorice\u201d. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
La Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la seguridad y el orden en la operaci\u00f3n del derecho: \u201c\u2026La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -art\u00edculo 158- dice, en relaci\u00f3n con el tr\u00e1mite de las leyes: \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (\u2026). Busca la Constituci\u00f3n evitar que en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes se introduzcan disposiciones extra\u00f1as a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Espec\u00edficamente, quiere el Constituyente impedir la introducci\u00f3n de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del tr\u00e1mite parlamentario, que dificulten \u00a0la participaci\u00f3n democr\u00e1tica de la representaci\u00f3n plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jur\u00eddico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jur\u00eddica en el sistema normativo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No debe concebirse como criterio de unicidad tem\u00e1tica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad tem\u00e1tica. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia s\u00f3lo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relaci\u00f3n objetiva y razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte, entendida esa relaci\u00f3n \u201cobjetiva y razonable\u201d como la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposici\u00f3n demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un v\u00ednculo causal, teleol\u00f3gico o sistem\u00e1tico con el \u201ctema general\u201d o la \u201cmateria dominante\u201d de la segunda, de donde, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Aspectos procesales de las competencias de autoridades administrativas y asuntos tributarios referidos a esta actividad \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA, \u00a0CONTRATO DE ADMINISTRACION, CONTRATO DE ARRENDAMIENTO-Relaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n entre los contratos de administraci\u00f3n, los contratos de arrendamiento, y el r\u00e9gimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de administraci\u00f3n son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jur\u00eddicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relaci\u00f3n jur\u00eddica entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En consecuencia, hay una relaci\u00f3n tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, y causal entre los \u201ccontratos de administraci\u00f3n\u201d y el tema general de la ley, es decir, el r\u00e9gimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores profesionales, el contrato de administraci\u00f3n es un elemento inherente a ella, pues define las relaciones entre \u00e9stos y los propietarios a quienes prestan sus servicios. \u00a0<\/p>\n
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA DE \u00a0ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Contenido \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Contenido\/EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Car\u00e1cter excepcional\/FUNCION JUDICIAL Y FUNCION ADMINISTRATIVA-Criterios de distinci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D- 8211 \u00a0<\/p>\n
Actor: Lu\u00eds \u00c1ngel Mendoza Salazar \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad: contra los art\u00edculos 33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
1. Textos normativos demandados. \u00a0<\/p>\n
La demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Luis \u00c1ngel Mendoza Salazar, se dirige contra apartes (subrayados) de los art\u00edculos 33 y 34 de la Ley 820 de 2003: \u00a0<\/p>\n
LEY 820 DE 2003 \u00a0<\/p>\n
(julio 10)1 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el r\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 33. FUNCIONES. Las entidades territoriales determinadas en el art\u00edculo anterior ejercer\u00e1n las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
a) Contrato de arrendamiento: \u00a0<\/p>\n
1. Conocer las controversias originadas por no expedir las copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores. \u00a0<\/p>\n
2. Asumir las actuaciones que se le atribuyen a la autoridad competente en los art\u00edculos 22 al 25 en relaci\u00f3n con la terminaci\u00f3n unilateral del contrato. \u00a0<\/p>\n
3. Conocer de los casos en que se hayan efectuado dep\u00f3sitos ilegales y conocer de las controversias originadas por la exigibilidad de los mismos. \u00a0<\/p>\n
4. Conocer de las controversias originadas por la no expedici\u00f3n de los comprobantes de pago al arrendatario, cuando no se haya acordado la consignaci\u00f3n como comprobante de pago. \u00a0<\/p>\n
5. Conocer de las controversias derivadas de la inadecuada aplicaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n del valor comercial de los inmuebles destinados a vivienda urbana o de los incrementos. \u00a0<\/p>\n
6. Conocer del incumplimiento de las normas sobre mantenimiento, conservaci\u00f3n, uso y orden interno de los contratos de arrendamiento de vivienda compartida, sometidos a vigilancia y control; \u00a0<\/p>\n
b) Funci\u00f3n de control, inspecci\u00f3n y vigilancia: \u00a0<\/p>\n
1. Investigar, sancionar e imponer las dem\u00e1s medidas correctivas a que haya lugar, a las personas a que se refiere el art\u00edculo 28 de la presente ley o a cualquier otra persona que tenga la calidad de arrendador o subarrendador. \u00a0<\/p>\n
2. Aplicar las sanciones administrativas establecidas en la presente ley y dem\u00e1s normas concordantes. \u00a0<\/p>\n
3. Controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al p\u00fablico y con el ejercicio de actividades sin la obtenci\u00f3n de la matr\u00edcula cuando a ello hubiere lugar. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Para las funciones a las que se refiere el presente art\u00edculo, las entidades territoriales podr\u00e1n desarrollar sistemas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, acorde a los par\u00e1metros que establezca el Gobierno Nacional en un per\u00edodo de seis (6) meses siguientes a la expedici\u00f3n de la presente Ley. Si el Gobierno no lo hace, la competencia ser\u00e1 de los alcaldes. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 34. SANCIONES. Sin perjuicio de las dem\u00e1s sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podr\u00e1 imponer multas hasta por cien (100) salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, mediante resoluci\u00f3n motivada, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1. Cuando cualquier persona a las que se refiere el art\u00edculo 28 no cumpla con la obligaci\u00f3n de obtener la matr\u00edcula dentro del t\u00e9rmino se\u00f1alado en la presente ley. \u00a0<\/p>\n
2. Cuando las personas a que se refiere el art\u00edculo 28 de la presente ley incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble. \u00a0<\/p>\n
3 Cuando las personas a que se refiere el art\u00edculo 28 de la presente ley se anunciaren al p\u00fablico sin mencionar el n\u00famero de la matr\u00edcula vigente que se les hubiere asignado. \u00a0<\/p>\n
4. Por incumplimiento a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, as\u00ed como por la inobservancia de las \u00f3rdenes e instrucciones impartidas por la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
5. Cuando las personas a que se refiere el art\u00edculo 28 de la presente ley, en raz\u00f3n de su actividad inmobiliaria, o en desarrollo de arrendador o subarrendatario de vivienda compartida, incumplan las normas u \u00f3rdenes a las que est\u00e1n obligados. \u00a0<\/p>\n
6. Cuando las personas que tengan el car\u00e1cter de arrendador de inmuebles destinados a vivienda urbana, est\u00e9n sometidos o no, a la obtenci\u00f3n de matr\u00edcula de arrendador, incumplan con lo se\u00f1alado en los casos previstos en los numerales 1 a 3 del art\u00edculo anterior. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. La autoridad competente podr\u00e1, suspender o cancelar la respectiva matr\u00edcula, ante el incumplimiento reiterado de las conductas se\u00f1aladas en el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la matr\u00edcula proceder\u00e1 \u00fanicamente recurso de reposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de las disposiciones se\u00f1aladas, por los siguientes cargos: \u00a0<\/p>\n
2.1. Cargo 1: violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia (CP, art. 158) por el art\u00edculo 33 -numeral 3\u00ba del literal b- y el art\u00edculo 34 -numeral 2\u00ba- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2.1.1. El otorgamiento a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, a la Gobernaci\u00f3n de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, y a las alcald\u00edas municipales de los municipios del pa\u00eds -en desarrollo de la funci\u00f3n general de ejercer inspecci\u00f3n control y vigilancia en materia de arrendamientos-, de la competencia espec\u00edfica para \u00a0\u201cControlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n\u201d, vulnera el principio de unidad de materia, al ocuparse de un asunto ajeno al tema general de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. El tema general de la ley 820\/03, seg\u00fan su t\u00edtulo, es el de expedir el r\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana y dictar \u201cotras disposiciones\u201d; y su objeto, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba, es \u201cfijar los criterios que deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con funci\u00f3n social\u201d. Facultar a ciertas entidades territoriales para controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana en lo referente al contrato de administraci\u00f3n, es asunto ajeno al contenido y objeto general de la ley: el contrato de administraci\u00f3n, celebrado entre una persona natural o jur\u00eddica y el propietario de un inmueble, \u00a0para efectos de administrar el inmueble o intermediar entre arrendadores y arrendatarios, es diferente y ajeno al contrato de arrendamiento que constituye el tema principal de este cuerpo normativo. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. El numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 tambi\u00e9n vulnera el principio de unidad de materia, pues al dotar de una facultad sancionatoria a ciertas autoridades territoriales, cuando las personas dedicadas al arrendamiento de bienes ra\u00edces urbanos ajenos \u201cincumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble\u201d, el Legislador est\u00e1 regulando un tema -el contrato de administraci\u00f3n propio de la actividad inmobiliaria-, que es ajeno al objeto principal de la ley, el cual es el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. Esta desconexi\u00f3n entre el tema de la disposici\u00f3n acusada y el sentido general de la ley, implica un desconocimiento de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Cargo 2: violaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a trav\u00e9s de la ley, seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (CP, art 150), por el art\u00edculo 33 -numeral 3 del literal b- y art\u00edculo 34 -numeral 6- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2.2.1. La Ley 820 no se hace ninguna reglamentaci\u00f3n del denominado \u201ccontrato de administraci\u00f3n\u201d. As\u00ed, al cumplir la autoridades administrativas las funciones de control sobre el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n, \u00a0no tendr\u00e1 ninguna disposici\u00f3n normativa de la cual partir para cumplir sus funciones; bajo esta hip\u00f3tesis, cualquier decisi\u00f3n que se tome con respecto a dicho contrato ser\u00e1 ilegal, porque no existen los supuestos de hecho ni de derecho que deben guiar la actuaci\u00f3n administrativa. As\u00ed, la norma demandada \u201cdebe ser declarada inconstitucional porque no cumple ninguna funci\u00f3n dentro del ordenamiento, al no tener como objeto de legislaci\u00f3n alguna de las materias consagradas en el art\u00edculo 150 de la CP\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Similar reproche de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, que establece sanciones administrativas para las personas que se dediquen comercialmente al arriendo de inmuebles urbanos para vivienda, cuando incumplan las obligaciones determinadas en los primeros tres numerales del art\u00edculo 33 de la misma ley. En este caso, tambi\u00e9n existe violaci\u00f3n del art\u00edculo 150 Superior, porque \u201cla norma carece de objeto material de regulaci\u00f3n legislativa porque no reglamenta ninguna de las materias que constitucionalmente existen para ser legisladas\u201d, y que \u201cno cumple ninguna funci\u00f3n dentro del ordenamiento al no tener como objeto de legislaci\u00f3n alguna de las materias consagradas en el art\u00edculo 150 de la CP.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.3. Cargo 3: violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes (CP, 29, 113, \u00a0116, 150, 209 y 228) por el art\u00edculo 34 -numeral 2\u00ba- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
2.3.1. La norma acusada permite a las ya mencionadas entidades territoriales imponer sanciones, mediante resoluci\u00f3n motivada, a agentes inmobiliarios que \u201cincumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble\u201d, entre otras conductas. La sanci\u00f3n consiste en multa hasta por cien salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, y si hay recurrencia en la conducta sancionable, puede llegar a \u00a0ser de suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la respectiva matr\u00edcula de arrendador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. La facultad de dirimir conflictos contractuales es t\u00edpicamente judicial y, al otorgar dicha facultad a autoridades administrativas, el Legislador desconoce el principio de separaci\u00f3n de poderes. La norma demandada convirti\u00f3 a una autoridad administrativa en juez de la conducta contractual de una de las partes que celebran el contrato de administraci\u00f3n (la inmobiliaria o administradora), en la medida que la autoriz\u00f3 para sancionarla en caso de incumplimiento; y prev\u00e9 un procedimiento administrativo para establecerla, cuando ello s\u00f3lo es posible mediante un proceso judicial. \u00a0<\/p>\n
2.4 Cargo por violaci\u00f3n del principio de dos instancias (CP, art 31) por el art\u00edculo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
El mismo numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 -que dota a las se\u00f1aladas autoridades territoriales de competencia sancionatoria- vulnera el principio de doble instancia consagrado en el art\u00edculo 31 de la Constituci\u00f3n, al establecer el par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo que contra las decisiones sancionatorias previstas solo procede el recurso de reposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.5 Cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad (CP, art 13) por el art\u00edculo 34 -numeral 2- de la Ley 820\/2003. \u00a0<\/p>\n
2.5.1. Dado el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la ley, las sanciones previstas s\u00f3lo ser\u00e1n aplicables a quienes se dedican profesionalmente a intermediar o administrar el arrendamiento de inmuebles para vivienda, pero no a quienes se dedican al arrendamiento de inmuebles comerciales, y m\u00e1s exactamente, no es admisible la distinci\u00f3n entre un tipo de propietarios y otros. A juicio del actor, esa distinci\u00f3n es injustificada y viola el principio de igualdad. \u00a0<\/p>\n
2.5.2. Tambi\u00e9n desconoce el principio de igualdad, al s\u00f3lo permitir imponer sanciones al administrador inmobiliario, pero no a la otra parte en el contrato de administraci\u00f3n, esto es, al propietario del inmueble. Esta distinci\u00f3n desconoce tambi\u00e9n el principio de igualdad, pues carece de respaldo constitucional que una de las partes del contrato de administraci\u00f3n est\u00e9 sometida a inspecci\u00f3n y vigilancia, e incluso a la posibilidad de sanciones, y la otra parte est\u00e9 exenta de esa carga. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
3.1. Respecto del cargo 1\u00ba: violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
No se viola el principio de unidad de materia, porque \u201cel legislador, cuando regul\u00f3 el arrendamiento de vivienda urbana, se\u00f1al\u00f3 condiciones particulares sobre la existencia, validez y discusi\u00f3n jurisdiccional o administrativa de los aspectos objeto de controversia de los contratos de arrendamiento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. En relaci\u00f3n con el cargo 2\u00ba: violaci\u00f3n del la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso y de funciones que se ejercen a trav\u00e9s de la ley. \u00a0<\/p>\n
3.2.1 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. \u00a0<\/p>\n
El demandante desconoce que la Ley 820 de 2003 se ocup\u00f3 de esta materia \u201cpor estar inescindiblemente relacionada con el contrato de arrendamiento de vivienda urbana y al pretenderse la inconstitucionalidad de la norma, por creerse equ\u00edvocamente que esta no debi\u00f3 regular este aspecto, se est\u00e1 cometiendo un anti-tecnicismo, que no encuentra asidero o respaldo ni en la legislaci\u00f3n actualmente vigente ni mucho menos en los antecedentes jurisprudenciales construidos por la Corte Constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2.2 Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Lonjas de Propiedad Ra\u00edz \u2013FEDELONJAS-. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s que tratar las disposiciones demandadas sobre un tema que no hace parte de la enunciaci\u00f3n competencial contenida en el art\u00edculo 150 de la Carta, la violaci\u00f3n constitucional se deriva del hecho de que al dotar de facultades de regulaci\u00f3n a las entidades territoriales, especialmente de regulaci\u00f3n de un contrato de mandato mercantil, \u00a0el Legislador atribuy\u00f3 a autoridades administrativas la funci\u00f3n de modificar c\u00f3digos (en este caso, Civil y Comercial), cosa que le est\u00e1 constitucionalmente vedada. \u00a0<\/p>\n
3.3. En relaci\u00f3n con el cargo 3\u00ba: violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
Se trata de funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia en materia de arrendamientos, que contienen la potestad de conocer y resolver las controversias que se plantean en las normas acusadas, con base en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. El art\u00edculo 116 de la Carta, \u201cque ciertamente ampara al legislativo para que excepcionalmente pueda atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
3.3.2. Federaci\u00f3n Colombiana de Lonjas de Propiedad Ra\u00edz \u2013FEDELONJAS-. \u00a0<\/p>\n
Las facultades para \u201cdeclarar la nulidad de los contratos, su incumplimiento, su prescripci\u00f3n, y la determinaci\u00f3n de los perjuicios que se derivan del incumplimiento, incluida la validez de la tasaci\u00f3n anticipada de los mismos y las limitaciones a la responsabilidad, corresponden al \u00e1mbito exclusivo de autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales, por cuanto s\u00f3lo estas pueden asegurar la absoluta independencia frente a las partes\u201d. La declaraci\u00f3n de incumplimiento de un contrato debe ser un acto final, esto es, que debe gozar de los efectos de la cosa juzgada, ya que no resulta posible jur\u00eddicamente ser sancionado con multas por haber incumplido un contrato, cuando dicha certeza no existe y que solamente puede existir en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano cuando obre sentencia judicial ejecutoriada o una declaraci\u00f3n expresa y aut\u00e9ntica de la parte incumplida. No resulta posible a la autoridad administrativa local verificar la totalidad de la realidad jur\u00eddica de la relaci\u00f3n entre administrador y propietario, al no permitir entrar a discutir dentro del proceso administrativo elementos como la validez del contrato o de alguna de sus cl\u00e1usulas, la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de contrato no cumplido, la reconvenci\u00f3n por incumplimiento de la otra parte, la indemnizaci\u00f3n de perjuicios derivados del incumplimiento contractual, etc. As\u00ed, la declaraci\u00f3n de incumplimiento de un contrato privado solamente puede ser realizada jur\u00eddicamente por el juez de conocimiento de la disputa contractual ante la Justicia ordinaria. \u00a0<\/p>\n
3.4. Respecto del cargo 4\u00ba: violaci\u00f3n del principio de dos instancias. \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
Respecto de la norma demandada, no ha existido reglamentaci\u00f3n que permita especular que su procedimiento carezca del principio de la doble instancia, \u201checho este que por si mismo no puede ser tomado como presupuesto de validez para pretender la inconstitucionalidad de las normas demandadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.5. Respecto del cargo 5\u00ba: violaci\u00f3n del principio de igualdad. \u00a0<\/p>\n
3.5.1. Federaci\u00f3n Colombiana de Lonjas de Propiedad Ra\u00edz \u2013FEDELONJAS-. \u00a0<\/p>\n
Algunas de las normas demandadas vulneran el principio de igualdad, pero por razones distintas a las propuestas en la demanda. La Corte deber\u00eda determinar la inconstitucionalidad del numeral 3 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, en raz\u00f3n a que \u201cla parte demandada no puede entrar a debatir la totalidad de la relaci\u00f3n contractual enfrente de una autoridad judicial (\u2026), esto es, frente al juez natural de la relaci\u00f3n contractual, en violaci\u00f3n de los derechos fundamentales establecidos en los art\u00edculos 13 y 229 de la Constituci\u00f3n Nacional\u201d. Adem\u00e1s, para anular el acto administrativo, \u201cel inmobiliario tendr\u00eda que demandarlo ante la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa y esperar a su resultado, para poder tener un juicio justo y sin dilaciones ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria, lo cual, en criterio de este memorialista, resulta una carga excesiva, desproporcionada y discriminatoria para poder acceder a la justicia en contra del intermediario de vivienda urbana\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n2. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado, pide la exequibilidad de todas las normas demandadas (art\u00edculos 33, literal b, numeral 3, y 34, numeral 2 y 6 de la Ley 820 de 2003), con base en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
4.1. Cargo 1\u00ba: violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
La ley no se limita al contrato de arrendamiento de vivienda urbana en sentido estricto; tambi\u00e9n consagra otras disposiciones. Entre estas \u00faltimas est\u00e1n \u201clas que se refieren a las funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia a cargo de determinadas entidades territoriales, en relaci\u00f3n con el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, en especial en cuanto ata\u00f1e al contrato de administraci\u00f3n, y a las facultades sancionatorias en caso de presentarse incumplimientos de dicho contrato\u201d. Estos temas est\u00e1n incluidos en el t\u00edtulo de la Ley y en su objeto, definido en su art\u00edculo 1\u00ba y, por lo tanto, \u201cdado que las competencias cuestionadas no son ajenas a la materia de la ley, el cargo de vulnerar el principio de unidad de materia carece de fundamento\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Cargo 2\u00ba: violaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a trav\u00e9s de la ley, seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La cl\u00e1usula general de competencia implica que \u201cel Legislador puede dictar leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser objeto de legislaci\u00f3n, cuya regulaci\u00f3n no haya sido atribuida a otra rama u \u00f3rgano independiente, incluso cuando esos temas no est\u00e9n comprendidos de manera expl\u00edcita en la Carta\u201d y por lo tanto, \u201ces evidente que no le asiste raz\u00f3n al demandante para afirmar que las normas acusadas vulneran el principio de competencia del legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Cargo 3\u00ba: violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
No solo los jueces pueden ejercer potestad sancionatoria en virtud de la separaci\u00f3n de los poderes. Son m\u00faltiples los casos en los que son autoridades administrativas las que ejercen dicha potestad: las superintendencias y las oficinas de control interno de las entidades, por citar unos ejemplos apenas. \u201cSi bien la Carta no atribuye de manera general la potestad sancionadora a la administraci\u00f3n p\u00fablica, \u00e9sta puede estar facultada, sin vulnerar el principio de separaci\u00f3n de poderes y el principio del proceso debido, para sancionar a las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.4. Cargo 4\u00ba: violaci\u00f3n del principio de dos instancias. \u00a0<\/p>\n
4.5. Cargo 5\u00ba: violaci\u00f3n del principio de igualdad. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la posible vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, por la posibilidad de sancionar a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, mientras que esa posibilidad no existe respecto de los otros administradores inmobiliarios y de los propietarios de los bienes, el actor no integra los extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad. \u201cPrima facie los otros administradores y los propietarios, son sujetos diferentes a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, como son diferentes sus situaciones. Cuando se plantea un cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad\u2026, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una misma situaci\u00f3n de hecho\u201d. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, \u00a0contra una disposici\u00f3n vigente contenida en una Ley de la Rep\u00fablica (Ley 820 de 2003). La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que as\u00ed lo dispone el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Normas \u00a0demandadas y an\u00e1lisis formal de cargos. \u00a0<\/p>\n
2.1 Normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Marco normativo. \u00a0<\/p>\n
Las tres disposiciones demandadas est\u00e1n ubicadas en la Ley 820 de 2003, \u201cpor la cual se expide el r\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones\u201d, cuyo objeto, seg\u00fan su art\u00edculo 1\u00ba, es \u201cfijar los criterios que deben de servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con funci\u00f3n social\u201d. El contrato de arrendamiento de vivienda urbana se define, en el art\u00edculo 2\u00ba de la misma ley, como aquel \u201cpor el cual dos partes se obligan rec\u00edprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley consta 43 art\u00edculos, distribuidos en 12 cap\u00edtulos, a lo largo de los cuales se definen las formalidades del contrato de arrendamiento de vivienda urbana, las obligaciones de las partes y algunas prohibiciones -respecto de garant\u00edas, dep\u00f3sitos, subarriendos y cesiones-. Tambi\u00e9n se ponen l\u00edmites superiores al precio del mencionado contrato, se establece el r\u00e9gimen de su terminaci\u00f3n, y se regulan los requisitos que deben cumplir las personas dedicadas a ejercer la actividad de arrendamiento de bienes ra\u00edces como actividad principal. Los cap\u00edtulos IX y X establecen el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, control y vigilancia en materia de arrendamientos y las respectivas sanciones. Finalmente, se regulan algunos aspectos procesales, sobre todo en materia de restituci\u00f3n de tenencia, y, en las disposiciones finales, se establecen incentivos tributarios para promover la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, y se reglamenta la transici\u00f3n normativa. 3 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Art\u00edculo 33 -numeral 3\u00ba del literal b- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 33, demandado en uno de sus numerales, se encuentra ubicado en el cap\u00edtulo noveno, relativo a la \u201cinspecci\u00f3n, control y vigilancia en materia de arrendamientos\u201d. Determina que la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, D.C., la Gobernaci\u00f3n de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, y las alcald\u00edas municipales de los municipios del pa\u00eds -se\u00f1aladas en el art\u00edculo anterior- ejercer\u00e1n funciones, por un lado, \u00a0en relaci\u00f3n con el contrato de arrendamiento y con actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. Espec\u00edficamente, el aparte demandado -art\u00edculo 33, numeral 3\u00ba del literal b-, faculta a tales entidades territoriales para ejercer funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia -literal b- sobre el \u201cejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana\u201d, especialmente en lo relativo \u201cal contrato de administraci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3 Art\u00edculo 34 -numerales 2 y 6- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 34 pertenece al cap\u00edtulo d\u00e9cimo de la Ley, que se refiere a las sanciones, y enuncia seis razones por las cuales, mediante resoluci\u00f3n motivada y sin perjuicio de las dem\u00e1s sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podr\u00e1 imponer multas hasta por cien salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, en desarrollo de las facultades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que se le atribuyen en la propia ley. En la presente demanda se imputan cargos de inconstitucionalidad a dos de las seis conductas enunciadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino -numeral 2-, la demanda apunta a la potestad entregada a las autoridades competentes de las entidades territoriales indicadas, de imponer sanciones a las personas a que se refiere el art\u00edculo 28 de la misma Ley 820\/03 -las personas naturales o jur\u00eddicas que ejercen la actividad de administraci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda urbana4-, ante el incumplimiento de obligaciones \u201cestipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino -numeral 6-, la demanda se dirige a la misma facultad sancionatoria, esta vez encaminada contra \u201carrendadores\u201d de inmuebles de vivienda urbana por incumplimiento de lo se\u00f1alado en los numerales 1, 2 y 3 del art\u00edculo 33 de la misma ley. Este numeral 6\u00ba del art\u00edculo 34 hace una remisi\u00f3n normativa imprecisa, pues remite a los numerales \u201c1 a 3 del art\u00edculo anterior\u201d y mas art\u00edculo 33 contiene dos conjuntos de ellos -los de los literales a y b-; as\u00ed, teniendo en cuenta que ambos conjuntos de numerales \u00a0imponen deberes a los arrendadores, la Corte interpretar\u00e1 que la remisi\u00f3n contenida en el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 se refiere tanto a los numerales 1 a 3 del literal a, como a los mismos numerales del literal b del art\u00edculo 33 de la misma ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. El llamado contrato de administraci\u00f3n en la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
De la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas enunciadas, se infiere entonces que el contrato de administraci\u00f3n es distinto al contrato de arrendamiento de vivienda urbana (cuyos modelos tambi\u00e9n deben presentarse como requisito para obtener la matr\u00edcula), que son el objeto central de la Ley 820. Mientras el contrato de arrendamiento es, seg\u00fan expresa definici\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba, aquel \u201cpor el cual dos partes se obligan rec\u00edprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado\u201d, el contrato de administraci\u00f3n es el que celebra quien tiene matr\u00edcula de arrendador -toda persona natural o jur\u00eddica entre cuyas actividades principales est\u00e9 la de arrendar bienes ra\u00edces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de intermediaci\u00f3n comercial5- con los terceros propietarios de los inmuebles que ser\u00e1n dados en arriendo. As\u00ed se deduce del texto del numeral 2 del art\u00edculo 34, seg\u00fan el cual el contrato de administraci\u00f3n se suscribe con \u201cel propietario del inmueble\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0A diferencia de lo que sucede respecto del contrato de arrendamiento, la Ley 820 no establece ninguna regla sobre las formalidades, las obligaciones rec\u00edprocas y las formas de terminaci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n. Como ya se explic\u00f3, la Ley se limita a establecer que los modelos de dichos contratos, a ser utilizados en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deber\u00e1n ser presentados por el interesado como requisito para obtener la matr\u00edcula de arrendador; que le corresponde a las entidades territoriales controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a dichos contratos; y que tales entidades est\u00e1n facultadas para imponer sanciones pecuniarias cuando los arrendadores de vivienda incumplan \u00a0cualquiera de las obligaciones estipuladas en tales contratos. \u00a0<\/p>\n
2.2. An\u00e1lisis formal de los cargos. \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite de antecedentes, son varios los cargos formulados contra las disposiciones demandadas, cuya aptitud se analiza individualmente a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Cargo 1: violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Tanto el numeral 3\u00ba del literal b del art\u00edculo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la misma ley, son objeto en la demanda de reproche de inconstitucionalidad por supuesta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, en la medida en que desde distintos \u00e1ngulos se ocupan de un contrato, el de administraci\u00f3n, que a juicio del demandante escapa al \u00e1mbito de regulaci\u00f3n de la ley 820, que es el contrato de arrendamiento de vivienda urbana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente unos requisitos para las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre el principio de unidad de materia, y a juicio de la Sala, tales requisitos en principio se cumplen en el presente caso, pues el demandante hace el esfuerzo de demostrar (i) cu\u00e1l es el contenido material o tem\u00e1tico de la ley concernida (los arrendamientos de vivienda urbana), (ii) cu\u00e1les son las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relaci\u00f3n de conexidad con dicha materia (las referidas al contrato de administraci\u00f3n), y, finalmente (iii) las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley (el contrato de administraci\u00f3n se celebra entre partes distintas y tiene un objeto diferente al contrato de arrendamiento, que constituye el objeto de regulaci\u00f3n de la ley 820)6. En ese orden de ideas, la Corte estudiar\u00e1 de fondo el cargo planteado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Cargo 2: violaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a trav\u00e9s de la ley, seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (CP, art 150). \u00a0<\/p>\n
Tanto el numeral 3 del literal b del art\u00edculo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la misma Ley, son objeto de reproche de inconstitucionalidad, por cuanto el actor considera que el tema del que se ocupan estas dos disposiciones no est\u00e1 contenido en la lista de materias de las cuales puede ocuparse el Congreso de la Rep\u00fablica, seg\u00fan el art\u00edculo 150 de la Carta. As\u00ed planteado, la Corte puede proceder a su examen de fondo, pues el reproche suscita suficiente y clara duda constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Cargo 3: violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes (CP, 29, 113, \u00a0116, 150, 209 y 228). \u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, que faculta a las entidades territoriales a imponer sanciones cuando los arrendadores matriculados incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble, vulnera el principio de separaci\u00f3n de poderes, construido a partir de diversas normas constitucionales, por cuanto asigna a autoridades administrativas una competencia: la de dirimir controversias contractuales, que es, en opini\u00f3n del demandante, un asunto t\u00edpicamente judicial que la ley no puede atribuir a autoridades administrativas. Este cargo tambi\u00e9n satisface los requisitos jurisprudenciales m\u00ednimos que permiten a la Corte proceder a su examen sustancial. \u00a0<\/p>\n
2.2.4 Cargo por violaci\u00f3n del principio de dos instancias (CP, art 31) por el art\u00edculo 34 -numeral 2- de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Contra ese mismo numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, se formula cargo por vulneraci\u00f3n del principio constitucional de las dos instancias. Este cargo parecer\u00eda no tiene la aptitud suficiente para permitir a la Sala Plena de la Corte Constitucional su evaluaci\u00f3n, pues carece del atributo de certeza que debe caracterizar un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, la norma demandada no se refiere, en sentido alguno, a los recursos que caben contra las decisiones tomadas bajo su amparo. El r\u00e9gimen de recursos contra las decisiones sancionatorias previstas en el art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, en el que se inserta la disposici\u00f3n demandada, est\u00e1 previsto en el par\u00e1grafo 2\u00ba del mismo, en el que se establece el tipo de sanciones que ser\u00e1n susceptibles de recursos y se define el recurso procedente.7 El demandante no mencion\u00f3 ni mucho menos formul\u00f3 cargo alguno contra dicha disposici\u00f3n, y centr\u00f3 su ataque en una norma \u2013el numeral 2 del art\u00edculo 34- que, al no ocuparse del tema de los recursos, mal podr\u00eda violar el principio de las dos instancias en alg\u00fan sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.5 Cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad (CP, art 13) por el art\u00edculo 34 -numeral 2- de la Ley 820\/2003. \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3 en el cap\u00edtulo de Antecedentes, el actor afirma que el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 viola en dos sentidos el principio constitucional de igualdad. Por un lado, la violaci\u00f3n se origina en el hecho de que la norma autoriza a las autoridades competentes a imponer sanciones pecuniarias a los arrendadores de vivienda urbana que incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el llamado contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble, pero dicha facultad sancionatoria no puede ejercerse sobre los propietarios mismos, \u00a0que son, precisamente, la contraparte \u00a0en el contrato de administraci\u00f3n, con lo cual se vulnera por una primera v\u00eda el principio de igualdad. En segundo lugar, estima el demandante que el hecho de que la facultad sancionatoria recaiga sobre los contratos de bienes ra\u00edces destinados a vivienda urbana, pero no pueda ejercerse sobre contratos de bienes ra\u00edces destinados a uso comercial, ni sobre los propietarios de \u00e9stos \u00faltimos, tambi\u00e9n es violatorio del principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas que giran en torno a la posible vulneraci\u00f3n del principio de igualdad deben cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los gen\u00e9ricos de toda demanda de inconstitucionalidad. As\u00ed, por ejemplo, se ha dicho que la demanda \u201cdebe suministrar un principio m\u00ednimo o indicativo de respuesta a tres preguntas b\u00e1sicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de constitucionalidad: \u00bfigualdad entre qui\u00e9nes?, \u00bfigualdad en qu\u00e9?, \u00bfigualdad con base en qu\u00e9 criterio?\u201d8; que \u201cno es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cu\u00e1les son los grupos, reg\u00edmenes jur\u00eddicos \u00a0o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debi\u00f3 dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado.\u201d9; y que \u201cpor la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad y certeza cu\u00e1les son los sujetos cuyo cotejo se propone, cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n escogido y cu\u00e1les son las razones por las que se acudi\u00f3 al mismo. De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretaci\u00f3n del principio de igualdad no supone la prohibici\u00f3n de la diferencia sino el reproche a la discriminaci\u00f3n, al demandante no s\u00f3lo corresponde presentar argumentos para demostrar que la ley estableci\u00f3 el trato diferente a dos supuestos f\u00e1cticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificaci\u00f3n razonable, proporcional y suficiente que lo autorice\u201d10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en un examen m\u00e1s detenido del que corresponde hacer al momento de la admisi\u00f3n, considera que estos criterios jurisprudenciales se cumplen en la demanda respecto de uno de los cargos en torno al principio de igualdad, pero no respecto del otro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la posible vulneraci\u00f3n del principio de igualdad, por dar la norma un tratamiento diferenciado entre arrendadores profesionales, por un lado, y propietarios de bienes ra\u00edces destinados a vivienda urbana, por el otro, \u00a0de cara al cumplimiento del contrato de administraci\u00f3n, la Corte considera que la demanda hace un esfuerzo suficiente y claro para determinar los grupos involucrados (arrendadores matriculados, por un lado, y propietarios de los inmuebles con los cuales aquellos celebran el contrato de administraci\u00f3n, por el otro); los factores de diferenciaci\u00f3n que introduce la norma entre los dos grupos (sobre el primer grupo recae una facultad sancionatoria en cabeza de autoridad p\u00fablica, pero esta autoridad, de conformidad con la norma, no tendr\u00eda posibilidad de ejercer tal facultad sobre el segundo grupo) y, finalmente, la razones por las cuales ese trato diferenciado carece de justificaci\u00f3n constitucional (en la medida en que, siendo partes del mismo contrato, con deberes contractuales expresamente derivados de la misma ley, el que la potestad sancionatoria recaiga sobre uno de los grupos, pero no sobre el otro, carece de justificaci\u00f3n. Ambos grupos est\u00e1n ejerciendo una actividad econ\u00f3mica regulada, con implicaciones sobre derechos constitucionales, y del texto de la norma no se desprende raz\u00f3n alguna para que la vigilancia y el control s\u00f3lo se ejerza sobre uno de ellos). \u00a0<\/p>\n
En cambio, el segundo cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad no satisface los requisitos jurisprudenciales que habiliten a la Corte hacer un estudio de fondo. Alega el demandante que la mencionada facultad sancionatoria, contenida en el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, recae sobre los arrendadores matriculados de bienes ra\u00edces destinados a vivienda urbana, pero no sobre quienes se dedican a la misma actividad en relaci\u00f3n con bienes ra\u00edces destinados a uso comercial; y que aun si esta distinci\u00f3n est\u00e1 justificada, no tiene en cambio justificaci\u00f3n el hecho de que la norma distinga entre los propietarios de un tipo de inmuebles -los de vivienda- y los propietarios de las otras categor\u00edas de inmuebles \u2013los comerciales-, para efectos del contrato de administraci\u00f3n. Considera la Corte que hay ineptitud en el cargo porque, en primer lugar, no es claro cu\u00e1les son los grupos a comparar, pues si bien la norma sancionatoria cuestionada se refiere a arrendadores, el reproche contenido en la demanda habla principalmente de propietarios. Estos no son destinatarios de la norma cuestionada, como se advirti\u00f3 en el p\u00e1rrafo precedente. Si la norma habla de arrendadores matriculados, no se entiende la raz\u00f3n por la cual los grupos a comparar son dos grupos de propietarios, ninguno de los cuales aparece en ella. M\u00e1s importante a\u00fan: la demanda no hace ning\u00fan esfuerzo por demostrar o explicar la raz\u00f3n por la cual el trato diferenciado, de existir \u2013cosa que no queda clara-, es discriminatorio o injustificado. Esa carencia significa que el demandante no demostr\u00f3 las razones por las cuales el trato aparentemente diferenciado deber\u00eda ser, en cambio, equivalente, y ello impide a la Corte examinar este cargo, raz\u00f3n por la cual se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre el mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Problemas de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
A partir de los cargos que efectivamente admiten su estudio de fondo por parte de la Corte, se tiene que los problemas jur\u00eddicos a resolver son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00bfViola el principio constitucional de unidad de materia el hecho de que el legislador regule algunos aspectos del contrato de administraci\u00f3n celebrado entre arrendadores y propietarios, dentro de una ley que regula el arrendamiento de vivienda urbana? \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00bfPuede el Congreso de la Rep\u00fablica regular temas tales como la atribuci\u00f3n de funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia a entidades territoriales -incluyendo la potestad sancionatoria-, en relaci\u00f3n con la actividad de los arrendadores de vivienda, aun si tales temas no est\u00e1n expresamente anunciados en el art\u00edculo 150 Constitucional? \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00bfSe vulnera el principio de separaci\u00f3n de poderes cuando el legislador atribuye funciones sancionatorias a las entidades territoriales, propias de la labor de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que les corresponde, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado? \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00bfSe vulnera el principio de igualdad cuando el legislador atribuye a entidades territoriales potestades sancionatorias, en el marco de facultades de supervisi\u00f3n sobre una determinada actividad econ\u00f3mica, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado, pero s\u00f3lo respecto de una de las partes de dicho contrato? \u00a0<\/p>\n
4. El art\u00edculo 33 -numeral 3\u00ba del literal b- y el art\u00edculo 34 -numeral 2\u00ba- de la Ley 820 de 2003 no vulneran el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demanda, tanto el numeral 3\u00ba del literal b del art\u00edculo 33, como el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 vulnerar\u00edan el principio constitucional de unidad de materia, en la medida en que regulan aspectos del llamado contrato de administraci\u00f3n \u2013que celebran los arrendadores profesionales con los propietarios-, pero son normas ubicadas en una ley de arrendamiento urbano. Las partes, el objeto, y las reglas del contrato de administraci\u00f3n son distintas a las del contrato de arrendamiento, y por lo tanto, no le ser\u00eda dable al legislador ocuparse de aquel en una ley cuyo objeto principal es \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
La Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la seguridad y el orden en la operaci\u00f3n del derecho: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -art\u00edculo 158- dice, en relaci\u00f3n con el tr\u00e1mite de las leyes: \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (\u2026). Busca la Constituci\u00f3n evitar que en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes se introduzcan disposiciones extra\u00f1as a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Espec\u00edficamente, quiere el Constituyente impedir la introducci\u00f3n de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del tr\u00e1mite parlamentario, que dificulten \u00a0la participaci\u00f3n democr\u00e1tica de la representaci\u00f3n plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jur\u00eddico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jur\u00eddica en el sistema normativo.\u201d 11 \u00a0<\/p>\n
Ese principio, sin embargo, no puede aplicarse con un rigor extremo y literal, que anule la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, y convierta la labor legislativa en un ejercicio de construcci\u00f3n de compartimentos separados e incomunicados. Al respecto, ha dicho la Corte que: \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad tem\u00e1tica. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia \u201c (\u2026) s\u00f3lo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relaci\u00f3n objetiva y razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte\u201d12. En similar direcci\u00f3n \u00a0se\u00f1al\u00f3 que este entendimiento de la unidad de materia \u201cse basa en el respeto del principio democr\u00e1tico reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que s\u00f3lo podr\u00e1 ser declarada inexequible la disposici\u00f3n acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley\u201d13. Y continuando en la misma l\u00ednea jurisprudencial ha sostenido que \u201csolamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d14. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer t\u00e9rmino, que la relaci\u00f3n \u201cobjetiva y razonable\u201d a que hace referencia la sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposici\u00f3n demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un v\u00ednculo causal, teleol\u00f3gico o sistem\u00e1tico con el \u201ctema general\u201d o la \u201cmateria dominante\u201d de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al \u201cprincipio democr\u00e1tico reflejado en la actividad legislativa\u201d impone un criterio de interpretaci\u00f3n estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de materia, al punto que s\u00f3lo ante la \u201ctotal divergencia\u201d sustancial de los contenidos normativos en cuesti\u00f3n puede proceder una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el Congreso de la Rep\u00fablica puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones l\u00f3gicas entre supuestos f\u00e1cticos y consecuencias jur\u00eddicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleol\u00f3gico o sistem\u00e1tico entre normas diversas, sin que puedan divergir totalmente del conjunto normativo que las cohesiona.\u201d15 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la Corte encuentra que estos criterios jurisprudenciales son plenamente aplicables a las normas examinadas. El tema de la Ley 820 de 2003 no es exclusivamente el contrato de arrendamiento, sino el \u201cr\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana\u201d. El contrato de arrendamiento es simplemente uno de los principales instrumentos jur\u00eddicos a trav\u00e9s de los cuales se desarrolla dicha actividad, pero la ley, precisamente por ocuparse, no s\u00f3lo del contrato, sino del r\u00e9gimen general de los arrendamientos urbanos, se ocupa tambi\u00e9n de aspectos procesales, de las competencias de las autoridades administrativas en la materia, y hasta de asuntos tributarios referidos a esta actividad. \u00a0<\/p>\n
En el primer art\u00edculo de la ley se establece que ella tiene como objeto \u201cfijar los criterios que deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda\u201d.\u00a0 Uno de los aspectos de esa regulaci\u00f3n tiene que ver con las reglas aplicables a quienes se dedican de manera profesional y permanente a la actividad de arrendamiento de vivienda urbana. Esas personas \u2013naturales o jur\u00eddicas-, deben cumplir unos requisitos y realizar ciertas actividades, una de las cuales es precisamente la de administrar, para efectos de arrendamiento, bienes de terceros propietarios. Esa relaci\u00f3n jur\u00eddica entre arrendadores profesionales y propietarios se concreta en el llamado \u201ccontrato de administraci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n entre esos contratos de administraci\u00f3n, los contratos de arrendamiento, y el r\u00e9gimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de administraci\u00f3n son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jur\u00eddicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relaci\u00f3n jur\u00eddica entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En consecuencia, hay una relaci\u00f3n tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, y causal entre los \u201ccontratos de administraci\u00f3n\u201d y el tema general de la ley, es decir, el r\u00e9gimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores profesionales, el contrato de administraci\u00f3n es un elemento inherente a ella, pues define las relaciones entre \u00e9stos y los propietarios a quienes prestan sus servicios. \u00a0<\/p>\n
Con base en estas consideraciones, queda claro que el legislador no desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia al referirse al contrato de administraci\u00f3n que se celebra entre propietarios y arrendadores profesionales, en una ley cuyo objeto es regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0El numeral 3 del literal b del art\u00edculo 33 y el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 no desconocen las funciones legislativas del Congreso consagradas en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. El numeral 3 del literal b) del art\u00edculo 33 de la Ley 820 de 2003 dota a algunas entidades territoriales \u2013la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, D.C., la Gobernaci\u00f3n de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, y las \u201calcald\u00edas municipales de los municipios del pa\u00eds\u201d-, de la facultad de \u201ccontrolar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n\u201d\u00a0 y el numeral 6 del art\u00edculo 34 faculta a dichas entidades a imponer sanciones pecuniarias cuando quienes ejerzan la mencionada actividad inmobiliaria, a\u00fan sin matr\u00edcula, incumplan las obligaciones se\u00f1aladas en algunos numerales del art\u00edculo 33, las cuales, como ya se explic\u00f3, tienen que ver con la expedici\u00f3n de copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores; las relacionadas con las reglas sobre terminaci\u00f3n unilateral del contrato de arrendamiento, establecidas en detalle en otros art\u00edculos de la ley; la prohibici\u00f3n de exigir dep\u00f3sitos a los arrendatarios; el cumplimiento de las medidas correctivas y las sanciones administrativas que les hayan impuesto, y, finalmente, el acatamiento de lo que dispongan las entidades territoriales cuando ejercen la funci\u00f3n de control de su actividad inmobiliaria, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.2. A juicio del demandante, el legislador, al expedir estas normas, vulner\u00f3 la Constituci\u00f3n, pues no tienen \u201ccomo objeto de legislaci\u00f3n alguna de las materias consagradas en el art\u00edculo 150 de la CP\u201d16. Al hacer esta acusaci\u00f3n, se desconoce el conocido rasgo del constitucionalismo colombiano, seg\u00fan el cual la cl\u00e1usula general de competencia normativa est\u00e1 radicada en el Congreso de la Rep\u00fablica. As\u00ed lo ha reconocido la Corte en m\u00faltiples sentencias, en las cuales se reiteran argumentos como los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) en Colombia la cl\u00e1usula general de competencia normativa est\u00e1 radicada en el Congreso, puesto que a \u00e9ste corresponde “hacer las leyes” (CP Arts 114 y 150) (\u2026) en Colombia, el \u00f3rgano que tiene la potestad gen\u00e9rica de desarrollar la Constituci\u00f3n y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a \u00e9ste corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeraci\u00f3n de las funciones establecidas por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n no es taxativa. No es entonces leg\u00edtimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas espec\u00edficas del art\u00edculo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicar\u00eda desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cl\u00e1usula general de competencia est\u00e1 radicada en el Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 ha mantenido tal cl\u00e1usula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la Constituci\u00f3n y regular legislativamente la vida del pa\u00eds, no s\u00f3lo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino tambi\u00e9n en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros \u00f3rganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque est\u00e1 limitada por la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso\u00a0 desconocer las restricciones que le ha establecido la Constituci\u00f3n, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del art\u00edculo\u00a0 136 superior, ya sea de manera t\u00e1cita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros \u00f3rganos del Estado\u201d17 \u00a0<\/p>\n
Conforme a la cl\u00e1usula general de competencia si determinado asunto no est\u00e1 expresamente atribuido por la Constituci\u00f3n a una autoridad espec\u00edfica, debe ser desarrollado por el legislador, sin que tenga obligatoriamente que \u201cagotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreci\u00f3n a trav\u00e9s de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal\u201d18. En forma m\u00e1s precisa, ha dicho la Corte que \u00a0\u201csi un asunto no es expresamente atribuido por la Constituci\u00f3n\u00a0 a una autoridad espec\u00edfica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros \u00f3rganos estatales, se entiende que, conforme a la cl\u00e1usula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador\u201d19 ,todo lo cual encuentra su fundamento en el principio democr\u00e1tico, pues \u201cesa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de divisi\u00f3n de poderes y a la necesidad de que el derecho, adem\u00e1s de ser legal, sea democr\u00e1ticamente leg\u00edtimo (CP arts 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0 y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democr\u00e1tico de elaboraci\u00f3n de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberan\u00eda popular, y el principio del pluralismo\u201d20 Esta cl\u00e1usula general de competencia permite incluso al Congreso modificar proyectos de ley que sean de exclusiva iniciativa gubernamental pues \u201clas c\u00e1maras tienen la facultad para modificar los proyectos de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 154 Superior, y en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia que se encuentra radicada en el Congreso seg\u00fan lo prev\u00e9 el art\u00edculo 150 constitucional\u201d21. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, este cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
6. El numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de igualdad por el hecho de que la facultad sancionatoria se imponga s\u00f3lo sobre los arrendadores de vivienda y no sobre los propietarios. \u00a0<\/p>\n
6.1. El \u00a0numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 \u00a0-que establece como causal para que entidades territoriales puedan imponer sanciones pecuniarias el hecho de que los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble- es objeto de reproche de inconstitucionalidad, por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad, en la medida en que la facultad sancionatoria en \u00e9l contenida s\u00f3lo puede ejercerse sobre los arrendadores, pero no sobre los propietarios de los inmuebles, que son la otra parte del contrato de administraci\u00f3n, cuyo incumplimiento da precisamente lugar a la sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.2. Para resolver este cargo, se hace necesario subrayar, primeramente, que la mencionada potestad sancionatoria es una \u00a0manifestaci\u00f3n m\u00e1s, entre las varias consagradas en la Ley 820, de una facultad de control, inspecci\u00f3n y vigilancia atribuida a las entidades territoriales, y que recae expresamente sobre las personas entre cuyas actividades principales est\u00e9 la de arrendar bienes ra\u00edces destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o la de desempe\u00f1ar labores de intermediaci\u00f3n comercial entre arrendadores y arrendatarios. As\u00ed lo establece expresamente el segundo inciso del art\u00edculo 28 de la Ley, al afirmar que \u201cpara ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediaci\u00f3n de que trata el inciso anterior ser\u00e1 indispensable haber cumplido con el requisito de matr\u00edcula. Las personas matriculadas quedar\u00e1n sujetas a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la autoridad competente\u201d. Esas funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, reguladas en el cap\u00edtulo IX \u00a0de la Ley, habr\u00e1n de ser ejercidas por las entidades territoriales mencionadas en su art\u00edculo 32 \u2013Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, D.C., Gobernaci\u00f3n de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina, y los municipios-, y en desarrollo de ellas, pueden investigar, sancionar e imponer medidas correctivas a quienes se dedican a dicha actividad, aplicarles sanciones administrativas, vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al p\u00fablico y con el ejercicio de actividades sin la obtenci\u00f3n de la matr\u00edcula y, para lo que interesa a efectos de este cargo, deber\u00e1n \u201ccontrolar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administraci\u00f3n\u201d. (literal b), art\u00edculo 33). La ley incluso autoriza a las entidades territoriales a desarrollar sistemas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, acorde con los par\u00e1metros que establezca el Gobierno Nacional o, subsidiariamente, las alcald\u00edas. \u00a0<\/p>\n
6.3. Las multas a que se refiere el art\u00edculo 34, cuyo numeral 2 se examina en este ac\u00e1pite, pueden imponerse, todas ellas, como resultado del incumplimiento de alguno de los deberes que se le imponen al universo de vigilados, esto es, a los arrendadores profesionales. As\u00ed, por ejemplo, le es dable a las entidades territoriales imponer multas, mediante resoluci\u00f3n motivada, cuando los arrendadores profesionales no cumplan con la obligaci\u00f3n del obtener la matr\u00edcula \u2013numeral 1\u00ba-; cuando se anuncien al p\u00fablico sin mencionar el n\u00famero de la matr\u00edcula vigente que se les hubiere asignado \u2013numeral 3\u00ba-; cuando incumplan cualquier norma legal a la que deban sujetarse, o cuando incumplan las \u00f3rdenes e instrucciones impartidas por autoridad competente \u2013numeral 4\u00ba-, o cuando no entreguen las copias de los contratos requeridos o exijan dep\u00f3sitos, o no cumplan las reglas sobre terminaci\u00f3n de los contratos de arrendamiento \u2013numeral 6-. Las entidades territoriales podr\u00e1n incluso suspender o cancelar la respectiva matr\u00edcula, si los matriculados incurren en un incumplimiento reiterado de las conductas se\u00f1aladas en dicho art\u00edculo (par\u00e1grafo 1\u00ba). La decisi\u00f3n administrativa de multar, o de suspender o cancelar la matr\u00edcula, es susceptible del recurso de reposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 2 del art\u00edculo 34 se inserta dentro de este conjunto de disposiciones sancionatorias, y alude a los casos en los que los arrendadores matriculados incumplan las estipulaciones del contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble. \u00a0<\/p>\n
6.4. Si se aborda, como no puede ser de otra forma, el estudio del numeral demandado desde la perspectiva de su pertenencia a un sistema de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que recae sobre los arrendadores matriculados y\/o profesionales, se entiende la decisi\u00f3n legislativa de disponer que la potestad sancionatoria se refiera a ellos, y no a otras personas. Como se explic\u00f3 en otro aparte de esta providencia, el objeto de la \u00a0Ley 820 \u00a0es regular los contratos de arrendamiento de vivienda urbana, y el legislador consider\u00f3, v\u00e1lidamente, que conven\u00eda radicar en las alcald\u00edas un sistema de inspecci\u00f3n, control y vigilancia sobre quienes se dedican de manera sistem\u00e1tica, profesional y organizada a celebrar o intermediar \u00a0tales contratos de arrendamiento. Uno de los instrumentos a trav\u00e9s de los cuales se desarrolla tal actividad profesional es el contrato de administraci\u00f3n que los arrendadores profesionales han de suscribir con los propietarios de los inmuebles cuyo arrendamiento se les encomienda, y de ah\u00ed que la ley exija, en su art\u00edculo 29, que los modelos de tales contratos de administraci\u00f3n, que se utilizar\u00e1n en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deban ser presentados como requisito para obtener la matr\u00edcula de arrendador. De hecho, toda la regulaci\u00f3n de la Ley 820 sobre el tema parte de la premisa de que son los arrendadores los que deben cumplir ciertos requisitos, estar matriculados, y por ende sometidos al sistema de control, inspecci\u00f3n y vigilancia contenido en la ley. El legislador consider\u00f3 que estos arrendadores profesionales son un componente importante del r\u00e9gimen de arrendamientos urbanos de vivienda, y por eso decidi\u00f3 regularlos y hacerlos objeto de control administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. En ese orden de ideas, la Corte concluye que, desde la perspectiva del sistema de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, del cual hace parte la disposici\u00f3n demandada, los arrendadores profesionales y los propietarios de los inmuebles no est\u00e1n ubicados en el mismo plano, pues aquellos son destinatarios del sistema de supervisi\u00f3n, mientras que \u00e9stos no lo son. La demanda no se dirige a cuestionar esa distinci\u00f3n de tipo general, relacionada con los destinatarios de la supervisi\u00f3n de la actividad inmobiliaria, que circunscribe los sujetos pasivos de dicho sistema de supervisi\u00f3n al universo de los arrendadores profesionales; la demanda reprocha una manifestaci\u00f3n espec\u00edfica del sistema de supervisi\u00f3n: la de que en relaci\u00f3n con los contratos de administraci\u00f3n, las posibles sanciones pecuniarias solo recaigan sobre los arrendadores profesionales. Pero ese trato diferenciado obedece al hecho m\u00e1s general de que la supervisi\u00f3n concebida por el legislador recae sobre quienes ofrecen servicios profesionales de arrendamiento de inmuebles propios o de terceros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. En otros t\u00e9rminos: los arrendadores de vivienda matriculados est\u00e1n por disposici\u00f3n de la ley sometidos al sistema de control, inspecci\u00f3n y vigilancia que en ella se crea. Al ser sujetos de ese esquema de supervisi\u00f3n, es natural que puedan ser objeto de sanciones. Por motivos que el demandante no cuestion\u00f3, el \u00a0legislador no incluy\u00f3 a los propietarios de los inmuebles que se arriendan por conducto de los arrendadores profesionales en el universo de supervisados. Esa circunstancia pone a los arrendadores y a los propietarios en dos situaciones jur\u00eddicas claramente diferenciadas: los arrendadores est\u00e1n sometidos al sistema de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, y los propietarios no lo est\u00e1n. En consecuencia, existe una raz\u00f3n justificada por la cual aquellos pueden ser materia de sanciones pecuniarias por incumplir obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n, y en cambio, los propietarios no son susceptibles de dichas sanciones. La situaci\u00f3n es an\u00e1loga a la de varios otros sistemas de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, en los que la potestad sancionatoria de quien ejerce la supervisi\u00f3n recae sobre una de las partes contractuales, aquella que el legislador ha considerado que debe ser, por razones de inter\u00e9s p\u00fablico, la que se somete a dicha supervisi\u00f3n. Tal es el caso de las entidades financieras o las empresas de servicios p\u00fablicos, entre otras. No existen, por ejemplo, potestades sancionatorias sobre los usuarios de las entidades financieras, no obstante ser contraparte contractual de diversos contratos financieros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. Como el demandante no cuestion\u00f3 la delimitaci\u00f3n del universo de supervisados esbozada en la Ley 820, no le es dable a la Corte entrar a examinarla. La Corte constata que de ese universo no hacen parte los propietarios de los inmuebles con quienes los arrendadores profesionales suscriben el contrato de administraci\u00f3n, \u00a0y por lo tanto se encuentran en una situaci\u00f3n jur\u00eddica diferente, que explica el trato diferenciado que se desprende de la norma demandada. El demandante no explic\u00f3 las razones por las cuales, a pesar de ser objeto de esa clara diferenciaci\u00f3n jur\u00eddica, ambos grupos materia de la comparaci\u00f3n \u2013los arrendadores profesionales por un lado, y los propietarios de inmuebles, por el otro-, ten\u00edan que someterse al mismo tratamiento, esto es, ten\u00edan ambos que ser objeto de la potestad sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como dicha potestad sancionatoria , radicada en cabeza de las entidades territoriales, y ejercida sobre los arrendadores de vivienda, es manifestaci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa de control, inspecci\u00f3n y vigilancia, nada impide que las partes del contrato de administraci\u00f3n, en asuntos no relacionados con dicha funci\u00f3n administrativa, puedan dirimir sus controversias ante el juez natural del contrato. Como se ver\u00e1 en el ac\u00e1pite siguiente, el ejercicio de esta funci\u00f3n esencialmente administrativa no excluye que las partes pueden hacer valer sus derechos, ante una controversia contractual, en la jurisdicci\u00f3n que legalmente corresponda, o la que subsidiariamente hayan pactado en el contrato. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
7. El numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0<\/p>\n
7.1. El art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 permite a las autoridades competentes \u2013las entidades territoriales mencionadas en el ac\u00e1pite anterior-, \u00a0 imponer multas hasta por cien salarios m\u00ednimos legales vigentes, mediante resoluci\u00f3n motivada, sin perjuicio de las dem\u00e1s sanciones a que hubiere lugar, por diversas razones, entre ellas, la del demandado numeral 2, esto es, cuando los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del demandante, esta disposici\u00f3n, ya analizada en el ac\u00e1pite anterior por virtud de otro cargo contra ella, \u00a0viola tambi\u00e9n el principio de separaci\u00f3n de poderes, pues atribuye a una autoridad administrativa, con consecuencias sancionatorias, la facultad de determinar el incumplimiento contractual imputable a una de las partes de un contrato privado -el contrato de administraci\u00f3n explicado en el ac\u00e1pite 3.2 anterior-, lo cual es una funci\u00f3n jurisdiccional que no puede ser atribuida a entidades de tipo administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. El art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n establece que \u201cexcepcionalmente la ley podr\u00e1 atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les ser\u00e1 permitido adelantar la instrucci\u00f3n de sumarios ni juzgar delitos\u201d.\u00a0 La Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia, en la actual redacci\u00f3n derivada de las modificaciones introducidas por los art\u00edculos 3\u00ba y 6\u00ba \u00a0de la Ley 1285 de 2009, establece en su art\u00edculo 8\u00ba que \u201cexcepcionalmente la ley podr\u00e1 atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuant\u00eda puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley se\u00f1alar\u00e1 las competencias, las garant\u00edas al debido proceso y las dem\u00e1s condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre proceder\u00e1n recursos ante los \u00f3rganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los t\u00e9rminos y con las condiciones que determine la ley\u201d, y en su art\u00edculo 13, que \u201cejercen funci\u00f3n jurisdiccional, de acuerdo con lo establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u20262. las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podr\u00e1n, en ning\u00fan caso, realizar funciones de instrucci\u00f3n o juzgamiento de car\u00e1cter penal\u201d, \u00a0 normas declaradas exequibles mediante sentencia de control previo de constitucionalidad de leyes estatutarias \u00a0C-713 de 2008. Sobre esta posibilidad constitucional, la Corte se ha pronunciado en varias ocasiones. En sentencia C-1641 de 2000 se sintetiz\u00f3 la posici\u00f3n jurisprudencial sobre este tema en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
6. En primer t\u00e9rmino, es claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepci\u00f3n al reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual \u201csu alcance es restrictivo: \u00fanicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible\u201d22. Sin embargo, en segundo t\u00e9rmino, esta Corte ha precisado que ese car\u00e1cter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es \u201caquello que no reviste el car\u00e1cter de permanente\u201d sino aquello que constituye una excepci\u00f3n de la regla com\u00fan. Por ende, si \u201cla regla com\u00fan es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar s\u00f3lo el ejercicio transitorio, as\u00ed lo habr\u00eda dicho\u201d23. En tercer t\u00e9rmino, la Carta se\u00f1ala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece que \u00e9stas no podr\u00e1n instruir sumarios ni juzgar delitos\u2026\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026Una lectura aislada y literal del art\u00edculo 116 parecer\u00eda indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier autoridad administrativa, puesto que esa disposici\u00f3n constitucional no establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretaci\u00f3n constitucional sistem\u00e1tica lleva a la inevitable conclusi\u00f3n de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en se\u00f1alar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art. 228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser o\u00edda, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinaci\u00f3n de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro car\u00e1cter (art. 8.1 Convenci\u00f3n\u00a0 Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Pol\u00edticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el art\u00edculo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminaci\u00f3n e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusi\u00f3n se impone: La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no s\u00f3lo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una funci\u00f3n judicial.\u201d24 25 \u00a0<\/p>\n
7.3. No obstante, antes de determinar si en un determinado caso el legislador ha atribuido v\u00e1lidamente funciones jurisdiccionales a una autoridad administrativa, es necesario determinar si la funci\u00f3n en cuesti\u00f3n es o no jurisdiccional por su naturaleza. Esto no es asunto f\u00e1cil ni del todo claro ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. Al respecto se dijo en la Sentencia C-1038 de 2002 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c..es cierto que no existe consenso doctrinario ni jurisprudencial sobre cu\u00e1les son los criterios que permiten distinguir una funci\u00f3n judicial de una funci\u00f3n administrativa. Esta Corte ya hab\u00eda rese\u00f1ado esos problemas en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa doctrina jur\u00eddica ha tenido muchas dificultades para precisar qu\u00e9 se entiende por funci\u00f3n administrativa por dos razones b\u00e1sicas. De un lado, por cuanto no es f\u00e1cil diferenciarla de las otras tareas cl\u00e1sicas del Estado, a saber de la legislaci\u00f3n \u00a0y, en especial, de la funci\u00f3n judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial \u00a0pues ambas son la producci\u00f3n de una norma singular (sentencia o decisi\u00f3n administrativa) \u00a0dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administraci\u00f3n y la jurisdicci\u00f3n tiene razones hist\u00f3ricas y no conceptuales, y se relaciona m\u00e1s con la naturaleza de los \u00f3rganos que ejecutan el derecho: la aplicaci\u00f3n es administrativa si es desarrollada por funcionarios jer\u00e1rquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. As\u00ed las cosas, \u00a0seg\u00fan estas corrientes, la \u00fanica diferencia material que se puede establecer es entre la legislaci\u00f3n, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecuci\u00f3n, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la funci\u00f3n administrativa s\u00f3lo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislaci\u00f3n ni jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la funci\u00f3n administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionales (Sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 149 y ss.). Seg\u00fan estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicaci\u00f3n de la ley, la funci\u00f3n propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecuci\u00f3n que, espec\u00edficamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreci\u00f3n al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar \u00a0la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habr\u00eda pues una especificidad material de la funci\u00f3n administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opini\u00f3n, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativa26. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a pesar de esas dificultades, en ocasiones, como en el presente caso, es necesario definir si una autoridad ejerce o no funciones judiciales, pues es el presupuesto para tomar la decisi\u00f3n en un sentido u otro. Es pues necesario adelantar unos criterios que permitan entonces determinar si la funci\u00f3n ejercida por un particular, o por una autoridad es o no de naturaleza judicial. Y en tal contexto, la Corte considera que existen algunos elementos formales y materiales que son \u00fatiles para dirimir esas controversias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De un lado, existen criterios formales, en torno a los cuales parece existir un cierto consenso acad\u00e9mico y jurisprudencial27. As\u00ed, en primer t\u00e9rmino, es de la esencia de los actos judiciales su fuerza de cosa juzgada, mientras que los actos administrativos suelen ser revocables. Esto significa que una decisi\u00f3n judicial es irrevocable una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, mientras que un acto administrativo puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada. En segundo t\u00e9rmino, la funci\u00f3n judicial es en principio desplegada por funcionarios que deben ser jueces, o al menos tener las caracter\u00edsticas de predeterminaci\u00f3n, autonom\u00eda, independencia e inamovilidad propia de los jueces. Finalmente, y ligado a lo anterior, el ejercicio de funciones judiciales se desarrolla preferentemente en el marco de los procesos judiciales. Por consiguiente, conforme a esos tres criterios formales, se presumen judiciales aquellas (i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o (ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o \u00a0(iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, aunque resultan m\u00e1s pol\u00e9micos, tambi\u00e9n es posible adelantar algunos criterios materiales. As\u00ed, la Constituci\u00f3n establece una reserva judicial para la restricci\u00f3n concreta de ciertos derechos, como la libertad (CP art. 28), y por ende, se entiende que dichas limitaciones s\u00f3lo pueden ser desarrolladas en ejercicio de funciones judiciales. Igualmente, la Constituci\u00f3n establece el derecho de toda persona a acceder a la administraci\u00f3n de justicia (CP art. 229). Por consiguiente, en principio no ser\u00eda admisible que una autoridad, en ejercicio de una funci\u00f3n no judicial, pueda limitar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Por ende, debe entenderse que en principio una decisi\u00f3n que restrinja el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, debe a su vez, ser ejercicio de una funci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18- Los anteriores criterios formales y materiales obviamente no son exhaustivos ni son de aplicaci\u00f3n mec\u00e1nica, pues en ocasiones pueden estar en tensi\u00f3n unos con otros\u2026\u201d. \u00a0<\/p>\n
7.4. Como se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior, en el caso que ahora se somete a examen de la Corte, las funciones a que se refiere la norma demandada son manifestaci\u00f3n concreta de una funci\u00f3n m\u00e1s general de supervisi\u00f3n, esto es, de control, inspecci\u00f3n y vigilancia. Nada hay en las atribuciones que el legislador le da a las entidades territoriales en la disposici\u00f3n acusada que permita afirmar que son esencial o caracter\u00edsticamente jurisdiccionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante tener en cuenta que el propio legislador \u00a0ha definido la potestad contenida en el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, \u00a0como una funci\u00f3n de control, inspecci\u00f3n y vigilancia \u201cen materia de arrendamientos\u201d, no como una funci\u00f3n jurisdiccional toda vez que: (i) la labor de controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo relacionado con el contrato de administraci\u00f3n, \u00a0funci\u00f3n de la cual a su vez se deriva la potestad sancionatoria aqu\u00ed demandada, se ubica dentro del literal b) del art\u00edculo 33 de la Ley 820, que se titula \u201cfunci\u00f3n de control, inspecci\u00f3n y vigilancia\u201d y (ii) en el art\u00edculo 28, referido a los arrendadores matriculados de vivienda, se reitera que \u00e9stos quedan sujetos a inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la autoridad competente. De suerte que por expresa definici\u00f3n legal, la facultad examinada no es jurisdiccional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son varias las normas en las que se asignan funciones de control, inspecci\u00f3n y vigilancia respecto de contratos privados, que incluyen una potestad sancionatoria, a entidades administrativas, sin que por ello se considere que tales funciones tienen una naturaleza jurisdiccional. Esa situaci\u00f3n se presenta, por ejemplo, en el caso de las funciones de la Superintendencia Financiera respecto de los contratos que particulares realizan con las entidades financieras, o respecto de los contratos que realizan con emisores de valores; tambi\u00e9n sucede lo mismo con el control sobre relaciones contractuales societarias o las facultades administrativas que tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en desarrollo de los mecanismos de protecci\u00f3n al consumidor. En casos como estos, la potestad sancionatoria, que por cierto recae s\u00f3lo sobre una de las partes del contrato privado, ha sido considerada como de naturaleza administrativa. \u00a0<\/p>\n
7.5. De otra parte, no encuentra la Corte que la funci\u00f3n examinada (imponer sanciones pecuniarias por incumplimiento de lo estipulado en el contrato de administraci\u00f3n a los arrendadores de vivienda), estuviese previamente asignada a alg\u00fan funcionario judicial, con lo cual no es posible afirmar que por razones org\u00e1nicas, la norma contenga una redistribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales hacia el \u00e1mbito administrativo. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, el demandante afirm\u00f3, pero no prob\u00f3, que la funci\u00f3n de imponer sanciones a los arrendadores de vivienda, atribuida a ciertas entidades territoriales, cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administraci\u00f3n suscrito con el propietario del inmueble, es de naturaleza jurisdiccional. En consecuencia, ante el hecho de que para la Corte la funci\u00f3n examinada es meramente administrativa, no se hace ni siquiera necesario examinar si la norma cumple los requisitos constitucionales y jurisprudenciales relativos a la atribuci\u00f3n excepcional de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. \u00a0<\/p>\n
Precisamente por esta raz\u00f3n, y contrario a lo afirmado por algunos de los intervinientes, la facultad sancionatoria que, en el marco de la funci\u00f3n general de inspecci\u00f3n, control y vigilancia, puede ejercerse por parte de las entidades territoriales seg\u00fan la norma examinada, no excluye ni constituye requisito previo para que las partes del contrato de administraci\u00f3n \u2013arrendadores matriculados y propietarios-, puedan acudir a la jurisdicci\u00f3n para dirimir sus controversias contractuales. Por un lado, es claro que la legalidad de las decisiones tomadas en ejercicio de la funci\u00f3n sancionatoria que aqu\u00ed se examina, una vez agotado el recurso de reposici\u00f3n en la v\u00eda gubernativa \u00a0de que trata el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003, puede ser controvertida, como todo acto administrativo, ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Adem\u00e1s, la sanci\u00f3n solo podr\u00e1 imponerse previa aplicaci\u00f3n del procedimiento administrativo previsto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, garantizando el derecho de contradicci\u00f3n y defensa. Y, por otro lado, si entre las partes surge una controversia contractual, originada en el contrato de administraci\u00f3n, cuyo car\u00e1cter privado no se discute, podr\u00e1n acudir a la jurisdicci\u00f3n civil para dirimirla, de conformidad con las reglas de competencia determinadas en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil, o podr\u00e1n utilizar alg\u00fan mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos que voluntariamente hayan acordado. \u00a0<\/p>\n
8. Razones de la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8.1. La Corte concluye que en la Ley 820 de 2003, \u201cpor la cual se expide el r\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones\u201d, le era dable al legislador referirse al llamado \u201ccontrato de administraci\u00f3n\u201d que se suscribe entre propietarios de inmuebles y arrendadores profesionales, por la relaci\u00f3n tem\u00e1tica directa que hay entre dicho contrato y el contrato de arrendamiento de vivienda urbana, raz\u00f3n por la cual no existe vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
8.2. La Corte considera que el numeral 3 del literal b) del art\u00edculo 33 de la Ley 820 de 2003, y el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la misma Ley, son disposiciones en las que el legislador atribuye competencias a las entidades territoriales y en esa medida ejerci\u00f3 una atribuci\u00f3n expl\u00edcitamente consagrada en la Constituci\u00f3n. Y a\u00fan si no existiera tal norma expresa, la cl\u00e1usula general de competencia le permitir\u00eda al legislador expedir normas de esa \u00edndole. \u00a0<\/p>\n
8.4. Para la Corte, el mismo numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003 consagra una funci\u00f3n t\u00edpicamente administrativa \u2013la de imponer sanciones en ejercicio de facultades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia-, y por ende, no se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno jur\u00eddico de que trata el art\u00edculo 116 de la Carta, relativo a la atribuci\u00f3n excepcional de funci\u00f3n jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas. Dada su naturaleza administrativa, el ejercicio de esta funci\u00f3n no excluye la posibilidad de que las partes en el contrato de administraci\u00f3n puedan dirimir sus conflictos contractuales ante la jurisdicci\u00f3n civil, o ante un mecanismo alternativo, si as\u00ed lo han pactado. \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 3 del literal b) del art\u00edculo 33 de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el numeral 2 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Tercero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 6 del art\u00edculo 34 de la Ley 820 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-102 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LINEA JURISPRUDENCIAL DE LA UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO MATERIAL (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneraci\u00f3n constituye un vicio de forma (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Sentencia C-102 de 2011 (D- 8211) \u00a0<\/p>\n
Actor: Lu\u00eds \u00c1ngel Mendoza Salazar \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad: contra los art\u00edculos 33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Me permito disentir parcialmente de la decisi\u00f3n tomada por la Sala Plena en la sentencia de la referencia, espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con el cargo sobre la posible vulneraci\u00f3n de principio de unidad de materia. Aunque comparto el an\u00e1lisis hecho en el fallo en el sentido de que las normas acusadas por este cargo eran constitucionales, considero que la Corte debi\u00f3 haberse inhibido respecto del mismo, por cuanto la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, en este punto concreto, ya hab\u00eda caducado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de forma: le es aplicable la mencionada disposici\u00f3n constitucional, seg\u00fan la cual \u201clas acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto\u201d. Como la Ley 820 de 2003 entr\u00f3 a regir el 10 de julio de 2003, y \u00a0la demanda se present\u00f3 el 13 de julio de 2010, el t\u00e9rmino constitucional de caducidad est\u00e1 claramente superado. \u00a0<\/p>\n
Es cierto que, desde sus inicios, la Corte Constitucional ha considerado que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia no es un vicio de forma, y por lo tanto, las acciones que versan sobre ella no est\u00e1n sometidas al t\u00e9rmino de caducidad mencionado. He venido insistiendo en distintas sentencias en que esa posici\u00f3n jurisprudencial debe ser modificada, con base en las consideraciones que paso a exponer. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Jurisprudencia vigente: la vulneraci\u00f3n de la unidad de materia como vicio material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n ha estimado que la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia es una vulneraci\u00f3n material de la Constituci\u00f3n, pues se trata de un an\u00e1lisis en la que se confronta el contenido de la disposici\u00f3n acusada con el tema general del estatuto legal del cual hace parte, por un lado, y, por el otro, porque la vulneraci\u00f3n del principio es, en realidad, un asunto que \u201ccompromete la competencia del Congreso\u201d pues de constatarse su ocurrencia \u201cse debe concluir que el legislador ha rebasado su competencia\u201d.28\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-025 de 1993, la Corte consider\u00f3, brevemente, que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia era un vicio material y no formal, y, por lo tanto, no susceptible de devoluci\u00f3n al Congreso para efectos de ser subsanado -no se pronunci\u00f3 espec\u00edficamente sobre la caducidad-. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
42. La ausencia de control interno por parte de la respectiva c\u00e9lula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanaci\u00f3n del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene car\u00e1cter sustancial y, por tanto, no es subsanable. (\u2026)\u201d. (Subraya fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Como se podr\u00e1 observar enseguida, la Corte ha considerado que la vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia constituye una extralimitaci\u00f3n de la competencia del Congreso. Aunque la sentencia C-546\/93 no se refiri\u00f3 espec\u00edficamente al tema de la unidad de materia, fue la primera en se\u00f1alar que las extralimitaciones de la competencia del legislador no son vicio de forma, o en todo caso, no subsanables, y por lo tanto no aplica la caducidad. Lo dijo en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 242-3 de la Carta Pol\u00edtica que establece un t\u00e9rmino de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podr\u00eda hacerlo, porque si la indebida elecci\u00f3n de forma para la producci\u00f3n del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa v\u00eda, pues no puede producir efectos jur\u00eddicos un acto que s\u00f3lo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma\u201d29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-1161\/00 se dijo expl\u00edcitamente que los vicios de competencia son materiales, no de forma, y en este fallo se aludi\u00f3 expl\u00edcitamente a la unidad de materia, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c3- La Constituci\u00f3n establece que \u201clas acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto\u201d (CP art. 242). Sin embargo, esta Corte tiene bien establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constituci\u00f3n, por cuanto la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporaci\u00f3n, legitimidad para acceder a la forma\u201d30. Por ello, esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales, cuya acci\u00f3n no caduca, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades extraordinarias (Sentencia C-546 de 1993), la violaci\u00f3n de la regla de la unidad de materia (Sentencia C-531 de 1995) o el desconocimiento de la reserva de ley org\u00e1nica (Sentencia C-600-A de 1995).\u201d \u00a0<\/p>\n
Varias sentencias, durante los primeros a\u00f1os de la Corte, dieron por sentado que la vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia era un vicio material insubsanable, sin \u00a0entrar en explicaciones. Un buen ejemplo de este tipo de sentencias, es la C-070 de 1994: \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-531\/95 analiz\u00f3 a fondo este problema jur\u00eddico, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPodr\u00eda pensarse que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n y perfeccionamiento de las leyes, pues la violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n no ocurrir\u00eda porque el contenido particular de un determinado art\u00edculo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspond\u00eda hacerlo, sino \u00fanicamente porque habr\u00eda sido incluido en un proyecto de ley con una tem\u00e1tica totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido normativo podr\u00eda ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecer\u00eda confirmar que el vicio es formal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. As\u00ed, una ley puede haber surtido un tr\u00e1mite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constituci\u00f3n y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus art\u00edculos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la tem\u00e1tica general de la ley. \u00a0Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surti\u00f3 de manera regular todo el proceso de aprobaci\u00f3n, sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos art\u00edculos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no ten\u00eda competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley espec\u00edfica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el tr\u00e1mite formal de la ley fue ajustado a la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
6- El tipo de examen que realiza la Corte para determinar si hay o no violaci\u00f3n de la unidad de materia comprueba que no estamos en presencia de un vicio formal. En efecto, la Corte no analiza el procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la norma para determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del art\u00edculo impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada. Esta Corporaci\u00f3n no tiene entonces que solicitar pruebas y examinar el expediente de la ley sino que efect\u00faa un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal del que hace parte. En tales condiciones, si encuentra que no existe una conexidad razonable entre ellas, procede a declarar la inexequibilidad. Es pues un t\u00edpico juicio material y no un estudio del procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la norma legal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Varios fallos posteriores aludieron y reiteraron esta jurisprudencia, entre otros, las sentencias C-551\/03, C-120\/06, C-506\/06, C-211\/07, C-214\/07 C-539\/08. \u00a0<\/p>\n
En el a\u00f1o 2001, la Corte volvi\u00f3 a ocuparse con detenimiento del tema. En la sentencia C-501 de 2001, se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, tambi\u00e9n es pertinente aclarar que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que el juicio que debe hacer \u00a0el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, es necesario tener en cuenta que el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposici\u00f3n constitucional, a \u00e9ste le est\u00e1 vedado expedir disposiciones o modificaciones que no est\u00e9n ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley (art\u00edculo 158 C.P.). \u00a0As\u00ed que, cuando se incurre en la se\u00f1alada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
En las sentencias m\u00e1s recientes, suele citarse la sentencia C-501\/01, que se acaba de transcribir. Por ejemplo, \u00a0la sentencia C-539\/08 se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe trata entonces de prescripci\u00f3n con un claro alcance: prohibir la inserci\u00f3n en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia central por ella tratada, la cual adem\u00e1s de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a prop\u00f3sitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democr\u00e1tico y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporaci\u00f3n en reiterada jurisprudencia. Precisamente por \u00a0los contenidos axiol\u00f3gicos que garantiza, la trasgresi\u00f3n de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0Y, en la sentencia C-859\/08, se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cHa se\u00f1alado esta corporaci\u00f3n que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que afecta la competencia del Congreso al que por mandato constitucional le est\u00e1 vedado expedir disposiciones o modificaciones que no est\u00e9n ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Por tal raz\u00f3n, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad que plantee tal irregularidad no est\u00e1 sometida al t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o que consagra el art\u00edculo 242-2 superior, el cual est\u00e1 previsto para las que se promueven por vicios de forma (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
Es importante, sin embargo, llamar la atenci\u00f3n sobre el hecho de que en sentencia C 551\/03 se sostuvo que la consideraci\u00f3n de la trasgresi\u00f3n del principio de unidad de materia como vicio material se cre\u00f3 con el restringido prop\u00f3sito de impedir que se aplique la caducidad del art\u00edculo 242 C.P. En el mencionado fallo se puede leer: \u00a0<\/p>\n
87. (\u2026) Es igualmente cierto que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado, en numerosas ocasiones, que el desconocimiento de la regla de unidad de materia \u00a0no es un vicio formal sino material. (\u2026) La doctrina del car\u00e1cter material, y no formal, de la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la acci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 242 superior. Y la Corte concluy\u00f3 que no era as\u00ed, pues se trataba de un vicio material de competencia, y no de un vicio de forma o de tr\u00e1mite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia es un vicio de competencia, pues no tiene que ver con la ilegitimidad del contenido normativo de un determinado precepto en s\u00ed mismo considerado, sino con el hecho de que el Congreso no puede verter ese contenido en una determinada ley, por no guardar \u00e9ste una conexidad razonable con la materia dominante de esa ley espec\u00edfica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0En conclusi\u00f3n: La Corte ha afirmado que la unidad de materia es asunto sustancial, no formal o de tr\u00e1mite, esto es, que la falta de unidad de materia de una disposici\u00f3n legal ha de considerarse vicio material. \u00a0<\/p>\n
Ha expresado que tal carencia, \u201cpor recaer sobre la materia, tiene car\u00e1cter sustancial \u00a0y, por tanto, no es subsanable\u201d (C-025\/93). Ha concluido que estos defectos \u201cconstituyen vicios materiales, cuya acci\u00f3n no caduca\u201d (C-1161\/00). En la sentencia C-70\/94 aludi\u00f3 a la naturaleza del vicio \u201ctrat\u00e1ndose de un vicio insubsanable, por cuanto es de car\u00e1cter sustancial\u201d. Se trata en estos casos de presentar la conclusi\u00f3n acerca de la naturaleza material o sustancial del vicio por falta de unidad de materia, para colegir de ello la no subsanabilidad del proyecto viciado y la no caducidad de la acci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia que fundamenta la naturaleza no formal del vicio por carencia de unidad de materia es la ya citada C-531\/95, que comienza por examinar la probable naturaleza formal de este defecto, (i) ya que se refiere al \u201cpuro procedimiento legislativo\u201d; (ii) no se estructura \u201cporque el contenido particular de un determinado art\u00edculo hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta\u201d, concluyendo que \u201cese contenido normativo podr\u00eda ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecer\u00eda confirmar que el vicio es formal\u201d. Sin embargo, desestima esas razones tras considerar que el asunto tiene que ver con el contenido material de la norma acusada, ya que una ley que falta a la regla de unidad de materia, no obstante haber surtido un tr\u00e1mite impecable y ser formalmente inatacable, puede ser declarada inexequible en algunas de sus disposiciones por desconocer la regla de la unidad de materia. De lo que deduce \u201cque el vicio de inconstitucionalidad de esos art\u00edculos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada\u201d, para concluir que \u201cel vicio deriva entonces de que el Congreso no ten\u00eda competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular\u201d. Aqu\u00ed se advierte que la Corte tiende a basar el argumento de la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad de materia en la falta de competencia del Legislador que as\u00ed procede, lo que equivale a identificar los vicios competenciales como vicios materiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, la misma sentencia procede a presentar una raz\u00f3n aut\u00f3noma para fundamentar la tesis de la naturaleza material del defecto de unidad de materia en el tipo de juicio que realiza el juez constitucional en tales casos. En ellos, \u201cla Corte no analiza el procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la norma para determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del art\u00edculo impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada\u201d, es decir, \u201cefect\u00faa un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal del que hace parte\u201d. Con base en lo dicho, concluye que se trata de un t\u00edpico \u201cjuicio material\u201d y no un an\u00e1lisis del procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la norma. He aqu\u00ed la raz\u00f3n que le permiti\u00f3 a la Corte concluir que el vicio por falta de unidad de materia es un vicio material. \u00a0<\/p>\n
Tal tesis fue reiterada en la sentencia C-501 de 2001 al concluir que \u201cla violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que el juicio que debe hacer \u00a0el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte\u201d. Tambi\u00e9n en la sentencia C-859\/08 se dijo: \u201cla violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que afecta la competencia del Congreso al que por mandato constitucional le est\u00e1 vedado expedir disposiciones o modificaciones que no est\u00e9n ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte basa la condici\u00f3n de vicio material del defecto de unidad de materia en la naturaleza del juicio de constitucionalidad que se realiza con ocasi\u00f3n de su ocurrencia. Con todo, recurrentemente, se acude a la raz\u00f3n de competencia para justificar la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad de materia, como se ver\u00e1 enseguida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-1161\/00, al reiterar que las acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, a\u00f1adi\u00f3 que \u00a0los problemas de competencia, como la violaci\u00f3n de la regla de la unidad de materia \u201cno constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constituci\u00f3n\u201d, por cuanto la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporaci\u00f3n, legitimidad para acceder a la forma\u201d. Es bien importante este fallo ya que permite concluir que: (i) la violaci\u00f3n de la unidad de materia es un problema competencial; (ii) la naturaleza competencial y no formal de vicio de unidad de materia se hace evidente al considerar que la competencia es presupuesto de la forma, y no forma misma; \u00a0(iii) los vicios competenciales, como los defectos por unidad de materia de las leyes, son vulneraciones materiales de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En general, la Corte ha estimado que la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia no es un mero vicio de forma, sino, por el contrario, una vulneraci\u00f3n material de la Constituci\u00f3n, pues se trata de un an\u00e1lisis en el que se confronta el contenido de la disposici\u00f3n acusada con el tema general del estatuto legal del cual hace parte, por un lado, y, por el otro, porque la vulneraci\u00f3n del principio es, en realidad, un asunto que \u201ccompromete la competencia del Congreso\u201d pues de constatarse su ocurrencia \u201cse debe concluir que el legislador ha rebasado su competencia\u201d.31\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Razones por las cuales la jurisprudencia vigente debe ser modificada, para considerar que la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de forma-\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reexaminada la l\u00ednea jurisprudencial rese\u00f1ada en el ac\u00e1pite anterior, el suscrito Magistrado insiste, una vez m\u00e1s, en que ha de modificarse, para establecer que el cargo de unidad de materia alude a un vicio de forma, por las razones que pasan a explicarse. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el juicio consistente \u201cen examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte\u201d, si bien entra\u00f1a un an\u00e1lisis del contenido de la norma demandada, no es un juicio material de control constitucional: realiza una comparaci\u00f3n de contenidos normativos entre la disposici\u00f3n acusada y la ley que la incorpora, mas no una confrontaci\u00f3n de aquella con el contenido material de la Constituci\u00f3n. El control constitucional material s\u00f3lo existe como tal, en cuanto el par\u00e1metro de cotejo de la norma legal acusada sea un contenido constitucional. As\u00ed, el vicio por falta de unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma legal contra un contenido sustancial de la Constituci\u00f3n- no es un vicio de tal naturaleza. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la falta de competencia de un \u00f3rgano para proferir un acto no puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El poder jur\u00eddico para expedir una norma a trav\u00e9s de un tr\u00e1mite legislativo es un presupuesto de la formaci\u00f3n de las leyes, no un aspecto del contenido normativo de \u00e9stas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia de capacidad jur\u00eddica para tramitar y dictar una disposici\u00f3n legal, no puede asimilarse a un juicio material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha definido la naturaleza de los vicios constitucionales de los que pueden adolecer las leyes, en ocasiones, en funci\u00f3n de las consecuencias que acarrea una u otra definici\u00f3n, en materia de caducidad o subsanabilidad, debiendo ser al contrario. Estas mismas consecuencias son perfectamente derivables de una teor\u00eda consistente de los vicios de las leyes objeto de control constitucional. \u00a0<\/p>\n
En otros \u00e1mbitos del control constitucional, la Corte, en contra de lo establecido para el caso del vicio por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, ha considerado que los vicios de competencia son en realidad vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de la norma. Tal es el caso de la llamada \u201cteor\u00eda del vicio por la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\u201d, que sint\u00e9ticamente puede expresarse como aquel vicio de competencia en el que incurre el Congreso de la Rep\u00fablica cuando por acto legislativo o por ley de convocatoria a referendo constitucional, en lugar de reformar la Constituci\u00f3n vigente, incorpora modificaciones de tal magnitud, que el resultado final es una Constituci\u00f3n distinta, sustitutiva de la anterior. Su condici\u00f3n de poder constituido le impide al \u00f3rgano legislativo, incluso en funci\u00f3n constituyente, sustituir la Constituci\u00f3n, y s\u00ed lo hace, excede sus competencias. La Corte, en varios fallos, ha expuesto esta posici\u00f3n e incluso le ha dado aplicaci\u00f3n concreta, a sabiendas de que el control de las reformas constitucionales s\u00f3lo lo puede hacer por \u201cvicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, argumentando que el vicio de competencia es, justamente, un vicio de procedimiento.32 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, aun si se admitiera que los problemas relativos a la unidad de materia son vicios de competencia, ello debe llevar a la conclusi\u00f3n de que se trata de un vicio formal, no material. En efecto, una teor\u00eda m\u00e1s coherente de los vicios objeto de control constitucional, que no dependa casu\u00edsticamente de las consecuencias procesales de cada vicio, sino de su car\u00e1cter intr\u00ednseco, \u00a0puede estructurarse con las siguientes premisas: \u00a0<\/p>\n
(i) En el texto constitucional, son identificables los siguientes conceptos: vicios de forma (CP, Art. 242.3); vicios materiales (CP, Art. 241.4, 241.5); vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n (CP, Art. 241.1, 241.2, 241.3, par\u00e1grafo); y vicios de competencia (CP, Art. 155). \u00a0<\/p>\n
(ii) Los vicios de forma pueden ser: vicios de competencia o vicios de procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la irregularidad en el tr\u00e1mite entra\u00f1a un vicio formal. Siendo la competencia un supuesto para iniciar un proceso de expedici\u00f3n de una ley, el juicio de competencia precede a los dem\u00e1s y antecede al juicio sobre el procedimiento. En otras palabras, el examen formal de la titularidad de la potestad legislativa que se ejerce es previo al examen de la observancia de las formas que se despliegan. Y por supuesto, anterior al juicio de contenido material de las disposiciones decretadas. \u00a0<\/p>\n
(iii) El defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto es, un vicio de forma, bajo el entendido jurisprudencialmente reiterado del l\u00edmite a la potestad legislativa para expedir una disposici\u00f3n sustancialmente \u00a0divergente de la ley que la incorpora. En modo alguno se puede considerar como un vicio material, ya que en el examen de unidad de materia el contenido sustancial de la Constituci\u00f3n est\u00e1 ausente de confrontaci\u00f3n alguna con la norma legal acusada. \u00a0<\/p>\n
(iv) Como vicio de forma, el defecto por unidad de materia solo puede ser alegado en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o -caducidad-. Y al no ser un vicio formal de los referidos en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n -vicios de procedimiento-, no es susceptible de saneamiento. \u00a0<\/p>\n
Las consideraciones anteriores bastar\u00edan para concluir que las cuestiones relativas a la competencia de un \u00f3rgano corresponden conceptualmente a la forma de su actuaci\u00f3n, no a su sustancia, y en consecuencia, si se acepta que la unidad de materia es asunto relativo a la competencia del Congreso, ha de concluirse que los vicios relacionados con dicho principio son vicios formales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, podr\u00eda incluso irse m\u00e1s all\u00e1, para concluir que el principio de unidad de materia en las leyes no es un problema de naturaleza \u00a0competencial del Congreso, sino de mero procedimiento. Si se analiza con detenimiento el asunto, se tiene que, por regla general, la norma cuestionada por violaci\u00f3n de dicho principio bien puede ser materia que compete al Congreso expedir. Sucede, sin embargo, que ha sido incluida en un cuerpo normativo cuya tem\u00e1tica no se conecta razonablemente con la suya propia, y en aras de un cierto principio de orden legislativo, de coherencia normativa, de la transparencia y del principio de publicidad, la Constituci\u00f3n ha considerado que esa desconexi\u00f3n debe evitarse. Cuando se viola el principio de unidad de materia, se viola una regla de orden en la distribuci\u00f3n y delimitaci\u00f3n tem\u00e1tica de las leyes; pero no se viola la distribuci\u00f3n competencial en materia legislativa, hasta el punto que si esa misma norma apareciese ubicada en otro cuerpo normativo, con el cual s\u00ed existe conexi\u00f3n tem\u00e1tica, tambi\u00e9n expedido por el Congreso, nadie cuestionar\u00eda la competencia del \u00f3rgano legislativo para expedirla. Desde el punto de vista de su contenido material, y a menos que se demuestre que su materia corresponde expresamente a otro \u00f3rgano constitucional, la norma cuestionada no es ajena a las competencias del Congreso. Su ubicaci\u00f3n indebida en una ley tem\u00e1ticamente extra\u00f1a, la vicia constitucionalmente, sin duda, pero no por razones de incompetencia, sino por razones de forma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0En conclusi\u00f3n: (i) si se acepta la tesis tradicional de la jurisprudencia constitucional en el sentido de que el principio de unidad de materia alude a una cuesti\u00f3n de competencias constitucionales, se llega entonces a la conclusi\u00f3n de que los asuntos de competencia son asuntos de forma, no sustanciales; (ii) si se acepta una modificaci\u00f3n de esa tesis, en el sentido de que en unidad de materia no se est\u00e1 en el \u00e1mbito \u00a0de las \u00a0cuestiones competenciales, sino en el \u00e1mbito del mero procedimiento, tambi\u00e9n se llega a la misma categor\u00eda conceptual: los vicios de forma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es necesario reiterar que no existe una especie de jerarqu\u00eda en la tipolog\u00eda de los vicios de inconstitucionalidad. Todos ellos apuntan a garantizar la supremac\u00eda de la Carta y su integridad, y todos ellos deben ser subsanados o corregidos por el juez constitucional con el mismo rigor y atenci\u00f3n. Los llamados vicios de forma, bien por procedimiento o por falta de competencia, afectan la validez de la norma producida porque comprometen seriamente principios constitucionales tales como el de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, pluralismo, publicidad, derechos de las minor\u00edas, transparencia, control ciudadano, representaci\u00f3n pol\u00edtica, e incluso, en el caso de los defectos competenciales, la propia separaci\u00f3n de poderes. El hecho de que el control de este tipo de vicios caduque al a\u00f1o de proferido el acto afectado por ellos, no indica que se traten de vicios de menor importancia, jerarqu\u00eda o gravedad. Sucede, no obstante, que los redactores de la Constituci\u00f3n previeron que, pasado cierto tiempo, los defectos de forma pueden entrar en conflicto con otros principios y valores constitucionales, como el de seguridad jur\u00eddica, conservaci\u00f3n del derecho, o la sola legitimaci\u00f3n social que se deriva de la aceptaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n colectiva de la norma. La clasificaci\u00f3n del vicio por unidad de materia como un vicio competencial, y por lo tanto de forma, o en su defecto, su consideraci\u00f3n directa como un vicio de procedimiento o mero tr\u00e1mite, no implica una degradaci\u00f3n de su naturaleza contraria a la Constituci\u00f3n. Tiene como consecuencia, por el contrario, la armonizaci\u00f3n de su naturaleza con el r\u00e9gimen de control constitucional previsto en la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, y en virtud del hecho de que ha transcurrido m\u00e1s de un a\u00f1o entre la expedici\u00f3n de la norma y la demanda que ahora se resuelve, consider\u00e9 que respecto de este cargo proced\u00eda la inhibici\u00f3n. Dejo as\u00ed consignado mi salvamento de voto sobre este punto espec\u00edfico, suscribiendo en todo lo dem\u00e1s lo decidido por la Corte \u00a0<\/p>\n
Atentamente, \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-102\/11 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Prop\u00f3sito (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresi\u00f3n constituye un vicio de car\u00e1cter formal (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia por vicios de forma (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Improcedencia cuando ha operado la caducidad de la acci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto)\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Procedencia de la inhibici\u00f3n por operancia de la caducidad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8211 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra apartes (subrayados) de los art\u00edculos 33 y 34 de Ley 820 de 2003. \u201cpor la cual se expide el r\u00e9gimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Luis \u00c1ngel Mendoza Salazar \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n me aparto parcialmente de los argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-102 de 2011. Mi discrepancia respecto de la posici\u00f3n mayoritaria no es frente al sentido de la decisi\u00f3n adoptada, sino en relaci\u00f3n con el cargo sobre la posible vulneraci\u00f3n de principio de unidad de materia, por cuanto la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, en este punto concreto, ya hab\u00eda caducado. \u00a0<\/p>\n
En mi criterio, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de forma. Por lo anterior, le es aplicable el t\u00e9rmino de caducidad de las acciones por vicios de forma, esto es, un a\u00f1o contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. Como la Ley 820 de 2003 entr\u00f3 a regir el 10 de julio de 2003, y \u00a0la demanda se present\u00f3 el 13 de julio de 2010, el t\u00e9rmino constitucional de caducidad est\u00e1 claramente superado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fundamento constitucional del principio de unidad de materia se halla en el art\u00edculo 158 Superior, el cual establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en la esta disposici\u00f3n constitucional, la Corte Constitucional, ha sentado una amplia jurisprudencia desarrollando el principio de unidad de materia, cuyo objetivo central consiste en racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, con el \u00a0prop\u00f3sito de que todas las disposiciones que conforman el texto de una determinada ley apunten a la consecuci\u00f3n de un mismo fin; que no existan cuerpos extra\u00f1os o insulares en el texto de la ley, sino que, por el contrario, las diversas disposiciones que la conforman integren un todo arm\u00f3nico. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha estimado que la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia se considera un vicio material o un vicio de competencia. Argumenta que la naturaleza material al desconocimiento de la regla de unidad de materia radica, en el juicio que se realiza para determinar el incumplimiento de este requisito, sosteniendo que es necesario analizar el contenido material de la norma demandada para determinar si corresponde con el tema general de la ley donde se inserta. As\u00ed mismo, en lo atinente al tema de competencia, sostienen que el Congreso de la Rep\u00fablica s\u00f3lo estar\u00eda facultado para legislar sobre el tema general de la ley tramitada, y que hacerlo por fuera del mismo implica la trasgresi\u00f3n de los l\u00edmites de su competencia. Por lo anterior, la falta de competencia de un \u00f3rgano para proferir un acto no puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. Por cuanto, la existencia de capacidad jur\u00eddica para tramitar y dictar una disposici\u00f3n legal, no puede asimilarse a un juicio material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En varios fallos, en ejercicio del control constitucional, la Corte, ha expuesto que los vicios de competencia son en realidad vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de la norma. Por lo anterior, se debe entender que, el defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto es, un vicio de forma. En este sentido, no es posible dar aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, es decir, al no ser un vicio de procedimiento no es susceptible de saneamiento, cuando en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, es alegado por fuera del t\u00e9rmino constitucional de caducidad, esto es, un a\u00f1o contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, y en virtud del hecho de que ha transcurrido m\u00e1s de un a\u00f1o entre la expedici\u00f3n de la norma y la demanda que ahora se resuelve, consider\u00e9 que respecto de este cargo proced\u00eda la inhibici\u00f3n. Dejo as\u00ed consignado mi aclaraci\u00f3n de voto sobre este punto espec\u00edfico, suscribiendo en todo lo dem\u00e1s lo decidido por la Corte \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial No. 45.244, de 10 de julio de 2003 \u00a0<\/p>\n
2 Concepto 5021 del 21 de septiembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
3 En por lo menos cuatro providencias de constitucionalidad, la Corte ha revisado varias de las disposiciones de esta ley: las Sentencia C-670 de 2004, C-786 de 2004, C-886 de 2004, C-731 de 2005. \u00a0<\/p>\n
4 Para mayor precisi\u00f3n, el art\u00edculo 28 de la Ley 820 de 2003, dice:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 28: Toda persona natural o jur\u00eddica, entre cuyas actividades principales est\u00e9 la de arrendar bienes ra\u00edces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de intermediaci\u00f3n comercial entre arrendadores y arrendatarios, en los municipios de m\u00e1s de quince mil (15.000) habitantes, deber\u00e1 matricularse ante la autoridad administrativa competente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediaci\u00f3n de que trata el inciso anterior ser\u00e1 indispensable haber cumplido con el requisito de matr\u00edcula. Las personas matriculadas quedar\u00e1n sujetas a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la autoridad competente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Igualmente deber\u00e1n matricularse todas las personas naturales o jur\u00eddicas que en su calidad de propietarios o subarrendador celebren m\u00e1s de cinco (5) contratos de arrendamiento sobre uno o varios inmuebles, en las modalidades descritas en el art\u00edculo cuarto de la presente ley.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio m\u00e1s de diez (10) inmuebles de su propiedad o de la de terceros, ejerce las actividades aqu\u00ed se\u00f1aladas y quedar\u00e1 sometido a las reglamentaciones correspondientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Art. 28, Ley 820 de 2003 \u00a0<\/p>\n
6 Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el principio de unidad de materia, ver, entre otras, la C-1196\/05, C-832\/06, C-486\/09, C-073\/10 y C-230\/08\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Par\u00e1grafo 2\u00ba del Art\u00edculo 34 de Ley 820 de 2003: Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la matr\u00edcula proceder\u00e1 \u00fanicamente recurso de reposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-714\/09. \u00a0La Corte se abstuvo de hacer pronunciamiento de fondo sobre una demanda que alegaba que era discriminatorio que una exenci\u00f3n tributaria s\u00f3lo se aplicara a inversiones realizadas sobre activos fijos reales productivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-681\/09, en la que se demandaba la posible discriminaci\u00f3n originada en la imposici\u00f3n de una carga parafiscal a los vendedores de juegos de suerte y azar, \u00a0<\/p>\n
10 C-667\/09, en la que los demandantes consideraban que una norma del C\u00f3digo de Procedimiento Civil vulneraba el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. En este, como en los dem\u00e1s casos citados, la Corte se inhibi\u00f3 de hacer pronunciamiento de fondo. \u00a0<\/p>\n
11 C-812 de 2009. En el mismo sentido, ver entre otras C-390\/96, C-886\/02, C-233\/03. \u00a0<\/p>\n
12 C-648\/97 \u00a0<\/p>\n
13 C-233\/03 \u00a0<\/p>\n
14 C-233\/03 \u00a0<\/p>\n
15 C-812\/09 \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0Sentencia C-527\/94. En el mismo sentido, se pueden examinar la sentencia C-247\/02 y la C-1190\/05 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-372\/09\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-474\/03 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-530\/03 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-840\/03 \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-212 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-384 de 2000. \u00a0<\/p>\n
24 En el mismo sentido se pueden consultar entre otras sentencia C-592 \/92, C-212 \/94, C-037\/96 , C-384\/00 y C-200\/02 \u00a0<\/p>\n
25 Sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, pueden revisarse, entre otras, las sentencias C-592\/92, C-212\/99, C-037\/96, C-672\/99, C-384\/00, C-1691\/00, C-415\/02 y C-1195\/01 \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-189 de 1998.. \u00a0<\/p>\n
27 Al respecto, ver, entre otras, la sentencia C-189 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Ver, en el mismo sentido, sentencias, C-211\/07, C-214\/07. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-183\/97, C-539\/08 \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-546\/93. \u00a0<\/p>\n
31 Ver, en el mismo sentido, sentencias, C-211\/07, C-214\/07, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 As\u00ed, por \u00a0ejemplo, en la Sentencia C-588\/09, se dijo: \u201cSi bien la Constituci\u00f3n le confiere a la Corte Constitucional competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Carta, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, cuando la misma le asigna el control de los vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de una reforma constitucional, no s\u00f3lo le atribuye el conocimiento de la regularidad del tr\u00e1mite como tal, sino que tambi\u00e9n le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri\u00f3 o no en un vicio de competencia, de donde se deduce que el par\u00e1metro para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta est\u00e1 conformado por las disposiciones del T\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, que constituyen una limitaci\u00f3n competencial del poder de revisi\u00f3n, por la cual, so pretexto de la reforma, el constituyente derivado o secundario no puede sustituir la Carta, porque, en tal caso, asumir\u00eda funciones propias del constituyente originario o primario. Tambi\u00e9n constituyen par\u00e1metros de control los preceptos constitucionales y org\u00e1nicos pertinentes y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional\u201d, y en la C-1040\/05, \u201cEn las distintas providencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los l\u00edmites competenciales del reformador de la Constituci\u00f3n, se ha tomado como punto de partida la diferencia cl\u00e1sica entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constituci\u00f3n, el cual\u00a0 -este \u00faltimo-, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constituci\u00f3n. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en t\u00e9rminos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Primero, como la competencia de un \u00f3rgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho \u00f3rgano ha de seguir para expedir una norma, el an\u00e1lisis de si el reformador de la constituci\u00f3n actu\u00f3 dentro de su \u00f3rbita de competencia es una cuesti\u00f3n diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llev\u00f3 a cabo respetando las formas establecidas. Tambi\u00e9n es una cuesti\u00f3n distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constituci\u00f3n, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales. Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en \u00e9ste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n, sin que por ello efect\u00fae un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustituci\u00f3n no hay una comparaci\u00f3n entre la reforma y la Constituci\u00f3n con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definici\u00f3n, una reforma constitucional contradice la Constituci\u00f3n por ella reformada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 SENTENCIA C-102\/11 \u00a0 (Febrero 23, Bogot\u00e1 D.C.) \u00a0 FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL A CARGO DE CIERTAS ENTIDADES TERRITORIALES, SOBRE LA ACTIVIDAD INMOBILIARIA URBANA-No viola principio de unidad de materia ni derecho a la igualdad \u00a0 REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE \u00a0VIVIENDA URBANA-Contenido\u00a0 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18294","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18294","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18294"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18294\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18294"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18294"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18294"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}