\u00a0 \u00a0 Sentencia C-242\/11 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL S.A.-Inconstitucional por no cumplir presupuestos de especificidad y necesidad exigidos en medidas de emergencia econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que el juicio de \u00a0constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepci\u00f3n, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relaci\u00f3n de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como la especificidad de las mismas, valoraci\u00f3n que comprende el an\u00e1lisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Asimismo ha puntualizado que el juicio de conexidad material estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepci\u00f3n y que dicho an\u00e1lisis gira en torno a dos elementos:(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, no siendo admisible una medida que tenga otras finalidades; y (ii) en cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, \u00e9sta ha de tener una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar, no siendo aceptables medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata y concreta con el asunto por el cual se declar\u00f3 la emergencia. A partir de all\u00ed el requisito de especificidad para las medidas adoptadas en estado de emergencia tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos y deben referirse a asuntos que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia. En el presente caso y en relaci\u00f3n con el Decreto Legislativo 4820 de 2010, para la Corte, la autorizaci\u00f3n que se arroga el gobierno para enajenar hasta el 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, (i) no satisface el presupuesto de especificidad, porque de manera prioritaria, los cometidos del Fondo Adaptaci\u00f3n al que habr\u00eda de transferirse el producido de la venta, se orientan a la atenci\u00f3n de fen\u00f3menos estructurales, en el mediano y el largo plazo y, (ii) tampoco satisface el requisito de necesidad, porque, no obstante la relaci\u00f3n de conexidad con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, no est\u00e1 acreditada la insuficiencia de la v\u00eda ordinaria, en este caso el tr\u00e1mite de un proyecto de ley, que, incluso, con el mismo objeto, ya hab\u00eda sido presentado a la consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Par\u00e1metros de control \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL-Cumple requisitos de forma \u00a0<\/p>\n
El Decreto Legislativo 4820 de 2010 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado mediante Decreto 4580 de 2010, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-156 de 2011, raz\u00f3n por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la Carta Pol\u00edtica para su expedici\u00f3n. Fue asimismo firmado por el Presidente y todos sus Ministros y en su texto aparecen de manera expl\u00edcita las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en \u00e9l adoptadas y la relaci\u00f3n de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria del estado de emergencia. Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. En consecuencia, el Decreto Legislativo 4820 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
Mediante el Decreto Legislativo 4820 de 2010, se dispuso: en primer lugar, autorizar al gobierno, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para enajenar la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa. En segundo lugar, fijar como destinaci\u00f3n de los recursos obtenidos con esa enajenaci\u00f3n la atenci\u00f3n de las necesidades de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a. Como tercer aspecto, condicionar la enajenaci\u00f3n a la garant\u00eda de que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S. A., precisando que la enajenaci\u00f3n prevista en el Decreto 4820 de 2010 se efectuar\u00e1 sin perjuicio de la capitalizaci\u00f3n autorizada por la Ley 1118 de 2006. Como cuarto punto, se ordena que los recursos que se obtengan con ocasi\u00f3n de las operaciones autorizadas por el Decreto, sean transferidos al Fondo Adaptaci\u00f3n, para la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, o la entidad que haga sus veces. En quinto lugar, que esa transferencia se realice en la medida en que la ejecuci\u00f3n de los recursos vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. Por \u00faltimo se dispuso que para efectos de la enajenaci\u00f3n de acciones se seguir\u00e1 el procedimiento previsto en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, en lo que resulte pertinente \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Criterio de ordenaci\u00f3n funcional e instrumento de limitaci\u00f3n del poder \u00a0<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Constituyen una alteraci\u00f3n transitoria del principio de separaci\u00f3n de poderes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Ejercicio restrictivo de la funci\u00f3n legislativa por el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen de los estados de excepci\u00f3n, la Corte ha se\u00f1alado que en virtud de los mismos, el Presidente de la Rep\u00fablica, quien entre su atribuciones ordinarias no tiene la de ejercer la funci\u00f3n legislativa, adquiere transitoriamente esa facultad,\u201c(\u2026) pero s\u00f3lo con la justificaci\u00f3n de la crisis existente, por causa y con ocasi\u00f3n de ella, y con el exclusivo prop\u00f3sito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de ofrecer soluci\u00f3n inmediata y real a la circunstancia espec\u00edfica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado prop\u00f3sito, preserv\u00e1ndose en lo dem\u00e1s el principio constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes. Las facultades excepcionales del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuaci\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADOS DE EXCEPCION-Improcedencia para la soluci\u00f3n de problemas cr\u00f3nicos o estructurales \u00a0<\/p>\n
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-L\u00edneas de acci\u00f3n frente a la coexistencia de hechos sobrevinientes y otros concomitantes de car\u00e1cter estructural y previsibles \u00a0<\/p>\n
Ante la eventualidad de que, junto a los hechos \u00a0sobrevinientes que dan lugar a la perturbaci\u00f3n del orden, existan otros concomitantes con ellos pero de car\u00e1cter estructural, previsibles y respecto de los cuales, incluso, se hayan realizado advertencias y llamados de atenci\u00f3n con anterioridad, la simultaneidad de los dos tipos de situaciones, y la relaci\u00f3n de conexidad que pueda existir entre unas y otras, no son razones suficientes para que, al amparo de la emergencia decretada a la luz de los hechos extraordinarios y sobrevinientes, se pretenda abordar tambi\u00e9n la soluci\u00f3n de los problemas de car\u00e1cter estructural y cuya existencia se conoc\u00eda desde antes de que se produjesen los acontecimientos que de manera particular desencadenaron la perturbaci\u00f3n del orden. En estos eventos, el requisito de especificidad exige que la acci\u00f3n del gobierno, por la v\u00eda de la emergencia, se circunscriba a la atenci\u00f3n de los elementos de la crisis que tengan el car\u00e1cter de sobrevinientes, sin perjuicio de la necesidad de adelantar, tambi\u00e9n, las acciones ordinarias que se requieran para enfrentar los componentes estructurales del problema, correspondi\u00e9ndole al gobierno adelantar, de manera simult\u00e1nea, dos l\u00edneas de acci\u00f3n: por una lado, previa la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, adoptar las medias directa y espec\u00edficamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y por el otro, tendr\u00e1 que poner en marcha las gestiones dirigidas a movilizar los instrumentos ordinarios del Estado para hacer frente a los componentes estructurales de la crisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-No satisface requisito de especificidad el uso de facultades de emergencia para responder a condiciones preexistentes \u00a0<\/p>\n
El principio de especificidad no se satisface cuando se emplean las facultades de la emergencia para atender la eventualidad de futuros fen\u00f3menos de caracter\u00edsticas similares al que ocasion\u00f3 la emergencia, o cuando se trata de dar respuesta a condiciones preexistentes a esos hechos, que hagan vulnerable a la poblaci\u00f3n ante la posibilidad de su repetici\u00f3n en el futuro. En ese caso, la atenci\u00f3n de esa eventualidad adquiere un perfil aut\u00f3nomo, en cuanto que no est\u00e1 asociada a una medida directa y espec\u00edficamente orientada a enfrentar la crisis actual, sino que se vincula a la gesti\u00f3n que de ordinario debe adelantar el Estado para hacer frente a los problemas estructurales. \u00a0<\/p>\n
ECOPETROL-Cambio de naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
CAPITALIZACION DE ECOPETROL-Objeto\/CAPITALIZACION DE ECOPETROL-Marco jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La capitalizaci\u00f3n consiste en la emisi\u00f3n primaria de acciones por parte de ECOPETROL, con el fin de vincular nuevos accionistas que, con sus aportes, incrementen el capital social de la empresa, para los fines propios de la misma. En el caso de ECOPETROL, la capitalizaci\u00f3n fue autorizada por la Ley 1118 de 2006, \u00a0y en virtud de esta norma, Ecopetrol realiz\u00f3 en 2007 una emisi\u00f3n de acciones nuevas, que representan hoy el 10.1% de su capital, quedando pendiente la culminaci\u00f3n del proceso mediante una emisi\u00f3n futura del restante 9.9% del mismo, la cual se realizar\u00e1 en los t\u00e9rminos especificados en la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Objeto\/ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Prop\u00f3sitos no revisten car\u00e1cter de urgente \u00a0<\/p>\n
Si bien la venta de la participaci\u00f3n que se autoriza por el Decreto 4820 de 2010 se orienta a generar nuevos recursos para la Naci\u00f3n con el prop\u00f3sito de destinarlos a la atenci\u00f3n de la emergencia, los recursos provenientes de esta enajenaci\u00f3n se destinar\u00edan espec\u00edficamente a la atenci\u00f3n de necesidades de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, que se inscriben, en lo esencial, en la tercera fase de las que se han previsto para la atenci\u00f3n de la emergencia, que comprende, precisamente, las actividades construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de infraestructura, \u00a0as\u00ed como a las destinadas a prevenir, en el largo plazo, la repetici\u00f3n de emergencias como la presente. En otras palabras, no se advierte la necesidad de que la precitada autorizaci\u00f3n de venta accionaria se realice con car\u00e1cter urgente por la v\u00eda de los decretos de emergencia, que s\u00f3lo tendr\u00eda sustento si tales recursos estuviesen destinados a financiar obras de ejecuci\u00f3n inmediata. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Tr\u00e1mite ante el Congreso por la v\u00eda ordinaria iniciado con anterioridad a la Emergencia Econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
A principios del mes de diciembre de 2010, antes de que se decretase la emergencia econ\u00f3mica, el gobierno expres\u00f3 intenci\u00f3n de, sin perjuicio de la capitalizaci\u00f3n que se encuentra pendiente, adelantar un proceso de enajenaci\u00f3n de acciones hasta por el equivalente al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol S. A., garantizando que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S. A., efecto para el cual present\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley en ese sentido. \u00a0<\/p>\n
FONDO ADAPTACION EN EMERGENCIA ECONOMICA-Creaci\u00f3n y finalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente RE-180 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa del Decreto 4820 de 2010 \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la naci\u00f3n en Ecopetrol S. A.\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cuatro (4) de abril de dos mil once (2011) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el art\u00edculo 241, numeral 7\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En acatamiento a lo dispuesto en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley 137 de 1994, el Presidente de la Rep\u00fablica, en nombre del Gobierno Nacional, remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n, el 20 de diciembre de 2010, copia aut\u00e9ntica del Decreto 4820 de 2010 \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la naci\u00f3n en Ecopetrol S. A.\u201d, expedido el 29 de diciembre, en el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 4580 de 2010. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el decreto objeto de revisi\u00f3n de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
REPUBLICA DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
DECRETO N\u00daMERO 4820 DE 2010. \u00a0<\/p>\n
29 DIC 2010 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S. A. \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las \u00a0<\/p>\n
conferidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con la \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO \u00a0<\/p>\n
Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Gobierno Nacional declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad p\u00fablica e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; Que seg\u00fan la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podr\u00e1 dicta decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Que la grave calamidad p\u00fablica ha generado insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias para lo cual es necesaria la adopci\u00f3n de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de la misma; \u00a0<\/p>\n
Que los numerales 1.6, 3.2, 3.3 y 3.4 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de2010, expresan, dentro de las motivaciones para la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, la insuficiencia tanto de los recursos para atenderlos efectos de la ola invernal, como de las funciones legales actuales del ejecutivo y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n, y proteger en lo sucesivo, a la poblaci\u00f3n de amenazas econ\u00f3micas, sociales y ambientales como las que est\u00e1n sucediendo. \u00a0<\/p>\n
Que una importante fuente de financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n necesaria para atenderla recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura que se requiera con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, as\u00ed como para impedir definitivamente la extensi\u00f3n de sus efectos, es la enajenaci\u00f3n parcial de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. \u00a0<\/p>\n
Que se requiere establecer las condiciones legales para la enajenaci\u00f3n de una parte de la propiedad de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. y definir la destinaci\u00f3n de los recursos resultantes. \u00a0<\/p>\n
Que las disposiciones del presente decreto se expiden sin perjuicio de lo establecido en la Ley 1118 de 2006, en relaci\u00f3n con la capitalizaci\u00f3n de EcopetrolSA \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1.- La Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para efectos de la atenci\u00f3n de las necesidades de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, podr\u00e1 enajenar su participaci\u00f3n accionaria en Ecopetrol S. A, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa, garantizando que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S. A. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La enajenaci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo se efectuar\u00e1 sin perjuicio de la capitalizaci\u00f3n autorizada por la Ley 1118 de 2006. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Los recursos que se obtengan con ocasi\u00f3n de las operaciones autorizadas por el presente Decreto, ser\u00e1n transferidos por la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al Fondo Adaptaci\u00f3n, para la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, o la entidad que haga sus veces, en la medida en que su ejecuci\u00f3n vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Procedimiento de enajenaci\u00f3n. Para efectos de la enajenaci\u00f3n de acciones se seguir\u00e1 el procedimiento previsto en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de2006, en lo que resulte pertinente. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. y deroga las disposiciones que le sean contrarias. \u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1 D. C., a los \u00a029 DIC 2010 \u00a0<\/p>\n
Firmado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN MANUEL SANTOS CALDER\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministro del Interior y de Justicia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GERM\u00c1N VARGAS LLERAS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ViceMinistra de Relaciones Exteriores encargada del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores \u00a0<\/p>\n
PATTI LONDO\u00d1O JARAMILLO \u00a0<\/p>\n
\u00a0El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZ\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Defensa Nacional \u00a0<\/p>\n
RODRIGO RIVERA SALAZAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0Ministro de la Protecci\u00f3n Social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO SANTAMAR\u00cdA SALAMANCA\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Minas y Energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0Ministro de Comercio, Industria y Turismo \u00a0<\/p>\n
SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La\u00a0Ministra de Educaci\u00f3n Nacional \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0Ministro de Tecnolog\u00edas de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones \u00a0<\/p>\n
DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0Ministro de Transporte\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GERM\u00c1N CARDONA GUTI\u00c9RREZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0La \u00a0Ministra de Cultura \u00a0<\/p>\n
MARIANA GARC\u00c9S C\u00d3RDOBA\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. TR\u00c1MITE \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 20 de enero de 2011, el despacho del magistrado sustanciador asumi\u00f3 el conocimiento del proceso de la referencia, orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas \u2013que reposan en el expediente-, la fijaci\u00f3n del mismo en la Secretar\u00eda de la Corte, para permitir la participaci\u00f3n ciudadana, y dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para permitirle rendir el concepto de rigor. Recibidas y evaluadas las pruebas solicitadas, mediante Auto de 4 de febrero de 2011, se resolvi\u00f3 continuar con las siguientes etapas del proceso de revisi\u00f3n constitucional del Decreto 4820 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INFORMES PRESENTADOS POR LAS AUTORIDADES \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto de enero 20 de 2011, el Magistrado Sustanciador \u00a0solicit\u00f3 a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica remitir a la Corte Constitucional, con destino al proceso de la referencia, la siguiente informaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
a- \u00a0 Cu\u00e1l es el monto estimado de los recursos requeridos para la atenci\u00f3n de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y en la pr\u00f3xima vigencia. \u00a0<\/p>\n
b- \u00a0 \u00a0 Cu\u00e1l es el estimativo de los recursos que se esperar\u00eda obtener con la enajenaci\u00f3n del 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. \u00a0<\/p>\n
c- Cu\u00e1l es el cronograma aproximado que se ha previsto para esa venta y cu\u00e1ndo se estima contar con los recursos producto de la misma. \u00a0<\/p>\n
d- \u00a0 \u00a0Por qu\u00e9 raz\u00f3n se considera necesario acudir a la enajenaci\u00f3n del 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A., sin que los recursos que se espera recaudar pudiesen obtenerse de fuentes alternativas. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito de enero 26 de 2011, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, remiti\u00f3 a la Corte la comunicaci\u00f3n que la Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico le envi\u00f3 a la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y en la que manifiesta: a. Que la competencia para responder el interrogante relacionado con el monto estimado de los recursos requeridos para la atenci\u00f3n de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y la siguiente es del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. b. Que en la actualidad se adelanta el c\u00e1lculo de los recursos requeridos para atender los efectos de la ola invernal, c\u00e1lculo a partir del cual se podr\u00e1 determinar el porcentaje que dentro del tope del 10%, ser\u00e1 necesario enajenar de la participaci\u00f3n del Estado en Ecopetrol, raz\u00f3n por la cual el Gobierno Nacional a\u00fan no cuenta con un estimativo de los recursos que esperar\u00eda obtener de dicha enajenaci\u00f3n. c. En cuanto al cronograma previsto para el proceso de enajenaci\u00f3n y la disponibilidad de los recursos producto de la misma, se expresa que el mismo se determinar\u00e1 de acuerdo con el programa de enajenaci\u00f3n que se defina y con sujeci\u00f3n a las disposiciones legales sobre la materia. Agrega que una vez se cuente con el \u00a0cronograma preliminar, el mismo se har\u00e1 llegar a la Corte. d. En cuanto a la justificaci\u00f3n sobre la necesidad de enajenar un porcentaje de la participaci\u00f3n del Estado en Ecopetrol, frente a la posibilidad de acudir a fuentes de financiaci\u00f3n alternativas, se expresa que en el presupuesto y en el marco fiscal de mediano plazo, dentro de par\u00e1metros y supuestos de normalidad econ\u00f3mica, no estaban previstos eventos sobrevinientes de la magnitud y gravedad como los del \u00a0fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a, raz\u00f3n por la cual la perspectiva fiscal en materia de gasto es hoy totalmente insuficiente, lo cual, a su vez, implica que para atender de manera inmediata las zonas afectadas por la emergencia, es necesario brindar al Gobierno Nacional las herramientas suficientes para la obtenci\u00f3n de recursos, y una de las fuentes para ello es la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
Tras considerar que el anterior escrito no daba respuesta al cuestionario formulado, el Magistrado Sustanciador requiri\u00f3 nuevamente a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica para que, previa la consulta con las entidades gubernamentales correspondientes, informe de manera puntual sobre los asuntos que le fueron presentados en el Auto de 20 de enero de 2011. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito de 9 de marzo la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia dio respuesta al anterior requerimiento, en relaci\u00f3n con cada una de las preguntas formuladas por la Corte, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
a. Monto estimado de los recursos requeridos para la atenci\u00f3n de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y en la pr\u00f3xima vigencia. \u00a0<\/p>\n
Expresa la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia que, \u00a0de manera preliminar, es importante indicar que las necesidades continuar\u00e1n despu\u00e9s de 2012, y que al efecto resulta ilustrativo tener en cuenta que, por ejemplo, la atenci\u00f3n de la emergencia en el eje cafetero, de menor magnitud, se inici\u00f3 de manera inmediata una vez declarado el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en ese entonces, pero la actividad del FOREC se extendi\u00f3 por tres a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el Gobierno parte de una programaci\u00f3n de necesidades hasta 2014, respetando el periodo presidencial de cuatro a\u00f1os y agrega que para el Gobierno ser\u00eda imposible financiar las obras que requiere la atenci\u00f3n de la emergencia s\u00f3lo con impuestos, los cuales son necesarios, pero insuficientes dada la magnitud de la crisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que, en ese contexto, la urgencia de conseguir recursos, llev\u00f3 al Gobierno a contratar cr\u00e9ditos puente, con el respaldo en los ingresos futuros provenientes de la enajenaci\u00f3n de acciones de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
En esa perspectiva, a\u00f1ade, el Gobierno Nacional estim\u00f3, de manera preliminar e indicativa, los recursos necesarios para conjurar la crisis producto del Fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, en la suma de 25.8 billones de pesos de 2010, los cuales se invertir\u00e1n durante las tres fases de atenci\u00f3n, a saber: atenci\u00f3n humanitaria de emergencia, rehabilitaci\u00f3n y prevenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de riesgos (ver tabla 1). Precis\u00f3 que las tres fases fueron iniciadas de manera inmediata y que la llamada fase de \u201cprevenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de riesgos\u201d versa sobre la reconstrucci\u00f3n y construcci\u00f3n de infraestructura, desde diques hasta escuelas y hospitales, de manera exclusiva en las zonas afectadas por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, con el fin, tanto de dar soluciones duraderas a los damnificados, como de prevenir la extensi\u00f3n de los efectos de la emergencia. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que, sin perjuicio de lo anterior, es importante reiterar que, hasta que no se tenga el registro definitivo de damnificados y da\u00f1os, que el Gobierno Nacional est\u00e1 adelantando a trav\u00e9s del Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica -DANE, el cual estar\u00e1 disponible en el mes de abril, y se hagan los respectivos diagn\u00f3sticos especializados por sector, no es posible precisar, con absoluta certeza, los costos asociados a la emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 1 \u00a0<\/p>\n
Recursos para atender la ola invernal 2011-2014\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Millones de pesos constantes 2010) \u00a0<\/p>\n
Fases de Atenci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Necesidades \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Atenci\u00f3n Humanitaria de Emergencia\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.225.940 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Rehabilitaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.431.412 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Prevenci\u00f3n y Mitigaci\u00f3n de Riesgos \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
19.123.55 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Total general \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.780.905 \u00a0<\/p>\n
Fuente DNP \u00a0<\/p>\n
Advierte la interviniente que el estimativo de 25.8 billones versa de manera exclusiva sobre las medidas relacionadas directa y espec\u00edficamente con la emergencia y que es pertinente subrayar que las obras ordinarias relativas al desarrollo del pa\u00eds en general son financiadas por otras fuentes tambi\u00e9n ordinarias, que en el Plan Nacional de Desarrollo alcanzan una suma de 563.9 billones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, dice, se ha estimado que para atender los da\u00f1os de la ola invernal durante las vigencias fiscales de 2011 y 2012 se requieren recursos por 7.5 billones de pesos y 5,6 billones de pesos respectivamente. Para la vigencia fiscal de 2011, se ha estimado una necesidad de recursos con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n por un monto de 6.7 billones de pesos y con cargo a otras fuentes por 0.8 billones de pesos. De los recursos del presupuesto, un valor cercano a 1 bill\u00f3n de pesos se estima corresponde a apropiaciones reorientadas al interior de los sectores dentro de los recursos previamente presupuestados en la Ley 1420 de 2010 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2011\u201d. El valor restante, por 5.7 billones de pesos fue incorporado a trav\u00e9s del Decreto Legislativo 145 de 2011 \u201cpor el cual se modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d, expedido en desarrollo del Decreto 020 de 2011 a trav\u00e9s del cual se declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica por raz\u00f3n de grave calamidad p\u00fablica en todo el territorio. \u00a0<\/p>\n
Para la vigencia fiscal de 2012, por su parte, se estima que para la atenci\u00f3n de los efectos de la ola invernal y para impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, se necesitar\u00edan recursos con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n por un valor cercano a los 3.6 billones de pesos, con cargo a los recursos propios de las entidades territoriales, 1.1 billones de pesos y al sector privado, 900 mil millones de pesos. \u00a0<\/p>\n
En la tabla 2 se observan los montos preliminares estimados por sector para las vigencias 2011 y 2012, cuyo valor, con miras a una distribuci\u00f3n definitiva, se ir\u00e1 ajustando \u00a0a medida que se ejecuten los recursos estimados para 2011. \u00a0<\/p>\n
Tabla 2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recursos para atender la ola invernal \u00a0<\/p>\n
2011-2012\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Millones de pesos) \u00a0<\/p>\n
SECTOR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2011 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2012 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vivienda, ciudad y territorio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2.150.783 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2.903.791 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Agricultura \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.702.952 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
75.105 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Fondo de Adaptaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.490.000 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Transporte\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.098.482 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2.288.588 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
312.130 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
143.449 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Interior y Justicia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
266.614 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Protecci\u00f3n Social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
76.838 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Educaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
143.723 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
98.867 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
89.792 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Defensa y Seguridad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
41.549 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Hacienda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
20.000 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Estad\u00edsticas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2.019 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ambiente y Desarrollo Sostenible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1.600 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Total General \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
7.468.790 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
5.586.638 \u00a0<\/p>\n
b. Estimativo de los recursos que se esperar\u00eda obtener con la enajenaci\u00f3n del 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. \u00a0<\/p>\n
El gobierno estima necesario permitir, no exigir, la venta de hasta el 10% de la participaci\u00f3n accionaria. El estimativo sobre el monto de los recursos que se esperar\u00edan obtener por la venta de ese porcentaje de la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A., podr\u00eda ser determinado mediante varias metodolog\u00edas, sin embargo dado que la acci\u00f3n de Ecopetrol se transa en los mercados de valores y en forma preliminar, si se usara como base de estimaci\u00f3n el valor de la acci\u00f3n registrado en la Bolsa de Valores de Colombia multiplicado por el n\u00famero de acciones equivalentes al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol \u00a0S.A,el monto estimado proveniente de la venta del 10% de las acciones, ser\u00eda del orden de los diecis\u00e9is billones y medio de pesos, tomando como valor unitario de la acci\u00f3n, el precio de cierre de la acci\u00f3n en la fecha en que fue expedido el Decreto 4820 de 2010. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional deber\u00e1 efectuar los estudios correspondientes para determinar cu\u00e1les ser\u00e1n las variables que va a utilizar al momento de iniciar el proceso de enajenaci\u00f3n en los t\u00e9rminos que disponen las normas legales sobre la materia, por lo cual el resultado indicado fue construido de forma hipot\u00e9tica y de ninguna manera se constituye como un resultado final ni definitivo. \u00a0<\/p>\n
c. \u00a0 Cronograma aproximado que se ha previsto para esa venta y cu\u00e1ndo se estima contar con los recursos producto de la misma \u00a0<\/p>\n
El cronograma aproximado que se ha previsto para el proceso de enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. corresponde al establecido en la Ley 226 de 1995, que se ilustra en tabla adjunta.1 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo es necesario aclarar que el proceso de venta de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A., se har\u00e1 mediante enajenaciones parciales conforme a las necesidades de recursos que se establezcan en el tiempo, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. \u00a0<\/p>\n
d. \u00a0Razones por las cuales se considera necesario acudir a la enajenaci\u00f3n del 10% de la participaci\u00f3n accionar\u00eda de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A., sin que los recursos que se espera recaudar pudiesen obtenerse de fuentes alternativas. \u00a0<\/p>\n
La definici\u00f3n de las fuentes para financiar los da\u00f1os ocasionados por la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, se realiz\u00f3 teniendo en consideraci\u00f3n que el pa\u00eds se encontraba ante una situaci\u00f3n inminente e imprevisible, pero que no obstante lo anterior, se deb\u00eda estructurar un plan integral con el cual se garantizara a la poblaci\u00f3n vulnerada que se iban a tomar todas las medidas tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Bajo esta premisa, actu\u00f3 el Gobierno Nacional para atender la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, la cual, si bien, como circunstancia sobreviniente, implic\u00f3 un cambio dr\u00e1stico en la agenda econ\u00f3mica gubernamental, no pod\u00eda constituirse en una justificaci\u00f3n para modificar la estrategia fiscal y la senda de crecimiento que ya estaba planeada. Desde dicho decreto, la estrategia econ\u00f3mica de emergencia se plantea de forma articulada: se explica la insuficiencia de los recursos existentes y la necesidad de facultades extraordinarias para crear nuevas fuentes, reorientar las existentes a trav\u00e9s de la modificaci\u00f3n del presupuesto y destrabar recursos en caja. Concretamente, los considerandos del Decreto 4580 de 2010 presentan la estrategia econ\u00f3mica de emergencia de la siguiente manera: el numeral 3.2 explica la insuficiencia de los recursos ordinarios del Sistema de Atenci\u00f3n y Prevenci\u00f3n de Desastres; el numeral 3.6 argumenta la necesidad de facultades extraordinarias que permitan disponer de nuevos recursos presupuestales; el numeral 3.7, adem\u00e1s de establecer la creaci\u00f3n de nuevos recursos de car\u00e1cter tributario, explica la necesidad de otro tipo de recursos como los de capital; el numeral 3.8 explica que el mecanismo de garant\u00eda de pago de la deuda autorizada a trav\u00e9s de la emergencia deber\u00e1 realizarse con los recursos tributarios y, finalmente, el numeral 3.9 hace alusi\u00f3n a la necesidad de garantizar que los recursos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecuci\u00f3n efectiva del proyecto que as\u00ed lo requiera. \u00a0<\/p>\n
Dado que los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia se produjeron al cierre del a\u00f1o fiscal, el Gobierno Nacional plane\u00f3 la estrategia econ\u00f3mica de reacci\u00f3n en diferentes etapas y con medidas de corto y mediano plazo, comenzando con la priorizaci\u00f3n y reasignaci\u00f3n de recursos no ejecutados del presupuesto nacional de 2010 a trav\u00e9s del Decreto 4627 del mismo a\u00f1o, los cuales se destinaron a las medidas m\u00e1s urgentes de atenci\u00f3n humanitaria. De hecho, \u00e9ste fue el primero de los decretos expedidos despu\u00e9s de haber sido declarada la emergencia social, con lo cual se logr\u00f3 obtener los recursos de necesidad inmediata destinados a la atenci\u00f3n humanitaria a trav\u00e9s del Fondo de Calamidades. \u00a0<\/p>\n
En esta misma l\u00ednea y a trav\u00e9s del Decreto 4703 de 2010, la estrategia incluy\u00f3 medidas que permitieran el uso de recursos atrapados hist\u00f3ricamente en Fondos Especiales de la Naci\u00f3n, de forma que adem\u00e1s de los recursos no ejecutados dentro del a\u00f1o fiscal, se sumaran a las fuentes disponibles de corto plazo aquellos recursos de los cuales el Gobierno Nacional no hab\u00eda podido disponer anteriormente en uso de facultades ordinarias. Sin embargo, la medida principal del Decreto 4703 de 2010 fue la autorizaci\u00f3n de una primera fuente de recursos no ordinaria, relacionada con la adquisici\u00f3n de cr\u00e9ditos en el marco de la emergencia. \u00a0<\/p>\n
No obstante, teniendo la facultad para endeudarse, la estrategia econ\u00f3mica de emergencia deb\u00eda contener medidas para honrar los cr\u00e9ditos en el futuro, pues de lo contrario los constantes esfuerzos adelantados por el Gobierno con el fin de ajustar sus cuentas fiscales y garantizar la sostenibilidad de sus finanzas, se ver\u00edan afectados por un efecto adverso de los cr\u00e9ditos sobre la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds. Por ello, adem\u00e1s del endeudamiento, el Gobierno Nacional crea fuentes tributarias y se autoriza la obtenci\u00f3n de recursos de capital, a trav\u00e9s de la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A., medidas que fueron adoptadas el 29 de diciembre de 2010 mediante los Decretos 4825 y 4820 respectivamente. \u00a0<\/p>\n
La enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n requiere del cumplimiento de varios requisitos y del procedimiento reglado en la Ley 226 de 1995. De esta manera, los recursos de la enajenaci\u00f3n parcial de la participaci\u00f3n accionaria que la Naci\u00f3n posee en Ecopetrol S.A., se podr\u00edan empezar a recaudar en un periodo de tiempo que aproximadamente puede tardar entre 10 a 12 meses. No obstante, el Gobierno Nacional enajenar\u00e1 hasta el 10% de las acciones de conformidad con las necesidades de recursos que se vayan necesitando con el fin de mitigar los efectos adversos generados con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, velando porque los dem\u00e1s recursos sean aplicados en debida forma y propendiendo por un manejo integral de todas las fuentes lo que se traduce en el crecimiento sostenido de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, los efectos financieros de la venta no son postergados hasta que \u00e9sta se realice, sino que empiezan a surtirse de manera inmediata, desde la expedici\u00f3n misma del decreto, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
El Decreto 4820 de 2010 se expidi\u00f3 con el fin de autorizar la venta de un porcentaje de la empresa Ecopetrol para que con los recursos de la enajenaci\u00f3n se atiendan los cr\u00e9ditos puente, se empiece de manera inmediata a realizar la planeaci\u00f3n de las obras y se financien planes de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura da\u00f1ada a causa del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a sin lo cual los habitantes de las zonas afectadas no pueden ejercer o disfrutar de sus derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
La autorizaci\u00f3n de vender hasta un 10% de la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en ECOPETROL es la pieza esencial sin la cual es imposible responder a la crisis generada por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a. Se reiteran en relaci\u00f3n con este punto las consideraciones que ya hab\u00edan sido presentadas por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia en su intervenci\u00f3n ante la Corte y que se rese\u00f1ar\u00e1n m\u00e1s adelante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2011, intervino para solicitar que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo N\u00famero 4820 de 2010, \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la naci\u00f3n en Ecopetrol\u201d, dado que, en su criterio, el mismo cumple con todas las exigencias previstas en la Constituci\u00f3n y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Expresa que, en lo que respecta a los requisitos formales, el decreto fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica con la firma de todos los Ministros, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales, fue dictado durante el l\u00edmite temporal establecido en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 4580 de 2010 y fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Agrega que, de otro lado, el Decreto 4820 de 2010 tiene una relaci\u00f3n de conexidad directa y espec\u00edfica con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia y tiene como finalidad,de manera directa y espec\u00edfica, \u00a0evitar la extensi\u00f3n de sus efectos. Expresa que las medidas adoptadas en el mencionado decreto son necesarias, tanto desde el punto de vista f\u00e1ctico como jur\u00eddico; son id\u00f3neas para perseguir el fin buscado y respetan el criterio de la proporcionalidad. Adicionalmente, se\u00f1ala que tales medidas se encuentran motivadas de manera expresa y cuidadosa y no desconocen derechos ni libertades fundamentales, sino que, por el contrario, buscan protegerlos mediante la financiaci\u00f3n de la reconstrucci\u00f3n de la infraestructura indispensable para que los habitantes de las zonas afectadas por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a puedan ejercer y gozar de sus derechos. Concluye puntualizando que las medidas adoptadas en el decreto no interrumpen ni alteran el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Para desarrollar las anteriores consideraciones sobre la materialidad del decreto, la interviniente, despu\u00e9s de hacer un recuento sobre los antecedentes de la declaratoria del Estado de Emergencia, hace una presentaci\u00f3n sobre el objeto esencial de la venta de un porcentaje de las acciones de Ecopetrol y sobre su importancia en el contexto del estado de emergencia. \u00a0<\/p>\n
Sobre este \u00faltimo particular manifiesta que la autorizaci\u00f3n de vender hasta un 10% de la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Ecopetrol es la pieza esencial sin la cual es imposible responder a la crisis generada por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, en la medida en que los recursos de la enajenaci\u00f3n permiten que se garanticen los cr\u00e9ditos puente y que se empiece de manera inmediata la planeaci\u00f3n de las obras \u00a0y se financien planes de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura afectada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que es posible destacar cuatro elementos en el decreto: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, dice, se expidi\u00f3 a finales del mes de diciembre de 2010, cuando se hab\u00eda realizado un primer estimativo de la cuant\u00eda de los recursos requeridos. Eso permiti\u00f3, prosigue, a) respaldar los cr\u00e9ditos puente autorizados mediante Decreto 4703 de 2010, de manera que a los ingresos tributarios se sumara un ingreso espec\u00edfico proveniente de recursos de capital; b) Asegurar la financiaci\u00f3n sin la cual no ser\u00eda posible iniciar de manera inmediata la planeaci\u00f3n de proyectos de la envergadura necesaria para hacer frente a los estragos del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, y c) empezar a estructurar los proyectos para que su dise\u00f1o e implementaci\u00f3n se cumplan a la mayor brevedad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un segundo elemento relevante, en criterio de la interviniente, es el hecho de que se ha previsto que los recursos se transfieran, de manera gradual, al ritmo de las necesidades, al Fondo de Adaptaci\u00f3n, \u00a0a cuyo cargo est\u00e1 la tarea de planear estructurar y canalizar los recursos hacia los proyectos prioritarios para atender la emergencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tercer elemento es que el decreto no ordena la venta sino que simplemente la autoriza hasta un tope, lo cual le permite el Ejecutivo ordenar el flujo de recursos provenientes de distintas fuentes. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, como cuarto elemento, se se\u00f1ala que la venta se realizar\u00e1 dentro del marco legal vigente, sin que se haya previsto un procedimiento distinto al fijado en las leyes ordinarias. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de anotar, como consideraci\u00f3n previa, que, para la exposici\u00f3n sobre la constitucionalidad material del Decreto 4820 de 2010, se asume la constitucionalidad del decreto declaratorio de la emergencia, sobre el cual todav\u00eda no hay pronunciamiento de la Corte, la interviniente se refiere a los criterios constitucionales de evaluaci\u00f3n de las medidas consignadas en el Decreto 4820 de 2010. \u00a0<\/p>\n
1.2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Consideraci\u00f3n de los criterios de conexidad y de finalidad \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular expresa que existe una conexidad estrecha de la autorizaci\u00f3n de la venta de un porcentaje de la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Ecopetrol con la declaratoria del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la finalidad espec\u00edfica de los recursos, a trav\u00e9s del Fondo de Adaptaci\u00f3n, es financiar las obras de infraestructura afectadas por el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a, y, por consiguiente, est\u00e1n orientados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En relaci\u00f3n con la necesidad de la medida, la interviniente expresa que este aspecto tiene dos dimensiones, una jur\u00eddica y una f\u00e1ctica. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la necesidad jur\u00eddica del Decreto 4820 de 2010, se\u00f1ala que se precisaba de una norma de rango legal, tanto para autorizar la enajenaci\u00f3n de las acciones, como para asegurar la destinaci\u00f3n de los recursos obtenidos de la venta a la soluci\u00f3n de los problemas directa y espec\u00edficamente derivados del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la necesidad f\u00e1ctica de la autorizaci\u00f3n de la venta parcial de acciones de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, expresa que la misma est\u00e1 asociada con la posibilidad obtener recursos de capital que permitan financiar obras de infraestructura de distinta \u00edndole, pero de gran envergadura, para hacer frente a la magnitud de la tragedia, reduciendo la incertidumbre sobre los recursos efectivamente disponibles. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de destacar la magnitud de la tragedia, expresa que de conformidad con un informe preliminar del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, los recursos necesarios para prestar ayuda humanitaria, rehabilitaci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, podr\u00edan superar los 30 billones de pesos2, que se discriminar\u00edan as\u00ed: $2,7 billones para la fase 1 \u2018Atenci\u00f3n Humanitaria de Emergencia\u2019 a ser ejecutada en 2011;$6 billones para la fase 2 \u2018Rehabilitaci\u00f3n\u2019, a ser ejecutada entre el 2011 y 2014 y $21,4 billones para la fase 3 \u2018Reconstrucci\u00f3n y Mitigaci\u00f3n de Riesgos\u2019, a ser ejecutada en el largo plazo con la posibilidad de extenderse hasta el a\u00f1o 2018. \u00a0<\/p>\n
1.3. \u00a0 Se refiere luego al hecho de que la falta de certeza sobre los recursos requeridos conduce al Gobierno a aprovisionar los recursos que est\u00e9n a su alcance para atender las necesidades de los afectados y de la sociedad en general. Dicha provisi\u00f3n debe servir, por lo menos, para iniciar las obras requeridas de acuerdo con el estimativo preliminar, pero tambi\u00e9n debe tener en cuenta la probabilidad de repetici\u00f3n de un fen\u00f3meno semejante o mayor, dado que la realidad climatol\u00f3gica hace pensar que el episodio de precipitaciones desbordadas del a\u00f1o pasado puede repetirse el a\u00f1o que viene, en magnitudes superiores o equivalentes, y as\u00ed sucesivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que \u00a0es claro que la respuesta a la situaci\u00f3n no puede limitarse a la adopci\u00f3n de soluciones humanitarias, asistenciales o paliativas que simplemente devuelvan la tranquilidad a los damnificados. Los retos impuestos por un ciclo climatol\u00f3gico de impactos extraordinarios obligan al Estado a ofrecer soluciones de fondo, duraderas, s\u00f3lidas, que garanticen que las estructuras del pa\u00eds soporten el embate de peores inviernos. \u00a0<\/p>\n
Los riesgos evidentes de niveles tan elevados de precipitaciones no se enfrentan con recursos usualmente apropiados para la atenci\u00f3n de calamidades ordinarias, sino que requiere de inversiones de una magnitud tambi\u00e9n mayor, que se correspondan con la envergadura de la tragedia y con el imperativo de impedir que esta se vuelva a repetir. \u00a0<\/p>\n
Expresa que las anteriores consideraciones exigen acudir a una nueva perspectiva para hacerle frente a la tragedia, que el Gobierno ha asociado con el concepto de Adaptaci\u00f3n, sobre el cual se erige el Fondo de Adaptaci\u00f3n al cual se le girar\u00e1n los recursos provenientes de la venta de acciones de Ecopetrol. Agrega que dicho concepto fue incorporado al lenguaje cient\u00edfico desde hace algunos a\u00f1os y que conforme al mismo el impacto producido por las variaciones medioambientales debe enfrentarse con dos tipos de respuestas: las de mitigaci\u00f3n y las de adaptaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, la incorporaci\u00f3n del concepto de Adaptaci\u00f3n al plan de recuperaci\u00f3n de las zonas afectadas por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a no s\u00f3lo parece ser conveniente, sino necesaria para evitar la repetici\u00f3n de los estragos y proteger de manera efectiva a los habitantes de las zonas devastadas y expuestas a nuevos impactos nocivos cuando aumenten los niveles de pluviosidad. \u00a0<\/p>\n
Si el ciclo ecol\u00f3gico escapa al control de las autoridades, los esfuerzos preventivos deben redoblarse para impedir que sus efectos vuelvan a ser devastadores. Por ello el concepto de \u201cimpedir la extensi\u00f3n de los efectos\u201d al cual alude la Constituci\u00f3n, no puede limitarse, en el caso concreto, a la rehabilitaci\u00f3n de lo deteriorado o inhabilitado. Es indispensable construir y reconstruir, desde una perspectiva ecol\u00f3gica, con un enfoque de adaptaci\u00f3n a las nuevas fuerzas de la naturaleza, as\u00ed ello signifique una mayor inversi\u00f3n de recursos. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, por otra parte, que la recuperaci\u00f3n y adaptaci\u00f3n de las estructuras afectadas por el invierno debe procurar el restablecimiento de las condiciones necesarias para que los habitantes del territorio nacional ejerzan plenamente sus derechos constitucionales y que para ello es preciso financiar las obras que permitan reconstruir las zonas devastadas de tal manera que se brinde una soluci\u00f3n duradera a la crisis pero tambi\u00e9n de tal forma que se impida que fen\u00f3menos de alta pluviosidad vuelvan a producir estragos semejantes o mayores, es decir, soluciones definitivas, serias y s\u00f3lidas que garanticen que esto no se vuelva a repetir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto alude a la insuficiencia de los recursos requeridos para la atenci\u00f3n de desastres frente a los objetivos del Fondo de Adaptaci\u00f3n, para puntualizar que el marco fiscal ordinario dise\u00f1ado por el Gobierno Nacional contempla dentro de las previsiones de gasto un rubro destinado a la atenci\u00f3n de emergencias ordinarias. No obstante, la perspectiva de gasto fiscal fue superada el a\u00f1o pasado por la magnitud de la tragedia, lo que implica que los recursos asignados por ese marco se hayan vuelto insuficientes para atender esta crisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un recuento de los recursos ordinarios disponibles, en cuant\u00eda de $559.738 millones, y \u00a0de los recursos asignados en el mes de diciembre, del orden del bill\u00f3n de pesos, expresa que, aunque se entiende que las adiciones presupuestales autorizadas con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a vinculan la ejecuci\u00f3n de dichos recursos a este desastre particular, dicha ejecuci\u00f3n sigue asociada a la prestaci\u00f3n de atenci\u00f3n humanitaria y a la asistencia en la situaci\u00f3n de emergencia tras la crisis m\u00e1s aguda. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, indica, el Fondo Adaptaci\u00f3n, al cual deben transferirse los recursos obtenidos con la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, requiere de una inyecci\u00f3n de capital importante que le permita poner en marcha sus objetivos de mayor alcance reconstructivo y constructivo de la infraestructura exclusivamente en las zonas afectadas. \u00a0<\/p>\n
Recuerda que la misi\u00f3n b\u00e1sica del Fondo Adaptaci\u00f3n se orienta a (i) promover de manera inmediata las acciones necesarias para solucionar los estragos ocasionados por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, y, (ii) impedir la extensi\u00f3n de los efectos y evitar que las v\u00edctimas sigan condenadas a sufrir a\u00f1o tras a\u00f1o los perjuicios provocados por altos niveles de precipitaci\u00f3n. De ah\u00ed que el objeto esencial del Fondo sea ofrecer soluciones duraderas a las v\u00edctimas, que las protejan \u201cen lo sucesivo\u201d y \u201cdefinitivamente\u201d de \u201clas amenazas econ\u00f3micas, sociales y ambientales que est\u00e1n sucediendo\u201d con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a. \u00a0<\/p>\n
1.4. \u00a0 Por otro lado expresa que la autorizaci\u00f3n de venta de acciones de Ecopetrol no obliga a vender el 10% del equivalente al capital suscrito y pagado de la empresa. El Decreto 4820 de 2010 contiene una autorizaci\u00f3n y no una obligaci\u00f3n de vender un porcentaje de la propiedad accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. Adem\u00e1s, establece un tope, que el gobierno debe respetar. En este sentido, la norma incluye un elemento de dosificaci\u00f3n de la enajenaci\u00f3n de las acciones que permite acompasar la obtenci\u00f3n de recursos con las necesidades p\u00fablicas derivadas de la emergencia. Esta medida de prudencia satisface el requisito de necesidad, as\u00ed como el de proporcionalidad, porque permite mantener el balance entre los fines perseguidos y los medios requeridos para alcanzarlos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que, teniendo en cuenta que el proceso de enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria de Ecopetrol debe pasar por un procedimiento t\u00e9cnico de valoraci\u00f3n de la empresa y de las acciones, y por un tr\u00e1mite que garantice la oferta p\u00fablica y democr\u00e1tica de las mismas, resulta evidente que el monto total de los recursos que pueden obtenerse de esta enajenaci\u00f3n no puede determinarse exactamente en esta etapa procedimental. De all\u00ed que el Gobierno haya decidido, mediante decreto de emergencia econ\u00f3mica, autorizar hasta por un monto no superior al 10%, la venta de la propiedad accionaria de la Naci\u00f3n en la empresa, con lo cual no se comprometi\u00f3 a vender un porcentaje fijo de acciones, sino a evaluar el monto de esos recursos, tal como vaya resultando de los an\u00e1lisis t\u00e9cnicos, en contraste con las necesidades requeridas para recuperar al pa\u00eds del desastre ocasionado por la Ni\u00f1a. \u00a0<\/p>\n
Tal decisi\u00f3n es una medida necesaria de prudencia para equilibrar dos conceptos que en este momento resulta imposible cuantificar con exactitud: los da\u00f1os producidos por el invierno y los recursos que se obtendr\u00e1n de la venta de las acciones de Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
La norma en este sentido tambi\u00e9n satisface el principio de necesidad de que habla la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
1.5. \u00a0 Se refiere luego la interviniente a los m\u00e1rgenes de apreciaci\u00f3n y de configuraci\u00f3n del Ejecutivo en la decisi\u00f3n de vender y agilizar la venta de Ecopetrol, aspecto sobre el cual se\u00f1ala que en ejercicio de las competencias que le confiere el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, el Gobierno conserva un margen de apreciaci\u00f3n importante para determinar cu\u00e1ntos recursos se necesitan para afrontar una crisis y cu\u00e1les medidas pueden conducir a la obtenci\u00f3n de dichos recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, las funciones asignadas al Ejecutivo le permiten tener un conocimiento directo de las necesidades que surgen de la emergencia, lo que a su vez le permite determinar los mecanismos m\u00e1s convenientes para afrontar la crisis. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, la decisi\u00f3n de permitir la enajenaci\u00f3n de un porcentaje de acciones de la Naci\u00f3n en Ecopetrol hab\u00eda sido planteada por el Ejecutivo antes de la devastaci\u00f3n producida por el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a. En efecto, el 1\u00b0 de diciembre de 2010 el Gobierno radic\u00f3 ante el Senado un proyecto de contenido similar al texto que hoy hace parte del Decreto 4820 de 2010. Este proyecto de ley, dispone en su art\u00edculo primero la enajenaci\u00f3n de la \u00a0participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n \u201cen Ecopetrol S. A. hasta por el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa, garantizando que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S.A.\u201d \u00a0<\/p>\n
No obstante, con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, de las inundaciones, de la considerable p\u00e9rdida de vidas y bienes y de los estragos a la infraestructura nacional, el Gobierno decidi\u00f3 autorizar por decreto legislativo la venta de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol hasta el 10%. Esto, no con el fin de evitar el tr\u00e1mite en el Congreso, como se ha dicho por algunos, sino con el prop\u00f3sito de activar un mecanismo de financiaci\u00f3n id\u00f3neo que le permitiera hacer frente al desastre que se estaba produciendo. \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia no afecta, sin embargo, la constitucionalidad del decreto que ahora se estudia, pues la presentaci\u00f3n del proyecto de ley en el Congreso se hizo antes de la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica. Fue debido a la magnitud de la tragedia, a las necesidades sobrevinientes e inesperadas, que el Ejecutivo decidi\u00f3 acudir al estado de emergencia no solo para autorizar la venta, sino para lograr varios objetivos que de otro modo habr\u00eda sido imposible lograr. Estos objetivos son los derivados de los elementos esenciales del Decreto 4820, el cual lejos de limitarse a reproducir el texto del proyecto de ley adopt\u00f3 la decisi\u00f3n de cambiar sustancialmente el fin buscado por dicha venta de tal forma que se pudieran financiar las obras requeridas en las zonas devastadas por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a y se establecieran condiciones estrictas para el desembolso de los recursos obtenidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe subrayar que la garant\u00eda de que esta decisi\u00f3n ser\u00eda aprovechada para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos reside, claramente, en el art\u00edculo 2o del Decreto 4820 de 2010, que ordena que los recursos que se perciban por concepto de la venta de las acciones de Ecopetrol sean destinados de manera exclusiva a la atenci\u00f3n de la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Esto es reforzado por las disposiciones que limitan el \u00e1mbito del Fondo Adaptaci\u00f3n, al cual deben ser transferidos los recursos obtenidos por la venta mencionada, exclusivamente a obras dirigidas a atender los estragos ocasionados a la infraestructura por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, como ya se anot\u00f3. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el hecho de que la medida que ahora se estudia hubiera sido presentada -no igual sino con varias diferencias significativas- ante el Congreso en \u00e9poca de normalidad no desvirt\u00faa su legitimidad constitucional, pues fueron las circunstancias f\u00e1cticas -la gravedad de la crisis-, las que hicieron que el Ejecutivo adoptara una norma de emergencia, modificara la finalidad de su objeto, le asignara una orientaci\u00f3n directa y espec\u00edfica para responder a la emergencia, y responsabilizara a un fondo especial de su adecuada, ordenada y coordinada ejecuci\u00f3n exclusivamente para dar soluciones duraderas a los problemas de infraestructura derivados del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, todos estos aspectos que por supuesto no se encontraban en el proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
Es claro que la decisi\u00f3n de adoptar en el marco de la emergencia econ\u00f3mica una medida que se proyectaba en tiempos de normalidad obedece a la premura misma de la emergencia y a que, de darse tr\u00e1mite completo al proyecto en el Congreso, ninguno de los elementos esenciales de tipo financiero mencionados antes se habr\u00eda logrado. No se habr\u00edan podido, en la magnitud y oportunidad requeridas, respaldar los cr\u00e9ditos puente autorizados en el Decreto 4703 de 2010; habr\u00eda sido imposible asegurar a los responsables de los proyectos para reconstruir la infraestructura destruida o inservible, que la Naci\u00f3n cuenta con recursos suficientes que ser\u00e1n destinados de manera directa, espec\u00edfica y exclusiva a financiar las obras requeridas por la emergencia – no a otros fines puesto que constitucionalmente estos recursos est\u00e1n atados a solucionar la crisis provocada por la calamidad p\u00fablica -, y mucho menos se habr\u00eda podido empezar a estructurar los proyectos de infraestructura para que su dise\u00f1o e implementaci\u00f3n se haga a la mayor brevedad. Como ya se anot\u00f3, estas acciones solo se pueden iniciar si existe una norma cierta, clara y vigente que les otorgue sustento. La eventual aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley en el futuro es manifiestamente insuficiente tanto en el plano jur\u00eddico como en el plano financiero. En el plano jur\u00eddico porque los recursos obtenidos de una venta ordinaria de acciones no tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica, como s\u00ed la tienen los recursos que ingresan en virtud de un decreto de emergencia. En el plano financiero porque las decisiones de financiaci\u00f3n requieren de una base cierta y confiable previa, es decir, anterior a la contrataci\u00f3n de las deudas, anterior a los compromisos con los responsables de las obras y anterior a la estructuraci\u00f3n de los proyectos. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que estos dos planos se sintetizan en que la decisi\u00f3n de expedir el Decreto 4820 obedeci\u00f3 a la necesidad de sujetar la ejecuci\u00f3n de ese gasto a la financiaci\u00f3n de las necesidades generadas por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, de manera exclusiva y espec\u00edfica. El proyecto inicial no proyectaba, ni pod\u00eda hacerlo, ninguna destinaci\u00f3n espec\u00edfica a los recursos obtenidos de la venta de las acciones. No obstante, la cat\u00e1strofe sobreviniente oblig\u00f3 a cambiar las prioridades de gasto, las perspectivas de financiaci\u00f3n sostenible de obras muy cuantiosas y a dedicar los recursos obtenidos a la reconstrucci\u00f3n de los da\u00f1os producidos por La Ni\u00f1a. \u00a0<\/p>\n
1.6. \u00a0 Para la interviniente, las razones expuestas no s\u00f3lo muestran que el Decreto 4820 de 2010 es necesario para que el Gobierno afronte la crisis ocasionada por la Ni\u00f1a y evite que el desastre vuelva a ocurrir, sino que demuestran que se trata de una medida proporcional a la gravedad de los hechos, teniendo en cuenta que la decisi\u00f3n contenida en el decreto no sobrepasa injustificadamente las necesidades requeridas por la emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Puntualiza que la magnitud de los recursos que se pretenden obtener de la venta de las acciones es concordante con la cuant\u00eda de los gastos que requiere la emergencia y que dichos gastos son proporcionales a la dimensi\u00f3n de los da\u00f1os. En \u00faltimas existe una relaci\u00f3n de correspondencia de magnitudes entre la tragedia, los da\u00f1os que deben repararse y los recursos que se necesitan para enmendarlos. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo indica el informe del DNP, ya citado, la atenci\u00f3n de esta emergencia pretende financiarse de manera inmediata con recursos provenientes del cr\u00e9dito p\u00fablico, que se contratan para generar liquidez y garantizar el flujo constante de recursos hacia los fondos de emergencia y recuperaci\u00f3n. Adem\u00e1s, con fuentes tributarias y otras \u201cfuentes que se obtengan para atender la emergencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, el Gobierno decidi\u00f3 activar el contrato que suscribi\u00f3 el 11 de junio de 2009 con el Banco Mundial, denominado \u201cDisasterRisk Management Development Policy Loan\u201d y que garantiza una fuente \u00e1gil de recursos para atender calamidades naturales. La declaraci\u00f3n de situaci\u00f3n de Desastre Nacional, que hizo el Presidente de la Rep\u00fablica mediante Decreto 4579 del 7 de diciembre de 2010 permiti\u00f3 activar dichos recursos con destino al Fondo Nacional de Calamidades. Adicionalmente, el Ejecutivo decidi\u00f3 aportar, a t\u00edtulo de \u201cotros recursos del Tesoro\u201d un total de quince mil ciento cinco millones de pesos producto de endeudamiento interno, TES clase B, con el fin de financiar la emergencia, a lo cual se suma el cr\u00e9dito suscrito con el Banco Internacional de Reconstrucci\u00f3n y fomento -BIRF- por valor de ciento cincuenta millones de d\u00f3lares. \u00a0<\/p>\n
En esta l\u00ednea, el Decreto Legislativo N\u00famero 4703 de 21 de diciembre de 2010 \u201cPor el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010\u201d, adopt\u00f3 medidas que autorizan a la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico- para realizar operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico, en la cuant\u00eda requerida para conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, simplificar los requisitos de perfeccionamiento de tales contratos, establecer garant\u00edas y contragarant\u00edas, y se\u00f1alar que su destinaci\u00f3n es para solucionar en forma inmediata la crisis, adem\u00e1s de normas que permitir\u00e1n que la deuda sea servida con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas dictadas con fundamento en la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n del Decreto 4703 de 2010, se busca autorizar a la Naci\u00f3n para que gestione y celebre r\u00e1pidamente operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico interno y externo, o asimiladas y conexas a \u00e9stas, en la cuant\u00eda requerida para conjurar de forma inmediata la crisis y evitar la extensi\u00f3n de los efectos causados por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a. La celebraci\u00f3n de las operaciones descritas, permitir\u00e1 al Gobierno Nacional la obtenci\u00f3n inmediata de los recursos necesarios para financiar las fases establecidas en el marco de la Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, mientras se recaudan las dem\u00e1s fuentes de financiaci\u00f3n. Es una medida para inyectar cierta liquidez a las arcas p\u00fablicas de manera que se pueda dar una atenci\u00f3n r\u00e1pida a la crisis. La venta de acciones en Ecopetrol respalda esta operaci\u00f3n de endeudamiento. \u00a0<\/p>\n
Es importante se\u00f1alar que los recursos obtenidos de las operaciones que se celebren acudiendo al marco normativo expedido por el Decreto s\u00f3lo podr\u00e1n ser destinados a la financiaci\u00f3n de las fases contempladas en la emergencia. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los ingresos tributarios ordinarios, los recursos que en la actualidad se perciben por recaudo, no resultan suficientes para atender las consecuencias generadas por la emergencia, toda vez que, estos ingresos ya se encontraban destinados a cubrir otras obligaciones de la Naci\u00f3n y los da\u00f1os generados en la poblaci\u00f3n han sido incalculables, imprevistos y extraordinarios. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a ese hecho, el Ejecutivo dict\u00f3 el Decreto 4825 de 2010, por el cual cre\u00f3 el impuesto al patrimonio para la conjuraci\u00f3n y prevenci\u00f3n de la extensi\u00f3n de los efectos del estado de emergencia. Mediante dicha carga tributaria, el Ejecutivo decidi\u00f3 gravar a las personas jur\u00eddicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta, que poseyeran una riqueza a 1\u00b0 de enero del a\u00f1o 2011, cuyo valor sea igual o superior a mil millones de pesos e inferior a tres mil millones de pesos. \u00a0<\/p>\n
En el mismo decreto el Gobierno cre\u00f3 una sobretasa al impuesto del patrimonio y dispuso, en su art\u00edculo 12, que los \u201crecursos que se obtengan con ocasi\u00f3n de los nuevos ingresos a que se refiere este Decreto, ser\u00e1n transferidos por la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al Fondo Nacional de Calamidades, al Fondo de Adaptaci\u00f3n o a los organismos ejecutores que corresponda, en la medida en que su ejecuci\u00f3n vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan informes del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, basados en informes de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Gobierno espera recaudar algo m\u00e1s de setecientos mil millones de pesos \u00a0por esta v\u00eda, lo que, evidentemente, colabora con la financiaci\u00f3n de los gastos requeridos para la reconstrucci\u00f3n, pero es insuficiente en s\u00ed mismo para atender toda la emergencia. A ello habr\u00eda que agregar los $ 2.610.469 millones adicionales por concepto de la sobretasa al impuesto. \u00a0<\/p>\n
De todo lo anterior se deduce que junto con la venta de las acciones de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, el Gobierno ha querido sincronizar las distintas fuentes de financiaci\u00f3n con el fin de dar una soluci\u00f3n integral a la calamidad p\u00fablica. Esto para mostrar que si bien la alternativa propuesta por el decreto no es por s\u00ed misma suficiente para solucionar esta emergencia, es proporcionada al fin propuesto. Es un elemento crucial y determinante del programa de reconstrucci\u00f3n previsto por el Gobierno para atender una tragedia de magnitudes inusitadas que requiere inversiones igualmente elevadas, por lo cual los ingresos deben ser proporcionales a la gravedad de la emergencia. Esto se logra, en parte, y seg\u00fan el margen de apreciaci\u00f3n que le compete al Gobierno, con la autorizaci\u00f3n de vender hasta un 10% de la participaci\u00f3n de la naci\u00f3n en Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
1.7. \u00a0 Despu\u00e9s del anterior an\u00e1lisis global del Decreto, la interviniente hace una breve referencia a cada una las disposiciones que lo integran, para concluir que, aplicando los criterios desarrollados en la primera parte, es posible concluir a que las mismas se ajustan a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Minas y Energ\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Obrando a trav\u00e9s de apoderado, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda intervino para solicitar que se declare la exequibilidad del Decreto 4820 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Expresa que desde el punto de vista formal el decreto cumpli\u00f3 con todos los requisitos constitucionales y legales. Hace luego un examen de fondo, dentro del cual destaca que se satisfacen los principios de necesidad, finalidad y conexidad, proporcionalidad y no discriminaci\u00f3n, seg\u00fan se sintetiza a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la necesidad, expresa que la gravedad de las inundaciones ocasionadas por la ola invernal super\u00f3 la capacidad ordinaria del Estado para hacerle frente, tanto por la insuficiencia de los recursos, como de las funciones legales del ejecutivo, frente al imperativo de adoptar las medidas orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La enajenaci\u00f3n parcial de la participaci\u00f3n accionaria del Estado en Ecopetrol es una fuente importante de recursos para financiar esas actividades extraordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la finalidad y la conexidad, manifiesta que la medida est\u00e1 directa y espec\u00edficamente encaminada a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Agrega que la venta de las acciones de Ecopetrol se realiza en el contexto de la cl\u00e1usula del Estado Social de Derecho y en consonancia con los fines del Estado, y es la materializaci\u00f3n de un derecho de los accionistas y que no obstante la situaci\u00f3n de excepci\u00f3n, en este caso se observar\u00e1 el procedimiento legal para la enajenaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la medida es proporcionada porque corresponde a la gravedad de los hechos y no excede lo necesario para generar acciones coordinadas \u00a0tendientes a conjurar la crisis y procurar la rehabilitaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de las zonas afectadas por el desastre natural de dimensiones extraordinarias. Destaca que el mismo decreto limita la utilizaci\u00f3n de los recursos producto de la enajenaci\u00f3n de las acciones a la financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n necesaria para atender la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura que se requiera con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a y para impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper \u00a0<\/p>\n
Este interviniente considera que el Decreto 4820 de 2010 vulnera los art\u00edculos 1, 2, 60 y 215 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Expresa que al autorizar la venta de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, el Decreto desconoce la cl\u00e1usula del Estado Social de Derecho, ya que esa empresa es el principal activo econ\u00f3mico p\u00fablico y su venta no tiene relaci\u00f3n de conexidad con las causas que originaron el estado de emergencia. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el gobierno tiene distintas alternativas para financiar las obras que requiere la emergencia. \u00a0<\/p>\n
Prosigue se\u00f1alando que tambi\u00e9n se desconocen los fines esenciales del Estado, porque la venta que se autoriza no sirve a la comunidad, ni promueve el inter\u00e9s general, sino que va en contrav\u00eda con esos objetivos, al autorizar una privatizaci\u00f3n disfrazada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, en su criterio, se desconoce el deber de promover el acceso a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
Para concluir, expresa que se han desconocido los l\u00edmites jur\u00eddicos del Estado de Emergencia, por cuanto la venta de Ecopetrol no tiene relaci\u00f3n de causalidad alguna con la declaratoria de la emergencia, que obedeci\u00f3 a la agudizaci\u00f3n de las lluvias en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Jorge Enrique Robledo Castillo \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en la Corte el 10 de febrero de 2011, el Senador Jorge Enrique Robledo intervino en el proceso para se\u00f1alar que, en su concepto, la \u00a0norma que se revisa, por la cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, es inconstitucional, porque no cumple con los requisitos \u00a0constitucionales y legales, particularmente, porque la medida no tiene el nivel de urgencia que haga viable su adopci\u00f3n por la v\u00eda de las facultades excepcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n se estructura alrededor de dos cargos, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No existe urgencia para enajenar el 10% de la participaci\u00f3n accionaria del Estado en Ecopetrol S.A., ni su disposici\u00f3n sirve para conjurar una crisis, ni disminuir sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de se\u00f1alar que, por virtud de los estados de excepci\u00f3n, el ejecutivo queda revestido de facultades para expedir normas con fuerza de ley, lo cual, en la medida en que implica una ruptura del principio de separaci\u00f3n de poderes contenido en la Constituci\u00f3n, est\u00e1 sometido a limitaciones constitucionales y legales, que han sido ampliamente desarrolladas por la jurisprudencia, el interviniente se refiere a la necesidad de que las medidas adoptadas sean urgentes y est\u00e9n llamadas a aplicarse de manera inmediata. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la finalidad de los estados de excepci\u00f3n es atender una crisis con prontitud y que la habilitaci\u00f3n al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley reside en el hecho de que la urgencia de las medidas requeridas justifica evitar su tr\u00e1mite a trav\u00e9s del Congreso de la Rep\u00fablica. Por el contrario, prosigue, si una medida no va a hacerse efectiva de manera inmediata, el gobierno no puede adoptarla por medio de un decreto legislativo, sino que debe acudir a las v\u00edas ordinarias. No hacerlo as\u00ed, expresa, desconoce el principio de separaci\u00f3n de los poderes, lo cual resulta particularmente grave en este caso, puesto que se estar\u00eda usurpando una competencia del Congreso, \u201c\u2026 principal \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, donde tienen asiento los representantes de todos los sectores sociales y pol\u00edticos, particularmente los de oposici\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, para el interviniente, es inconstitucional un decreto que se expide en ejercicio de las facultades derivadas de un estado de excepci\u00f3n, cuando su aplicaci\u00f3n no tiene car\u00e1cter urgente y cuando est\u00e1 previsto que transcurran meses o a\u00f1os entre el momento de la expedici\u00f3n y el de su aplicaci\u00f3n. En ese caso no puede pretenderse que la medida est\u00e9 orientada, seg\u00fan el imperativo constitucional, a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que, de ordinario, es una competencia del Congreso autorizar la enajenaci\u00f3n de bienes nacionales. Raz\u00f3n por la cual, para determinar la constitucionalidad del Decreto 4820 de 2010, a juicio del interviniente, la Corte deber\u00e1 tener en cuenta la fecha en que se har\u00e1 efectiva la enajenaci\u00f3n de las acciones, puesto que si ello ocurre varios meses despu\u00e9s de la expedici\u00f3n del decreto, no se cumplir\u00eda con el requisito de la urgencia, ni cabr\u00eda afirmar que tiene por objeto, exclusivamente, conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las anteriores premisas prosigue advirtiendo que de las declaraciones del ejecutivo, tomadas de distintos medios de prensa, se desprende que la venta de las acciones no servir\u00e1 para atender, en el corto plazo, la emergencia presentada por la ola invernal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A ese efecto se\u00f1ala que, de acuerdo con declaraciones del Ministro de Hacienda, la venta de las acciones se producir\u00eda entre el 2011 y el 2014, y que para el a\u00f1o 2011 s\u00f3lo se vender\u00eda entre el 1 y el 2% de la participaci\u00f3n accionaria. Estas aseveraciones, en criterio del interviniente, desvirt\u00faan la necesidad de decretar la venta de las acciones por la v\u00eda de la emergencia econ\u00f3mica, porque la misma no es urgente. \u00a0<\/p>\n
Si el plazo previsto para la inversi\u00f3n de los recursos se extiende hasta el a\u00f1o 2014, es claro que el Ejecutivo ten\u00eda el tiempo para tramitar el proyecto de ley que, con el mismo objeto, ya hab\u00eda sido presentado al Congreso antes de decretar la emergencia. \u00a0<\/p>\n
Pone de presente, adem\u00e1s, que el Viceministro de Hacienda expres\u00f3 que la venta de las acciones prevista para el 2011 no saldr\u00e1 en el primer trimestre del a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Insiste en que, dado que no es urgente, la venta de las acciones podr\u00eda haberse tramitado en el Congreso el a\u00f1o pasado o haberse incluido en las sesiones extraordinarias convocadas para comienzos del a\u00f1o 2011. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Decreto Legislativo 4820 de 2010 no contiene un conjunto de consideraciones que demuestren la necesidad, conexidad y pertinencia de la decisi\u00f3n que se adopta y su relaci\u00f3n con la soluci\u00f3n de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa el interviniente que, de acuerdo con el principio de necesidad desarrollado por la jurisprudencia constitucional, es preciso mostrar que existen motivos suficientes para concluir que la medida adoptada era necesaria para conjurar los efectos de la emergencia. Para sustentar su posici\u00f3n, cita el siguiente aparte de la Sentencia C-172 de 2009, conforme al cual el principio de necesidad \u00a0\u201cimpone al ejecutivo una condici\u00f3n adicional a las tres anteriores: 4) la justificaci\u00f3n claramente razonada de la necesidad de cada una de las medidas adoptadas para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de excepci\u00f3n correspondiente. Se trata de una carga de la argumentaci\u00f3n en cabeza del Gobierno para que sustente con razones claras y objetivas por qu\u00e9 adopt\u00f3 determinadas medidas y por qu\u00e9 dichas medidas son indispensables para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad3\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que \u00a0el decreto 4820 de 2010 no cumple con ese requisito, porque no expone los motivos por los cuales es necesario enajenar el 10% de la propiedad de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, en la medida en que se limita a se\u00f1alar que los recursos son insuficientes y que, por lo mismo se hace necesario autorizar la venta para obtener los recursos requeridos para \u201c\u2026 recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura que se requiera con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a\u201d. \u00a0<\/p>\n
En criterio del interviniente, habr\u00eda sido necesario que el decreto indicara cuantos son los recursos que se requieren para la reconstrucci\u00f3n, cu\u00e1les son la fuentes alternativas de financiamiento y por qu\u00e9, en ese contexto, era necesario autorizar la venta de Ecopetrol. De este modo, la medida no se encuentra debidamente justificada. En concreto, a\u00f1ade, el gobierno no explic\u00f3 por qu\u00e9 no son suficientes otras medidas adoptadas en el marco de la emergencia econ\u00f3mica, como la modificaci\u00f3n del presupuesto de 2010,las transferencias del sector el\u00e9ctrico y la autorizaci\u00f3n de endeudamiento, medidas que transfieren 3,5 billones de pesos al fondo de calamidades y 694 mil millones al fondo de adaptaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Germ\u00e1n Alfredo Osman Mantilla \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Germ\u00e1n Alfredo Osman Mantilla, Presidente de la Uni\u00f3n Sindical Obrera, \u00a0present\u00f3 escrito en el que solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto 4820 de 2010, porque el mismo no s\u00f3lo es inconveniente, sino que no cumple con los requisitos consagrados en la Constituci\u00f3n y en la ley, y contin\u00faa en la v\u00eda de privatizar uno de los activos m\u00e1s estrat\u00e9gicos que tiene el Estado colombiano. La medida no reviste urgencia en relaci\u00f3n con la atenci\u00f3n humanitaria desplegada por el gobierno a ra\u00edz de la emergencia invernal, y por tanto, debe ser tramitada en forma ordinaria, como se hab\u00eda empezado a hacer en diciembre pasado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, el interviniente presenta un conjunto de consideraciones sobre la inconveniencia de la venta de ese porcentaje de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, expresa que la venta de las acciones de Ecopetrol no tiene la urgencia que se exige para que la misma pueda disponerse por la v\u00eda de la emergencia econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Juan Manuel Mendoza Qui\u00f1onez \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Juan Manuel Mendoza Qui\u00f1onez radic\u00f3 escrito en el que hace algunas consideraciones para que sean tenidas en cuenta por la Corte en el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo de la emergencia econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Miguel \u00c1ngel Enciso Pava \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Miguel \u00c1ngel Enciso Pava intervino para solicitar que se declare la inexequibilidad del Decreto 4820, porque a trav\u00e9s del mismo el Presidente de la Rep\u00fablica hizo un uso indebido de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Para este interviniente, en la medida en que, de acuerdo con el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, corresponde al legislador conceder autorizaciones al gobierno para enajenar los bienes nacionales, no se puede disponer la enajenaci\u00f3n de tales bienes mediante decretos legislativos expedidos al amparo de la emergencia econ\u00f3mica. Las funciones legislativas del gobierno dentro del marco del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, agrega, no se extienden hasta comprender aquellas que, de manera expresa, la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 150, le atribuye al Congreso de la Rep\u00fablica, a menos que la Constituci\u00f3n de manera tambi\u00e9n expresa, lo disponga, as\u00ed como en el caso de la posibilidad de decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
Como dentro del r\u00e9gimen de los estados de excepci\u00f3n no hay norma que de manera expresa habilite al gobierno para enajenar los bienes de la Naci\u00f3n, es claro que al disponerlo as\u00ed, el decreto objeto de an\u00e1lisis comporta un indebido ejercicio de la funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Otras intervenciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera extempor\u00e1nea, el ciudadano Hern\u00e1n Robles Villa radic\u00f3 escrito en el que hace algunas consideraciones para que sean tenidas en cuenta por la Corte en el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo de la emergencia econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado, mediante concepto No. 5100 recibido el 24 de febrero de los corrientes, solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 4820 de 2010, \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en ECOPETROL S.A.\u201d, bajo el entendido de que: a) lo recursos deben tener un manejo contable separado; b) la venta se debe hace mediante enajenaciones parciales, seg\u00fan las necesidades reales de cada momento y c) en el proceso de enajenaci\u00f3n se debe aplicar de manera directa lo dispuesto en la Ley 1118 de 2006 y la Ley 226 de 1995 en lo que corresponda. \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista formal, la Vista Fiscal expresa que el Decreto Legislativo 4820 de 2010, \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en ECOPETROL S.A.\u201d, se dict\u00f3 el 29 de diciembre de 2010, con base en las facultades establecidas en el art\u00edculo 215 de la Carta, dentro del estado de emergencia declarado por el Decreto 4580 de 2010, y est\u00e1 firmado por el Presidente de la Rep\u00fablica y por todos sus ministros. Este decreto se public\u00f3 en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010 y se radic\u00f3 en la Corte el 11 de enero de 2011, es decir, al d\u00eda h\u00e1bil siguiente de su expedici\u00f3n, teniendo en cuenta la vacancia judicial, como lo prescribe el par\u00e1grafo del art\u00edculo 215 Superior. En sus considerandos, en correlaci\u00f3n expresa con la norma que declar\u00f3 el estado de emergencia, el decreto se\u00f1ala la enajenaci\u00f3n parcial de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en ECOPETROL S.A., con las condiciones legales requeridas al respecto, como parte de la soluci\u00f3n ante la insuficiencia de los recursos para atender los efectos de la ola invernal y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n, con lo cual se cumple con el requisito de motivaci\u00f3n suficiente que establece el art\u00edculo 11 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, conforme lo precisa la Corte en la Sentencia C-149 de 2003. Por lo anterior, no se observan vicios en el proceso de formaci\u00f3n del decreto bajo examen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera previa al an\u00e1lisis material, el Ministerio P\u00fablico manifiesta que es menester destacar que las medidas adoptadas en el decreto que se examina \u00a0deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica y de grave calamidad p\u00fablica, o a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Prosigue se\u00f1alando que, por ello, estas medidas deben tener una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que justific\u00f3 declarar el estado de emergencia; ser necesarias para conjurar la crisis o impedir que \u00e9sta se agrave; y ser proporcionales a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, sin restringir el contenido esencial de derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto se\u00f1ala que, tanto las consideraciones como lo decretado en las normas bajo examen, tienen una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado excepcional que le sirve de habilitaci\u00f3n y finalidad, y las medidas adoptadas parecen ser necesarias y proporcionales para conjurar la crisis econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, y la grave calamidad p\u00fablica, causadas por la tragedia invernal, y para impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa disposici\u00f3n accionaria tiene asidero en los art\u00edculos 60 y 150.9 de la Constituci\u00f3n, en cuanto a la posibilidad de conceder autorizaciones al Gobierno para enajenar bienes nacionales en un contexto de democratizaci\u00f3n accionaria. En la revisi\u00f3n concreta del contenido normativo se determinar\u00e1 el ajuste del mismo a los mandatos superiores y sus correlacionados, con los cuales se conforman el bloque de constitucionalidad, aplicable a los estados de excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00b0 de la norma analizada, autoriza al Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de la Naci\u00f3n-Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que pueda enajenar hasta el 10% de la participaci\u00f3n accionaria en Ecopetrol, con el fin de atender las necesidades derivadas de la calamidad p\u00fablica nacional causada por el fen\u00f3meno clim\u00e1tico de La Ni\u00f1a. Se trata de una renta o ingreso destinada de manera espec\u00edfica y directa a conjurar la crisis desatada por la ola invernal e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Esta consideraci\u00f3n se confirma al revisar el art\u00edculo 2\u00b0 ib\u00eddem, pues en \u00e9ste se prescribe que los ingresos obtenidos por la venta autorizada se transferir\u00e1n al Fondo de Adaptaci\u00f3n, para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, en la medida que su ejecuci\u00f3n vaya siendo requerida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante lo consagrado en el art\u00edculo 359 de la Carta Pol\u00edtica, sobre la no existencia de rentas p\u00fablicas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, para el se\u00f1or Procurador cabe preguntarse si las establecidas por v\u00eda de enajenaci\u00f3n de la propiedad nacional al amparo de los estados de emergencia son viables constitucionalmente, y concluye que la respuesta es afirmativa, debido a que el contexto superior que regula estos estados excepcionales as\u00ed lo permite, como lo reconoce expl\u00edcitamente la Corte en la Sentencia C-911 de 2010. En efecto, el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n establece que, mediante decretos con fuerza de ley, se pueden tomar las medidas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, como es la intenci\u00f3n de lo consignado en el Decreto 4820 de 2010, por lo que, en criterio de la vista fiscal, esta norma se ajusta al orden constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, los recursos que se recauden por concepto de la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria en Ecopetrol S.A. autorizada mediante el Decreto 4820 de 2010, para su administraci\u00f3n eficiente, deben ser objeto de manejo financiero y contable separado del que se aplica a todas las dem\u00e1s rentas y recursos de capital destinados al pago de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como no se ha determinado cu\u00e1nto puede representar en ingresos la venta de hasta el 10% de la acciones que posee la Naci\u00f3n en Ecopetrol, ni los costos de la emergencia en lo relacionado con la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, ni c\u00f3mo se van a requerir los recursos en el tiempo, adem\u00e1s de que existen otras fuentes de recursos para hacerle frente a las consecuencias de la emergencia invernal, tales como los arbitrados en el Decreto 4825 de 2010, las autorizaciones de endeudamiento concedidas mediante el Decreto 4703 de 2010 y las que se apropien en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad establecidos en la Ley 137 de 1994 para regir el comportamiento gubernamental al expedir las medidas legales de excepci\u00f3n, indican que se debe condicionar la venta de hasta el 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol a enajenaciones parciales seg\u00fan las necesidades reales que surjan en cada momento. Estas necesidades deber\u00e1n estar plenamente justificadas y demostradas en lo f\u00e1ctico, lo t\u00e9cnico y lo financiero, y relacionadas de manera directa a conjurar la crisis y sus efectos, siempre y cuando no haya otros recursos que est\u00e9n destinados a cubrir las mismas necesidades. En este sentido se solicita a la Corte que declare exequibles los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del Decreto 4820 de 2010. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 4820 de 2010 establece el procedimiento de enajenaci\u00f3n aplicable a la venta de las acciones de Ecopetrol autorizado en dicha norma, al hacer una remisi\u00f3n normativa a lo prescrito en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, las cuales regulan la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal y la enajenaci\u00f3n espec\u00edfica de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos, Ecopetrol S.A. Para responder al derecho de los habitantes de Colombia a la participaci\u00f3n econ\u00f3mica, en igualdad de condiciones, en la democratizaci\u00f3n de la titularidad de las acciones de Ecopetrol S.A., se debe entender que se aplica en forma directa lo establecido en la Ley 1118 de 2006, en lo que corresponda, y la Ley 226 de 1995, de manera subsidiaria. En ese sentido, el Ministerio P\u00fablico solicita que se declare la exequibilidad del aparte normativo analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VIII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 214, numeral 6\u00ba y 241 numeral 7\u00ba de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cumplimiento de los requisitos de forma del Decreto 4820 de 2010 \u00a0<\/p>\n
El Decreto Legislativo 4820 de 2010 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarado mediante Decreto 4580 de 2010, que fue, a su vez, declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-156 de 2011, raz\u00f3n por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la Carta Pol\u00edtica para su expedici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El decreto fue firmado por el Presidente y por todos sus Ministros4 y en su texto aparecen de manera expl\u00edcita las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en \u00e9l adoptadas y la relaci\u00f3n de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motiv\u00f3 la declaratoria del estado de emergencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido el d\u00eda 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, que fue decretado para el periodo de treinta d\u00edas contados a partir de 7 de diciembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto 4820 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis material\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional5, los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia econ\u00f3mica, social o ecol\u00f3gica est\u00e1n sujetos a un conjunto de requisitos y de limitaciones que se desprenden de la propia Constituci\u00f3n, de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, prevalecen en el orden interno. \u00a0<\/p>\n
Ha se\u00f1alado la Corte que, por un lado, el juicio de \u00a0constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepci\u00f3n, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relaci\u00f3n de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como la especificidad de las mismas, valoraci\u00f3n que comprende el an\u00e1lisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. As\u00ed mismo, dicho juicio, cuando sea del caso, debe constatar si existe motivaci\u00f3n suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepci\u00f3n y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relaci\u00f3n con la gravedad de la situaci\u00f3n, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, a trav\u00e9s del juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n y no desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico; suprimir o modificar los organismos y funciones b\u00e1sicas de acusaci\u00f3n y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. \u00a0<\/p>\n
Para el an\u00e1lisis de la constitucionalidad del decreto de la referencia la Corte proceder\u00e1 de la siguiente manera: (i) Se establecer\u00e1, en primer lugar, el contenido y el alcance de la disposici\u00f3n objeto de examen; (ii) a continuaci\u00f3n se examinar\u00e1 si la medida adoptada satisface los requisitos de conexidad, especificidad, y necesidad, y, (iv), si se supera la anterior condici\u00f3n, la Corte proceder\u00e1 a determinar si la medida se ajusta en su contenido a la Constituci\u00f3n, para lo cual ser\u00e1 preciso establecer, por un lado, si respeta los l\u00edmites materiales a los que, de acuerdo con la jurisprudencia, se encuentran sujetos este tipo de decretos, y, en particular, si el gobierno excedi\u00f3 o no el \u00e1mbito previsto para los mismos, y, por otro, que no comporte una contradicci\u00f3n espec\u00edfica con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Contenido y alcance de la disposici\u00f3n objeto de revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Mediante Ley 1118 de 2006, se modific\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de Ecopetrol para convertirla en una Sociedad de Econom\u00eda Mixta de car\u00e1cter comercial, previa emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones de la empresa, decisiones que, seg\u00fan se desprende de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley en su momento presentado a consideraci\u00f3n del Congreso, estaban \u00a0orientadas a dotar a Ecopetrol de las herramientas administrativas y del marco legal para desarrollar dentro de una atm\u00f3sfera de competencia sus funciones netamente comerciales y empresariales, y permitirle aumentar de manera considerable el monto de inversiones en los pr\u00f3ximos a\u00f1os con el fin de que pueda aumentar de manera significativa la actividad exploratoria, incrementar la perforaci\u00f3n de pozos y la adici\u00f3n de reservas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha capitalizaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 2\u00b0 de la misma Ley 1118 de 2006, no podr\u00eda diluir a menos del ochenta por ciento (80%) la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. En virtud de esta norma, Ecopetrol realiz\u00f3 en 2007 una emisi\u00f3n de acciones nuevas, que representan hoy el 10.1% de su capital, quedando pendiente la culminaci\u00f3n del proceso mediante una emisi\u00f3n futura del restante 9.9% del mismo, la cual se realizar\u00e1 en los t\u00e9rminos especificados en la Ley 1118 . \u00a0<\/p>\n
A principios del mes de diciembre de 2010, antes de que se decretase la emergencia econ\u00f3mica, el gobierno expres\u00f3 intenci\u00f3n de, sin perjuicio de la capitalizaci\u00f3n que se encuentra pendiente, adelantar un proceso de enajenaci\u00f3n de acciones hasta por el equivalente al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol S. A., garantizando que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S. A., efecto para el cual present\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica un proyecto de ley en ese sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el 29 de diciembre el gobierno, en el marco de la Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, expidi\u00f3 el Decreto 4820 de 2010, por medio del cual dispuso: En primer lugar, autorizar al gobierno, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para enajenar la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa. En segundo lugar, fijar como destinaci\u00f3n de los recursos obtenidos con esa enajenaci\u00f3n la atenci\u00f3n de las necesidades de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a. Como tercer aspecto, condicionar la enajenaci\u00f3n a la garant\u00eda de que la Naci\u00f3n conserve como m\u00ednimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulaci\u00f3n con derecho a voto de Ecopetrol S. A., precisando que la enajenaci\u00f3n prevista en el Decreto 4820 de 2010 se efectuar\u00e1 sin perjuicio de la capitalizaci\u00f3n autorizada por la Ley 1118 de 2006. Como cuarto punto, ordenar que los recursos que se obtengan con ocasi\u00f3n de las operaciones autorizadas por el Decreto, sean transferidos al Fondo Adaptaci\u00f3n, para la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, o la entidad que haga sus veces. En quinto lugar, que esa transferencia se realice en la medida en que la ejecuci\u00f3n de los recursos vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. Por \u00faltimo se dispuso que para efectos de la enajenaci\u00f3n de acciones se seguir\u00e1 el procedimiento previsto en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, en lo que resulte pertinente. \u00a0<\/p>\n
Cabe precisar que la alusi\u00f3n a la capitalizaci\u00f3n de Ecopetrol autorizada por la Ley 1118 de 2006 y que se encuentra pendiente, tiene que ver con el hecho de que dicha capitalizaci\u00f3nconsiste en la emisi\u00f3n primaria de acciones por parte de Ecopetrol, con el fin de vincular nuevos accionistas que, con sus aportes, incrementen el capital social de la empresa, para los fines propios de la misma, al paso que la venta que se autoriza en el Decreto 4820 de 2010, se orienta a generar nuevos recursos para la Naci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de destinarlos a la atenci\u00f3n de la emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la previsi\u00f3n conforme a la cual el proceso de enajenaci\u00f3n se har\u00e1, en general, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 226 de 1995, con las especificidades que resulten de la Ley 1118 de 2006, implica que el mismo se cumplir\u00e1 con sujeci\u00f3n a las normas que, en desarrollo del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica fijan el marco para la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, atendiendo al imperativo superior de promover la democratizaci\u00f3n en la titularidad de las acciones. \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de los presupuestos materiales \u00a0<\/p>\n
Una vez precisado el contenido de la medida adoptada en el decreto de emergencia y el contexto en el que la misma est\u00e1 llamada a desenvolverse, pasa la Sala al examen de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para el examen material de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Consideraciones generales sobre la configuraci\u00f3n constitucional de los estados de excepci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3.2.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Uno de los postulados centrales del constitucionalismo, que ha estado presente en todas las etapas de nuestra vida republicana y que ha sido objeto de progresivos desarrollos que han decantado sus perfiles caracter\u00edsticos, es el principio de la separaci\u00f3n de los poderes, por virtud del cual las distintas funciones del Estado se distribuyen entre \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, de tal manera que \u00e9stos se equilibren y controlen rec\u00edprocamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecido ese principio como pieza central de la estructura del Estado, no s\u00f3lo como criterio de ordenaci\u00f3n funcional, sino, fundamentalmente, como instrumento de limitaci\u00f3n del poder y garant\u00eda de las libertades, los ordenamientos constitucionales suelen incorporar previsiones para la atenci\u00f3n de situaciones extraordinarias o excepcionales, que desbordan el \u00e1mbito de lo cotidiano y a las que no es posible o adecuado hacer frente con las facultades ordinarias. Para esas eventualidades se han previsto distintos conjuntos de competencias que implican una alteraci\u00f3n transitoria de ese principio fundamental. Entre tales previsiones se encuentran las que le permiten al ejecutivo ejercer de manera temporal la funci\u00f3n legislativa. En Colombia, el constituyente de 1991 puso particular atenci\u00f3n en circunscribir el ejercicio de esas facultades, de manera que no adquiriesen el car\u00e1cter de lo estructural, de lo permanente o recurrente. As\u00ed, trat\u00e1ndose de la posibilidad de conferir facultades extraordinarias al gobierno para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, que era expediente com\u00fan en la pr\u00e1ctica constitucional anterior a 1991, la Constituci\u00f3n dispuso que dichas facultades s\u00f3lo pod\u00edan ser conferidas cuando fuesen expresamente solicitadas por el gobierno, por un t\u00e9rmino que no puede exceder de seis meses, siempre que se sustenten en consideraciones de necesidad o conveniencia p\u00fablica. Agrega la norma constitucional que las facultades deben ser precisas y que para su aprobaci\u00f3n se requerir\u00e1 la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara. En igual sentido restrictivo, la Constituci\u00f3n excluye ciertas materias de la posibilidad de que en relaci\u00f3n con ellas se confieran facultades extraordinarias al Ejecutivo. Del mismo modo, la Constituci\u00f3n circunscribi\u00f3 de manera precisa los estados de excepci\u00f3n, que comportan la posibilidad de, que de manera transitoria, el gobierno ejerza la funci\u00f3n legislativa y estableci\u00f3 una serie de condiciones muy rigurosas, tanto para la declaraci\u00f3n de dichos estados, como para el ejercicio de las facultades excepcionales que se derivan de los mismos. La Corte Constitucional ha sido celosa guardiana de esa impronta del constituyente. \u00a0<\/p>\n
3.2.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre este particular, y espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen de los estados de excepci\u00f3n, la Corte ha se\u00f1alado que en virtud de los mismos, el Presidente de la Rep\u00fablica, quien, entre su atribuciones ordinarias, no tiene la de ejercer la funci\u00f3n legislativa, adquiere transitoriamente esa facultad,\u201c(\u2026) pero s\u00f3lo con la justificaci\u00f3n de la crisis existente, por causa y con ocasi\u00f3n de ella, y con el exclusivo prop\u00f3sito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de ofrecer soluci\u00f3n inmediata y real a la circunstancia espec\u00edfica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado prop\u00f3sito, preserv\u00e1ndose en lo dem\u00e1s el principio constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes.\u201d6Para la Corte, en todo aquello que exceda los linderos que el propio Gobierno se traza en el decreto declaratorio del respectivo estado de excepci\u00f3n, el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, desplazando al Congreso, invade la \u00f3rbita propia de \u00e9ste y vulnera la Constituci\u00f3n.7 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Trat\u00e1ndose del Estado de \u00a0Emergencia Econ\u00f3mica, Social y Ecol\u00f3gica, cabe se\u00f1alar que el mismo se configura en torno a dos ejes definitorios: Primero, el car\u00e1cter grave, sobreviniente y extraordinario de los hechos que pueden dar lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n y, segundo, la exigencia de que las medidas que se adopten a su amparo tengan una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con tales hechos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado ampliamente los anteriores extremos. En relaci\u00f3n con el primero, ha se\u00f1alado que\u201c[l]a declaratoria del estado de emergencia debe fundamentarse sustancialmente en los presupuestos establecidos por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, esto es: i) la ocurrencia de hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico, o que constituya grave calamidad p\u00fablica; ii) la explicaci\u00f3n de por qu\u00e9 la perturbaci\u00f3n o la amenaza de perturbaci\u00f3n al orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico es grave e inminente, o los hechos constituyen una grave calamidad p\u00fablica; y iii) la indicaci\u00f3n de las razones por las cuales la perturbaci\u00f3n o amenaza de perturbaci\u00f3n grave e inminente de orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico, o que constituya grave calamidad p\u00fablica, no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
Ha dicho la Corte que el hecho sobreviniente que habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaraci\u00f3n de emergencia, ha sido calificado desde distintos aspectos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y por la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n, en atenci\u00f3n a los efectos jur\u00eddicos que se asocian a dicha declaratoria y que tienen que ver con la temporal asunci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garant\u00edas constitucionales. En ese contexto, para la Corte \u201c[s]e comprende que s\u00f3lo ante hechos sobrevinientes de car\u00e1cter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, sean graves e inminentes, y \u00a0que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al m\u00e9todo excepcional de gobierno monocr\u00e1tico de la econom\u00eda que se conoce con el nombre de estado de emergencia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, de manera consistente, la jurisprudencia constitucional ha considerado improcedente el empleo de los estados de excepci\u00f3n para remediar problemas cr\u00f3nicos o estructurales. Ha puntualizado la Corte que, cuando los problemas, por diversos motivos, han adquirido el signo de cr\u00f3nicos y estructurales, deben resolverse por los causes ordinarios a trav\u00e9s de los cuales, las alternativas de acci\u00f3n y los costos asociados a las mismas, sean objeto de un debate p\u00fablico en el que los ciudadanos, sus representantes y los distintos intereses en juego se manifiesten a trav\u00e9s de los canales establecidos para el efecto. El sentido de esta doctrina, ha expresado la Corte, es el de evitar que la democracia sufra mengua sustancial por causa del uso indiscriminado de los poderes excepcionales. \u00a0<\/p>\n
A su vez, en relaci\u00f3n con el segundo de los extremos mencionados, la Corte ha expresado que, de acuerdo con el texto constitucional (art. 215), los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades del estado de emergencia tienen que estar destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos y deben referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de car\u00e1cter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuaci\u00f3n de sus efectos9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la Corte ha puntualizado que10 el juicio de conexidad material,11que debe adelantarse en relaci\u00f3n con estos decretos, establecido expresamente en el art\u00edculo 215 de la Carta y desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepci\u00f3n12, estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepci\u00f3n y que dicho an\u00e1lisis gira en torno a dos elementos:(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas \u00fanicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declar\u00f3 la excepci\u00f3n. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.13(ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, \u00e9sta ha de tener una relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en t\u00e9rminos causales) y concreta con el asunto por el cual se declar\u00f3 la emergencia.14 \u00a0<\/p>\n
A partir de all\u00ed puede derivarse la existencia de un requisito de especificidad para las medidas adoptadas por el gobierno al amparo de la declaratoria del estado de emergencia, conforme al cual las mismas tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos y deben referirse a asuntos que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia.15 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese contexto, las circunstancias particulares dentro de las cuales se expidi\u00f3 el decreto que es objeto de revisi\u00f3n, plantean la necesidad de profundizar en el an\u00e1lisis de los elementos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos del estado de emergencia econ\u00f3mica social y ecol\u00f3gica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4.1. \u00a0 En primer lugar es preciso considerar la posibilidad de que la magnitud y las caracter\u00edsticas de los hechos que dan lugar a declarar un estado de emergencia, generen consecuencias que se proyecten por periodos prolongados que pueden ser de a\u00f1os o, incluso, d\u00e9cadas. A esta eventualidad se ha referido la Corte al se\u00f1alar que en el Estado de Emergencia, \u201c(\u2026) aun con la limitante de la relaci\u00f3n espec\u00edfica y exclusiva entre las causas de la crisis y las medidas que se adopten, es probable que, por la misma naturaleza de las materias que conforman su objeto, se requieran disposiciones de mayor profundidad en la estructura normativa sobre cuestiones econ\u00f3micas o sociales, de manera talque para impedir la extensi\u00f3n de los efectos de la perturbaci\u00f3n producida o inclusive con el prop\u00f3sito de mantener las condiciones que impidan su reaparici\u00f3n, puede resultar indispensable no s\u00f3lo la vigencia permanente de los decretos legislativos -en esto se distinguen, adem\u00e1s del objeto, de los que se dictan en los casos de los art\u00edculos 212 y 213 C.P.- sino la reforma de los estatutos ordinarios que rigen para determinado sector.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
Es claro, por otra parte, que, entre las medidas que es posible adoptar dentro del estado de emergencia, se encuentran las orientadas a recabar los recursos financieros necesarios para enfrentar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. La propia Constituci\u00f3n, de manera expresa, contempla la posibilidad de que, declarada la emergencia, el gobierno, mediante decreto legislativo, establezca nuevos tributos o modifique los existentes, pero advierte que, a diferencia de lo que ocurre con el resto de los decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, que tienen car\u00e1cter permanente, \u00e9stos sonde naturaleza transitoria, puesto que dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente (C.P. Art. 215). \u00a0<\/p>\n
Esa previsi\u00f3n del Ordenamiento Superior en materia de impuestos constituye una pauta interpretativa en materia de la posibilidad que tiene el ejecutivo para, a trav\u00e9s de otros instrumentos, allegar los recursos requeridos para hacer frente a la emergencia, en la medida en que fija el periodo de la siguiente vigencia fiscal como l\u00edmite para que ello pueda hacerse mediante decretos legislativos. Impl\u00edcita est\u00e1 la consideraci\u00f3n de que, cuando las actividades requeridas para la completa atenci\u00f3n de la emergencia o de la extensi\u00f3n de sus efectos se prolonguen por un tiempo superior, debe acudirse a la v\u00eda ordinaria, a trav\u00e9s del Congreso, para aprobar los impuestos necesarios o las fuentes alternativas que se estimen adecuadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo la emergencia econ\u00f3mica puede declararse a la luz de hechos cuyos efectos, dadas sus caracter\u00edsticas, se proyecten en el tiempo, en un periodo m\u00e1s o menos prolongado, lo cual implica la posibilidad de adoptar medidas llamadas a durar mientras se requieran para la total superaci\u00f3n de tales efectos, e, inclusive, tener car\u00e1cter permanente. La Constituci\u00f3n, sin embargo, limit\u00f3 la duraci\u00f3n \u00a0de los decretos legislativos propios del estado de emergencia cuando versen sobre la modificaci\u00f3n o la creaci\u00f3n de tributos, caso en el cual, en previsi\u00f3n que sirve de pauta interpretativa para evaluar medias similares orientadas a allegar recursos para enfrentar a crisis, dejan de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4.2. \u00a0 Por otro lado, debe considerarse la eventualidad de que, junto a los hechos \u00a0sobrevinientes que dan lugar a la perturbaci\u00f3n del orden, existan otros concomitantes con ellos, pero de car\u00e1cter estructural, previsibles y respecto de los cuales, incluso, se hayan realizado advertencias y llamados de atenci\u00f3n con anterioridad. En este caso, la simultaneidad de los dos tipos de situaciones, y la relaci\u00f3n de conexidad que pueda existir entre unas y otras, no son razones suficientes para que, al amparo de la emergencia decretada a la luz de los hechos extraordinarios y sobrevinientes, se pretenda abordar tambi\u00e9n la soluci\u00f3n de los problemas de car\u00e1cter estructural y cuya existencia se conoc\u00eda desde antes de que se produjesen los acontecimientos que de manera particular desencadenaron la perturbaci\u00f3n del orden \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una hip\u00f3tesis como la que se acaba de describir, el requisito de especificidad exige que la acci\u00f3n del gobierno, por la v\u00eda de la emergencia, se circunscriba a la atenci\u00f3n de los elementos de la crisis que tengan el car\u00e1cter de sobrevinientes, sin perjuicio de la necesidad de adelantar, tambi\u00e9n, las acciones ordinarias que se requieran para enfrentar los componentes estructurales del problema. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior implica que, en un escenario como aquel al que se ha hecho alusi\u00f3n, el gobierno deba adelantar, de manera simult\u00e1nea, dos l\u00edneas de acci\u00f3n: Por una lado, previa la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, deber\u00e1 adoptar las medidas directa y espec\u00edficamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Por otro, tendr\u00e1 que poner en marcha las gestiones dirigidas a movilizar los instrumentos ordinarios del Estado para hacer frente a los componentes estructurales de la crisis. Ello no descarta la eventualidad de que haya casos en los que sea posible atender concomitantemente las dos dimensiones del problema, sin afectar el principio de especificidad, cuando la respuesta prevista para atender la coyuntura aporta, al mismo tiempo, una soluci\u00f3n definitiva. \u00a0<\/p>\n
Pero, en la misma l\u00ednea argumentativa, no se satisface el principio de especificidad, cuando se emplean las facultades de la emergencia, para atender la eventualidad de futuros fen\u00f3menos de caracter\u00edsticas similares al que ocasion\u00f3 la emergencia, o cuando se trata de dar respuesta a condiciones preexistentes a esos hechos, que hagan vulnerable a la poblaci\u00f3n ante la posibilidad de su repetici\u00f3n en el futuro. En ese caso, la atenci\u00f3n de esa eventualidad adquiere un perfil aut\u00f3nomo, en cuanto que no est\u00e1 asociada a una medida directa y espec\u00edficamente orientada a enfrentar la crisis actual, sino que se vincula a la gesti\u00f3n que de ordinario debe adelantar el Estado para hacer frente a los problemas estructurales. \u00a0<\/p>\n
3.2.1.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De cara a las anteriores consideraciones podr\u00eda argumentarse que, a partir del tenor literal de lo dispuesto en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, basta con que exista una relaci\u00f3n de causalidad entre los hechos que ocasionan la perturbaci\u00f3n del orden y los efectos que se quieren conjurar a trav\u00e9s de las medidas de excepci\u00f3n, para que se est\u00e9 en el \u00e1mbito de la emergencia. Sin embargo, una consideraci\u00f3n m\u00e1s detenida y sistem\u00e1tica del ordenamiento constitucional, conduce a la conclusi\u00f3n de que ello no es as\u00ed, porque, pese a la existencia de una eventual relaci\u00f3n de conexidad, las facultades propias del estado de emergencia s\u00f3lo pueden proyectarse en el \u00e1mbito de lo estructural, cuando se acredite que ello es una condici\u00f3n necesaria de la atenci\u00f3n inmediata de la crisis. En caso contrario, esas proyecciones en el tiempo de los efectos de la crisis deben atenderse empleando para ello los instrumentos ordinarios con los que cuenta el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la constataci\u00f3n emp\u00edrica de la anterior aseveraci\u00f3n \u00a0podr\u00eda acudirse a una evaluaci\u00f3n de las consecuencias que, sobre la situaci\u00f3n que provoca la emergencia, se producir\u00edan en ausencia de la medida excepcional. As\u00ed, si de no adoptarse la medida excepcional-o si para hacerlo es preciso acudir a la v\u00eda ordinaria-, se produce un impacto inmediato en la situaci\u00f3n de emergencia y en la extensi\u00f3n de sus efectos, ello ser\u00eda indicativo de que la medida es necesaria y de que, en consecuencia, es susceptible de adoptarse por la v\u00eda excepcional. Si, por el contrario, de suprimirse la medida, lo \u00fanico que ocurre es que el gobierno deber\u00e1 tramitarla, \u00e9sa u otra alternativa, por la v\u00eda ordinaria, pero no se producen efectos negativos sobre la situaci\u00f3n de emergencia, ello ser\u00eda indicativo de que se trata de atender una situaci\u00f3n distinta de aquella que provoc\u00f3 la emergencia o que no es necesario que la medida se adopte por la v\u00eda excepcional, sino que cabe acudir a los instrumentos ordinarios. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, cuando la magnitud de un fen\u00f3meno sobreviniente genera consecuencias que se proyectan por un largo periodo, incluso de a\u00f1os, no todas sus consecuencias pueden abordarse por la v\u00eda de la emergencia. El gobierno ante una crisis de tales caracter\u00edsticas y dimensiones debe proceder simult\u00e1neamente por dos caminos: La v\u00eda excepcional para hacer frente con car\u00e1cter urgente a los efectos de la crisis y contrarrestar en el periodo inmediato los elementos que pudiesen provocar la extensi\u00f3n de tales \u00a0efectos. \u00a0Pero si la crisis tiene tambi\u00e9n una dimensi\u00f3n estructural debe acudir \u00a0a las v\u00edas ordinarias para que, con plenitud de debate democr\u00e1tico, se estudien las alternativas de acci\u00f3n, los costos asociados a las mismas, las fuentes de financiaci\u00f3n, etc. y se haga la adopci\u00f3n de los planes y programas correspondientes, no ya por la v\u00eda excepcional\u00edsima de la emergencia, sino por la del debate amplio al que todos los estamentos del Estado son convocados, bajo el apremio de la gravedad de la crisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior es resultado de la aplicaci\u00f3n del presupuesto de la necesidad como parte del control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de emergencia, en relaci\u00f3n con el cual la Corte ha dicho que, de acuerdo con el mismo, las medidas adoptadas han de ser \u201cnecesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepci\u00f3n\u201d (art\u00edculo 11 de la Ley 137 de 1994). Seg\u00fan lo ha establecido la Corte, \u201ceste juicio versa sobre la relaci\u00f3n de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. [\u2026] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente [\u2026] incurri\u00f3 en un error manifiesto de apreciaci\u00f3n acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad f\u00e1ctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas [\u2026] son necesarias para superar las causas de la crisis [\u2026] o impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jur\u00eddica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son id\u00f3neas para enfrentar la situaci\u00f3n excepcional.17\u201d18 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 An\u00e1lisis general del Decreto 4820 de 2010 desde la perspectiva de los presupuestos materiales del Estado de Emergencia \u00a0<\/p>\n
3.2.2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Decreto 4820 de 2010, que consta de cuatro art\u00edculos, est\u00e1 b\u00e1sicamente orientado a facultar al gobierno para enajenar hasta un 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, con el objeto de contribuir a la financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n prevista para atender la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura que se requiera con ocasi\u00f3n de los da\u00f1os producidos por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, as\u00ed como para impedir definitivamente la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Una aproximaci\u00f3n general a ese objetivo conducir\u00eda a la conclusi\u00f3n de que el mismo tiene una clara relaci\u00f3n de conexidad con la crisis que llev\u00f3 al gobierno a declarar el estado de emergencia, en la medida en que entre las consideraciones del Decreto 4580 de 2010 se encuentra, precisamente, la relativa a la insuficiencia de los recursos ordinarios y a la necesidad de buscar fuentes alternativas de financiaci\u00f3n. Sin embargo, en este estadio del control que ejerce la Corte, es preciso estudiar de manera espec\u00edfica esa relaci\u00f3n de conexidad, a la luz de los motivos expresados por el gobierno para la adopci\u00f3n de la medida orientada a permitir la enajenaci\u00f3n de hasta un 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en los considerandos del Decreto 4820 de 2010, el Gobierno expresa que, tal como se puso de presente en los numerales 1.6, 3.2, 3.3 y 3.4 del Decreto 4580 de 2010, dentro de las motivaciones para la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, est\u00e1 la insuficiencia de los recursos para atender los efectos de la ola invernal, y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongaci\u00f3n de esta situaci\u00f3n, y proteger en lo sucesivo, a la poblaci\u00f3n de amenazas econ\u00f3micas, sociales y ambientales como las que est\u00e1n sucediendo. En ese contexto, la enajenaci\u00f3n parcial de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol S.A. ser\u00eda una importante fuente de financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n necesaria para atender la recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura que se requiera con ocasi\u00f3n del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, as\u00ed como para impedir definitivamente la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0<\/p>\n
Los referidos numerales del Decreto 4580 de 2010 aluden, a su vez, a la necesidad de \u00a0adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la prolongaci\u00f3n hacia el futuro, en magnitudes cada vez mayores, de los efectos de la calamidad p\u00fablica ocasionada por el fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, as\u00ed como para proteger en lo sucesivo a la poblaci\u00f3n de amenazas econ\u00f3micas, sociales y ambientales como las que se est\u00e1n padeciendo(Numeral 1.6) y a la insuficiencia de los recursos y las facultades ordinarias para afrontar la crisis. (Numeral 3.)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al analizar las anteriores consideraciones desde la perspectiva de los presupuestos materiales, observa la Corte que surgen serios interrogantes, tanto en relaci\u00f3n con la especificidad de la medida expedida mediante el Decreto 4820 de 2010, como con la necesidad de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el requisito de especificidad para las medidas adoptadas por el gobierno al amparo de la declaratoria del estado de emergencia, que se desprende del art\u00edculo 215 de la Carta, implica que las mismas tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos y que deben referirse a asuntos que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el Decreto 4820 de 2010, observa la Corte, en primer lugar, que a trav\u00e9s del mismo se adopta una decisi\u00f3n que, independientemente de la relaci\u00f3n de conexidad que efectivamente tiene con la perturbaci\u00f3n social, econ\u00f3mica y ecol\u00f3gica que condujo a la declaratoria del estado de emergencia, presenta un campo de acci\u00f3n mucho m\u00e1s extenso y algunos de cuyos componentes son anteriores a los hechos puntuales que motivaron la emergencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Claramente se advierte que, en la motivaci\u00f3n del decreto por medio del cual el gobierno declar\u00f3 el estado de emergencia social, se hace alusi\u00f3n a dos tipos distintos de justificaci\u00f3n: por un lado, a la necesidad de hacer frente a la crisis atribuible a las consecuencias de la ola invernal y a la extensi\u00f3n de sus efectos en el plazo inmediato. Dicho componente comprende la atenci\u00f3n humanitaria de emergencia, as\u00ed como un conjunto de actividades de rehabilitaci\u00f3n. Esa dimensi\u00f3n de la emergencia se proyecta no s\u00f3lo en relaci\u00f3n con los hechos ya ocurridos, sino con los previsibles ante un recrudecimiento del invierno a partir del segundo trimestre del a\u00f1o 2011. Simult\u00e1neamente, el gobierno plantea el imperativo de acometer actividades de m\u00e1s largo aliento, orientadas a prevenir de manera definitiva este tipo de situaciones y a impedir que una repetici\u00f3n del fen\u00f3meno produzca efectos de similar o mayor magnitud al que acaba de ocurrir. Este segundo componente se inscribe dentro del concepto de \u201cadaptaci\u00f3n\u201d y para su atenci\u00f3n se fija un horizonte de por lo menos siete a\u00f1os. La anterior situaci\u00f3n hace evidente la necesidad de tomar distintos tipos de acciones y en diferentes horizontes temporales, lo cual se refleja en las fases identificadas por el gobierno en el marco del estado de emergencia: (i) Atenci\u00f3n humanitaria;(ii) rehabilitaci\u00f3n y (iii) prevenci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La proyecci\u00f3n hacia el futuro de unos efectos que, ciertamente, est\u00e1n ligados de manera directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que provoc\u00f3 la emergencia, pero cuyo desenvolvimiento puede manifestarse en un periodo prolongado de tiempo, exige abordar el an\u00e1lisis desde la perspectiva de la necesidad de la medida adoptada para hacerle frente a la emergencia. Tal como se ha se\u00f1alado, en nuestro ordenamiento constitucional, las medidas excepcionales operan ante la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para hacer frente a situaciones de crisis, insuficiencia que, en muchos casos, est\u00e1 asociada con el factor temporal, debido al periodo m\u00e1s o menos largo que requerir\u00eda la adopci\u00f3n de las medidas necesarias a trav\u00e9s de los mecanismos ordinarios. Cuando los efectos de la crisis se proyectan hacia el futuro en un periodo igualmente prolongado, pierde piso esa consideraci\u00f3n sobre la insuficiencia de los medios ordinarios en relaci\u00f3n con esos efectos futuros, en la medida en que, desde esa perspectiva, su atenci\u00f3n puede hacerse por la v\u00eda ordinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al explicar el alcance del Decreto 4820 de 2010 en funci\u00f3n del presupuesto de la necesidad de la medida, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica se refiere de manera expresa a las dos dimensiones que, de acuerdo con la jurisprudencia, es posible distinguir en el mismo, la jur\u00eddica y la f\u00e1ctica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima la Corte que son parcialmente ciertas las consideraciones que se han presentado en torno a la necesidad jur\u00eddica, dado que, efectivamente para proceder a la venta de un porcentaje de las acciones de Ecopetrol que afecte el l\u00edmite establecido en la ley para la participaci\u00f3n m\u00ednima del Estado, se requiere autorizaci\u00f3n legislativa y, si ello debe hacerse de manera urgente para atender las necesidades de la emergencia, es preciso que tal autorizaci\u00f3n se emita mediante un decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Se advierte por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, que tal necesidad jur\u00eddica se deriva, tambi\u00e9n, del prop\u00f3sito de fijar la destinaci\u00f3n de los recursos a la atenci\u00f3n de la emergencia, consideraci\u00f3n sobre la cual cabe hacer algunas salvedades. Si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha admitido que por la v\u00eda de los decretos de emergencia se pueda asignar una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a determinadas rentas, haciendo una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n constitucional de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica20, no es claro que para el objetivo perseguido en este caso, esto es, que los recursos obtenidos por la venta se destinen a la atenci\u00f3n de los efectos de la ola invernal y a evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, se requiera establecer mediante decreto legislativo, \u00a0de manera anticipada, esa finalidad, como quiera que lo que la Constituci\u00f3n excluye es la posibilidad de establecer, a priori, rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo cual no impide, sin embargo, que en desarrollo de los instrumentos ordinarios de planeaci\u00f3n y presupuesto, se identifiquen por su origen determinados recursos, que se proyecta destinar a actividades espec\u00edficas, para lo cual, en las respectivas leyes de presupuesto, se har\u00e1n las apropiaciones correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, al expresar su concepto en torno a la necesidad f\u00e1ctica de la medida, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia, despu\u00e9s de aludir a la magnitud de la tragedia y a la consiguiente dimensi\u00f3n de las actividades que, en m\u00faltiples frentes, debe adelantar el Estado para superarla, as\u00ed como a la evidente insuficiencia de los recursos ordinarios para atender los requerimientos financieros de un empe\u00f1o de esa envergadura, se\u00f1ala, entre otras consideraciones, que la decisi\u00f3n de adoptar en el marco de la emergencia econ\u00f3mica una medida que ya se proyectaba en tiempos de normalidad obedece a la premura misma de la emergencia y a que, de darse tr\u00e1mite completo al proyecto en el Congreso, adem\u00e1s de que no se habr\u00eda logrado hacer la fijaci\u00f3n de los recursos, a la que ya se ha hecho referencia, tampoco se habr\u00eda podido, en la magnitud y oportunidad requeridas, respaldar los cr\u00e9ditos puente autorizados en el Decreto 4703 de 2010 y habr\u00eda sido imposible, por consiguiente, \u00a0asegurar a los responsables de los proyectos para reconstruir la infraestructura destruida o inservible, que la Naci\u00f3n cuenta con recursos suficientes que ser\u00e1n destinados de manera directa, espec\u00edfica y exclusiva a financiar las obras requeridas por la emergencia. \u00a0<\/p>\n
Frente a la anterior consideraci\u00f3n, observa la Corte que en la motivaci\u00f3n del Decreto 4820 de 2010 no se hace una estimaci\u00f3n de la cuant\u00eda de los recursos requeridos para atender los efectos del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a en las distintas fases que se han dise\u00f1ado, ni se ha previsto una distribuci\u00f3n entre tales fases del producto de la enajenaci\u00f3n de las acciones. Sin embargo en el Decreto 4580 de 2010 se expresa que \u201c[q]ue es necesario establecer mecanismos para asegurar que la deuda p\u00fablica contra\u00edda para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia(Considerando 3.8.\u00c9nfasis a\u00f1adido), lo cual se ve corroborado en el Decreto 4703, el cual, no solamente alude, en su parte motiva, a esa fuente tributaria para el pago de los cr\u00e9ditos, sino que dispone que los recursos de cr\u00e9dito que se autoriza gestionar y contratar, en la cuant\u00eda requerida para conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de los efectos ocasionados por la calamidad p\u00fablica, que motiv\u00f3 la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, ser\u00e1n transferidos al al Fondo Nacional de Calamidades y\/o al (a los)organismo(s) ejecutor(es) en la medida en que su ejecuci\u00f3n vaya siendo requerida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte el Decreto 4820 de 2010 dispone que el producto de la enajenaci\u00f3n de las acciones de Ecopetrol se transferir\u00e1 al Fondo Adaptaci\u00f3n para los fines que le fueron establecidos a ese fondo, sin contemplar como destino alternativo el de sufragar los cr\u00e9ditos autorizados mediante el Decreto 4703 de 2010. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, los recursos de la enajenaci\u00f3n de las acciones van al Fondo Adaptaci\u00f3n y se ejecutar\u00e1n para la atenci\u00f3n de las finalidades propias de ese fondo, tan pronto se hagan efectivos y sean requeridos, sin que se advierta la necesidad de que la autorizaci\u00f3n para la venta se realice con car\u00e1cter urgente por la v\u00eda de los decretos de emergencia, lo cual s\u00f3lo tendr\u00eda sustento si tales recursos estuviesen destinados a financiar obras de ejecuci\u00f3n inmediata. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como se ha dicho, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4819 de 2010, el Fondo Adaptaci\u00f3n tiene como finalidad la ejecuci\u00f3n de un conjunto de actividades para: a. La recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios p\u00fablicos, de vivienda, de educaci\u00f3n, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales y zonas inundables estrat\u00e9gicas; b. \u00a0La rehabilitaci\u00f3n econ\u00f3mica de sectores agr\u00edcolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y c. Impedir definitivamente la prolongaci\u00f3n de los efectos de la ola invernal atribuible al fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a, con criterio de mitigaci\u00f3n y prevenci\u00f3n de riesgos y dentro del prop\u00f3sito de proteger, en lo sucesivo, a la poblaci\u00f3n de las amenazas econ\u00f3micas, sociales y ambientales que est\u00e1n sucediendo. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, los recursos provenientes de la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, se destinar\u00edan espec\u00edficamente a la atenci\u00f3n de necesidades de recuperaci\u00f3n, construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n, que se inscriben, en lo esencial, en la tercera fase de las que se han previsto para la atenci\u00f3n de la emergencia, orientada a la prevenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de riesgos, y que comprende, precisamente, las actividades construcci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de infraestructura, \u00a0as\u00ed como a las destinadas a prevenir, en el largo plazo, la repetici\u00f3n de emergencias como la presente. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-241 de 2011 la Corte expres\u00f3 que por la v\u00eda de la emergencia econ\u00f3mica es posible atender a las actividades estrictamente necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, y que las medidas estructurales previstas dentro de la tercera fase, de \u201creconstrucci\u00f3n y mitigaci\u00f3n de riesgos\u201d, \u00a0si bien guardan cierta relaci\u00f3n con las causas y efectos de la ola invernal en los a\u00f1os 2010 y 2011, aquella termina siendo remota, distante en el tiempo, raz\u00f3n por la cual las mismas deber\u00edan adoptarse a trav\u00e9s de otros instrumentos constitucionales id\u00f3neos para llevarlas a cabo, en particular, a trav\u00e9s del Pan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa l\u00ednea argumentativa, es preciso tener en cuenta que las inversiones a trav\u00e9s del Fondo Adaptaci\u00f3n en el a\u00f1o 2011 se han estimado de manera preliminar \u00a0en alrededor de 1.5 billones de pesos, equivalentes al valor aproximado de un uno por ciento de la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Ecopetrol. En consonancia con esa realidad, se ha se\u00f1alado que la venta de esa participaci\u00f3n se har\u00eda gradualmente, a medida que se hagan evidente el requerimiento de recursos. En esa gradualidad y en el cronograma para la venta de las acciones tambi\u00e9n juega la necesidad de armonizar ese proceso con el de capitalizaci\u00f3n de Ecopetrol autorizado en la Ley 1118 de 2006. Todo lo cual conduce a la conclusi\u00f3n de que, por una parte, los requerimientos del Fondo Adaptaci\u00f3n a financiarse con cargo los recursos de la venta de Ecopetrol, solo se har\u00edan efectivos, en una fracci\u00f3n del total autorizado, en el segundo semestre del a\u00f1o 2011, \u00e9poca para la cual, del mismo modo, se contemplar\u00eda la realizaci\u00f3n de la venta del primer paquete accionario. No explica el gobierno la raz\u00f3n por la cual, en esas condiciones, no resultaba posible proseguir con el proyecto inicialmente presentado al Congreso de la Rep\u00fablica, para que, con el suministro de suficiente ilustraci\u00f3n sobre los requerimientos de la emergencia, y con la que se pudiese allegar en el curso de los debates legislativos, en el primer semestre del a\u00f1o, el Congreso, si lo estimaba adecuado y necesario, aprobase la venta, de tal manera que al finalizar el primer semestre de 2011 se pudiese contar con la autorizaci\u00f3n \u00a0de esta fuente de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, estima la Sala que si bien es cierto que, en cuanto se orienta a la obtenci\u00f3n de recursos financieros para hacer frente a los requerimientos de la emergencia, el Decreto 4820 satisface prima facie el requisito de conexidad, ni en su parte motiva, ni en los escritos presentados por el gobierno para sustentar la medida adoptada, \u00a0se explica de manera suficiente las razones por la cuales resultaba necesario que la autorizaci\u00f3n al gobierno para enajenar hasta un 10% de la acciones que la Naci\u00f3n posee en Ecopetrol se tramitase por la v\u00eda de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de emergencia, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que con anterioridad el gobierno hab\u00eda radicado un proyecto de ley con el mismo fin, cuyo tr\u00e1mite pod\u00eda completarse en el primer semestre del a\u00f1o 2011, sin que de ello, de conformidad con los cronogramas que se han hecho p\u00fablicos sobre los tiempos estimados para efectuar la venta, y conforme los cuales el primer paquete accionario se negociar\u00eda en el segundo semestre del a\u00f1o 2011, se derivase mayor traumatismo para los esquemas de atenci\u00f3n de la situaci\u00f3n generada por el invierno y de las condiciones asociadas a la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, como se ha dicho, en las consideraciones del gobierno se advierte que, junto a la dimensi\u00f3n del problema atribuible de manera directa a la ola invernal de caracter\u00edsticas inusitadas que ha azotado al pa\u00eds, se encuentra otra, derivada del fen\u00f3meno del cambio clim\u00e1tico a nivel mundial, que hace previsible que hacia el futuro se repitan fen\u00f3menos de magnitud y de \u00a0consecuencias similares a las del que acaba de ocurrir, \u00a0y de la constataci\u00f3n de la vulnerabilidad de la poblaci\u00f3n frente a esa nueva realidad. Se trata, por un lado, de una situaci\u00f3n antecedente y de consecuencias previsibles y, por otro, de la consideraci\u00f3n de una eventual ocurrencia, en el futuro, de fen\u00f3menos similares al que acaba de pasar. Las medidas que atienden esa situaci\u00f3n, no tienen el car\u00e1cter de urgentes, ni responden a un hecho sobreviniente de gravedad extraordinaria ya acontecido, sino que se orientan a enfrentar una situaci\u00f3n estructural, previamente conocida y proyectan su ejecuci\u00f3n en un horizonte de mediano y largo plazo, raz\u00f3n por la cual adquieren la dimensi\u00f3n de lo estructural y pueden adoptarse por la v\u00eda ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior pone en evidencia que una situaci\u00f3n como aquella por la cual atraviesa el pa\u00eds como consecuencia del fen\u00f3meno de la Ni\u00f1a, exige del gobierno la actuaci\u00f3n en dos niveles distintos, uno de emergencia, para atender la crisis e impedir, con las medidas que sean susceptibles de aplicaci\u00f3n inmediata o en el corto plazo, la prolongaci\u00f3n de sus efectos. Es evidente que, en esa dimensi\u00f3n, los recursos y los instrumentos ordinarios son insuficientes y as\u00ed lo declar\u00f3 la Corte en la Sentencia C-156 de 2011 al declarar la exequibilidad del decreto por medio del cual se declar\u00f3 el estado de emergencia. El otro nivel, es la puesta en marcha de los instrumentos de planeaci\u00f3n orientados a afrontar los cambios estructurales que plantean nuevos requerimientos, as\u00ed como la proyecci\u00f3n hacia el mediano y el largo plazo de los efectos de la crisis. En ambos casos el Estado debe adoptar medidas de respuesta, pero, por sus caracter\u00edsticas, las mismas no \u00a0caben por la v\u00eda de la emergencia, bien sea porque se trata de hechos que no tienen la condici\u00f3n de sobrevinientes y cuya atenci\u00f3n trasciende al \u00e1mbito de lo estructural, o porque, no obstante que se trata de hechos directamente vinculados a aquellos que dieron lugar a la emergencia, la proyecci\u00f3n en el tiempo de las medidas requeridas para enfrentarlos, permite que se acuda a los mecanismos ordinarios, sin que de ello se derive un traumatismo para la atenci\u00f3n inmediata de la emergencia y para impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones concluye la Corte que la autorizaci\u00f3n que se arroga el gobierno para enajenar hasta el 10% de la participaci\u00f3n accionaria de la Naci\u00f3n en Ecopetrol, (i) no satisface el presupuesto de especificidad, porque de manera prioritaria, los cometidos del Fondo Adaptaci\u00f3n al que habr\u00eda de transferirse el producido de la venta, se orientan a la atenci\u00f3n de fen\u00f3menos estructurales, en el mediano y el largo plazo y, (ii) tampoco satisface el requisito de necesidad, porque, no obstante una general relaci\u00f3n de conexidad con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, no est\u00e1 acreditada la insuficiencia de la v\u00eda ordinaria, en este caso el tr\u00e1mite de un proyecto de ley, que, incluso, con el mismo objeto, ya hab\u00eda sido presentado a la consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IX.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 4820 de 2010, \u201cPor el cual se dispone la enajenaci\u00f3n de una participaci\u00f3n accionaria de la naci\u00f3n en Ecopetrol S. A.\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-242\/11 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL-Cumpl\u00eda requisitos de conexidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad exigidos en medidas de excepci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente RE-180 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0<\/p>\n
Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a discrepar de la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
1. Utilizando\u00a0 el test de constitucionalidad propio del control de las medidas de excepci\u00f3n se encontraba que el Decreto legislativo 4820 de 2010 satisfac\u00eda los requisitos de conexidad material,\u00a0 especialmente con los considerandos 3.7 y 3.12\u00a0 referentes a la consecuci\u00f3n de recursos para la reparaci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de obras de infraestructura necesarias para superar la emergencia y prevenir la extensi\u00f3n de sus efectos. La mayor\u00eda acepta que la \u00a0medida dictada pod\u00eda ser necesaria para conjurar los efectos de la crisis, no obstante a regl\u00f3n seguido indican que la medida se extiende m\u00e1s all\u00e1 de lo requerido. \u00a0Pues bien, lo cierto es que a la luz de los par\u00e1metros constitucionales la medida era necesaria para obtener recursos que permitieran la reparaci\u00f3n y reconstrucci\u00f3n de obras de infraestructura que iban a colaborar eficazmente en superar la emergencia y prevenir posibles futuros efectos. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0En igual sentido, la medida se\u00f1alada en el decreto legislativo bajo estudio era id\u00f3nea y proporcional para la finalidad que se persegu\u00eda, si se compara con la magnitud del desastre y de los costos que implica superar las consecuencias causadas por la grave ola invernal, para lo cual no se cuenta con recursos suficientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0En este orden de ideas, una medida como la contenida en el Decreto analizado correspond\u00eda al \u00e1mbito de discreci\u00f3n del Gobierno Nacional, que la misma \u00a0Corte le ha reconocido, para la escogencia de alternativas de manejo y atenci\u00f3n de una crisis, sin que exceda tampoco, las necesidades de financiaci\u00f3n para atender la emergencia, cuya declaratoria ya fue avalada por la Corte.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Respecto de la medida ordinaria alternativa, \u00a0consistente en la \u00a0presentaci\u00f3n de un proyecto de ley, esta \u00a0no da certeza alguna y pone en riesgo que al no aprobarse quede completamente desfinanciada una fase que es fundamental en la reconstrucci\u00f3n de las zonas gravemente afectadas por el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a. Se trata de obras sumamente costosas que de no emprenderse en corto plazo, har\u00e1 que el pa\u00eds se vea avocado nuevamente a un desastre de grandes proporciones. Por consiguiente el Decreto Legislativo ha debido ser declarado exequible por satisfacer los presupuestos exigidos por la Constituci\u00f3n y las normas estatutarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1La tabla adjunta muestra un cronograma de 280 d\u00edas h\u00e1biles, que se distribuyen en una Fase de diagn\u00f3stico y aprobaci\u00f3n, que toma 210 d\u00edas y una Fase de desarrollo del proceso de enajenaci\u00f3n, que se extiende por 70 d\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2El informe del DNP discrimina por sectores los gastos requeridos para atender la crisis. \u00a0<\/p>\n
3 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
4En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores el decreto se suscribe por la Viceministra, encargada del despacho del Ministerio. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0Cfr. Sentencia C-226 de 2009\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0 Sentencia C-136 de 1999 \u00a0<\/p>\n
7Ibid. \u00a0<\/p>\n
8Sentencia C-252 de 2010 \u00a0<\/p>\n
9Cfr. Sentencia C-135 de 2009 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-225 de 2009 \u00a0<\/p>\n
11Art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n y art\u00edculo 47 de la Ley Estatutaria precitados. \u00a0<\/p>\n
12Ver, por ejemplo, el art\u00edculo 8 de la Ley 137 de 1994, que establece: \u201cLos decretos de excepci\u00f3n deber\u00e1n se\u00f1alar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relaci\u00f3n de conexidad con las causas de la perturbaci\u00f3n y los motivos por las cuales se hacen necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
13Seg\u00fan el art\u00edculo 47 precitado, \u201cen virtud de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, el gobierno podr\u00e1 dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.\u201d Subraya fuera de texto. \u00a0<\/p>\n
14El art\u00edculo 47 referido dice: \u201cLos decretos deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con dicho estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
15Cfr. Sentencia C-226-2009 \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0Sentencia C-136 de 1999 \u00a0<\/p>\n
17 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, donde la Corte examin\u00f3 la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci\u00f3n, Ley 137 de 1994; C-122 de 1997, donde la Corte examina el principio de subsidiariedad aplicado a la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica y social del Decreto 080 del 13 de enero de 1997. \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0 Sentencia C-225 de 2009 \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0 Decreto 4819 de 2010, art\u00edculo 1. \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0 Ver sentencias C-136 de 1999 o C-911 de 2010 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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