\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-599\/11 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DEL FONDO DE BIENESTAR DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Debe estar a cargo de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones\/CONTROL FISCAL DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda en aspectos administrativos, presupuestales y jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jur\u00eddica\/FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones\/FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Direcci\u00f3n y administraci\u00f3n\/CONTROL FISCAL DEL FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Regulaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas \u00a0jur\u00eddicas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es necesario resaltar las siguientes caracter\u00edsticas jur\u00eddicas del Fondo de Bienestar Social: (i) en primer lugar, su car\u00e1cter de persona jur\u00eddica con autonom\u00eda administrativa y presupuesto propio \u201cadscrita\u201d a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 89 de la Ley 106 de 1993, raz\u00f3n por lo cual esta Sala deber\u00e1 precisar el alcance jur\u00eddico del concepto de \u201cadscripci\u00f3n\u201d de dicho Fondo a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las consecuencias jur\u00eddicas que ello apareja para efectos del control fiscal que ahora se debate. (ii) en segundo lugar, el que el patrimonio del Fondo se encuentra constituido por las apropiaciones asignadas del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, especialmente por el aporte del 2% del presupuesto anual de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como por los aportes de los empleados de ese organismo de control, los dineros de multas impuestas por la Contralor\u00eda, de acuerdo con lo dispuesto por el art\u00edculo 93 de la Ley 106 de 1993. (iii) en tercer lugar, lo relativo a la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del Fondo, regulados por los art\u00edculos 94 y 95 de la Ley 106 de 1993, de forma que en la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva de este Fondo tiene asiento el Contralor General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como un representante de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. (iv) finalmente, en cuanto al tema atinente al control fiscal del Fondo, que se debate en este proceso, constata la Sala que \u00e9ste ha estado hasta el momento en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL SOBRE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Par\u00e1metros constitucionales \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Garantiza los principios de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad en su labor de control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8402 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 81, del Decreto Ley 267 de 2000 \u201cpor el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diez (10) de agosto de dos mil once (2011). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del art\u00edculo 81 del Decreto \u00a0Ley 267 de 2000 \u201cpor el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada seg\u00fan publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.905 del 22 de febrero de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 267 DE 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(febrero 22)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 43.905, del 22 de febrero de 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENCIA DE LA REP\u00daBLICA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo 1o. de la ley 573 del 7 de Febrero del 2000 y previo concepto del Contralor General de la Rep\u00fablica,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 81. Control fiscal del fondo de Bienestar Social. El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 ejercido por \u00e9ste \u00faltimo \u00d3rgano.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee considera que el apartado acusado, es contrario al art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para lo cual utiliza los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
El accionante empieza relatando que el art\u00edculo 89 de la Ley 106 de 1993 cre\u00f3 el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, otorg\u00e1ndole personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuesto propio, as\u00ed mismo estipul\u00f3 que estar\u00eda adscrito a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Inicia los argumentos de su demanda, mencionando que el art\u00edculo 81 del Decreto Ley 267 de 2000 va en contra de los principios b\u00e1sicos de un control fiscal t\u00e9cnico e independiente seg\u00fan los art\u00edculos 113 y 115 y 267 a 274 superiores, y el inter\u00e9s del Constituyente primario de crear una instancia de control fiscal por parte de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Considera que la existencia de un establecimiento p\u00fablico del orden Nacional adscrito a un \u00f3rgano de control es una figura anormal en el derecho constitucional y administrativo, pero que se justifica en aras de asegurar el bienestar de los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma que \u201c[e]s importante se\u00f1alar que al ser un Establecimiento P\u00fablico adscrito a la Contralor\u00eda General, existe una evidente subordinaci\u00f3n o dependencia a dicho \u00f3rgano de control (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el Fondo est\u00e1 integrado y dirigido por personas de la misma Contralor\u00eda General, en consecuencia no tiene independencia frente a las decisiones tomadas por los servidores de la Contralor\u00eda, incluido el Contralor. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Contralor General y los empleados de la Contralor\u00eda General son gestores fiscales del Fondo o tienen ingerencia e inter\u00e9s directo en la gesti\u00f3n fiscal de dicha entidad, con lo cual se rompen principios b\u00e1sicos de control y el inter\u00e9s del Constituyente de crear una instancia de control a la acci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Resulta pertinente recordar que la gesti\u00f3n fiscal comprende el conjunto de actividades econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y tecnol\u00f3gicas que realizan los servidores p\u00fablicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos p\u00fablicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisici\u00f3n, planeaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, administraci\u00f3n, custodia, explotaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, consumo, adjudicaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, as\u00ed como a la recaudaci\u00f3n, el manejo e inversi\u00f3n de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeci\u00f3n a los principios de legalidad, eficiencia, econom\u00eda, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de acuerdo con el art\u00edculo 93 de la citada Ley 106, cuenta con un patrimonio constituido por recursos cuyo origen es la gesti\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, con excepci\u00f3n de las cesant\u00edas y aportes de los empleados y los que reciba en desarrollo de su objeto. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el Fondo recibe, maneja y ejecuta recursos p\u00fablicos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual constituye una raz\u00f3n adicional, para concluir que debe ser vigilado por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y no por la misma Contralor\u00eda, pues de ser as\u00ed la misma entidad est\u00e1 ejerciendo el control fiscal de su propia gesti\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, se refiere a la funci\u00f3n de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual es la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, facultad que fue regulada por el Decreto ley 272 de 2000, en el que se se\u00f1al\u00f3 que \u00e9sta, es un organismo de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, dotado de autonom\u00eda jur\u00eddica, administrativa, contractual y presupuestal, cuya competencia se expandi\u00f3 a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas departamentales (art. 2\u00b0) y sobre las contralor\u00edas municipales y distritales (art. 17, numeral 12). \u00a0<\/p>\n
Luego de un estudio normativo y jurisprudencial sobre la materia, afirma el actor: \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, la funci\u00f3n fiscalizadora de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica comprende el ejercicio de la vigilancia y control de la gesti\u00f3n, velando a su vez, por el patrimonio y los recursos del erario que ejecute la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo que justifica que su competencia se extienda no s\u00f3lo al \u00f3rgano de control sino tambi\u00e9n a sus dependencias u \u00f3rganos adscritos, entendida esta facultad, no exclusivamente de forma objetiva, esto es, que se ejerce \u00fanicamente sobre el \u00f3rgano o entidad, sino tambi\u00e9n puede ser entendida como una circunstancia subjetiva, de manera que cuando \u00f3rganos agregados a la Contralor\u00eda ejecuten dineros p\u00fablicos, la Auditor\u00eda ser\u00e1 competente para vigilar la correcta utilizaci\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el aspecto fundamental lo constituye el hecho de que las funciones que desempe\u00f1a el Fondo y su dise\u00f1o institucional son de la Contralor\u00eda y los servidores de dicho \u00f3rgano participan o tienen intereses en la gesti\u00f3n fiscal desarrollada por el Fondo de Bienestar de la Contralor\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluye que \u201c[e]n las circunstancias descritas, la norma acusada desdibuja la disposici\u00f3n constitucional, al entregarle la funci\u00f3n de vigilancia y control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a la misma Contralor\u00eda. Por ello, es necesario salvaguardar el precepto constitucional que expresa taxativamente que el control fiscal a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo anterior, menciona que varias contralor\u00edas territoriales del pa\u00eds han adoptado el modelo de control fiscal que se debate, excluyendo la competencia de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual se refleja en la expedici\u00f3n de acuerdos y ordenanzas, de manera que solicita a la Corte que si decide acoger la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad de la demanda, se pronuncie igualmente sobre la inexequibilidad de los actos administrativos se\u00f1alados y aquellos futuros, por haberse convertido en un \u201cpeligroso manejo paralelo de recursos de las Contralor\u00edas Territoriales, al margen del Control de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica que conllevan excesos de gasto.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
La Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, intervino por intermedio de su directora jur\u00eddica, Rosa Viviana Casta\u00f1eda Aya, estimando que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional, bajo los argumentos que se muestran a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera que el art\u00edculo 81 del Decreto Ley 267 de 2000, al radicar en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal de su Fondo de Bienestar Social, contradice los principios b\u00e1sicos de un control fiscal t\u00e9cnico e independiente seg\u00fan los art\u00edculos 113 y 115 y 267 a 274 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirma que existe una evidente dependencia entre el Fondo de Bienestar Social y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ya que al estar adscrito el Fondo a \u00e9sta entidad \u201cdebe entenderse que \u00e9ste es parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o que por lo menos existe un nivel de subordinaci\u00f3n a dicho \u00f3rgano Constitucional. Como se ver\u00e1, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es la entidad que determina las decisiones de dicho Fondo.\u201d \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, recuerda el contenido del art\u00edculo 95 de la Ley 106 de 1993, en el que se instaur\u00f3 la composici\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social para concluir que \u201c(\u2026) las decisiones de la Junta Directiva, que implican gesti\u00f3n fiscal, son tomadas por tres directivos de la Contralor\u00eda General, dos de libre nombramiento y remoci\u00f3n y el propio Contralor que los nomina y un empleado de la Contralor\u00eda, que se beneficia de los servicios del Fondo elegido por el resto de empleados de la Contralor\u00eda. El \u00fanico servidor externo a la Contralor\u00eda, es un delegado del Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Director del Fondo es nombrado por la Junta Directiva, y asiste con voz pero sin derecho a voto. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, indica que de acuerdo con lo estipulado por el art\u00edculo 93 de la mencionada Ley 106 de 1993, el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica recibe, maneja y ejecuta recursos p\u00fablicos provenientes precisamente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo que a su juicio genera una raz\u00f3n m\u00e1s para concluir que dicho Fondo debe ser vigilado por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues bajo el sistema actual la misma entidad que maneja los recursos p\u00fablicos est\u00e1 ejerciendo el control fiscal de su gesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que de conformidad con el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n, el Decreto Ley 1142 de 1999 y, el Decreto Ley 272 de 2000, es competencia de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y, de las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales. \u00a0<\/p>\n
Con base en todo lo anterior concluye, que la norma acusada contraviene abiertamente el mandato constitucional que dispone que el control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y por lo tanto debe ser declarado inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Francisco Acu\u00f1a Vizcaya, en su condici\u00f3n de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, intervino conceptuando que el art\u00edculo demandado debe ser declarado inexequible, bajo los argumentos que se rese\u00f1ar\u00e1n a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como cuestiones preliminares, se refiere en su escrito a la funci\u00f3n de control fiscal en el marco de un Estado Social de Derecho, recordando que la misma responde a la teor\u00eda de pesos y contrapesos entre las ramas del poder p\u00fablico. As\u00ed mismo, considera que \u201c[e]n el logro de una democracia material los entes aut\u00f3nomos que ejercen control sobre los poderes p\u00fablicos han sido concebidos como elementos esenciales para el logro de los fines de transparencia y eficiencia en la actividad del Estado. As\u00ed, la existencia de entes aut\u00f3nomos que ejercen funciones de control fiscal como efectivamente lo son en Colombia la Contralor\u00eda General y la Auditor\u00eda General, resultan ser elementos esenciales para una rep\u00fablica que propenda por el equilibrio entre poderes.\u201d \u00a0<\/p>\n
Afirma que uno de los instrumentos id\u00f3neos para garantizar el cumplimiento de los objetivos constitucionales previstos para las finanzas del Estado es precisamente el control fiscal, el cual, si no cuenta con la caracter\u00edstica de la autonom\u00eda, generar\u00eda que el mismo fuese limitado y parcial, lo cual resultar\u00eda en un incumplimiento de los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad que rigen dicha funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se refiere a la naturaleza constitucional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que tiene, al igual que las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales, la funci\u00f3n de ejercer el control fiscal en Colombia de acuerdo con los art\u00edculos 267 y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin embargo, el art\u00edculo 274 superior establece que la gesti\u00f3n fiscal que realice la Contralor\u00eda General deber\u00e1 ser controlada por un auditor elegido para periodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, seg\u00fan la terna que le env\u00ede la Corte Suprema de Justicia. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n realiza algunas consideraciones acerca de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, mencionando las normas jur\u00eddicas que la regulan, esto es la Ley 106 de 1993, art\u00edculos 81 a 88, la Ley 573 de 2000 y, el Decreto ley 272 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Acerca del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General, empieza argumentando que es necesario definir la naturaleza jur\u00eddica del mismo, recordando el art\u00edculo 86 de la Ley 106 de 1993 que dispone que es un ente adscrito a la Contralor\u00eda General, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuesto propio, el cual, seg\u00fan el art\u00edculo 90 de la misma Ley tiene como principal objetivo el bienestar de los trabajadores en niveles como el educativo, el de seguridad social, de vivienda, generaci\u00f3n de cr\u00e9dito, entre otros. \u00a0<\/p>\n
Finalmente cita jurisprudencia constitucional1 acerca de los diversos significados que puede tener el t\u00e9rmino \u2018adscrito\u2019 y concluye: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, lo consagrado en el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000 es sin duda contrario a las disposiciones constitucionales del art. 274 que designaron el control fiscal sin restricciones ni excepciones en una auditor\u00eda externa, hoy ejercida por virtud de lo regulado en el Decreto ley 272 de 2000 en cabeza de la Auditor\u00eda General. Debi\u00e9ndose por lo tanto declarar INEXEQUIBLE.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
La Universidad Externado de Colombia intervino, solicitando que la norma demandada sea declarada inconstitucional. Como primera medida, realiza un recuento sobre las normas2 que regulan la funci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, afirmando que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica cumple la funci\u00f3n de control fiscal respecto de las entidades p\u00fablicas o privadas que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n; en tanto que el control fiscal de las actuaciones realizadas por la Contralor\u00eda le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Considera que \u201c[b]ajo esos par\u00e1metros jur\u00eddicos es claro que le asiste raz\u00f3n al demandante cuando plantea que el control fiscal de una entidad adscrita a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como lo es el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, el Centro de Estudios Fiscales CEF, considera que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional por la Honorable Corte Constitucional.\u201d (Negrita dentro del texto). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se refiere a la solicitud del actor, que alude a la declaratoria de inconstitucionalidad de los acuerdos y ordenanzas que han expedido distintas entidades territoriales, en los que se repite el contenido de la norma demandada en sus respectivas jurisdicciones, considerando que \u201c(\u2026) esa pretensi\u00f3n no puede ser atendida por la Honorable Corte Constitucional, puesto que no es de su competencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finaliza entonces afirmando que la Corte no debe pronunciarse sobre la segunda petici\u00f3n del actor. \u00a0<\/p>\n
4.4. Intervenci\u00f3n de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario. \u00a0<\/p>\n
Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino considerando que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
Inicia exponiendo la importancia y finalidad del control fiscal en Colombia, recordando que es uno de los medios con los que cuenta la administraci\u00f3n p\u00fablica para asegurar que la destinaci\u00f3n del gasto est\u00e9 orientada a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de los grupos poblacionales vulnerables, y que la ejecuci\u00f3n del mismo se realice con el pleno cumplimiento de los principios de transparencia, celeridad y moralidad entre otros. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el control fiscal, \u201ctiene como objetivo proteger la integridad del patrimonio p\u00fablico y garantizar que su destinaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se realice de manera legal y correcta por parte de las entidades y funcionarios p\u00fablicos encargados de la gesti\u00f3n fiscal, as\u00ed como por los particulares que administran o manejan fondos o bienes de car\u00e1cter p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, afirma que existen varias razones por las que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional, las cuales se enumeran a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. Confirma el argumento del demandante en el que dice que no existe un car\u00e1cter aut\u00f3nomo e independiente que debe primar en las relaciones de poder entre los entes de fiscalizaci\u00f3n y los controlados, espec\u00edficamente entre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y su Fondo de Bienestar Social. \u201cEsta situaci\u00f3n se evidencia cuando se observa la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo, que se encuentra integrada por el Contralor General de la Rep\u00fablica, dos funcionarios de libre nombramiento y remoci\u00f3n de la Contralor\u00eda (\u2026) y un representante de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, recuerda tambi\u00e9n que\u00a0 \u201clas decisiones de la junta directiva, m\u00e1ximo \u00f3rgano social encargado de tomar las principales decisiones de gesti\u00f3n fiscal. Se encuentran supeditadas a la voluntad de los miembros que componen la Contralor\u00eda, aspecto que nuevamente pone de manifiesto la falta de independencia y autonom\u00eda de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica respecto de su controlado.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Existe un inter\u00e9s directo de los funcionarios que prestan sus servicios en la Contralor\u00eda y las personas encargadas de realizar la gesti\u00f3n fiscal del Fondo, de manera que \u201c[e]sta simetr\u00eda de funciones e intereses quebranta el esquema institucional de control por cuanto elimina los criterios de independencia e imparcialidad que deben guiar el actuar de los organismos encargados del control fiscal y atenta contra los principios constitucionales de transparencia y equidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. As\u00ed mismo indica que el art\u00edculo 93 de la Ley 106 de 1999 establece que una parte de los recursos con los que cuenta el Fondo de Bienestar Social provienen de las gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual contrar\u00eda en su criterio \u201clos objetivos del control fiscal, toda vez que le corresponder\u00eda al propio ente de control vigilar y supervisar sus propios recursos, aspecto que permite concluir que el Fondo no cuenta con un sistema de control efectivo dentro del esquema institucional de fiscalizaci\u00f3n, tal y como fue establecido por el constituyente primario al reformar la Carta Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, afirma que teniendo en cuenta los argumentos expuestos, la norma demandada resulta abiertamente inconstitucional, y recomienda como lo m\u00e1s adecuado que de conformidad con el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n el control sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, recaiga en la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el cual garantizar\u00eda la independencia en su labor de control. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la petici\u00f3n del actor que se refiere a la declaratoria de inconstitucionalidad de distintos acuerdos y ordenanzas que han emitido entes territoriales, en los que se adopta el mismo modelo de control sobre el respectivo fondo de bienestar social, considera que no es posible que se de, porque de acuerdo con la normatividad vigente, la Corte Constitucional tiene competencia \u00fanica y exclusivamente para referirse en sede de constitucionalidad sobre las leyes proferidas por el \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
4.5. Intervenci\u00f3n del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la \u00a0Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, present\u00f3 escrito por intermedio de apoderado, en el que concluye que la norma demandada debe ser declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
En primera instancia enumera las normas que regulan la naturaleza jur\u00eddica y las funciones del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, concluyendo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se encuentra organizado como un establecimiento p\u00fablico, del orden Nacional, dotado de Personer\u00eda Jur\u00eddica, Autonom\u00eda Administrativa y presupuesto propio, adscrito a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pero sin ejercicio de funciones de orden fiscal y al ser el Fondo de Bienestar Social un establecimiento p\u00fablico del orden Nacional, es competencia de la CONTRALOR\u00cdA GENERAL DE LA REP\u00daBLICA, el ejercicio del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como se encuentra establecido en el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000, y no como pretende hacerlo creer el demandante (\u2026). [Por lo tanto,] es a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por mandato constitucional y legal la que debe ejercer el control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como establecimiento p\u00fablico del orden Nacional, por cuanto su creaci\u00f3n, naturaleza, objetivos y funciones se encuentran establecidos en los art\u00edculos 89, 90, 91 de la ley 106 de 1993\u201d Negrita y may\u00fasculas dentro del texto. \u00a0<\/p>\n
No obstante estar adscrito a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las plantas de personal de una y otra entidad no son id\u00e9nticas, en efecto, \u201cla planta del Fondo de Bienestar contempla personal m\u00e9dico y docente, y la planta de la Contralor\u00eda incluye Gerencias departamentales. Por lo que se debe tener presente, de otro lado, que la planta de personal actual fue adoptada por la Junta Directiva del Fondo de Bienestar social mediante acuerdo 061 del 27 de Diciembre de 1999, debiendo ser adoptada por decreto presidencial y por su parte, la planta de personal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica fue establecida mediante Decreto Extraordinario Np. 271 del 22 de febrero de 2000\u201d May\u00fasculas dentro del texto. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma que el fondo de bienestar social no solo es un establecimiento p\u00fablico del orden Nacional, sino que no es un ente de control fiscal, por cuanto sus objetivos y funciones se encuentran delimitados en los art\u00edculos 90 y 91 de la Ley 106 de 1993, las cuales son normas para los establecimientos p\u00fablicos, por lo tanto considera \u201cabsolutamente evidente que es la CONTRALOR\u00cdA GENERAL DE LA REP\u00daBLICA, \u00a0la que debe ejercer el control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como se encuentra establecido en el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000.\u201d May\u00fasculas dentro del texto. \u00a0<\/p>\n
Termina solicitando que se declare la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
4.6. Intervenci\u00f3n del ciudadano Wilson Rene Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera el ciudadano que existe una ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que a su juicio el actor en la exposici\u00f3n de los argumentos que soportan la inconstitucionalidad de la norma acusada, se preocup\u00f3 por la composici\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social, sin que exista \u201cuna raz\u00f3n l\u00f3gica y coherente entre lo demandado y las razones constitucionales que se exponen al respecto. Se empe\u00f1a en hacer valer sus apreciaciones subjetivas sobre el concepto de adscripci\u00f3n en derecho administrativo, pero no en mostrar de qu\u00e9 manera el art\u00edculo atacado lesiona los valores, principios o normas constitucionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como segunda medida, se refiere a la funci\u00f3n de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual resume en \u201crealizar vigilancia y gesti\u00f3n fiscal exclusivamente a los \u00f3rganos de vigilancia y control fiscal dise\u00f1ados desde la Constituci\u00f3n, [por lo tanto] no podr\u00eda entonces respetando el ordenamiento superior, realizar control fiscal a cualquier otro sujeto p\u00fablico o privado, ya que no tiene la autorizaci\u00f3n normativa que se exige por el art\u00edculo 6\u00b0 de la Carta.\u201d Concluye, que la Auditor\u00eda no tiene competencia para vigilar o controlar la gesti\u00f3n fiscal del Fondo ni de ninguna entidad del Estado que realice funciones distintas al control fiscal. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n menciona que el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no tiene como prop\u00f3sito realizar control fiscal, ni ninguna tarea de las que le fueron asignadas a la Contralor\u00eda, sino que por el contrario, a su juicio es una entidad que se asemeja al Fondo Nacional del Ahorro en tanto su funci\u00f3n es la de administrar las cesant\u00edas de los trabajadores de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Considera que el Fondo de Bienestar Social tiene plena autonom\u00eda respecto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, no solo jur\u00eddica sino tambi\u00e9n presupuestal y administrativa, pues solamente el 2% de su patrimonio lo conforma la Contralor\u00eda, mientras que el 98% restante proviene de fuentes distintas. Adem\u00e1s, \u201cen materia de carrera administrativa el Fondo de Bienestar Social no tiene el mismo r\u00e9gimen especial que tiene la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tiene el Fondo de Bienestar una carrera administrativa regida por el r\u00e9gimen ordinario consagrado en la Ley 909 de 2004, lo que no ocurrir\u00eda si como lo plantea el demandante hiciera parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. En fin, se trata de todo un sistema de regulaci\u00f3n que dota al Fondo de Bienestar Social de autonom\u00eda a pesar de su adscripci\u00f3n al \u00f3rgano nacional de vigilancia y control fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n afirma que el demandante asume que los miembros de la Junta Directiva del Fondo act\u00faan a t\u00edtulo personal y no como servidores p\u00fablicos, y considera relevante mencionar que quien ejerce el control fiscal al interior de la Contralor\u00eda no es el Contralor General ni ninguno de los miembros de la Junta Directiva, sino los funcionarios de la Contralor\u00eda Delegada para el Sector Social que hacen parte de la carrera administrativa especial y no son de libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, a prop\u00f3sito de la figura de la adscripci\u00f3n, recuerda que la misma no debe confundirse con la de fusi\u00f3n, ya que cada entidad adscrita mantiene su autonom\u00eda y sus respectivas funciones, as\u00ed mismo, considera que \u201cal ser el control fiscal t\u00e9cnico y no pol\u00edtico, poco importa esta adscripci\u00f3n para la transparencia del control fiscal. Podr\u00e1 cuestionarse la adscripci\u00f3n del Fondo a al Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica creada mediante r\u00e9gimen legal, pero esto no modifica la norma constitucional otorg\u00e1ndole funciones a la Auditor\u00eda para realizar el control fiscal a las entidades que realizan a su vez control fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
A manera de conclusi\u00f3n, el ciudadano dice que la adscripci\u00f3n puede generar relaciones jur\u00eddicas de subordinaci\u00f3n, sujeci\u00f3n, sometimiento, y de coordinaci\u00f3n, por lo tanto, adscripci\u00f3n no significa necesariamente subordinaci\u00f3n, y en este caso se trata de una coordinaci\u00f3n entre las dos entidades para una adecuada administraci\u00f3n de las cesant\u00edas de los servidores p\u00fablicos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Entonces, afirma que \u201csi lo que se cuestiona es la posibilidad de ejercer un transparente control fiscal sobre la parte de recursos p\u00fablicos que maneja el Fondo de Bienestar, necesario es tener en cuenta que el control pol\u00edtico se ejerce es de la Contralor\u00eda al Fondo y no a la inversa. Sostener dudas sobre esta posibilidad es cuestionar la transparencia de los miembros de la Junta Directiva. Ser\u00eda inicuo que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica estuviera adscrita al Fondo de Bienestar, ya que esta relaci\u00f3n de dependencia podr\u00eda afectar el ejercicio se control pero no lo contrario.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto de la petici\u00f3n de inexequibilidad de acuerdos y ordenanzas de entes territoriales, manifiesta que no existe competencia para que la Corte Constitucional se pronuncie al respecto, ya que se trata de una facultad que le ha sido confiada a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con todo lo anterior, solicita a la Corte se declare inhibida por existir ineptitud sustancial en la demanda, y subsidiariamente la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
4.7. Intervenciones extempor\u00e1neas. \u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por intermedio de su representante judicial, present\u00f3 escrito manifestando que coadyuva la demanda de inconstitucionalidad que present\u00f3 el se\u00f1or Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee, quien es el actual Auditor de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n haciendo un basto recuento acerca de las normas que regulan a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica y al Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed mismo, reproduce amplios apartes de jurisprudencia constitucional referentes a la naturaleza y actividades de estas dos entidades. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda de la Rep\u00fablica, efectivamente est\u00e1 conformada por directivos de \u00e9sta \u00faltima entidad, quienes establecen los programas y actividades que ejecuta el Fondo, es decir que toman las decisiones sobre la inversi\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos para el cabal cumplimiento de las funciones asignadas al Fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que \u201csi bien el 100% de los recursos [del Fondo] no corresponden a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la destinaci\u00f3n y la forma como se ejecutan si son determinados directamente por los Directivos de la misma, por lo anterior la Gesti\u00f3n Fiscal que se adelanta con ellos es de competencia directa de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, situaci\u00f3n que se convierte en un impedimento para que sea el mismo Organismo de Control quien ejecute Control Fiscal sobre estos recursos, pues se convierte como se manifest\u00f3 anteriormente en Juez y Parte.\u201d \u00a0<\/p>\n
Considera entonces que las actividades fiscales que realice el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda de la Rep\u00fablica, deben ser objeto de control por parte de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y en esta medida solicita que la norma demandada sea declarada inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
4.7.2 Escuela de derecho de la Universidad Sergio Arboleda. \u00a0<\/p>\n
La escuela de derecho de la Universidad Sergio Arboleda intervino mediante escrito presentado conjuntamente por su Decano, Jos\u00e9 Mar\u00eda del Castillo Abella, y el Director del departamento de Derecho P\u00fablico, Camilo Guzm\u00e1n G\u00f3mez. \u00a0<\/p>\n
Realizan un recuento jurisprudencial acerca de la materia que se estudia, concluyendo que le asiste raz\u00f3n al demandante, en tanto que ser\u00eda absurdo que una entidad que cumple con funciones fiscales se controle a s\u00ed misma. \u00a0<\/p>\n
4.7.3 Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de Bernardo Carre\u00f1o Varela, la Academia Colombiana de Jurisprudencia present\u00f3 su concepto a cerca de la demanda que en esta ocasi\u00f3n se estudia. \u00a0<\/p>\n
Como primera medida recuerda que la norma acusada fue dictada en uso de las facultades que confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica la ley 573 de 2000, por lo que a su juicio es necesario estudiar si la ley habilitante es constitucional, y efectivamente, despu\u00e9s de algunas consideraciones concluye que lo es, tal como lo ha dicho la Corte en diversas ocasiones3. \u00a0<\/p>\n
Acerca de la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda de la Rep\u00fablica, concluye, despu\u00e9s de un an\u00e1lisis del decreto 267 de 2000, que dicho Fondo \u201ces una entidad aut\u00f3noma, distinta de la CONTRALOR\u00cdA GENERAL DE LA REP\u00daBLICA, de la cual no es parte, ni funcional, ni descentralizada ni desconcentrada. Y que su patrimonio, pese a que ha recibido aportes del erario, es distinto al de la Naci\u00f3n y al de cualquier otra entidad, p\u00fablica o privada; y que est\u00e1 destinado a atender la seguridad social de los servidores p\u00fablicos que trabajan para la Contralor\u00eda.\u201d May\u00fasculas dentro del texto. \u00a0<\/p>\n
Finalmente concept\u00faa que el auditor de la Contralor\u00eda no es competente para ejercer el control fiscal del Fondo, ya que encuentra que es una entidad aut\u00f3noma, con personer\u00eda jur\u00eddica y patrimonio propios, distintos a los de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de ciertos acuerdos municipales y ordenanzas departamentales, considera que la Corte debe desechar esa s\u00faplica. \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento a lo dispuesto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto 5131 del 30 de marzo de \u00a02011, solicit\u00f3 la inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En criterio del Ministerio P\u00fablico el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, es una persona jur\u00eddica, con autonom\u00eda administrativa y presupuesto p\u00fablico, lo que en principio se podr\u00eda calificar como un establecimiento p\u00fablico, es cierto tambi\u00e9n que el mismo guarda una relaci\u00f3n inescindible con la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo que se vislumbra en sus objetivos, en su patrimonio en tanto una de sus fuentes es el 2% del presupuesto anual de la Contralor\u00eda y en su direcci\u00f3n, pues 3 de los miembros de la Junta Directiva son altos funcionarios de la Contralor\u00eda misma. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, considera que le asiste raz\u00f3n al demandante, en tanto el control fiscal que realice la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre su Fondo de Bienestar Social resulta dif\u00edcil, en la medida que puede generar un claro conflicto de intereses y situaciones contrarias a los principios de eficiencia, equidad, econom\u00eda, transparencia y moralidad, que deben caracterizar al control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Concluye entonces que \u201cel control fiscal establecido en la norma demandada desconoce el concepto mismo de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las entidades p\u00fablicas, cuya caracter\u00edstica principal es que debe ser externo. Por ello, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no le corresponde a \u00e9sta, sino a un \u00f3rgano independiente: la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como lo dice con claridad el art\u00edculo 274 superior. Este control se debe ejercer con arreglo a unos criterios t\u00e9cnicos, para verificar si la administraci\u00f3n y el manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos, se hace conforme a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n de competencia que hace la norma demandada, desconoce la competencia constitucional de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda, por sus objetivos patrimonio y direcci\u00f3n, es inescindible de \u00e9sta.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, solicita a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
VI.FUNDAMENTOS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposici\u00f3n acusada hace parte de un Decreto con fuerza de Ley, en este caso, del Decreto Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
2. Asunto bajo revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2.1 La demanda considera que la norma acusada es violatoria del art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto se encuentra en contrav\u00eda (i) de los principios b\u00e1sicos del control fiscal que debe tener un car\u00e1cter t\u00e9cnico y ser independiente, aut\u00f3nomo e imparcial y (ii) de las funciones y competencias de control fiscal que debe ejercer la Auditoria General de la Rep\u00fablica frente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2.2 La mayor\u00eda de los intervinientes, como la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario, la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, coadyuvan la demanda y solicitan por tanto a la Corte la inexequibilidad de la norma demandada, con fundamento en argumentos an\u00e1logos a los presentados en el libelo. Las \u00a0razones expuestas por los intervinientes hacen referencia a que la norma acusada, al radicar en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal del Fondo de Bienestar de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y dada la naturaleza adscrita de este Fondo a la Contralor\u00eda, la cual implica subordinaci\u00f3n y dependencia, dicho control fiscal ejercido por el m\u00e1ximo \u00f3rgano de control, contradice los principios b\u00e1sicos de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad, de conformidad con los art\u00edculos 113 y 115 y 267 a 274 de la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en criterio de los intervinientes el ejercicio del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, le corresponde es a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior, la ley 106 de 1993, el Decreto Ley 1142 de 1999 y, el Decreto Ley 272 de 2000, que se\u00f1alan que es competencia de esa entidad la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y, de las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, las intervenciones del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la \u00a0Rep\u00fablica, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y del ciudadano Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s, solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, argumentando que \u00e9sta no vulnera la independencia y autonom\u00eda que deben caracterizar el control fiscal, por cuanto dada la naturaleza jur\u00eddica de dicho Fondo y de los bienes que maneja, la competencia para ejercer el control fiscal se encuentra v\u00e1lidamente radicada en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 El Procurador General de la Nacional en su concepto de rigor, solicita, como la mayor\u00eda de los intervinientes, la inexequibilidad de la norma acusada, con fundamento en el an\u00e1lisis de la naturaleza jur\u00eddica de dicho Fondo, de los bienes que maneja y la estructura directiva del mismo, de forma tal que encuentra que el control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre dicho Fondo, vulnera los principios constitucionales que informan el control fiscal, as\u00ed como tambi\u00e9n la competencia que le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer tal control, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior. \u00a0<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1 El problema jur\u00eddico que debe enfrentar en esta oportunidad la Sala es si el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000 demandado, al establecer en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de ese mismo organismo de control, vulnera el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al contrariar los principios de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad que rigen el control fiscal, as\u00ed como el expreso mandato constitucional relativo a que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se ejercer\u00e1 por un auditor, precepto desarrollado en la instituci\u00f3n del Auditor y la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2 Para resolver este problema jur\u00eddico, la sala abordar\u00e1 (i) la naturaleza, caracter\u00edsticas y alcance del control fiscal en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (ii) las competencias de control fiscal de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; para posteriormente (iii) entrar a analizar la constitucionalidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La naturaleza y caracter\u00edsticas del control fiscal en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
4.1 La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra las normas relativas al control y la responsabilidad fiscal en los art\u00edculos 267 a 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201cen los cuales se asignan a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a las contralor\u00edas de las entidades territoriales -departamentales, municipales y distritales-, el ejercicio del control fiscal en Colombia, el cual implica, una funci\u00f3n p\u00fablica especializada que consiste en vigilar la gesti\u00f3n fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u201d4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 267 consagra que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es la entidad encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. Dicha vigilancia \u201cincluye un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. All\u00ed mismo se se\u00f1ala que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.\u201d5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones del art\u00edculo 267 se articulan con lo dispuesto en el art\u00edculo 119 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201cLa Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0As\u00ed mismo, de conformidad con el art\u00edculo 117 de la Carta Pol\u00edtica, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es uno de los \u00f3rganos de control de la Naci\u00f3n. En el marco de un Estado de derecho, como es el caso colombiano, resulta impensable imaginar una actividad legalmente regulada que no se encuentre sometida a un control espec\u00edfico6. Pues bien, el control espec\u00edfico conferido a la Contralor\u00eda General por el Estado colombiano, tal como lo establece el art\u00edculo 119 del Estatuto Superior, es el de la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal y de resultados de la Administraci\u00f3n y particulares que manejen recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 268 de la Carta Pol\u00edtica establece de otro lado, las funciones de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entre las cuales se encuentran: a) prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas \u00a0los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse; b) revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado; c) exigir informes sobre su gesti\u00f3n fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes de la Naci\u00f3n; y d) las dem\u00e1s que le se\u00f1ale la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el legislador ha desarrollado los procedimientos, sistemas y principios del control fiscal en la ley 42 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 La jurisprudencia constitucional se ha referido en m\u00faltiples pronunciamientos a la naturaleza y caracter\u00edsticas del control fiscal en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a los sujetos, el objeto, el modo o m\u00e9todo de la misma, as\u00ed como a las funciones constitucionales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. A este respecto la jurisprudencia de esta Corte ha \u00a0fijado las siguientes reglas jurisprudenciales y par\u00e1metros constitucionales de interpretaci\u00f3n de las normas superiores referidas a este tema: \u00a0<\/p>\n
(i) El control fiscal ha adquirido una nueva dimensi\u00f3n en la Constituci\u00f3n de 1991, \u00a0y se encuentra dentro de la filosof\u00eda y el contexto del Estado Social de Derecho;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El objetivo final del control fiscal es \u201cverificar el manejo correcto del patrimonio estatal.\u201d 9, de manera que \u201c\u2026, el cometido central de la Contralor\u00eda es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores p\u00fablicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos p\u00fablicos10,\u201d\u201d11 garantizando el patrimonio econ\u00f3mico estatal, con el fin de asegurar \u00a0\u201cla realizaci\u00f3n efectiva de los fines y prop\u00f3sitos del Estado Social de Derecho\u201d12 , en los t\u00e9rminos de lo estatuido por los art\u00edculos 2\u00b0 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.13 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, es de concluir que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como fin \u201cla protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado14. Estas medidas se enmarcan en la concepci\u00f3n del Estado social de derecho, fundado en la prevalencia del inter\u00e9s general, y propenden por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.15\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) El ejercicio del control fiscal comprende tanto la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y no se limita solo a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, sino que se hace extensivo a todos los \u00f3rganos del Estado y a los particulares que manejan fondos de la Naci\u00f3n16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) En el nuevo paradigma de la Constituci\u00f3n de 1991, se estatuy\u00f3 como caracter\u00edsticas o aspectos b\u00e1sicos del control fiscal, de conformidad con el art\u00edculo 267, el que \u201c(i) constituye una funci\u00f3n aut\u00f3noma ejercida por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administraci\u00f3n nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, p\u00fablica o privada, que realiza la funci\u00f3n o tarea sobre el cual recae aquel, ni su r\u00e9gimen jur\u00eddico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, econom\u00eda, equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales.17\u201d18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi) El control fiscal, posterior y selectivo, se desenvuelve en dos momentos diferenciados: la labor de vigilancia por parte de las contralor\u00edas de todos los \u00f3rdenes, mediante las auditor\u00edas y el desarrollo de procesos fiscales, para determinar la responsabilidad fiscal de los servidores p\u00fablicos o particulares en cuanto a la gesti\u00f3n fiscal de recursos p\u00fablicos.19 \u00a0<\/p>\n
(vii) La tarea de vigilancia y control fiscal incluye la puesta en marcha de m\u00e9todos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo exigido por el art\u00edculo 269 Superior, el cual consagra la obligaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas de dise\u00f1ar y aplicar, seg\u00fan la naturaleza de sus funciones, m\u00e9todos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la Rep\u00fablica (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinci\u00f3n entre los fines y alcances del control interno propio de las entidades p\u00fablicas y el control fiscal externo ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Por esta raz\u00f3n, la jurisprudencia de la Corte ha hecho \u00e9nfasis en la diferenciaci\u00f3n ente el control interno y el control fiscal externo, que es una atribuci\u00f3n exclusiva e insustituible de los organismos de control fiscal.20 \u00a0<\/p>\n
(viii) Los art\u00edculos 268-5 y 272-6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconocen en cabeza del Contralor General de la Rep\u00fablica y de los contralores de las entidades territoriales, la competencia para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal frente a los servidores p\u00fablicos y los particulares que manejen y administren recursos p\u00fablicos, regulado por la ley 610 de 2000. \u00a0<\/p>\n
(ix) En cuanto a los sujetos de control fiscal, esta Corte ha expuesto claramente \u201cque independiente de la naturaleza p\u00fablica o privada, o de sus funciones, o de su r\u00e9gimen ordinario o especial, los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por supuesto circunscrito a la gesti\u00f3n fiscal realizada21\u201d22, de conformidad con la cl\u00e1usula general de competencia contenida en el art\u00edculo 267 Superior y el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 42 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000, art\u00edculo 4\u00ba.23 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, ha aclarado que el control fiscal procede igualmente respecto de entidades o personas privadas que administren bienes o recursos p\u00fablicos, como respecto de las empresas de servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter mixto y de car\u00e1cter privado en cuyo capital participe la Naci\u00f3n24, las sociedades de econom\u00eda mixta25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(x) Las competencias de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se enmarcan dentro de lo dispuesto por el art\u00edculo 113 Superior respecto del principio de separaci\u00f3n de poderes26, el art\u00edculo 117 Superior que consagra como \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes a los organismos de control como el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y el art\u00edculo 119 C.P. que otorga a esta \u00faltima la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultados de la administraci\u00f3n27. \u00a0<\/p>\n
(xii) Existe una competencia concurrente y arm\u00f3nica entre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas de las entidades territoriales, de acuerdo con una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 267, 258 y 286 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.29\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(xiii) Para efectos de aclarar el objeto del control fiscal, es necesario diferenciar entre el Presupuesto General del Sector P\u00fablico y el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de conformidad con los art\u00edculos 345 y siguientes, y el Decreto 111 de 1996.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(xiv) A la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde, \u201ca la luz de la Constituci\u00f3n de 1991, realizar una gesti\u00f3n de vital importancia en un nivel macroecon\u00f3mico y que comprende a nivel global las finanzas del Estado. 31 \u00a0<\/p>\n
(xv) Respecto de las competencias y funciones del Contralor General de la Rep\u00fablica, de conformidad con los art\u00edculos 268 y 273 Superiores, corresponde a \u00e9ste:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, a fin de que la rendici\u00f3n de cuentas se haga de una manera ordenada y sistem\u00e1tica, facilitando a los responsables el cumplimiento de tal obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse, para darle cumplimiento a la nueva visi\u00f3n del control que supera la simple revisi\u00f3n num\u00e9rico legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado, proyectando el control hacia la gesti\u00f3n, los resultados y el impacto de las pol\u00edticas p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Exigir informes de gesti\u00f3n a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, y bajo su responsabilidad, la Contralor\u00eda podr\u00e1 exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensi\u00f3n inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Presentar proyectos de ley relativos al r\u00e9gimen del control fiscal y a la organizaci\u00f3n \u00a0y funcionamiento de la Contralor\u00eda General.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Proveer mediante concurso p\u00fablico los empleos de su dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales para, armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Ordenar que el acto de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n tenga lugar en audiencia p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Todas las dem\u00e1s que le se\u00f1ale la ley. 32\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed tambi\u00e9n de conformidad con el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, numerales 3, 7, 11, e inciso final, en armon\u00eda con el 354 idem., son atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica, \u201cregistrar la deuda p\u00fablica y certificar las finanzas p\u00fablicas, para lo cual obviamente cuenta con todas las facultades de recopilaci\u00f3n, procesamiento y divulgaci\u00f3n de la informaci\u00f3n financiera p\u00fablica. 33 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es el m\u00e1ximo organismo de vigilancia y control fiscal en la organizaci\u00f3n estatal colombiana, que cuenta con una cl\u00e1usula general de competencia con el fin de ejercer estas funciones en el marco del Estado Social de Derecho, los principios y par\u00e1metros constitucionales y jurisprudenciales respecto de la naturaleza, objetivos y finalidades, sujetos, objeto, modo y forma de ejercer la vigilancia y control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La Auditoria General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5.1 El art\u00edculo 274 Superior, establece que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica corresponde a un auditor, y que la ley determinar\u00e1 la manera de ejercer dicha vigilancia en las contralor\u00edas de orden territorial. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, del precepto Superior se desprende, tal y como lo ha aclarado la jurisprudencia de esta Corte, en primer lugar, que la gesti\u00f3n fiscal del m\u00e1ximo \u00f3rgano de vigilancia y control fiscal, no queda exento de control fiscal, por cuanto dicha gesti\u00f3n fiscal debe ajustarse a la Constituci\u00f3n y a las leyes org\u00e1nicas respectivas, so pena de vulnerar los fines del Estado y las finalidades propias del control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto ha sostenido esta Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Para cumplir a cabalidad con las misiones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le ha asignado (C.P., art\u00edculos 267 y 268), la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica requiere de los recursos y bienes p\u00fablicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por estos motivos, esta entidad ha sido incluida en la ley org\u00e1nica del presupuesto como uno de los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la naci\u00f3n (Decreto 111 de 1996, art\u00edculo 3\u00b0). \u00a0De este modo, la Contralor\u00eda, en cuanto administra, ejecuta, gasta y adquiere recursos p\u00fablicos como cualquier otro organismo estatal, realiza una gesti\u00f3n fiscal que debe ce\u00f1irse a las normas constitucionales y org\u00e1nicas presupuestales respectivas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art\u00edculo 2\u00b0) y la exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros p\u00fablicos (C.P., art\u00edculo 209),34 implican que la gesti\u00f3n fiscal que lleve a cabo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no quede exenta de vigilancia. En efecto, el hecho de que, seg\u00fan las normas constitucionales, esta entidad sea el m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal en la organizaci\u00f3n estatal colombiana no significa que la gesti\u00f3n fiscal que realiza con los recursos p\u00fablicos que le asigne el presupuesto general de la naci\u00f3n, no sea susceptible de la misma vigilancia fiscal a que est\u00e1n sujetos todos los otros organismos y entidades del Estado. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, atentar\u00eda contra los principios constitucionales de equidad, transparencia e imparcialidad (C.P., art\u00edculos 209 y 267) el que fuera la propia Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gesti\u00f3n fiscal. Por este motivo, la Carta Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 274, determin\u00f3 que el control de la gesti\u00f3n fiscal desarrollada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.\u201d35 (Resalta la Sala) \u00a0<\/p>\n
Este criterio fue reiterado en oportunidad posterior por esta Corte, al siguiente tenor:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta disposici\u00f3n constitucional [art. 274 Superior], concreta uno de los postulados del Estado social de derecho, en cuanto que la gesti\u00f3n fiscal que realiza el m\u00e1ximo \u00f3rgano de vigilancia y control fiscal, respecto de los recursos p\u00fablicos que le asigna el presupuesto general de la Naci\u00f3n, no queda por fuera de la vigilancia fiscal a que est\u00e1n sujetos todos los organismos y entidades del Estado, pues como lo ha considerado esta Corporaci\u00f3n, en cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art\u00edculo 2\u00ba) y la exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros p\u00fablicos (C.P., art\u00edculo 209), implican que la gesti\u00f3n fiscal que lleve a cabo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no quede exenta de vigilancia. Ahora bien, atentar\u00eda contra los principios constitucionales de equidad, trasnsparencia e imparcialidad (C.P., art\u00edculos 209 y 267) el que fuera la propia Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la que llevara a cabo, de manera exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gesti\u00f3n fiscal. Por ese motivo, la Carta Pol\u00edtica, en su art\u00edculo 274, determin\u00f3 que el control de la gesti\u00f3n fiscal desarrolada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado de terna enviada por la corte Suprema 36.\u201d37 (\u00c9nfasis de la Corte) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha explicado que si bien la normativa superior no se refiere de forma expl\u00edcita a la forma en que deber\u00e1 desarrollarse el ejercicio del control fiscal de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, esta debe desarrollarse con la misma intensidad y con base en los mismos principios y criterios que informan el control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior y los principios de legalidad y moralidad, por lo cual, entre otras, debe garantizarse la autonom\u00eda de dicha entidad. En punto a este tema ha sostenido la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cAunque la norma constitucional no especifica en qu\u00e9 t\u00e9rminos debe desarrollarse la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes p\u00fablicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es as\u00ed, la auditor\u00eda a que se refiere el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica debe contar con todas aquellas garant\u00edas de autonom\u00eda que el Estatuto Superior depara a los \u00f3rganos que llevan a cabo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en Colombia para la realizaci\u00f3n de sus funciones.\u201d38 \u00a0<\/p>\n
En suma, el control fiscal que desarrolla la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica respecto de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, debe llevarse a cabo con la misma intensidad y de conformidad con los principios que rigen el control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda frente a las restantes entidades y organismos del Estado.39\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3 De otra parte, ha explicado la Corte que la funci\u00f3n de control fiscal que le compete a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, es la de determinar las responsabilidades fiscales en que puedan incurrir los funcionarios que simult\u00e1neamente se encuentran encargados de ejercer el control fiscal en todas las entidades del Estado y respecto de los funcionarios p\u00fablicos y particulares que manejen recursos p\u00fablicos, y que esta funci\u00f3n incluye el control financiero de gesti\u00f3n y de resultados por parte de las contralor\u00edas. Acerca de este tema ha dicho la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa funci\u00f3n de control fiscal asignada a la Auditor\u00eda comprende principalmente la de determinar responsabilidades fiscales en que pueden incurrir los funcionarios que a su vez ejercen el control fiscal en las entidades vigiladas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, que asi como se prev\u00e9 que la vigilancia del control fiscal del Estado, por parte de las contralor\u00edas, incluye el ejercicio de un control financiero de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda y la equidad (art. 267, inciso 3), tambi\u00e9n la vigilancia que sobre \u00e9stas ejerce la Auditor\u00eda debe tener el mismo alcance e intensidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la funci\u00f3n de la Auditor\u00eda no puede quedar reducida al examen de la simple ejecuci\u00f3n presupuestal, sino que debe comprender adicionalmente la valoraci\u00f3n de la gesti\u00f3n y los resultados de la actividad fiscal que desarrollan las contralor\u00edas.\u201d40 (Negrillas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
En suma, la jurisprudencia constitucional de esta Corporaci\u00f3n, en amplios pronunciamientos41, ha recabado en que la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe desarrollar la vigilancia y control sobre los organismos de control fiscal, en los aspectos de control financiero, de gesti\u00f3n, de resultados y de legalidad, contando con ello con las garant\u00edas que le permitan imparcialidad, \u00a0idoneidad y adecuaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4 Respecto de la autonom\u00eda que debe caracterizar a la Auditoria General de la Rep\u00fablica, la Corte ha expuesto que esta se refiere a los aspectos administrativos, presupuestales y jur\u00eddicos. Acerca de la autonom\u00eda administrativa, ha expresado que esta se refiere al \u201cejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a su propia organizaci\u00f3n y a las que les corresponde cumplir de conformidad con los art\u00edculos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones por parte de otras autoridades p\u00fablicas\u201d 42. La autonom\u00eda presupuestal, por su parte, consiste en la \u201cposibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n y de la ordenaci\u00f3n del gasto o, dicho de otro modo, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal reside en las facultades de manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de contrataci\u00f3n y de ordenaci\u00f3n del gasto, todo esto de conformidad con las disposiciones constitucionales pertinentes y la ley org\u00e1nica del presupuesto.\u201d 43\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la autonom\u00eda jur\u00eddica tiene dos aspectos: (i) por un lado, \u201cimplica que el servidor p\u00fablico que ostenta la direcci\u00f3n del \u00f3rgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control\u201d, (ii) de otro lado, \u201csignifica que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal no pueden estar sometidos a la aprobaci\u00f3n, al control o a la revisi\u00f3n por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este respecto, la Corte ha estimado que la autonom\u00eda jur\u00eddica de los organismos de control resulta vulnerada cuando una disposici\u00f3n legal (1) somete al supremo director de un \u00f3rgano de control a alg\u00fan tipo de direcci\u00f3n funcional o jer\u00e1rquica en asuntos que, conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son de su competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a funcionarios que no dependan jer\u00e1rquicamente de quien ostenta la direcci\u00f3n de ese \u00f3rgano; y, (3) atribuye funciones que, seg\u00fan la Carta Pol\u00edtica, son exclusivas del director del \u00f3rgano de control, a un funcionario distinto a \u00e9ste\u201d.44 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el car\u00e1cter t\u00e9cnico del control fiscal impone la necesidad que los organismos que lo ejercen, en este caso la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, gocen de autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica, al igual que de \u201cuna estructura y organizaci\u00f3n administrativa propias, que lo habiliten para ejercer sus competencias, con la misma intensidad y de acuerdo con los principios que regulan el control fiscal que aquellas ejercen\u201d.45 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la amplia autonom\u00eda que caracteriza a los organismos de control fiscal, no implica la ausencia de sometimiento a los preceptos constitucionales que regulan los aspectos estructurales y funcionales de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ni el marco constitucional que delimita el ejercicio del control fiscal. En este sentido, esta Corte ha expresado que \u201cel reconocimiento de este grado de autonom\u00eda a favor de la AGR, en tanto organismo de control fiscal, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que tales prerrogativas carecen de un alcance tal que involucren la ausencia de sometimiento a los c\u00e1nones constitucionales que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica ejercida por los organismos del Estado.\u201d 46 \u00a0<\/p>\n
En la misma oportunidad concluy\u00f3 la Corte que \u201c[c]on base en lo expuesto, se tiene que el ejercicio del control fiscal por parte de la AGR debe estar revestido de un grado de autonom\u00eda tal que permita la independencia funcional de la entidad. \u00a0Por ende, la ausencia de subordinaci\u00f3n entre la AGR y las instituciones que controla, la posibilidad de adoptar decisiones presupuestales dentro del margen jur\u00eddico que regula la materia y la existencia de una organizaci\u00f3n institucional libre de presiones e injerencias indebidas, son todos ellos presupuestos para el ejercicio de las funciones que la Constituci\u00f3n y la ley asignan a la AGR. \u00a0Empero, como es predicable de todo organismo inserto en la din\u00e1mica propia del Estado Democr\u00e1tico de Derecho, este margen de autonom\u00eda no tiene car\u00e1cter absoluto, pues debe armonizarse con las condiciones y requisitos que la Carta Pol\u00edtica impone para el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, esto es, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 209 C.P., el servicio a los intereses generales y la eficacia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad.\u201d47 \u00a0<\/p>\n
5.5 Sobre el car\u00e1cter adscrito de la Auditor\u00eda al Despacho del Contralor General de la Naci\u00f3n, esta Corte, al estudiar el art\u00edculo 81 de la Ley 106 de 1993, norma que consagraba que la Auditor\u00eda era una dependencia de car\u00e1cter t\u00e9cnico adscrita al Despacho del Contralor General, condicion\u00f3 la exequibilidad del citado art\u00edculo, en el entendido de que la expresi\u00f3n \u201cdependencia\u201d se refiere a un \u00f3rgano de fiscalizaci\u00f3n aut\u00f3nomo de origen constitucional49. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la competencia de la Auditor\u00eda para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de las contralor\u00edas de orden territorial, exige independencia y autonom\u00eda, de manera que no puede existir una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica entre ellas, ni puede entenderse que la Contralor\u00eda goza de una mayor jerarqu\u00eda en comparaci\u00f3n con la Contralor\u00eda, ya que esto estar\u00eda en contrav\u00eda de los principios y criterios que informan el control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991. A este respecto ha dicho esta Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro entonces, que por disposici\u00f3n constitucional, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, \u00e9sta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribuci\u00f3n constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General, seg\u00fan as\u00ed lo precisa la propia Constituci\u00f3n.\u201d50 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.6 \u00a0En cuanto al desarrollo normativo del precepto contenido en el art\u00edculo 274 Superior, es de mencionar que el Decreto 272 de 2000, regula lo pertinente a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditoria General de la Rep\u00fablica, determinando que es un organismo de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, con autonom\u00eda jur\u00eddica, administrativa, contractual y presupuestal, a cargo del auditor, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior, normativa que fue estudiada por esta Corporaci\u00f3n encontr\u00e1ndola exequible51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha avalado el desarrollo del art. 274 de la Constituci\u00f3n mediante el Decreto 272 de 2000, en cuanto a la institucionalizaci\u00f3n de la Auditoria General de la Rep\u00fablica como \u00f3rgano de control, y del Auditor como director de dicho organismo, as\u00ed como en relaci\u00f3n con la auditoria externa de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en cuanto se refiere a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y a las funciones del Auditor.52 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este organismo, la jurisprudencia ha aclarado que tiene un car\u00e1cter t\u00e9cnico para el ejercicio del control de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas, dotado de autonom\u00eda administrativa, presupuestal y jur\u00eddica, y posee una estructura y organizaci\u00f3n administrativa propias, de acuerdo con los principios que rigen el control fiscal.53 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, respecto de las funciones del Auditor contenidas en el art\u00edculo 17 del Decreto 272 de 2000, esta Corte las ha encontrado constitucionales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La funci\u00f3n de promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencias que se susciten entre las entidades sometidas a su vigilancia, la Corte la declar\u00f3 exequible en raz\u00f3n a que \u201c[s]e justifica la referida atribuci\u00f3n en cabeza de la Auditor\u00eda, en la medida en que ella constituye una funci\u00f3n complementaria a la del ejercicio del control fiscal que sobre las contralor\u00edas se le ha asignado, que se adecua a la necesidad de asegurar y realizar el principio de eficiencia a que alude el art. 209 de la Constituci\u00f3n, impulsando la pronta soluci\u00f3n de dichos conflictos. La no intervenci\u00f3n de la Auditor\u00eda en estos asuntos, podr\u00eda dilatar su soluci\u00f3n, y afectar el buen servicio y la eficiencia de los organismos vigilados por \u00e9sta.\u201d 54 \u00a0<\/p>\n
(ii) Acerca de la funci\u00f3n de certificar la gesti\u00f3n y resultados de las entidades sometidas a su vigilancia, la Corte encontr\u00f3 que \u201csi la actividad esencial de la Auditor\u00eda es la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal sobre el manejo de los bienes y recursos p\u00fablicos, que es la misma que desarrollan las contralor\u00edas, resulta adecuado y proporcional a la finalidad buscada, que el legislador extraordinario haya previsto para aqu\u00e9lla similares atribuciones a las que se le otorgan a \u00e9stas.\u201d55 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Respecto de la funci\u00f3n de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las contralor\u00edas departamentales y distritales, la Corte la encontr\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n, como desarrollo del texto del art\u00edculo 274 Superior56. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, de conformidad con el inciso 2 del art. 274 que prev\u00e9 que \u201cla ley determinar\u00e1 la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal\u201d, la Corte encontr\u00f3 que \u201cno resulta inconstitucional que el legislador asigne al mismo \u00f3rgano especializado que ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la vigilancia de los \u00f3rganos que \u00a0realizan id\u00e9ntica funci\u00f3n a nivel departamental, distrital y municipal.\u201d. De esta manera, tal disposici\u00f3n resulta un claro desarrollo de dicho precepto superior acorde con la voluntad del Constituyente, el cual ten\u00eda como finalidad establecer un control fiscal de segundo nivel. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, encontr\u00f3 la Corte que lo que s\u00ed carec\u00eda de respaldo constitucional era que la norma acusada dispon\u00eda que la vigilancia de los organismos de control fiscal territorial se ejerciera a solicitud de terceros, por cuanto \u201cla vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal por el Auditor, sea que se ejerza ante la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o frente a los organismos de control fiscal territorial, no puede ser facultativa, es decir, no puede ser una funci\u00f3n rogada o que dependa de la voluntad de terceros, sino indispensable y obligatoria por el notorio inter\u00e9s p\u00fablico que ella envuelve.\u201d 57 \u00a0<\/p>\n
(iv) En relaci\u00f3n con las funciones para adoptar la planta de personal, proveer los empleos, distribuir los cargos, conformar grupos internos de trabajo y concejos y comit\u00e9s asesores, encontr\u00f3 la Corte que estas funciones son consustanciales con la autonom\u00eda jur\u00eddica y administrativa que se le reconoce a todo \u00f3rgano de control, con la salvedad de que \u201cdebe tenerse en cuenta que la conformaci\u00f3n de grupos internos de trabajo, no debe entenderse como atribuci\u00f3n en cabeza del Auditor para modificar la estructura administrativa interna, ni mucho menos la planta de personal, omitiendo los requisitos de ley.\u201d58 \u00a0<\/p>\n
(v) Sobre la asignaci\u00f3n de funciones gen\u00e9ricas al Auditor, prevista el numeral 21 del art. 17, el cual preve\u00eda que adem\u00e1s de las funciones expresamente asignadas al Auditor, este funcionario puede cumplir \u201cLas dem\u00e1s que no est\u00e9n expresamente relacionadas en este decreto y que sean inherentes a la naturaleza del cargo, sin perjuicio de las delegaciones a que hubiere lugar, as\u00ed como, aquellas que le sean asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley\u201d, la Corte encontr\u00f3 que dicha disposici\u00f3n vulneraba el principio de legalidad, el cual \u201cexige la precisi\u00f3n de las funciones que deben desarrollar los servidores p\u00fablicos al servicio dl Estado, para efectos de poderles exigir las consiguientes responsabilidades (arts. 6, 121, 122 \u00a0y 123, inciso 2 C.P.)\u201d raz\u00f3n por la cual lo declar\u00f3 inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n pasa la Sala a estudiar si la norma demandada vulnera los principios de imparcialidad, autonom\u00eda e independencia \u2013arts. 209 y 267 Superiores- que deben regir el control fiscal y el ejercicio del control fiscal por parte de la Auditor\u00eda a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en cumplimiento de las funciones de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que el art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le ha encomendado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. An\u00e1lisis constitucional de la norma demandada \u00a0<\/p>\n
6.1 El art\u00edculo 81 del Decreto Ley 267 de 2000 regula lo concerniente el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, consagrando que dicho control \u201cser\u00e1 ejercido por \u00e9ste \u00faltimo \u00d3rgano\u201d, es decir, radica en cabeza de la misma Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, el art\u00edculo 89 de la ley 106 de 1993 establece la creaci\u00f3n y naturaleza del Fondo de Bienestar Social, consagrando en primer lugar, un mandato acerca de la creaci\u00f3n misma de dicho Fondo, y en segundo lugar, las caracter\u00edsticas jur\u00eddicas del mismo, determinando que contar\u00e1 con (i) personer\u00eda jur\u00eddica, (ii) autonom\u00eda administrativa, (iii) presupuesto propio, y que (iv) estar\u00e1 adscrito a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 90 de la misma ley establece, por su parte, los objetivos del Fondo, entre los cuales se encuentra la contribuci\u00f3n, desarrollo y administraci\u00f3n de aspectos y materias tales como la salud, educaci\u00f3n, vivienda, planes de cr\u00e9dito y cesant\u00edas de los empleados de la Contralor\u00eda, as\u00ed como la administraci\u00f3n del colegio y el centro m\u00e9dico de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.59\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las funciones del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se encuentran fijadas por el art\u00edculo 91 de la Ley 106 de 1993, las cuales se refieren a la (i) organizaci\u00f3n, direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del reconocimiento y pago de cesant\u00edas; (ii) la expedici\u00f3n de reglamentos generales en materia de cr\u00e9ditos de educaci\u00f3n, salud y vivienda, y de las prestaciones a su cargo; (iii) atenci\u00f3n de los requerimientos en materia de vivienda; (iv) realizaci\u00f3n de inversiones; (v) otorgamiento de cr\u00e9ditos; (vi) realizaci\u00f3n de programas de asistencia social, recreativos y culturales; (vii) establecimiento de planes educativos para el colegio, y (viii) las dem\u00e1s que le asigne la ley.60\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 92 establece a la ciudad de Bogot\u00e1 como el domicilio del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el art\u00edculo 93 regula lo relativo al patrimonio del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, determinando que est\u00e1 constituido por (i) la asignaci\u00f3n de apropiaciones presupuestales del Presupuesto Nacional, en especial por el aporte de la Contralor\u00eda que corresponde al 2% del presupuesto anual de ese organismo de control; (ii) por los rendimientos operacionales y financieros; (iii) por los auxilios y donaciones que reciba; (iv) por los aportes de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; (v) por los dineros correspondientes a las multas impuestas por la Contralor\u00eda; (vi) por los bienes que adquiera como persona jur\u00eddica; (vii) por el rubro correspondiente a cesant\u00edas tanto parciales como definitivas; (viii) por los recursos que se perciban como producto de los servicios prestados por la Unidad Especial de Estudios especializados de control Fiscal – CECOF-; y (ix) por los recursos de la venta de papel resaago, remate de bienes, venta de pliegos, y dem\u00e1s actividades administrativas, que realice la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el art\u00edculo 94 de la Ley 106 de 1993 establece que estar\u00e1 dirigido por una Junta Directiva y un Director, quien ser\u00e1 el representante legal de dicho Fondo y tendr\u00e1 el nivel de Jefe de Unidad.61 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo relativo a la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se encuentra regulado por el art\u00edculo 95 de la misma normativa, el cual determina que estar\u00e1 integrada por: (i) el Contralor General de la Rep\u00fablica o su Delegado; (ii) el Secretario General; (iii) el Secretario Administrativo; (iv) un representante del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (v) un representante de los empleados de la Contralor\u00eda General de Rep\u00fablica; y que (vi) el Director del Fondo asistir\u00e1 a las reuniones de la Junta Directiva con voz pero sin voto. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 96 de la Ley 106 de 1993 establece las funciones de la Junta Directiva del Fondo,62 mientras que el art\u00edculo 97 determina las funciones del Director del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, relativas a las labores de planeaci\u00f3n, direcci\u00f3n, organizaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, control y ejecuci\u00f3n de los programas, proyectos, planes y patrimonio del Fondo en coordinaci\u00f3n con la Junta Directiva de la entidad.63\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La estructura interna del Fondo ser\u00e1 establecida por la Junta Directiva del mismo \u2013 de conformidad con el art. 99 de la Ley 106 de 1993-, de igual modo que la planta personal de dicho Fondo \u2013art. 100 de la Ley 106 de 1993-. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el control fiscal del Fondo de Bienestar Social, se encontraba regulado originariamente por el art\u00edculo 101 de la Ley 106 de 1993, norma que fue derogada por el art\u00edculo 84 del Decreto 1144 de 1999, el cual consagraba que el control fiscal sobre ese Fondo ser\u00eda ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y que a partir de la vigencia del a\u00f1o 2000 esta auditor\u00eda ser\u00eda contratada. Posteriormente, esta disposici\u00f3n fue derogada y regulada nuevamente mediante el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000, que se demandada en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Decreto 267 de 2000, en sus art\u00edculos 81 a 83 regula (i) el control fiscal del Fondo de Bienestar Social \u2013art. 81- acusado; (ii) la estructura interna de ese Fondo \u2013art. 82- estableciendo que \u00e9sta continuar\u00e1 rigi\u00e9ndose por lo dispuesto en la Ley 106 de 1993 y las normas que la modifiquen o adicionen; y (iii) la homolaci\u00f3n de miembros de la Junta Directiva del Fondo para efectos de lo dispuesto en el art\u00edculo 95 de la Ley 106 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, es de concluir que la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General, se define por ser un ente adscrito a la Contralor\u00eda General, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y presupuesto propio, el cual, tiene como principales objetivos el bienestar de los trabajadores en niveles como el educativo, el de seguridad social, de vivienda, generaci\u00f3n de cr\u00e9dito, entre otros. \u00a0<\/p>\n
6.3 Para los fines pertinentes de este estudio de constitucionalidad, es necesario resaltar las siguientes caracter\u00edsticas jur\u00eddicas del Fondo de Bienestar Social: \u00a0<\/p>\n
(i) en primer lugar, su car\u00e1cter de persona jur\u00eddica con autonom\u00eda administrativa y presupuesto propio \u201cadscrita\u201d a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 89 de la Ley 106 de 1993, raz\u00f3n por lo cual esta Sala deber\u00e1 precisar el alcance jur\u00eddico del concepto de \u201cadscripci\u00f3n\u201d de dicho Fondo a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las consecucias jur\u00eddicas que ello apareja para efectos del control fiscal que ahora se debate. \u00a0<\/p>\n
(ii) en segundo lugar, el que el patrimonio del Fondo se encuentra constituido por las apropiaciones asignadas del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, especialmente por el aporte del 2% del presupuesto anual de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como por los aportes de los empleados de ese organismo de control, los dineros de multas impuestas por la Contralor\u00eda, de acuerdo con lo dispuesto por el art\u00edculo 93 de la Ley 106 de 1993. \u00a0<\/p>\n
(iii) en tercer lugar, lo relativo a la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del Fondo, regulados por los art\u00edculos 94 y 95 de la Ley 106 de 1993, de forma que en la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva de este Fondo tiene asiento el Contralor General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como un representante de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
(iv) finalmente, en cuanto al tema atinente al control fiscal del Fondo, que se debate en este proceso, constata la Sala que \u00e9ste ha estado hasta el momento en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a referirse a estos elementos definitorios de la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6.4 El Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se encuentra adscrito a ese organismo de control. Sobre el concepto de \u201cadscripci\u00f3n\u201d, la jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el significado jur\u00eddico del mismo \u201cdenota subordinaci\u00f3n y sometimiento\u201d.64 \u00a0A este respecto ha dicho la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, se ha entendido que la adscripci\u00f3n es una figura a trav\u00e9s de la cual se hace efectivo el mecanismo de la desconcentraci\u00f3n y que consiste en otorgar por v\u00eda legal a un servidor p\u00fablico una funci\u00f3n que, en principio, corresponde a otro servidor p\u00fablico de superior jerarqu\u00eda, la cual aqu\u00e9l ejerce en nombre de \u00e9ste.65 De igual forma, en el derecho colombiano, a partir de la reforma constitucional de 1968, las entidades descentralizadas de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico se clasifican en entidades adscritas y vinculadas (decreto-ley 1050 de 1968, art\u00edculo 1\u00b0). Las primeras est\u00e1n integradas por las superintendencias y los establecimientos p\u00fablicos, las cuales se encuentran adscritas a un ministerio o departamento administrativo que ejerce sobre aqu\u00e9llas el denominado control de tutela (decreto-ley 3130 de 1968, art\u00edculo 8\u00b0).\u201d 66 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que la expresi\u00f3n \u201cadscripci\u00f3n\u201d puede poseer significados adicionales a los jur\u00eddicos, los cuales no denotan necesariamente subordinaci\u00f3n o dependencia jer\u00e1rquicas. Sobre este punto ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola de la Real Academia Espa\u00f1ola, por “adscripci\u00f3n” se entiende la “acci\u00f3n y el efecto de adscribir”, t\u00e9rmino este \u00faltimo que significa, “inscribir, contar entre lo que corresponde a una persona o cosa, atribuir” y “agregar a una persona al servicio de un cuerpo o destino”.\u201d 67 \u00a0<\/p>\n
De esta manera se puede entender que la expresi\u00f3n \u201cadscrita\u201d hace referencia a una entidad anexa o adjunta, sin que ello implique una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica o de subordinaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en relaci\u00f3n con el t\u00e9rmino adscripci\u00f3n, la Corte ha expresado que esta expresi\u00f3n solo tiene sentido si se le da la interpretaci\u00f3n y el sentido t\u00e9cnico que la comunidad jur\u00eddica le reconoce, y que no es posible limitarla a su entendimiento del lenguaje com\u00fan, que hace referencia a encontrarse anexa a o hacer parte de, de manera que la adscripci\u00f3n implica una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n, sujeci\u00f3n, sometimiento o siquiera coordinaci\u00f3n, de lo contrar\u00edo no generar\u00eda ning\u00fan efecto jur\u00eddico directo ni indirecto.68 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, para la Sala no resulta plausible la interpretaci\u00f3n que hace el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Academia Colombiana de Jurisprudencia en sus intervenciones, en relaci\u00f3n con que el car\u00e1cter adscrito de dicho Fondo no le resta independencia a este ente respecto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por cuanto para la Corte es claro que dicho Fondo es una entidad adscrita, en el sentido jur\u00eddico antes aludido, cuyo entendimiento jur\u00eddico apareja subordinaci\u00f3n y dependencia del Fondo respecto del organismo de control al cual se encuentra adscrito. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, concluye esta Sala, que el t\u00e9rmino \u2018adscrito\u2019 usado en el art\u00edculo 89 de la ley 106 de 1993 que determina la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar Social, debe ser entendido jur\u00eddicamente como haciendo referencia a una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n y jerarqu\u00eda entre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y dicho fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5 Ahora bien, en punto al patrimonio del Fondo, la Sala evidencia que \u00e9ste, por expresa disposici\u00f3n legal, se encuentra conformado principalmente por las apropiaciones asignadas del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y especialmente por el aporte del 2% del presupuesto anual de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de lo cual la Sala colige (i) que el patrimonio del Fondo lo constituyen esencialmente recursos p\u00fablicos, lo que implica necesariamente que estos recursos deben ser objeto de vigilancia y control fiscal; (ii) que el presupuesto del Fondo, a pesar de ser un presupuesto propio, tiene un car\u00e1cter dependiente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al constituirse parcial pero esencialmente con dineros provenientes del presupuesto asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como por aportes de los empleados de esa misma entidad, y las sumas de dinero correspondientes a las multas recaudadas por ese organismo de control; (iii) que esta naturaleza patrimonial del Fondo, refuerza la subordinaci\u00f3n y dependencia del Fondo de Bienestar de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica respecto de \u00e9ste organismo de control; y (iv) que en consecuencia, el Fondo no cuenta con un sistema de control fiscal ajustado a los par\u00e1metros constitucionales fijados por la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia de esta Corte, en raz\u00f3n a que la vigilancia y control fiscal de dicho Fondo le corresponde al propio \u00f3rgano de control \u00a0fiscal de donde provienen los recursos. \u00a0<\/p>\n
6.6 En relaci\u00f3n con la direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del Fondo, esta Sala evidencia igualmente la subordinaci\u00f3n y dependencia del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica respecto de \u00e9ste organismo de control, ya que la Junta Directiva del Fondo la integra, en primer orden, el Contralor General de la Rep\u00fablica, y en la misma tiene asiento un representante de los empleados de la Contralor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, las decisiones de la Junta Directiva, m\u00e1ximo \u00f3rgano social encargado de tomar las principales decisiones de gesti\u00f3n fiscal del Fondo, se encuentran supeditadas a la voluntad de los miembros que componen la Contralor\u00eda, situaci\u00f3n que evidencia nuevamente la ausencia de independencia y autonom\u00eda del Fondo respecto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, consolida el car\u00e1cter subordinado y dependiente del Fondo respecto de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, y por tanto, la conclusi\u00f3n de la Corte, de que la vigilancia y control fiscal sobre este Fondo no deber\u00eda estar en cabeza de la Contralor\u00eda, sino que debe realizarse por parte del organismo de control que tiene a su cargo, por expreso mandato constitucional, el ejercicio de la vigilancia y control fiscal respecto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6.7 Respecto de la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, esta Corporaci\u00f3n coincide con el concepto de rigor rendido por el Ministerio P\u00fablico, en cuanto a que ese Fondo guarda una relaci\u00f3n inescindible con la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo que se vislumbra en sus objetivos, en su patrimonio en tanto una de sus fuentes es el 2% del presupuesto anual de la Contralor\u00eda, y en su direcci\u00f3n, pues 3 de los miembros de la Junta Directiva son altos funcionarios de la Contralor\u00eda misma. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, esta Sala concuerda con el criterio vertido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en su intervenci\u00f3n, al observar que si bien el 100% de los recursos del Fondo no corresponden a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la destinaci\u00f3n y la forma como se ejecutan si son determinados directamente por los Directivos de la misma, y por lo anterior, la Gesti\u00f3n Fiscal que se adelanta con ellos es de competencia directa de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, situaci\u00f3n que constituye un impedimento para que sea el mismo organismo de control quien ejecute el control fiscal sobre estos recursos, pues se convierte en juez y parte. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, comparte esta Corporaci\u00f3n la opini\u00f3n de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ya que evidencia acertadamente que el Fondo de Bienestar Social, de que trata este debate, por estar adscrito e integrado y dirigido por personas de la misma Contralor\u00eda General, no tiene independencia frente a las decisiones tomadas por los servidores de la Contralor\u00eda, incluido el Contralor. \u00a0<\/p>\n
6.8 Ahora bien, para extraer conclusiones definitivas, acerca de la inconstitucionalidad de la norma demandada, la Sala encuentra necesario reiterar aqu\u00ed los par\u00e1metros constitucionales relativos a los preceptos superiores y a la jurisprudencia constitucional en relaci\u00f3n con la vigilancia y control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tiene, al igual que las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales, la funci\u00f3n de ejercer el control fiscal en Colombia de acuerdo con los art\u00edculos 267 y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin embargo, el art\u00edculo 274 superior establece que la gesti\u00f3n fiscal que realice la Contralor\u00eda General deber\u00e1 ser controlada a su vez por un auditor elegido para periodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, seg\u00fan la terna que le env\u00ede la Corte Suprema de Justicia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) El constituyente consagr\u00f3 expresamente en la Constituci\u00f3n de 1991, que la Contralor\u00eda General, como m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, no se encuentra exento de control fiscal, en raz\u00f3n a que este organismo tambi\u00e9n recibe, administra y ejecuta recursos p\u00fablicos, por lo cual debe estar sujeto a la vigilancia de su gesti\u00f3n fiscal, a fin de que ninguna rama del poder p\u00fablico, entidad o instituci\u00f3n, quede sin control fiscal, so pena de vulnerar los postulados del Estado Social de Derecho en materia de vigilancia y control fiscal, y que tal control se encuentra en cabeza de un Auditor. \u00a0<\/p>\n
(iii) La vigilancia y control fiscal de la Contralor\u00eda, m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, le corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en cuya cabeza el constituyente radic\u00f3 la competencia para ejercerlo. Es decir, es a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la que le corresponde la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda, ya que se encuentra autorizada por la Carta Pol\u00edtica para ejercer vigilancia y control fiscal sobre dicho \u00f3rgano de control;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) La Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe realizar la vigilancia y control fiscal respecto de la gesti\u00f3n fiscal y de resultados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, con la misma intensidad y conforme con \u00a0los mismos par\u00e1metros y criterios constitucionales que se aplican para el control fiscal respecto de todos los sujetos de \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(v) En el marco de la Constituci\u00f3n de 1991 y del Estado social de Derecho se confiere a los \u00f3rganos encargados de ejercer el control fiscal autonom\u00eda e independencia respecto de aquellos sobre los que ejerce el control, con el fin de garantizar un efectivo sistema de contrapesos en el que no existan injerencias de parte de las entidades controladas sobre los que ejercen el control. De esta manera, los entes encargados de realizar control fiscal son dotados de autonom\u00eda presupuestal y t\u00e9cnica, procurando as\u00ed que tenga un nivel superior o igual al de las entidades que controlan. \u00a0Por esta raz\u00f3n, no es posible, desde el punto de vista constitucional, que exista autocontrol por parte de las entidades que realicen control fiscal, y \u00e9ste siempre deber\u00e1 ser ejercido por un organismo aut\u00f3nomo e independiente. \u00a0<\/p>\n
(vi) En consecuencia, debe garantizarse un control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Re\u00fablica con car\u00e1cter t\u00e9cnico, imparcial y aut\u00f3nomo por parte de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) As\u00ed el ejercicio de la vigilancia y control fiscal de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, deja inc\u00f3lume los principios de autonom\u00eda e imparcialidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico que debe informar el control fiscal, el cual se ver\u00eda afectado, si fuera esa misma entidad la que ejerciera el control fiscal sobre su propia gesti\u00f3n fiscal y de resultados, o sobre la gesti\u00f3n fiscal del Fondo de Bienestar Social de esa entidad, adscrito a ese organismo de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el precepto demandado es inconstitucional por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
7.1 Esta Sala evidencia que la naturaleza jur\u00eddica del Fondo de Bienestar de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es la de un ente adscrito a este \u00faltimo organismo, esto es, dependiente y subordinado de la Contralor\u00eda, con una estructura interna de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n, a trav\u00e9s principalmente de la Junta Directiva, que depende igualmente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y con un patrimonio y presupuesto, conformado esencialmente por recursos p\u00fablicos provenientes b\u00e1sicamente del presupuesto de la Controlar\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como tambi\u00e9n por los dineros correspondientes a las multas recaudadas por ese \u00f3rgano de control y por los aportes de los empleados de dicho organismo. \u00a0<\/p>\n
7.2 As\u00ed las cosas, la Corte constata que la norma demandada, es inconstitucional ya que el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe ser ejercido por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por cuanto el mencionado Fondo (i) se encuentra adscrito a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, lo cual implica una relaci\u00f3n de dependencia y subordinaci\u00f3n respecto de la misma; (ii) cuenta con un patrimonio y presupuesto que, si bien tiene el car\u00e1cter de propio, se encuentra conformado esencialmente por recursos p\u00fablicos provenientes de un porcentaje del presupuesto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como de \u00a0dineros correspondientes a las multas impuestas por ese organismo de control y de los aportes realizados por los funcionarios de dicho organismo; (iii) tiene una estructura interna directiva y administrativa que se encuentra igualmente sujeta o dependiente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en cuanto su Junta Directa est\u00e1 integrada por el Contralor General de la Rep\u00fablica, y es dicha instancia la que toma las decisiones relativas a la gesti\u00f3n fiscal del Fondo; y (iv) el art\u00edculo 274 Superior dispone que corresponde a un auditor el ejercicio de la vigilancia y control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3 Por estas razones encuentra la Sala forzoso concluir, que de conformidad con los par\u00e1metros fijados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la jurisprudencia constitucional en relaci\u00f3n con los principios y caracter\u00edsticas del control fiscal, tales como la imparcialidad, autonom\u00eda e independencia del control fiscal, el car\u00e1cter t\u00e9cnico de la misma, as\u00ed como los principios de eficiencia, equidad y transparencia \u2013arts. 209 y 267 Superiores-, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no puede llevar a cabo el control fiscal sobre ese mismo organismo de control, ni sobre los entes adscritos, dependientes o subordinados al mismo, como lo dispone la norma demandada y lo viene realizando la Contralor\u00eda hasta el momento, por cuanto ello se encuentra en clara contrav\u00eda de los mencionados principios, y por tanto de la competencia radicada por la Constituci\u00f3n en un Auditor para ejercer dicha tarea, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.4 As\u00ed, en criterio de esta Sala la norma acusada (i) viola la imparcialidad y autonom\u00eda e independencia del control fiscal; (ii) los principios de eficiencia, equidad, econom\u00eda, transparencia y moralidad, que deben caracterizar igualmente el control fiscal; (iii) desconoce el concepto de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las entidades p\u00fablicas, una de cuyas caracter\u00edsticas principales es que debe ser externo, raz\u00f3n por la cual la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal del m\u00e1ximo organismo fiscalizador no le corresponde a \u00e9l mismo, sino a un auditor externo, esto es, a otro organismo independiente encargado en virtud del art\u00edculo 274 de dicho control fiscal, el cual se encuentra institucionalizado en la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y (iv) desconoce el expreso mandato constitucional, en cuanto a que la competencia para realizar el control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, y de contera sobre el Fondo de Bienestar Social de dicho organismo, por ser un ente adscrito a dicho organismo de control y por tanto encontrarse en una vinculaci\u00f3n de dependencia y subordinaci\u00f3n jur\u00eddica, patrimonial y respecto de su estructura interna directiva y administrativa, corresponde a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
7.5 En suma, la Sala considera que el art\u00edculo 81 del Decreto Ley 267 de 2000, al radicar en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal de su Fondo de Bienestar Social, afecta los principios b\u00e1sicos de un control fiscal t\u00e9cnico, aut\u00f3nomo e independiente seg\u00fan los art\u00edculos 267 a 274 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como la competencia para el ejercicio de dicha funci\u00f3n que establece el art\u00edculo 274 Superior en una auditor\u00eda externa, que se encuentra institucionalizada en la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por el Decreto ley 272 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en todo lo expuesto, esta Sala concluye que el art\u00edculo 81 del Decreto 267 de 2000 es inexequible, lo cual tiene como efecto la expulsi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico de la norma demandada, lo cual no genera sin embargo ning\u00fan tipo de vac\u00edo normativo respecto de cu\u00e1l es el organismo que debe continuar adelantando el ejercicio de la vigilancia y control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ya que es claro que de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior y la ratio decidendi de este fallo, y una vez constatado el car\u00e1cter adscrito y por tanto la subordinaci\u00f3n y dependencia jur\u00eddica, \u00a0patrimonial, presupuestal y estructural del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica respecto de ese organismo de control, la vigilancia y control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica le corresponde adelantarla a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, esta Sala declarar\u00e1 inexequible la norma demandada en esta oportunidad, en la parte resolutiva del presente fallo, precisando que de conformidad con el precepto contenido en el art\u00edculo 274 Superior, la vigilancia y control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe continuar siendo ejercido por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00f3rgano de control que garantiza los principios de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad en su labor de control fiscal sobre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 81 del Decreto Ley 267 de 2000, que dispone que \u201cEl control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 ejercido por \u00e9ste \u00faltimo \u00d3rgano.\u201d. El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica deber\u00e1 continuar siendo ejercido por la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 274 Superior. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-499 de 1998. \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculos 267 y 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3 Cita las sentencias C-401 de 2001, C-402 de 2001 y C-503 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
5 Ibidem. Acerca de la importancia y naturaleza del control fiscal y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en varias sentencias. Ver, entre otras, las sentencias C-529 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y C-167 de 1995, M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
6 Ver Sentencia C-167 de 1995, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C- 132 de 1993. Ver tambi\u00e9n las sentencias C-534 de 1993, C-167 de 1995, C-374 de 1995, C-1176 de 2004, C-382 de 2008, y C-7587 de 2010, entre otras. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-499 de 1998, as\u00ed como las Sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995, C-570 de 1997 y C-382 de 2008, entre otras. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
10 La misma Sentencia C-167\/95, al estudiar la exequibilidad del art\u00edculo 88 del Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la potestad de ejercer el control fiscal sobre las c\u00e1maras de comercio, adujo que el Estado puede delegar en los particulares el ejercicio de ciertas funciones p\u00fablicas y que en dicha delegaci\u00f3n, aquellos pueden quedar sometidos al control fiscal de las entidades estatales cuando quiera que el ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 \u00a0Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0 Ver Sentencias C-619 de 2002, C-340 de 2007 y C-557 de 2009, entre otras. \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 Cfr. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba. Ver Sentencia C-648 de 2002, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
16 Ver Sentencias C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-1176 de 2004, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
17 Ver Sentencias C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1176 de 2004, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil, entre otras. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-557 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-529 de 2006, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. Sobre la evoluci\u00f3n del control fiscal en Colombia consultar la Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
19 Ver Sentencias SU-620 de 1996, C-832 de 2008 y C-7587 de 2010. \u00a0<\/p>\n
20 Ver Sentencias C-534 de 1993 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell, y C-1176 de 2004, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia 374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. Ver tambi\u00e9n Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
25 Al respecto consultar la Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, ver tambi\u00e9n sentencia C-065 de 1997, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
26 Ver Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
27 Ver Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
28 Ver Sentencia C-272de 1996 MP. Antonio Barrera Carbonell.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-127 de 2002, MP. Alfredo Beltran Sierra. \u00a0<\/p>\n
30 Sobre este tema se pueden consultar las Sentencias C-685 de 1996, C-570 de 1997, C-1645 de 2000, C-644 de 2002, C-066 de 2003, C-1176 de 2004, C-668 de 2006, y C-557 de 2009, entre otras. \u00a0<\/p>\n
31 Ver Sentencia, MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
32 Sobre este tema ver Sentencias C-1176 de 2004 y C-557 de 2009, entre otras. \u00a0<\/p>\n
33 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
34 SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-499 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-1176 de 2004, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-499 de 1998, ver tambi\u00e9n la sentencia C-1176 de 2004. \u00a0<\/p>\n
39 Ver las Sentencias C-1176 de 2004 y C-499 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
41 Al respecto consultar las Sentencias C-499 de 1998, C-1339 de 2000, C-803 de 2003, C-1176 de 2004 y C-315 de 2007. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-499 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
43 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
44 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
45 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1339\/00, sentencia C-315 de 2007, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
47 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
48 Ver al respecto la sentencia C-315 de 2007, entre otras. \u00a0<\/p>\n
49 Ver Sentencia C-499 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-1176 de 2004, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
51 Ver Sentencia C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
52 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
53 Consultar las Sentencias C-1339 de 2000 y C-1176 de 2004. \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
55 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
56 Ver sentencia C-110 de 1998, M.P. Fabio Mor\u00f3n Diaz, en donde se pronunci\u00f3 sobre la exequibilidad del art. 10 de la ley 330 de 1996. \u00a0<\/p>\n
57 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
58 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
59 Los objetivos del Fondo de Bienestar de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, fijados por el art\u00edculo 90 de la ley 106 de 1993, son: \u201c1. Contribuir a la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de salud, educaci\u00f3n y vivienda de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Desarrollar planes especiales de vivienda, educaci\u00f3n y salud para los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3. Desarrollar planes de cr\u00e9dito de salud, educaci\u00f3n y vivienda para los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y\/o su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero o compa\u00f1era permanente. \u00a0<\/p>\n
4. Desarrollar planes de cr\u00e9dito para construcci\u00f3n de vivienda, compra de vivienda usada, liberaci\u00f3n de grav\u00e1menes hipotecarios y mejoras en inmuebles para los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y\/o su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero o compa\u00f1era permanente y dem\u00e1s l\u00edneas de cr\u00e9dito de desarrollo social. \u00a0<\/p>\n
5. Administrar las cesant\u00edas de los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6. Administrar el Colegio de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
7. Administrar el Centro M\u00e9dico de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
60 El art\u00edculo 91 de la Ley 106 de 1993, establece que \u201c[s]on funciones del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Organizar, dirigir y administrar el reconocimiento y pago de las cesant\u00edas de los empleados p\u00fablicos de la Contralor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
2. Expedir los reglamentos generales que en materia de cr\u00e9dito de educaci\u00f3n, salud y vivienda desarrolle, de conformidad con las normas legales y reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
3. Expedir los reglamentos generales para la atenci\u00f3n de las prestaciones a su cargo, de conformidad con las normas legales y reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
4. Atender los requerimientos que en materia de vivienda formulen los empleados de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5. Realizar las inversiones que le permitan servir oportunamente los objetivos propios y le garanticen seguridad, rentabilidad y liquidez. \u00a0<\/p>\n
6. Otorgar los cr\u00e9ditos aprobados por la Junta Directiva del Fondo. \u00a0<\/p>\n
7. Cancelar las cesant\u00edas parciales y definitivas a los empleados y exempleados de la entidad. \u00a0<\/p>\n
8. Elaborar y ejecutar los programas de asistencia social para los empleados y sus familias. \u00a0<\/p>\n
9. Elaborar y ejecutar programas recreativos y culturales para los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sus familias. \u00a0<\/p>\n
10. Establecer los planes educativos que debe desarrollar el Colegio para hijos de empleados. \u00a0<\/p>\n
11. Las dem\u00e1s que le sean asignadas por la ley. \u00a0<\/p>\n
62 ART\u00cdCULO 96. DE LAS FUNCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA. Son funciones de la Junta Directiva, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Formular la pol\u00edtica general del Fondo y los planes y programas que, conforme a las reglas previstas por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda deban proponerse para su incorporaci\u00f3n a los planes sectoriales y a trav\u00e9s de estos a los plantes generales de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
2. Adoptar los estatutos del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobaci\u00f3n del Contralor General. \u00a0<\/p>\n
3. Adoptar los reglamentos generales sobre prestaci\u00f3n de servicios de salud, educaci\u00f3n, vivienda y dem\u00e1s servicios, y sobre las condiciones y t\u00e9rminos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las cesant\u00edas de acuerdo con las normas legales y reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
4. Aprobar el presupuesto anual de ingresos, inversiones y gastos. \u00a0<\/p>\n
5. Analizar, estudiar y aprobar los informes, balances y estados financieros del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6. Dirigir y controlar los planes de inversi\u00f3n de las reservas y su manejo financiero. \u00a0<\/p>\n
7. Autorizar las inversiones financieras que le permitan servir oportunamente los objetivos propios de la instituci\u00f3n y le garanticen seguridad, rentabilidad y liquidez. \u00a0<\/p>\n
8. Autorizar los actos y contratos, en la cuant\u00eda que determinen los estatutos. \u00a0<\/p>\n
9. Delegar en el Director General algunas de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
10. Aprobar o improbar las solicitudes de vivienda hechas por los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
11. Las dem\u00e1s que se relacionen con la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
63 ART\u00cdCULO 97. DE LAS FUNCIONES DEL DIRECTOR. Son funciones del Director del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
1. Presentar a consideraci\u00f3n de la Junta Directiva los programas, proyectos y planes que debe desarrollar la entidad y ejecutar sus decisiones. \u00a0<\/p>\n
2. Dirigir, organizar, coordinar y controlar todas las actividades del grupo a su cargo. \u00a0<\/p>\n
3. Presentar a consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la Junta Directiva el proyecto de presupuesto y los proyectos de acuerdos de obligaciones y de ordenaci\u00f3n de gastos. \u00a0<\/p>\n
4. Contralor y coordinar el recaudo de los ingresos, ordenar los gastos, velar por la correcta aplicaci\u00f3n de los fondos y el debido mantenimiento y utilizaci\u00f3n de los bienes en general. \u00a0<\/p>\n
5. Dirigir las operaciones del Fondo dentro de las prescripciones de la ley, los reglamentos y los estatutos. \u00a0<\/p>\n
6. Ser\u00e1 el representante legal del Fondo de Bienestar Social de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
7. Suscribir como representante legal, los actos o contratos que deban celebrarse conforme a las normas legales y sus estatutos. \u00a0<\/p>\n
8. Constituir apoderados que representen al Fondo en los asuntos judiciales y extrajudiciales. \u00a0<\/p>\n
9. Presentar al Contralor General, por conducto del Secretario General, los informes peri\u00f3dicos o espec\u00edficos que le soliciten sobre las actividades desarrolladas y la situaci\u00f3n general del Fondo. \u00a0<\/p>\n
10. Actuar como Secretario de la Junta Directiva. \u00a0<\/p>\n
11. Las dem\u00e1s que se relacionen con la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Fondo y no est\u00e9n expresamente atribuidas a otra autoridad. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-499 de 1998, M.P. Fabio Mor\u00f3n Diaz. \u00a0<\/p>\n
65 V\u00e9ase, Libardo Rodr\u00edguez, Derecho Administrativo, Santa Fe de Bogot\u00e1, Temis, 1994, p. 44.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia C-499 de 1998. \u00a0<\/p>\n
67 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
68 Ver sentencia C-499 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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