\u00a0 \u00a0 Sentencia C- 644\/11 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia respecto de normas que a\u00fan no han entrado en vigencia pero tienen vocaci\u00f3n de producir efectos jur\u00eddicos\/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad de normas con efectos prospectivos \u00a0<\/p>\n
Si bien la vocaci\u00f3n de eficacia de toda disposici\u00f3n normativa implica que su vigencia sea, en principio, condici\u00f3n para que pueda producir efectos, no siempre es as\u00ed, pues una disposici\u00f3n puede encontrarse vigente, pero no estar produciendo efectos; o puede no encontrarse vigente, pero estar produciendo efectos, siendo la misi\u00f3n de la Corte al constatar la inconstitucionalidad de una disposici\u00f3n expulsarla del ordenamiento y con ello impedir que contin\u00fae produciendo efectos. Tambi\u00e9n se presenta el caso en que una norma que a\u00fan no ha entrado en vigencia porque el legislador posterg\u00f3 la misma, en que dada la \u201cvocaci\u00f3n de producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos futuros\u201d, esta Corporaci\u00f3n ha realizado el control de constitucionalidad. En esta ocasi\u00f3n, las expresiones impugnadas, a\u00fan cuando hacen parte de un estatuto que no est\u00e1 vigente, como lo es el nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser examinadas por la Corte, por tratarse de disposiciones que causar\u00e1n efectos prospectivos. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia respecto de expresi\u00f3n inexistente en texto de norma demandada\/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por norma inexistente \u00a0<\/p>\n
La Corte ha precisado que el control de constitucionalidad debe versar sobre dispositivos normativos existentes, y dado que en el presente caso el actor incumpli\u00f3 con los requisitos m\u00ednimos, por cuanto demand\u00f3 una disposici\u00f3n inexistente, todos los cargos que se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente no pueden ser examinados por la Sala, raz\u00f3n por la que la Corte se declarar\u00e1 inhibida \u00a0para pronunciarse sobre el citado segmento, por ineptitud de la demanda. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Antecedentes\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ambitos en que se proyecta\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Competencia para conocer de acciones reparatorias\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos para su configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1991, no exist\u00eda en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano una cl\u00e1usula que consagrara de manera espec\u00edfica la responsabilidad patrimonial del Estado. La responsabilidad estatal se concibe como una instituci\u00f3n de origen netamente jurisprudencial a partir de la jurisprudencia desarrollada en sus inicios por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado, con sustento en las disposiciones del C\u00f3digo Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el \u00e1mbito del derecho privado. Respecto al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia de octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar de que las entidades estatales sean personas jur\u00eddicas y, por tanto, irresponsables penalmente por los da\u00f1os que ocasionaran a los ciudadanos, s\u00ed se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios p\u00fablicos. Con esta decisi\u00f3n se evidencian las modalidades concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa \u00a0y la falla en el servicio, que acoger\u00e1 posteriormente la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. A partir de la expedici\u00f3n de la ley 167 de 1941, la instituci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evoluci\u00f3n y consolidaci\u00f3n jur\u00eddica, y se le reconoce competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las instituciones p\u00fablicas. La jurisprudencia del Consejo de Estado fij\u00f3 como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico, (ii) que la acci\u00f3n u omisi\u00f3n desplegada sea imputable a las entidades p\u00fablicas y (iii) que se presente una relaci\u00f3n de causalidad material entre el da\u00f1o antijur\u00eddico y el \u00f3rgano estatal. Fue a instancias del constituyente de 1991 que acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se encarg\u00f3 de llenar ese vac\u00edo normativo respecto del instituto resarcitorio por actuaciones de los entes p\u00fablicos y consagr\u00f3 en el art\u00edculo 90 de la Carta Pol\u00edtica la responsabilidad patrimonial del Estado por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, responsabilidad que se proyecta indistintamente en los \u00e1mbitos precontractual, contractual y extracontractual. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos f\u00e1cticos \u00a0<\/p>\n
La responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro sistema jur\u00eddico, encuentra fundamento en el principio de la garant\u00eda integral del patrimonio de los ciudadanos, y se configura cuando concurren tres presupuestos f\u00e1cticos a saber: un da\u00f1o antijur\u00eddico o lesi\u00f3n, definido como el menoscabo o perjuicio que sufre la v\u00edctima en su patrimonio o en sus derechos personal\u00edsimos, sin tener el deber jur\u00eddico de soportarlo; una acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable al Estado, que se presenta cuando la Administraci\u00f3n P\u00fablica no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relaci\u00f3n de causalidad, para que el da\u00f1o antijur\u00eddico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige que \u00e9ste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administraci\u00f3n, esto es, desde una perspectiva negativa, que el da\u00f1o sufrido por la v\u00edctima no se derive de un fen\u00f3meno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DA\u00d1O ANTIJURIDICO-Servidores p\u00fablicos y particulares que cumplen funciones p\u00fablicas\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DA\u00d1O ANTIJURIDICO-Acci\u00f3n de repetici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La consolidaci\u00f3n de la responsabilidad estatal para responder por el da\u00f1o antijur\u00eddico causado por sus agentes, constituye entre otras, manifestaciones de un mayor \u00e9nfasis de los sistemas jur\u00eddicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas p\u00fablicas, habida cuenta que la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores p\u00fablicos, pues tambi\u00e9n los particulares asumen en \u00e9l una serie de obligaciones y tareas que antes cumpl\u00edan de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Dentro del marco \u00a0de corresponsabilidad \u00a0y de cooperaci\u00f3n \u00a0entre el Estado y los particulares, la Constituci\u00f3n \u00a0establece \u00a0adem\u00e1s la posibilidad de que \u00e9stos participen en el ejercicio de funciones p\u00fablicas, siendo obligaci\u00f3n del Estado, repetir contra el agente suyo por cuya actuaci\u00f3n dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. \u00a0<\/p>\n
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Supuestos de procedencia \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que constitucionalmente es posible encauzar la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares a trav\u00e9s de varios supuestos, tales como: a) La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una organizaci\u00f3n de origen privado, en que el legislador para cada caso se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control espec\u00edfico, etc.; b) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general de autorizaci\u00f3n a las entidades o autoridades p\u00fablicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jur\u00eddicas o personas naturales) el directo ejercicio de aquellas, sin que se vaci\u00e9 de contenido la competencia de la autoridad que las otorga, y sin que los particulares por el ejercicio de funciones p\u00fablicas se conviertan en servidores p\u00fablicos, siendo apenas evidente que el ejercicio de dichas funciones p\u00fablicas implica un incremento de los compromisos \u00a0que estos adquieren \u00a0con el Estado y con la sociedad, y asumen las consiguientes responsabilidades p\u00fablicas, con todas las consecuencias que ello conlleva \u00a0en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil. Luego, es solamente en relaci\u00f3n con las funciones p\u00fablicas y administrativas que claramente establezca y autorice \u00a0la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Definici\u00f3n\/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caracter\u00edsticas\/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Objeto\/ACCION DE REPARACION DIRECTA-Jurisdicci\u00f3n competente\/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Concepto\/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Aplicaci\u00f3n en acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa \u00a0<\/p>\n
La reparaci\u00f3n directa es una acci\u00f3n de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a trav\u00e9s de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (\u2026) podr\u00e1 \u00a0solicitar directamente ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo que se repare el da\u00f1o causado y se le reconozcan las dem\u00e1s indemnizaciones que correspondan. Se trata de una t\u00edpica acci\u00f3n tendiente a indemnizar a las personas con ocasi\u00f3n de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el Estado. En el an\u00e1lisis jur\u00eddico de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa opera el principio \u00a0iura novit curia, en la medida que a la persona interesada no le corresponde presentar las razones jur\u00eddicas de sus pretensiones, sino simplemente relatar los hechos, omisiones, operaci\u00f3n u ocupaci\u00f3n, para que el juez administrativo se pronuncie con base en el derecho aplicable al caso. \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa es procedente para demandar la reparaci\u00f3n del da\u00f1o que deriva de un hecho, una omisi\u00f3n, una operaci\u00f3n administrativa 0o la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos p\u00fablicos – o por cualquiera otra causa -, siempre que esta \u00faltima no consista en un acto administrativo, porque cuando \u00e9ste es fuente de un da\u00f1o, la ley prev\u00e9 expresamente como acci\u00f3n pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caducidad \u00a0<\/p>\n
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance\/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos, por lo que goza de un amplio margen de autonom\u00eda o libertad de configuraci\u00f3n normativa para evaluar y definir sus etapas, caracter\u00edsticas, formas y, espec\u00edficamente, los plazos y t\u00e9rminos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio leg\u00edtimo de sus derechos ante las autoridades p\u00fablicas. Tal autonom\u00eda s\u00f3lo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, principios que constituyen el l\u00edmite a los quehaceres del legislador, en cuanto los mismos han de servir para la realizaci\u00f3n material de los derechos sustanciales. \u00a0<\/p>\n
REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No limita ni desconoce pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado\/REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia por da\u00f1o antijur\u00eddico causado por particular que obra por expresa instrucci\u00f3n de entidad p\u00fablica\/REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por da\u00f1o causado por particular que no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de entidad p\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la expresi\u00f3n: \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, \u00a0contenida en el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, en nada contraviene las disposiciones constitucionales del pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 6\u00ba y 90 de la Constituci\u00f3n, en la medida que la expresi\u00f3n en manera laguna limita o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues la expresi\u00f3n acusada no debe interpretarse de manera aislada sino de forma arm\u00f3nica con todo el texto que la incorpora. As\u00ed, contrario a lo asegurado por el demandante, en ning\u00fan modo la norma consagra una cl\u00e1usula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie instrucci\u00f3n a un particular pero concurran acciones u omisiones de las entidades p\u00fablicas que ocasionen da\u00f1os antijur\u00eddicos a las personas, y que a la luz del art\u00edculo 90 de la Carta comprometer\u00edan la responsabilidad del Estado. En el segmento demandado el legislador al extender la responsabilidad a los particulares cuando estos act\u00faen siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, no est\u00e1 dando a entender que estos particulares no sean responsables de sus propias actuaciones, tal como lo consagra el C\u00f3digo Civil colombiano en el art\u00edculo 2341, ya que resultar\u00eda irrazonable que el Estado tuviera que responder por todos los da\u00f1os cometidos por los ciudadanos en beneficio de los lesionados, cuando no ha mediado una expresa instrucci\u00f3n de una entidad p\u00fablica sino obrado en el campo o esfera de su vida privada, separado por completo de toda actividad p\u00fablica. Un orden justo implica considerar que el Estado repare los da\u00f1os que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, es decir, cuando hayan obrado con ocasi\u00f3n de sus funciones; y que tambi\u00e9n repare los da\u00f1os que causan los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Alcance \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Definici\u00f3n\/ACCION POPULAR-Contenido, finalidad y caracter\u00edsticas\/ACCION POPULAR-Legitimaci\u00f3n por activa\/DERECHOS COLECTIVOS-Caracter\u00edsticas\/DERECHOS COLECTIVOS-Medios de defensa \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular, teniendo como finalidades: a) evitar el da\u00f1o contingente (preventiva); b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o el agravio sobre esa categor\u00eda de derechos e intereses (suspensiva); \u00a0c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). \u00a0A partir de tal definici\u00f3n, el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos \u201cde todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotaci\u00f3n de los recursos naturales, los productos m\u00e9dicos defectuosos, la imprevisi\u00f3n en la construcci\u00f3n de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteraci\u00f3n en la calidad de los alimentos, la publicidad enga\u00f1osa, los fraudes del sector financiero, etc.\u201d. La Corte ha precisado que los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evoluci\u00f3n social y pol\u00edtica, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protecci\u00f3n y una acci\u00f3n pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectaci\u00f3n y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a trav\u00e9s de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo. En cuanto a \u00a0las caracter\u00edsticas que identifican las acciones populares, se destacan: a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jur\u00eddica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un da\u00f1o o amenaza a un derecho o inter\u00e9s com\u00fan, sin m\u00e1s requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley; b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades p\u00fablicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares, en raz\u00f3n a su posici\u00f3n dominante frente a la mayor\u00eda de la comunidad; c) Las acciones populares tienen un fin p\u00fablico, la protecci\u00f3n de un derecho colectivo; d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva, luego su ejercicio o promoci\u00f3n judicial no est\u00e1 supeditado o condicionado a que exista un da\u00f1o o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger, basta con que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el da\u00f1o; e) Las acciones populares tienen tambi\u00e9n un car\u00e1cter restitutorio, en la medida en que persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos; f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario, aunque en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el \u00fanico incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar m\u00e1s por motivaciones de car\u00e1cter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte; g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos, pues no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protecci\u00f3n principal de los derechos colectivos preexistentes. \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Justificaci\u00f3n de su constitucionalizaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NULIDAD DE ACTOS O CONTRATOS ESTATALES EN SENTENCIAS DE ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la competencia de los jueces populares para decretarla \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Car\u00e1cter principal y no subsidiario\/ACCION POPULAR-Compatibilidad con otras acciones contencioso administrativas \u00a0<\/p>\n
Las acciones populares tiene un car\u00e1cter principal y su proceso tiene una estructura especial que lo diferencia de los dem\u00e1s procesos de contenido litigioso. La configuraci\u00f3n constitucional y legal de las acciones populares permite su procedencia de manera aut\u00f3noma e independiente a otros medios de defensa judicial ordinarios. De ah\u00ed su compatibilidad con las acciones contencioso administrativas prevista para solicitar la declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Tr\u00e1mite no supeditado a la existencia de otros mecanismos de defensa ni para desplazar otros medios de defensa ordinarios\/ACCION POPULAR-Improcedente para solicitar la nulidad de actos administrativos o contratos estatales \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que la expresi\u00f3n: \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, \u00a0contenida en el art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011, y referida a los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias, no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contrario lo fortalece y clarifica los alcances de su competencia, habida cuenta de los desacuerdos y divergencias jurisprudenciales en el Consejo de Estado sobre la materia, resultando v\u00e1lido que haya sido el propio legislador quien, dentro del marco de la potestad de configuraci\u00f3n normativa que tiene, haya dado soluci\u00f3n definitiva al problema de precisar la improcedencia de que el juez de la acci\u00f3n popular decida sobre la anulaci\u00f3n de actos administrativos y contratos estatales, sin que por esta raz\u00f3n se desconozcan el acceso a la administraci\u00f3n de justicia o el car\u00e1cter principal de las acciones populares, que en nada afecta el car\u00e1cter principal o aut\u00f3nomo y no subsidiario de la acci\u00f3n. \u00a0Se trata pues de una medida leg\u00edtima del \u00f3rgano legislativo que busca armonizar la regulaci\u00f3n legal de los distintos medios de control judicial de la administraci\u00f3n al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administraci\u00f3n, en tanto que para ello est\u00e1n las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance de la competencia del juez popular\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8422 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Wilson Ruiz Orejuela \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Ruiz Orejuela solicita a la Corte que declare inexequibles algunas expresiones contenidas en los art\u00edculos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 24 de febrero de 2011 dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simult\u00e1neamente correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, al Consejo de Estado, y a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y finalmente iv) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, del Norte, del Valle, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, de la Sabana, como tambi\u00e9n al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Corporaci\u00f3n de Justicia, al Colectivo de abogados Jos\u00e9 Alvear Retrepo, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben los textos, subrayando los apartes demandados \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1437 DE 20111 \u00a0<\/p>\n
(enero 18) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 140. REPARACI\u00d3N DIRECTA. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la persona interesada podr\u00e1 demandar directamente la reparaci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico producido por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de los agentes del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responder\u00e1, entre otras, cuando la causa del da\u00f1o sea un hecho, una omisi\u00f3n, una operaci\u00f3n administrativa o la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos p\u00fablicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad p\u00fablica o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades p\u00fablicas deber\u00e1n promover la misma pretensi\u00f3n cuando resulten perjudicadas por la actuaci\u00f3n de un particular o de otra entidad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todos los casos en los que en la causaci\u00f3n del da\u00f1o est\u00e9n involucrados particulares y entidades p\u00fablicas, en la sentencia se determinar\u00e1 la proporci\u00f3n por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisi\u00f3n en la ocurrencia del da\u00f1o. La obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2.344 del c\u00f3digo civil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 144. PROTECCI\u00d3N DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos para lo cual podr\u00e1 pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el da\u00f1o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la vulneraci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad p\u00fablica, podr\u00e1 demandarse su protecci\u00f3n, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de presentar la demanda para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protecci\u00f3n del derecho o inter\u00e9s colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamaci\u00f3n dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud o se niega a ello, podr\u00e1 acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podr\u00e1 prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situaci\u00f3n que deber\u00e1 sustentarse en la demanda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante los apartes acusados del art\u00edculo 140 vulneran lo dispuesto en el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 6\u00ba, 58, 90 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mientras que los textos impugnados correspondientes al art\u00edculo 144 desconocen lo dispuesto en los art\u00edculos 29, 88 y 229 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Cargos contra el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Las expresiones atacadas vulneran el pre\u00e1mbulo, el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta en lo referido al orden pol\u00edtico y social justo, as\u00ed como la vigencia de dicho orden y la dignidad humana como principio fundamental del Estado, tambi\u00e9n desconocen la efectividad de los principios, derechos y deberes como fines del Estado y el fundamento de la existencia de las autoridades p\u00fablicas para la protecci\u00f3n de todas las personas en su vida, honra, bienes y dem\u00e1s derechos y libertades. A\u00f1ade que tambi\u00e9n son vulnerados el principio de responsabilidad de las autoridades p\u00fablicas, regulado en los art\u00edculos 6\u00ba y 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Concluye el actor que el inciso demandado tambi\u00e9n vulnera el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia establecido en el art\u00edculo 229 superior. \u00a0<\/p>\n
En palabras del actor \u201c\u2026 seg\u00fan el aparte de la norma demandada, cuando la causa del da\u00f1o se encuentre en una acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable a las autoridades p\u00fablicas, el Estado responder\u00e1. No obstante, cuando el da\u00f1o se ha producido a instancia de un particular por infracci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y de la ley, su actuaci\u00f3n debe estar conforme a expresa instrucci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Nada m\u00e1s alejado del cumplimiento de las funciones y finalidades de las autoridades p\u00fablicas, las cuales deben su existencia a la protecci\u00f3n de todas las personas, en su vida, honra y bienes y para el cumplimiento de los fines estatales, dentro de los que se destacan, garantizar la efectividad de los principios, derechos, deberes y la vigencia de un orden justo, seg\u00fan lo dispone el art. 2 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En esta medida, no habr\u00e1 indemnizaci\u00f3n para el administrado cuando el da\u00f1o se haya producido por un particular cuando no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de una entidad p\u00fablica. No es dif\u00edcil pensar \u00a0en que cuando el da\u00f1o se ha originado en un hecho de un particular o en cualquier otra causa que le es imputable, para que opere la indemnizaci\u00f3n, no necesariamente debe mediar instrucci\u00f3n expresa de las autoridades p\u00fablicas. Pi\u00e9nsese por ejemplo en que grupos al margen de la ley (guerrilleros, paramilitares, delincuencia com\u00fan, etc.), que pueden calificarse como particulares accionan una granada o cualquier artefacto explosivo en un centro comercial o en una calle de una ciudad, causando la muerte a algunas personas y heridas a otras. En este caso no existe instrucci\u00f3n expresa de autoridades p\u00fablicas; todo lo contrario debe suceder\u201d. (P\u00e1ginas 4 y 5 de la demanda). \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, el Estado debe responder cuando el particular causa da\u00f1o sin seguir instrucciones de uno de sus agentes, debido a la omisi\u00f3n en el ejercicio de las funciones que corresponde a cada uno de los servidores p\u00fablicos encargados de la seguridad ciudadana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica el demandante que \u201cAl no permitirse la responsabilidad del Estado por el da\u00f1o causado a una persona por un particular, sino cuando el mismo se haya ocasionado siguiendo expresas instrucciones de las autoridades p\u00fablicas, no encuentran realizaci\u00f3n efectiva la dignidad humana como principio, derechos como la indemnizaci\u00f3n integral y los deberes de responsabilidad en cabeza de las autoridades, al no cumplir con sus funciones por acci\u00f3n u omisi\u00f3n, que desencadenaron en la afectaci\u00f3n de la vida, honra, bienes y dem\u00e1s derechos y libertades de los ciudadanos\u201d. (Ib\u00eddem \u00a0p\u00e1gina 6). \u00a0<\/p>\n
En cuanto al \u00faltimo inciso del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, explica el actor que tampoco encuentran realizaci\u00f3n los valores como el orden jur\u00eddico y social justo, por cuanto a pesar de haberse producido un da\u00f1o antijur\u00eddico con el actuar de particulares y de entidades p\u00fablicas o diversas entidades p\u00fablicas, a las que se determin\u00f3 su influencia causal en el hecho y la proporci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n por la que cada una debe responder, en la pr\u00e1ctica, trat\u00e1ndose de una obligaci\u00f3n conjunta, cualquiera de las entidades podr\u00eda responder por el monto total de la obligaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, al prohibirse la aplicaci\u00f3n de la responsabilidad solidaria, se frustra la posibilidad de que la indemnizaci\u00f3n se entregue a la v\u00edctima de manera oportuna. Se\u00f1ala que \u201c\u2026 ante la renuencia en el pago del monto de la indemnizaci\u00f3n, la v\u00edctima tendr\u00e1 una carga adicional, cual es incoar procesos ejecutivos (luego de pasados 18 meses de la firmeza del fallo) para que cada una de las entidades cumpla con la obligaci\u00f3n declarada en una sentencia. Carga que no se aviene al Estado social justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En concepto del demandante, el texto atacado implica que la v\u00edctima o sus familiares que obtuvieron una sentencia en su favor, deber\u00e1n requerir el cobro directo al particular y a la autoridad p\u00fablica o cada una de las entidades p\u00fablicas dentro de los t\u00e9rminos descritos por el C.C.A. o en caso de renuencia al pago, iniciar ejecutivamente el cobro, cuando lo propio es que en aplicaci\u00f3n del principio de solidaridad la indemnizaci\u00f3n sea pagada por la entidad que est\u00e9 en mejores condiciones y luego internamente entre entidades resuelvan sobre el monto que le corresponde a cada una. \u00a0<\/p>\n
Para el actor los apartes demandados del \u00faltimo inciso del art\u00edculo 140 impiden el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, ya que se limita la efectivizaci\u00f3n de lo resuelto en la sentencia referido al pago de la indemnizaci\u00f3n \u00a0que se tiene derecho, porque pone en cabeza de todas y cada una de las entidades demandadas el pago de la cuota parte que le corresponde de la indemnizaci\u00f3n y con ello se dificulta arbitraria e irrazonablemente el recibir completa la indemnizaci\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
Cargos contra el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Los apartes demandados restringen el contenido y alcance de las acciones populares, deparan un trato discriminatorio por cuanto mediante acci\u00f3n popular puede dejarse sin efectos o anularse un contrato entre particulares que vulnere derechos colectivos, mientras que si se trata de un contrato en el que aparece como parte una autoridad p\u00fablica, no se puede hacer; concluye que se viola el debido proceso y el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia. En palabras del actor: \u201cLo regulado en el aparte demandado no se aviene a la prescripci\u00f3n constitucional que estableci\u00f3 la acci\u00f3n popular como medio PRINCIPAL de defensa de los derechos colectivos. En efecto, el aparte de la norma censurada, modifica la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente al establecer en el art\u00edculo 88 de la constituci\u00f3n, la procedencia de las acciones populares como medio principal de los derechos colectivos, al restringir su procedencia contra la actividad de una entidad p\u00fablica vertida en un acto administrativo o un contrato, sin que el juez administrativo pueda en uno y el otro caso, anular el acto o contrato, cuando con los mismos, amenazan o vulneran los derechos colectivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del derecho al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, el actor se\u00f1ala que el aparte demandado permite que un acto administrativo o un contrato viole derechos colectivos, sin permitirse la anulaci\u00f3n del mismo, cuando las autoridades judiciales, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 88 superior, no hace excepciones; luego, la judicatura tiene competencia para hacerlo, condicionado \u00fanicamente a la afectaci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos por amenaza o vulneraci\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Entidades P\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
1. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El organismo de control fiscal interviene mediante apoderado para solicitar a la Corte que declare exequible el art\u00edculo 140 e inexequible el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, en los apartes objeto de la demanda. Para fundamentar sus peticiones, el vocero de la Contralor\u00eda recuerda c\u00f3mo un mismo hecho o una conducta contraria \u00a0a la Ley por parte de un funcionario o de quien desempe\u00f1a transitoriamente funciones p\u00fablicas, puede ser objeto de diversas sanciones sin que por este hecho se viole el principio non bis in \u00eddem, porque puede ocurrir que en cada uno de los supuestos se protejan bienes jur\u00eddicos diferentes. \u00a0<\/p>\n
En materia de responsabilidad extracontractual, seg\u00fan el interviniente puede afirmarse que la administraci\u00f3n p\u00fablica responder\u00e1 por los da\u00f1os causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios p\u00fablicos, bien sea en el caso especial que la ejecuci\u00f3n de las obras p\u00fablicas las adelante con servicio y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra p\u00fablica es siempre la administraci\u00f3n, siendo responsable de reparar los da\u00f1os derivados de tal actividad. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, agrega el agente de la Contralor\u00eda, cuando el contratista ocasiona da\u00f1os a terceros ajenos por completo a la ejecuci\u00f3n de la obra, \u00e9l debe asumir exclusivamente la indemnizaci\u00f3n por los perjuicios, sin que la administraci\u00f3n deba responder directa y subsidiariamente. En este sentido explica que \u201c\u2026 todo particular debe respetar las normas de orden p\u00fablico consagradas por el ordenamiento jur\u00eddico, y que tanto aqu\u00e9l como las Entidades contratantes deben velar por el cumplimiento de los preceptos jur\u00eddicos; no obstante, debe insistirse, es respecto de la administraci\u00f3n p\u00fablica que se hace m\u00e1s exigente el principio de legalidad, raz\u00f3n por la que, en cada caso concreto habr\u00e1 de analizarse de manera independiente y aut\u00f3noma la conducta asumida por el particular y por la entidad contratante\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con estos argumentos solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones impugnadas correspondientes al art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 144 de la citada Ley, el agente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se\u00f1ala que la naturaleza, objeto y caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n popular llevan a considerarla como un procedimiento preferencial, despojado de formalismos, destinada a hacer cesar la amenaza, vulneraci\u00f3n o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida de lo posible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, esta acci\u00f3n no procede cuando existen otros medios que tengan la misma finalidad, adem\u00e1s por cuanto la acci\u00f3n popular es \u00fanica e independiente contra acciones u omisiones de la autoridad p\u00fablica \u00a0que amenace o vulnere derechos colectivos. Lo que se pretende con esta acci\u00f3n es proteger los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio p\u00fablico, que pueden ser vulnerados por entidades p\u00fablicas o particulares. Por tanto, concluye el interviniente, la acci\u00f3n popular es procedente as\u00ed existan otros medios de defensa judicial que tengan la misma finalidad. \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio del Interior y de Justicia \u00a0<\/p>\n
Pablo Felipe Robledo del Castillo, quien act\u00faa en nombre y representaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el vocero de la Entidad que en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 140 la demanda es inepta, por cuanto obedece a la interpretaci\u00f3n subjetiva del actor. Para el interviniente no puede deducirse que los actos de los particulares no originen responsabilidad a cargo del Estado, cuando aqu\u00e9llos se han producido por omisi\u00f3n de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda es inepta en cuanto se formulan cargos basados en una interpretaci\u00f3n que no se desprende del texto de la disposici\u00f3n demandada, es decir, ella no recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade el vocero del Ministerio que la demanda parece basarse en una concepci\u00f3n de la responsabilidad estatal que no guarda correspondencia con lo dispuesto en el art\u00edculo 90 superior, por cuanto los cargos refieren al componente omisivo de la responsabilidad: la omisi\u00f3n, la negligencia, el descuido, pero tambi\u00e9n busca fundamento en el deber de las autoridades de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales, de los cuales concluye el actor que todo da\u00f1o causado por un particular debe ser indemnizado por el Estado. \u00a0<\/p>\n
Concluye el interviniente explicando que la norma es exequible al permitir al juez de la acci\u00f3n popular adoptar las medidas necesarias para la protecci\u00f3n de los derechos colectivos, sin que por esta raz\u00f3n sean desconocidos los derechos al debido proceso ni el de acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia. Adem\u00e1s, no se viola el derecho a la igualdad por haber guardado silencio en relaci\u00f3n con los contratos entre particulares, por cuanto la norma hace parte del c\u00f3digo de lo contencioso administrativo y por tanto no puede regular asuntos propios de la jurisdicci\u00f3n civil. \u00a0<\/p>\n
3. Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
Los doctores Mauricio Fajardo y Ruth Stella Correa Palacio intervienen en representaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, solicitando la inhibici\u00f3n respecto de algunos apartes y la exequibilidad de otros fragmentos demandados. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de precisar los argumentos del actor, los Magistrados del Consejo de Estado se\u00f1alan que, contrario a lo expresado en la demanda, el segmento impugnado del art\u00edculo 140 est\u00e1 en armon\u00eda con lo establecido en el pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1, 2, 6 y 90 de la Carta Pol\u00edtica, por cuanto no desconoce el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado. \u00a0<\/p>\n
Explican los representantes del Tribunal que el art\u00edculo 90 superior elev\u00f3 a canon constitucional la responsabilidad directa del Estado por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, de manera que se estableci\u00f3 como cl\u00e1usula general la obligaci\u00f3n reparatoria a cargo del Estado, sin distingo de la actividad por la cual pueda proceder. La responsabilidad reposa sobre la noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico, entendido como aquel \u201cperjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jur\u00eddico de soportarlo\u201d, de manera que emerge la obligaci\u00f3n reparatoria del Estado con independencia de si el proceder del agente estatal es l\u00edcito o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El da\u00f1o es imputable al Estado cuando el mismo es resultado de la acci\u00f3n o de la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, en desarrollo del servicio o en nexo con \u00e9l, tomando en consideraci\u00f3n tanto su ligamen f\u00e1ctico como jur\u00eddico, y de conformidad con el fundamento o criterio de responsabilidad de que se trate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta explicaci\u00f3n los intervinientes consideran que el demandante hace una lectura e interpretaci\u00f3n equivocada del segmento atacado y, en general, del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el inciso segundo de esta disposici\u00f3n debe leerse de la mano del inciso primero, para colegir que bajo la expresi\u00f3n \u201cagentes del Estado\u201d se encuentran comprendidos tanto los servidores p\u00fablicos como los particulares que desempe\u00f1en funciones administrativas o propias del Estado y que en nexo con el servicio cometan conductas lesivas o violatorias de la vida, honra y bienes de las personas. \u00a0<\/p>\n
Para el Consejo de Estado \u201c\u2026 ni por asomo se vislumbra un quebranto a las normas constitucionales indicadas por el demandante, toda vez que la norma legal garantiza el deber de reparar por parte del estado y mantiene indemne a las personas por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que les sean ocasionados por las autoridades p\u00fablicas o, mejor a\u00fan, por los agentes del Estado. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, una lectura atenta del inciso segundo del art\u00edculo 140, permite colegir, sin hesitaci\u00f3n alguna, que la expresi\u00f3n de la norma censurada por el actor es desarrollo de la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del estado, a trav\u00e9s del medio de control de reparaci\u00f3n directa por da\u00f1os extracontractuales que se produzcan por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus agentes y adem\u00e1s es complemento del supuesto o regla de que trata el inciso primero de la disposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
Los ejemplos que en la sustentaci\u00f3n de los cargos trae a colaci\u00f3n el demandante en materia de da\u00f1os producidos a las personas por la perpetraci\u00f3n de actos terroristas por parte de organizaciones al margen de la ley (subversi\u00f3n, paramilitarismo o delincuencia organizada) o con elementos de propiedad de las entidades p\u00fablicas (veh\u00edculos oficiales) son casos que han sido resueltos, seg\u00fan la jurisprudencia del Consejo de Estado, con plena aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando, pese a la concurrencia de la actuaci\u00f3n de terceros, al estado le son imputables esos da\u00f1os por la propia acci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus agentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para el Tribunal la expresi\u00f3n demandada es l\u00f3gica y se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la medida que se trata de un supuesto m\u00e1s, no el \u00fanico, en que puede comprometerse la responsabilidad estatal, es decir, cuando un particular siguiendo \u00f3rdenes expresas de una autoridad p\u00fablica ocasione un da\u00f1o antijur\u00eddico. En el texto no hay cl\u00e1usula de irresponsabilidad como lo cree el demandante. \u00a0<\/p>\n
En lo relacionado con el \u00faltimo aparte del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, considera el Consejo de Estado que la demanda adolece de ineptitud sustantiva por inexistencia del segmento normativo acusado. El actor demanda la expresi\u00f3n \u201cLa obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2344 del c\u00f3digo civil\u201d. Este fragmento no existe, no hace parte del texto del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 publicado en el Diario Oficial n\u00famero 47.956 de 18 de enero de 2011. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 144, el Tribunal se\u00f1ala que la medida adoptada por el legislador en nada afecta el car\u00e1cter principal o aut\u00f3nomo y no subsidiario de la acci\u00f3n; el legislador busca armonizar la regulaci\u00f3n legal de los distintos medios de control judicial de la administraci\u00f3n, al establecer que en acciones populares no es factible anular contratos o actos administrativos, en tanto para ello est\u00e1n las acciones contencioso administrativas pertinentes. Para el Consejo de Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa disposici\u00f3n acusada, es pues desarrollo de la libertad de conformaci\u00f3n que le asiste a nuestro \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, por expresa habilitaci\u00f3n constitucional. Tan claro es que no cercena los claros poderes del juez de la acci\u00f3n popular que, a continuaci\u00f3n dispone que no obstante no estar habilitado para anular contratos o actos administrativos, el juez puede adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
El hecho de que no se puedan anular contratos o actos administrativos, asunto reservado a otro tipo de medios de control judicial de la administraci\u00f3n, no inhibe al juez en sus amplios poderes. El hecho de que se impida que por este medio se creen institutos sucesivos o paralelos a los previstos por el legislador para la anulaci\u00f3n de actos administrativos o contratos no entra\u00f1a una violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, sino por el contrario su desarrollo arm\u00f3nico. Tal y como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional, el orden y la seguridad jur\u00eddica imponen que la utilizaci\u00f3n de los medios de defensa judicial se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre s\u00ed\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos basados en la presunta violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, el Consejo de Estado manifiesta que el legislador no incurri\u00f3 en una actuaci\u00f3n desproporcionada ni irrazonable que permita inferir tal tipo de violaci\u00f3n, por cuanto la contrataci\u00f3n estatal es una manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa, mientras que la contrataci\u00f3n privada es desarrollo de la autonom\u00eda negocial; es decir, son dos asuntos diferentes, no comparables, como lo pretende el actor. \u00a0<\/p>\n
Frente a los cargos por presunta violaci\u00f3n del debido proceso y acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia, la Corporaci\u00f3n explica que las razones expuestas por el actor no cumplen con los criterios de pertinencia y suficiencia que seg\u00fan la Corte deben acompa\u00f1ar el concepto de violaci\u00f3n. Son puntos de vista subjetivos, de conveniencia, antes que un ataque de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Ministerio de Defensa Nacional \u00a0<\/p>\n
Considera la representante del Ministerio que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, porque el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta vulneraci\u00f3n de derechos constitucionales, sus razonamientos son dispersos, inexactos y vagos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, considera que se debe declarar exequible el aparte demandado correspondiente al art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto los particulares pueden ejercer funciones p\u00fablicas, sin que la entidad p\u00fablica titular de la prestaci\u00f3n del respectivo servicio pueda sustraerse de la obligaci\u00f3n que le corresponda. \u00a0<\/p>\n
5. Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
El Ministerio interviene mediante apoderado especial, solicitando a la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, se declare la exequibilidad de los art\u00edculos 140 parcial y 144 parcial de la Ley 1437 de 2011, en consideraci\u00f3n a que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales fundamenta sus pretensiones, realiza una lectura superficial de las normas acusadas, las transcribe y compara formalmente, emite juicios de valor y hace consideraciones imprecisas que no permiten confrontar la norma acusada con el texto constitucional invocado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el art\u00edculo 140 demandado comprende el da\u00f1o antijur\u00eddico, el cual no est\u00e1 limitado a que sea producido por instrucci\u00f3n expresa de alguna autoridad p\u00fablica; adem\u00e1s de ello, el inciso demandado establece que el Estado responder\u00e1 entre otras \u201cpor cualquiera otra causa imputable a una entidad p\u00fablica\u201d. Sostiene que de la redacci\u00f3n del texto legal no se evidencia confusi\u00f3n en los destinatarios, por lo que la misma ofrece estabilidad y certeza jur\u00eddicas; as\u00ed, los cargos contra la norma acusada no est\u00e1n llamados a prosperar. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos formulados contra el inciso segundo del art\u00edculo 144 de la misma Ley, manifiesta que lo pretendido por la norma es la diferenciaci\u00f3n del objeto procesal en las acciones de nulidad y en las acciones populares; por lo tanto, proceder\u00e1 la suspensi\u00f3n del acto administrativo o del contrato para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos y su nulidad ser\u00e1 debatida en ejercicio de la acci\u00f3n pertinente. Tal situaci\u00f3n no atribuye una calidad subsidiaria a la acci\u00f3n popular; por el contrario, su configuraci\u00f3n constitucional y legal permite su procedencia de manera aut\u00f3noma e independiente frente a los medios de defensa judicial ordinarios. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la Ley 472 de 1998 no consagra la posibilidad de anular actos administrativos o contratos estatales ni particulares. Sobre estos \u00faltimos precisa que no es competencia de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa dirimir las controversias surgidas entre particulares; seg\u00fan criterio del interviniente, el legislador no pod\u00eda pronunciarse respecto a la posibilidad de anular contratos netamente particulares en la Ley 1437 de 2011 porque no hace parte de la materia legislativa contenciosa administrativa. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
El apoderado especial del Ministerio de Transporte al efectuar su intervenci\u00f3n, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a los cargos propuestos contra el inciso segundo del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 se\u00f1ala que las expresiones acusadas, contrario a lo manifestado por el actor, elevan los valores axiol\u00f3gicos de justicia y dignidad humana, \u00a0\u201ca las nuevas operaciones del Estado a trav\u00e9s de particulares, de donde condici\u00f3n sine qua non \u00a0es la expresa instrucci\u00f3n de la autoridad para la ejecuci\u00f3n que eventualmente ocasione el da\u00f1o antijur\u00eddico dentro de los presupuestos de falla del servicio, lo cual responde al orden de actuaci\u00f3n del Estado, excluido de ese plano la actividad privada particular de cualquier ciudadano que por el hecho de ser da\u00f1osa en el plano colectivo no es imputable a la configuraci\u00f3n y actividad de la administraci\u00f3n del Estado con el simple juicio de atender a condiciones de antijuridicidad\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituciones Acad\u00e9micas \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Nacional de Colombia \u00a0<\/p>\n
La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del profesor Mauricio Reyes Betancourt y del Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio Jur\u00eddico de la Facultad, rinde concepto en el que considera en primer lugar, que la modificaci\u00f3n introducida por el inciso segundo del art\u00edculo 140 demandado, reconoce el concepto de \u201cagente del Estado\u201d, categor\u00eda en la que se incluye al particular que ejerce funciones de car\u00e1cter p\u00fablico; en consecuencia, \u201cla Ley pretende que quienes ostentando tal calidad, ocasionen un da\u00f1o antijur\u00eddico, est\u00e9n llamados a concurrir junto con el Estado en el pago de las indemnizaciones a que haya lugar, bien sea dentro del proceso, a trav\u00e9s del llamamiento en garant\u00eda, o a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n, o como responsable directo de reparaci\u00f3n directa (art. 140 inc.3)\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, solicita la exequibilidad condicionada del aparte \u201cque haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido que se entender\u00e1 responsable al particular en aquellas situaciones en las cuales est\u00e9 directamente bajo la tutela de la autoridad \u00a0administrativa sin que pueda exigir que \u201ceste obrando siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aparte demandado del art\u00edculo 144 de la misma ley, alude al principio de juez natural contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica con la finalidad de diferenciar las competencias de los jueces de lo contencioso administrativo y su alcance, cuando conocen de acciones que pretenden hacer cesar la vulneraci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, \u201cen el entendido de que si la ley que regula la materia no contempla la anulaci\u00f3n de los actos administrativos o los contratos que en alg\u00fan momento vulneren derechos colectivos, no puede el juez de conocimiento atribuirse esta competencia, en ninguna de las jurisdicciones\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, solicita la exequibilidad de los apartes demandados del art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
El Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia allega concepto elaborado por el Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo, \u00a0cuyo contenido se circunscribe a precisar las razones por las cuales son exequibles los preceptos jur\u00eddicos impugnados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular afirma que, \u201cResultaba, en consecuencia, necesario complementar la referida disposici\u00f3n para que pudiese, de manera expresa, incluir aquellos eventos en los cuales si bien se produce ocupaci\u00f3n de bienes inmuebles, esta es producida por particulares \u2013y por tanto, en principio, imputable a ellos- pero que al haber obrado siguiendo instrucciones de las autoridades p\u00fablicas resulta comprometida la responsabilidad estatal, tal como la jurisprudencia ya lo hab\u00eda puesto de presente\u2026\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye \u00a0que no le asiste raz\u00f3n al actor en relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n que da a la norma, puesto que i) si la ocupaci\u00f3n es producida exclusivamente por un particular sin que medie instrucci\u00f3n por parte de las autoridades p\u00fablicas, la responsabilidad que pueda originarse debe alegarse ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria, con fundamento en las normas del C\u00f3digo Civil; ii) los ejemplos que se traen en la demanda no se encuentran comprendidos en el objeto de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa consagrado en la actualidad en la Ley 1107 de 2006 y previsto en los art\u00edculos 103 y siguientes del nuevo C\u00f3digo; iii) el aparte normativo impugnado incorpora el criterio jurisprudencial seg\u00fan el cual se compromete la responsabilidad del Estado en los casos en los cuales la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmuebles privados se verifica por parte de particulares que obran siguiendo instrucci\u00f3n expresa de las autoridades. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar y frente a los cargos contra el inciso segundo del art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011 aduce que la acci\u00f3n popular procede cuando la causa de la endilgada amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos la constituye un acto administrativo o contrato estatal; respecto a la viabilidad jur\u00eddica de decretar la nulidad de los actos administrativos o contratos estatales en la respectiva sentencia dictada al resolver una acci\u00f3n popular, afirma que se han esgrimido diferentes criterios jurisprudenciales, los cuales son suficientemente explicados en el concepto allegado. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, afirma que de acuerdo con el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se defiri\u00f3 al legislador tanto la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n popular como la determinaci\u00f3n de los otros derechos colectivos que pueden ser protegidos mediante dicho instrumento jur\u00eddico; por lo tanto, en desarrollo de tales atribuciones se expidi\u00f3 la Ley 1437 de 2011, en cuyo art\u00edculo 144 adem\u00e1s de definir la acci\u00f3n popular como una acci\u00f3n p\u00fablica y establecer su finalidad, consagra su procedencia cuando la causa o amenaza de la vulneraci\u00f3n del derecho colectivo sea un acto administrativo o un contrato estatal, eventos en los cuales el Juez no puede anular ni el acto ni el contrato, pero s\u00ed tiene atribuciones para adoptar las medidas que encuentre necesarias con la finalidad de hacer cesar la amenaza o la vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, \u201cteniendo en cuenta que respecto de la configuraci\u00f3n de la Acci\u00f3n Popular, el legislador cuenta con mandato superior expreso que le atribuye una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa y que, por lo dem\u00e1s, ante los criterios jurisprudenciales diversos y encontrados, la decisi\u00f3n legislativa otorga un margen de certeza jur\u00eddica mayor al anteriormente existente, consideramos que el aparte normativo impugnado resulta, en cuanto a los cargos formulados, plenamente ajustado a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a03. Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
El Doctor Alejandro Venegas Franco, en \u00a0calidad de \u00a0Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Se\u00f1ora del Rosario inicia su intervenci\u00f3n se\u00f1alando que el actor hace una interpretaci\u00f3n incorrecta de la finalidad del Estado comprendida en las normas constitucionales, al se\u00f1alar en la demanda que cualquier tipo de amenaza o da\u00f1o, producto de acci\u00f3n u omisi\u00f3n, a una persona individual o colectiva en Colombia, debe imputarse \u00fanicamente al Estado; es decir, da por sentado que para \u201cgarantizar la efectividad de los principios, de los derechos y deberes y la vigencia de un orden social justo\u201d el Estado debe responder e indemnizar cualquier tipo de amenaza o da\u00f1o, sin considerar la fuente de responsabilidad de las personas del derecho civil, de las personas naturales o jur\u00eddicas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, en \u201cel concepto de la vulneraci\u00f3n\u201d de la demanda se enuncian las disposiciones constitucionales que se consideran quebrantadas con las normas demandadas, sin expresar verdaderamente la forma c\u00f3mo se transgrede el orden constitucional; el demandante centra su disertaci\u00f3n en suposiciones y opiniones personales que no se pueden validar jur\u00eddicamente como un concepto de violaci\u00f3n del orden constitucional. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las pretensiones del actor respecto del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, advierte que no tienen vocaci\u00f3n de prosperidad puesto que lo que se procura con la demanda es que se responsabilice al Estado de cualquier da\u00f1o, sin atender la imputabilidad que constituye un elemento esencial del r\u00e9gimen de responsabilidad de la persona jur\u00eddica estatal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el segundo precepto demandado, esto es, el art\u00edculo 144 de la misma Ley y en relaci\u00f3n con el alcance de las acciones populares, explica que dicho precepto reitera que si lo pretendido es obtener la nulidad de un acto o contrato, se debe hacer uso de las acciones ordinarias; as\u00ed mismo, el legislador se\u00f1ala expresamente que el Juez puede conocer de demandas sobre vulneraci\u00f3n de derechos e intereses colectivos inclusive, cuando \u201cla conducta vulnerante sea un acto administrativo o contrato\u201d; as\u00ed mismo se faculta al Juez para que adopte las medidas que estime necesarias con la finalidad de hacer cesar la vulneraci\u00f3n, por lo que no se vislumbra limitaci\u00f3n alguna en el alcance de las acciones populares, sin perder de vista que el objeto de la referida acci\u00f3n no es la anulaci\u00f3n de actos o contratos, puesto que ello hace parte del \u00e1mbito de las acciones ordinarias, sino la protecci\u00f3n frente a la amenaza o vulneraci\u00f3n de derechos colectivos lo cual puede hacer el Juez sin necesidad de entrar a adoptar medidas que son objeto de otro tipo de acciones. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto considera que las expresiones demandadas de los art\u00edculos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011 deben declararse ajustadas a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4. Universidad Libre \u00a0<\/p>\n
La Universidad Libre por intermedio del doctor Jes\u00fas Hernando \u00c1lvarez Mora, \u00a0Decano de la Facultad de Derecho, presenta su intervenci\u00f3n en la que solicita la inexequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aparte del inciso segundo del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, entiende que no habr\u00e1 indemnizaci\u00f3n para el administrado en el evento en que el da\u00f1o sea producido por un particular, cuando no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de una entidad p\u00fablica. Le da la raz\u00f3n al demandante al se\u00f1alar que si el Estado a trav\u00e9s de uno de sus servidores p\u00fablicos ha dejado de actuar y los particulares por tal omisi\u00f3n del Estado ocasionan el da\u00f1o, habr\u00eda irresponsabilidad estatal. \u00a0<\/p>\n
De la misma forma comparte los argumentos del actor frente a los cargos propuestos contra el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 ib\u00eddem, ya que en su criterio, tal como se expuso en la demanda, \u00a0el aparte acusado de la norma convierte en subsidiaria y residual una acci\u00f3n que es de naturaleza principal, \u201cde all\u00ed que la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, s\u00ed est\u00e1 facultada para anular los actos administrativos o contratos que amenazan o vulneran derechos colectivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
5. Instituto Colombiano de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
El doctor Mart\u00edn Berm\u00fadez Mu\u00f1oz interviene en el asunto de la referencia conforme a la designaci\u00f3n conferida por el doctor Jairo Parra Quijano, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervenci\u00f3n encaminada a demostrar la constitucionalidad de las normas sometidas al control de esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, manifiesta que el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 no contradice las normas constitucionales invocadas por el contrario, desarrolla lo dispuesto en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Advierte que el art\u00edculo 140 de la referida ley extiende la responsabilidad del Estado a los eventos en los que, quien causa el da\u00f1o con su acci\u00f3n u omisi\u00f3n no tiene la condici\u00f3n de agente estatal sino que es un simple particular. \u201cLo hace porque supone que puede estar vinculada al Estado sin tener la condici\u00f3n de agente estatal y, para tal caso exige que dicho particular \u201chaya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma…\u201d. En ese caso, esta es la condici\u00f3n que establece la norma para que su conducta pueda imput\u00e1rsele a la entidad estatal y por ende, \u00e9sta deba responder\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que \u201c\u2026Un orden justo implica considerar que el Estado repare los da\u00f1os que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, esto es cuando hayan obrado con ocasi\u00f3n de sus funciones; y que tambi\u00e9n que (sic) repare los da\u00f1os que causen los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su criterio, debe precisarse que para el correcto entendimiento de la norma es que \u201cella no excluye la responsabilidad del Estado cuando el da\u00f1o haya sido causado por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de una Autoridad P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que en los ejemplos citados por el demandante se evidencia que el da\u00f1o no se produce en forma exclusiva por la actuaci\u00f3n del particular sino por la omisi\u00f3n de un agente estatal, caso en el cual el Estado deber\u00e1 responder. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al aparte demandado del art\u00edculo 144 de la misma ley, considera que no es inconstitucional ni contraviene lo dispuesto en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De la lectura de tal precepto, deduce que la acci\u00f3n popular no fue concebida por el legislador como un mecanismo a trav\u00e9s del cual el Juez competente pueda decretar la anulaci\u00f3n de un acto administrativo o un contrato. La decisi\u00f3n del Juez debe comprender solo las medidas \u2013de hecho o materiales- necesarias para evitar la vulneraci\u00f3n de los intereses colectivos, medidas que pueden adoptarse sin que sea necesario anular el acto administrativo o el contrato que constituya el origen de la violaci\u00f3n del derecho colectivo o que est\u00e1 involucrado en el mismo, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente preventiva de esta acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior a\u00f1ade que \u201cresulta equivocado considerar que el respeto de la presunci\u00f3n de legalidad del acto constituye un obst\u00e1culo para que el Juez de la Acci\u00f3n Popular logre proteger los derechos e intereses colectivos y que por lo tanto es necesario que dicho Juez cuente con competencia para anularlos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y con base en lo expuesto, solicita denegar la solicitud formulada por el demandante y por lo tanto, declarar exequibles las normas demandadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- Los ciudadanos Jeimmy Patricia Chaparro Ospina y Jairo Eisenhower intervienen con la finalidad de solicitar a la Corporaci\u00f3n la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de resumir los cargos expuestos por el demandante se pronuncian frente a cada uno de ellos; consideran los intervinientes que no le asiste raz\u00f3n al actor ya que, \u00a0en relaci\u00f3n con el aparte demandado del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, el querer del legislador fue el de establecer el nexo de causalidad entre la amenaza y\/o el da\u00f1o y una entidad p\u00fablica; m\u00e1s adelante afirman que en caso de no establecer el nexo de causalidad entre una entidad p\u00fablica y un particular que cumple expresa instrucci\u00f3n de \u00e9sta, se excluye de responsabilidad a la entidad. \u00a0<\/p>\n
En lo concerniente al contenido demandado del art\u00edculo 144 de la misma ley, sostienen que el objeto de la acci\u00f3n popular se circunscribe a proteger los derechos e intereses colectivos, cuyo tr\u00e1mite no se encuentra supeditado a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial; tampoco se configura como una acci\u00f3n para desplazar los medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la ley para dar soluci\u00f3n a las diversas controversias jur\u00eddicas; es decir, se est\u00e1 frente a mecanismos judiciales independientes con prop\u00f3sitos distintos y espec\u00edficos. Adem\u00e1s de ello, el Juez Constitucional est\u00e1 sometido a la ley que regula su accionar esto es, la Ley 472 de 1998 que desarrolla el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- Los ciudadanos Martha Yanneth R\u00edos Garc\u00eda, Jos\u00e9 Andr\u00e9s granados Ayala, Arley Augusto Aldana Casta\u00f1o y Harold L\u00f3pez \u00a0se pronuncian a favor de la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas dentro del \u00a0proceso de la referencia, quienes aducen frente a los cargos planteados contra el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, que \u201c\u2026lo que pretendi\u00f3 el legislador fue hacer extensiva la responsabilidad en cabeza de los particulares cuando estos hubieren obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n del Estado, no significa ello, que igualmente no puedan responder por sus propios actos, como as\u00ed los dispone el C\u00f3digo Civil, en su art\u00edculo 2341, pues el Estado no puede entrar a responder por todos los actos cometidos por los ciudadanos colombianos a favor de aquellos que resultaren perjudicados, sin que exista una instrucci\u00f3n del mismo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, en sentir de los intervinientes, el contenido de dicho precepto no desconoce las preceptivas constitucionales toda vez que el legislador, al regular la acci\u00f3n popular no pretende instituir un sistema que desconozca las acciones judiciales ordinarias, raz\u00f3n por la cual, la anulabilidad contenida en la norma coincide con el argumento de que si la parte actora dispone de otros medios de defensa judicial, debe hacer uso de ellos de manera preferencial, por cuanto el Juez \u00a0constitucional no debe invadir la competencia del Juez ordinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente resaltan que a su juicio, la restricci\u00f3n impuesta por el legislador se sustenta en la garant\u00eda de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso, como quiera que permitir la anulaci\u00f3n de actos o contratos administrativos podr\u00eda atentar en algunos casos, contra los principios de la contrataci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Por su parte, los ciudadanos Erika Juliette Bernal Rodr\u00edguez, Sebasti\u00e1n Bernal Garavito, Alejandra Rodr\u00edguez y Vilma In\u00e9s D\u00e1vila Mendoza estiman en su intervenci\u00f3n, la procedencia de la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas dentro del proceso de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Sobre el primer precepto demandado, los ciudadanos advierten que bajo un an\u00e1lisis completo, el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 prev\u00e9 la posibilidad de que un particular demande directamente la reparaci\u00f3n de un da\u00f1o antijur\u00eddico generado por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de los Agentes del Estado y como consecuencia de ello la misma norma, especifica en su contenido la procedencia de la acci\u00f3n en determinadas situaciones, las que no son taxativas ya que, previo a su enunciaci\u00f3n se plasma la expresi\u00f3n \u201centre otras\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a los cargos propuestos contra el art\u00edculo 144 de la mencionada ley, se apartan de los argumentos expuestos por el demandante, ya que no se est\u00e1 restringiendo ninguna posibilidad de salvaguardar los derechos e intereses colectivos afectados o amenazados, a\u00fan en casos en que su origen sea un acto administrativo o un contrato, puesto que el juez constitucional est\u00e1 facultado para adoptar las medidas que considere pertinentes para procurar tal protecci\u00f3n; lo que no le es dable es declarar la nulidad de actos administrativos o contratos, por cuanto para tal fin existe un procedimiento establecido en la misma ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Evelyne \u00a0Fabiana Vargas Quitian, Oscar Mauricio Romero Brice\u00f1o y Jorge Armando Torres L\u00f3pez, en su condici\u00f3n de ciudadanos intervienen pidiendo de la Corporaci\u00f3n la declaratoria de exequibilidad de los preceptos impugnados, al no encontrar violaci\u00f3n de las normas constitucionales invocadas en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Encuentran que con lo dispuesto en el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 no se est\u00e1 eximiendo de responsabilidad al Estado frente a los eventuales da\u00f1os generados a los ciudadanos, puesto que tal disposici\u00f3n prev\u00e9 la responsabilidad del Estado por hechos o por omisiones atribuidos a \u00e9ste, bien sea por el desempe\u00f1o de sus funciones a trav\u00e9s de sus servidores p\u00fablicos o por un particular a quien se le haya dado la instrucci\u00f3n directa de dicha actuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, aducen que el actor incurre en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea, puesto que la norma no convierte en subsidiaria o residual la acci\u00f3n popular, ya que le da al Juez herramientas para tomar medidas necesarias en procura de los derechos e intereses colectivos, claro est\u00e1 sin la atribuci\u00f3n de anular actos administrativos o contratos. \u00a0<\/p>\n
5.- Los ciudadanos Juan Pablo Mu\u00f1oz Maldonado, Roberto Ram\u00edrez Bernier, Emirgen Rangel Hern\u00e1ndez y Alan Coral L\u00f3pez, quienes solicitan en su intervenci\u00f3n declarar inexequible el aparte del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 que refiere \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, respecto de los dem\u00e1s apartes acusados por el actor los encuentran ajustados a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- Leidy Diana N\u00fa\u00f1ez, Manuel Fernando Renter\u00eda Vel\u00e1squez, Alejandro L\u00f3pez y Jeyson Hern\u00e1n Campo intervienen en su condici\u00f3n de ciudadanos con la finalidad de solicitar la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 y frente al aparte acusado del art\u00edculo 144 ib\u00eddem, la declaratoria de inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para defender la primera norma demandada, se refieren brevemente al r\u00e9gimen de responsabilidad del Estado colombiano y afirman que, bajo criterios jurisprudenciales y doctrinarios, el Estado es responsable por los da\u00f1os ocasionados por particulares sin que medie mandato de \u00e9ste en dos eventos, por falla del servicio o por riesgo excepcional. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiestan que el demandante no tiene en cuenta el deber ser de la responsabilidad del Estado y sus alcances, toda vez que \u00e9ste no puede proteger a terceros de los da\u00f1os ocasionados por particulares. Sobre este punto acuden a las posiciones adoptadas por el Consejo de Estado en su jurisprudencia y a razonamientos personales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a07.- Finalmente, las ciudadanas Claudia Liliana Quijano, Derly Portillo Salguero y Paola Esmith Solano Gualdron intervienen en el presente asunto, coadyuvando las pretensiones del actor con fundamento en similares argumentos a los expuestos en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Empieza el concepto analizando los cargos formulados contra el art\u00edculo 140, encontrando dos hechos: el primero que la norma incluye la expresi\u00f3n demandada al momento de enunciar, a modo de ilustraci\u00f3n y de manera no taxativa, algunas de las hip\u00f3tesis de responsabilidad del Estado por los da\u00f1os que cause, como se puede ver en el texto \u201c\u2026 De conformidad con el inciso anterior, el Estado responder\u00e1, entre otras, cuando la causa del da\u00f1o sea \u2026\u201d. El segundo es que la exclusi\u00f3n que el actor censura respecto de da\u00f1os causados por particulares sin seguir una expresa instrucci\u00f3n de una entidad p\u00fablica, pero atribuibles a una omisi\u00f3n del Estado, no puede inferirse de manera razonable de una enunciaci\u00f3n no taxativa. Entonces, la expresi\u00f3n demandada no es inexequible per se. \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, los cargos contra el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 est\u00e1n basados en una interpretaci\u00f3n subjetiva que no corresponde al texto de la norma, siendo procedente que la Corte se inhiba de pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 144, sostiene el Procurador que la naturaleza de las acciones populares y su prop\u00f3sito est\u00e1n vinculados con la prevenci\u00f3n del da\u00f1o o hacer cesar el peligro o la amenaza y, si no es posible, remediar la vulneraci\u00f3n o agravio e incluso restituir las cosas al estado anterior. Es razonable que el juez, cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos o intereses colectivos. Sin embargo, contin\u00faa la Vista Fiscal, anular el acto o contrato no es indispensable para proteger dichos derechos o intereses, porque el juez puede protegerlos sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, tarea \u00e9sta que corresponde a la autoridad judicial con competencia para el respectivo asunto. \u00a0<\/p>\n
Explica el Jefe del Ministerio P\u00fablico que la nulidad, la nulidad y restablecimiento del derecho y los litigios contractuales est\u00e1n regulados en los art\u00edculos 137, 138 y 141 de la Ley 1437 de 2011, relacionados con los medios de control, siendo \u00e9stos id\u00f3neos para lograr la nulidad de los actos administrativos o de los contratos. Cada procedimiento est\u00e1 previsto en la Ley y respetar estos tr\u00e1mites no implica violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, ni restricci\u00f3n para acceder a la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye el Procurador General solicitando a la Corte que declare exequible el aparte demandado, perteneciente al art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una Ley (C. Po. art. 241.4), en este caso la Ley 1437 de 2011, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Asuntos procesales previos \u00a0<\/p>\n
2.1. Las expresiones impugnadas, a\u00fan cuando hacen parte de un estatuto que no est\u00e1 vigente, pueden ser examinadas por la Corte \u00a0<\/p>\n
Para el examen de constitucionalidad, es decir, para decidir sobre la validez de la norma de rango inferior confrontada con la Carta Pol\u00edtica, se requiere verificar previamente la vigencia de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
La vocaci\u00f3n de eficacia de toda disposici\u00f3n normativa implica que su vigencia sea, en principio, condici\u00f3n para que pueda producir efectos. Sin embargo, ello no siempre es as\u00ed. Una disposici\u00f3n puede encontrarse vigente, pero no estar produciendo efectos, por ejemplo, cuando se encuentra en desuso o suspendida. Asimismo, puede no encontrarse vigente, pero estar produciendo efectos, como en el caso en que una disposici\u00f3n vigente haga referencia a otra que est\u00e1 derogada. Sin embargo, los anteriores casos son excepciones al principio general seg\u00fan el cual, para que una disposici\u00f3n produzca efectos, debe encontrarse vigente. La vigencia es, en principio, condici\u00f3n de eficacia, y la misi\u00f3n de la Corte al constatar la inconstitucionalidad de una disposici\u00f3n es expulsarla del ordenamiento y con ello impedir que contin\u00fae produciendo efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otra excepci\u00f3n aceptada por la Corte se presenta cuando se trata de normas que a\u00fan no han entrado en vigencia porque el legislador posterg\u00f3 la misma. Esta Corporaci\u00f3n en diferentes ocasiones ha efectuado este control de constitucionalidad, dada la \u201cvocaci\u00f3n de producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos futuros\u201d2 de las disposiciones controvertidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional ha tramitado demandas contra normas que por existir pueden ser objeto de control de consti\u00adtucionalidad, a pesar de no estar vigentes a\u00fan. Tal fue el caso de los nuevos c\u00f3digos penales; tanto el C\u00f3digo Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporaci\u00f3n en su integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron por razones materiales3. \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, tal como claramente se advierte de la lectura del art\u00edculo 308 de la ley 1437 de 2011, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, \u201cEl presente c\u00f3digo comenzar\u00e1 a regir el dos (2) de julio del a\u00f1o 2012. \/\/ Este c\u00f3digo s\u00f3lo se aplicar\u00e1 a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, as\u00ed como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. \/\/Los procedimientos y las actuaciones administrativas, as\u00ed como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguir\u00e1n rigi\u00e9ndose y culminar\u00e1n de conformidad con el r\u00e9gimen jur\u00eddico anterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, el propio legislador no estableci\u00f3 la entrada en vigencia de la norma a partir de su expedici\u00f3n, la cual se produjo el 18 de enero de 2011 en el Diario Oficial N\u00b0 47.956, sino que en ejercicio de sus leg\u00edtimas facultades posterg\u00f3 la misma4, estos es, difiri\u00f3 para el a\u00f1o 2012 la producci\u00f3n de sus efectos jur\u00eddicos5. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, aunque el nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se encuentre a\u00fan rigiendo, pero por tratarse de disposiciones que causar\u00e1n efectos prospectivos, la Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Inhibici\u00f3n por estar dirigida la demanda contra una expresi\u00f3n que no hace parte de la ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que el Ministerio P\u00fablico y otros intervinientes han solicitado a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo respecto de la expresi\u00f3n demandada: \u201cLa obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2.344 del C\u00f3digo Civil\u201d, por no hacer parte del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N\u00b0 47.956 de enero 18 de 2011, la Sala proceder\u00e1 a pronunciarse previamente sobre este aspecto. Asimismo, la Corte examinar\u00e1 si se estructura una ineptitud sustantiva de la demanda, respecto a la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 144 de la ley en cuesti\u00f3n, en cuanto al cargo referente a la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad (C. Po. art. 13), como varios intervinientes lo han se\u00f1alado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Como lo ha explicado esta Corporaci\u00f3n, el control de constitucionalidad debe versar sobre dispositivos normativos existentes. En esta ocasi\u00f3n el actor demand\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cLa obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2.344 del C\u00f3digo Civil\u201d, considerando que la misma hac\u00eda parte del texto del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
La Sala, luego de examinar el texto de la norma publicada en el Diario Oficial N\u00b0 47.956 de enero 18 de 2011, encuentra que tanto el Ministerio P\u00fablico como algunos intervinientes tienen raz\u00f3n al afirmar que el segmento normativo acusado no existe, no hace parte del ordenamiento jur\u00eddico, toda vez que el mismo no est\u00e1 incorporado en el texto definitivo del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011. El propio demandante reconoci\u00f3 este error en escrito6 dirigido a la Corte Constitucional, expresando: \u201c\u2026 por un error involuntario, en la demanda radicada en la Secretar\u00eda General de esa corporaci\u00f3n el 2 de febrero de 2011, se hizo alusi\u00f3n a un contenido normativo que no corresponde totalmente con la disposici\u00f3n sancionada por el Ejecutivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
El actor pudo incurrir en este error debido a que en el primer debate en la C\u00e1mara de Representantes se introdujo una modificaci\u00f3n al art\u00edculo que se menciona, la cual inclu\u00eda la expresi\u00f3n demandada7; sin embargo, durante el segundo debate en C\u00e1mara, en sesi\u00f3n del 29 de noviembre de 2010, se elimin\u00f3 por la Plenaria de la Corporaci\u00f3n ese texto8, al aprobarse la proposici\u00f3n presentada por el representante Didier Burgos Ram\u00edrez, lo cual consta en las Gacetas del Congreso N\u00b0 1068 de 2010 (Texto Definitivo aprobado en la C\u00e1mara de Representantes, p\u00e1gina 26), 1072 y 1075 de 2010 (Informe de Conciliaci\u00f3n y Texto del Proyecto Conciliado por las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, p\u00e1gina 29), as\u00ed como finalmente qued\u00f3 publicado en el Diario Oficial N\u00b0 47.956 de enero 18 de 2011 (p\u00e1gina 13), en el que aparece el texto de la Ley sancionada por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n la Corte comparte los reparos formulados por el Ministerio P\u00fablico y por algunos de los intervinientes, relacionados con la demanda presentada contra la expresi\u00f3n \u201cLa obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2.344 del C\u00f3digo Civil\u201d. Al respecto, conviene traer a colaci\u00f3n la sentencia C-1052 de 2001, en la cual esta Corte precis\u00f3 los criterios m\u00ednimos para la existencia de un cargo contra una disposici\u00f3n, entre los cuales aparecen los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cConcretamente, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, tendr\u00e1 que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusaci\u00f3n, esto es, el precepto o preceptos jur\u00eddicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional. \u00a0Esta identificaci\u00f3n se traduce en (i.) \u201cel se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales\u201d (art\u00edculo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). \u00a0Pero adem\u00e1s, la plena identificaci\u00f3n de las normas que se demandan exige (ii.) \u2018su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o la inclusi\u00f3n de \u2018un ejemplar de la publicaci\u00f3n de las mismas\u2019 (Art\u00edculo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia m\u00ednima \u2018que busca la indispensable precisi\u00f3n, ante la Corte, acerca del objeto espec\u00edfico del fallo de constitucionalidad que habr\u00e1 de proferir, ya que se\u00f1ala con exactitud cu\u00e1l es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constituci\u00f3n\u2019.\u201d9 (Destaca la Sala). \u00a0<\/p>\n
Debido a que el actor no cumpli\u00f3 con los requisitos m\u00ednimos, por cuanto demand\u00f3 una disposici\u00f3n inexistente, todos los cargos que se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente no pueden ser examinados por la Sala, toda vez que no es posible pronunciarse sobre ella, ni relacionarla con los efectos que el demandante le atribuye. En consecuencia, la Corte se declarar\u00e1 inhibida \u00a0para pronunciarse sobre el citado segmento, por ineptitud de la demanda. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ineptitud sustantiva de la demanda respecto a la expresi\u00f3n atacada del art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011, en cuanto al cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad (C. Po. art. 13) \u00a0<\/p>\n
En forma reiterada la Corte ha explicado que pese a la naturaleza p\u00fablica e informalidad en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, uno de los requisitos de estas demandas consiste en se\u00f1alar, de manera coherente, las razones por las cuales una norma ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed, conforme a la lectura que esta Corporaci\u00f3n ha hecho del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, para que se configure un cargo id\u00f3neo de inconstitucionalidad, el ciudadano debe ofrecer razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes10. \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad el actor demand\u00f3 la expresi\u00f3n \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, del art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011, al estimar que es contrario al derecho a la igualdad establecido en el art\u00edculo 13 superior. Consider\u00f3 que mientras la norma no autoriza a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo a declarar la nulidad de un acto administrativo o de un contrato cuando una de las partes sea una entidad p\u00fablica, al mismo tiempo guarda silencio cuando tal amenaza o vulneraci\u00f3n proviene de un acto entre particulares, lo que a su juicio equivale a se\u00f1alar que est\u00e1 permitido. \u00a0<\/p>\n
Aduce el actor que \u201cel mencionado trato distinto no encuentra justificaci\u00f3n constitucionalmente atendible, debido a que frente a situaciones de hecho similares (vulneraci\u00f3n o amenaza sobre derechos colectivos con contratos), debe seguirse una consecuencia jur\u00eddica similar, es decir, la jurisdicci\u00f3n (civil), en el segundo evento no deber\u00eda estar facultada para anular los citados contratos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Revisado el contenido de la demanda y las intervenciones presentadas, se constata que la acusaci\u00f3n contra la expresi\u00f3n transcrita del art\u00edculo 144 de la Ley y presuntamente basada en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 superior, no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia en la formulaci\u00f3n del cargo, ante lo cual la Corte debe inhibirse. \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n no es espec\u00edfica11 ni suficiente12, ya que el ciudadano formul\u00f3 reparos gen\u00e9ricos, globales e indeterminados relacionados con la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, pero de los mismos no es posible delimitar con precisi\u00f3n cu\u00e1l es el sentido de la acusaci\u00f3n a fin de concretar el debate en t\u00e9rminos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el actor se limita a se\u00f1alar que la norma guard\u00f3 silencio respecto de los contratos celebrados entre particulares que ocasionen amenaza o vulneraci\u00f3n a derechos colectivos, suponiendo que de la norma acusada se infiere que la jurisdicci\u00f3n civil s\u00ed los puede anular, en contraposici\u00f3n a lo que el mismo precepto le impide al juez administrativo, cuando lo l\u00f3gico ser\u00eda que las dos jurisdicciones no lo pudieran hacer. Sin embargo, el actor no expone las razones por las cuales la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, ni sustenta este argumento en motivos dirigidos a controvertir constitucionalmente esa desigualdad. Recu\u00e9rdese que los cargos por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad deben \u201cse\u00f1alar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad y qu\u00e9 justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas\u201d13. \u00a0<\/p>\n
El accionante acusa el segmento antes transcrito insinuando que en \u00e9l ha debido incluirse expresamente la anulabilidad de los contratos civiles a cargo de esa jurisdicci\u00f3n, con el fin de dar un trato id\u00e9ntico o similar a situaciones contempladas en el art\u00edculo 144 de la Ley 1437. La Sala considera que el trato injustamente desigual debe ser explicado a partir del precepto acusado y en este caso la norma no prev\u00e9 lo planteado por el actor, de lo cual se infiere que no resulta procedente adelantar un juicio de constitucionalidad porque no est\u00e1 previamente \u00a0determinado el contenido normativo objeto de control. \u00a0<\/p>\n
En este aparte la demanda no recae sobre un texto real sino sobre uno deducido por el actor; es decir, no se refiere a proposiciones existentes suministradas por el legislador sino a hip\u00f3tesis inferidas por el demandante. \u00a0<\/p>\n
La norma no hace referencia a los contratos entre personas de derecho privado ni a la anulabilidad de los mismos, por lo que resulta necesario reforzar el concepto de que dicho vac\u00edo no es, en principio, objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, que consiste en un juicio de comparaci\u00f3n entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego, el vac\u00edo legislativo no puede ser enjuiciado en raz\u00f3n de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparaci\u00f3n14. \u00a0<\/p>\n
La Sala logra vislumbrar que la inconformidad del actor radica en una omisi\u00f3n legislativa, respecto a la falta de regulaci\u00f3n en la norma demandada sobre la anulabilidad de los contratos civiles. Pese a que el ciudadano no la formul\u00f3 de manera expresa, esta falencia apreciativa en la demanda no permite a la Corte entrar en su estudio, ya que los deberes de claridad y pertinencia en la formulaci\u00f3n del cargo corresponden al actor, m\u00e1s a\u00fan cuando la omisi\u00f3n legislativa como causa de inexequibilidad, contiene diferentes variantes que limitan, en uno u otro sentido, la competencia de esta Corporaci\u00f3n, seg\u00fan se trate de omisiones relativas o absolutas. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el actor omite considerar que no es imperativo darle un mismo tratamiento a situaciones que son del todo distintas15, ya que es evidente que la contrataci\u00f3n estatal es una manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa y la contrataci\u00f3n privada es desarrollo de la autonom\u00eda negocial, no siendo en consecuencia comparables en este aspecto. Igualmente, debe tenerse en cuenta que la ley 1437 de 2011, es una codificaci\u00f3n que tiene por objeto regular, en su segunda parte, todo lo relacionado con lo contencioso administrativo, siendo contrario a lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de la Carta16 que \u00e9l pueda regular en este c\u00f3digo asuntos que resultan, desde el punto de vista sistem\u00e1tico y teleol\u00f3gico, ajenos a la codificaci\u00f3n sustantiva y adjetiva en materia civil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto a este cargo. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0An\u00e1lisis de las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
3.1. Cargos y problema jur\u00eddico respecto del aparte acusado del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
El demandante aduce que la expresi\u00f3n: \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, vulnera el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 6\u00b0 y 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, referidos a la vigencia de un orden social justo, al principio de dignidad humana, a la efectividad de los derechos, al cumplimiento de los fines del Estado, a la existencia de las autoridades p\u00fablicas para la adecuada protecci\u00f3n de las personas en su vida, honra y bienes, como tambi\u00e9n a la responsabilidad de las autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, considera que la expresi\u00f3n: \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, incluida en el art\u00edculo 144 de la aludida ley, vulnera los art\u00edculos 88, 29 y 229 de la Carta, relativos a la facultad del legislador para regular las acciones populares como medio principal de defensa de los derechos colectivos, las que causen da\u00f1o a un n\u00famero plural de personas y la responsabilidad civil para los da\u00f1os inferidos, al igual que al acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
Respecto a la primera expresi\u00f3n demandada se aduce que la dignidad humana, el valor de la justicia y la efectividad de los derechos en un orden justo, se frustran al exigir la expresa instrucci\u00f3n de una entidad p\u00fablica a un particular, para que el Estado comprometa su responsabilidad patrimonial. Esta exigencia mengua la protecci\u00f3n a la vida, honra y bienes de las personas, ya que el Estado tambi\u00e9n debe responder por sus omisiones, cuando por raz\u00f3n de \u00e9stas, y sin seguir instrucciones expresas, los particulares ocasionen da\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Las posiciones de los intervinientes se encuentran divididas. Tal como se puede apreciar en el cap\u00edtulo IV de esta providencia, algunos estiman que los preceptos acusados son compatibles con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que la Administraci\u00f3n siempre incurrir\u00e1 en responsabilidad extracontractual por los da\u00f1os antijur\u00eddicos ocasionados a los particulares por acci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus agentes. Asimismo, otros consideran que la Corte debe declarar la constitucionalidad condicionada de la primera expresi\u00f3n acusada, en el sentido \u00a0que debe entenderse como responsable al particular que act\u00faa estando bajo la tutela de una autoridad administrativa sin que se pueda exigir que est\u00e9 obrando siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma. Otros estiman que lo regulado es la expresi\u00f3n del ejercicio de la potestad de configuraci\u00f3n normativa que la Carta asign\u00f3 al legislador. Algunas instituciones educativas y ciudadanos intervinientes acogen \u00edntegramente las consideraciones del actor. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte establecer si la expresi\u00f3n \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, relativo a la reparaci\u00f3n directa, vulnera los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 6\u00b0 y 90 de la Constituci\u00f3n, al enunciar la responsabilidad del Estado por los da\u00f1os que cause cuando le sean imputables y hayan sido ocasionados por un particular. \u00a0<\/p>\n
Para resolver este interrogante, la Corte se referir\u00e1 previa y brevemente a la responsabilidad del Estado; aludir\u00e1 a la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares que cumplen funciones p\u00fablicas; expondr\u00e1 brevemente las caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa; reiterar\u00e1 la potestad de configuraci\u00f3n del legislador en materia de definiciones, competencias y procedimientos, y en ese marco analizar\u00e1 los cargos formulados. \u00a0<\/p>\n
3.1.1. De la responsabilidad patrimonial del Estado \u00a0<\/p>\n
3.1.1.1. Marco hist\u00f3rico anterior a la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0<\/p>\n
Como ha sido estudiado por esta Corporaci\u00f3n, hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1991, no exist\u00eda en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano una cl\u00e1usula que consagrara de manera espec\u00edfica la responsabilidad patrimonial del Estado. Ciertamente, en Colombia la responsabilidad estatal se concibe como una instituci\u00f3n de origen netamente jurisprudencial que, seg\u00fan lo dicho por la Corte, inicia su evoluci\u00f3n \u201cen un periodo hist\u00f3rico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberan\u00eda, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE \u00b4Le popre de la souverainet\u00e9 est de s\u2019imposer \u00e0 tous sans compensation\u2019\u201d17. \u00a0<\/p>\n
Sobre esta materia la jurisprudencia, desarrollada en sus inicios por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado, encontr\u00f3 su sustento en las disposiciones del C\u00f3digo Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el \u00e1mbito del derecho privado, acogiendo como par\u00e1metros los postulados del Estado de Derecho y, espec\u00edficamente, los cambios ocurridos en la sociedad y en la econom\u00eda durante las primeras d\u00e9cadas del siglo XX, que ya tend\u00edan a un mayor grado de intervencionismo estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia de octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar de que las entidades estatales sean personas jur\u00eddicas y, por tanto, irresponsables penalmente por los da\u00f1os que ocasionaran a los ciudadanos, s\u00ed se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios p\u00fablicos18. Es con esta decisi\u00f3n que el desarrollo de la jurisprudencia del alto tribunal de la jurisdicci\u00f3n ordinaria se muestra progresista respecto a tres modalidades concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa \u00a0y la falla en el servicio, que acoger\u00e1 posteriormente la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0<\/p>\n
A partir de la expedici\u00f3n de la ley 167 de 1941, la instituci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evoluci\u00f3n y consolidaci\u00f3n jur\u00eddica. Con esta ley se le reconoce competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las instituciones p\u00fablicas, consolidando luego toda una doctrina jurisprudencial basada en la aplicaci\u00f3n de algunos principios y normas de derecho p\u00fablico, resguard\u00e1ndose a su vez en los art\u00edculos 2\u00b0, 16 y 23 de la Constituci\u00f3n de 1886 que, si bien no regulaban la instituci\u00f3n de la responsabilidad del Estado en forma directa, consagraban, a la manera de fines constitucionales primarios, el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la obligaci\u00f3n de garantizar la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con justo t\u00edtulo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resultado de la posici\u00f3n del Consejo de Estado, el criterio de imputaci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial de la Administraci\u00f3n P\u00fablica que ven\u00eda imperando hasta antes de la expedici\u00f3n de la Ley 167, fue modificado, pasando de la teor\u00eda civilista de la culpa, a la aplicaci\u00f3n concreta de la teor\u00eda administrativista de la falta o falla en el servicio p\u00fablico. De esta manera, se tiene que de acuerdo con la evoluci\u00f3n jurisprudencial de la responsabilidad p\u00fablica, \u201cse estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posici\u00f3n jur\u00eddica de la v\u00edctima, quien ve lesionado su inter\u00e9s jur\u00eddico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas, independientemente de que \u00e9stas fueran leg\u00edtimas o ileg\u00edtimas, normales o anormales, regulares o irregulares\u201d19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con la nueva postura, resulta evidente que la conducta dolosa o culposa del servidor p\u00fablico no tiene incidencia en el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que la misma surge de manera directa de la entidad p\u00fablica, no por el hecho de otro sino por el hecho propio, en cuanto se entend\u00eda que la conducta pasiva o activa del funcionario de la Administraci\u00f3n que pod\u00eda generar un da\u00f1o, se encontraba \u00edntimamente vinculada con el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa encomendada. Es por esto que la jurisprudencia del Consejo de Estado fij\u00f3 como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico, (ii) que la acci\u00f3n u omisi\u00f3n desplegada sea imputable a las entidades p\u00fablicas y (iii) que se presente una relaci\u00f3n de causalidad material entre el da\u00f1o antijur\u00eddico y el \u00f3rgano estatal. \u00a0<\/p>\n
3.1.1.2. La responsabilidad patrimonial del Estado en la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0<\/p>\n
Si bien en el anterior sistema jur\u00eddico no exist\u00eda una cl\u00e1usula constitucional ni legal que expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las actuaciones de los entes p\u00fablicos, el constituyente de 1991, acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encarg\u00f3 de llenar ese vac\u00edo normativo y, al tenor del art\u00edculo 90 de la Carta Pol\u00edtica, reconoce en forma directa la responsabilidad del Estado, al consagrar que: \u201cEl Estado responder\u00e1 patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Coincidiendo con la l\u00ednea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en la sentencia C-333 de 1996, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre el verdadero alcance de esta norma, aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jur\u00eddico de la responsabilidad estatal, consagra tambi\u00e9n un r\u00e9gimen \u00fanico de responsabilidad, a la manera de una cl\u00e1usula general que comprende todos los da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por las actuaciones y omisiones de los entes p\u00fablicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el \u00e1mbito extracontractual, precontractual y contractual20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como no se consagra en el art\u00edculo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad como se pudo interpretar por algunos sectores, circunscrito \u00fanicamente al campo extracontractual, ya que, seg\u00fan lo expresado, de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los reg\u00edmenes tradicionales de responsabilidad estatal, esto es, el contractual, el precontractual y el extracontractual. Al respecto estim\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cAhora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no s\u00f3lo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones seg\u00fan los \u00e1mbitos de actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un da\u00f1o antijur\u00eddico y que \u00e9ste sea imputable a una acci\u00f3n u omisi\u00f3n de una autoridad p\u00fablica. Pero el art\u00edculo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un r\u00e9gimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los intervinientes, seg\u00fan el cual la noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico no es aplicable en el \u00e1mbito contractual. Por el contrario, para esta Corporaci\u00f3n el inciso primero del art\u00edculo 90 consagra la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no s\u00f3lo la \u00a0responsabilidad extracontractual \u00a0sino tambi\u00e9n el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relaci\u00f3n jur\u00eddico-administrativa precontractual) \u00a0as\u00ed como tambi\u00e9n la responsabilidad patrimonial del Estado de car\u00e1cter contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto, seg\u00fan esa Corporaci\u00f3n, los criterios lentamente construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresi\u00f3n constitucional firme en el art\u00edculo 90, que representa entonces \u2018la consagraci\u00f3n de un principio constitucional constitutivo de la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual\u201921. Por ello ha dicho esa misma Corporaci\u00f3n que ese art\u00edculo 90 \u2018es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, tr\u00e1tese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual\u201d22. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no sobra aclarar que la existencia de un r\u00e9gimen unificado en ning\u00fan caso borra las diferencias conceptuales que se registran en torno a los distintos \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado. La pretensi\u00f3n constitucional se limita a subsumir bajo el concepto de da\u00f1o antijur\u00eddico los distintos tipos de responsabilidad, dejando a salvo la manera como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del derecho p\u00fablico. La Corte consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior obviamente no significa que los t\u00edtulos y reg\u00edmenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean id\u00e9nticos en todos los campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual pr\u00e1ctica jurisprudencial siguen existiendo reg\u00edmenes diferenciados. As\u00ed, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros \u00e9sta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas p\u00fablicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos reg\u00edmenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico, por lo cual, como bien lo se\u00f1ala la doctrina nacional y se ver\u00e1 en esta sentencia, en el fondo el da\u00f1o antijur\u00eddico es aquel que se subsume en cualquiera de los reg\u00edmenes tradicionales de responsabilidad del Estado\u201d.23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro, entonces, que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jur\u00eddico encuentra fundamento en el principio de la garant\u00eda integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los art\u00edculos 2\u00b0,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la Rep\u00fablica el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2\u00b0) y, por el otro, la obligaci\u00f3n de promover la igualdad de los particulares ante las cargas p\u00fablicas \u00a0(art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).24\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. La responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares que cumplen funciones p\u00fablicas en el Estado social de derecho \u00a0<\/p>\n
En el proceso de construcci\u00f3n del Estado social de derecho, uno de los componentes de gran trascendencia lo constituye la relevancia que ha tomado en el ordenamiento jur\u00eddico el principio de responsabilidad, observado no solamente desde la \u00f3rbita del Estado sino tambi\u00e9n de los particulares. \u00a0<\/p>\n
La consolidaci\u00f3n del principio de responsabilidad \u00a0se hace evidente, en efecto, \u00a0a trav\u00e9s de varios elementos que reorientan en forma significativa \u00a0tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, \u00a0como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones p\u00fablicas. \u00a0De este modo, la consolidaci\u00f3n de la responsabilidad estatal para responder por el da\u00f1o antijur\u00eddico causado por sus agentes, la transformaci\u00f3n del nivel de responsabilidad del agente estatal en relaci\u00f3n con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una l\u00f3gica de corresponsabilidad \u00a0entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos p\u00fablicos que pretende superar la visi\u00f3n tradicional de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado, son entre otras27, manifestaciones de un mayor \u00e9nfasis de los sistemas jur\u00eddicos en este principio que busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 90 de la Carta contiene la obligaci\u00f3n para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuaci\u00f3n dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposici\u00f3n constitucional se enmarca dentro del objetivo espec\u00edfico del constituyente de obligar al servidor p\u00fablico a tomar conciencia de la importancia de su misi\u00f3n y de su deber de actuar \u00a0de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. \u00a0<\/p>\n
El concepto de servidor p\u00fablico establecido en la Carta28 tiene en este sentido \u00a0una connotaci\u00f3n finalista y no puramente nominal. Recu\u00e9rdese que conforme al art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n, las autoridades est\u00e1n instituidas, entre otras finalidades, \u201cpara asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d y c\u00f3mo al tenor del art\u00edculo 209 superior son principios que fundamentan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa los \u201c(\u2026) de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores p\u00fablicos en el Estado social de derecho. Los particulares asumen en \u00e9l \u00a0una serie de obligaciones y de tareas que antes cumpl\u00edan de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. As\u00ed, la Carta se\u00f1ala que sectores tan importantes como la salud (C. Po. art. 49), la seguridad social (C. Po. art. 48), la educaci\u00f3n (C. Po. art. 67), la ciencia y la tecnolog\u00eda ( C. Po. art. 71), la protecci\u00f3n especial de la personas de la tercera edad (C. Po. art. 46), de los ni\u00f1os (C. Po. art. 44) y de los discapacitados (C. Po. art. 47), no son responsabilidad \u00fanica del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben tambi\u00e9n contribuir \u00a0a su amparo y desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, debe recordarse que enmarcado dentro del concepto de derecho-deber a la participaci\u00f3n (C. Po. arts. 2 y 95), se abren igualmente varias posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente \u00a0de las tareas p\u00fablicas, participando por ejemplo en el control de la gesti\u00f3n p\u00fablica (C. Po. art. 270), contratando con el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a \u00e9l encomendadas (C. Po. 150, inciso final), o colaborando en la prestaci\u00f3n de servicios antes reservados a la esfera estatal (C Po. art. 365). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del marco \u00a0de corresponsabilidad \u00a0y de cooperaci\u00f3n \u00a0entre el Estado y los particulares, \u00a0la Constituci\u00f3n \u00a0establece \u00a0adem\u00e1s la posibilidad de que \u00e9stos participen en el ejercicio de funciones p\u00fablicas. Es como el art\u00edculo 123 \u00a0se\u00f1ala que la ley determinar\u00e1 el r\u00e9gimen aplicable a los particulares que temporalmente desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, al tiempo que el art\u00edculo 210 superior se\u00f1ala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas \u00a0en las condiciones que se\u00f1ale la ley. \u00a0<\/p>\n
Teniendo presente estos conceptos, la Corte ha aceptado que como expresi\u00f3n aut\u00e9ntica del principio de participaci\u00f3n los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones administrativas. As\u00ed, en la sentencia C-866 de 1999, se expresa, en torno del contenido de los art\u00edculos 123, 210 y 365 de la Carta: \u00a0<\/p>\n
\u201c…resulta claro que la asunci\u00f3n de funciones administrativas por los particulares es un fen\u00f3meno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no resulta extra\u00f1o, sino que m\u00e1s bien es desarrollo l\u00f3gico de esta misma noci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Resulta oportuno se\u00f1alar, que el tema de la asunci\u00f3n de funciones administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo alusi\u00f3n, no debe confundirse con el tema de la privatizaci\u00f3n de ciertas entidades p\u00fablicas. En efecto, la privatizaci\u00f3n es un fen\u00f3meno jur\u00eddico que consiste en que un patrimonio de naturaleza p\u00fablica, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatizaci\u00f3n comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a pol\u00edticas que miran por la realizaci\u00f3n de los principios de eficiencia y eficacia de la funci\u00f3n p\u00fablica y enmarcarse dentro de los criterios del art\u00edculo 60 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal. \u00a0Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gesti\u00f3n de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los par\u00e1metros se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos\u201d. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo la Corte ha se\u00f1alado que constitucionalmente es posible encauzar la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares a trav\u00e9s de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse29: \u00a0<\/p>\n
a) La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una organizaci\u00f3n de origen privado. \u00a0En este supuesto el legislador para cada caso se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control espec\u00edfico, etc. \u00a0<\/p>\n
b) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general de autorizaci\u00f3n a las entidades o autoridades p\u00fablicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jur\u00eddicas o personas naturales, mediante convenio precedido de acto administrativo), el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha se\u00f1alado la Corte, que la mencionada atribuci\u00f3n tiene como l\u00edmite \u201cla imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga\u201d30. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, la circunstancia de que se asigne a los particulares \u00a0el ejercicio de funciones p\u00fablicas no modifica su estatus de particulares \u00a0ni los convierte por ese hecho en servidores p\u00fablicos31; sin embargo, es \u00a0apenas evidente que el ejercicio de \u00a0dichas funciones p\u00fablicas implica un incremento de los compromisos \u00a0que estos adquieren \u00a0con el Estado y con la sociedad. As\u00ed, en tanto que titulares de funciones p\u00fablicas, \u00a0los \u00a0particulares a los cuales \u00e9stas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades p\u00fablicas, con todas las consecuencias que ello conlleva \u00a0en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil32. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta estas precisiones, \u00a0es \u00a0entonces \u00a0solamente en relaci\u00f3n con las funciones p\u00fablicas y administrativas que claramente establezca y autorice \u00a0la ley33 que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia que, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, es necesario tener en cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones acusadas en el presente proceso34. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. La acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa en el r\u00e9gimen vigente \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, consagrada en el art\u00edculo 86 del C.C.A., modificado por el art\u00edculo 31 de la ley 446 de 1998, es procedente para demandar la reparaci\u00f3n del da\u00f1o que deriva de un hecho, una omisi\u00f3n, una operaci\u00f3n administrativa o la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos p\u00fablicos – o por cualquiera otra causa -, siempre que esta \u00faltima no consista en un acto administrativo35, porque cuando \u00e9ste es fuente de un da\u00f1o, la ley prev\u00e9 expresamente como acci\u00f3n pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0<\/p>\n
Conforme lo ha se\u00f1alado la doctrina, la reparaci\u00f3n directa \u201ces una acci\u00f3n de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a trav\u00e9s de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (\u2026) podr\u00e1 \u00a0solicitar directamente ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo que se repare el da\u00f1o causado y se le reconozcan las dem\u00e1s indemnizaciones que correspondan, esto es, sin reclamaci\u00f3n previa a la administraci\u00f3n o mediando petici\u00f3n de nulidad, como en el caso de la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho. Se trata de una t\u00edpica acci\u00f3n tendiente a indemnizar a las personas con ocasi\u00f3n de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el Estado, en raz\u00f3n de las actividades anteriormente indicadas, que excluyen de entrada el acto administrativo\u201d36. \u00a0<\/p>\n
En el an\u00e1lisis jur\u00eddico de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa opera el principio \u00a0iura novit curia, en la medida que a la persona interesada no le corresponde presentar las razones jur\u00eddicas de sus pretensiones, sino simplemente relatar los hechos, omisiones, operaci\u00f3n u ocupaci\u00f3n, para que el juez administrativo se pronuncie con base en el derecho aplicable al caso. Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero de 1995, exp: S-123, se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Sala reitera la tesis de que la justicia administrativa es rogada y en ella no es aplicable el principio iura novit curia, pero precisa con relaci\u00f3n a dicha caracter\u00edstica una excepci\u00f3n: en aquellos procesos, en los cuales no se juzga la legalidad o ilegalidad de la actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n, sino que directamente se reclama la reparaci\u00f3n del da\u00f1o mediante el reconocimiento de una indemnizaci\u00f3n, el juez puede interpretar, precisar el derecho aplicable y si es del caso modificar, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda los fundamentos de derecho invocados por el demandante\u201d37. \u00a0<\/p>\n
La t\u00e9cnica de la acci\u00f3n implica, por lo tanto, demostrar la ocurrencia y efectos de los fen\u00f3menos indicados y los da\u00f1os causados con ocasi\u00f3n de los mismos, para deducir a partir de este juicio la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios materiales (da\u00f1o emergente y lucro cesante), y morales que se hayan ocasionado, al igual que los fisiol\u00f3gicos. Tal indemnizaci\u00f3n deber\u00e1 siempre ser apreciable en dinero y, conforme con lo dispuesto en el art\u00edculo 16 de la ley 446 de 1998, tendiente a reparar integral y equitativamente los da\u00f1os irrogados a las personas y las cosas, observando siempre los criterios t\u00e9cnicos actuariales38. \u00a0<\/p>\n
El C\u00f3digo Contencioso Administrativo, en el art\u00edculo 136, numeral 8\u00b0, establece el t\u00e9rmino para ejercer esta acci\u00f3n, previendo que \u201cLa de reparaci\u00f3n directa caducar\u00e1 al vencimiento del plazo de dos a\u00f1os, contados a partir del d\u00eda siguiente del acaecimiento del hecho, omisi\u00f3n u operaci\u00f3n administrativa o de ocurrida la ocupaci\u00f3n temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo p\u00fablico o por cualquier otra causa\u201d. \u00a0<\/p>\n
La ley consagra, entonces, un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os contado desde el d\u00eda siguiente al acaecimiento de la causa del da\u00f1o por el cual se demanda indemnizaci\u00f3n, para intentar la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, vencido el cual no ser\u00e1 posible solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, porque habr\u00e1 operado la caducidad39. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, un aspecto que se debe destacar en cuanto a la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica es el se\u00f1alado por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado40 seg\u00fan el cual \u201cquien se ha constituido en parte civil dentro de un proceso penal, igualmente puede demandar ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, con el fin de perseguir la plena indemnizaci\u00f3n de los da\u00f1os y perjuicios ocasionados a la v\u00edctima, cuando quiera que hubiese sido afectada a la vez por culpa grave o dolo del agente y falla del servicio. En todo caso la entidad demandada se ver\u00e1 obligada a pagar \u00a0la totalidad de la indemnizaci\u00f3n impuesta por el juez administrativo, en una conciliaci\u00f3n o en cualquier otra providencia, \u00a0salvo que la entidad pruebe en el proceso o al momento de cubrir el monto de la condena, que el funcionario citado en el proceso penal, pag\u00f3 \u00a0totalmente el monto de los da\u00f1os tasados por el juez penal, \u00a0ahora si prueba que el funcionario pag\u00f3 parcialmente, a la entidad le asiste el derecho de descontar la suma cubierta por aqu\u00e9l\u201d.41 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, cuando el juez administrativo profiere una sentencia de reparaci\u00f3n directa, esta produce efectos inter partes, es decir, que cuando la decisi\u00f3n es adversa a la administraci\u00f3n, la misma se encuentra obligada a pagar las condenas correspondientes. Es mediante una liquidaci\u00f3n incidental (arts. 178 C.C.A. y 309 y 308 del C.P.C.) que la administraci\u00f3n deber\u00e1 pagar la condena de frutos, intereses, mejoras y perjuicios, cuando la cuant\u00eda no se hubiere establecido en el proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La potestad de configuraci\u00f3n legislativa en procesos judiciales \u00a0<\/p>\n
De manera reiterada y univoca, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en los numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, que al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta raz\u00f3n, goza de un amplio margen de autonom\u00eda o libertad de configuraci\u00f3n normativa para evaluar y definir sus etapas, caracter\u00edsticas, formas y, espec\u00edficamente, los plazos y t\u00e9rminos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio leg\u00edtimo de sus derechos ante las autoridades p\u00fablicas. Tal autonom\u00eda s\u00f3lo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, principios que constituyen el l\u00edmite a los quehaceres del legislador, en cuanto los mismos han de servir para la realizaci\u00f3n material de los derechos sustanciales. Sobre el particular, expres\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026debe la Corte, adem\u00e1s, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para definir el r\u00e9gimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de pol\u00edtica legislativa, comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1\u00ba. y 2\u00ba. del art\u00edculo \u00a0150 de la Carta, \u00a0le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciaci\u00f3n discrecional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n en numerosas decisiones42, en las materias en las que compete al Congreso de la Rep\u00fablica \u2018expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n\u2019, este goza de una importante \u2018libertad de configuraci\u00f3n legislativa\u2019, a la que son inherentes mayores prerrogativas de valoraci\u00f3n y de regulaci\u00f3n normativa, pues, sin ella, no ser\u00eda posible que, mediante el desarrollo de la funci\u00f3n de \u2018expedir las leyes\u2019, pudiese atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constituci\u00f3n reconoce a todo ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo ha se\u00f1alado en numerosas sentencias\u201d43. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del amplio margen de autonom\u00eda, el legislador puede leg\u00edtimamente imponer restricciones a los derechos y establecer tratos diferenciales, siempre y cuando recurra a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que permitan garantizar el ejercicio eficaz y \u00fatil de aquellos. En este contexto, ha dicho la jurisprudencia que \u201cuna medida legislativa en la que se confiere un trato diferencial o se restringe el ejercicio de un derecho es razonable cuando dicho trato es leg\u00edtimo a la luz de las disposiciones constitucionales, cuando persigue un fin auspiciado por la Carta y, adem\u00e1s, cuando es proporcionado a la consecuci\u00f3n de dicho fin, lo cual significa que dicho trato debe garantizar un beneficio mayor al perjuicio irrogado\u201d44.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al tiempo que la Corte reconoce en favor del legislador la potestad de configurar los tr\u00e1mites judiciales, tambi\u00e9n recuerda los l\u00edmites de tal atribuci\u00f3n, la cual \u201c(\u2026) debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en l\u00edmites al ejercicio leg\u00edtimo de tales competencias\u201d45. \u00a0<\/p>\n
3.1.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d \u00a0<\/p>\n
3.1.5.1. Sostiene el actor que la expresi\u00f3n: \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d,\u00a0 contenida en el art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, desconoce el valor de justicia dispuesto en el pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta, as\u00ed como el principio de dignidad humana consagrado en el art\u00edculo 1\u00b0 de la misma, por cuanto la Constituci\u00f3n desde el pre\u00e1mbulo predica que el Estado colombiano tiene como principal finalidad, la realizaci\u00f3n de la justicia, respetando la dignidad humana, los que a su juicio se encuentran frustrados por la expresi\u00f3n transcrita, porque cuando la causa de un da\u00f1o se encuentra en una acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable a las autoridades p\u00fablicas, el Estado responder\u00e1, sin embargo, cuando el da\u00f1o se ha producido a instancia de un particular por infracci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y de la ley, su actuaci\u00f3n debe estar conforme a expresa instrucci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Para el actor, esto significa alejarse del cumplimiento de las funciones y finalidades para las cuales fueron establecidas las autoridades, toda vez que su fin es el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de un orden justo, seg\u00fan lo establecido por el art\u00edculo 2\u00b0 superior. \u00a0<\/p>\n
Asegura el actor que conforme con la expresi\u00f3n acusada, no habr\u00e1 indemnizaci\u00f3n para el administrado cuando el da\u00f1o se haya producido por un particular en el evento que no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de una entidad p\u00fablica. Esta circunstancia lo lleva a pensar que la norma pretermite la garant\u00eda de principios, derechos y deberes como fines del Estado y el fundamento de la existencia de las autoridades p\u00fablicas para la protecci\u00f3n de todas las personas en su vida, honra, bienes y dem\u00e1s derechos y libertades, dispuestos en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n. Del mismo modo, estima que existe un desconocimiento del principio de responsabilidad de las autoridades p\u00fablicas por acci\u00f3n u omisi\u00f3n, regulado en los art\u00edculos 6\u00b0 y 90 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
3.1.5.2. Para la Corte el segmento normativo cuestionado por el ciudadano en nada contraviene las disposiciones constitucionales que considera conculcadas (pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 6\u00b0 y 90), en la medida que en manera alguna la expresi\u00f3n demandada limita o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado. Veamos: \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, establece:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 140. REPARACI\u00d3N DIRECTA. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la persona interesada podr\u00e1 demandar directamente la reparaci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico producido por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de los agentes del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responder\u00e1, entre otras, cuando la causa del da\u00f1o sea un hecho, una omisi\u00f3n, una operaci\u00f3n administrativa o la ocupaci\u00f3n temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos p\u00fablicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad p\u00fablica o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades p\u00fablicas deber\u00e1n promover la misma pretensi\u00f3n cuando resulten perjudicadas por la actuaci\u00f3n de un particular o de otra entidad p\u00fablica\u201d. (Negrilla fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en los antecedentes legislativos de esta norma se indic\u00f3 que \u201cSe propone una nueva redacci\u00f3n del art\u00edculo 140, que refiere al medio de control de reparaci\u00f3n directa, a partir del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con el fin de que se entienda que comprende todas las causas que dan lugar a pretender responsabilidad del Estado por los da\u00f1os antijur\u00eddicos producidos por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus agentes\u201d46. \u00a0<\/p>\n
La Sala luego de dar lectura integral al art\u00edculo transcrito y a lo debatido en el Congreso de la Rep\u00fablica, considera que la expresi\u00f3n acusada no debe interpretarse de manera aislada sino de forma arm\u00f3nica con todo el texto que la incorpora. De esta manera, aparece que en t\u00e9rminos de proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, el inciso segundo del art\u00edculo 140, es complemento de la regla indicada en el inciso primero de la misma, al expresar que \u201cde conformidad con el inciso anterior, el Estado responder\u00e1, entre otras\u201d, permitiendo afirmar que el inciso segundo no restringe el alcance del precepto del inciso primero, es decir, el deber de reparar por el Estado la conducta da\u00f1ina de sus agentes, por cuanto literalmente establece que es conforme con este. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, contrario a lo asegurado por el demandante, en ning\u00fan modo la norma consagra una cl\u00e1usula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie instrucci\u00f3n a un particular pero concurran acciones u omisiones de las entidades p\u00fablicas que ocasionen da\u00f1os antijur\u00eddicos a las personas, y que a la luz del art\u00edculo 90 de la Carta comprometer\u00edan la responsabilidad del Estado. \u00a0<\/p>\n
En el segmento demandado el legislador al extender la responsabilidad a los particulares cuando estos act\u00faen siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, no est\u00e1 dando a entender que estos particulares no sean responsables de sus propias actuaciones, tal como lo consagra el C\u00f3digo Civil colombiano en el art\u00edculo 234147, ya que resultar\u00eda irrazonable que el Estado tuviera que responder por todos los da\u00f1os cometidos por los ciudadanos en beneficio de los lesionados, cuando no ha mediado una expresa instrucci\u00f3n de una entidad p\u00fablica sino obrado en el campo o esfera de su vida privada, separado por completo de toda actividad p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mantener un orden justo no puede significar que el Estado deba responder por todos los da\u00f1os que causen los particulares que no tienen la condici\u00f3n de agentes estatales. Un orden justo implica considerar que el Estado repare los da\u00f1os que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, es decir, cuando hayan obrado con ocasi\u00f3n de sus funciones; y que tambi\u00e9n repare los da\u00f1os que causan los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, se tiene que la norma se encuentra ajustada al art\u00edculo 90 superior, implicando de paso que el pre\u00e1mbulo (valor justicia) y los art\u00edculos 1\u00b0 (dignidad humana), 2\u00b0 (principios, derechos y deberes como fines del Estado) y 6\u00b0 (responsabilidad de las autoridades p\u00fablicas) de la Constituci\u00f3n, no se vean desconocidos, por cuanto es desarrollo de la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa por da\u00f1os extracontractuales, en la medida que la v\u00edctima de un da\u00f1o antijur\u00eddico se encuentra habilitada para demandar del Estado su reparaci\u00f3n, cuando se configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse la conducta da\u00f1ina de una agente del Estado, el da\u00f1o y la relaci\u00f3n causal entre \u00e9ste y aqu\u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, es de se\u00f1alarse que cuando la norma refiere a \u201cagentes del Estado\u201d, se entiende que comprende tanto los servidores p\u00fablicos como los particulares que desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas y que en conexi\u00f3n con el servicio ejecutan conductas violatorias de la vida, honra y bienes de la persona, amparadas por el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta. De esta manera, resulta claro que la norma garantiza el deber de reparaci\u00f3n por parte del Estado, siendo \u00e9ste responsable por los da\u00f1os antijur\u00eddicos ocasionados por sus agentes con ocasi\u00f3n de la actividad estatal, en la medida, que la v\u00edctima del da\u00f1o no est\u00e9 en el deber jur\u00eddico de soportarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Claramente se advierte, como bien lo destaca el Consejo de Estado en su intervenci\u00f3n, que a la luz del art\u00edculo 90 de la Carta, la expresi\u00f3n demandada del inciso segundo del art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, en nada influir\u00eda o afectar\u00eda el r\u00e9gimen de responsabilidad estatal, pues as\u00ed medie o no una instrucci\u00f3n expresa a los particulares que concurran en el da\u00f1o o que estos se encuentren bajo la tutela de la autoridad administrativa, \u201clo que se estudia en esos eventos es si existe una acci\u00f3n u omisi\u00f3n que comprometa al Estado en la producci\u00f3n del da\u00f1o y que \u00e9ste le sea imputable\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al respecto puede recordarse lo estudiado en la parte dogm\u00e1tica que antecedi\u00f3 el presente an\u00e1lisis, referente a la responsabilidad del Estado, de sus agentes y de los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas, donde se expuso que el constituyente de 1991 dise\u00f1\u00f3 y adopt\u00f3 en el art\u00edculo 90 superior, un sistema de responsabilidad fundamentado en el da\u00f1o antijur\u00eddico, en donde el elemento esencial de la responsabilidad se traslada de la conducta de la administraci\u00f3n p\u00fablica, para concentrarse en el producto de la misma, es decir, en la lesi\u00f3n o afectaci\u00f3n que padece la persona. \u00a0<\/p>\n
En materia de responsabilidad extracontractual se ha se\u00f1alado que la administraci\u00f3n, en los casos relacionados con da\u00f1os causados a terceros en la ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas mediante el concurso de contratistas, la respectiva entidad estatal se obliga a resarcir al damnificado si prueba \u00e9ste que los perjuicios se han presentado en desarrollo de tales trabajos y si, adem\u00e1s, la demanda ha sido dirigida contra dicha entidad o contra ambos, demostrando claro est\u00e1 que el servicio funcion\u00f3 mal, no fue prestado o se prest\u00f3 irregularmente, o por lo menos que acredite que aquel emergi\u00f3 con la prestaci\u00f3n del servicio (nexo causal)48. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo el ejemplo, puede afirmarse que la administraci\u00f3n p\u00fablica responder\u00e1 por los da\u00f1os causados \u00a0a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios p\u00fablicos, bien sea en el caso especial que la ejecuci\u00f3n de las obras p\u00fablicas las adelante con servicios y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra p\u00fablica es siempre la administraci\u00f3n y que ejercita sobre ella sus potestades, por lo cual debe cargar con la responsabilidad y la obligaci\u00f3n de reparar los da\u00f1os derivados de dicha actividad. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, cuando el contratista ocasiona da\u00f1os a terceros ajenos por completo a la ejecuci\u00f3n de la obra, debe asumir exclusivamente la indemnizaci\u00f3n por los perjuicios, sin que la administraci\u00f3n tenga que responder por ello directa y subsidiariamente, ya que tales actos o hechos no son susceptibles de serle imputados, en raz\u00f3n a que se ha roto el nexo causal, es decir, por cuanto se evidencia que el contratista obr\u00f3 en desarrollo de actividades personales desvinculadas con las de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, no sobra recordar que el Consejo de Estado ha dado aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 90 de la Carta al momento de resolver casos como los aludidos a manera de ejemplo por el actor, tales como los da\u00f1os producidos a las personas con ocasi\u00f3n de actividades delincuenciales o terroristas y que incluso se acometen con elementos de propiedad estatal, donde, pese a la concurrencia de la actuaci\u00f3n de terceros, al Estado le son imputables esos da\u00f1os por la propia acci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus agentes. \u00a0<\/p>\n
M\u00faltiples son los antecedentes de la jurisprudencia nacional en los cuales se condena al Estado a pesar de que la causa inmediata del da\u00f1o se atribuya a un tercero. S\u00f3lo para citar dos ejemplos, la Sala se remite al conocido caso del asesinato del ex ministro y profesor Low Murtra por parte de sicarios, en el cual el Estado fue condenado por falla del servicio49, y al caso de la bomba terrorista colocada en momentos en que se desplazaba en su veh\u00edculo el general Maza M\u00e1rquez50, caso en el cual el Consejo de Estado utiliz\u00f3 la teor\u00eda del riesgo creado y la del da\u00f1o especial, para indemnizar por la muerte de un transe\u00fante ocasional. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, con independencia de las razones antecedentes en materia de responsabilidad patrimonial del Estado y la consideraci\u00f3n de que la expresi\u00f3n demandada no contrarresta la cl\u00e1usula de responsabilidad a \u00e9l inherente en virtud del art\u00edculo 90 superior, tal como se explic\u00f3 en p\u00e1ginas anteriores, la jurisprudencia constitucional, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en los numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, ha se\u00f1alado que al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, la Corte estima que el legislador, en la materia analizada de la responsabilidad del Estado por da\u00f1os ocasionados a las personas e imputables a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de una entidad p\u00fablica, goza de un amplio margen de libertad de configuraci\u00f3n normativa para as\u00ed establecerlo. En ese mismo sentido, la ley al extender de manera enunciativa la responsabilidad a los particulares cuando estos act\u00faan siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de las autoridades estatales, resulta una medida razonable en cuanto \u00e9sta se encuentra, como ya se expuso, acorde con las garant\u00edas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la previsi\u00f3n del legislador con la expresi\u00f3n cuestionada, responde a las vicisitudes ya advertidas por la jurisprudencia administrativa. Ciertamente, en los t\u00e9rminos del actual C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa (descrita brevemente en el punto 3.1.3. de esta providencia), no establece expresamente eventos en los cuales el da\u00f1o derivara de la actuaci\u00f3n de un particular autorizado por una entidad p\u00fablica, y que en casos como por ejemplo de la ocupaci\u00f3n temporal de bienes p\u00fablicos por parte de este (y en principio imputable s\u00f3lo al particular), la jurisprudencia ha encontrado que el Estado debe responder si aqu\u00e9l ha obrado siguiendo las instrucciones de uno de sus agentes. Al respecto ha considerado el Consejo de Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva y se configura probando que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante, fue ocupado permanentemente por la administraci\u00f3n o por particulares que act\u00faan autorizados por ella.51 (\u2026) Son por tanto supuestos o elementos de la responsabilidad del Estado por ocupaci\u00f3n permanente el da\u00f1o antijur\u00eddico, que consiste en la lesi\u00f3n del derecho real de propiedad de que es titular el demandante, quien no tiene el deber jur\u00eddico de soportarla y la imputaci\u00f3n del da\u00f1o al ente demandado, por la ocupaci\u00f3n permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante\u201d.52 (Destaca la Sala). \u00a0<\/p>\n
El legislador, en ejercicio de la potestad de configuraci\u00f3n normativa, atiende razonable y proporcionadamente a los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad jur\u00eddica, sin desconocer los postulados constitucionales de los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 6\u00b0 y 90 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, la Sala declarar\u00e1 exequible la expresi\u00f3n: \u201co a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, contenida en el art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
3.2. Presentaci\u00f3n de los cargos y problema jur\u00eddico respecto del aparte acusado del inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la expresi\u00f3n del art\u00edculo 144: \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, considera el actor que el restringir la competencia del juez, en el tr\u00e1mite de una acci\u00f3n presentada para proteger y defender los derechos colectivos, impidi\u00e9ndole anular actos administrativos o contratos, desconoce que la acci\u00f3n popular es una acci\u00f3n principal encaminada a proteger esos derechos. Por ello, considera que se vulnera el derecho a un debido proceso y el derecho a acceder a la justicia, ya que el art\u00edculo 88 superior no restringe la competencia de los jueces en el tr\u00e1mite de acciones populares. Aduce que el restringir la competencia funcional del juez equivale a restringir la acci\u00f3n misma. \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes estiman que el juez popular no debe estar facultado para declarar la nulidad de actos administrativos y contratos estatales, por cuanto el mismo legislador estableci\u00f3 diferentes acciones para dichos prop\u00f3sitos. Algunas instituciones educativas y ciudadanos intervinientes acogen en su totalidad las consideraciones del demandante, coadyuvando sus pretensiones. \u00a0<\/p>\n
Conforme al debate as\u00ed planteado por el demandante y los intervinientes en este juicio, corresponde a esta Corporaci\u00f3n establecer si la expresi\u00f3n: \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, incluida en el art\u00edculo 144 de la misma ley, vulnera los art\u00edculos 88, 29 y 229 de la Carta, al no permitir que los jueces constitucionales puedan anular los actos administrativos y los contratos de la administraci\u00f3n en el marco de las acciones populares. \u00a0<\/p>\n
3.2.1. \u00a0Las acciones populares. Contenido, finalidad y caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha tenido oportunidad de referirse in extenso a las acciones colectivas, y dentro de ellas a las acciones populares, tanto en sede de control concreto como de control abstracto de constitucionalidad. En este \u00faltimo caso, a prop\u00f3sito de sendas demandas que en el pasado han sido formuladas contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 88 superior en relaci\u00f3n con las acciones populares y de grupo, y que en esta oportunidad, pero en el marco de lo regulado en la ley 1437 de 2011, vuelve a ser objeto de un nuevo cuestionamiento de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En tales pronunciamientos, dentro de los que cabe mencionar las Sentencias C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-377 de 2002 y C-569 de 2004, la Corte se ha detenido en el an\u00e1lisis detallado del contenido, finalidad y caracter\u00edsticas especiales que identifican las acciones populares. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente ha destacado en dichos fallos el estrecho v\u00ednculo existente entre el modelo de Estado social, democr\u00e1tico y participativo adoptado por la Constituci\u00f3n de 1991 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo. Ha expresado al respecto que tales acciones constituyen mecanismos de participaci\u00f3n social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivaci\u00f3n esencialmente solidaria, prop\u00f3sito que es conforme con el nuevo modelo de Estado cuya dimensi\u00f3n social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideraci\u00f3n de la persona y en la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo est\u00e1 llamado a participar en la actividad estatal, no s\u00f3lo a trav\u00e9s de la elecci\u00f3n libre de sus representantes, sino tambi\u00e9n, por medio de distintos mecanismos de deliberaci\u00f3n, colaboraci\u00f3n, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acci\u00f3n de las autoridades en el prop\u00f3sito com\u00fan de asegurar los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
Apoyada en la ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protecci\u00f3n judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas o de un particular, teniendo como finalidades: a) evitar el da\u00f1o contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o el agravio sobre esa categor\u00eda de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). \u00a0<\/p>\n
A partir de tal definici\u00f3n, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos \u201cde todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotaci\u00f3n de los recursos naturales, los productos m\u00e9dicos defectuosos, la imprevisi\u00f3n en la construcci\u00f3n de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteraci\u00f3n en la calidad de los alimentos, la publicidad enga\u00f1osa, los fraudes del sector financiero etc\u201d53. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evoluci\u00f3n social y pol\u00edtica, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protecci\u00f3n y una acci\u00f3n pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectaci\u00f3n y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a trav\u00e9s de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el art\u00edculo 88 inciso primero, consagra y reconoce la instituci\u00f3n jur\u00eddica de las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza los relacionados con el patrimonio p\u00fablico, el espacio p\u00fablico, la seguridad y salubridad p\u00fablicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia econ\u00f3mica, al tiempo que delega en el legislador la facultad de regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de protecci\u00f3n por esa v\u00eda judicial. \u00a0<\/p>\n
Ha recordado la Corte que las acciones populares no son una instituci\u00f3n reciente y novedosa dentro del sistema jur\u00eddico colombiano, por cuanto en el C\u00f3digo Civil y en algunas otros ordenamientos, inclusive anteriores a 1991, ya se contemplaban acciones de ese tipo para: (i) la protecci\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico (C.C. arts. 1005 a 1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de da\u00f1o contingente (C.C. arts. 2359 y 2360), (iii) la defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), (iv) el espacio p\u00fablico y ambiente (Ley 9\u00aa de 1989 y (v) la competencia desleal (Ley 45 de 1990).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, ha reconocido igualmente la jurisprudencia que fue el constituyente de 1991 quien se encarg\u00f3 de elevar a rango constitucional las acciones populares, haciendo a su vez, en el propio art\u00edculo 88 de la Carta, una enumeraci\u00f3n apenas enunciativa de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos por esa v\u00eda, y, como ya se mencion\u00f3, delegando en el legislador, no s\u00f3lo la facultad para regularlas, sino tambi\u00e9n la atribuci\u00f3n de ampliar el cat\u00e1logo de derechos e intereses colectivos susceptibles de protecci\u00f3n a trav\u00e9s de las mismas, en el evento en que participen de similar naturaleza y, en todo caso, siempre que no contrar\u00eden la finalidad p\u00fablica o colectiva para la cual fueron concebidos. \u00a0<\/p>\n
Sobre la constitucionalizaci\u00f3n de tales acciones este Tribunal expres\u00f3 que ello obedece \u201ca la necesidad de protecci\u00f3n de los derechos derivados de la aparici\u00f3n de nuevas realidades o situaciones socio-econ\u00f3micas, en las que el inter\u00e9s afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad m\u00e1s o menos extensa de individuos\u201d54. Bajo esos nuevos supuestos, \u201clas personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacci\u00f3n de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o da\u00f1o colectivo, se cuente con la protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad\u201d55. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un an\u00e1lisis detallado de las caracter\u00edsticas que identifican las acciones populares, destacando las siguientes: \u00a0<\/p>\n
a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explic\u00f3 la Corte que la Constituci\u00f3n de 1991 no distingui\u00f3, como s\u00ed lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, ya que ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el t\u00e9rmino \u201ccolectivos\u201d, que fue el utilizado por el art\u00edculo 88 superior para describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y, por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jur\u00eddica, a nombre de la comunidad cuando ocurra un da\u00f1o o amenaza a un derecho o inter\u00e9s com\u00fan, sin m\u00e1s requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. \u00a0<\/p>\n
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades p\u00fablicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el constitucionalismo occidental contempor\u00e1neo, las acciones populares proponen optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administraci\u00f3n p\u00fablica propiamente dicha y de los grupos y emporios econ\u00f3micos de mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en raz\u00f3n a su posici\u00f3n dominante frente a la mayor\u00eda de la comunidad, est\u00e1n en capacidad de afectar o poner en peligro el inter\u00e9s general. Desde esta perspectiva, las acciones populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una situaci\u00f3n de desigualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Las acciones populares tienen un fin p\u00fablico. Ello implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la protecci\u00f3n de un derecho colectivo, esto es, de un inter\u00e9s que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier motivaci\u00f3n de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite obtener a \u00e9sta, de forma simult\u00e1nea, la protecci\u00f3n de su propio inter\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoci\u00f3n judicial no est\u00e1 supeditado o condicionado a que exista un da\u00f1o o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el da\u00f1o, para que pueda activarse el mecanismo de la acci\u00f3n popular. Esto, en raz\u00f3n a que desde sus or\u00edgenes, las acciones populares fueron concebidas para precaver la lesi\u00f3n de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de car\u00e1cter p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Las acciones populares tienen tambi\u00e9n un car\u00e1cter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protecci\u00f3n persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye tambi\u00e9n un car\u00e1cter eminentemente restitutorio. \u00a0<\/p>\n
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que, en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un inter\u00e9s colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el \u00fanico incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar m\u00e1s por motivaciones de car\u00e1cter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protecci\u00f3n principal de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien act\u00faa a nombre de la sociedad, pero que igualmente est\u00e1n en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acci\u00f3n judicial. En ese sentido, el proceso de acci\u00f3n popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los dem\u00e1s procesos de contenido litigioso, ya que no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesi\u00f3n o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior. El car\u00e1cter principal de la acci\u00f3n popular resulta compatible con las acciones contencioso administrativas previstas para solicitar la declaratoria judicial de la nulidad de los actos o contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Constitucionalidad de la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante la expresi\u00f3n: \u201csin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d,\u00a0 contenida en el art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011, desconoce el car\u00e1cter principal de las acciones populares y vulnera el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, porque, en su concepto, dado que la Constituci\u00f3n, en su art\u00edculo 88 no contempl\u00f3 excepci\u00f3n alguna para la judicatura en cuanto a anular el respectivo acto o contrato que vulnere o amenace un derecho colectivo; ella tiene competencia para hacerlo, lo cual se ve frustrado con la expresi\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Encuentra esta Corporaci\u00f3n que el segmento normativo controvertido por el demandante resulta acorde con los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que la expresi\u00f3n cuestionada del inciso segundo del art\u00edculo 144 de la ley 1437 no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contrario lo fortalece, como tambi\u00e9n clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias, todo dentro del marco de la potestad de configuraci\u00f3n normativa que tiene el legislador, sin que por esta raz\u00f3n se desconozcan el acceso a la administraci\u00f3n de justicia o el car\u00e1cter principal de las acciones populares. En efecto: \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 88 de la Carta dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley regular\u00e1 las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad p\u00fablicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econ\u00f3mica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, definir\u00e1 los casos de responsabilidad civil objetiva por el da\u00f1o inferido a los derechos e intereses colectivos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las acciones populares creadas por este art\u00edculo han tenido un gran desarrollo jurisprudencial, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, cuyas caracter\u00edsticas principales han sido descritas en el numeral anterior de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor pone de presente que la acci\u00f3n tiene car\u00e1cter principal y su finalidad es la protecci\u00f3n de los derechos colectivos, de manera que lo regulado en el aparte demandado no se aviene a la prescripci\u00f3n constitucional que estableci\u00f3 la acci\u00f3n popular como medio principal de defensa de los derechos colectivos, convirti\u00e9ndola en subsidiaria. \u00a0<\/p>\n
No obstante las apreciaciones del actor, la Sala trae a colaci\u00f3n las consideraciones expresadas por esta Corporaci\u00f3n al revisar fallos de tutela, las cuales acoge en esta oportunidad. En la sentencia T-446 de 2007, sobre el particular se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) ni la Constituci\u00f3n56 ni la ley57 supeditan el ejercicio de la acci\u00f3n popular a la existencia de otro u otros mecanismos de defensa judicial como pasa a explicarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la acci\u00f3n popular no est\u00e1 prevista en la Constituci\u00f3n como una acci\u00f3n de car\u00e1cter subsidiario, dado el objeto que persigue cual es la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos. Acciones populares que seg\u00fan la ley, son medios procesales para evitar el da\u00f1o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o agravio sobre los citados derechos. As\u00ed, su configuraci\u00f3n constitucional y legal permite su procedencia de manera aut\u00f3noma e independiente a otros medios de defensa judicial ordinarios. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, si bien las acciones populares protegen derechos e intereses colectivos los cuales, desde 1991 son de orden constitucional, y su tr\u00e1mite no se supedita a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, no es menos cierto que no son acciones configuradas para desplazar los otros medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la ley para la soluci\u00f3n de las diversas controversias jur\u00eddicas, dado que los bienes jur\u00eddicos que protege la acci\u00f3n constitucional y su orbita de acci\u00f3n son diferentes a aquellos que corresponden a los jueces ordinarios58. Es decir, se est\u00e1 frente a mecanismos judiciales independientes con prop\u00f3sitos distintos y espec\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en diversas providencias59, al considerar que \u201cla acci\u00f3n popular no se ve afectada por la existencia de otras acciones como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien para que las autoridades de control deduzcan las responsabilidades del caso. Se trata pues, de mecanismos judiciales independientes con prop\u00f3sitos tambi\u00e9n distintos\u201d60. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en providencia de octubre 05 de 200561, al respecto consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 1 de la Ley 472 de 1998 al se\u00f1alar el objeto de la ley prescribe que \u201cestas acciones est\u00e1n orientadas a garantizar la defensa y protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos\u201d; a tiempo que el art\u00edculo 2 define las acciones populares como \u201clos medios procesales para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos\u201d y agrega que ellas se \u201cejercen para evitar el da\u00f1o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible\u201d; en tanto que el art\u00edculo 9 reitera que las acciones populares \u201cproceden contra toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos\u201d; por fin, el art\u00edculo 34 al ocuparse de la sentencia prev\u00e9 la posibilidad de condenar al pago de perjuicios \u201ccuando se haya causado \u00a0da\u00f1o a un derecho o inter\u00e9s colectivo\u201d en favor de la entidad p\u00fablica no culpable que los tenga a su cargo. Estas disposiciones conjuntamente tomadas permiten inferir sin mayor dificultad el car\u00e1cter aut\u00f3nomo de estas acciones constitucionales. Car\u00e1cter principal- y no residual como equivocadamente asevera el demandado- que tiene por prop\u00f3sito la plena garant\u00eda de los derechos objeto de su tutela. Se trata, pues, de la defensa especial de unos derechos o intereses cuya titularidad recae en toda la comunidad y, por lo mismo, su prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto simult\u00e1neamente las acciones ordinarias pertinentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales condiciones se tiene que la acci\u00f3n popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, por no tener -como sucede con la acci\u00f3n de tutela (art. 86 inc. 3\u00ba) o la acci\u00f3n de cumplimiento (art. 9 de la ley 393 de 1997)- un car\u00e1cter subsidiario; a contrario sensu, tiene un tr\u00e1mite preferencial frente a las acciones ordinarias (art. 6 Ley 472 de 1998) y su titularidad o legitimaci\u00f3n por activa la tiene toda persona (arts. 12 y 13 de la ley 472 y art. 1005 del C.C.) justamente por la \u00edndole de los derechos involucrados\u201d. (Subraya la Sala). \u00a0<\/p>\n
Se trata, pues, de la defensa especial de unos derechos o intereses cuya titularidad recae en toda la comunidad62 y, por lo mismo, su prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto simult\u00e1neamente las acciones ordinarias63 pertinentes para la protecci\u00f3n de derechos subjetivos. Planteamiento distinto perder\u00eda de vista la esencia de las acciones populares como medio de defensa de los derechos colectivos antes que instrumento para definir controversias particulares64. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la existencia de otros medios de defensa judicial (como son las acciones tradicionales ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria o ante la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativa) en modo alguno tornan improcedente su interposici\u00f3n. Ciertamente, en los antecedentes hist\u00f3ricos del art\u00edculo 88 superior se puso de relieve que: \u00a0<\/p>\n
\u2018Con la instauraci\u00f3n a nivel constitucional \u00a0de las acciones populares se habr\u00e1 dado un paso fundamental en el desarrollo de un derecho solidario que responda a fen\u00f3menos nuevos de la sociedad, como es el da\u00f1o ambiental, los perjuicios de los consumidores, los peligros a que se ven sometidas las comunidades en su integridad f\u00edsica y patrimonial, los da\u00f1os que se le causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad econ\u00f3mica, sin consideraci\u00f3n a conductas leales y justas. \u00a0<\/p>\n
El texto recomendado reconoce la conveniencia de que la ley regule el ejercicio de las acciones populares, a la vez que les atribuye una autonom\u00eda que no excluye el recurso a acciones individuales de estirpe tradicional. Todo ello con el fin de legitimar a cualquier persona para actuar en defensa de la sociedad, protegiendo as\u00ed tanto intereses que la doctrina engloba hoy bajo el significativo r\u00f3tulo de \u2018difusos\u2019 como tambi\u00e9n los propios del actor\u201d 65(Subraya y negrea la Sala). \u00a0<\/p>\n
En efecto, el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, por no tener -como sucede con la acci\u00f3n de tutela (art. 86 inc. 3\u00ba)- un car\u00e1cter subsidiario; a contrario sensu, pueden tener un tr\u00e1mite preferencial frente a las acciones ordinarias, cuando se trata de prevenir la vulneraci\u00f3n de derechos colectivos (Ley 472 de 1998, art\u00edculo 6) y su titularidad o legitimaci\u00f3n por activa la tiene toda persona (arts. 12 y 13 de la ley 472 y art. 1005 del C.C.) justamente por la \u00edndole de los derechos involucrados, como se ha venido se\u00f1alando\u201d. \u00a0<\/p>\n
Entonces, el hecho que el legislador haya establecido en el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011 que el juez de la acci\u00f3n popular no puede decidir sobre la anulaci\u00f3n de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el car\u00e1cter principal o aut\u00f3nomo y no subsidiario de la acci\u00f3n. Se trata de una medida leg\u00edtima del \u00f3rgano legislativo que busca armonizar la regulaci\u00f3n legal de los distintos medios de control judicial de la administraci\u00f3n al establecer que en este tipo de acciones no es procedente anular contratos o actos de la administraci\u00f3n, en tanto que para ello est\u00e1n las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control, como los denomina la Ley 1437 de 2011 a partir de su art\u00edculo 135. \u00a0<\/p>\n
Contrario a lo estimado por el actor, el beneficio derivado de la adopci\u00f3n de las decisiones relativas a la nulidad de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares, equivale al reconocimiento y respeto por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos y contratos de la administraci\u00f3n en juicios espec\u00edficos, ya que a trav\u00e9s de esta acci\u00f3n se reclama la protecci\u00f3n de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para la adopci\u00f3n de tales decisiones. \u00a0<\/p>\n
El derecho de defensa de quien puede resultar afectado con la anulaci\u00f3n de un contrato no se satisface simplemente con el hecho de que dicho afectado haya sido citado a la acci\u00f3n popular. El derecho al debido proceso implica ser juzgado conforme con el procedimiento se\u00f1alado previamente para el prop\u00f3sito correspondiente. Sobre esta materia la Corte ha considerado: \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde a la noci\u00f3n de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente dise\u00f1ados para preservar las garant\u00edas que protegen los derechos de quienes est\u00e1n involucrados en la respectiva relaci\u00f3n o situaci\u00f3n jur\u00eddica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o extinci\u00f3n de un derecho o la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n o sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
En esta misma l\u00ednea, la Corte en la sentencia C-407 de 1997, al declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 144 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil que dispon\u00eda que cuando a un proceso especial se le otorga el tr\u00e1mite correspondiente al proceso ordinario, la nulidad generada por tal circunstancia deb\u00eda entenderse saneada, estim\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cTampoco es v\u00e1lido\u00a0 argumentar que la constitucionalidad de las normas acusadas se basa en que el proceso ordinario garantiza mejor que los dem\u00e1s el derecho de defensa, porque en \u00e9l se cumple un debate m\u00e1s amplio. Aparentemente acertado, este razonamiento pierde su fuerza si se tiene en cuenta, en primer lugar que si as\u00ed fuera solamente existir\u00eda\u00a0 un procedimiento: el ordinario. Y si, adem\u00e1s, se tiene presente que todos los procedimientos especiales respetan el derecho de defensa: si no lo hicieran no podr\u00edan existir. Sus diferencias nacen de las que existen entre los diversos asuntos. Tales procedimientos especiales consultan esa diversidad, como ya se ha dicho\u201d67. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-088 de 2000, en la cual se estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 40 de la ley 472 de 1998, cuya norma refiere a los sobrecostos en la contrataci\u00f3n estatal, asegur\u00f3 que \u201cNo se trata, pues, de que a trav\u00e9s de las\u00a0 acciones populares, se debatan y decidan controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las reglas que les corresponden y que son competencia de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la administraci\u00f3n y al c\u00f3digo respectivo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas razones soportan ampliamente la limitaci\u00f3n expresa de las facultades del juez en las acciones populares introducida por la ley 1437 de 2011, de manera que sin privar a los ciudadanos de este importante instrumento, se evite el desconocimiento del derecho al debido proceso (C. Po. art. 29), el cual est\u00e1 protegido con la expresi\u00f3n demandada, segmento que si bien proh\u00edbe la anulaci\u00f3n del acto o contrato de la administraci\u00f3n, da al juez popular la facultad de adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos68. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, advierte la Corte que de la lectura del art\u00edculo 14 de la ley 472 de 1998, la acci\u00f3n popular procede contra la autoridad p\u00fablica \u201ccuya actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n se considere que amenaza, viola o ha violado el inter\u00e9s colectivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las normas anteriores se infiere que la acci\u00f3n popular no fue dise\u00f1ada por el legislador como mecanismo a trav\u00e9s del cual el juez competente pueda decretar la anulaci\u00f3n de un acto administrativo o un contrato, por esta raz\u00f3n, la limitaci\u00f3n expresa de adoptar estas decisiones, no contraviene el derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 229 C.P.). \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte la apreciaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en su intervenci\u00f3n cuando afirma que \u201canular el acto o contrato no es indispensable para proteger derechos e intereses, pues el juez tiene a su alcance m\u00faltiples medidas para lograr la protecci\u00f3n de \u00e9stos, sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, lo cual es una tarea propia y exclusiva, conforme al principio de especialidad, de la autoridad judicial que tiene competencia para ello\u201d. \u00a0<\/p>\n
El juez popular no cumple funciones jurisdiccionales como las que ejerce el juez administrativo cuando decide un conflicto entre el Estado y un particular en la que deba decidir si un acto administrativo o un contrato est\u00e1 afectado de alguna causal de nulidad, sino que aqu\u00ed tiene el papel de garante de un derecho colectivo. Del mismo modo, el juez de la acci\u00f3n popular, antes que dedicarse a determinar quien deb\u00eda proferir un acto o c\u00f3mo deb\u00eda celebrarse un contrato, debe adoptar las medidas materiales69 que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto o contrato, cuya forma no consiste precisamente en disponer su anulaci\u00f3n70. \u00a0<\/p>\n
Todo este conflicto no es nuevo, como se sabe, a partir de la expedici\u00f3n de la ley 472 de 1998, que desarroll\u00f3 el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con las acciones populares y de grupo, se ha planteado en la jurisprudencia la discusi\u00f3n acerca de si, mediante la acci\u00f3n popular, el Juez contencioso administrativo, que es el competente para su conocimiento cuando la actuaci\u00f3n surge de una acci\u00f3n o una omisi\u00f3n de una entidad p\u00fablica, puede decretar la nulidad de un acto administrativo o de un contrato estatal. \u00a0<\/p>\n
El problema surgi\u00f3 porque la ley 472 de 1998 no se\u00f1al\u00f3 expresamente que la acci\u00f3n popular s\u00f3lo podr\u00eda interponerse en los eventos en que el objeto perseguido por ella no pudiera alcanzarse mediante el ejercicio de otras acciones, como se dispuso expresamente para el caso de la acci\u00f3n de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, en algunas decisiones judiciales se ha sostenido que el juez mediante esta acci\u00f3n no puede pronunciarse sobre la nulidad de un contrato o de un acto administrativo, toda vez que esta competencia s\u00f3lo puede ejercerse mediante un proceso ordinario; en otras se ha sostenido la tesis contraria para afirmar que la existencia de un proceso especial para declarar la nulidad de un acto administrativo o de un contrato no impide que mediante la acci\u00f3n popular el juez contencioso administrativo pueda tambi\u00e9n adoptar dichas decisiones, a partir de los cual se deduce el car\u00e1cter aut\u00f3nomo de dicha acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Acudiendo a la doctrina del \u201cderecho viviente\u201d71, la Sala ilustrar\u00e1 el estado actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que no ha sido pac\u00edfica sobre esta materia, generando de paso una inseguridad jur\u00eddica a los administrados y a los operadores judiciales72. \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 2000 (AP-038), destac\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otra parte, ese acto administrativo se presume legal mientras no exista una decisi\u00f3n judicial que lo suspenda o lo anule, providencia que deber\u00e1 adoptarse por v\u00eda diferente a la acci\u00f3n popular y dentro de un juicio procesalmente impulsado por quienes tengan la legitimidad para ello. Se advierte entonces que la acci\u00f3n aqu\u00ed instaurada perdi\u00f3 sus causes constitucionales y legales, pues en el fondo se persigue id\u00e9ntico fin pero a trav\u00e9s de la acci\u00f3n equivocada\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Secci\u00f3n Tercera en sentencia del 31 de octubre de 2002 (AP. 1059-01), al resolver una acci\u00f3n popular relativa a un contrato estatal orden\u00f3 la suspensi\u00f3n de su ejecuci\u00f3n como medida inmediata para salvaguardar \u00a0los derechos colectivos invocados y defiri\u00f3 al juez de la acci\u00f3n ordinaria la decisi\u00f3n sobre su validez, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo quiera que el contrato materia de esta acci\u00f3n popular actualmente es objeto de una acci\u00f3n contractual ante el juez administrativo en raz\u00f3n de la demanda de nulidad absoluta que en reconvenci\u00f3n formul\u00f3 la administraci\u00f3n, la cual deber\u00e1 resolver en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 44 y siguientes de la ley 80 de 1993, se suspender\u00e1 su ejecuci\u00f3n, hasta tanto se defina su legalidad en este \u00faltimo proceso\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Segunda de dicha Corporaci\u00f3n mediante providencia del 5 de julio de 2001 (Exp: AP-107), confirm\u00f3 el rechazo in limine de una demanda en la cual se pretend\u00eda la declaratoria de nulidad de la elecci\u00f3n del Director de una Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, porque se consider\u00f3 que la finalidad del actor era esgrimir pretensiones propias de la acci\u00f3n electoral. \u00a0<\/p>\n
La Secci\u00f3n Cuarta, mediante decisi\u00f3n del 28 de agosto de 2003 (AP-90278-01), aclara: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien la acci\u00f3n popular no es una acci\u00f3n residual, ni resulta improcedente por la sola existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor raz\u00f3n cuando estas protejan adecuada y oportunamente la supremac\u00eda de la constituci\u00f3n. La discusi\u00f3n sobre la aplicaci\u00f3n de la exenci\u00f3n no es asunto que pueda resolverse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n popular, salvo que resulte evidente la vulneraci\u00f3n de derechos colectivos, pero mientras se mantenga la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos y no se demuestre la ilegitimidad del comportamiento de la sociedad Compensar S.A. tampoco puede concluirse la vulneraci\u00f3n del derecho a la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Nuevamente la Secci\u00f3n Tercera, cambiando su postura, consider\u00f3 que en la Acci\u00f3n Popular si era procedente verificar la legalidad de un acto administrativo y disponer su anulaci\u00f3n, luego de resumir las tesis propuestas hasta ese momento. En providencia del 21 de febrero de 2007 (AP-2005-00355) consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo cierto de todo es que, para la Sala, en medio de las distintas posiciones descritas, la ley de acciones populares permite que proceda este medio de defensa, ante la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades o de los particulares que ejerzan funci\u00f3n administrativa, lo cual contempla la posibilidad de que se presenten, incluso, \u00a0contra los actos administrativos, que constituyen una de las principales manifestaciones activas o de acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. En s\u00edntesis, para esta Sala, con fundamento en la ley, es viable analizar la legalidad de los actos administrativos, al interior de la acci\u00f3n popular, pero condicionado a que esa manifestaci\u00f3n de voluntad sea causa directa de la amenaza o vulneraci\u00f3n del derecho colectivo, criterio que se comparte y reitera en esta oportunidad, y que responde a la tesis que acepta la procedencia de la acci\u00f3n popular frente a la manifestaci\u00f3n de voluntad de la administraci\u00f3n, cuando con \u00e9sta se vulneran derechos o intereses colectivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
La anterior postura fue reiterada por dicha Secci\u00f3n en la sentencia del 21 de mayo de 2008 (AP- 01423-01), as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con lo expuesto hasta el momento, en aquellos casos en los cuales la legalidad del objeto jur\u00eddico cuestionado es la causa, o un factor determinante, para la indagaci\u00f3n acerca de la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos, el juez v\u00e1lidamente podr\u00e1 hacer el an\u00e1lisis correspondiente y tomar\u00e1 las decisiones a que haya lugar, debido a que en tal escenario confluyen en un mismo punto de relevancia jur\u00eddica los intereses colectivos y los intereses subjetivos propios de las acciones ordinarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, la Secci\u00f3n Primera, en sentencia del 18 de marzo de 2010 (AP-2005-00511-01) consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAl respecto, la jurisprudencia de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado ha sido enf\u00e1tica en manifestar que la acci\u00f3n popular contra actos administrativos procede siempre que \u00e9stos amenacen o vulneren los derechos e intereses colectivos y en esa medida el juez constitucional tiene la facultad de suspender la aplicaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n del acto administrativo siempre que se acredite que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos. Sin embargo, se resalta que la nulidad de dichos actos es de competencia exclusiva del juez contencioso administrativo, entonces mal podr\u00eda entenderse que mediante el tr\u00e1mite de una acci\u00f3n popular se puede anular un acto administrativo73. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, de conformidad con los art\u00edculos 84 y 85 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, prev\u00e9n las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismos id\u00f3neos para atacar la legalidad de los actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, cuando la finalidad que se pretende es que el juez ordene la nulidad del acto administrativo y que como consecuencia de ello, el acto desaparezca del mundo jur\u00eddico las acciones que se deben adelantar son las consagradas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo como se indic\u00f3 previamente y no la acci\u00f3n popular prevista por la Ley 472 de 1998\u201d. \u00a0<\/p>\n
Debido a estos desacuerdos jurisprudenciales en materia de acciones populares en el Consejo de Estado, las Secciones Primera y Tercera seleccionaron para revisi\u00f3n dos demandas (la facultad de revisi\u00f3n por parte del Consejo fue establecida por la reforma a la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia (L. 1285\/09),\u00a0con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la materia, la cual no ha sido resuelta al momento de proferirse la presente decisi\u00f3n74. \u00a0<\/p>\n
Estas divergencias jurisprudenciales muestran que no hay suficiente claridad ni argumentos que impongan una cualquiera de las soluciones esbozadas. En este escenario, resulta v\u00e1lido que haya sido el legislador quien, en el ejercicio leg\u00edtimo de su amplia facultad de configuraci\u00f3n normativa (estudiado en el punto 3.1.4.), haya dado soluci\u00f3n definitiva a este problema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n demandada adopta una soluci\u00f3n que se distingue por permitir la conciliaci\u00f3n de la existencia simult\u00e1nea de dos medios judiciales de atacar la legalidad de un acto administrativo o de un contrato estatal, en un caso para obtener la nulidad, y en otro para lograr la protecci\u00f3n de los derechos o intereses colectivos. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, se establecen reglas claras orientadas a la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos y, al mismo tiempo, se respeta celosamente el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia de quienes puedan verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal, por cuanto como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde a la noci\u00f3n de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente dise\u00f1ados para preservar las garant\u00edas que protegen los derechos de quienes est\u00e1n involucrados en la respectiva relaci\u00f3n o situaci\u00f3n jur\u00eddica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o extinci\u00f3n de un derecho o la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n o sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esencia, el derecho al debido proceso tiene la funci\u00f3n de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el pre\u00e1mbulo de la Carta Fundamental, como una garant\u00eda de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del contenido del art\u00edculo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervenci\u00f3n plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situaci\u00f3n jur\u00eddica sometida a su decisi\u00f3n. En tal virtud, y como garant\u00eda de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias\u201d75. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 88 establece que la \u201cley regular\u00e1 las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos\u201d, de tal suerte que lo regulado por la ley 1437 de 2011 y ahora cuestionado, corresponde a un texto elaborado para dar cumplimiento por parte del Legislador al deber que se encuentra determinado en la Carta. El Congreso de la Rep\u00fablica dentro de su potestad de configuraci\u00f3n normativa, desarroll\u00f3 la materia de manera adecuada y con fundamento en una razonable76 distribuci\u00f3n de competencias al interior de la jurisdicci\u00f3n, garantizando el debido proceso, el acceso a la justicia de los ciudadanos y de la misma administraci\u00f3n, como tambi\u00e9n aportando seguridad jur\u00eddica a los operadores judiciales. \u00a0<\/p>\n
Recuerda la Sala que el C\u00f3digo Contencioso Administrativo (D. 01 de 1984) es anterior a la Constituci\u00f3n de 1991, por lo que resultaba necesario que el legislador pusiera t\u00e9rmino a esta controversia jurisprudencial. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Sala encuentra que carecen de fundamento los reparos formulados por el demandante contra la expresi\u00f3n contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 144 de la ley 1437 de 2011. Al no existir vulneraci\u00f3n de los preceptos superiores invocados por el actor, se declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n acusada por lo cargos estudiados en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para decidir en relaci\u00f3n con los cargos formulados contra la expresi\u00f3n \u201cLa obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2344 del C\u00f3digo Civil\u201d, citada por el actor pero que no hace parte del texto oficialmente publicado correspondiente al art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201c\u2026 o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, contenida en el art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo examinado. \u00a0<\/p>\n
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201c\u2026 sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, contenida en el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO \u00a0DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/11 \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-Protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION POPULAR-\u00c1mbitos de competencia del juez constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Protecci\u00f3n prevista en\u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no significa alteraci\u00f3n de contenidos y alcances de la acci\u00f3n popular\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Norma sobre protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos no supone derogatoria de la regulaci\u00f3n sobre acciones populares \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-8422 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Creo indispensable explicar que he acompa\u00f1ado la decisi\u00f3n de mayor\u00eda persuadido de que, ciertamente, las atribuciones amplias de que goza el legislador, en principio, le permiten expedir regulaciones como la aqu\u00ed demandada la cual, sin embargo, a objeto de evitar que se corra el riesgo planteado por el demandante, frente a lo cual, percib\u00ed, hubo univocidad en el pensamiento de la Sala, debe ser interpretada en el sentido de que la acci\u00f3n popular, de origen constitucional, en modo alguno se reduce o pierde eficacia como instrumento id\u00f3neo y especializado, de tr\u00e1mite preferencial, previsto espec\u00edficamente para enervar, superar y reparar -volviendo las cosas a su estado original- en todos los casos y circunstancias en que ello resulte posible, las situaciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas claramente vulneradoras de valores, principios y reglas superiores de la naci\u00f3n y de la sociedad, englobadas dentro del concepto gen\u00e9rico de \u201cderechos e intereses colectivos\u201d. De modo que si bien al juez constitucional que tramita la acci\u00f3n popular se le sustrae de la posibilidad de disponer \u201cla declaratoria formal de nulidad\u201d de un acto o contrato, en el entendido de que hay jueces y acciones especializadas al efecto, quienes por las v\u00edas respectivas est\u00e1n llamados a dirimir las disputas especificas relacionadas con \u201cintereses subjetivos particulares\u201d subyacentes, derivados del actuar volitivo de la administraci\u00f3n, ello, en modo alguno, puede significar que aquel (Juez de la acci\u00f3n popular) haya quedado impedido, cercenado o limitado, en lo m\u00e1s m\u00ednimo, en sus amplias atribuciones que lo facultan y le imponen el deber de ordenar todo aquello que resulte menester en aras de hacer cesar, de manera inmediata, ultractiva o retrospectivamente, los efectos de la situaci\u00f3n constitutiva de la vulneraci\u00f3n o amenaza de los derechos colectivos, las cuales, algunas de ellas expresadas con claridad en los art\u00edculos 25 y 34 de la ley 472 de 1998, a no dudarlo, permanecen absolutamente intactas, en la medida en que el texto demandado, desde ning\u00fan punto de vista, supone una derogatoria expresa o t\u00e1cita de las superiores competencias o atribuciones de que goza el juez constitucional encargado de velar por la supremac\u00eda de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad p\u00fablicos, la moralidad p\u00fablica, el ambiente y dem\u00e1s categor\u00edas afines. Tal derogatoria se descarta por cuanto, ciertamente, en la ley 472 de 1998 no se reconoce expresamente que el juez popular pueda hacer \u201cdeclaraciones de nulidad\u201d en el mismo contexto o con la finalidad de sustituir los medios de control espec\u00edficos existentes al efecto, pero, de lo que no cabe duda, es de que, en defensa de los valores superiores que est\u00e1n a su cargo, y, consecuente con la alta consideraci\u00f3n jur\u00eddico constitucional que se predica de ellos, dicho funcionario s\u00ed puede adoptar las decisiones que estime conducentes, que, inclusive, a tono con la mayor categorizaci\u00f3n de los derechos en juego, pueden resultar m\u00e1s gravosas, apremiantes, perentorias, radicales, de mayor impacto, extensi\u00f3n, cobertura, implicaciones y efectos que las propias o derivadas de las cl\u00e1sicas o tradicionales \u201cdeclaraciones de nulidad\u201d previstas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, siempre y cuando act\u00fae \u00a0en pos de que el inter\u00e9s general o colectivo espec\u00edficamente afectado se restablezca a plenitud, al punto de que con ello se materialice o se de \u00a0alcance al principio estructural o fundante de nuestro Estado Social de Derecho, inserto en el art\u00edculo primero, parte final, de la Carta que, categ\u00f3ricamente, sirve de gu\u00eda y orientaci\u00f3n para la preservaci\u00f3n de nuestro andamiaje constitucional en esta materia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/11 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia respecto de expresi\u00f3n inexistente en texto de norma demandada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REPARACION DIRECTA EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Evento en que se ampl\u00eda responsabilidad del Estado por da\u00f1o causado por particular\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS EN NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance de la competencia del juez popular\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien mediante sentencia C-644 de 2011 se decide la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201c\u2026sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, \u00a0contenida en el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, asumiendo una de las posturas sostenidas por el Consejo de Estado en algunas sentencias en que ha sostenido que el juez \u00a0popular no tiene competencia para anular el acto o contrato que dio lugar a \u00a0la vulneraci\u00f3n de derechos colectivos, mientras que en otros fallos del Consejo de Estado se ha aceptado que el juez popular lo pueda hacer, siempre y cuando dichos actos o contratos sean la causa directa del da\u00f1o generado. As\u00ed por cuanto respecto de este tema existe un debate jur\u00eddico bastante complejo, considero que la soluci\u00f3n constitucional debi\u00f3 ser diferente \u00a0<\/p>\n
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Argumentos que sustentan la competencia del juez popular para anular el acto o contrato que da lugar al da\u00f1o colectivo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existen buenos argumentos para sustentar la competencia del juez popular para anular el acto o contrato que dio lugar al da\u00f1o colectivo: (i) un argumento normativo constitucional, relativo a la mayor entidad constitucional de la acci\u00f3n popular frente a acciones ordinarias; (ii) un argumento formal, relativo a la mayor celeridad y econom\u00eda procesal; (iii) un argumento pragm\u00e1tico, de manera que se evidencia la mayor conveniencia de resolver todos los asuntos en una sola acci\u00f3n; y (iv) un argumento normativo constitucional de gran peso, que hace referencia a que en algunas acciones populares es absolutamente necesario que el juez popular anule el acto o contrato que dio origen al da\u00f1o, para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos \u00a0<\/p>\n
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia en norma que precisa competencia del juez popular para protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente: D-8422 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, en relaci\u00f3n con el ordinal tercero de la parte resolutiva, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
(i) Comparto la decisi\u00f3n contenida en el primer ordinal de la parte resolutiva, en cuanto se falla la inhibici\u00f3n en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cla obligaci\u00f3n ser\u00e1 conjunta y no se dar\u00e1 aplicaci\u00f3n a la solidaridad prevista en el art\u00edculo 2344 del C\u00f3digo Civil\u201d, en raz\u00f3n a que considero que en realidad esta expresi\u00f3n no hace parte del texto oficialmente publicado y vigente correspondiente al art\u00edculo 140 de la Ley 1437 de 2011, y por tanto es una expresi\u00f3n inexistente frente a la cual no puede haber pronunciamiento alguno de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(ii) As\u00ed mismo, me encuentro de acuerdo con el fallo de exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201c\u2026 o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucci\u00f3n de la misma\u201d, contenida en el art\u00edculo 140 de la ley 1437 de 2011, por el cargo que se examin\u00f3 en la sentencia, ya que se exponen y desarrollan los argumentos para demostrar que no se vulnera la Constituci\u00f3n en su Pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 6\u00ba y 90 Superiores. As\u00ed, si bien el demandante considera que no es necesaria la expresa autorizaci\u00f3n para que deba responder el Estado, en la parte considerativa y motiva de la presente decisi\u00f3n, se demuestra que la norma, con esta exigencia de expresa instrucci\u00f3n, no excluye la posibilidad de que el Estado responda tambi\u00e9n por la conducta de un particular, bajo la condici\u00f3n de que se re\u00fanan los requisitos que establece su responsabilidad patrimonial conforme con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De esta forma, el requisito de expresa instrucci\u00f3n constituye un supuesto m\u00e1s, de lo cual se colige que persiste la responsabilidad del Estado para reparar lo da\u00f1os que causan los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado, lo cual no es contrario a la Constituci\u00f3n, sino que se ajusta plenamente a ella. \u00a0<\/p>\n
(iii) No obstante lo anterior, en relaci\u00f3n con la propuesta de exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201c\u2026sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos\u201d, contenida en el art\u00edculo 144 de la Ley 1437 de 2011, me permito aclarar mi voto, por cuanto respecto de este tema existe un debate jur\u00eddico bastante complejo y considero que la soluci\u00f3n constitucional adoptada debi\u00f3 ser diferente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, evidencio que la sentencia asume la primera postura jurisprudencial y decide la exequibilidad de la norma demandada, de manera que reconoce que si bien el juez popular tiene la competencia para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos, a trav\u00e9s de \u00f3rdenes concretas de hacer o no hacer, competencia que no puede limitarse, \u00e9sta debe diferenciarse de la competencia para anular el acto o contrato que dio lugar a la vulneraci\u00f3n de derechos colectivos, lo cual en la sentencia se defiende, afirmando que en estricto sentido jur\u00eddico, esta potestad le corresponde a un juez dentro de un proceso ordinario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el suscrito magistrado considera que existen buenos argumentos para sustentar la competencia del juez popular para anular el acto o contrato que dio lugar al da\u00f1o colectivo: (i) un argumento normativo constitucional, relativo a la mayor entidad constitucional de la acci\u00f3n popular, en cuanto se orienta a proteger derechos e intereses colectivos y p\u00fablicos, frente a acciones judiciales ordinarias que se dirigen a proteger intereses individuales y privados; (ii) un argumento formal, relativo a la necesidad de mayor celeridad y econom\u00eda procesal, ya que las acciones populares duran bastante tiempo en ser resueltas, como para que al final los actores populares tengan que iniciar otras acciones judiciales ordinarias con el fin de obtener la nulidad del acto o contrato que dio lugar al da\u00f1o colectivo; (iii) un argumento pragm\u00e1tico, que tiene en cuenta, en el mismo sentido que el argumento formal, la mayor eficiencia y econom\u00eda procesal, de manera que se evidencia la mayor conveniencia de resolver todos los asuntos en una sola acci\u00f3n judicial; y adicionalmente (iv) otro argumento normativo constitucional de gran peso, el cual hace referencia a que en algunas acciones populares s\u00ed es absolutamente necesario que el juez popular anule el acto o contrato que dio origen al da\u00f1o, para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos, ya que el acto o contrato es en s\u00ed mismo el que genera el da\u00f1o, como se evidencia en los casos de protecci\u00f3n de la moralidad p\u00fablica, entre otros. \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, considero que la soluci\u00f3n m\u00e1s correcta, desde el punto de vista constitucional, era una declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n normativa, en el entendido de que el juez tendr\u00e1 competencia para anular el acto o contrato, cuando \u00e9ste sea la causa directa e inmediata del da\u00f1o y sea imperioso para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos. Con esa decisi\u00f3n, en criterio de este magistrado, se hubieran protegido las finalidades constitucionales propias de la acci\u00f3n popular, como la defensa de los derechos e intereses colectivos y p\u00fablicos, la necesidad de una mayor celeridad y econom\u00eda procesal, y la imperiosa necesidad de tener en cuenta que existen casos en que el acto o contrato es en s\u00ed mismo el que genera el da\u00f1o, casos en los que el juez popular debe contar con la potestad de anular dicho acto o contrato generador del perjuicio colectivo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores razones, aclaro mi voto a esta providencia judicial. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
1 Publicada en el diario oficial n\u00famero 47.956 de 18 de enero de 2011. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional, sentencia C-342 de 2006. \u00a0<\/p>\n
3 Ver entre otras las sentencias C-760\/01 y C-775\/01, con relaci\u00f3n al C\u00f3digo de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las sentencias C-646 \/01 \u00a0y C-431\/01, con relaci\u00f3n al C\u00f3digo Penal, Ley 599 de 2000. \u00a0<\/p>\n
4 En este sentido, en la sentencia C-957 de 1999, se afirm\u00f3: \u201cEn lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgaci\u00f3n, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jur\u00eddicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgaci\u00f3n en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos\u201d; y en la sentencia C-084 de 1996, se explic\u00f3 que \u201cla promulgaci\u00f3n, como ya se expres\u00f3, consiste en la publicaci\u00f3n oficial de la ley; la entrada en vigencia es la indicaci\u00f3n del momento a partir del cual \u00e9sta se vuelve obligatoria para los asociados, esto es, sus disposiciones surten efectos. Por tanto, bien puede suceder que una ley se promulgue y s\u00f3lo produzca efectos meses despu\u00e9s; o tambi\u00e9n es de frecuente ocurrencia que el legislador disponga la vigencia de la ley “a partir de su promulgaci\u00f3n”, en cuyo caso una vez cumplida \u00e9sta, las disposiciones respectivas comienzan a regir, es decir, a ser obligatorias\u201d. De manera similar, refiri\u00e9ndose al per\u00edodo de obligatoriedad o vigencia de la ley, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 25 de enero de 1983, estableci\u00f3: \u201cLa necesidad de la promulgaci\u00f3n de la ley como requisito indispensable para reconocer su vigencia es doctrina universalmente aceptada. (\u2026) \u2026debe entenderse que la ley no obliga al administrado sino en virtud de su promulgaci\u00f3n. Este es el sentido que debe d\u00e1rsele a la jurisprudencia del Consejo y de la Corte cuando uno y otra sostienen que el principio de la promulgaci\u00f3n de la ley como condici\u00f3n para su obligatoriedad, admite como excepci\u00f3n el se\u00f1alamiento expreso de su vigencia en el propio tenor de la ley, pero debe entenderse que esta vigencia no puede ser antes de su promulgaci\u00f3n, especialmente cuando se trate de normas que imponen obligaciones a los administrados\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 La Corte Constitucional en la sentencia C-873 de 2003 determin\u00f3 el sentido que se debe adscribir a ciertas categor\u00edas empleadas en las normas, de conformidad con el uso que se les ha dado en el ordenamiento jur\u00eddico nacional, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201c(a) La \u201cexistencia\u201d de una norma hace relaci\u00f3n a su introducci\u00f3n al ordenamiento jur\u00eddico, es decir, a su ingreso normativo al sistema, una vez se han cumplido las condiciones y requisitos establecidos por el mismo ordenamiento para ello. As\u00ed, se predica la existencia de una ley ordinaria cuando el proyecto correspondiente, despu\u00e9s de haber sido publicado oficialmente en tanto tal, ha sido aprobado en cuatro debates por el Congreso y ha recibido la sanci\u00f3n presidencial (art. 157, C.P.); a su vez, se afirma que un acto legislativo existe cuando ha surtido los ocho debates de rigor en las dos c\u00e1maras legislativas (art. 375, C.P.). \u00a0<\/p>\n
(b) La \u201cvalidez\u201d de una norma se refiere a su conformidad, tanto en los aspectos formales como en los sustanciales, con las normas superiores que rigen dentro del ordenamiento, sean \u00e9stas anteriores o posteriores a la norma en cuesti\u00f3n. Desde el punto de vista formal, algunos de los requisitos de validez de las normas se identifican con los requisitos necesarios para su existencia \u2013por ejemplo, en el caso de las leyes ordinarias, el hecho de haber sido aprobadas en cuatro debates por el Congreso y haber recibido la sanci\u00f3n presidencial -; pero por regla general, las disposiciones que regulan la validez formal de las normas \u2013legales u otras- establecen condiciones mucho m\u00e1s detalladas que \u00e9stas deben cumplir, relativas a la competencia del \u00f3rgano que las dicta, y al procedimiento espec\u00edfico que se debe seguir para su expedici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(c) La \u201ceficacia\u201d de las normas puede ser entendida tanto en un sentido jur\u00eddico como en un sentido sociol\u00f3gico; es el primero el que resulta relevante para efectos del asunto bajo revisi\u00f3n. El sentido jur\u00eddico de \u201ceficacia\u201d hace relaci\u00f3n a la producci\u00f3n de efectos en el ordenamiento jur\u00eddico por la norma en cuesti\u00f3n; es decir, a la aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias en derecho en tanto ordena, permite o proh\u00edbe algo. Por su parte, el sentido sociol\u00f3gico de \u201ceficacia\u201d se refiere a la forma y el grado en que la norma es cumplida en la realidad, en tanto hecho socialmente observable; as\u00ed, se dir\u00e1 que una norma es eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a respetarla, esto es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las decisiones por ellos adoptadas. \u00a0<\/p>\n
(d) La \u201cvigencia\u201d se halla \u00edntimamente ligada a la noci\u00f3n de \u201ceficacia jur\u00eddica\u201d, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronol\u00f3gica, a la generaci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. As\u00ed, se hace referencia al per\u00edodo de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual \u00e9sta habr\u00e1 de surtir efectos jur\u00eddicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan a surtir efectos jur\u00eddicos con posterioridad a su promulgaci\u00f3n, seg\u00fan lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular. El verbo \u201cregir\u201d es utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido\u201d. \u00a0<\/p>\n
6 Ver folio 17 del expediente. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Gaceta del Congreso N\u00b0 683 de 2010, Ponencia para primer debate \u2013 C\u00e1mara de Representantes, proyecto de ley 198 \u2013Senado- 315 C\u00e1mara, P\u00e1gs. 1-80. \u00a0<\/p>\n
8 Ib\u00eddem, p\u00e1gina 43. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-1052 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Ver, entre otras, las sentencias \u00a0C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007. \u00a0<\/p>\n
11 \u201cDe otra parte, las razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u201cde la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada\u201d. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad\u201d. Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
12 \u201cFinalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional\u201d. Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencias C-673 de 2001, C-913 de 2004 y C-127 de 2006, entre otras. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Sentencia C-146 de 1998. \u00a0<\/p>\n
15 Al respecto es de recordar que el principio de igualdad, como lo ha expresado la Corte Constitucional, “es objetivo y no formal; \u00e9l se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales\u201d (Sentencias C-221\/92 y C-472\/92). \u00a0<\/p>\n
16 \u201cEsta Corporaci\u00f3n en m\u00faltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al respecto ha sostenido \u201cque la raz\u00f3n de su exigencia constitucional tiene como \u00fanico prop\u00f3sito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma s\u00fabita, a veces inadvertida e incluso an\u00f3nima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relaci\u00f3n directa con la materia espec\u00edfica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso tr\u00e1mite se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n para convertir en ley las iniciativas legislativas.\u201d \/\/ Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, \u201cSolamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley\u201d (sentencia C-025 de 1993). En consecuencia, el t\u00e9rmino “materia” debe interpretarse desde una perspectiva \u201camplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite, es la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley.\u201d Sentencia C-565 de 1997. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-832 de 2001. \u00a0<\/p>\n
18 Gaceta Judicial, Tomo XIV, N\u00b0 685, p\u00e1g.56. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-832 de 2001. \u00a0<\/p>\n
20 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia del 11 de mayo de 2006: \u201cEl r\u00e9gimen de responsabilidad patrimonial del Estado al que obedece tal acci\u00f3n, tiene su fundamento Constitucional en el art\u00edculo 90 de la Carta, el cual le impone a aquel el deber de responder patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, es decir que el elemento fundamental de la responsabilidad es la existencia de un da\u00f1o que la persona no est\u00e1 en el deber legal de soportar.\/\/ Se observa entonces que no importa si el actuar de la Administraci\u00f3n fue legal o no, para efectos de determinar la responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de su comportamiento sino del da\u00f1o sufrido por el afectado, que bien puede provenir de una actuaci\u00f3n leg\u00edtima de aquella; no obstante, la jurisprudencia contin\u00faa aplicando los reg\u00edmenes de imputaci\u00f3n de responsabilidad que de tiempo atr\u00e1s ha ido decantando, ya que ellos facilitan el proceso de calificaci\u00f3n de la conducta estatal y la determinaci\u00f3n de la existencia del da\u00f1o y del nexo causal de \u00e9ste con aquella.\/\/ El principal r\u00e9gimen de imputaci\u00f3n de responsabilidad es el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la responsabilidad surge a partir de la comprobaci\u00f3n de la existencia de tres elementos fundamentales: 1) el da\u00f1o antijur\u00eddico sufrido por el interesado, 2) la falla del servicio propiamente dicha, que consiste en el deficiente funcionamiento del servicio, porque no funcion\u00f3 cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tard\u00eda o equivocada, y finalmente, 3) una relaci\u00f3n de causalidad entre estos dos elementos, es decir, la comprobaci\u00f3n de que el da\u00f1o se produjo como consecuencia de la falla del servicio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia \u00a0C-333 de 1996. \u00a0<\/p>\n
23 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Sentencia C-832 de 2001. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995. \u00a0<\/p>\n
26 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de marzo 06 de 2008., Exp: 16075: \u201cEl art\u00edculo 90 de la Carta de 1991 es tambi\u00e9n un eficaz catalizador de los principios y valores que sirven de orientaci\u00f3n pol\u00edtica de nuestro Estado Social de Derecho y que deben irradiar todo nuestro sistema jur\u00eddico, cat\u00e1logo axiol\u00f3gico dentro del cual ocupa especial importancia la garant\u00eda de la libertad (pre\u00e1mbulo). \/\/ Asimismo el art\u00edculo 90 sigue el hilo conductor de todo el ordenamiento democr\u00e1tico y liberal, que no puede ser otro que la eficacia general de los derechos fundamentales, los cuales vinculan a todas las manifestaciones del poder p\u00fablico, como ense\u00f1a Locke26 y proclama en forma contundente la Carta Pol\u00edtica al disponer que el Estado reconoce, sin discriminaci\u00f3n alguna, la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona (art. 5 eiusdem).\/\/ En tales condiciones frente a cualquier da\u00f1o antijur\u00eddico imputable a una autoridad p\u00fablica con ocasi\u00f3n del ejercicio de uno de los llamados derechos de libertad, el Estado deber\u00e1 responder patrimonialmente, no s\u00f3lo por que as\u00ed se infiere de una lectura insular del art\u00edculo 90 Constitucional, sino adem\u00e1s por que se desprende de una lectura sistem\u00e1tica de la Carta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 La puesta en evidencia de los intereses \u00a0colectivos, dentro de los cuales se \u00a0incluye \u00a0la moralidad p\u00fablica \u00a0como uno de los derechos a proteger \u00a0se inscribe igualmente en este sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 “Art\u00edculo 123. Son servidores p\u00fablicos los miembros de las corporaciones p\u00fablicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. \u00a0<\/p>\n
“Los servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y de la comunidad; ejercer\u00e1n sus funciones en la forma prevista \u00a0por \u00a0la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento. \u00a0<\/p>\n
“La ley determinar\u00e1 el r\u00e9gimen aplicable a los particulares que temporalmente desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas y regular\u00e1 su ejercicio”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Ver Sentencia C-543 de 2001. \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-866 de 1999. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-286 de 1996. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-563 de 1998. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-089\u00aa de 1994. \u00a0<\/p>\n
34 Con el prop\u00f3sito de poner en concordancia el texto de la Constituci\u00f3n de 1991 y el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1437 de 2011, que consagra el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la parte primera del c\u00f3digo, establece que sus normas se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las Ramas del Poder P\u00fablico en sus distintos \u00f3rdenes, sectores y niveles, a los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos se les dar\u00e1 el nombre de autoridades. En este sentido el c\u00f3digo nuevo avanza en materias como el derecho de petici\u00f3n ante organizaciones e instituciones privadas (art. 32) y derecho de petici\u00f3n de los usuarios ante instituciones privadas (art. 33). Estas normas dejan ver la importancia que el Legislador ha acordado a los particulares dentro del novedoso estatuto. \u00a0<\/p>\n
35 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de febrero 19 de 2004:\u201cAs\u00ed las cosas, err\u00f3 el tribunal al estimar que si los perjuicios cuya indemnizaci\u00f3n se reclamaba derivaban de un acto administrativo, forzosamente deb\u00edan reclamarse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como qued\u00f3 visto, es perfectamente posible que de decisiones proferidas por la administraci\u00f3n con apego a la Constituci\u00f3n y a la Ley, se deriven perjuicios para los administrados, los cuales constituyen un da\u00f1o especial resarcible mediante la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, p\u00e1g. 211, Universidad Externado de Colombia, 2004. \u00a0<\/p>\n
37 Mediante sentencia C-137 de 1999, la Corte Constitucional declar\u00f3 EXEQUIBLE el aparte del numeral 4 del art\u00edculo 137 del C. C. A. que establece \u201cCuando se trate de la impugnaci\u00f3n de un acto administrativo deber\u00e1n indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violaci\u00f3n\u201d, bajo la condici\u00f3n de que \u2018cuando el juez administrativo advierta la violaci\u00f3n de un derecho fundamental constitucional de aplicaci\u00f3n inmediata, deber\u00e1 proceder a su protecci\u00f3n, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de se\u00f1alar las normas violadas y el concepto de violaci\u00f3n. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y una norma jur\u00eddica tiene la obligaci\u00f3n de aplicar el art. 4 de la Constituci\u00f3n\u2019\u201d. \u00a0<\/p>\n
38 Jaime Orlando Santofimio G., op. Cit., p\u00e1g. 213. \u00a0<\/p>\n
39 La jurisprudencia de la Secci\u00f3n Tercera ha interpretado esa norma en aplicaci\u00f3n de los principios pro actioni y pro damato seg\u00fan los cuales, en algunos casos el t\u00e9rmino de caducidad debe empezar a contarse a partir de la fecha en que el interesado tuvo conocimiento del hecho que produjo el da\u00f1o, que puede coincidir con la ocurrencia del mismo en algunos eventos, pero en otros casos no. Ver Auto de 30 de enero de 2003, Exp. 22.688 y Auto de 11 de mayo de 2006. Exp: 30.325. \u00a0<\/p>\n
40 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de octubre 25 de 2.001. \u00a0<\/p>\n
41 La Corte en sentencia C-430 de 2000, declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 78 del C.C.A. y sostuvo que en desarrollo de la norma los perjudicados pueden demandar ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, no solo a la entidad causante del perjuicio, sino al funcionario o a ambos. Pero, en cuanto a la efectividad de la responsabilidad del funcionario \u00a0armoniz\u00f3 la disposici\u00f3n con el inciso segundo del art. 90 de la Constituci\u00f3n y estim\u00f3 \u00a0que los perjudicados no pueden reclamar directamente del funcionario la indemnizaci\u00f3n por el da\u00f1o, con ello se garantiza, de un lado, la reparaci\u00f3n al perjudicado, porque queda debidamente asegurado con el respaldo patrimonial \u00a0del Estado, y de otro, se consigue que pueda establecerse dentro del proceso el dolo o la culpa grave del funcionario en los hechos da\u00f1osos, para efectos de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
42 \u00a0V\u00e9ase \u00a0las Sentencias C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997; y, C-198 de 1998. \u00a0<\/p>\n
43 Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-316 de 2002. \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia C-692 de 2008. \u00a0<\/p>\n
46 Cfr. Gaceta del Congreso N\u00b0 951 de 2010. Ponencia para segundo debate \u2013 C\u00e1mara de Representantes del proyecto de ley N\u00b0 198 \u2013 Senado-315-C\u00e1mara, P\u00e1gs. 1-132. \u00a0<\/p>\n
47 C\u00f3digo Civil colombiano, art\u00edculo 2341: \u201cRESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL. El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido da\u00f1o a otro, es obligado a la indemnizaci\u00f3n, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido\u201d. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, Expediente 8118.: “Son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaraci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y dem\u00e1s personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, a saber: el da\u00f1o antijur\u00eddico y la imputabilidad del da\u00f1o a alguna de ellas.\/\/ La noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el r\u00e9gimen de responsabilidad de que se trate; consistir\u00e1 siempre en la lesi\u00f3n patrimonial o extrapatrimonial que la v\u00edctima no est\u00e1 en el deber jur\u00eddico de soportar.\/\/ La diferencia estriba, en consecuencia, en los t\u00edtulos jur\u00eddicos de imputaci\u00f3n del da\u00f1o, determinantes de la causalidad jur\u00eddica m\u00e1s all\u00e1 de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal.\/\/ As\u00ed, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, ser\u00e1n t\u00edtulos jur\u00eddicos de imputaci\u00f3n, por ejemplo los mandatos de buena fe, y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos conmutativos\u201d(art. 28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo ser\u00e1n, adem\u00e1s, la falla \u00a0del servicio que es el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n m\u00e1s frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 90 de la C. N y en el art\u00edculo 77 del CCA; la igualdad de las personas ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo a\u00f1o; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la Ley declarada judicialmente, y principios de justicia de equidad como \u00e9ste del no enriquecimiento sin causa.\u201d (negrillas fuera del texto original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, 19 de junio de 1997, actor\u00a0: Yoshiko Nakayama de Low y otras, expediente n\u00b0 11.875. \u00a0<\/p>\n
50 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, 23 de septiembre de 1994, actor Jos\u00e9 Vicente Cuervo Londo\u00f1o, expediente n\u00b0 8577. \u00a0<\/p>\n
51 En este sentido, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de junio 28 de 1994, expediente 6806, se\u00f1al\u00f3: \u201cEsta acci\u00f3n denominada de ocupaci\u00f3n de hecho por trabajos p\u00fablicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho p\u00fablico la que materialmente ocupa el predio, los efectos de la conducta irregular o las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta, por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre el bien\u201d. \u00a0<\/p>\n
52 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de abril 28 de 2005, expediente: 05663-01. \u00a0<\/p>\n
53 Sentencia C-377 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Sentencia C-215 de 1999. \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
56 C.Po., art\u00edculo 88. \u00a0<\/p>\n
57 Ley 472 de 1998. \u00a0<\/p>\n
58 Sentencia SU-067 de 1993. \u00a0<\/p>\n
59 \u201cEl hecho de que la actividad de la administraci\u00f3n tambi\u00e9n pueda ser objeto de enjuiciamiento a trav\u00e9s de otras acciones, no implica que s\u00f3lo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues estando de por medio un inter\u00e9s o derecho colectivo, tambi\u00e9n es viable el ejercicio de la acci\u00f3n popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podr\u00edan afectar a la comunidad, antes de que generen un da\u00f1o, para extinguirlo si \u00e9ste se est\u00e1 produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todav\u00eda es posible. En este sentido se precisa que la acci\u00f3n popular es una acci\u00f3n principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones. \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la concepci\u00f3n tradicional de la protecci\u00f3n judicial, basada en el derecho subjetivo, en la acci\u00f3n popular como quiera que no resultan vulnerados derechos o intereses particulares, sino los denominados \u201cdifusos\u201d o colectivos, el an\u00e1lisis se debe centrar en el estudio de la vulneraci\u00f3n de los derechos reconocidos a la colectividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00e1mbito dentro del cual se define la acci\u00f3n popular es el relativo a la amenaza o vulneraci\u00f3n de derechos colectivos (\u2026), de lo cual pueden desprenderse adem\u00e1s, investigaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario, que en nada afectan la iniciaci\u00f3n, tr\u00e1mite y culminaci\u00f3n de la acci\u00f3n popular\u201d59 (\u00e9nfasis no original). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia de 31 de mayo de 2002, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 25000-23-24-000-1999-9001-01(AP-300), Actor: Contralor\u00eda General de la Republica, Demandado: La Naci\u00f3n-Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y Cel Caribe S.A. Dragacol S.A.. En el mismo sentido Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Exp. AP-166, Sentencia del 17 de junio de 2001. \u00a0<\/p>\n
60 Secci\u00f3n Tercera – sentencia de junio 17 de 2001.Exp: AP-166. \u00a0<\/p>\n
61 Consejo de Estado \u2013 Secci\u00f3n Tercera. Rad: 20001-23-31-000-2001-01588-01(AP) Actor: Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Demandado: Amadeo Tamayo Mor\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
62 Sobre el origen de los derechos colectivos Vid. Pisciotti Cubillos, Dom\u00e9nico. Los Derechos de la tercera generaci\u00f3n, los intereses difusos o colectivos y sus modos de protecci\u00f3n, Bogot\u00e1, Universidad Externado de Colombia, 2001, p. 36. \u00a0<\/p>\n
63 \u201cSu finalidad es p\u00fablica; no persiguen intereses subjetivos o pecuniarios, sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos\u201d (Rodas, Julio C\u00e9sar. Marco Constitucional de los derechos colectivos, en Acciones Populares: documentos para debate, Defensor\u00eda del Pueblo, Bogot\u00e1, 1994, p. 175). \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-215 de 1999: \u201cEstas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los dem\u00e1s procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protecci\u00f3n de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien act\u00faa a nombre de la sociedad, pero que igualmente est\u00e1n en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acci\u00f3n judicial\u201d. \u00a0<\/p>\n
66 Sentencia C-214 de 1994. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-407 de 1997. \u00a0<\/p>\n
68 Sentencia T-446 de 2007: \u201cSin embargo cabe recordar, que si bien la acci\u00f3n popular puede adelantarse independientemente de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, tampoco se trata de acciones configuradas para desplazar los medios de defensa judicial ordinarios, dado que los bienes jur\u00eddicos que protege la acci\u00f3n constitucional son diferentes a aquellos que corresponden al juez ordinario; es decir, se est\u00e1 frente a mecanismos judiciales independientes con prop\u00f3sitos distintos y espec\u00edficos. \/\/ En efecto, el juez constitucional de la acci\u00f3n popular tiene se\u00f1alado por la Constituci\u00f3n y la ley su marco de acci\u00f3n para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, pero ello no significa, como lo ha considerado esta corporaci\u00f3n, que \u201ca trav\u00e9s de las acciones populares, se debatan y decidan controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las reglas que le corresponden y que son competencia de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la administraci\u00f3n y al c\u00f3digo respectivo\u201d68. En igual sentido puede predicarse respecto de los casos que por efecto de la contrataci\u00f3n deben debatirse y decidirse ante los jueces ordinarios conforme a la ley. \/\/Sin embargo, lo anterior no obsta para que el juez de la acci\u00f3n popular aplique los remedios judiciales necesarios para proteger de manera efectiva los derechos e intereses colectivos que encuentre vulnerados. Sostener lo contrario implicar\u00eda que en determinadas situaciones la protecci\u00f3n de tales derechos e intereses es inocua\u201d. \u00a0<\/p>\n
69 El par\u00e1grafo del art\u00edculo 229 de la ley 1437 de 2011 ordena aplicar a estos procesos las medidas cautelares del nuevo estatuto, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicci\u00f3n, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petici\u00f3n de parte debidamente sustentada, podr\u00e1 el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente cap\u00edtulo. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo se regir\u00e1n por lo dispuesto en este cap\u00edtulo y podr\u00e1n ser decretadas de oficio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 El juez de la acci\u00f3n popular puede adoptar disposiciones que garanticen los derechos colectivos involucrados, sin decretar su anulaci\u00f3n. Puede examinar cu\u00e1l es la situaci\u00f3n de hecho que afecta el inter\u00e9s colectivo, determinar qu\u00e9 forma vulnera dicho inter\u00e9s y disponer acciones para que ella se suspenda y no vuelva a presentarse, sin anular el acto administrativo que la provoca o que la permite, como bien lo asegura uno de los intervinientes. \u00a0<\/p>\n
71 En la Sentencia C-557 de 2001 \u00a0la Corte hace una clara exposici\u00f3n sobre la doctrina del derecho viviente y el papel preponderante que para la misma tiene la jurisprudencia y la doctrina especializada. \u00a0<\/p>\n
72 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia de febrero 21 de 2007 (AP-2005-00355): \u201cAl interior de la Corporaci\u00f3n se han dado varias discusiones sobre la procedencia de la acci\u00f3n popular para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, cobijados con la presunci\u00f3n de legalidad y, en caso de ser ilegales, anularlos. \u00a0Nada diferente se advierte en la evoluci\u00f3n jurisprudencial que, a lo largo de la vigencia de la ley 472 de 1998, ha acompa\u00f1ado el debate, al interior de las distintas Secciones del Consejo de Estado. Se han dado cuatro vertientes en el manejo de este tema: i) tesis restrictiva; ii) tesis amplia; iii) tesis intermedia y, iv) tesis de criterio final\u00edstico. 1.1. La tesis restrictiva, no permite la discusi\u00f3n de la legalidad del acto administrativo en la acci\u00f3n popular, bajo el entendido de que para ello existen las acciones contencioso administrativas de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2. La tesis amplia, defiende la procedencia de la acci\u00f3n sin ninguna cortapisa o condicionamiento frente al an\u00e1lisis de la legalidad del acto administrativo, y admite la anulaci\u00f3n del mismo. \u00a01.3. La tesis intermedia, admite la procedencia de la acci\u00f3n, pero condicionada al l\u00edmite de la decisi\u00f3n, siendo viable suspender los efectos del acto, pero no la anulaci\u00f3n, que s\u00f3lo corresponde al juez de la acci\u00f3n ordinaria. 1.4. La tesis con criterio final\u00edstico, admite la acci\u00f3n pero teniendo en cuenta la finalidad que persiga el actor, de tal suerte que s\u00f3lo puede anularse el acto administrativo que amenace o transgreda el derecho colectivo, siendo improcedente cuando se trata de un estudio de legalidad, propio de las acciones contencioso administrativas, en las que se enerva las presunciones del acto administrativo bajo el l\u00edmite de la jurisdicci\u00f3n rogada\u201d. \u00a0<\/p>\n
73 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera, Rad. N\u00b0 01278-01(AP), 3 de noviembre de 2005. \u00a0<\/p>\n
74 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Auto Exp. 73001233100020070012701, mar. 23\/11 y Secc. Primera, Auto Exp. 17001333100320090019301, 4 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
75 Sentencia C-214 de 1994. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia C-193 de 1998: \u201cTan importante es que el constituyente reconozca formalmente los derechos como que arbitre el correlativo instrumento para su protecci\u00f3n. De este modo el derecho y la garant\u00eda se integran en un todo. Los instrumentos de protecci\u00f3n son variados, de acuerdo con la espec\u00edfica finalidad que ellos persiguen, cada uno de ellos tiene una funci\u00f3n tutelar. Por lo tanto, el orden y la seguridad jur\u00eddicos imponen que la utilizaci\u00f3n de dichos medios se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre s\u00ed y no se les reste su eficacia. En tal virtud, no es admisible que el legislador cree instrumentos sucesivos o paralelos para la protecci\u00f3n de los derechos\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C- 644\/11 \u00a0 ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL NUEVO CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia respecto de normas que a\u00fan no han entrado en vigencia pero tienen vocaci\u00f3n de producir efectos jur\u00eddicos\/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad de normas con efectos prospectivos \u00a0 Si bien la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18423","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18423","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18423"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18423\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18423"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18423"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18423"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}