\u00a0 \u00a0 Sentencia C-822\/11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Noviembre 2) \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO\u00a0 DE\u00a0 LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, como tampoco los principios de legalidad y equidad tributaria \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite legislativo\/PROYECTO DE LEY-Requisitos para su aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance\/DEBATE LEGISLATIVO-Concepto\/PROYECTO DE LEY-Sujeto a tr\u00e1mite como un todo\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Regla de excepci\u00f3n que lo flexibiliza\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Funci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Contenido constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES TRIBUTARIAS-Inexequibilidad cuando la falta de claridad es insuperable \u00a0<\/p>\n
La Corte ha reiterado la posici\u00f3n de que la falta de certeza en la definici\u00f3n legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad es \u201cinsuperable\u201d. Tal y como lo se\u00f1ala la Corte, \u201cLas leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Evoluci\u00f3n jurisprudencial respecto de la fijaci\u00f3n de los elementos del tributo por las entidades territoriales\/LEGISLADOR-No es necesario que determine directamente todos los elementos \u00a0de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales\/CONTRIBUCIONES FISCALES \u00a0O PARAFISCALES E IMPUESTOS TERRITORIALES-Pueden ser establecidos en ordenanzas departamentales o en \u00a0acuerdos municipales \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al car\u00e1cter general y abstracto de las normas tributarias \u201ca las cuales les compete definir con ese car\u00e1cter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipot\u00e9ticamente podr\u00edan caer bajo el se\u00f1alamiento general de las disposiciones\u201d. En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que en algunos casos, corresponde a las Asambleas y a los Concejos precisar y especificar el contenido de las normas dictadas por el legislador en materia de impuestos territoriales. La sentencia C-035 de 2009 reproduce la l\u00ednea jurisprudencial en esta materia de la cual se concluye que no es necesario que el legislador determine directamente todos los elementos \u00a0de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales, ya que \u00e9stos pueden ser establecidos en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, como se desprende del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8495 \u00a0<\/p>\n
Actor: Lucy Cruz de Qui\u00f1ones \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra: Aparte del Art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Lucy Cruz de Qui\u00f1ones, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, demanda la inconstitucionalidad de un aparte del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, \u201cPor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
El texto del art\u00edculo acusado se transcribe a continuaci\u00f3n-destacando con subraya el aparte demandado-: \u00a0<\/p>\n
LEY 1430 de 2010 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 29)1 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuenta de participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos. \u00a0(aparte demandado subrayado) \u00a0<\/p>\n
2. Demanda: pretensi\u00f3n y cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Se solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del aparte demandado del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 157, 160, 161, 13, 95-5, 150-12, 338 y 363 constitucionales, con base en los siguientes cargos. \u00a0<\/p>\n
2.1. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 157, 160, 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. (vicios de forma).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 constitucional relativo a la regla de consecutividad. Ni en la ponencia ni en el texto votado en primer debate, ni en las ponencias para debate de Plenaria de Senado y C\u00e1mara, se encuentran normas relativas al impuesto predial y a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n para tenedores de bienes de uso p\u00fablico. Esta disposici\u00f3n se agreg\u00f3 durante el debate en las Plenarias. \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con la regla de identidad flexible. La disposici\u00f3n demandada fue introducida en el debate de las Plenarias sin haber sido discutida ni incluida en el texto definitivo aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado. Si bien durante el tr\u00e1mite parlamentario es posible realizar adiciones, modificaciones y supresiones a los textos aprobados en primer debate -principio democr\u00e1tico- \u00e9stas deben haber sido objeto de discusi\u00f3n -regla de deliberaci\u00f3n suficiente- y deben guardar conexidad material con los contenidos normativos aprobados en primer debate -unidad de materia-. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. Desconocimiento del art\u00edculo 158 superior respecto al principio de unidad de materia. Si bien la demandante no hace referencia expl\u00edcita a la unidad de materia se\u00f1alando el art\u00edculo 158, esgrime argumentos dirigidos a demostrar que el art\u00edculo demandado parcialmente, no guarda relaci\u00f3n con el resto del proyecto de ley porque introduce un impuesto de orden territorial en una reforma tributaria del orden nacional y se aparta de fin del proyecto definido all\u00ed como la expedici\u00f3n de normas tributarias de control y promoci\u00f3n de la competitividad nacional, no la imposici\u00f3n de impuestos territoriales a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de nuevos sujetos pasivos y hechos generadores de tributos. \u00a0<\/p>\n
2.1.4. Vicio de procedimiento por violaci\u00f3n de las normas constitucionales y org\u00e1nicas que regulan el debate parlamentario, art\u00edculo 161 constitucional. El texto definitivo de conciliaci\u00f3n fue publicado el mismo d\u00eda en el que el proyecto de ley fuera aprobado y votado por ambas c\u00e1maras. En efecto, el 15 de diciembre fue aprobada la ponencia en la Plenaria del Senado, y ese mismo d\u00eda se public\u00f3 el informe de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n. Sin embargo, dicho informe fue aclarado el 16 de diciembre mediante publicaci\u00f3n de esa fecha y el mismo d\u00eda se aprob\u00f3 en las Plenarias el texto final de la conciliaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.2. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.5, 150-12, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (vicios de fondo) \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Vulneraci\u00f3n del principio de igualdad -CP, art. 13-: al generar una discriminaci\u00f3n en relaci\u00f3n con los contratistas concesionarios y al desconocer los l\u00edmites de justicia y equidad inherentes al deber de contribuir -CP, art. 95-. \u00a0<\/p>\n
2.2.1.1. Atenta contra el principio de igualdad el hecho de equiparar categor\u00edas diferentes -propietarios y tenedores-, a menos de que el fin sea constitucional y que supere el test de proporcionalidad. Precisamente aplicando el test de proporcionalidad, se concluye que la medida no es id\u00f3nea porque no se obtiene el resultado pretendido; tampoco es necesaria porque genera un sacrificio desproporcionado de los concesionarios y porque existen otras medidas alternativas; ni es proporcional en sentido estricto en la medida en que entre m\u00e1s intensa es una intervenci\u00f3n en un derecho fundamental m\u00e1s fuerte debe ser la justificaci\u00f3n. Adicionalmente, se produce una discriminaci\u00f3n ya que la norma no establece como sujetos pasivos del impuesto a todos los tenedores2 sino solo a quienes tienen por t\u00edtulo de tenencia inmobiliaria el contrato estatal de concesi\u00f3n3. A lo anterior se suma que los concesionarios resultan gravados de igual manera, \u00a0sin considerar que se relacionan de manera diversa con los predios y que esa condici\u00f3n no es determinante de los tributos en materia de predial y valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.2.1.2. Vulneraci\u00f3n de principios de justicia y equidad tributaria. De acuerdo con el art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, lo \u201cjusto tributario\u201d y el principio de equidad en la determinaci\u00f3n del deber de pagar tributos, constituye un l\u00edmite tanto para el Legislador como para el Poder Ejecutivo en la configuraci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n de disposiciones fiscales. La justicia en el deber de tributar deriva de la demostraci\u00f3n de la capacidad contributiva medida en funci\u00f3n del hecho que se pretende gravar; la obligaci\u00f3n tributaria surge de la existencia de un hecho revelador de capacidad contributiva, cuya realizaci\u00f3n atribuida al sujeto que la realiza le da nacimiento. Si no existe dicha capacidad o si se atribuye a un sujeto ajeno a esa fuerza econ\u00f3mica, la medida ser\u00e1 inconstitucional, a menos de que supere un juicio de ponderaci\u00f3n de valores constitucionales por obra de un objetivo extrafiscal o de ordenamiento que realice un valor o principio constitucional. Sin embargo, en este caso no se aprecia ninguna justificaci\u00f3n para recargar la tributaci\u00f3n del concesionario que terminar\u00eda pagando impuestos por sus propios bienes y por otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades propios del contrato de concesi\u00f3n. La norma acusada contradice la Constituci\u00f3n y los principios anteriormente descritos, al definir a los tenedores como sujetos pasivos de un impuesto que grava la posesi\u00f3n y el dominio de predios as\u00ed como su valorizaci\u00f3n, siendo que los meros tenedores no son due\u00f1os ni poseedores y tampoco se benefician de la valorizaci\u00f3n de la propiedad4. Espec\u00edficamente, la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n es un tributo que se genera por la construcci\u00f3n de una obra p\u00fablica cuyo costo se distribuye entre los propietarios beneficiados, por lo cual no es equitativo que el concesionario que no se beneficia con la construcci\u00f3n de la obra p\u00fablica, deba pagar un tributo que causa el incremento patrimonial de un bien ra\u00edz que no le pertenece ni lo enriquece, ya que la relaci\u00f3n de los concesionarios con los bienes es simplemente instrumental y temporal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Otro de los cargos esgrimidos por la demandante se refiere a la violaci\u00f3n del principio de irretroactividad y confianza leg\u00edtima. Seg\u00fan la ciudadana, los contratos de concesi\u00f3n vigentes pactados a largo plazo, no contemplaban la carga para el concesionario que supone el pago del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, lo cual rompe el equilibrio entre las partes e implica un ajuste de los t\u00e9rminos del contrato. La interpretaci\u00f3n sobre la retroactividad de la norma se hace en raz\u00f3n a que la disposici\u00f3n acusada no estableci\u00f3 si reg\u00eda para los contratos vigentes o futuros e hizo simplemente referencia a los sujetos pasivos del impuesto con la expresi\u00f3n \u201cconcesionarios\u201d de lo cual se desprende que en ella caben tanto los actuales como los futuros. La ciudadana indica que los principio de confianza leg\u00edtima y de seguridad jur\u00eddica, son un l\u00edmite a la actividad legislativa que deben ser considerados en este caso ya que los administrados han tomado decisiones en el marco de la legislaci\u00f3n vigente en el momento de la suscripci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n sin que resulte ni leg\u00edtimo ni justificado trasladar las consecuencias de la retroactividad de la ley a situaciones de orden contractual ya consolidadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. El tercer cargo material se relaciona con la violaci\u00f3n del principio de legalidad y la ausencia de hecho generador en el caso de las concesiones. El principio de legalidad se vulnera cuando una norma contiene elementos vagos que hacen imposible determinar el alcance del tributo. En este caso, se verifica una indeterminaci\u00f3n de los elementos que identifican el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n ya que se introduce un nuevo sujeto pasivo que no es ni poseedor ni propietario -los tenedores concesionarios- pero sin establecer cu\u00e1l es el nuevo hecho gravado ni la base gravable. Aclara que la funci\u00f3n de precisar los elementos cualitativos del tributo correspond\u00eda exclusivamente al Congreso ya que la competencia de los entes territoriales se limita a definir los aspectos cuantitativos del impuesto. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
3.1. En relaci\u00f3n con cargos por vicios de forma. \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Intervenci\u00f3n de Lu\u00eds Fernando Le\u00f3n Granados, apoderado de la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada debe ser declarada exequible por la Corte Constitucional. El art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n y el 178 de la Ley 5 de 1992 \u00a0 contemplan la posibilidad de que cada C\u00e1mara introduzca las modificaciones, adiciones que despu\u00e9s podr\u00e1n someterse a debate en las comisiones de conciliaci\u00f3n; entonces, las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos art\u00edculos, a\u00fan no considerados en la otra C\u00e1mara sin que ello implique que por no haberse surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas sean inconstitucionales. La regla de los cuatro debates sucesivos es para el proyecto de ley como tal, no para todos y cada uno de sus art\u00edculos. En cuanto al cargo referido a la identidad tem\u00e1tica, el tema b\u00e1sico de la Ley 1430 de 2010 consiste en la expedici\u00f3n de normas tributarias para el control y la competitividad lo cual hac\u00eda posible que se incluyeran disposiciones relativas a normas tributarias de impuestos del orden nacional o territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Intervenci\u00f3n de Orlando Sep\u00falveda Ot\u00e1lora, apoderado judicial de la Naci\u00f3n – Ministerio del Medio Ambiente. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Intervenci\u00f3n de Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). \u00a0<\/p>\n
No hay vulneraci\u00f3n de las normas constitucionales y org\u00e1nicas que regulan el procedimiento legislativo porque se surtieron todos los debates: el principio democr\u00e1tico se concreta en la posibilidad que tiene el Congreso de discutir y modificar las iniciativas legislativas en curso. Asimismo se\u00f1ala que el hecho que exista una tradici\u00f3n jur\u00eddica de m\u00e1s de un siglo en relaci\u00f3n con el impuesto predial, no limita al legislador ni le impide introducir las modificaciones que considere pertinentes en el marco del debate pol\u00edtico. \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Intervenci\u00f3n de Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado de AEREOCALI S.A. \u00a0<\/p>\n
En el an\u00e1lisis de las gacetas del Congreso que registraron el proceso legislativo de la Ley 1430 de 2010, no se encontr\u00f3 en ninguna de las ponencias la historia del aparte de la disposici\u00f3n demandada, ni c\u00f3mo o porqu\u00e9 se incluy\u00f3 el mencionado gravamen. Si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los art\u00edculos 160 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica habilitan al legislador para introducir modificaciones o adiciones a un proyecto de ley en el curso de su tr\u00e1mite, es necesario que \u00e9stas se refieran a temas que hubieren sido conocidos o debatidos en las respectivas comisiones. En otras palabras, se acepta que se puedan introducir art\u00edculos espec\u00edficos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados en comisiones siempre y cuando los temas a los que se refieran hubieren sido conocidos y analizados por la comisi\u00f3n constitucional respectiva. \u00a0<\/p>\n
3.1.5. Intervenci\u00f3n de Consuelo Acevedo Romero. \u00a0<\/p>\n
La norma no fue discutida en los cuatro debates reglamentarios que exige la Carta Pol\u00edtica para convertirse en ley, siendo necesario que el debate recaiga \u00a0sobre la totalidad de las normas incluidas en el proyecto; al respecto, apenas hubo una alusi\u00f3n al mismo durante su curso. Se desconoci\u00f3 el principio democr\u00e1tico al no haberse dado un debate en profundidad sino una imposici\u00f3n arbitraria en contra del principio de representaci\u00f3n popular en el establecimiento de los tributos. \u00a0<\/p>\n
3.1.6. Intervenci\u00f3n de Jhon Jairo Parra Gamboa. \u00a0<\/p>\n
La extensi\u00f3n del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes de uso p\u00fablico fue un tema nuevo y diferente en relaci\u00f3n con lo aprobado en las comisiones conjuntas en primer debate: en efecto, se incluy\u00f3 un tributo territorial en un proyecto cuyo objetivo era modificar el Estatuto Tributario que se ocupa de tributos nacionales. Los tributos territoriales son una manifestaci\u00f3n del car\u00e1cter descentralizado con autonom\u00eda de sus entidades territoriales por lo que en esta materia el legislador debe limitarse a establecer el marco dentro del cual dichas entidades ejercen el derecho a establecer los tributos. El componente flexible del principio de identidad no puede llevarse hasta el extremo de entender que cualquier norma que encaje dentro de la categor\u00eda de \u201ctributo\u201d pueda agregarse en el \u00faltimo momento al proyecto. \u00a0<\/p>\n
3.1.7. Intervenci\u00f3n de Luz Maria Escorcia Vargas. \u00a0<\/p>\n
La norma demandada no fue objeto de todos los debates que determina el art\u00edculo 157 superior en concordancia con los art\u00edculos 163 y 169 de la Ley 5 de 1992. Ninguna disposici\u00f3n relativa a tenedores de bienes de uso p\u00fablico como sujetos pasivos del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n estaba presente ni en el proyecto de ley presentado por el gobierno, ni en la ponencia para primer debate, ni en el texto definitivo aprobado en primer debate. Las adiciones o modificaciones a los proyectos proceden respecto de temas que hubieran sido conocidos, discutidos, debatidos y votados en las respectivas comisiones en virtud del principio de conexidad, lo que no fue el caso. Adem\u00e1s, en ninguna de las plenarias ni en la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n se debati\u00f3 el alcance de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenciones en relaci\u00f3n con los cargos por vicios de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Intervenci\u00f3n Lu\u00eds Fernando Le\u00f3n Granados apoderado de la Naci\u00f3n – \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo referido a la ruptura del principio de igualdad ante la ley, el Legislador cuenta con libertad de configuraci\u00f3n para determinar los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, y puede autorizar a las entidades territoriales a gravar los bienes de uso p\u00fablico que se encuentren en manos de particulares. La interpretaci\u00f3n que hace de la norma la demandante es incorrecta: la disposici\u00f3n se aplica sobre el supuesto de que los bienes concesionados est\u00e9n sometidos al impuesto predial, lo cual limita la posibilidad de que se pueda gravar la totalidad de concesionarios de inmuebles p\u00fablicos por cualquier causa, ya que la norma hace referencia a los inmuebles otorgados en concesi\u00f3n que sean objeto de estos tributos; entonces la norma cuestionada efect\u00faa una modificaci\u00f3n relativa a los sujetos pasivos y no al hecho generador del impuesto. Respecto al principio de igualdad de los sujetos pasivos del tributo, se trata de un argumento contradictorio, ya que la discriminaci\u00f3n se producir\u00eda si al contrario se otorgara un trato diferente a los otros sujetos pasivos del tributo. De otra parte, la confianza leg\u00edtima no es un obst\u00e1culo que impida al legislador derogar la normatividad anterior ya que no se puede afirmar que las personas tengan derechos adquiridos. Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n al principio de legalidad, la declaraci\u00f3n de inexequibilidad por estas circunstancias solo es posible cuando la falta de claridad es insuperable o sea cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las suposiciones de conformidad con las reglas generales de hermen\u00e9utica jur\u00eddica; as\u00ed, el hecho generador no debe ser necesariamente determinado si puede derivarse de los criterios definidos por el legislador. Por tanto, debe ser declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Intervenci\u00f3n Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales (CEF). \u00a0<\/p>\n
No se est\u00e1 violando la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al definir un nuevo sujeto pasivo: la propiedad tiene varios atributos como el uso y la explotaci\u00f3n que bien pueden ser elegidos por el legislador para ampliar la configuraci\u00f3n de sus hechos generadores. Tampoco se vulnera el principio de igualdad cuando se grava solo a los concesionarios y no a los otros tenedores: la tenencia surge de diversas relaciones jur\u00eddico negociales que hacen justificable la diferencia propuesta por el legislador. Tampoco es suficiente para demostrar la vulneraci\u00f3n de los principios de justicia, equidad e igualdad, citar antecedentes normativos del impuesto y acudir a la tradici\u00f3n del gravamen, ya que las normas anteriores no limitan su potestad legislativa. La ley nunca ha definido el hecho generador del predial como la propiedad o la posesi\u00f3n, ni ha establecido como sujetos pasivos al propietario o poseedor, ya que estos elementos obedecen al desarrollo que de las normas nacionales han realizado los concejos distritales y municipales. El hecho de que en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 6 de la Ley 768 de 2002 se haya extendido al impuesto predial a las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico cuando est\u00e1n en manos de particulares en Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no impide que el Congreso no pueda incorporar para la generalidad de los distritos y municipios un supuesto diferente. Finalmente, la pretensi\u00f3n de la demandante para que se restablezca el equilibrio contractual que se vio afectado por una nueva carga tributaria sobre los concesionarios, es una funci\u00f3n que compete a los tribunales especiales contencioso-administrativos. As\u00ed, resulta exequible la disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Intervenci\u00f3n Carlos Gustavo Arrieta Padilla en calidad de abogado de AEREOCALI S.A. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada resulta contraria a los art\u00edculos 317 y 338 de la Constituci\u00f3n ya que los impuestos territoriales deben ser fijados por el Congreso quien es el encargado de definir todos sus elementos, y en la disposici\u00f3n demandada no se precisa cu\u00e1l es el hecho gravado. En relaci\u00f3n con los bienes de uso p\u00fablico, la relaci\u00f3n que mantiene el tenedor con dichos bienes a partir del contrato de concesi\u00f3n, es temporal y precaria, raz\u00f3n por la cual no enriquece su patrimonio ni supone un aumento de su riqueza inmobiliaria; el impuesto predial solo grava los bienes que detentan los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta en cuanto tengan la propiedad de los bienes inmuebles en cuesti\u00f3n. Se concluye entonces que la norma es inconstitucional porque obliga a los concesionarios a pagar un impuesto en funci\u00f3n de un hecho generador que no los enriquece sino que constituye la riqueza de otro porque no supone un incremento patrimonial a su favor, desarticulando de este modo el sistema de prestaciones y contraprestaciones que se imponen de acuerdo con los respectivos contratos de concesi\u00f3n: en la medida en que no se configur\u00f3 el hecho gravable del impuesto predial para los tenedores de bienes de uso p\u00fablico, se entiende que lo que se grava en realidad no es la riqueza derivada de la propiedad o posesi\u00f3n de un bien ra\u00edz sino la renta que se deriva de la explotaci\u00f3n del bien entregado a t\u00edtulo de concesi\u00f3n; as\u00ed, la \u201cirracionalidad de este impuesto\u201d consiste en que se pretende gravar al concesionario no en funci\u00f3n de su contrato u de lo que en proporci\u00f3n de dicha remuneraci\u00f3n incremente su propio patrimonio, sino del aval\u00fao catastral sobre un bien que hace parte del patrimonio de otro. Finalmente, luego de aplicar el test de igualdad, la norma acusada estar\u00eda vulnerando el art\u00edculo 13 de la Carta, ya que si bien la Constituci\u00f3n no proh\u00edbe la reglamentaci\u00f3n de un trato diferente, \u00e9ste siempre debe estar justificado y ser razonable, lo que no ocurre en este caso ya que no se constata ning\u00fan objetivo espec\u00edfico en el tratamiento discriminatorio que la Ley 1430 de 2010 dispensa a los tenedores de bienes inmuebles estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Intervenci\u00f3n de Luis Jaime Salgar Vegalara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada estar\u00eda desconociendo la autonom\u00eda de los entes territoriales en la fijaci\u00f3n de este tipo de elementos de los tributos territoriales, excediendo el \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa y vulnerando el art\u00edculo 317 superior. Adem\u00e1s, se viola el principio de legalidad tributaria, por no haberse fijado de manera directa los elementos necesarios de dichos tributos aplicables a los inmuebles de uso p\u00fablico tal y como lo ordena el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y porque el legislador le atribuye a los tenedores de dichos bienes un impuesto que es de incuestionable naturaleza real cuando el concesionario no es propietario, ni poseedor de los mismos, ni se beneficia de su valorizaci\u00f3n5. Por \u00faltimo, luego de realizar un test de razonabilidad de la norma, se concluye que \u00e9sta vulnera el principio de igualdad tributaria porque se pretende otorgar un tratamiento igualitario a sujetos manifiestamente diferentes entre s\u00ed. Esta asimilaci\u00f3n afecta el inter\u00e9s general y las condiciones de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos desconoci\u00e9ndose el principio de equidad tributaria. \u00a0<\/p>\n
3.2.5. Intervenci\u00f3n de Consuelo Acevedo Romero. \u00a0<\/p>\n
La libertad legislativa no es absoluta, tiene su l\u00edmite en los principios de la tributaci\u00f3n, b\u00e1sicamente en el principio de equidad. De la equidad se deriva el principio tributario de la capacidad contributiva, y que corresponde a una estimaci\u00f3n subjetiva de la verdadera capacidad del contribuyente teniendo en cuenta su situaci\u00f3n econ\u00f3mica y la actividad o hecho del cual se deriva la obtenci\u00f3n de sus rentas. En este marco de ideas, la norma acusada busca imponer el impuesto a los concesionarios como agentes econ\u00f3micos que no cuentan con el predio en su patrimonio ni pretenden hacerlo, ya que la utilizaci\u00f3n que hacen de los bienes inmuebles es una relaci\u00f3n secundaria y subordinada al desarrollo de la concesi\u00f3n y su utilizaci\u00f3n no representa una exteriorizaci\u00f3n de capacidad contributiva real. De la misma manera, salta a la vista la imposibilidad de que el bien sea susceptible de gravarse con la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n en cabeza de un contratista que no aprovechar\u00e1 los inmuebles a los que accede ni deriva de ello utilidad alguna. Con esta norma se distorsiona, tanto el hecho econ\u00f3mico porque se impone una carga desproporcionada al concesionario, como el hecho generador del impuesto sobre la propiedad inmueble, que termina por recaer sobre el concesionario a pesar de que \u00e9ste no detenta ni la propiedad ni la posesi\u00f3n del bien. De ah\u00ed su inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6. Intervenci\u00f3n de John Jairo Parra Gamboa. \u00a0<\/p>\n
Debe declararse inexequible el aparte del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010. De acuerdo con el precedente constitucional, al variarse la estructura \u00a0b\u00e1sica e hist\u00f3rica de tributos sin deliberaci\u00f3n parlamentaria suficiente, se viola el principio de legalidad tributaria. Los sujetos pasivos del mismo son los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que hacen parte del patrimonio, esto es, de la riqueza; no puede incluirse a los tenedores, ya que la tenencia del bien no representa riqueza para el sujeto ni hace parte de su patrimonio y tampoco tiene vocaci\u00f3n de ingresar al mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.7. Intervenci\u00f3n de N\u00e9stor Figueroa Guauque. \u00a0<\/p>\n
La Corte debe declarar inconstitucional la disposici\u00f3n demandada. La disposici\u00f3n vulnera el derecho del contribuyente a la igualdad ante la ley y a conocer con claridad cu\u00e1les son sus obligaciones tributarias. De igual manera, atenta contra el principio de legalidad y de reserva de la ley al introducir como nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los meros tenedores concesionarios de bienes p\u00fablicos inmuebles, sin haber definido otro elemento condicional del tributo como lo es el hecho generador: as\u00ed, solo se puede interpretar por analog\u00eda que se est\u00e1 gravando la valorizaci\u00f3n de un bien ajeno que nunca se incorpor\u00f3 al patrimonio de los tenedores o a la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de la actividad que realizan -ya que quien realiza mejoras no adquiere ni la propiedad ni la posesi\u00f3n del mismo-, como si se tratara de un tributo equiparable al impuesto de renta. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 58 y 317 superior, lo que se grava con el impuesto predial es la propiedad privada y no los bienes de uso p\u00fablico que forman parte del dominio p\u00fablico del Estado y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y cuyo uso es de todos los habitantes del territorio nacional. Por ende, quien obtiene aprovechamiento particular de un bien de uso p\u00fablico sea l\u00edcita o il\u00edcitamente, no es ni propietario ni poseedor del mismo y no puede ser sujeto del impuesto predial ni de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. Asimismo se viola el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n ya que la razonabilidad y proporcionalidad deben considerarse siempre como l\u00edmites a la discrecionalidad del legislador. De la misma forma, se desconoce el principio de seguridad jur\u00eddica, de eficiencia en el recaudo del tributo y protecci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas, y el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en esta materia, considerando que por lo anterior se pone en entredicho la legitimidad del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n ya que los concesionarios han contratado con el Estado considerando la legislaci\u00f3n vigente en ese momento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte debe declarar inexequible la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 por vicios de tr\u00e1mite en la formaci\u00f3n de toda la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el primer debate en las Comisiones Conjuntas de ambas C\u00e1maras, el Legislador tuvo la intenci\u00f3n de incluir temas relativos a los tributos de orden territorial, lo cual era factible en vista de la conexidad tem\u00e1tica con el t\u00edtulo del proyecto y su contenido. Sin embargo, incluir y aprobar en segundo debate de ambas C\u00e1maras una norma que establece una nueva obligaci\u00f3n tributaria de orden territorial, s\u00ed representa un tema nuevo que no se relaciona con el proyecto, no obstante se trate de una norma tributaria: porque la creaci\u00f3n de un impuesto municipal y de una contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no guarda conexidad con el objeto del proyecto consistente en expedir normas tributarias de control y de competitividad. En efecto, el prop\u00f3sito del nuevo impuesto no tiene como fin el control sino que constituye una imposici\u00f3n; y no promueve la competitividad sino que establece una carga econ\u00f3mica a los concesionarios. En otras palabras se vulnera el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se desconoci\u00f3 el principio de identidad flexible, porque el tema fue incluido para segundo debate en la plenaria de ambas C\u00e1maras sin haber surtido ning\u00fan debate en las comisiones conjuntas. Finalmente se incurre en vicio de tr\u00e1mite, por haber votado el proyecto el mismo d\u00eda en que se public\u00f3 el informe definitivo de la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n el 16 de diciembre de 2010 vulnerando el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tal y como consta en la Gaceta del Congreso 1107 del 16 de diciembre de 2010. Resta examinar si el vicio de tr\u00e1mite es o no subsanable, para devolver la ley al Congreso o declarar su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por una ciudadana colombiana, contra una disposici\u00f3n vigente contenida en la Ley 1430 de 2010. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella -Constituci\u00f3n Pol\u00edtica art\u00edculo 241.4-. \u00a0<\/p>\n
2. Marco normativo. \u00a0<\/p>\n
2.1. La Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
El proyecto de Ley 124 C\u00e1mara y 174 Senado, que se convirti\u00f3 en la Ley 1430 de 2010 \u201cPor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d, fue presentado por el Gobierno a la C\u00e1mara de Representantes, por conducto del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y ten\u00eda como fin aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalizaci\u00f3n de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Naci\u00f3n sin afectar la generalidad de la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El contenido de la Ley 1430 de 2010 es muy variado y modifica, suprime y adiciona algunas disposiciones del Estatuto Tributario y art\u00edculos de otras leyes la 14 de 1983, 488 de 1998, 633 de 2000, 643 y 681 de 2001, 789 de 2002, 1111 y 1106 de 2006, 1328 de 2009 y 1380 de 2010. Contiene disposiciones relativas a tributos de orden nacional y territorial. Se incluyen entre otros, temas referidos al gravamen a los movimientos financieros (GMF), al IVA, al impuesto de renta, el impuesto al patrimonio, retenci\u00f3n en la fuente, los impuestos pagados en el exterior, las contribuciones a los contratos de obra p\u00fablica y a las concesiones, el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n; el sistema de facturaci\u00f3n de los tributos distritales; se establecen sanciones, contribuciones, mecanismos de devoluci\u00f3n; se regula la intervenci\u00f3n de tarifas y precios, se suprimen algunas exenciones; se regula la distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos en zonas de frontera; se aborda el tema de recursos del Fondo para el subsidio de vivienda de inter\u00e9s social y la reactivaci\u00f3n agropecuaria nacional, as\u00ed como mecanismos para la promoci\u00f3n de la competitividad en las regiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. El art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 54, referido a los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, agrega un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, representado por los tenedores de bienes p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Problemas jur\u00eddicos. \u00a0<\/p>\n
3.1. Problemas jur\u00eddicos relacionados con los vicios de forma. \u00a0<\/p>\n
Dado que la Ley 1430 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 2010 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de marzo de 2011, es decir, dentro del t\u00e9rmino dispuesto en la Constituci\u00f3n6, es procedente entrar a analizar los cargos por los vicios de tr\u00e1mite formulados. \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis de los cargos por vicios de forma resolver\u00e1 los siguientes problemas jur\u00eddicos: (i) \u00bfVulnera la Constituci\u00f3n una disposici\u00f3n normativa que, a diferencia del proyecto, no fue votada en cada uno de los debates reglamentarios en las c\u00e1maras legislativas? (ii) \u00bfEs constitucionalmente posible introducir al proyecto de ley, en el segundo debate de plenaria, una disposici\u00f3n cuyo contenido fue materia del debate en las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara? (iii) \u00bfLa norma que introduce como sujetos pasivos del impuesto predial a los tenedores de bienes p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, guarda unidad tem\u00e1tica con la Ley 1430 de 2010 \u00a0\u201cPor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d?; 4) \u00bfSe vulnera la Constituci\u00f3n cuando durante el tr\u00e1mite legislativo, se vota el informe de conciliaci\u00f3n el mismo d\u00eda de la publicaci\u00f3n oficial de una aclaraci\u00f3n al mismo? \u00a0<\/p>\n
3.2. Problemas jur\u00eddicos relacionados con los vicios materiales \u00a0<\/p>\n
Para analizar los cargos por vicios de fondo, se plantear\u00e1n los siguientes problemas jur\u00eddicos: (i) \u00bfVulnera el legislador el principio de legalidad tributaria por haber introducido un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n sin definir los otros elementos del tributo? (ii) \u00bfDesconoce el derecho a la igualdad y los principios de justicia y equidad tributaria el que el legislador haya definido como sujetos pasivos del impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, si bien \u00e9stos no detentan ni la propiedad ni la posesi\u00f3n de dichos bienes? (iii) \u00bfAfecta el principio de buena fe y de confianza leg\u00edtima la extensi\u00f3n legal del impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes p\u00fablicos sin establecer desde cuando empezar\u00eda a regir? \u00a0<\/p>\n
4. Cargo 1: vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 157, 160, 158 y 161 (inconstitucionalidad formal, por vicios de procedimiento). \u00a0<\/p>\n
4.1. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (consecutividad). \u00a0<\/p>\n
Este cargo lo basa la demanda en un hecho indiscutible: no haber sido votado el texto demandado en el primer debate dado al proyecto de ley en comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado, consider\u00e1ndose incumplido el requisito de aprobaci\u00f3n de todo proyecto en cuatro debates, sucesivamente. La demanda asocia a este cargo otros hechos que juzga irregulares, como la ausencia de discusi\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada en las sesiones conjuntas de comisiones y la no inclusi\u00f3n de la misma en las ponencias para segundo debate de plenarias, cuestiones que se abordar\u00e1n en el juicio de desconocimiento de la regla de identidad flexible. En este punto, el juicio de constitucionalidad se centra en la interpretaci\u00f3n de la norma constitucional y su desarrollo jurisprudencial. \u00a0<\/p>\n
4.1.1. El art\u00edculo 157 constitucional y la jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
4.1.1.1. El art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n7 consagra la regla de consecutividad estableciendo lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Art\u00edculo 157.\u2013 Ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes: \u00a0(1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva. \u00a0(2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas C\u00e1maras. \u00a0(3) Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate. \u00a0(4) Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
4.1.1.2. De lo anterior, se desprenden los requisitos de existencia y validez de las leyes. Adem\u00e1s, se establece la secuencia y las etapas que debe surtir un proyecto de ley para convertirse en ley de la Rep\u00fablica, desde la publicaci\u00f3n previa al primer debate hasta la sanci\u00f3n presidencial, pasando por los debates en las comisiones permanentes de cada C\u00e1mara y sus respectivas Plenarias. Lo anterior, se resume en la necesidad de que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales8. \u00a0<\/p>\n
4.1.1.3. En relaci\u00f3n con la regla de la consecutividad ha dicho la Corte \u201cconstituye un razonable par\u00e1metro de eficiencia legislativa que procura la concentraci\u00f3n del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso l\u00edmite temporal\u201d9. Las reglas reiteradas por la jurisprudencia se expresan en los siguientes apartes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el tr\u00e1mite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligaci\u00f3n garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el art\u00edculo 157 C.P.; \u00a0<\/p>\n
Ninguna c\u00e9lula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que all\u00ed se surta el debate sobre ese determinado asunto; \u00a0<\/p>\n
La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideraci\u00f3n\u201d10. \u00a0<\/p>\n
4.1.1.4. Cabe anotar en relaci\u00f3n con el principio de consecutividad y con la necesidad de debatir y aprobar los proyectos en cada sesi\u00f3n, que la jurisprudencia11 ha \u00a0indicado que, tanto el debate como la votaci\u00f3n, son partes esenciales del procedimiento de formaci\u00f3n de las leyes establecido por la constituci\u00f3n y la ley, y que como tal, deben ser respetados y cumplirse a cabalidad para que el proceso de aprobaci\u00f3n de las leyes se considere v\u00e1lido12. \u00a0<\/p>\n
4.1.1.5. Resta agregar que el art\u00edculo 147 de la Ley 5 de 1992, repite el contenido del art\u00edculo 157 constitucional citado, al expresar: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 147. Requisitos constitucionales. Ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin el lleno de los requisitos o condiciones siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, o en sesi\u00f3n conjunta de las respectivas comisiones de ambas C\u00e1maras, seg\u00fan lo dispuesto en el presente Reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y este Reglamento contienen procedimientos especiales y tr\u00e1mites indicados para la expedici\u00f3n y vigencia de una ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales y org\u00e1nicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.1. Dado que todo proyecto debe ser aprobado en cuatro debates, cabe precisar lo que se entiende por \u00a0debate. El art\u00edculo 94 de la ley 5 de 1992 (org\u00e1nica del reglamento del Congreso) dice que \u201cEl sometimiento \u00a0a discusi\u00f3n de cualquier proposici\u00f3n\u2026\u201d es lo que constituye \u201cdebate\u201d, el cual comienza \u201cal abrirlo el Presidente\u201d y concluye \u201ccon la votaci\u00f3n general\u201d previo cierre del mismo por \u201csuficiente ilustraci\u00f3n\u201d (L 5 de 1995, Art 108). En suma, debate es, esencialmente, la etapa del tr\u00e1mite legislativo en que el proyecto de ley se somete a la deliberaci\u00f3n parlamentaria, ya en comisi\u00f3n o en plenaria. La exigencia de cuatro debates, significa que todo proyecto debe ser sometido a discusi\u00f3n en las comisiones y plenarias de las c\u00e1maras y luego ser votado en cada una de ellas para convertirse en ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.2. En este punto del curso legislativo, la Constituci\u00f3n -y la ley org\u00e1nica- aluden al proyecto de ley sujeto a tr\u00e1mite como un todo. Con estas prescripciones de consecutividad se materializa el principio democr\u00e1tico de la regla de mayor\u00edas, al exigirse la aprobaci\u00f3n mayoritaria de las c\u00e1maras y las correspondientes comisiones -en sesiones separadas o conjuntas- como tambi\u00e9n el principio democr\u00e1tico de la deliberaci\u00f3n parlamentaria y la regla de participaci\u00f3n de minor\u00edas. Y al prefijarse un tr\u00e1mite secuencial, se impone un orden al proceso de aprobaci\u00f3n del mismo, si\u00e9ndole imposible a una c\u00e1mara alterar tal curso procesal respecto de su comisi\u00f3n o de la otra c\u00e1mara, por la sola voluntad de sus mayor\u00edas. De faltar a un solo debate -esto es, de no haber sido sometido a discusi\u00f3n ni votado debidamente- o de aprobarse en cuatro debates con alteraci\u00f3n del orden de las aprobaciones, ning\u00fan proyecto podr\u00e1 ser ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
4.1.2.3. La regla de consecutividad tiene, con todo una excepci\u00f3n que lo flexibiliza: lo dispuesto en el art\u00edculo 159 de la Constituci\u00f3n, que permite a la Plenaria de una C\u00e1mara la consideraci\u00f3n del \u201cproyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.4. Lo relativo a los cambios que experimenta un proyecto durante su proceso de formaci\u00f3n, no es t\u00f3pico regulado por el art\u00edculo 157 constitucional, esto es, objeto de la regla de consecutividad. La posibilidad de introducir v\u00e1lidamente modificaciones al proyecto de ley presentado a cualquiera de las c\u00e1maras, es materia de regulaci\u00f3n del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n (Ver punto 4.2. siguiente).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3. El tr\u00e1mite de proyecto de ley (124 C\u00e1mara y 174 Senado). \u00a0<\/p>\n
4.1.3.1. \u00a0El proyecto fue presentado con mensaje de urgencia, el \u00a015 de octubre de 2010, en la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Su publicaci\u00f3n se hizo en la Gaceta del Congreso No 779 del 15 de octubre de 2010. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.2. La ponencia para primer debate del proyecto de ley 124 C\u00e1mara y 174 Senado por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, fue presentada el 19 de noviembre de 2010 como consta en el Acta 002 y en la Gaceta No. 932 del 19 de noviembre de 2010, para su discusi\u00f3n en la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Conjunta de la C\u00e1mara y el Senado. La ponencia fue debatida el 24 de noviembre de 2010 tal y como consta en la Gaceta 165 y 166 de 201113, y el mismo 24 de noviembre de 2010 la Comisi\u00f3n Conjunta aprob\u00f3 en primer debate el Proyecto de ley n\u00famero 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado, previo anuncio de su votaci\u00f3n conjunta el d\u00eda 23 de noviembre de 2010 en cumplimiento del art\u00edculo 8\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2003, como lo consignan las Gacetas 1010 de 2010 y 1038 de 2010. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.3. La ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No 1052 del 7 de diciembre de 2010. El debate qued\u00f3 consignado en el Acta de Sesi\u00f3n Plenaria n\u00famero 41 de diciembre 14 de 2010 publicada en la Gaceta 213 de 2011, previo anuncio el 13 de diciembre de los corrientes, seg\u00fan Acta de Sesi\u00f3n Plenaria n\u00famero 40. El texto aprobado con modificaciones en sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes del d\u00eda 14 de diciembre de 2010, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1143 del 29 de diciembre de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3.4. De otro lado, la ponencia para segundo debate, en el Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No 1038 del 6 de diciembre de 2010. El texto aprobado con modificaciones en sesi\u00f3n plenaria del Senado de la Rep\u00fablica del d\u00eda 15 de diciembre de 2010, fue a su vez publicado en la Gaceta del Congreso No. 1118 del 22 de diciembre de 2010 y del debate qued\u00f3 constancia en el acta de plenaria 34 del 15 de diciembre de 2010 Senado publicada en la Gaceta 80 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.5. El informe de conciliaci\u00f3n al proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 C\u00e1mara, es publicado en las Gacetas del Congreso No. 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010. Sin embargo, el 16 de diciembre de 2010, se publica aclaraci\u00f3n al texto de conciliaci\u00f3n radicado el d\u00eda 15 de diciembre de 2010 debido a un error de trascripci\u00f3n en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0, tal y como consta en la Gaceta 1107 de 2010. La votaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes el 16 de diciembre de 2010, qued\u00f3 consignada en el Acta 43 consignada en la Gaceta No. 237 de 201114. La votaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n en el Senado qued\u00f3 consignada en el acta 35 contenida en la Gaceta No. 81 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4.1.3.6. El 29 de diciembre, el proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 C\u00e1mara, es sancionado por el gobierno y se convierte en la Ley 1430 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.4. La consecutividad del proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
4.1.4.1. Con relaci\u00f3n al cargo por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de ley 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, raz\u00f3n por la cual se configura la excepci\u00f3n a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el art\u00edculo 163 constitucional y en el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surti\u00f3 los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de C\u00e1mara y Senado -gaceta 165 y 166 de 2011- y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos C\u00e1maras- gacetas 80 y 213 de 201115-. \u00a0<\/p>\n
4.1.4.2. As\u00ed, el proyecto de ley 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado cumpli\u00f3 todos los debates exigidos por el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n para su conversi\u00f3n en Ley. Ellos, adem\u00e1s, se realizaron respetando el tr\u00e1mite legislativo en los t\u00e9rminos establecidos por la Constituci\u00f3n y la Ley16, es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del d\u00eda, verificando el qu\u00f3rum, debatiendo los art\u00edculos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por art\u00edculo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de Plenaria y los textos definitivos aprobados en Comisi\u00f3n por cada c\u00e1mara en Plenarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, se desvirt\u00faa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de tr\u00e1mite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (identidad flexible). \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del principio de identidad flexible, la demanda denuncia que la disposici\u00f3n demandada fue introducida en el debate de las Plenarias (i) sin haber sido votada ni discutida en el primer debate de las comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado, (ii) ni incluida en las ponencias para el debate plenario en cada c\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
4.2.1. El art\u00edculo 160 constitucional. \u00a0<\/p>\n
4.2.1.1. La llamada regla de identidad flexible hace referencia a la validez de la aprobaci\u00f3n de textos no id\u00e9nticos o desiguales en los diferentes debates parlamentarios, por la introducci\u00f3n de cambios al texto precedente. Tales cambios, incorporados en segundo debate de alguna C\u00e1mara al texto ya aprobado por la Comisi\u00f3n respectiva, o, en la plenaria de una C\u00e1mara respecto de lo aprobado previamente por la otra, pueden consistir en: (i) supresiones -eliminaci\u00f3n de un enunciado del proyecto- , (ii) modificaciones -alteraciones de una disposici\u00f3n que se conserva- o (iii) adiciones -incorporaci\u00f3n de nuevas disposiciones-. \u00a0<\/p>\n
4.2.1.2. La posibilidad de introducir cambios en segundo debate de Plenaria al texto votado en primer debate por la Comisi\u00f3n, se fundamenta en el art\u00edculo 160 superior, que indica: \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo\u00a0160.\u00a0 (\u2026) Durante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. \u00a0<\/p>\n
En el informe a la C\u00e1mara plena para segundo debate, el ponente deber\u00e1 consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisi\u00f3n y las razones que determinaron su rechazo (\u2026).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aqu\u00ed la norma prev\u00e9 la posibilidad de que las C\u00e1maras en pleno introduzcan, en segundo debate, cambios al texto aprobado en Comisi\u00f3n, flexibilizando as\u00ed el tr\u00e1mite parlamentario en la secuencia indicada. M\u00e1s espec\u00edfico, el art\u00edculo 160 de la Ley 5 de 1992 reitera la identidad flexible en el tr\u00e1mite de las iniciativas, al autorizar \u201cenmiendas al articulado\u201d que pueden ser de \u201csupresi\u00f3n, modificaci\u00f3n o adici\u00f3n a algunos art\u00edculos o disposiciones del proyecto\u201d. Para la mejor ilustraci\u00f3n de los miembros de la Plenaria, el mismo art\u00edculo 162 constitucional instruye al ponente del proyecto en segundo debate a consignar en el informe de ponencia \u201cla totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisi\u00f3n y las razones que determinaron su rechazo\u201d; con todo, tal deber de ilustraci\u00f3n no puede entenderse como un requisito que condicione la presentaci\u00f3n de una modificaci\u00f3n al hecho de haber sido propuesta en la comisi\u00f3n, ya que la facultad de introducirlas en Plenaria, seg\u00fan el art\u00edculo 160.2 citado, se refiere a \u201clas que juzgue necesarias\u201d la correspondiente C\u00e1mara. Reiterando lo anterior, el art\u00edculo 178.1 de la Ley 5 de1992 en desarrollo de la norma constitucional citada, refiere al evento de que a un proyecto de ley \u201cle sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria\u201d; y concluye confirmatoriamente, que \u201c\u00e9stas podr\u00e1n resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisi\u00f3n Permanente\u201d, es decir, continuando v\u00e1lidamente su tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, existe una restricci\u00f3n constitucional a la introducci\u00f3n de modificaciones en Plenaria al texto aprobado en primer debate: la \u201cunidad de materia\u201d. El art\u00edculo 158 constitucional dispone que \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia\u201d, agregando que ser\u00e1n inadmisibles \u201clas disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. Por el contrario, las adiciones correspondientes a materias que no tengan relaci\u00f3n con lo aprobado en el debate anterior \u201co asuntos nuevos\u201d (Ley 5 de 1992, art. 177), as\u00ed como las modificaciones o adiciones que constituyan \u201cserias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisi\u00f3n\u201d (Ley 5 de 1992, art. 178.2), o las consistentes en un \u201ctexto alternativo\u201d que entra\u00f1e una \u201cenmienda total\u201d al proyecto de ley, ser\u00e1n devueltas a la Comisi\u00f3n para primer debate, bajo el entendimiento de que no cumple la regla de identidad flexible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, es posible introducir modificaciones y adiciones en segundo debate de Plenaria al texto aprobado en primer debate de Comisi\u00f3n, siempre y cuando no constituya un tema nuevo respecto del temario ya aprobado sino relacionado con su contenido -unidad de materia-, ni establezca una discrepancia seria con el texto ya aprobado o, mucho menos, se trate de una enmienda total.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1.3. La identidad flexible, entendida como la posibilidad de incorporar v\u00e1lidamente cambios al texto preaprobado, tambi\u00e9n se expresa en la facultad de una C\u00e1mara para introducir modificaciones a lo aprobado por la otra. Estos casos, regulados en el art\u00edculo 161 constitucional, disponen de un tr\u00e1mite diferente que parte de integrar comisiones de conciliaci\u00f3n de las dos corporaciones legislativas y volver a someter a la aprobaci\u00f3n de las plenarias un mismo texto. As\u00ed, la flexibilidad de poder aprobar un texto diferente en segundo debate respecto del primero -con las limitaciones se\u00f1aladas-, se limita cuando las discrepancias se traban entre una c\u00e1mara y otra, pues si bien inicialmente se considera v\u00e1lido votar contenidos diferenciados, al final prevalece la regla de identidad pura, al tener que votar, de nuevo en plenarias, un mismo texto conciliado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, la regla de identidad flexible tiene plena aplicaci\u00f3n en la secuencia del proceso de aprobaci\u00f3n de las leyes que transcurre entre el primero y el segundo debate, cual es el caso que nos ocupa. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. La identidad flexible en la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1. El principio de identidad flexible como expresi\u00f3n del principio de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica17, ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que se faculta a cada c\u00e1mara para que sea en el debate de plenaria o en el de comisi\u00f3n, se introduzcan las modificaciones, adiciones o supresiones que se juzguen necesarias para el proyecto de ley siempre que durante el primer debate se haya aprobado o discutido el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n18. \u00a0En este sentido, la Carta de 1991 flexibiliz\u00f3 y relativiz\u00f3 el criterio del control r\u00edgido que hasta ese momento exig\u00eda que un proyecto de ley fuera el mismo durante los cuatro debates reglamentarios. Se trata entonces de privilegiar el principio democr\u00e1tico para permitir la participaci\u00f3n y confrontaci\u00f3n de todas las corrientes de pensamiento en el tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de la ley. Con relaci\u00f3n a este principio la Corte ha se\u00f1alado que, \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias19, siempre que durante el primer debate en la comisi\u00f3n constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n20. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n\u201d21. \u00a0<\/p>\n
4.2.2.2. En fallos recientes, la Corte ha privilegiado el principio democr\u00e1tico estableciendo que las modificaciones o adiciones en las Plenarias son v\u00e1lidas a\u00fan cuando no hayan sido expresa ni profusamente discutidas en el primer debate, siempre y cuando guarden unidad tem\u00e1tica con el contenido del proyecto de ley. Fue el caso de la revisi\u00f3n del proyecto de ley estatutaria de la reforma pol\u00edtica.22\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.3. El que un texto espec\u00edfico no haya sido incluido o debatido en las comisiones conjuntas no significa que todo el tr\u00e1mite legislativo quede invalidado, ya que el principio de consecutividad exige que el proyecto en su conjunto surta los debates exigidos por el ordenamiento jur\u00eddico, pero no que cada disposici\u00f3n textual del mismo se someta a todos los debates.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El tr\u00e1mite seguido para la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.1. El art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 no estaba en el proyecto presentado por el gobierno nacional tal y como se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 779 de 2010. En efecto, el proyecto presentado por el gobierno constaba \u00fanicamente de 18 art\u00edculos referidos a \u201cla eliminaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n especial al sector el\u00e9ctrico por parte de los usuarios industriales, el incremento de la productividad del Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, mediante la restricci\u00f3n de algunas pr\u00e1cticas especialmente estructuradas para evitar el pago de dicho Gravamen por parte de los contribuyentes, as\u00ed como unas medidas de control tendientes a un mejor recaudo tributario\u201d23. En otras palabras, el objetivo que se hab\u00eda propuesto el gobierno a trav\u00e9s del proyecto presentado, consist\u00eda en aumentar las condiciones de productividad y competitividad, agilizar la labor de fiscalizaci\u00f3n de la DIAN y aumentar el recaudo tributario de la Naci\u00f3n sin afectar la generalidad de la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.2.3.2. La ponencia para primer debate en las Comisiones Conjuntas conten\u00eda 32 art\u00edculos tal y como consta en la Gaceta 932 de 2010. En el pliego de modificaciones, se se\u00f1alaron los cambios introducidos por los ponentes en relaci\u00f3n con: supresi\u00f3n del gravamen a los movimientos financieros; la productividad GMF; la sanci\u00f3n por abuso de la exenci\u00f3n a combustibles en zonas de frontera; la supresi\u00f3n de la exenci\u00f3n a grandes consumidores de combustibles en zonas de frontera; la base gravable del impuesto al patrimonio; la exclusi\u00f3n del IVA al servicio de acceso a Internet; la devoluci\u00f3n con garant\u00eda; las obligaciones tributarias \u00a0de las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles; el levantamiento de la reserva; las declaraciones de gastos de explotaci\u00f3n y gastos de administraci\u00f3n; la modificaci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00ba, 9\u00ba, 10; \u00a0sociedades de comercializaci\u00f3n internacional; eliminaci\u00f3n de los est\u00edmulos al endeudamiento externo privado; recaudaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las regal\u00edas; modificaci\u00f3n al art\u00edculo para el reconocimiento de costos, deducciones e impuestos descontables. Los cambios anteriormente mencionados no inclu\u00edan ninguna referencia al tema del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n ni a nuevos sujetos pasivos de dichos impuestos. \u00a0<\/p>\n
4.2.3.3. En la Sesi\u00f3n Conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica, consignado en el Acta n\u00famero 4 publicada en la Gaceta \u00a0166 de 2011, se hace alusi\u00f3n a la necesidad de discutir en los siguientes debates, temas como sujetos pasivos del impuesto predial. La referencia a esta materia se hace en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cHace uso de la palabra el honorable Representante Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez Valencia: \u00a0<\/p>\n
Muchas gracias, se\u00f1or Presidente. Yo reitero y se trat\u00f3 en el d\u00eda de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a trav\u00e9s de las secretar\u00edas de Hacienda, y esto no solo para los peque\u00f1os municipios de categor\u00edas 5 y 6. Se\u00f1or Presidente, entonces yo creo que quede ah\u00ed en el acta a ver si para pr\u00f3ximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deber\u00edan discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, m\u00e1s exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, r\u00e9gimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que est\u00e9 en la Comisi\u00f3n y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participaci\u00f3n, que est\u00e1n abiertas para pr\u00f3ximos debates. \u00a0<\/p>\n
Que quede constancia en el acta. Muchas gracias, se\u00f1or Presidente\u201d. (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
4.2.3.5. Como qued\u00f3 consignado en las Gacetas No. 1038 y 1052 de 2010, en la ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica y en la C\u00e1mara de Representantes, se adicionan nuevos art\u00edculos y se proponen modificaciones en relaci\u00f3n con: el GMF y la sobretasa de energ\u00eda; el impuesto al patrimonio; la devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda; la informaci\u00f3n con fines estad\u00edsticos; la modificaci\u00f3n al art\u00edculo 25 sobre costos y deducciones; la retenci\u00f3n en la fuente a trav\u00e9s de entidades financieras; la eliminaci\u00f3n de los art\u00edculos 27 y 28 del texto aprobado; la eliminaci\u00f3n de los art\u00edculos 29 y 30 del texto aprobado; la precisi\u00f3n sobre los art\u00edculos 37 y 38; el pago al impuesto de veh\u00edculos. Tambi\u00e9n se propone la inclusi\u00f3n de art\u00edculos relacionados con operaciones de endeudamiento, recursos para la competitividad en las regiones, incremento de la deducci\u00f3n del GMF en renta, impuestos pagaderos en el exterior, la retenci\u00f3n en la fuente aplicable a los pagos por concepto de intereses realzados a los no domiciliados o no resientes en el pa\u00eds, condici\u00f3n especial para el pago de tributos, retenci\u00f3n en la fuente-miner\u00eda e hidrocarburos. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.6. El art\u00edculo demandado parcialmente en este caso, es introducido durante el debate en la plenaria de la C\u00e1mara, luego de ser avalado por los ponentes y por el Ministro de Hacienda, como qued\u00f3 consignado en el Acta de Plenaria n\u00famero 41 de la Sesi\u00f3n ordinaria del 14 de diciembre de 2010 en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1or Secretario, vamos a leer las proposiciones que crean unos art\u00edculos nuevos y que est\u00e1n avaladas por los ponentes y por el Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
Proceda con la lectura, y vamos a votarlos en bloque. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda General informa, doctor Jes\u00fas Alfonso Rodr\u00edguez: \u00a0<\/p>\n
Son 12 art\u00edculos nuevos y han sido avalados. \u00a0<\/p>\n
Adici\u00f3nese un art\u00edculo nuevo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo nuevo.\u00a0Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales o jur\u00eddicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realice el hecho gravado a trav\u00e9s de consorcio, uniones temporales, patrimonio aut\u00f3nomos de quienes se configura el hecho generador de un impuesto, en materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Igualmente son sujetos pasivos de los impuestos, los retenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos, los fideicomitentes y\/o beneficiarios son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto en su calidad de sujetos pasivos, en los contratos de cuentas en participaciones, el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar el socio gestor, en los consorciados socios part\u00edcipes de los consorcios, lo ser\u00e1 el representante de la forma contra actual. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva, se\u00f1alar el agente de retenci\u00f3n frente a tales ingresos. \u00a0<\/p>\n
Firma:\u00a0Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez,\u00a0\u00a0ponente. (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
4.2.3.7. De esta manera, el texto definitivo aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso n\u00famero 1143 de 2010, incluye el art\u00edculo nuevo aprobado en Plenaria redactado en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo Nuevo.\u00a0Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuentas en participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los\u00a0consorciados, socios o part\u00edcipes de los consorcios, uniones\u00a0\u00a0temporales, lo ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva, de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos\u201d. (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
4.2.3.8. Por otro lado, el debate en la Plenaria del Senado consignado en el Acta n\u00famero 34 de 2010 publicada en la gaceta 80 de 2011, se hicieran las siguientes precisiones, \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] La Presidencia somete a consideraci\u00f3n de la plenaria los 15 art\u00edculos nuevos, propuestos por el honorable senador ponente, al Proyecto de ley n\u00famero 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 C\u00e1mara, cierra su discusi\u00f3n y pregunta: \u00bfAdopta la plenaria el articulado propuesto? Y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votaci\u00f3n e indica a la Secretar\u00eda abrir el registro electr\u00f3nico para proceder a la votaci\u00f3n nominal. \u00a0<\/p>\n
La Presidencia cierra la votaci\u00f3n, e indica a la Secretar\u00eda cerrar el registro electr\u00f3nico e informar el resultado de la votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por Secretar\u00eda se informa el siguiente resultado: \u00a0<\/p>\n
Por el S\u00ed:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a068 \u00a0<\/p>\n
TOTAL:\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a068 Votos \u00a0<\/p>\n
Votaci\u00f3n nominal a los 15 art\u00edculos nuevos, le\u00eddos por el honorable Senador Ponente, del Proyecto de ley n\u00famero 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 C\u00e1mara \u00a0<\/p>\n
por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d.(Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
4.2.3.9. De esta manera, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 1143 (p\u00e1gina 25) y 1118 (p\u00e1gina 18) de 2010, se adiciona el siguiente art\u00edculo nuevo en el que se incluye la disposici\u00f3n demandada: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo Nuevo.\u00a0Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. (Subrayado \u00a0fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuentas en participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los\u00a0consorciados, socios o part\u00edcipes de los consorcios, uniones\u00a0\u00a0temporales, lo ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva, de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.2.3.10. En los informes de Conciliaci\u00f3n presentados al Senado de la Rep\u00fablica y a la C\u00e1mara de Representantes seg\u00fan consta en las Gacetas No. 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010 respectivamente, se acogen los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 9\u00ba, 11, 18, 25, 26, 32, 33, 36, 29, 45, 46 y 51 del texto aprobado en Plenaria de Senado, m\u00e1s 14 art\u00edculos aprobados en las Plenarias de ambas C\u00e1maras en las que se incluye el art\u00edculo cuya disposici\u00f3n se demanda, y dos art\u00edculos nuevos aprobados por el Senado. En dichos informes de conciliaci\u00f3n se presenta el art\u00edculo 54 con el mismo texto aprobado en ambas Plenarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.11. El 16 de diciembre de 2010 se aclara el informe de conciliaci\u00f3n radicado el 15 de diciembre del mismo a\u00f1o tal y como consta en la Gaceta No. 1107 de 2010. El informe de conciliaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes el 16 de diciembre de 2010, qued\u00f3 consignada en el Acta 43 consignada en la Gaceta No. 237 de 2011. La votaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n en el Senado qued\u00f3 consignada en el acta 35 contenida en la Gaceta No. 81 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3.11. El proceso de deliberaci\u00f3n del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011 se resume a continuaci\u00f3n en la siguiente tabla. \u00a0<\/p>\n
Texto aprobado por las Comisiones Conjuntas de C\u00e1mara y Senado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto aprobado por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica \u00a0\u00a0<\/p>\n
No incluye el art\u00edculo 54 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo Nuevo.\u00a0Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuentas en participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los\u00a0consorciados, socios o part\u00edcipes de los consorcios, uniones\u00a0\u00a0temporales, lo ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva, de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo Nuevo.\u00a0Sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u00a0Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.\u00a0Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuentas en participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los\u00a0consorciados, socios o part\u00edcipes de los consorcios, uniones\u00a0\u00a0temporales, lo ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva, de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.2.4. El curso de la disposici\u00f3n demandada -del art\u00edculo 54- en el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
4.2.4.1. Si bien ni en el proyecto original presentado por el gobierno, ni en las ponencias para primer debate, aparece el texto de la disposici\u00f3n demandada, durante el primer debate en las comisiones conjuntas se proponen nuevos art\u00edculos y se deja constancia en el acta de la necesidad de expedir normas sobre los impuestos territoriales, y m\u00e1s espec\u00edficamente, sobre los sujetos pasivos del impuesto predial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4.2. Como se anot\u00f3 anteriormente, en la Sesi\u00f3n Conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica (Acta No 4 publicada en la Gaceta 166 de 2011), el Representante Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez Valencia hizo uso de la palabra, haciendo referencia a esta materia, resaltando la importancia de que en futuros debates se tratara el tema de \u201clos impuestos territoriales y m\u00e1s exactamente de sujetos pasivos del predial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.5. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, queda desvirtuado el cargo de forma contra el aparte del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 relativo al desconocimiento del principio de identidad flexible, por constar en el acta del primer debate que el tema referido a los impuestos territoriales y a los sujetos pasivos de dichos impuestos, fue objeto de ilustraci\u00f3n y materia de deliberaci\u00f3n en la sesi\u00f3n de las comisiones conjuntas, no obstante dichas consideraciones no se hubieren plasmado en un art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
4.3. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la CP (Unidad de materia). \u00a0<\/p>\n
Se basa este cargo en que \u00a0el art\u00edculo demandado introduce un impuesto de orden territorial en una reforma tributaria del orden nacional cuyo fin era expedir normas tributarias de control y promoci\u00f3n de la competitividad nacional. \u00a0<\/p>\n
4.3.1. El art\u00edculo 158 de la CP. \u00a0<\/p>\n
4.3.1. Con respecto a la unidad de materia, el art\u00edculo 158 constitucional dispone lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Art\u00edculo 158.\u2013 Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inad\u00admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.\u2019. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo citado se refiere a la coherencia normativa que debe existir entre cada disposici\u00f3n y la ley considerada en su integralidad. En este sentido el contenido de la ley es decisivo para establecer cu\u00e1ndo un art\u00edculo guarda unidad tem\u00e1tica con la misma. \u00a0<\/p>\n
4.3.2. La unidad de materia en la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
4.3.2.1. Interpretando dicho art\u00edculo constitucional, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que las modificaciones, adiciones o supresiones deben ser \u00fanicamente \u00a0las que se \u201cjuzguen necesarias\u201d (art\u00edculo 160, inciso 2\u00b0, CP) y se refieran a la \u201cmisma materia\u201d, que \u201cse relacionen con ella\u201d (art\u00edculo 158, CP). Con respecto a esta regla, la jurisprudencia ha reiterado que se trata de un medio de \u201cracionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad legislativa\u201d24, a trav\u00e9s del cual se garantiza que el tr\u00e1mite legislativo se fundamenta en un amplio debate democr\u00e1tico25, discutido por todas las bancadas y corrientes pol\u00edticas, para impedir que las leyes sean aprobadas sin haber sido debatidas o sin que se relacionen con los temas que s\u00ed fueron tratados26. \u00a0No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que, con el fin de respetar el principio democr\u00e1tico y el margen de configuraci\u00f3n del legislador, la unidad tem\u00e1tica ha de entenderse desde una perspectiva amplia sin que ello signifique la facultad de realizar cualquier modificaci\u00f3n al proyecto27 . De esta manera se ha se\u00f1alado que,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) no cualquier relaci\u00f3n con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones \u2018remotas\u2019, \u2018distantes\u2019, o meramente \u2018tangenciales\u2019. Ha insistido la Corte en que la relaci\u00f3n de conexidad debe ser \u2018clara y espec\u00edfica\u201928, \u2018estrecha\u2019,29 \u2018necesaria\u2019,30 \u2018evidente\u2019.31 En ocasiones, refiri\u00e9ndose a leyes, no a actos legislativos, seg\u00fan las especificidades del caso, ha exigido una relaci\u00f3n especial de conexidad, al se\u00f1alar que si la \u201cadici\u00f3n\u201d tiene autonom\u00eda normativa propia y no es de la esencia de la instituci\u00f3n debatida en las etapas anteriores, entonces la adici\u00f3n es inconstitucional.32\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] Para la determinaci\u00f3n de qu\u00e9 constituye \u201casunto nuevo\u201d la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;33 (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido;34 \u00a0(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;35 (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.36 En el \u00e1mbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es m\u00e1s amplio porque existe una relaci\u00f3n estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las caracter\u00edsticas de la Constituci\u00f3n de 1991. As\u00ed, se ha admitido que la adici\u00f3n de un tema de orden org\u00e1nico y funcional \u2013un art\u00edculo sobre la participaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en el nuevo sistema acusatorio\u2013 guarda relaci\u00f3n suficiente con un aspecto sustantivo \u2013las garant\u00edas del investigado o acusado en el proceso penal\u2013.37\u201d38 \u00a0<\/p>\n
4.3.2.2. Es importante anotar que, aunque el principio de identidad flexible est\u00e9 \u00edntimamente relacionado con el principio de unidad de materia en virtud del principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de formaci\u00f3n de las leyes dise\u00f1ado por el Constituyente, la jurisprudencia ha precisado que \u00e9stos tienen objetivos diferentes ya que el primero requiere que los cambios introducidos en plenarias guarden relaci\u00f3n con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y el segundo busca garantizar que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedici\u00f3n. Dicha diferencia ha sido expuesta en los siguientes t\u00e9rminos por la jurisprudencia, \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia tem\u00e1tica en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate\u201d39. \u00a0<\/p>\n
4.3.3. La unidad tem\u00e1tica entre el texto demandado del art\u00edculo 54 y el contenido Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
4.3.3.1. En relaci\u00f3n al cargo por vulneraci\u00f3n del principio de unidad tem\u00e1tica, la Corte considera que, en este caso, dicho principio no ha sido desconocido por el legislador. En efecto, en reciente jurisprudencia40, la Corte consider\u00f3 que la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia se acreditar\u00e1 \u00fanicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley respectiva41, esto es, cuando \u201cel precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido tem\u00e1tico de la ley que hace parte\u201d42. As\u00ed, el an\u00e1lisis debe estar orientado a identificar en primer lugar el alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley; en segundo lugar, determinar la proposici\u00f3n normativa que se considera ajena a esa tem\u00e1tica; y por \u00faltimo, considerar si la norma objeto de an\u00e1lisis est\u00e1 relacionada con esa tem\u00e1tica, a partir de los criterios de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3.2. Desde los debates en las Comisiones Conjuntas de C\u00e1mara y Senado, se consider\u00f3 la necesidad de incluir temas de orden territorial en la reforma tributaria. Por ejemplo en la Gaceta 166 de 2011, queda consignada una intervenci\u00f3n en la que se se\u00f1ala la importancia de \u00a0que se proporcionen a los entes territoriales las herramientas necesarias para que \u00e9stos no dependan tanto del sistema general de participaciones; la aplicaci\u00f3n de 4 por mil a los convenios interadministrativos que suscriben los entes territoriales y que ejecutan entidades de otro orden; la duda sobre si la deducci\u00f3n de 5% al contratista, la recibe la naci\u00f3n o las entidades territoriales; la propuesta para que en el marco de la reforma tributaria se establecieran mecanismos a los entes territoriales para que ellos mismos arbitren sus recursos y no dependan del Sistema General de Participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como anota el Procurador en su intervenci\u00f3n, a ra\u00edz de estas discusiones en las Comisiones se aprobaron los art\u00edculos 41 y 43 en relaci\u00f3n con el recaudo por concepto de contribuci\u00f3n especial producto de contratos de asociaci\u00f3n suscritos entre entidades territoriales de diferente orden y su distribuci\u00f3n en forma porcentual a los recursos aportados, y de otro lado, el tema del seguro obligatorio de accidentes de tr\u00e1nsito y la posibilidad de que los entes territoriales asignen a las compa\u00f1\u00edas de seguro la calidad de agentes de retenci\u00f3n del impuesto. Lo anterior qued\u00f3 igualmente plasmado en los siguientes debates en lo que se incluye un art\u00edculo que autoriza a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilizaci\u00f3n Petrolera para retirar hasta el 25 % del monto ahorrado para la inversi\u00f3n en v\u00edas de su jurisdicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe resaltar que, ni siquiera el t\u00edtulo de la ley \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d, lleva a deducir que se trata de regular materias de orden exclusivamente nacional, y por lo mismo, no restringe de manera alguna la posibilidad de abarcar disposiciones que hagan alusi\u00f3n a temas territoriales. Una lectura completa de la ley demuestra la existencia de varios art\u00edculos que hacen referencia a temas territoriales: el art\u00edculo 9 de la Ley que delega al Ministerio de Minas y Energ\u00eda la distribuci\u00f3n del combustible con algunas exenciones tributarias en departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera; \u00a0el art\u00edculo 39 de la Ley que adiciona al art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1106 de 2006 en relaci\u00f3n con el recaudo por concepto de contribuci\u00f3n especial de los contratos que se ejecuten a trav\u00e9s de convenios entre entidades del orden nacional y\/o territorial; el art\u00edculo 44 para fomentar la competitividad en el departamento de Arauca; el art\u00edculo 46 en el que se establecen condiciones especiales para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, y se dispone espec\u00edficamente que las autoridades territoriales podr\u00e1n adoptarlas en sus correspondientes estatutos; el art\u00edculo 51 que elimina el par\u00e1grafo 130 de la Ley 488 de 1998 \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones Fiscales de las entidades Territoriales\u201d; el art\u00edculo 53 sobre la contribuci\u00f3n de los contratos de obra p\u00fablica o concesi\u00f3n de obra p\u00fablica y otras concesiones; el art\u00edculo 69 relativo a la determinaci\u00f3n oficial de los tributos distritales por el sistema de facturaci\u00f3n; el art\u00edculo 60 que regula el car\u00e1cter real del impuesto predial unificado estableciendo que recae sobre bienes ra\u00edces y que el municipio podr\u00e1 perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior, se desprende que la ley considerada globalmente, s\u00ed hizo referencia a temas territoriales, regulando tambi\u00e9n aspectos tributarios no exclusivamente de orden nacional. Por lo anterior, la disposici\u00f3n demandada guarda conexidad con el contenido general de la Ley, desvirtuando el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
4.4. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n (tr\u00e1mite en la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
En la demanda se alega la ocurrencia de otro vicio de tr\u00e1mite, debido a que la aclaraci\u00f3n del texto de conciliaci\u00f3n aprobado por ambas plenarias fue publicado el mismo d\u00eda de la votaci\u00f3n de la conciliaci\u00f3n, desconoci\u00e9ndose el art\u00edculo 161 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. El art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con las Comisiones de Conciliaci\u00f3n se\u00f1ala lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 161.- Cuando surgieren discrepancias en las C\u00e1maras respecto de un proyecto, ambas integrar\u00e1n comisiones de conciliadores conformadas por un mismo n\u00famero de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurar\u00e1n conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir\u00e1n por mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Previa publicaci\u00f3n por lo menos con un d\u00eda de anticipaci\u00f3n, el texto escogido se someter\u00e1 a debate y aprobaci\u00f3n de las respectivas plenarias. Si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto. \u00a0<\/p>\n
Del art\u00edculo citado se desprende que, con el fin de flexibilizar el tr\u00e1mite legislativo, se ha establecido que cuando surjan discrepancias entre las c\u00e1maras en relaci\u00f3n con un proyecto de ley, se conformar\u00e1n comisiones accidentales constituidas por miembros de ambas c\u00e1maras, que tendr\u00e1n como funci\u00f3n preparar el texto final para la consideraci\u00f3n en las plenarias. \u00a0<\/p>\n
4.4.2. La jurisprudencial constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia se ha pronunciado sobre este tema, indicando que, tal y como lo establece el art\u00edculo 161 de la Carta, se trata de armonizar dos textos dis\u00edmiles, pues en esos casos se presentar\u00eda una discrepancia susceptible de ser subsanada a trav\u00e9s del tr\u00e1mite all\u00ed previsto43, y en algunos casos se acepta que se proponga un nuevo art\u00edculo para superar las diferencias entre dichos textos,44 todo obviamente referido a la misma materia del proyecto y sin alterar la identidad del mismo45, o sin buscar conciliar las discrepancias entre dos c\u00e1maras cuando los textos no guarden unidad de materia con el proyecto de ley del que se trate. La Corte ha se\u00f1alado al respecto lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
\u201cPues bien, como ya tuvo oportunidad de explicarlo la Corte, es la propia Constituci\u00f3n la que establece una competencia restrictiva para las comisiones accidentales. \u00a0La primera limitaci\u00f3n est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 161 de la Carta, cuando advierte que pueden ser conformadas, \u00fanicamente cuando surjan discrepancias entre las C\u00e1maras respecto de un proyecto. \u00a0Una segunda, pero no menos importante condici\u00f3n, tambi\u00e9n consagrada en el art\u00edculo 161 citado, exige que el texto unificado se someta a la consideraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por las plenarias de C\u00e1mara y Senado. \u00a0Finalmente, el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que, las modificaciones a un proyecto de ley ser\u00e1n inadmisibles cuando no se refieran a la misma materia. \u00a0Quiere decir lo anterior que es necesario conservar el criterio de unidad e identidad de materia o, dicho de otra forma, que las normas adicionadas o modificadas han mantenerse estrechamente ligadas al objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las c\u00e1maras parlamentarias\u201d46. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al procedimiento en la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n establece en su art\u00edculo 161, que el texto conciliado se someter\u00e1 a debate y aprobaci\u00f3n de las respectivas plenarias previa publicaci\u00f3n por lo menos con un d\u00eda de anticipaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.3. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que en esta ocasi\u00f3n no se presenta dicha vulneraci\u00f3n ya que la aclaraci\u00f3n que fue publicada en la Gaceta del Congreso n\u00famero 1107 de 2010, consist\u00eda en un error de trascripci\u00f3n en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del proyecto de ley, por lo tanto ni era una aclaraci\u00f3n sustancial o de fondo sobre el contenido de la Ley, ni tampoco hac\u00eda referencia a la disposici\u00f3n acusada, raz\u00f3n por la cual este cargo queda desvirtuado. Cabe agregar que el aparte demandado del art\u00edculo 54 del proyecto de ley 124 C\u00e1mara, 174 Senado, fue consignado exactamente en los mismos t\u00e9rminos en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la C\u00e1mara y del Senado, por lo cual el texto de conciliaci\u00f3n no alter\u00f3 ni introdujo ninguna modificaci\u00f3n con respecto a esta disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cargo 1: vulneraci\u00f3n del principio de legalidad en materia tributaria. (Vicio material). \u00a0<\/p>\n
En este caso, se considera en la demanda que se vulnera el principio de legalidad al verificarse una indeterminaci\u00f3n de los elementos que identifican el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n, en la medida en que se introduce un nuevo sujeto pasivo, que no es ni poseedor ni propietario -los tenedores concesionarios-, sin establecer cu\u00e1l es el nuevo hecho gravado ni la base gravable. Alega que la funci\u00f3n de precisar los elementos cualitativos del tributo correspond\u00eda exclusivamente al Congreso ya que la competencia de los entes territoriales se limita a definir los aspectos cuantitativos del impuesto. \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad parte del supuesto que la obligaci\u00f3n tributaria puede crearse \u00fanicamente en virtud de la ley tal y como se desprende de los art\u00edculos 338 y 150 numerales 10, 11 y 12 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. ARTICULO\u00a0\u00a0338.\u00a0En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. \u00a0<\/p>\n
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. \u00a0<\/p>\n
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. ART\u00cdCULO 150.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje. Tales facultades deber\u00e1n ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
El Congreso podr\u00e1, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Estas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos. \u00a0<\/p>\n
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
Dichas disposiciones establecen que luego de creados los tributos, pertenece a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n, a trav\u00e9s de la ley, las ordenanzas o los acuerdos el deber de fijar todos sus elementos. \u00a0<\/p>\n
5.2. La legalidad en la jurisprudencia47 constitucional \u00a0<\/p>\n
5.2.1. La Corte ha establecido que el principio de legalidad en materia tributaria comprende tres aspectos48. El primero, referido al principio de representaci\u00f3n popular49 determina que no es posible establecer un impuesto sin la representaci\u00f3n de los afectados en los \u00f3rganos que los imponen; en segundo lugar, el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos se relaciona con la necesidad de fijar los elementos m\u00ednimos del acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n; por \u00faltimo, comprende la posibilidad de que las entidades territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco de la Ley y de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Del principio de legalidad del tributo se desprende la necesidad de que sean los \u00f3rganos colegiados de representaci\u00f3n popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, \u201cdeterminen con suficiente claridad \u00a0y precisi\u00f3n todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no s\u00f3lo se genera inseguridad jur\u00eddica, \u00a0sino que en el momento de la aplicaci\u00f3n de las normas \u201cse permiten los abusos impositivos de los gobernantes\u201d50, o se \u00a0fomenta la evasi\u00f3n, \u201cpues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podr\u00edan hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas p\u00fablicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado\u201d51\u201d52.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Inicialmente, se identificaron dos tendencias en la jurisprudencia de la Corte, respecto a la exigencia de que la ley definiera de manera precisa todos los elementos de los tributos o que dichos elementos pudieran inferirse de la misma ley. Sin embargo, con el tiempo la Corte ha venido estableciendo la doctrina seg\u00fan la cual, una ley puede no haber definido todos los elementos del tributo si \u00e9stos pueden determinarse a partir de la misma. En este orden de ideas, la sentencia C-690 de 2003 recogiendo la l\u00ednea jurisprudencial en esta materia, estableci\u00f3, \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon base en el recuento de la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n sobre la materia, es posible concluir que en desarrollo del principio de legalidad de los tributos contenido en los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Constituci\u00f3n, corresponde al legislador, y en ciertos casos a las Asambleas y los Consejos, con sujeci\u00f3n a la ley, determinar directamente y de manera clara todos los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria. Sin embargo, no toda ambig\u00fcedad en la ley que crea un tributo o toda dificultad en su interpretaci\u00f3n conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretaci\u00f3n de la ley. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, no siempre resulta exigible que la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no est\u00e1 determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella. \u00a0<\/p>\n
En sentencias posteriores53, la Corte ha reiterado la posici\u00f3n de que la falta de certeza en la definici\u00f3n legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad es \u201cinsuperable\u201d. Tal y como lo se\u00f1ala la Corte,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si \u00e9stos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constituci\u00f3n. Toda persona est\u00e1 obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – qui\u00e9n lo debe hacer y por qu\u00e9.\u201d54\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al car\u00e1cter general y abstracto de las normas tributarias \u201ca las cuales les compete definir con ese car\u00e1cter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipot\u00e9ticamente podr\u00edan caer bajo el se\u00f1alamiento general de las disposiciones\u201d 55. En ese orden de ideas, la Corte ha establecido que en algunos casos, corresponde a las Asambleas y a los Concejos precisar y especificar el contenido de las normas dictadas por el legislador en materia de impuestos territoriales. La sentencia C-035 de 2009 reproduce la l\u00ednea jurisprudencial en esta materia56 de la cual se concluye que no es necesario que el legislador determine directamente todos los elementos \u00a0de las contribuciones fiscales o parafiscales y de los impuestos territoriales, ya que \u00e9stos pueden ser establecidos en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, como se desprende del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por ejemplo, en la sentencia C-413 de 1996 se se\u00f1al\u00f3 que \u201csi el legislador, como puede hacerlo (art\u00edculos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permit\u00edrsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el m\u00e9todo y el sistema para recuperaci\u00f3n de \u00a0costos \u00a0o \u00a0la \u00a0participaci\u00f3n \u00a0en beneficios -como s\u00ed est\u00e1 obligado a hacerlo trat\u00e1ndose de tributos nacionales-, pues su funci\u00f3n no es, ni puede ser, seg\u00fan las reglas de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la de sustituir a los \u00f3rganos de \u00e9stas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constituci\u00f3n.\u201d Asimismo la sentencia C-504 de 2002 indic\u00f3 que \u201cel Congreso ten\u00eda la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de car\u00e1cter nacional, \u00a0en lo atinente a tributos del orden territorial deb\u00eda \u201ccomo m\u00ednimo crear o autorizar la creaci\u00f3n de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo\u201d57, al propio tiempo que deb\u00eda respetarle a las asambleas y concejos \u201cla competencia para fijar los dem\u00e1s elementos impositivos\u201d58, en orden a preservar la autonom\u00eda fiscal que la Constituci\u00f3n le otorgaba a las entidades territoriales\u201d. De igual manera, la sentencia C-227 de 2002 reiter\u00f3 que el legislador tiene la obligaci\u00f3n de indicar directamente todos los elementos del tributo s\u00f3lo cuando \u00e9stos son de orden nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Por consiguiente, la jurisprudencia ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinaci\u00f3n de los elementos de los tributos por parte de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las Asambleas y los Concejos tienen la facultad para definir ciertos elementos suyos, en virtud del principio de autonom\u00eda. Dicho lo anterior, cabe reiterar las reglas que en materia de principio de legalidad propuso la sentencia C-121 de 2006 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) Son los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular quienes directamente deben se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el art\u00edculo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y precisi\u00f3n todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) s\u00f3lo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria; (iv) el requisito de precisi\u00f3n y claridad las normas que se\u00f1alan los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria no se opone al car\u00e1cter general \u00a0de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no est\u00e1 determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.3. El principio de legalidad en la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Es importante tener en cuenta que el impuesto predial est\u00e1 regulado en la Ley 44 de 1990, entre otros, y en el decreto 1333 de 1986, y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, as\u00ed como por las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por lo anterior, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales, no estuvieran de antemano establecidos legalmente. En este caso, el legislador, en el marco de sus competencias constitucionales, procedi\u00f3 a ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. En otras palabras, no se procedi\u00f3 a crear un nuevo tributo regulando solo el aspecto de sujetos pasivos, sino que se agreg\u00f3 un nuevo sujeto pasivo, al impuesto predial y a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n que ya est\u00e1n suficientemente regulados en el orden nacional y territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. Dicho lo anterior, es necesario se\u00f1alar con relaci\u00f3n al impuesto predial, que \u00e9ste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que \u201clo \u00fanico relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio\u201d. As\u00ed, es frecuente encontrar en la legislaci\u00f3n referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo59, como lo reconoce la propia demandante60 y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relaci\u00f3n entre el sujeto pasivo y el bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, no le est\u00e1 vedada al legislador la imposici\u00f3n de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anot\u00f3 anteriormente, no es la naturaleza de la relaci\u00f3n que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relaci\u00f3n con un sujeto vinculado econ\u00f3micamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situaci\u00f3n jur\u00eddica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales61 han acogido esta interpretaci\u00f3n, determinando que, por ejemplo, el usufructuario ser\u00eda un sujeto pasivo del impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, cabe se\u00f1alar que de la misma disposici\u00f3n demandada se desprende, en relaci\u00f3n con los nuevos sujetos pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, el hecho generador del tributo. En efecto, \u00e9ste es determinable y se deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la tenencia de dichos bienes. De acuerdo con lo anterior, se encuentran a partir del an\u00e1lisis de la norma demandada, hecho \u00a0en conjunto con las disposiciones del impuesto predial unificado preexistentes, todos los elementos exigidos por la norma constitucional para constituir un tributo v\u00e1lido, de modo que el legislador no incurri\u00f3 en desconocimiento del principio de legalidad al imponer el gravamen de impuesto predial a la tenencia en concesi\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico62.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.3. Frente a la contribuci\u00f3n especial de valorizaci\u00f3n, podr\u00eda llegarse a la misma conclusi\u00f3n anteriormente expuesta. La valorizaci\u00f3n es una contribuci\u00f3n que, de acuerdo con la normativa vigente63, es de car\u00e1cter territorial, pudiendo imponerse con el concurso de los departamentos y municipios. Del mismo modo que el marco constitucional y normativo del impuesto predial, no impide que el legislador grave con la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley el cobro de la valorizaci\u00f3n a tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de bienes inmuebles p\u00fablicos, tampoco contradice la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la valorizaci\u00f3n comparte con el impuesto predial la caracter\u00edstica de que la definici\u00f3n de los sujetos pasivos y hechos generadores no est\u00e1 limitada por la Constituci\u00f3n; por tanto, el legislador puede establecer otras formas de relaci\u00f3n con el bien como susceptibles del gravamen. En este orden de ideas, el art\u00edculo 317 superior, solo establece una regla de competencias m\u00e1s no un l\u00edmite a la posibilidad de que el Congreso imponga la valorizaci\u00f3n a otro tipo de relaciones con el bien, como la posesi\u00f3n, la tenencia o el usufructo. \u00danicamente cuando el legislador opte por imponer el tributo sobre la propiedad inmueble, se activa la regla de asignaci\u00f3n de competencia tributaria del art\u00edculo 317 constitucional, que indica que, refiri\u00e9ndose al dominio, no necesariamente corresponde imponer la valorizaci\u00f3n al municipio sino tambi\u00e9n a cualquier otra entidad. Entonces, cuando el art\u00edculo 317 se refiere a la \u201cpropiedad inmueble\u201d, no est\u00e1 limitando al legislador la posibilidad de regular este tributo en otro tipo de relaciones con el bien y por ende, los argumentos que se expusieron anteriormente para el impuesto predial, son aplicables a la valorizaci\u00f3n. De este modo, dada la existencia de un bien inmueble, le est\u00e1 dado al legislador crear la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n si as\u00ed lo considere conveniente para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado, teniendo en cuenta las diversas formas en las que el sujeto pasivo pueda relacionarse con el bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, se encuentra que el hecho de se\u00f1alar como sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, supone que el hecho generador en este caso corresponde a la tenencia de dichos bienes por parte de los concesionarios; y con ello, analizado en el marco de la normativa vigente de este tributo, se se\u00f1alan los elementos m\u00ednimos del mismo, de modo que desde esta perspectiva el tributo se considera constitucional64. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.4. Con relaci\u00f3n a la posibilidad de gravar con el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos, cabe se\u00f1alar que el dominio p\u00fablico est\u00e1 constituido por \u201cel conjunto de bienes que la administraci\u00f3n afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad\u201d.65 Esta categor\u00eda incluye los bienes fiscales (art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil) que se destinan a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos y sobre los cuales el Estado detenta una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho com\u00fan66. Estos bienes fiscales o patrimoniales pueden ser usados por la misma administraci\u00f3n o pueden ser adjudicados a los particulares en los t\u00e9rminos que determine la Ley. De otro lado, los bienes de uso p\u00fablico propiamente dicho (art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil), como las calles, las plazas, los puentes y los caminos,67 pertenecen al Estado68 o a sus entidades para el uso de todos los habitantes, se distinguen entre bienes por naturaleza o por destino jur\u00eddico, y se caracterizan por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables (art\u00edculo 63 C.P.). Como lo reitera la sentencia C-183 de 2003, \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 63 de la Carta, dispone que los bienes de uso p\u00fablico, los parques naturales, las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueol\u00f3gico de la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Inalienables, pues como se dijo se encuentran por fuera del comercio, por lo tanto no pueden ser objeto de actos jur\u00eddicos que impliquen tradici\u00f3n o p\u00e9rdida de la finalidad del bien; inembargables, caracter\u00edstica que se desprende de la anterior, como quiera que se trata de bienes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en general cualquier medida de ejecuci\u00f3n judicial que tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien; e, imprescriptibles, esto es, que no son susceptibles de usucapi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En otras ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre los bienes inmuebles de uso p\u00fablico, reiterando que \u00e9stos tienen como fin la utilizaci\u00f3n y goce por parte de todos los habitantes. No obstante lo anterior, es posible que en determinados casos la Administraci\u00f3n use dichos bienes para fines no estrictamente identificables con el inter\u00e9s colectivo, otorgando licencias, concesiones o permisos de ocupaci\u00f3n temporal lo cual no desnaturaliza el car\u00e1cter p\u00fablico de dichos bienes ni contradice la Constituci\u00f3n. En estas situaciones, los concesionarios no adquieren la propiedad o la posesi\u00f3n sobre los bienes, ni ning\u00fan derecho sobre el suelo ocupado ya que su relaci\u00f3n con el inmueble es precaria y temporal. Por esta raz\u00f3n, la Corte69 ha se\u00f1alado que en el caso en el que los particulares realicen mejoras o construcciones en los bienes de uso p\u00fablico, de ninguna manera la Naci\u00f3n podr\u00eda ser considerada deudora de dichos particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de establecer impuestos sobre los bienes de uso p\u00fablico que se encontraran en manos de particulares a t\u00edtulo de licencia, permiso u ocupaci\u00f3n temporal, en la sentencia C-183 de 2003, la Corte consider\u00f3 que no era contrario a la Constituci\u00f3n que los concejos distritales impusieran este tipo de grav\u00e1menes. Efectivamente, se consider\u00f3 constitucional que en ese caso, el legislador por razones de pol\u00edtica fiscal y reconociendo una situaci\u00f3n de hecho, considerara la posibilidad de imponer dicho gravamen en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, mientras los bienes se encontraran en manos de particulares y mientras \u00e9stos estuvieran reportando un aprovechamiento econ\u00f3mico \u201cavaluable en dinero, es decir, con contenido y significaci\u00f3n patrimonial\u201d. En s\u00edntesis, no es contrario a la Constituci\u00f3n que el legislador, decida imponer un impuesto o contribuci\u00f3n cuando aprecie una fuente o indicio de riqueza, incluso cuando se trata de los inmuebles afectos a la actividad econ\u00f3mica propia de la concesi\u00f3n, o a las \u00a0construcciones o mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos aeropuertos y dem\u00e1s bienes que forman parte de la infraestructura aeron\u00e1utica de propiedad de la Naci\u00f3n, Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil, en tanto por su destinaci\u00f3n son bienes de uso p\u00fablico se encuentran excluidos de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n y del pago de impuesto predial unificado. En consecuencia, la Naci\u00f3n – UAEAC – no es sujeto pasivo de los citados tributo y contribuci\u00f3n respecto de los bienes de uso p\u00fablico de su propiedad, a menos que dichas bienes se encuentren en manos de particulares y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma expresa\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.3.5. Finalmente, con respecto al argumento esgrimido, en el sentido de que el Congreso deb\u00eda definir los elementos b\u00e1sicos de los tributos y que esta competencia no puede ser delegada a las entidades territoriales, se reitera que el sujeto pasivo y el hecho generador del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, fueron efectivamente definidos por el legislador en el art\u00edculo 54 y 60 de la Ley 1430 de 2010. La regulaci\u00f3n m\u00e1s espec\u00edfica de estos tributos ser\u00e1 definida por las entidades territoriales cuya soberan\u00eda territorial se circunscribe a los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n y la Ley en la medida en que, tal y como \u00a0lo ha reconocido la Corte desde sus primeras sentencias70, la autonom\u00eda de los municipios en materia tributaria no es absoluta. El impuesto predial, es un tipo de tributo en el que la definici\u00f3n de sus elementos se realiza de manera concurrente entre el legislador y los \u00f3rganos de representaci\u00f3n del municipio71. Por otro lado, con relaci\u00f3n a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que esta contribuci\u00f3n especial cuando se refiere al derecho de dominio, puede ser impuesta por otras entidades diferentes a los municipios por lo cual podr\u00eda ser nacional72, departamental o local dependiendo, en general, de si las obras de inter\u00e9s p\u00fablico son ejecutadas por la Naci\u00f3n, el Departamento o el Municipio73.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, los elementos del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n est\u00e1n definidos, tanto en las normas que han previamente regulado dichos tributos \u00a0como en la misma disposici\u00f3n demandada, de la cual se desprende que el hecho generador es la tenencia de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, siendo esta definici\u00f3n v\u00e1lida y leg\u00edtima, ya que la Constituci\u00f3n ha concedido amplias facultades al legislador en esta materia, y porque ya en otras ocasiones, la jurisprudencia ha planteado la posibilidad de gravar con impuestos a \u00e9ste tipo de bienes. \u00a0<\/p>\n
6. Cargo 2: vulneraci\u00f3n de equidad y de igualdad en materia tributaria. (vicio material). \u00a0<\/p>\n
En la demanda se dice (1) que la norma acusada contradice estos principios dado que grava con el impuesto predial y con la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes de uso p\u00fablico a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de la misma manera que a los propietarios o poseedores. Adicionalmente, se produce una discriminaci\u00f3n ya que la norma no establece como sujetos pasivos del impuesto a todos los tenedores sino solo a quienes tienen por t\u00edtulo de tenencia inmobiliaria el contrato estatal de concesi\u00f3n. (2) A lo anterior se suma que los concesionarios resultan gravados de igual manera sin considerar que se relacionan de manera diversa con los predios y que esa condici\u00f3n no es determinante de los tributos en materia predial y de valorizaci\u00f3n. (3) Se\u00f1ala la demandante que, en este caso, no se aprecia ninguna justificaci\u00f3n para agravar la tributaci\u00f3n del concesionario que terminar\u00eda pagando los impuestos por sus propios bienes y sobre otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades resultantes del contrato de concesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. La equidad tributaria en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
6.1.1. El principio de equidad tributaria esta enunciado en el art\u00edculo 363 y en el 95 numeral 9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos est\u00e1n en el deber engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constituci\u00f3n implica responsabilidades. \u00a0<\/p>\n
Toda persona est\u00e1 obligada a cumplir la Constituci\u00f3n y las Leyes. \u00a0<\/p>\n
Son deberes de la persona y del ciudadano: \u201c(\u2026) Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2. De otro lago, el principio de igualdad se encuentra consagrado en el art\u00edculo 13 superior y su contenido es general, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y trato de las autoridades y gozar\u00e1n de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminaci\u00f3n por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica. \u00a0<\/p>\n
El Estado promover\u00e1 las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar\u00e1 medidas en favor de grupos discriminados o marginados. \u00a0<\/p>\n
El Estado proteger\u00e1 especialmente a aquellas personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar\u00e1 los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. \u00a0<\/p>\n
6.1.3. De lo anterior, es posible deducir que, la igualdad tiene un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n general que busca proteger a los particulares frente a las autoridades y evitar las discriminaciones de todo tipo, mientras que la equidad, siendo un concepto universal, tiene en este marco una connotaci\u00f3n estrictamente tributaria. No obstante lo anterior, tambi\u00e9n es posible aplicar el principio de igualdad en materia tributaria interpret\u00e1ndolo en concordancia con el principio de equidad, de modo que se evite establecer cargas excesivas o beneficios exagerados para los contribuyentes, sin que exista una justificaci\u00f3n razonable u objetiva. \u00a0<\/p>\n
6.2. La equidad tributaria en la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
6.2.1. La jurisprudencia de la Corte74 ha establecido que, la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en materia tributaria, se encuentra limitada por el respeto de los derechos fundamentales y por los principios de legalidad, certeza e irretroactividad de los tributos (art. 338), y los principios de equidad, eficiencia y progresividad (art. 363). En este sentido se ha se\u00f1alado que, \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.\u201d75 \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, el derecho de equidad tributaria se ha definido como una \u201cmanifestaci\u00f3n de igualdad en esa materia\u201d de modo que su fin consiste en evitar que las leyes determinen tratamientos tributarios diferenciados injustificados \u201ctanto por desconocer el mandato de igual regulaci\u00f3n legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual, como por desconocer el mandato de regulaci\u00f3n diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual\u201d76.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En reiterada jurisprudencia la Corte ha establecido el alcance de este principio tributario. La sentencia C-734 de 2002 se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribuci\u00f3n de las cargas y de los beneficios o la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad econ\u00f3mica de los sujetos pasivos en raz\u00f3n a la naturaleza y fines del impuesto en cuesti\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte ha reconocido, que el principio de equidad tributaria se relaciona con el principio de justicia en la medida en que parte de la necesidad de considerar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos de los tributos para establecer cargas que no sean desproporcionadas. \u00a0<\/p>\n
6.2.2. La Corte ha distinguido entre la equidad vertical y horizontal, haciendo referencia la primera a que las personas con mayor capacidad econ\u00f3mica deben contribuir en mayor medida, y la segunda, a que las personas con capacidad econ\u00f3mica igual deben contribuir de igual manera77.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Corte ha considerado que tanto la equidad como los dem\u00e1s principios que orientan la actividad legislativa en esta materia, se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto espec\u00edfico. En este sentido, la Corte78 ha indicado que, \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha sostenido que, en t\u00e9rminos generales, los principios consagrados en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n “se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto especifico”79, lo cual puede implicar “ciertos sacrificios en t\u00e9rminos de equidad tributaria concreta”80. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) Estos principios constituyen los par\u00e1metros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporaci\u00f3n, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular81\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la equidad tributaria se relaciona con el deber de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”. Para la Corte, “el cumplimiento del deber que el Constituyente radic\u00f3 en cabeza de los ciudadanos, de contribuir a la financiaci\u00f3n de los gastos e inversiones del Estado, en una marco de equidad (art\u00edculo 95 C.P.), es asunto y problema que ata\u00f1e a la sociedad en su conjunto y particularmente a las autoridades p\u00fablicas, que tienen la obligaci\u00f3n de dise\u00f1ar el sistema fiscal y propender por su \u00f3ptimo funcionamiento”82. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los requisitos que debe cumplir un cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de equidad tributaria, la Corte ha establecido que no se requiere describir detalladamente los grupos respecto de los cuales se est\u00e1 estableciendo una diferencia, ya que en estos casos no se juzga aisladamente la norma, sino sus efectos en el sistema tributario general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta exigencia difiere de las demandas por violaci\u00f3n del principio de igualdad, en las que se debe explicar la raz\u00f3n por la cual se considera que las diferencias entre dos grupos, es discriminatoria83.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal y como lo ha establecido la Corte,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la exposici\u00f3n anterior se desprende que para que una norma sea declarada inconstitucional por violaci\u00f3n del principio de equidad tributaria se debe demostrar que la norma tiene un efecto inequitativo en el conjunto del sistema tributario. Es decir, no es suficiente con que la norma acusada aparezca como inapropiada o inequitativa en s\u00ed misma, sino que se exige que sus consecuencias tengan la virtualidad de transformar la identidad misma del sistema tributario y afecten la sociedad en general. La Corte no observa ning\u00fan elemento que permita llegar a esa conclusi\u00f3n en el presente caso\u201d84.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. La equidad de los tributos en el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.1. Antes de entrar a analizar los cargos conviene se\u00f1alar que, si bien algunos de los argumentos esbozados en la demanda en este punto responden a interpretaciones subjetivas, razones de conveniencia o reproches de legalidad, en virtud del principio pro actione, se han adecuado de forma tal, que sean apropiados para el examen de constitucionalidad que compete a esta Corte.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.2. Se considera que la demanda parte de un supuesto que no puede sustentarse desde el punto de vista constitucional, porque interpreta que el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se dirigen exclusivamente a la posesi\u00f3n y a la propiedad. Como se explic\u00f3 anteriormente, esta posici\u00f3n no se compagina con el sentido de las normas referidas a estos tributos, y que fueron interpretadas en el cap\u00edtulo de \u2018Legalidad\u2019. A\u00fan m\u00e1s, la Ley 1430 de 2010 en su art\u00edculo 60, indica que \u201cel impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes ra\u00edces\u201d, lo cual tambi\u00e9n se predica de la valorizaci\u00f3n. Como se dijo anteriormente, la posibilidad de gravar a sujetos pasivos que tengan diverso tipo de relaci\u00f3n con el bien inmueble, es expresi\u00f3n de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, que en materia tributaria es especialmente amplia, y que en este caso no se ejerci\u00f3 de manera contraria a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.3. Dado que legislador puede v\u00e1lida y leg\u00edtimamente imponer el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a sujetos activos diferentes a los propietarios y poseedores, se hace evidente que la situaci\u00f3n de tenedores, \u00a0propietarios, poseedores, usufructuarios que decidiera gravar el legislador con los tributos mencionados, es similar, ya que en todos los casos existe una relaci\u00f3n econ\u00f3mica entre el sujeto pasivo del tributo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, la facultad de imponer un gravamen de car\u00e1cter real, como el predial o la valorizaci\u00f3n, se sustenta de un lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien ra\u00edz, y de otro lado, en un aspecto sujetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relaci\u00f3n econ\u00f3micamente apreciable del sujeto con el predio. \u00a0Si bien la relaciones entre sujetos pasivos y bienes, es diferente trat\u00e1ndose de tenedores, \u00a0propietarios, poseedores, usufructuarios, entre otros, solo se podr\u00eda argumentar un trato discriminatorio, al pretender aplicar el hecho generador propio de uno de estos sujetos, a otro, como por ejemplo, si se buscara gravar la tenencia basados en la existencia de una relaci\u00f3n de dominio frente al bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acorde con todo lo anterior, no existe discriminaci\u00f3n ni desconocimiento del principio de equidad como manifestaci\u00f3n del principio de igualdad, en la medida en que se est\u00e1 imponiendo el predial y la valorizaci\u00f3n teniendo en cuenta la existencia del bien pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesi\u00f3n sobre dicho bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.4. En relaci\u00f3n con el argumento referido a la posible discriminaci\u00f3n que la disposici\u00f3n demandada genera al no gravar a todos los tenedores con el impuesto predial y la valorizaci\u00f3n, sino solo a los concesionarios de bienes inmuebles p\u00fablicos, la Corte considera que, dado que es posible cobijar con estos tributos cualquier tipo de relaci\u00f3n que se establezca con el bien, es v\u00e1lido para el legislador, en el marco de su amplia libertad de configuraci\u00f3n en materia tributaria, que se escoja gravar una de estas modalidades, como es la tenencia de bienes p\u00fablicos en concesi\u00f3n. En este caso no se produce un tratamiento diferente en relaci\u00f3n con los tenedores en general ni es posible establecer la igualaci\u00f3n que pretende la demandante. En primer lugar porque otros tenedores no establecen una relaci\u00f3n con bienes inmuebles p\u00fablicos y en segundo lugar porque la tenencia propia de los concesionarios se constituye solo en virtud de la suscripci\u00f3n de dicho contrato y entra\u00f1a una explotaci\u00f3n econ\u00f3mica85.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima caracter\u00edstica de la tenencia que ejercen los concesionarios sobre bienes p\u00fablicos es \u00fatil para resolver, igualmente, la inquietud de la demandante en torno a que al gravar a los tenedores concesionarios, no se est\u00e1 teniendo en cuenta su capacidad econ\u00f3mica, o se le est\u00e1 atribuyendo a un sujeto ajeno a esa fuerza econ\u00f3mica, un tributo que no puede asumir. Debe anotarse que en este punto el legislador ha optado por la opci\u00f3n de imponer el tributo a estos sujetos, retomando la jurisprudencia en el sentido de que la actividad que realizan los concesionarios o el aprovechamiento de bienes de uso p\u00fablico por un particular, configuran una explotaci\u00f3n econ\u00f3mica \u201cavaluable en dinero, es decir, con contenido y significaci\u00f3n patrimonial\u201d86.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas dos \u00faltimas circunstancias hacen \u00fanica la situaci\u00f3n de estos sujetos pasivos por lo que la Corte no encuentra que se incumpla el principio de igualdad tributaria ni de justicia tributaria en tanto, trat\u00e1ndose de relaci\u00f3n patrimonial, existe una actividad econ\u00f3mica susceptible de gravamen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.5. En relaci\u00f3n con la valorizaci\u00f3n, y frente al argumento de la demandante en el sentido de que no es equitativo que el concesionario tenedor pague esta contribuci\u00f3n en la medida en que seg\u00fan su interpretaci\u00f3n, no se beneficia de manera directa de la obra, considera la Corte que no logra enervarse un cargo por desconocimiento del principio de equidad, puesto que desconoce el hecho de que un concesionario tenedor puede llegar a ser beneficiado por la realizaci\u00f3n de una obra: no por el incremento en el valor de la propiedad, como por otros beneficios que dichas obras suponen para la concesi\u00f3n. En concreto, considera la Corte que el elemento del beneficio que requiere la valorizaci\u00f3n para concretarse no se restringe al incremento contable del valor de la propiedad, sino que, partiendo del presupuesto de que el legislador puede establecer diferentes hechos generadores del impuesto -no solo el derecho de dominio-, del mismo modo el beneficio no es exclusivo de este tipo de relaci\u00f3n. La imposici\u00f3n de esta contribuci\u00f3n sobre los tenedores concesionarios se justifica precisamente en el beneficio finalmente econ\u00f3mico que pueden suponer las obras para dichos concesionarios. Cabe se\u00f1alar en este punto que, a diferencia del predial que es un impuesto que no supone una contraprestaci\u00f3n inmediata, la valorizaci\u00f3n si implica un beneficio autom\u00e1tico como resultado de las obras, las cuales producen un sinn\u00famero de ventajas para los concesionarios, raz\u00f3n objetiva y suficiente para que el legislador haya decidido imponer dicha contribuci\u00f3n a los concesionarios tenedores de inmuebles p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.6. Respecto al argumento de la demanda que se\u00f1ala que con la disposici\u00f3n acusada los concesionarios resultan gravados de igual manera sin considerar que cada contrato de concesi\u00f3n implica una relaci\u00f3n diversa con los predios y que esa condici\u00f3n no es determinante de los tributos en materia predial y de valorizaci\u00f3n, \u00a0la Corte debe precisar que el legislador no tiene la obligaci\u00f3n constitucional de especificar hasta tal punto la norma de modo que pueda prever todas y cada una de las circunstancias f\u00e1cticas susceptibles de ser gravadas. El cargo que plantea la demanda frente a este punto, es por lo tanto irrazonable puesto que exige lo imposible, yendo m\u00e1s all\u00e1 de la exigencia constitucional en esta materia. \u00a0<\/p>\n
6.3.7. Finalmente, la demanda considera que, en este caso, no se aprecia ninguna justificaci\u00f3n para aumentar la carga tributaria al concesionario, pues seg\u00fan su interpretaci\u00f3n, \u00e9ste terminar\u00eda pagando los impuestos por sus propios bienes y sobre otros bienes ajenos sobre los cuales adelanta los trabajos o actividades resultantes del contrato de concesi\u00f3n. Con respecto a \u00e9ste argumento se reitera una vez m\u00e1s que por su naturaleza y seg\u00fan las disposiciones legales87 los bienes de uso p\u00fablico son inembargables, imprescriptibles e inalienables. Como lo ha dicho el Consejo de Estado, Sala de Consulta Civil,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos bienes de uso p\u00fablico universal o bienes p\u00fablicos del territorio son aquellos que su dominio pertenece a la rep\u00fablica, su uso pertenece a todos los habitantes de territorio y est\u00e1n a su servicio permanente, es decir, que por su propia naturaleza, ninguna entidad estatal tiene la titularidad del dominio similar a la de un particular puesto que est\u00e1n al servicio de todos los habitantes\u201d88. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido que cuando un bien de uso p\u00fablico se encuentra en manos de particulares, es posible que sobre su tenencia se establezca el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n. Como ya se mencion\u00f3 anteriormente, en la sentencia C-183 de 2003, se estudi\u00f3 el caso de la ley 768 de 2002 que dispon\u00eda, frente a los concejos distritales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, la posibilidad de \u201cGravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, cuando por cualquier raz\u00f3n est\u00e9n en manos de particulares\u201d89 y que \u201clos particulares ocupantes ser\u00e1n responsables exclusivos de este tributo\u201d90. En este caso, la Corte consider\u00f3 que la relaci\u00f3n de los particulares ocupantes con el bien de uso p\u00fablico, era susceptible de gravamen y declar\u00f3 exequible el aparte de la norma acusada. Este antecedente es trascendental para entender c\u00f3mo en el caso que nos ocupa, es viable que el legislador ampl\u00ede esta facultad a otras entidades territoriales y califique una relaci\u00f3n jur\u00eddica como la tenencia a t\u00edtulo de concesi\u00f3n como hecho generador de los tributos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, es necesario se\u00f1alar que, si bien existen tributos que pueden versar sobre la actividad de los concesionarios de bienes inmuebles p\u00fablicos, tal circunstancia no implica una barrera para que el legislador, valorando la necesidad de un nuevo gravamen, y respetando los mandatos de la Constituci\u00f3n, imponga nuevos tributos, siendo la \u00fanica restricci\u00f3n frente a \u00e9ste argumento la imposibilidad de gravar dos veces el mismo hecho. En este caso, es claro que el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se refieren \u00fanicamente a la tenencia de bienes inmuebles p\u00fablicos en concesi\u00f3n, que como se mencion\u00f3 antes, implica, de un lado, la existencia de un bien p\u00fablico y, de otro lado, que la tenencia constituya explotaci\u00f3n econ\u00f3mica. Otros impuestos pueden dirigirse a la utilidad o a la venta de bienes o servicios del concesionario, pero no se encuentra que ninguno de los existentes se refiera a este hecho concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
La Corte no considera que se produzca una vulneraci\u00f3n de los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, ya que se ha demostrado que la disposici\u00f3n acusada grava a los tenedores en relaci\u00f3n con la tenencia y no con la propiedad ni con la posesi\u00f3n. Adem\u00e1s se ha resaltado que no hay punto de comparaci\u00f3n con los tenedores corrientes y los tenedores concesionarios en virtud de la relaci\u00f3n que \u00e9stos \u00faltimos establecen con los bienes inmuebles p\u00fablicos y por el provecho que obtienen en t\u00e9rminos de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del bien. Adem\u00e1s se ha reiterado que es factible gravar el beneficio derivado de la misma tenencia sobre el inmueble p\u00fablico entendido como las edificaciones, construcciones y mejoras adheridas de manera permanente a dichos bienes. Nada de lo anterior contradice la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se desconoce el principio de irretroactividad, seg\u00fan la demanda, porque la disposici\u00f3n acusada no estableci\u00f3 si \u00e9sta reg\u00eda para los contratos vigentes o futuros. Asimismo la demandante alega que se desconoce el principio de confianza leg\u00edtima, dado que los contratos de concesi\u00f3n vigentes pactados a largo plazo no contemplaban, en el momento de su suscripci\u00f3n, la carga para el concesionario que supone el pago del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.1. La vigencia de las leyes tributarias en el tiempo, seg\u00fan la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7.1.1. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contiene disposiciones relativas a la irretroactividad en materia tributaria, tal y como se desprende de los art\u00edculos citados a continuaci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. ARTICULO 363.\u00a0El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. \u00a0<\/p>\n
Las leyes tributarias no se aplicar\u00e1n con retroactividad. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 338 superior, establece el principio de periodicidad tributaria y dispone lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. ARTICULO 338. (\u2026) Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. \u00a0<\/p>\n
7.1.2. A partir de los art\u00edculos anteriormente citados, es claro que al igual que los principios de equidad, legalidad, eficiencia y progresividad, el principio de irretroactividad tributaria, representa un l\u00edmite a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en esta materia. Es interesante anotar como la Constituci\u00f3n consagra un art\u00edculo expresamente referido al tema de la irretroactividad tributaria, que a diferencia de la irretroactividad de las leyes en general, exige, no solamente que la ley haya sido anterior al momento en que se genera el hecho, sino que trat\u00e1ndose de impuestos de per\u00edodo, acorde con el art\u00edculo 338, \u00e9sta haya sido expedida en el a\u00f1o o periodo anterior. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.1.3. Con relaci\u00f3n al principio de confianza leg\u00edtima y a la buena fe, es posible determinar que \u00e9stos se desprenden de varios art\u00edculos constitucionales. En este orden de ideas, el art\u00edculo 83 constitucional establece que, \u00a0<\/p>\n
Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. ARTICULO 83.\u00a0Las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas deber\u00e1n ce\u00f1irse a los postulados de la buena fe, la cual se presumir\u00e1 en todas las gestiones que aquellos adelanten ante \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
El principio de buena fe y la confianza leg\u00edtima se relacionan a su vez con el principio de seguridad jur\u00eddica en el marco de un Estado Social de Derecho, de lo cual se desprende que la administraci\u00f3n por acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades, no podr\u00e1 cambiar de un momento a otro la situaci\u00f3n de los administrados, sin que medie un periodo razonable que les permita adaptarse a las nuevas condiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. El principio de irretroactividad y la confianza leg\u00edtima en la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
7.2.1. La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de irretroactividad como la imposibilidad de que la ley tributaria imponga un impuesto sobre hechos generadores ocurridos antes de su vigencia. En otras palabras las leyes tributarias \u00fanicamente surten efectos a partir del periodo fiscal siguiente al de su expedici\u00f3n. La Corte ha considerado que la retroactividad de la ley es contraria a la Constituci\u00f3n \u00fanicamente cuando la \u201cnorma incide sobre los efectos jur\u00eddicos ya producidos en virtud de situaciones y actos anteriores\u201d91 pero no sobre la proyecci\u00f3n futura de los derechos. En muchas ocasiones este principio encuentra una clara correlaci\u00f3n con el principio de confianza leg\u00edtima de los administrados. \u00a0<\/p>\n
7.2.2. La Corte ha abordado en varias sentencias, la relaci\u00f3n entre el principio de irretroactividad y el principio de buena fe. Asimismo ha se\u00f1alado c\u00f3mo leyes posteriores pueden llegar a afectar situaciones consolidadas en el derecho p\u00fablico o derechos adquiridos en el marco del derecho privado92. Trat\u00e1ndose de disposiciones de car\u00e1cter tributario, la Corte ha indicado que, \u00a0<\/p>\n
\u201cNo existe el amparo de derechos adquiridos pues la din\u00e1mica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado r\u00e9gimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable”93. \u00a0<\/p>\n
7.2.3. En la jurisprudencia de la Corte Constitucional \u00a0se ha analizado el tema de confianza leg\u00edtima en materia tributaria cuando se revoca un beneficio, como se se\u00f1ala a continuaci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jur\u00eddica muy autorizada94, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posici\u00f3n jur\u00eddica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulaci\u00f3n, y el cambio s\u00fabito de la misma altera de manera sensible su situaci\u00f3n, entonces el principio de la confianza leg\u00edtima la protege. En tales casos, en funci\u00f3n de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situaci\u00f3n. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide s\u00fabitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como vemos, la \u201cconfianza leg\u00edtima\u201d no constituye un l\u00edmite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situaci\u00f3n revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protecci\u00f3n, por cuanto exist\u00edan razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulaci\u00f3n que lo amparaba se seguir\u00eda manteniendo. Sin embargo, es claro que la protecci\u00f3n de esa confianza leg\u00edtima, y a diferencia de la garant\u00eda de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de inter\u00e9s general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limit\u00f3 a suprimir un beneficio de fomento\u201d. (subrayado fuera del texto original) \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, es claro que la Constituci\u00f3n ha reconocido que el principio de confianza leg\u00edtima puede aplicarse en materia tributaria. Sin embargo, debido a que dicho principio se deriva del mandato de buena fe contenido en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, ha de se\u00f1alarse que cuando el Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las amplias facultades que le concede la Constituci\u00f3n, define un nuevo hecho generador frente a un impuesto existente, \u00a0no est\u00e1 transgrediendo la regla de que as\u00ed le ordena actuar, considerando que obra buscando la realizaci\u00f3n de los fines del Estado. El que en un momento dado, las necesidades p\u00fablicas del Estado no hayan hecho imperioso gravar cierta materia, no equivale a que en determinada situaci\u00f3n no sea conveniente imponer un nuevo tributo o modificar el existente sin que con ello, se asalte la buena fe de los ciudadanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3. El principio de irretroactividad y la confianza leg\u00edtima en el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u00a0<\/p>\n
7.3.1. Con respecto a los argumentos que expone la demandante sobre la violaci\u00f3n de la norma demandada frente a los principios de irretroactividad y confianza leg\u00edtima, es preciso destacar lo siguiente. \u00a0<\/p>\n
Tal y como se desprende de la jurisprudencia anteriormente citada, en materia tributaria no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de pol\u00edtica fiscal. El principio de confianza leg\u00edtima representa un criterio orientador, que sin embargo no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el r\u00e9gimen tributario, m\u00e1s a\u00fan cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no ser\u00eda desproporcionado gravar a los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.3.2. Como lo ha establecido la jurisprudencia, \u00fanicamente cabr\u00eda considerar el desconocimiento del principio de confianza leg\u00edtima cuando con argumentos objetivos y razonables se pruebe que determinada regulaci\u00f3n estaba destinada a perdurar en el tiempo. La Corte considera que, en este caso, la demanda no logra sustentar suficientemente esta posici\u00f3n, puesto que se limita a reiterar que los concesionarios no tienen porque soportar este cambio en la normativa, ya que \u201ctomaron decisiones considerando la legislaci\u00f3n vigente al tiempo de la suscripci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n seg\u00fan las cuales no resultaba leg\u00edtimo ni previsible que se trasladara el impuesto a la propiedad sobre los predios exentos de la Naci\u00f3n y de las entidades p\u00fablicas al contratista\u201d. Es m\u00e1s, la ley 768 de 2002, en su art\u00edculo 6\u00ba, numeral 3\u00ba, declarado exequible en la sentencia C-183 de 2003, ya hab\u00eda introducido la posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n en los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Tur\u00edstico y Cultural de Cartagena de Indias y Tur\u00edstico, Cultural e Hist\u00f3rico de Santa Marta, cuando est\u00e9n en manos de particulares, siendo precisamente dichos particulares ocupantes, responsables exclusivos de este tributo, sin que el pago de estos impuestos genere ning\u00fan derecho sobre el terreno ocupado. De lo anterior se desprende que el legislador ya hab\u00eda venido modificando la concepci\u00f3n del impuesto predial unificado. \u00a0<\/p>\n
7.3.3. Sumado a lo anterior, la Corte considera que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y de confianza leg\u00edtima, se basan en razones de conveniencia, cuyo an\u00e1lisis no corresponde a la Corte Constitucional. El legislador es aut\u00f3nomo para establecer los tributos y en este caso se limit\u00f3 a establecerlo para \u201clos tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d, sin hacer referencias que implicaren una aplicaci\u00f3n retroactiva de la misma. No hay cargo de retroactividad en ello. Los fen\u00f3menos de aplicaci\u00f3n retroactiva de la misma, proscritos por la Constituci\u00f3n, podr\u00e1n ser objeto de debate en relaci\u00f3n con los reglamentos generales de esta disposici\u00f3n legal y dem\u00e1s actos administrativos correspondientes, en cuyo \u00e1mbito no ha de incursionar esta Corte. As\u00ed mismo, los problemas relativos a la afectaci\u00f3n del equilibrio contractual en que se basan estos contratos de concesi\u00f3n, deber\u00e1n ser ventilados en otras instancias, administrativas o judiciales, ajenas al control de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
7.4. Conclusi\u00f3n del cargo. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera, en relaci\u00f3n a este punto, que el legislador goza de amplia libertad en materia tributaria y puede por razones de conveniencia y de pol\u00edtica fiscal, establecer los tributos que considere en un momento dado, sin que ello afecte la confianza leg\u00edtima y el principio de buena fe que ha de prevalecer entre el Estado y los administrados, ni disponga la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley tributaria. \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en nombre del Pueblo,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cEn materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d, del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-822\/11 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN LEY QUE CREA EL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION EN CABEZA DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION-Vulneraci\u00f3n por aprobaci\u00f3n de iniciativa s\u00f3lo en plenarias y no en las comisiones conjuntas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, en lo relacionado con la creaci\u00f3n del impuesto predial y valorizaci\u00f3n en cabeza de los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n desconoce el principio de consecutividad, propio de los proyectos de ley, ya que el art\u00edculo 54 aprobado en las comisiones conjuntas no versaba sobre el impuesto predial y valorizaci\u00f3n, como tampoco regulaba el cobro a concesionarios tenedores de inmuebles p\u00fablicos; esta modificaci\u00f3n s\u00f3lo fue aprobada en las plenarias, con lo cual su texto estuvo sometido \u00fanicamente a dos debates \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION PARA CONCESIONARIOS TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS-Constituye un nuevo impuesto que vulnera el principio de consecutividad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La sentencia reconoce que fue creado un nuevo sujeto pasivo para impuestos territoriales: el tenedor de bienes p\u00fablicos concesionados, lo que en la pr\u00e1ctica equivale a la creaci\u00f3n de un nuevo impuesto para estos contribuyentes, que vulnera el principio de consecutividad, por cuanto la modificaci\u00f3n, adici\u00f3n o reforma al texto inicialmente propuesto se present\u00f3 en la \u00faltima etapa del proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento exige debate legislativo y la aprobaci\u00f3n de una iniciativa (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-822 de 2011 se sostiene que durante el tr\u00e1mite legislativo se respet\u00f3 el principio de identidad flexible, por la sola circunstancia de que un congresista propuso discutir en los debates venideros temas como el relacionado con el sujeto pasivo del impuesto predial. De lo que no se colige que la materia relacionada con los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, entre \u00e9stos el predial, hubiera sido abordada en los t\u00e9rminos propios de un debate legislativo. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Lucy Cruz de Qui\u00f1ones \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda, a continuaci\u00f3n expondr\u00e9 las razones que me llevaron a SALVAR voto en el asunto de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mi discrepancia tiene que ver con el tr\u00e1mite impartido a la iniciativa que dio lugar al texto demandado, perteneciente al art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, particularmente en lo relacionado con la creaci\u00f3n de un impuesto predial y valorizaci\u00f3n en cabeza de los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-822 de 2011 sostiene en el considerando 4.2.3.3. que durante el tr\u00e1mite legislativo se respet\u00f3 el principio de identidad flexible, por la sola circunstancia de que un congresista propuso discutir en los debates venideros temas como el relacionado con el sujeto pasivo del impuesto predial. En el aparte mencionado la providencia se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
Muchas gracias, se\u00f1or Presidente. Yo reitero y se trat\u00f3 en el d\u00eda de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a trav\u00e9s de las secretar\u00edas de Hacienda, y esto no solo para los peque\u00f1os municipios de categor\u00edas 5 y 6. Se\u00f1or Presidente, entonces yo creo que quede ah\u00ed en el acta a ver si para pr\u00f3ximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deber\u00edan discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, m\u00e1s exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, r\u00e9gimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que est\u00e9 en la Comisi\u00f3n y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participaci\u00f3n, que est\u00e1n abiertas para pr\u00f3ximos debates\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta intervenci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica, pero como puede notarse de ella no se colige que la materia relacionada con los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, entre estos el predial, hubiera sido abordada en los t\u00e9rminos propios de un debate legislativo, es decir, no hubo propuesta del Representante Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez Valencia en el sentido de modificar o adicionar el texto, como tampoco se present\u00f3 el debate parlamentario correspondiente y mucho menos fue aprobada una iniciativa que incorporara lo relacionado con impuestos a tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considero, entonces, que el principio de consecutividad, propio de los proyectos de ley, fue desconocido ya que el art\u00edculo 54 inicialmente aprobado en las comisiones conjuntas no versaba sobre el impuesto predial y valorizaci\u00f3n, como tampoco regulaba el cobro a concesionarios tenedores de inmuebles p\u00fablicos; esta modificaci\u00f3n solo fue aprobada en las plenarias, con lo cual su texto estuvo sometido \u00fanicamente a dos debates. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, n\u00f3tese como en el considerando 5.3.1 de la sentencia C-822 de 2011, se afirma: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este caso, el legislador, en el marco de sus competencias constitucionales, procedi\u00f3 a ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. En otras palabras, no se procedi\u00f3 a crear un nuevo tributo regulando solo el aspecto de sujetos pasivos, sino que se agreg\u00f3 un nuevo sujeto pasivo, al impuesto predial y a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n que ya est\u00e1n suficientemente regulados en el orden nacional y territorial\u201d. (Subrayas no originales de la providencia). \u00a0<\/p>\n
Es decir, la sentencia reconoce que fue creado un nuevo sujeto pasivo para impuestos territoriales: el tenedor de bienes p\u00fablicos concesionados, lo que en la pr\u00e1ctica equivale a la creaci\u00f3n de un nuevo impuesto para estos contribuyentes. Este hecho ratifica mi criterio en cuanto a la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad, por cuanto, como qued\u00f3 consignado, la modificaci\u00f3n, adici\u00f3n o reforma al texto inicialmente propuesto se present\u00f3 en la \u00faltima etapa del proceso legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como desarrollo de los principios que identifican a la democracia, entre ellos los de representaci\u00f3n y pluralismo, el de consecutividad garantiza que los miembros del Congreso de la Rep\u00fablica participen valida y eficazmente en todas las instancias de formaci\u00f3n de la ley, permiti\u00e9ndoles durante los distintos debates expresar sus opiniones como voceros del pueblo que los eligi\u00f3. En el presente caso, las c\u00e9lulas legislativas no contaron desde el comienzo con la posibilidad de conocer y discutir el texto relacionado con la creaci\u00f3n del impuesto para tenedores de bienes p\u00fablicos concesionados, documento que solo apareci\u00f3 en las \u00faltimas instancias del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
De esta manera dejo consignadas las razones que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada en el asunto de le referencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA Y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-822\/11 \u00a0<\/p>\n
PROCESO LEGISLATIVO-Principios que lo rigen (Salvamento de voto)\/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha concluido que el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, que exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales; de identidad flexible o relativa que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra c\u00e1mara se pueden superar mediante un tr\u00e1mite especial (conciliaci\u00f3n mediante comisiones de mediaci\u00f3n) que no implica repetir todo el tr\u00e1mite; y el principio de unidad de materia, que sirve para establecer si durante el tr\u00e1mite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qu\u00e9 constituye un asunto nuevo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LEY QUE CREA EL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION EN CABEZA DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION-Vulneraci\u00f3n por tratarse de un asunto que no fue debatido previamente, y no desarrolla aspectos de la materia central del proyecto (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el caso que nos ocupa, el art\u00edculo adicionado en segundo debate \u00a0en la plenaria de la C\u00e1mara, (i) no corresponde a un asunto debatido previamente, ya que como se dijo, el Representante a la C\u00e1mara se limit\u00f3 a dejar una constancia sobre la necesidad de debatir el tema en sesiones futuras, constancia que nunca fue discutida ni sometida a votaci\u00f3n; (ii) el texto del art\u00edculo adicionado, adem\u00e1s, tiene autonom\u00eda normativa propia, pues se refiere a los impuestos territoriales, que no son de la esencia de la instituci\u00f3n debatida en las etapas anteriores, referente a las normas tributarias para el control de la competitividad en el orden nacional; y (iii) no desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto. En consecuencia, el art\u00edculo adicionado, en nuestro criterio, debi\u00f3 ser declarado inconstitucional, por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8495 \u00a0<\/p>\n
Demanda de Inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 \u00a0del 29 de diciembre de 2010, \u201cPor medio de la cual se dictan normas de control y para la competitividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto, a continuaci\u00f3n exponemos las razones que nos llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. La posici\u00f3n mayoritaria de la cual nos apartamos en relaci\u00f3n con el segmento normativo demandado \u00a0por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160, CP), concluy\u00f3 que estos principios no fueron vulnerados en tanto la regulaci\u00f3n relativa a impuestos territoriales, espec\u00edficamente al impuesto predial y a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n para tenedores de bienes de uso p\u00fablico, no constituye un tema nuevo, ajeno a la materia tributaria regulada por la Ley 1430 de 2010, pues en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras de Senado y C\u00e1mara de Representantes fue planteado por un representante a la C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
3. De acuerdo con la Gaceta \u00a0del Congreso No. 213 de 201195, el art\u00edculo 54 del Proyecto de Ley 124 de 2010 C\u00e1mara y 174 de 2010 Senado fue introducido como un art\u00edculo nuevo en la sesi\u00f3n Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes efectuada el 14 de diciembre de 2010, como consta en el Acta No. 41 de la misma fecha; y en la sesi\u00f3n Plenaria del Senado realizada el 15 de diciembre de 2010, seg\u00fan Acta No. 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 2011.96 \u00a0<\/p>\n
4. Como lo se\u00f1ala la sentencia, en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica, un Representante a la C\u00e1mara hace alusi\u00f3n a la necesidad de discutir en los pr\u00f3ximos debates, temas relacionados con los impuestos territoriales, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cHace uso de la palabra el honorable Representante Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez Valencia: \u00a0<\/p>\n
Muchas gracias, se\u00f1or Presidente. Yo reitero y se trat\u00f3 en el d\u00eda de ayer en las Comisiones Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a trav\u00e9s de las secretar\u00edas de Hacienda, y esto no solo para los peque\u00f1os municipios de categor\u00edas 5 y 6. Se\u00f1or Presidente, entonces yo creo que quede ah\u00ed en el acta a ver si para pr\u00f3ximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deber\u00edan discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, m\u00e1s exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, r\u00e9gimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que est\u00e9 en la Comisi\u00f3n y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participaci\u00f3n, que est\u00e1n abiertas para pr\u00f3ximos debates. \u00a0<\/p>\n
Que quede constancia en el acta. Muchas gracias, se\u00f1or Presidente.\u201d97 \u00a0<\/p>\n
5. Esta alusi\u00f3n a los impuestos territoriales, como la denomina la sentencia, no fue discutida, ni votada, en las sesiones de las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara. Se trata de una constancia del representante Ram\u00edrez Valencia sobre un tema que propone para que sea debatido y votado, pero cuya debate nunca se realiz\u00f3. Ni siquiera fue incluida dentro de las proposiciones que ser\u00edan consideradas en el segundo debate, como consta en el Acta No. 4 \u00a0del 24 de noviembre de 2010, correspondiente a las sesiones conjuntas de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica.98 Del texto transcrito claramente salta a la vista que el interviniente se limit\u00f3 a dejar constancia sobre un tema que no hab\u00eda sido considerado y que esperaba que se sometiera a discusi\u00f3n en sesiones futuras. \u00a0<\/p>\n
6. El art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 establece que ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley de la Rep\u00fablica sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria de cada corporaci\u00f3n legislativa en segundo debate.99\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha destacado como la propia Constituci\u00f3n (art\u00edculo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5\u00aa de 1992, art\u00edculo 160 y siguientes)100 permiten que cada c\u00e1mara, en plenaria o en comisi\u00f3n, introduzca en los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. No obstante, la facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideraci\u00f3n exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando los textos aprobados en cada c\u00e1mara no sean id\u00e9nticos, las divergencias deber\u00e1n resolverse mediante una Comisi\u00f3n de Mediaci\u00f3n, llamada de acuerdo con el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n101, a conciliar los textos aprobados y a someter a consideraci\u00f3n de la plenaria de cada c\u00e1mara una versi\u00f3n definitiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0La atribuci\u00f3n que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica concede a las plenarias y a las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos, no es ilimitada. La misma Constituci\u00f3n dispone que s\u00f3lo ser\u00e1n aceptables aquellas variaciones al texto que se \u201cjuzguen necesarias\u201d (art\u00edculo 160, inciso 2, CP)102 y se refieran a la \u201cmisma materia\u201d, que \u201cse relacionen con ella\u201d (art\u00edculo 158, CP).103\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La jurisprudencia constitucional ha concluido que \u201c[\u2026] el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia\u201d104, a partir de las reglas constitucionales y legales referentes al tr\u00e1mite de las leyes, previamente citadas. (i) El principio de consecutividad \u201cexige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales.\u201d105 (ii) El principio de identidad flexible o relativa \u201csupone que el pro\u00adyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parla\u00admentarios\u201d, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras pueden introducir modificaciones al proyecto (art\u00edculo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra C\u00e1mara se pueden superar mediante un tr\u00e1mite especial (conciliaci\u00f3n mediante comisiones de media\u00adci\u00f3n), que no implica repetir todo el tr\u00e1mite.106 \u00a0(iii) El principio de unidad de materia, con relaci\u00f3n al proceso legislativo, \u201csirve para establecer si durante el tr\u00e1mite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.\u201d107 As\u00ed pues, si bien \u201c[\u2026] el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada c\u00e1mara hacer modificaciones, adiciones o \u00a0supresiones a los proyectos en curso, [\u2026] en virtud del principio de unidad tem\u00e1tica, esos cambios s\u00f3lo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.\u201d108\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El car\u00e1cter amplio del principio de identidad flexible o relativa, sin embargo, no admite cualquier adici\u00f3n a un proyecto de ley en sus etapas de formaci\u00f3n. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha descartado las relaciones remotas, distantes, o meramente tangenciales, y ha \u00a0insistido en que la relaci\u00f3n de conexidad debe ser \u201cclara y espec\u00edfica\u201d109, \u201cestrecha\u201d110, \u201cnecesaria\u201d111, y \u201cevidente\u201d.112 En ocasiones, refiri\u00e9ndose a leyes, no a actos legislativos, seg\u00fan las especificidades del caso, ha exigido una relaci\u00f3n especial de conexidad, al se\u00f1alar que si la \u201cadici\u00f3n\u201d tiene autonom\u00eda normativa propia y no es de la esencia de la instituci\u00f3n debatida en las etapas anteriores, entonces la adici\u00f3n es inconstitucional.113\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la determinaci\u00f3n de qu\u00e9 constituye \u201casunto nuevo\u201d la Corte ha definido los siguientes criterios de orden material:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;114 (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n est\u00e9 comprendida dentro de lo previamente debatido;115 \u00a0(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;116 (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.117 En el \u00e1mbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es m\u00e1s amplio porque existe una relaci\u00f3n estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las caracter\u00edsticas de la Constituci\u00f3n de 1991. As\u00ed, se ha admitido que la adici\u00f3n de un tema de orden org\u00e1nico y funcional -un art\u00edculo sobre la participaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en el nuevo sistema acusatorio -guarda relaci\u00f3n suficiente con un aspecto sustantivo-las garant\u00edas del investigado o acusado en el proceso penal-.118\u201d 119 \u00a0<\/p>\n
10. El Reglamento del Congreso en su art\u00edculo 94 define la expresi\u00f3n \u201cdebate\u201d como el \u201csometimiento a discusi\u00f3n de cualquier proposici\u00f3n o proyecto sobre cuya adopci\u00f3n deba resolver la respectiva Corporaci\u00f3n.\u201d A su vez, la Corte Constitucional le ha dado alcance y contenido a dicho t\u00e9rmino, determinando que para que \u00e9ste se configure como instrumento mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad del legislador en cada f\u00f3rmula legal concreta, se requiere que el asunto sea puesto a consideraci\u00f3n de la respectiva comisi\u00f3n o c\u00e1mara legislativa, de manera que los congresistas tengan la oportunidad de intervenir, sin que la misma constituya un presupuesto de aprobaci\u00f3n de los proyectos de ley sometidos a su consideraci\u00f3n. Al respecto, la Corporaci\u00f3n ha sostenido: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto al significado del t\u00e9rmino \u201cdebate\u201d, la Corte ha acudido al sentido que esa palabra tiene en el idioma castellano para ilustrar su alcance, pero tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que \u201cla interpretaci\u00f3n correcta de los t\u00e9rminos “discusi\u00f3n y debate” es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones seg\u00fan su uso general.\u201d120 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, ha reconocido que es inherente al debate parlamentario \u201cla exposici\u00f3n de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontaci\u00f3n seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideraci\u00f3n colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr\u00e1 de tener la decisi\u00f3n puesta en tela de juicio,121 pero tambi\u00e9n ha aceptado que existe \u201cdebate\u201d aun cuando no haya controversia.122 \u00a0<\/p>\n
En ese mismo sentido, al revisar el tr\u00e1mite seguido en la adopci\u00f3n de un acto legislativo, la Corte se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-222 de 1997 que \u201ctrat\u00e1ndose de la adopci\u00f3n de decisiones que habr\u00e1n de afectar a toda la poblaci\u00f3n, en el caso de las leyes y con mayor raz\u00f3n en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura b\u00e1sica del orden jur\u00eddico en su integridad, el debate exige deliberaci\u00f3n, previa a la votaci\u00f3n e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla impl\u00edcito en la distinci\u00f3n entre los qu\u00f3rum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el art\u00edculo 145 de la Carta.\u201d123\u201d124 \u00a0<\/p>\n
11. En el caso que nos ocupa, el art\u00edculo adicionado en segundo debate \u00a0en la plenaria de la C\u00e1mara125, (i) no corresponde a un asunto debatido previamente, ya que como se dijo, el Representante a la C\u00e1mara se limit\u00f3 a dejar una constancia sobre la necesidad de debatir el tema en sesiones futuras, constancia que nunca fue discutida ni sometida a votaci\u00f3n; (ii) el texto del art\u00edculo adicionado, adem\u00e1s, tiene autonom\u00eda normativa propia, pues se refiere a los impuestos territoriales, que no son de la esencia de la instituci\u00f3n debatida en las etapas anteriores, referente a las normas tributarias para el control de la competitividad en el orden nacional; y (iii) no desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto. En consecuencia, el art\u00edculo adicionado, en nuestro criterio, debi\u00f3 ser declarado inconstitucional, por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0<\/p>\n
Dejamos, as\u00ed expuestas las razones que nos llevaron a disentir de la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada por esta Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial 47937 de Diciembre 29 de 2010 \u00a0<\/p>\n
2 Quedan por fuera seg\u00fan la demandante otros tenedores que tienen relaciones jur\u00eddicas diferentes de los contratos de concesi\u00f3n, como la prenda con tenencia, el uso, el usufructo, el censo, el arrendamiento, el comodato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 La demandante establece que se reconocen cuatro tipos de contratos estatales de concesi\u00f3n: 1) Para la prestar, operar u organizar un servicio p\u00fablico; 2) Para la construcci\u00f3n, explotaci\u00f3n o conservaci\u00f3n de una obra destinada al servicio p\u00fablico o al uso p\u00fablico; 3) Para el funcionamiento del servicio u obra; 4) Concesiones para la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de minas, incluida la sal. \u00a0<\/p>\n
4 Se\u00f1ala la demandante que el impuesto predial recae sobre el derecho de propiedad que se relaciona con el valor patrimonial del bien y no se predica de otros derechos reales o personales a excepci\u00f3n de la posesi\u00f3n \u2013ya que la tenencia unida a la intenci\u00f3n de hacer suya una cosa apropiable se grava de manera similar a la propiedad- que junto con el dominio debe ser inscrita en el catastro y avaluado para configurar la base gravable del impuesto predial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 El interviniente cita entre otras, la sentencia C-183 de 2003 como antecedente en materia de extensi\u00f3n de la base predial a sujetos pasivos que no ejercen derechos de propiedad ni son poseedores de bienes inmuebles e indica las diferencias con la norma actualmente demandada. \u00a0<\/p>\n
6 De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Acorde con la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 147 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece los mismos requisitos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0Seg\u00fan el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992 las siguientes son las excepciones que la ley prev\u00e9 a la regla de los cuatro debates sucesivos: (i) por disposici\u00f3n constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la Rep\u00fablica env\u00eda mensaje de urgencia respecto del tr\u00e1mite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163)\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 C- 539 de 2008. \u00a0<\/p>\n
10 C-839 de 2003. \u00a0<\/p>\n
11 C-222 de 1997 \u00a0<\/p>\n
12 C-1147 de 2003 \u00a0<\/p>\n
13 Las Gacetas 165 y 166 de 2011, al ser documentos p\u00fablicos de libre circulaci\u00f3n y consulta, se obtuvieron de la p\u00e1gina web de la Secretar\u00eda del Senado http:\/\/www.secretariasenado.gov.co\/gacetadelcongreso.htm \u00a0<\/p>\n
14 La Gaceta 237 de 2011, al ser un documento p\u00fablico de libre circulaci\u00f3n y consulta, se obtuvo de la p\u00e1gina web de la Secretar\u00eda del Senado http:\/\/www.secretariasenado.gov.co\/gacetadelcongreso.htm \u00a0<\/p>\n
15 La Gaceta 213 de 2011, al ser un documento p\u00fablico de libre circulaci\u00f3n y consulta, se obtuvo de la p\u00e1gina web de la Secretar\u00eda del Senado http:\/\/www.secretariasenado.gov.co\/gacetadelcongreso.htm \u00a0<\/p>\n
16 Seg\u00fan la sentencia C-473 de 2004, los requisitos de tr\u00e1mite previstos en la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 145, 146, 157 y 160 consisten: \u201cEn primer lugar, el n\u00famero m\u00ednimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberaci\u00f3n de cualquier asunto, as\u00ed como para adoptar decisiones (Art\u00edculo 145, CP). En segundo lugar, la mayor\u00eda necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporaci\u00f3n que, salvo que la Constituci\u00f3n exija una mayor\u00eda especial, debe ser la mayor\u00eda de los votos de los asistentes (Art\u00edculo 146, CP). En tercer lugar, el car\u00e1cter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ning\u00fan proyecto puede llegar a ser ley (Art\u00edculo 157, CP). En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto m\u00ednimo para garantizar la participaci\u00f3n efectiva de los congresistas (Art\u00edculo 157, CP). En quinto lugar, el per\u00edodo m\u00ednimo que debe mediar entre debates como garant\u00eda de que la decisi\u00f3n del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexi\u00f3n ponderada (Art\u00edculo 160, CP). Y en sexto lugar, la votaci\u00f3n de lo discutido como finalizaci\u00f3n del debate (Art\u00edculo 157, CP)\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 C-760 de 2001, C-534 de 2006: \u201cLa actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos a los \u00f3rganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a trav\u00e9s de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtenci\u00f3n de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elecci\u00f3n de la f\u00f3rmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular concepci\u00f3n pol\u00edtica mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minor\u00edas que propicia f\u00f3rmulas de conciliaci\u00f3n, las circunstancias hist\u00f3ricas que ameritan adecuar las formas jur\u00eddicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las f\u00f3rmulas de regulaci\u00f3n jur\u00eddica que resultan ser las finalmente adoptadas. \u00a0|| \u00a0En los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad del legislador en cada f\u00f3rmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representaci\u00f3n popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constituci\u00f3n como en la Ley Org\u00e1nica del Reglamento del Congreso regulan el tr\u00e1mite de la adopci\u00f3n de la ley, est\u00e1n dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opci\u00f3n regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexi\u00f3n. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada C\u00e1mara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas \u00a0sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la adopci\u00f3n final de ley. Tambi\u00e9n por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del tr\u00e1mite, reconocida por el segundo inciso del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, es propia de los reg\u00edmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democr\u00e1tico.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 C-702 de 1999 \u00a0<\/p>\n
19 Art\u00edculo 160, inciso segundo, de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada. \u00a0<\/p>\n
21 C-801 de 2003 \u00a0<\/p>\n
22 C-490 de 2011 \u00a0<\/p>\n
23 Exposici\u00f3n de motivos Proyecto de ley 124 de 2010 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso No. 779 de 2010 \u00a0<\/p>\n
24 C-1147 de 2003 \u00a0<\/p>\n
25 C-803 de 2003, C-551 de 2003, C-501 de 2001: \u201cEl principio de unidad de materia, ya lo ha manifestado la Corte, constituye un instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo y garantiza que las leyes sean el \u201cresultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Dicho principio afianza la legitimidad de la instancia parlamentaria, en la medida en que \u201cse evita la aprobaci\u00f3n de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
26 C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Al respecto, la sentencia C-737 de 2001 reiterando la jurisprudencia en la materia record\u00f3 que: \u201cEsto explica, por ejemplo, que esta Corporaci\u00f3n haya se\u00f1alado, en forma constante, que al estudiar si una ley viola o no el principio de unidad de materia, la noci\u00f3n de materia debe ser entendida en forma amplia, puesto que un entendimiento demasiado riguroso de su alcance, obstaculizar\u00eda indebidamente la aprobaci\u00f3n de las leyes, con lo cual esa regla terminar\u00eda afectando el principio democr\u00e1tico que ella misma pretende realizar. Y de manera m\u00e1s general, esta Corte ha dicho que \u201clas normas constitucionales relativas al tr\u00e1mite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su funci\u00f3n sea la de entorpecer e impedir la expedici\u00f3n de leyes, o dificultar la libre discusi\u00f3n democr\u00e1tica en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldr\u00eda a desconocer la primac\u00eda de lo sustancial sobre lo procedimental\u201d (C-055 de 1996). \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV Jaime Araujo Renter\u00eda; SV Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; SPV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este caso la Corte consider\u00f3: \u201cLa simple comparaci\u00f3n del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibi\u00f3 a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y espec\u00edfica relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad tem\u00e1tica entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones t\u00e9cnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.\u201d \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Eduardo Montealegre Lynett; AV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte consider\u00f3 que \u201c(\u2026) a prop\u00f3sito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero s\u00f3lo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que tambi\u00e9n \u00e9stos deban guardar estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.\u201d (acento fuera del texto original) \u00a0Esta posici\u00f3n ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372 de 2004 (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; SV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, \u00c1lvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis; SPV \u00c1lvaro Tafur Galvis) la Corte se\u00f1al\u00f3 que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de \u2018asuntos [que] est\u00e9n estrechamente ligados\u2019. \u00a0<\/p>\n
30 El segundo inciso del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala que durante \u201cel segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
31 En la sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV Jaime Araujo Renter\u00eda) se declar\u00f3 exequible un aparte de el Acto Legislativo N\u00b0 01 de 2003 (art\u00edculo 15, parcial) adicionado en el s\u00e9ptimo debate por considerar que se trataba de un \u2018instrumento necesario\u2019 y con una \u2018relaci\u00f3n de conexidad evidente\u2019 con el resto de la norma aprobada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araujo Renter\u00eda) La Corte resolvi\u00f3 declarar inexequibles varias expresiones del art\u00edculo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 193 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, pues consider\u00f3 que \u201c(\u2026) que el texto final del art\u00edculo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluy\u00f3 la contribuci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tr\u00e1nsito es una materia que por s\u00ed misma tiene autonom\u00eda y relevancia jur\u00eddica que no hacen indispensable su inclusi\u00f3n en las cl\u00e1usulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la p\u00f3liza correspondiente (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), en este caso se examin\u00f3 los cambios sufridos por el art\u00edculo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensay\u00f3 distintas f\u00f3rmulas en todos los debates. El art\u00edculo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara fue incluido y aprobado el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no exist\u00eda el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible, pero s\u00ed el asunto de la jornada laboral. La comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n adopta el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible y f\u00f3rmula que es aprobada por las C\u00e1maras. Aun cuando el art\u00edculo como tal s\u00f3lo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la C\u00e1mara, \u00a0el asunto sobre la regulaci\u00f3n de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates. \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis; SPV Jaime Araujo Renter\u00eda, AV Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvi\u00f3, entre otras cosas, declarar exequible el art\u00edculo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequi\u00adbilidad de una disposici\u00f3n. Intro\u00adducida en el \u00faltimo debate, que constitu\u00eda un asunto nuevo, sin relaci\u00f3n con la materia debatida hasta ese momento. \u00a0<\/p>\n
36 Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y \u00c1lvaro Tafur Galvis).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) \u00a0<\/p>\n
38 C-332 de 2005\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 C-1147 de 2003 \u00a0<\/p>\n
40 C-490 de 2011 \u00a0<\/p>\n
41 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832\/06. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501\/01, C-714\/01, C-1025\/01 y C-809\/07, entre otras. \u00a0<\/p>\n
44 C-1488 de 2000, C-198 de 2002 \u00a0<\/p>\n
45 C-551 de 2003 \u00a0<\/p>\n
46 C-198 de 2001\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 C-987 de 1999, C-004 de 1993, C-084 de 1995 \u00a0<\/p>\n
48 C-704 de 2010 \u00a0<\/p>\n
49 La sentencia C-183 de 2003 defini\u00f3 este principio en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cEl principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representaci\u00f3n popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n establece que \u201csolamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales\u201d. As\u00ed mismo, la Carta Pol\u00edtica confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4 C.P.); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n (art. 317 C.P.)\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Sentencia C-084 de 1995, Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 C-121 de 2006 \u00a0<\/p>\n
53 C-1153 de 2008, C-121 de 2006\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 C-253 de 1995,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 C-228 de 1993, C-121 de 2006 \u00a0<\/p>\n
56 C-537 de 2005, C-413 de 1996, C-227 de 2002, C-504 de 2002, C-538 de 2002, C-1043 de 2003, C-992 de 2004, C-517 de 2007, entre otras \u00a0<\/p>\n
57 Negrillas fuera del original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Idem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Por ejemplo, el art\u00edculo 14 de la Ley 44 de 1990 referido a la base m\u00ednima para el autoeval\u00fao, indica que \u201cEl valor del autoeval\u00fao catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaraci\u00f3n anual, no podr\u00e1 ser inferior al resultado de multiplicar el n\u00famero de metros cuadrados de \u00e1rea y\/o de construcci\u00f3n, seg\u00fan el caso, por el precio del metro cuadrado que por v\u00eda general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
60 Folio 20 del Expediente D-8495: \u201cPara efectos catastrales y consiguientemente prediales, la posesi\u00f3n es el otro derecho real que junto con el dominio o plena propiedad, deben ser inscritos en el catastro o censo de inmuebles (\u2026) dicha inscripci\u00f3n de posesi\u00f3n reconoce una riqueza aparente y el disfrute de derechos posesorios que son manifestaciones de riqueza aptas para el gravamen territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
61 Ver por ejemplo el r\u00e9gimen tributario municipal de Ibagu\u00e9 (D. 1.1-0073 del 6 de febrero de 2009) que dispone en su art\u00edculo 10 numeral 1\u00ba, que el hecho generador del impuesto predial \u201clo constituye la posesi\u00f3n o propiedad, o usufructo de un bien inmueble urbano o rural (\u2026) \u201d. Ver tambi\u00e9n el Acuerdo 041 del 29 de diciembre de 2008 \u201cpor medio del cual se establece el estatuto tributario del Municipio de Duitama\u201d en donde se dice que \u201cel impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesi\u00f3n o usufructo de toda clase de bienes inmuebles (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Cabe se\u00f1alar en este punto, que acorde con la jurisprudencia citada, a\u00fan si todos los elementos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no pudieran derivarse de la lectura de la misma ley o de la disposici\u00f3n, la Corte ha sostenido que la exigencia para el legislador respecto de la definici\u00f3n directa de \u00a0todos los elementos de impuestos y contribuciones, se presenta solo cuando se regulan tributos de orden nacional. En efecto, respecto de los tributos de orden territorial, las Asambleas y los Concejos, est\u00e1n autorizados para definir con mayor precisi\u00f3n los diferentes elementos de los impuestos y contribuciones. \u00a0<\/p>\n
63 Cfr. C-155 de 2003 \u00a0<\/p>\n
64 Cabe se\u00f1alar en este punto, que acorde con la jurisprudencia citada, a\u00fan si todos los elementos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no pudieran derivarse de la lectura de la misma ley o de la disposici\u00f3n, la Corte ha sostenido que la exigencia para el legislador respecto de la definici\u00f3n directa de \u00a0todos los elementos de impuestos y contribuciones, se presenta solo cuando se regulan tributos de orden nacional. En efecto, respecto de los tributos de orden territorial, las Asambleas y los Concejos, est\u00e1n autorizados para definir con mayor precisi\u00f3n los diferentes elementos de los impuestos y contribuciones. \u00a0<\/p>\n
65 T-150\/95 Citada por la sentencia C-183 de 2003 \u00a0<\/p>\n
66 Cfr. Jos\u00e9 J. G\u00f3mez- Bienes Primera Parte. Corte Suprema de Justicia Sent. 26 de septiembre de 1940. \u00a0<\/p>\n
67 C-183 de 2003 \u00a0<\/p>\n
68 Art\u00edculo 102 C.P.: \u201cEl territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte , pertenecen a la Naci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
69 C-183 de 2003, T-572 de 1994 \u00a0<\/p>\n
70 C-467 de 1993, C-004 de 1993, C-346 de 1997 \u00a0<\/p>\n
71 Ley 44 de 1990. Art\u00edculo\u00a0\u00a02\u00ba.-\u00a0Administraci\u00f3n y recaudo del impuesto.\u00a0El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal. \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios. \u00a0<\/p>\n
Los municipios no podr\u00e1n establecer tributos cuya base gravable sea el aval\u00fao catastral y cuyo cobro se efect\u00fae sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta Ley. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a0\u00a03\u00ba.-\u00a0Base gravable. Las base gravable del Impuesto Predial Unificado ser\u00e1 el aval\u00fao catastral, o el autoaval\u00fao cuando se establezca la declaraci\u00f3n anual del impuesto predial unificado. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a0\u00a04\u00ba.-\u00a0Tarifa del impuesto.\u00a0Modificado por el art. 23, Ley 1450 de 2011. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, ser\u00e1 fijada por los respectivos concejos y oscilar\u00e1 entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo aval\u00fao. \u00a0<\/p>\n
Las tarifas deber\u00e1n establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. Los estratos socioecon\u00f3micos; \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Los usos del suelo, en el sector urbano; \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. La antig\u00fcedad de la formaci\u00f3n o actualizaci\u00f3n del catastro; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la vivienda popular y a la peque\u00f1a propiedad rural destinada a la producci\u00f3n agropecuaria se les aplicar\u00e1n las tarifas m\u00ednimas que establezca el respectivo Concejo. \u00a0<\/p>\n
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podr\u00e1n ser superiores al l\u00edmite se\u00f1alado en el primer inciso de este art\u00edculo, sin que excedan del 33 por mil. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00ba.-\u00a0Para los efectos de lo dispuesto en la presente Ley, cuando se haga referencia a los municipios, se entender\u00e1 incluido el Distrito Especial de Bogot\u00e1. As\u00ed mismo, cuando se refiera a concejos, se entiende incluido el Concejo del Distrito Especial de Bogot\u00e1. \u00a0<\/p>\n
72 De momento, y de acuerdo con la sentencia C-155 de 2003, la Naci\u00f3n no est\u00e1 facultada para establecer la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n puesto que la normativa de rango nacional no se\u00f1ala de manera completa los elementos del tributo, necesarios para el cumplimiento del principio de legalidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Al respecto el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1968, dispuso: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO\u00a016.\u00a0Los Municipios no podr\u00e1n cobrar contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n por obras nacionales, sino dentro de sus respectivas \u00e1reas urbanas y previa autorizaci\u00f3n de la correspondiente entidad nacional, para lo cual tendr\u00e1 un plazo de dos a\u00f1os contados a partir de la construcci\u00f3n de la obra. Vencido ese plazo sin que un Municipio ejerza la atribuci\u00f3n que se le confiere, la contribuci\u00f3n se cobrar\u00e1 por la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las obras departamentales, es entendido que los Municipios solamente podr\u00e1n cobrar en su favor las correspondientes contribuciones de valorizaci\u00f3n en los casos en que el Departamento no fuere a hacerlo y previa la autorizaci\u00f3n del respectivo Gobernador. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0.\u00a0Para que los Municipios puedan cobrar contribuciones de valorizaci\u00f3n en su favor, en los t\u00e9rminos de este art\u00edculo, se requiere que la obra no fuere de aquellas que la Naci\u00f3n ejecute financi\u00e1ndolas exclusivamente por medio de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, sino con los fondos generales de inversi\u00f3n del Presupuesto Nacional. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0.\u00a0Los Municipios que al entrar a regir este Decreto hubieren iniciado el proceso de distribuci\u00f3n de contribuciones de valorizaci\u00f3n por alguna obra nacional, en ejercicio de la facultad conferida al respecto por el art\u00edculo 18 de la Ley 1\u00aa de 1943, no estar\u00e1n sometidos a los requisitos y limitaciones indicados en el inciso primero de este art\u00edculo, en cuanto a las contribuciones por la obra en referencia. \u00a0<\/p>\n
74 C-664 de 2009, C-643 de 2002, C-222 de 1995 \u00a0<\/p>\n
75 C-222 de 1995, C-508 de 2008, C-508 de 2006 y C-776 de 2003. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76 C-734 de 2002, C-643 de 2002, C-804 de 2001 \u00a0<\/p>\n
77 C-804 de 2001, C-734 de 2002 \u00a0<\/p>\n
78 C-776 de 2003 \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia C-412 de 1996; M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero (En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se contemplaba un tratamiento tributario diferente respecto del pago del impuesto al consumo sobre productos nacionales y extranjeros). \u00a0<\/p>\n
80 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
81 Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre impuestos particulares como \u00e1mbito de referencia de los principios constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto: \u201cEs cierto que las limitaciones legales pueden tambi\u00e9n implicar ciertos sacrificios en t\u00e9rminos de equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda establecido que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se justifiquen en la persecuci\u00f3n de otros objetivos tributarios o econ\u00f3micos constitucionalmente relevantes, pues no s\u00f3lo el Legislador puede buscar conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que, adem\u00e1s, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y no de un impuesto espec\u00edfico. Una regulaci\u00f3n tributaria que no utilice criterios potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el goce de un derecho fundamental, no viola el principio de igualdad si la clasificaci\u00f3n establecida por la norma es un medio razonablemente adecuado para alcanzar un objetivo constitucionalmente admisible\u201d. Corte Constitucional. Sentencia C-409-96.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 C-741 de 1999. En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se indicaba lo siguiente: “Todos los veh\u00edculos deber\u00e1n portar en lugar visible la calcoman\u00eda que demuestre el pago oportuno del impuesto sobre veh\u00edculos automotores y del seguro obligatorio de accidentes de tr\u00e1nsito”. Uno de los temas estudiados en esa oportunidad fue el relativo a los mecanismos de los que disponen los \u00f3rganos competentes del Estado para lograr el pago de los impuestos contemplados en el ordenamiento jur\u00eddico en tanto que mecanismo para garantizar la equidad tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 C-643 de 2002, sentencia que consolida la l\u00ednea jurisprudencial trazada por sentencias como la C-333 de 1993, C-409 de 1996, C-511 de 1996, C-734 de 2002, C-776 de 2003, C-385 de 2008, C-1261 de 2005, C-776 de 2003 \u00a0<\/p>\n
84 C-664 de 2009 \u00a0<\/p>\n
85 Cfr. C-183 de 2003 \u00a0<\/p>\n
86 Cfr. C-183 de 2003 \u00a0<\/p>\n
87 Art\u00edculo 63 constitucional, C\u00f3digo Civil art\u00edculo 674 \u00a0<\/p>\n
88 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Radicaci\u00f3n n\u00famero: 1469, Concepto de diciembre cinco (5) de dos mil dos (2002), Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI. \u00a0<\/p>\n
89 Ley 768 de 2002, Art. 6. \u00a0<\/p>\n
90 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
91 C-511 de 1996 \u00a0<\/p>\n
92 C-604 de 2000 \u00a0<\/p>\n
93 C-393 de1996\u00a0 \u00a0<\/p>\n
94 Ver, entre otros, Eduardo Garc\u00eda de Enterria y Tom\u00e1s-Ram\u00f3n Fern\u00e1ndez. \u00a0Curso de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, Tomo II, p\u00e1g 375. \u00a0<\/p>\n
95 P. 136. \u00a0<\/p>\n
96 P. 121. \u00a0<\/p>\n
97 Gaceta del Congreso No. 166 del 7 de abril de 2011, p. 58. \u00a0<\/p>\n
98 Ib\u00eddem., Pp. 57-58. \u00a0<\/p>\n
99 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Art\u00edculo 157.- \u201cNing\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes: \/\/ \u00a0(1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva. \/\/ \u00a0(2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas C\u00e1maras. \/\/ \u00a0(3) Haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate. \/\/ \u00a0(4) Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno.\u201d \u00a0<\/p>\n
100 Ley 5\u00aa de 1992, \u201cpor la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes.\u201d Art\u00edculo 160. \u201cPresentaci\u00f3n de enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deber\u00e1n observar las condiciones siguientes, adem\u00e1s de las que establece este Reglamento: \/\/ \u00a0(1) El autor o proponente de una modificaci\u00f3n, adici\u00f3n o supresi\u00f3n podr\u00e1 plantearla en la Comisi\u00f3n Constitucional respectiva, as\u00ed no haga parte integrante de ella. \/\/ (2) El plazo para su presentaci\u00f3n es hasta el cierre de su discusi\u00f3n, y se har\u00e1 mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisi\u00f3n. \u00a0(3) Las enmiendas podr\u00e1n ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. [\u2026]\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Art\u00edculo 161. \u201cEnmiendas a la totalidad. Ser\u00e1n enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el esp\u00edritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 162. \u201cEnmiendas al articulado. Estas podr\u00e1n ser de supresi\u00f3n, modificaci\u00f3n o adici\u00f3n a algunos art\u00edculos o disposiciones del proyecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
101 Al respecto ver los art\u00edculos 186 y siguientes del Reglamento del Congreso (Ley 5\u00aa de 1992). \u00a0<\/p>\n
102 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Art\u00edculo 160, inciso segundo: \u201cDurante el segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
103 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Art\u00edculo 158. \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inad\u00admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
104 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por vicios de procedi\u00admiento en su formaci\u00f3n, entre otros cargos, por cuanto hab\u00edan sido introducidos al Proyecto de ley por el Senado de la Rep\u00fablica, luego de haber hecho tr\u00e1nsito en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
105 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
106 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En esta sentencia, la Corte consider\u00f3 que el principio de identidad \u201c(\u2026) adquiere en la Constituci\u00f3n de 1991 una connotaci\u00f3n distinta a la que ten\u00eda en el r\u00e9gimen constitucional anterior, (\u2026) si en la Carta de 1886 se exig\u00eda que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificaci\u00f3n aun menor implicaba repetir todo el tr\u00e1mite, hoy en d\u00eda se ha abandonado el principio de identidad r\u00edgido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras puedan introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra C\u00e1mara no obliguen a repetir todo el tr\u00e1mite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobaci\u00f3n de las plenarias.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107 Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
109 Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MPs. Rodrigo Escobar Gil, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV. Jaime Araujo Renter\u00eda; SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte consider\u00f3: \u201cLa simple comparaci\u00f3n del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibi\u00f3 a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y espec\u00edfica relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad tem\u00e1tica entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones t\u00e9cnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.\u201d \u00a0<\/p>\n
110 Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil; SV. Eduardo Montealegre Lynett; AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte consider\u00f3 que \u201c(\u2026) a prop\u00f3sito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero s\u00f3lo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que tambi\u00e9n \u00e9stos deban guardar estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.\u201d (acento fuera del texto original). Esta posici\u00f3n ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372 de 2004 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; SV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, \u00c1lvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis; SPV. \u00c1lvaro Tafur Galvis) la Corte se\u00f1al\u00f3 que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de \u201casuntos [que] est\u00e9n estrechamente ligados.\u201d \u00a0<\/p>\n
111 El segundo inciso del art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala que durante \u201cel segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
112 En la sentencia C-753 de 2004 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV. Jaime Araujo Renter\u00eda) se declar\u00f3 exequible un aparte de el Acto Legislativo 01 de 2003 (art\u00edculo 15, parcial) adicionado en el s\u00e9ptimo debate por considerar que se trataba de un \u201cinstrumento necesario\u201d y con una \u201crelaci\u00f3n de conexidad evidente\u201d con el resto de la norma aprobada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113 Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araujo Renter\u00eda). La Corte resolvi\u00f3 declarar inexequibles varias expresiones del art\u00edculo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 193 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, pues consider\u00f3 que \u201c(\u2026) que el texto final del art\u00edculo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluy\u00f3 la contribuci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tr\u00e1nsito es una materia que por s\u00ed misma tiene autonom\u00eda y relevancia jur\u00eddica que no hacen indispensable su inclusi\u00f3n en las cl\u00e1usulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la p\u00f3liza correspondiente (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
114 Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). En este caso se examin\u00f3 los cambios sufridos por el art\u00edculo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensay\u00f3 distintas f\u00f3rmulas en todos los debates. El art\u00edculo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara fue incluido y aprobado el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no exist\u00eda el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible, pero s\u00ed el asunto de la jornada laboral. La comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n adopta el art\u00edculo sobre jornada laboral flexible y f\u00f3rmula que es aprobada por las C\u00e1maras. Aun cuando el art\u00edculo como tal s\u00f3lo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la C\u00e1mara, \u00a0el asunto sobre la regulaci\u00f3n de la jornada laboral si fue aprobado en los cuatro debates. \u00a0<\/p>\n
115 Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis; SPV. Jaime Araujo Renter\u00eda, AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvi\u00f3, entre otras cosas, declarar exequible el art\u00edculo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia. \u00a0<\/p>\n
116 Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de una disposici\u00f3n intro\u00adducida en el \u00faltimo debate, que constitu\u00eda un asunto nuevo, sin relaci\u00f3n con la materia debatida hasta ese momento. \u00a0<\/p>\n
117 Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y \u00c1lvaro Tafur Galvis).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
118 Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) \u00a0<\/p>\n
119 Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; AV. Jaime Araujo Renter\u00eda; Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; Marco Gerardo Monroy Cabra, y \u00c1lvaro Tafur Galvis). En este caso la Corte resolvi\u00f3 declarar inexequible el art\u00edculo 10\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
121 Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1997 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez), donde la Corte examina la constitucionalidad de una modificaci\u00f3n introducida a un Acto Legislativo durante el segundo per\u00edodo y precisa las reglas sobre tr\u00e1mite de leyes que son aplicables a los actos legislativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 As\u00ed lo reconoci\u00f3 la Corte en la sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), en donde la Corte examina una demanda contra la Ley 1\u00aa de 1991 (Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos), demandada, entre otras cosas, porque como en la discusi\u00f3n de la ley en las sesiones de la Comisi\u00f3n III de la C\u00e1mara de Representantes y en las sesiones plenarias de C\u00e1mara y Senado, no hab\u00eda habido controversia ni posiciones enfrentadas, no hab\u00eda existido por lo tanto debate. La Corte rechaza esta visi\u00f3n coloquial de \u201cdebate\u201d y precisa que debe acudirse a la definici\u00f3n legal. \u00a0<\/p>\n
123 En este sentido, la Sentencia C-222 de 1997 (MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) establece que el debate es un requisito indispensable de la decisi\u00f3n y que en virtud de su importancia constitucional se estableci\u00f3 la necesidad de que exista un qu\u00f3rum deliberatorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
124 Corte Constitucional, sentencia C-473 de 2004 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). Ver, adem\u00e1s, las sentencias C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz); C-022- de 1997 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-706 de 2005 (MP. \u00a0\u00c1lvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda); C-1041 de 2005 (MPs. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o); C-131 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla). \u00a0<\/p>\n
125 Gaceta del Congreso No. 213 de 2011, p. 136. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-822\/11\u00a0 \u00a0 (Noviembre 2) \u00a0 ESTABLECIMIENTO\u00a0 DE\u00a0 LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, como tampoco los principios de legalidad y equidad tributaria \u00a0 PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite legislativo\/PROYECTO DE LEY-Requisitos para su aprobaci\u00f3n \u00a0 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18454","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18454","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18454"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18454\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18454"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18454"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18454"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}