\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-875\/11 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO A FAVOR DEL RECURRENTE POR LA NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS CONTRA ACTOS SANCIONATORIOS-Resulta acorde con un orden justo, el debido proceso y los principios de celeridad y eficacia de la funci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
La hip\u00f3tesis de silencio administrativo positivo que introduce el art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administraci\u00f3n ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omiti\u00f3 resolver en tiempo, asunto \u00e9ste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el contrario, su inclusi\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico reconoce que la administraci\u00f3n tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resoluci\u00f3n del recurso, se ajusta al art\u00edculo 29 constitucional.\u00a0 Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el art\u00edculo 92 de la Constituci\u00f3n, porque su reconocimiento deja inc\u00f3lume la facultad que tiene toda persona natural o jur\u00eddica de solicitar la aplicaci\u00f3n de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explic\u00f3 en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopci\u00f3n o agotamiento de etapas y decisiones. Finalmente, es pertinente se\u00f1alar que el caso analizado difiere de aquellos estudiados por esta Corporaci\u00f3n en materia penal, en los que se ha se\u00f1alado que el simple paso del tiempo no puede beneficiar al investigado, como para entender terminada una actuaci\u00f3n, toda vez que existen intereses de otros sujetos que pueden resultar vulnerados con tal decisi\u00f3n, como es el caso de las v\u00edctimas y la obligaci\u00f3n del Estado de investigar los hechos punibles. Los intereses en juego en el caso de los procesos penales y en las infracciones administrativas son diversos y, por tanto, no son objeto de comparaci\u00f3n como lo supone el demandante y uno de los intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y LA LIBRE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Contenido\/SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Concepto\/SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Concepto \u00a0<\/p>\n
El legislador en el nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hip\u00f3tesis en la que la ausencia de respuesta de la administraci\u00f3n frente a un requerimiento espec\u00edfico del administrado, en este caso, la interposici\u00f3n de un \u00a0recurso, se entiende resuelto a su favor. La regla general en nuestro ordenamiento ha sido que agotados los plazos que tiene la administraci\u00f3n para dar respuesta a un requerimiento de car\u00e1cter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio administrativo negativo y consiste en una ficci\u00f3n para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la administraci\u00f3n, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma administraci\u00f3n o la jurisdicci\u00f3n. Excepcionalmente, el legislador puede determinar que \u00a0la ausencia de respuesta se entienda resuelta a favor de quien la present\u00f3, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisi\u00f3n de respuesta genera a favor del interesado su resoluci\u00f3n en forma afirmativa, la que se debe protocolizar en la forma en que lo determina el art\u00edculo 42 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, actualmente vigente, para hacer v\u00e1lida su pretensi\u00f3n. En t\u00e9rminos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administraci\u00f3n de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del este estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administraci\u00f3n recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicci\u00f3n o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporaci\u00f3n en forma reiterada: \u201c\u2026, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicci\u00f3n o por esperar una respuesta efectiva de la Administraci\u00f3n, sin que esta \u00faltima opci\u00f3n, que es un desarrollo del derecho de petici\u00f3n, pueda acarrearle consecuencias adversas, como ser\u00eda la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n o de caducidad de la respectiva acci\u00f3n\u201d. De esta manera, si bien se podr\u00eda considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la administraci\u00f3n est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de dar respuesta oportuna, clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos, en donde la consagraci\u00f3n de una ficci\u00f3n sobre la negativa o aceptaci\u00f3n de las peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la funci\u00f3n p\u00fablica y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la Constituci\u00f3n y facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que lo afectan, art\u00edculo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, vulnerados por la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficci\u00f3n que en los t\u00e9rminos de nuestro ordenamiento no exime a la administraci\u00f3n de absolver la solicitud, porque el derecho de petici\u00f3n s\u00f3lo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-No es equiparable a una respuesta\/SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Permite el agotamiento opcional de la v\u00eda gubernativa \u00a0<\/p>\n
El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficci\u00f3n, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacci\u00f3n a la petici\u00f3n elevada a la Administraci\u00f3n. La administraci\u00f3n s\u00f3lo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la v\u00eda gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad judicial y se profiere el auto \u00a0admisorio que admite la demanda en contra de aquel. As\u00ed lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n \u00a0al se\u00f1alar que \u201c\u2026 cuando el administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo negativo, la v\u00eda gubernativa no se agota de manera autom\u00e1tica, y puede elegir entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicci\u00f3n directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administraci\u00f3n, sin que esta \u00faltima opci\u00f3n le genere consecuencias adversas, como contabilizar el t\u00e9rmino de caducidad de la respectiva acci\u00f3n contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional\/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-No es absoluta\/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los l\u00edmites impuestos por la Carta Pol\u00edtica\/MEDIDAS LEGISLATIVAS EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Deben ser proporcionales y razonables\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulaci\u00f3n de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su l\u00edmite en la Constituci\u00f3n. En \u00a0la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indic\u00f3: \u201c\u2026 esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una v\u00eda, forma o actuaci\u00f3n procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Pre\u00e1mbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primac\u00eda del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armon\u00eda con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definici\u00f3n; de lo contrario, la configuraci\u00f3n legal se tornar\u00eda arbitraria. \u201c\u2026As\u00ed las cosas, la violaci\u00f3n del debido proceso ocurrir\u00eda no s\u00f3lo bajo el presupuesto de la omisi\u00f3n de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el prop\u00f3sito para el cual fue dise\u00f1ada, sino especialmente en el evento de que \u00e9sta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizaci\u00f3n.\u201d Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precis\u00f3 que la potestad de configuraci\u00f3n del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los l\u00edmites impuestos por la Carta Pol\u00edtica, la cual debe estar justificada en un principio de raz\u00f3n suficiente, en donde si la decisi\u00f3n del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico. Uno de esos l\u00edmites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma l\u00ednea, en la \u00a0sentencia C-662 de 2004, se adujo que \u201cal juez constitucional le corresponde garantizar al m\u00e1ximo la libertad de configuraci\u00f3n que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los l\u00edmites que impone la misma Carta\u201d. Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuraci\u00f3n del legislador adem\u00e1s de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tambi\u00e9n lo est\u00e1 por los principios de progresividad y no regresi\u00f3n teniendo en cuenta que los derechos fundamentales tambi\u00e9n tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un l\u00edmite para aquella. Las \u00a0medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER SANCIONADOR-Concepto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese poder sancionador ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n como “un instrumento de autoprotecci\u00f3n, en cuanto contribuye a preservar el orden jur\u00eddico institucional mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realizaci\u00f3n de sus cometidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER SANCIONADOR-Instrumento de autoprotecci\u00f3n y manifestaci\u00f3n del jus punendi del Estado que exige que en todas sus etapas se observen las garant\u00edas propias del debido proceso\/DEBIDO PROCESO-Definici\u00f3n\/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Legislador debe fijar plazos razonables para que las autoridades resuelvan la situaci\u00f3n jur\u00eddica de quien es investigado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA\/TERMINO PROCESAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos\/CASO BAENA RICARDO-Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSO DE APELACION INTERPUESTO CONTRA ACTO SANCIONATORIO-Plazo razonable para que la administraci\u00f3n resuelva\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Salvo en circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resoluci\u00f3n del recurso, resulta un medio id\u00f3neo para conseguir la finalidad que persigue el legislador\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-La figura resulta id\u00f3nea para que la administraci\u00f3n cumpla y decida en t\u00e9rmino los recursos y ponga fin a las actuaciones administrativas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia.: expediente D- 8474 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., veintid\u00f3s (22) de noviembre dos mil once (2011). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan Carlos Henao P\u00e9rez -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Lu\u00eds Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal demand\u00f3 la constitucionalidad del texto normativo contenido en el art\u00edculo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.\u201d, por desconocer los art\u00edculos 2, 29, 92 y 209 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por auto del once (11) de abril de dos mil once (2011) se solicit\u00f3 al demandante corregir la demanda y en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00ba, inciso 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, se le concedi\u00f3 el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas para que, si lo estima pertinente, la corrigiera. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal corrigi\u00f3 la demanda en los t\u00e9rminos solicitados por el Despacho y, en consecuencia, fue admitida por cumplir con los requisitos establecidos en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, dentro de la cual se resaltan y subrayan los apartes en contra de los cuales se dirige la acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1437 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(Enero 18) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) a\u00f1os de ocurrido el hecho, la conducta u omisi\u00f3n que pudiere ocasionarlas, t\u00e9rmino dentro del cual el acto administrativo que impone la sanci\u00f3n debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deber\u00e1n ser decididos, so pena de p\u00e9rdida de competencia, en un t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o contado a partir de su debida y oportuna interposici\u00f3n. Si los recursos no se deciden en el t\u00e9rmino fijado en esta disposici\u00f3n, se entender\u00e1n fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstenci\u00f3n genere para el funcionario encargado de resolver.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este t\u00e9rmino se contar\u00e1 desde el d\u00eda siguiente a aquel en que ces\u00f3 la infracci\u00f3n y\/o la ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n decretada por acto administrativo prescribir\u00e1 al cabo de cinco (5) a\u00f1os contados a partir de la fecha de la ejecutoria.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00c1NALISIS DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El \u00a0ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal considera que el aparte demandado del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011, vulnera lo dispuesto por los art\u00edculos 2, 29, 92 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque hace ineficaz el derecho de la administraci\u00f3n a cumplir los fines del Estado, su derecho al debido proceso, el derecho que tiene toda persona a solicitar al Estado que imponga las sanciones penales y administrativas, como los principios que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica. En t\u00e9rminos generales, argumenta que la demora de un funcionario para \u00a0resolver un recurso no puede beneficiar al particular sancionado. No es razonable que el incumplimiento de un plazo invalide actuaciones de la administraci\u00f3n, favoreciendo, en muchos casos, la impunidad y enervando la funci\u00f3n sancionatoria de la administraci\u00f3n. Como fundamento de su pretensi\u00f3n indica que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El aparte cuestionado vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque limita y hace ineficaz el derecho de la administraci\u00f3n a gozar de un debido proceso, al consagrar un t\u00e9rmino en el que deja de ser competente para tomar una decisi\u00f3n. En ese sentido, hace menci\u00f3n a decisiones de la Corte en materia penal en las que se ha dicho que el simple paso del tiempo no es suficiente para enervar la acci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El precepto acusado contrar\u00eda el art\u00edculo 92 de la Carta, por cuanto el simple transcurso del tiempo permite a una autoridad o a un particular que ha infringido la ley, obtener un favor por la ausencia de pronunciamiento del Estado. Se debe castigar al funcionario que no cumple con su deber sin afectar el inter\u00e9s p\u00fablico que est\u00e1 inmerso en la actividad sancionatoria del Estado. Agrega que \u00e9ste es un mecanismo que busca \u00a0restaurar los derechos de la administraci\u00f3n, los cuales deben ser analizados bajo el principio constitucional de la legalidad, el cual no puede ser desconocido por la tard\u00eda y negligente funci\u00f3n de un servidor.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que la norma debe declarase inexequible por violar fines constitucionales consagrados en el art\u00edculo 2, \u00a0por cuanto las autoridades administrativas tienen la obligaci\u00f3n de asegurar la vigencia de un orden justo, en concordancia con el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, para lo cual deben asegurarse de que todas sus actuaciones se adecuen a los principios de transparencia, igualdad, moralidad, eficacia y eficiencia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Explica que las autoridades en ejercicio de la potestad sancionatoria, pueden imponer \u00a0sanciones a los particulares o funcionarios p\u00fablicos por transgredir el ordenamiento jur\u00eddico; herramienta dispuesta para lograr la vigencia de un orden justo que no puede quedar supeditada a la negligencia de los funcionarios encargados de su aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO PROCESAL. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El doctor Mart\u00edn Berm\u00fadez Mu\u00f1oz, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en el proceso y solicit\u00f3 declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposici\u00f3n parcialmente acusada porque dejar sin efecto un acto administrativo por el solo hecho de no resolver un recurso viola el derecho fundamental al debido proceso de la administraci\u00f3n, \u00a0que cuenta con una prerrogativa que es imponer a los administrados la carga de demandar en juicio los actos fictos que \u00e9sta profiera para \u00a0desvirtuar la presunci\u00f3n de legalidad que los cobija. \u00a0<\/p>\n
Considera que se desconoce el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la medida en que situaciones iguales tienen regulaciones diferentes sin ning\u00fan tipo de justificaci\u00f3n. Se refiere el accionante a los recursos interpuestos en las actuaciones de tipo sancionatorio y aquellas en donde la regla es el silencio negativo. \u00a0<\/p>\n
Argumenta que la regulaci\u00f3n del C\u00f3digo vigente es compatible con las disposiciones constitucionales del derecho fundamental de petici\u00f3n, mientras que la incorporaci\u00f3n en la nueva norma de un silencio administrativo positivo que exime a la administraci\u00f3n de su obligaci\u00f3n de responder es incompatible con los derechos fundamentales consagrados en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, aserto que no se explica claramente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El doctor Ram\u00f3n Francisco C\u00e1rdenas Ram\u00edrez, como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte acusado. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que si bien la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n debe tener l\u00edmites en el tiempo a trav\u00e9s de la caducidad o la prescripci\u00f3n, lo dispuesto en el aparte demandado desconoce los principios de eficiencia, igualdad, efectividad, celeridad e imparcialidad que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica y restringe esa potestad que debe regirse por \u00a0los principios de la razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En esta intervenci\u00f3n se solicita la EXEQUIBILIDAD del aparte acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio considera que los argumentos del demandante no est\u00e1n llamados a prosperar, toda vez que la norma se bas\u00f3 en la sentencia C-181 de 2002 de esta Corporaci\u00f3n, en la que se se\u00f1al\u00f3 \u00a0que uno de los componente del derecho al debido proceso es el establecimiento por parte del Estado de \u00a0unos t\u00e9rminos perentorios para que las autoridades judiciales o administrativas resuelvan lo pertinente dentro de los procesos, so pena de perder su facultad sancionatoria y generar consecuencias favorables para los administrados, bien sea para archivar las diligencias o tomar una decisi\u00f3n favorable si se han interpuesto los recursos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DEL CONSEJO DE ESTADO.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los doctores Mauricio Fajardo G\u00f3mez, en su calidad de Presidente de esa Corporaci\u00f3n y Lu\u00eds Fernando \u00c1lvarez Jaramillo, Magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma, solicitan la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Sostienen que no es cierto que el aparte demandado del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 desconozca lo dispuesto en los art\u00edculos 2 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que al tenor de dichas normas, las autoridades administrativas tienen el deber de encausar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado entre los que est\u00e1n \u201casegurar la vigencia de un orden justo\u201d que se desconoce cuando no se cumplen los t\u00e9rminos de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentan que dentro de las actuaciones del proceso administrativo que culminan en decisiones de car\u00e1cter particular, la norma ha dispuesto la posibilidad de que los administrados puedan presentar los recursos de la v\u00eda gubernativa como defensa contra las decisiones de la administraci\u00f3n. Por ello, el legislador consider\u00f3 necesario prever que, ante la demora de la administraci\u00f3n en decidir los recursos interpuestos por la persona afectada, asuma las consecuencias negativas de su actitud pasiva y renuente, y no el administrado, sin que por ello se pueda afirmar que el precepto acusado atenta contra el orden constitucional justo. \u00a0<\/p>\n
No se comparte la apreciaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual se desconoce el debido proceso, art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, toda vez que el legislador busc\u00f3 definir la situaci\u00f3n del administrado y, para \u00a0ello, acudi\u00f3 a la figura del silencio administrativo positivo, respetando las reglas que facultan a la administraci\u00f3n para investigar y sancionar con las formalidades de ley. \u00a0<\/p>\n
Se se\u00f1ala que el demandante no es claro en exponer en qu\u00e9 consiste la vulneraci\u00f3n del concepto constitucional contenido en el art\u00edculo 92 de la norma Superior, porque el art\u00edculo 52 consagra un mecanismo efectivo para que la administraci\u00f3n cumpla su funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Concluyen que la perdida de competencia por la ausencia de una decisi\u00f3n en forma oportuna en nada afecta las facultades, atribuciones y privilegios de la administraci\u00f3n. Por el contrario, se constituye en una salvaguarda para la seguridad jur\u00eddica y para la realizaci\u00f3n plena del debido proceso administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO DISCIPLINARIO. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El doctor Fernando Rodr\u00edguez Castro, como Presidente de la Instituci\u00f3n, solicit\u00f3 la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada, con los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
Para el Instituto el problema que plantea la demanda se circunscribe a determinar \u00a0la naturaleza del derecho sancionador, es decir, el car\u00e1cter de sus sanciones \u00a0y sus procedimientos. \u00a0<\/p>\n
En ese orden, se se\u00f1ala que la sanci\u00f3n administrativa est\u00e1 llamada a cumplir una funci\u00f3n de primer orden, como es la de mantener el principio de legalidad, vulnerado con la actuaci\u00f3n de los particulares sometidos a su potestad, que redunda en inter\u00e9s de todos los administrados. Es por ello que a los particulares y a la administraci\u00f3n les interesa que el Estado de Derecho responda con sanciones que respeten el debido proceso ante las infracciones que se puedan cometer. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, se se\u00f1ala que el precepto acusado resulta arbitrario, desproporcionado y discriminatorio, ya que no consulta el debido proceso, en la medida en que es una obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n resolver las peticiones como una noci\u00f3n b\u00e1sica del derecho y la omisi\u00f3n de esa obligaci\u00f3n no puede debilitar la facultad sancionatoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS P\u00daBLICOS DOMICILIARIOS. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta intervenci\u00f3n se solicita la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada, bajo los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
Se afirma que no es cierto que la norma demandada vulnere el debido proceso contemplado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto en ella el legislador lo que hace es establecer el procedimiento administrativo aplicable al ejercicio de la facultad sancionadora y definir de manera clara e inequ\u00edvoca la consecuencia jur\u00eddica que ocasiona el hecho de que la administraci\u00f3n no cumpla con sus obligaciones dentro de los t\u00e9rminos establecidos por ley. \u00a0<\/p>\n
La norma acusada no contradice el art\u00edculo 209 de la Norma Superior, por el contrario, en sus prescripciones se concretan los principios que establecen las formas y t\u00e9rminos en que se debe ejerce la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que el eje fundamental de nuestro ordenamiento jur\u00eddico es la seguridad jur\u00eddica, plenamente observada con lo dispuesto en el articulo acusado, dado que la administraci\u00f3n debe ser garante y responsables del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, mientras los administrados tienen la certeza sobre los t\u00e9rminos en que aquella debe ejecutar su potestad sancionatoria y las consecuencias por su incumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que de ninguna manera el art\u00edculo 92 de la Carta niega o restringe la posibilidad que tiene el particular de acudir a la autoridad competente para que aplique las sanciones penales o disciplinarias que correspondan por la conducta de las autoridades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta entidad solicit\u00f3 la EXEQUIBILIDAD del aparte acusado, al considerar que el nuevo c\u00f3digo contiene un cap\u00edtulo sobre el silencio administrativo, en este caso positivo, que no es nuevo o desconocido en nuestro ordenamiento, porque \u00a0existen varios eventos especiales en los que opera esta clase de silencio con el fin de garantizar la seguridad jur\u00eddica y el respeto por los derechos de los administrados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. INTERVENCI\u00d3N DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En esta intervenci\u00f3n se solicit\u00f3 la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada, argumentando que no es razonable que surtidas todas las etapas de un proceso sancionatorio, \u00e9ste quede sin efecto porque \u00a0no se decide un recurso en el t\u00e9rmino fijado por la ley, porque ello genera impunidad frente a los infractores. Se considera que prevalece \u00a0la parte formal frente a la sustancial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa, lo que contradice el art\u00edculo 228 constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Procurador que el aparte demandado regula la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n en resolver los recursos que se interponen contra un acto administrativo sancionatorio. En este caso, el silencio administrativo positivo aparece claramente se\u00f1alado en la ley, frente a una facultad que no es ilimitada en el tiempo y que debe ejercerse de conformidad con los principios que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, art\u00edculo 209 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino perentorio de un a\u00f1o para que la administraci\u00f3n decida los recursos que se presenten no constituye un obst\u00e1culo a la facultad sancionatoria de la administraci\u00f3n ni una violaci\u00f3n al debido proceso de \u00e9sta ni un favorecimiento a la impunidad, dado que es un plazo razonable para que aquella decida un recurso. No fijar un t\u00e9rmino o se\u00f1alar uno mayor es generar desorden y desidia en contra de los derechos de los administrados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. COMPETENCIA. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer la constitucionalidad del aparte acusado del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un \u00a0texto normativo que hace parte de una ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. PROBLEMA JUR\u00cdDICO. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el demandante la fijaci\u00f3n de un t\u00e9rmino para que la administraci\u00f3n resuelva los recursos interpuestos contra las decisiones en un proceso administrativo sancionatorio y resoluci\u00f3n favorable al recurrente en el evento en que no se decida en el lapso estipulado por la norma, desconoce el ordenamiento constitucional, espec\u00edficamente la vigencia de un orden justo, art\u00edculo 2; \u00a0el derecho al debido proceso, art\u00edculo 29; la facultad que tienen los ciudadanos de solicitar sanciones administrativas, art\u00edculo 92 y los principios que rigen la funci\u00f3n publica, articulo 209 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones que se presentaron est\u00e1n dividas sobre la forma como debe absolverse este problema jur\u00eddico. Los institutos colombianos de Derecho Procesal y de Derecho Disciplinario, las superintendencias de Subsidio Familiar y de Industria y Comercio, solicitan la inexequibilidad del precepto parcialmente acusado, porque consideran que los administrados no se pueden beneficiar del silencio de la administraci\u00f3n, por resultar contrario a los principios de moralidad, transparencia e igualdad que rigen la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se afirma que el esfuerzo que hacen los entes para investigar y sancionar una infracci\u00f3n administrativa no puede perderse en virtud de una disposici\u00f3n como la que es objeto de acusaci\u00f3n, porque independientemente de las sanciones que puedan imponerse al funcionario que omite resolver en el lapso establecido por el legislador, es inconstitucional que el recurso se entienda fallado en favor de los intereses de quien lo interpuso, por la desidia y la negligencia de un servidor. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia; las superintendencias de Servicios P\u00fablicos y de Notariado y Registro; el Consejo de Estado y el Ministerio P\u00fablico, consideran que el aparte acusado se ajusta a la Constituci\u00f3n porque se fijan t\u00e9rminos claros dentro de los cuales la administraci\u00f3n debe pronunciarse, pues ello hace parte del respeto que se debe al derecho al debido proceso de los administrados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, corresponde a la Sala determinar si el plazo que contempla la norma parcialmente acusada para resolver el recurso de apelaci\u00f3n en los procesos administrativos de car\u00e1cter sancionador y la consecuencia por su no resoluci\u00f3n en tiempo, se ajusta a la normativa constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para absolver este interrogante se requiere analizar: i) el contenido normativo del texto parcialmente acusado; ii) la figura del silencio administrativo positivo y, iii) la libre configuraci\u00f3n del legislador para dise\u00f1ar los procesos y fijar t\u00e9rminos para su resoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONTENIDO \u00a0Y ALCANCE DEL TEXTO DEMANDADO. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma parcialmente acusada se encuentra ubicada en el cap\u00edtulo III de la Ley 1487 de 2011, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, en el que por primera vez el legislador regula de manera sistem\u00e1tica un tr\u00e1mite general para la aplicaci\u00f3n de esta facultad del Estado cuando no est\u00e9 en leyes especiales; como es el caso de los procesos disciplinarios, fiscales, aduaneros etc., en los que expresamente existe un \u00a0procedimiento y t\u00e9rminos espec\u00edficos para su desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este cap\u00edtulo, entonces, regula la forma como se puede iniciar el proceso sancionador -por solicitud de parte o de oficio-; t\u00e9rminos para la pr\u00e1ctica de pruebas; formas de notificaci\u00f3n; contenido de la decisi\u00f3n; graduaci\u00f3n de las sanciones, entre otros aspectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El precepto del cual hace parte el texto acusado y con el que termina este cap\u00edtulo, regula: i) el t\u00e9rmino de tres a\u00f1os para la caducidad de la facultad sancionatoria, contados desde la ocurrencia de la conducta u omisi\u00f3n que pudiere ocasionar la infracci\u00f3n y ii) precisa que en ese plazo el acto administrativo que impone la sanci\u00f3n debe estar notificado. En consecuencia, la caducidad de la facultad sancionadora s\u00f3lo se enerva cuando el acto administrativo que define el proceso administrativo se ha notificado en debida forma. \u00a0<\/p>\n
Igualmente aclara que: i) el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deber\u00e1n ser decididos en un t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o contado a partir de su debida y oportuna interposici\u00f3n, so pena de p\u00e9rdida de competencia, ii) en consecuencia, el recurso se debe entender resuelto a favor del recurrente y iii) la responsabilidad patrimonial y disciplinaria del funcionario que omiti\u00f3 resolver en tiempo. \u00a0<\/p>\n
Por ende, una vez se notifica el acto sancionatorio se entiende suspendido el t\u00e9rmino de caducidad que contempla el precepto. No obstante lo anterior, el legislador le fija a la administraci\u00f3n un plazo adicional para resolver los recursos contra el acto sancionatorio – un (1) a\u00f1o-, vencido el cual i) el funcionario pierde la competencia para fallar y ii) el recurso se entiende resuelto a favor de quien lo instaur\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el legislador introduce una excepci\u00f3n a lo normado en el art\u00edculo 86 del nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, en el que expresamente se establece que si pasados dos (2) meses desde la interposici\u00f3n del recurso de reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n sin una respuesta, el mismo se entender\u00e1 negado1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo expuesto permite concluir que el legislador modific\u00f3 sustancialmente el actual art\u00edculo 38 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, que establece el t\u00e9rmino de caducidad de la facultad sancionadora en tres (3) a\u00f1os desde la consumaci\u00f3n de la infracci\u00f3n, pero en el que no se precisan aspectos como: i) cu\u00e1ndo se entiende que deja de correr el t\u00e9rmino de \u00e9sta y ii) qu\u00e9 pasa con los recursos interpuestos contra la decisi\u00f3n, entre otros. Estos asuntos fueron definidos en la regulaci\u00f3n que se acusa parcialmente y que entrar\u00e1 en vigencia en julio de 2012. \u00a0<\/p>\n
Aclarado el contenido y el alcance de la norma de la cual hace parte el texto acusado, corresponde a la Sala determinar si, como lo afirma el ciudadano Lara Sabogal, desconoce la Constituci\u00f3n la disposici\u00f3n que le fija a la administraci\u00f3n unas consecuencias por no resolver en un lapso determinado el recurso presentado contra las decisiones que adopte la administraci\u00f3n en ejercicio de su potestad sancionadora. En consecuencia, se requiere estudiar la figura del silencio administrativo positivo y la libre configuraci\u00f3n del legislador.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y LA LIBRE CONFIGURACI\u00d3N DEL LEGISLADOR. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El legislador en el nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hip\u00f3tesis en la que la ausencia de respuesta de la administraci\u00f3n frente a un requerimiento espec\u00edfico del administrado, en este caso, la interposici\u00f3n de un \u00a0recurso, se entiende resuelto a su favor.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La regla general en nuestro ordenamiento ha sido que agotados los plazos que tiene la administraci\u00f3n para dar respuesta a un requerimiento de car\u00e1cter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio administrativo negativo y consiste en una ficci\u00f3n para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la administraci\u00f3n, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma administraci\u00f3n o la jurisdicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Excepcionalmente, el legislador puede determinar que\u00a0 la ausencia de respuesta se entienda resuelta a favor de quien la present\u00f3, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisi\u00f3n de respuesta genera a favor del interesado su resoluci\u00f3n en forma afirmativa, la que se debe protocolizar en la forma en que lo determina el art\u00edculo 42 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo2, actualmente vigente, para hacer v\u00e1lida su pretensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administraci\u00f3n de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administraci\u00f3n recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicci\u00f3n o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporaci\u00f3n en forma reiterada:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicci\u00f3n o por esperar una respuesta efectiva de la Administraci\u00f3n, sin que esta \u00faltima opci\u00f3n, que es un desarrollo del derecho de petici\u00f3n, pueda acarrearle consecuencias adversas, como ser\u00eda la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n o de caducidad de la respectiva acci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta manera, si bien se podr\u00eda considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la administraci\u00f3n est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de dar respuesta oportuna, clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos3, en donde la consagraci\u00f3n de una ficci\u00f3n sobre la negativa o aceptaci\u00f3n de las peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la funci\u00f3n p\u00fablica y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la Constituci\u00f3n y facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que lo afectan, art\u00edculo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, vulnerados por la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficci\u00f3n que en los t\u00e9rminos de nuestro ordenamiento no exime a la administraci\u00f3n de absolver la solicitud, porque el derecho de petici\u00f3n s\u00f3lo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo. Sobre el tema se ha indicado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficci\u00f3n, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacci\u00f3n a la petici\u00f3n elevada a la Administraci\u00f3n\u201d4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n s\u00f3lo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la v\u00eda gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad judicial y se profiere el auto \u00a0admisorio que admite la demanda en contra de aquel5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n \u00a0al se\u00f1alar que \u201c\u2026 cuando el administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo negativo, la v\u00eda gubernativa no se agota de manera autom\u00e1tica, y puede elegir entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicci\u00f3n directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administraci\u00f3n, sin que esta \u00faltima opci\u00f3n le genere consecuencias adversas, como contabilizar el t\u00e9rmino de caducidad de la respectiva acci\u00f3n contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo\u201d6 \u00a0<\/p>\n
Se puede afirmar, por tanto, que ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo frente a las peticiones de car\u00e1cter general o particular, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 23 constitucional, el Estado debe crear mecanismos que le permitan al ciudadano satisfacer sus derechos, ante su \u00a0violaci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n, bien i) recurriendo \u00a0ante la jurisdicci\u00f3n la negativa ficta o, ii) entender que la administraci\u00f3n resolvi\u00f3 favorablemente sus pretensiones. Por esta v\u00eda, se garantiza, entre otros, el derecho que tiene toda persona de acudir a la administraci\u00f3n de justicia para controvertir las decisiones de las autoridades p\u00fablicas, derecho fundamental expresamente consagrado en el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n y que resulta obstruido por la falta de una respuesta estatal susceptible de ser recurrida en la v\u00eda gubernativa o ante la jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante advertir y precisar, en raz\u00f3n de la materia objeto de acusaci\u00f3n, que los recursos en los procedimientos administrativos deben observar las reglas para la satisfacci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n. As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los recursos contra los actos de la administraci\u00f3n son expresiones de ese derecho fundamental, raz\u00f3n por la que el Estado est\u00e1 obligado a resolverlos en los t\u00e9rminos establecidos en la ley y, en el evento en que ello no suceda, entender que frente a ellos opera la figura del silencio administrativo negativo, cuando el legislador no disponga otra cosa, para que el administrado pueda dirigirse ante la jurisdicci\u00f3n o ver satisfecha su pretensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Sala insiste en se\u00f1alar que la figura del silencio administrativo en el marco del Estado Social de Derecho permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petici\u00f3n y debido proceso cuando se configura el silencio positivo, o el de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y los principios de celeridad y eficacia, en el caso del silencio \u00a0negativo, ante una vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales por la administraci\u00f3n, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n, se\u00f1alar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, es facultad del legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n y en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los art\u00edculos 29, 86, 87, 228 y 229 constitucionales, estructurar los procesos y los procedimientos, y por tanto fijar los requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., en los que \u00e9stos se deben desarrollar y que pueden convertirse a su vez en l\u00edmites m\u00e1s no en la negaci\u00f3n de algunos derechos y principios constitucionales, como el debido proceso o el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, raz\u00f3n por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales y razonables en relaci\u00f3n con el derecho o principio que pueda resultar restringido7.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El legislador, en ese contexto, tiene una amplia discrecionalidad en la regulaci\u00f3n de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su l\u00edmite en la Constituci\u00f3n. En \u00a0la sentencia C-204 de 20038, sobre este punto se indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una v\u00eda, forma o actuaci\u00f3n procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Pre\u00e1mbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primac\u00eda del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armon\u00eda con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definici\u00f3n; de lo contrario, la configuraci\u00f3n legal se tornar\u00eda arbitraria. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026As\u00ed las cosas, la violaci\u00f3n del debido proceso ocurrir\u00eda no s\u00f3lo bajo el presupuesto de la omisi\u00f3n de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el prop\u00f3sito para el cual fue dise\u00f1ada, sino especialmente en el evento de que \u00e9sta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizaci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en sentencia C-314 de 20029 se precis\u00f3 que la potestad de configuraci\u00f3n del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los l\u00edmites impuestos por la Carta Pol\u00edtica, la cual debe estar justificada en un principio de raz\u00f3n suficiente, en donde si la decisi\u00f3n del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico. Uno de esos l\u00edmites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. \u00a0<\/p>\n
Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 201110, en la que se sostuvo que la libertad de configuraci\u00f3n del legislador adem\u00e1s de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tambi\u00e9n lo est\u00e1 por los principios de progresividad y no regresi\u00f3n teniendo en cuenta que los derechos fundamentales tambi\u00e9n tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un l\u00edmite para aquella. \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas breves anotaciones sobre el silencio administrativo y la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, le permiten a la Sala abordar el estudio de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. AN\u00c1LISIS DE TEXTO PARCIALMENTE ACUSADO.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Como se mencion\u00f3 en otro apartado de esta providencia, el art\u00edculo 52 parcialmente acusado se encuentra ubicado dentro del cap\u00edtulo III del nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, referente al procedimiento administrativo sancionador del cual es titular el Estado como una manifestaci\u00f3n del jus punendi. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ese poder sancionador ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n como “un instrumento de autoprotecci\u00f3n, en cuanto contribuye a preservar el orden jur\u00eddico institucional mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realizaci\u00f3n de sus cometidos”11.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese instrumento de autoprotecci\u00f3n y manifestaci\u00f3n del jus punendi del Estado exige que en todas sus etapas se observen las garant\u00edas propias del debido proceso, como lo exige el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cel debido proceso se aplicar\u00e1 a todas las actuaciones judiciales y administrativas\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El debido proceso ha sido definido en la jurisprudencia de esta Corte como \u201cel conjunto de garant\u00edas que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administraci\u00f3n p\u00fablica o ante los jueces, una recta y cumplida decisi\u00f3n sobre sus derechos.\u201d12, \u00a0y como parte de ese derecho, el legislador debe fijar unos plazos razonables para que las autoridades resuelvan la situaci\u00f3n jur\u00eddica de quien es investigado. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-181 de 2002, al precisar:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro de dichas garant\u00edas [en referencia al debido proceso] se encuentra el derecho a recibir una pronta y oportuna decisi\u00f3n por parte de las autoridades \u2013no s\u00f3lo las jurisdiccionales sino las administrativas -, lo que se traduce en el derecho a ser juzgado en un proceso sin dilaciones injustificadas\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cM\u00e1s all\u00e1 de las consideraciones sobre el incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales, la jurisprudencia constitucional ha subrayado la importancia que tiene, para la conservaci\u00f3n de las garant\u00edas superiores, el se\u00f1alamiento de etapas claras y precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. Este cometido, a los ojos de la doctrina constitucional, es requisito m\u00ednimo para una adecuada administraci\u00f3n de justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento necesario para preservar la seguridad jur\u00eddica de los asociados.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esa manera, siguiendo criterios expuestos por la Corte desde el a\u00f1o 1994, el fallo citado consider\u00f3 que corresponde al legislador definir las etapas y plazos en que el Estado debe adoptar sus decisiones, no s\u00f3lo en el \u00e1mbito penal sino en el administrativo, por cuanto pese a que en este \u00faltimo no se involucra la restricci\u00f3n de la libertad, los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa exigen que las actuaciones administrativas cumplan los requisitos de celeridad y eficacia para lograr los fines del Estado, entre ellos la efectividad de los derechos de los asociados, como lo es el debido proceso. Sobre el particular se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-416 de 199413 que la Sala reitera en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl proceso es una instituci\u00f3n de satisfacci\u00f3n de pretensiones esencialmente din\u00e1mica; en tal virtud, el proceso se proyecta y desenvuelve en el tiempo, a trav\u00e9s de la sucesi\u00f3n de una serie de actos o de etapas dirigidas a una finalidad, cual es la constataci\u00f3n de una situaci\u00f3n jur\u00eddica en un caso concreto mediante una sentencia. El proceso se encuentra regido, entre otros, por los principios de celeridad y eficacia los cuales buscan que los tr\u00e1mites procesales se desarrollen con sujeci\u00f3n a los precisos t\u00e9rminos se\u00f1alados en la ley procesal y que el proceso concluya dentro del menor t\u00e9rmino posible y logre su finalidad, a trav\u00e9s del pronunciamiento de la correspondiente sentencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl impulso de la actuaci\u00f3n procesal esta dise\u00f1ada en relaci\u00f3n con el tiempo, que es factor esencial para su celeridad y eficacia, entendida esta \u00faltima en funci\u00f3n del logro del objetivo del proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn funci\u00f3n del tiempo no s\u00f3lo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que tambi\u00e9n se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley procesal establezca unos plazos o t\u00e9rminos, con el fin de que el proceso se realice dentro de una secuencia l\u00f3gica ordenada y con la oportunidad y celeridad que de conformidad con los art\u00edculos 29 y 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica demanda el ejercicio de la funci\u00f3n de administrar justicia. Aunque es de anotar, que los principios de eficacia y celeridad que informan el proceso judicial y que se infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su fundamento en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica, pues los postulados rectores de la funci\u00f3n administrativa tambi\u00e9n tienen operancia en el desarrollo de la funci\u00f3n jurisdiccional, como manifestaciones que son del poder del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa consagraci\u00f3n de los t\u00e9rminos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su cumplimiento, tienen intima relaci\u00f3n con el n\u00facleo esencial del derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminaci\u00f3n de los t\u00e9rminos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de \u00e9stos por las autoridades judiciales, puede configurar una denegaci\u00f3n de justicia o una dilaci\u00f3n indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el Constituyente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Justicia ha indicado, igualmente, que se debe permitir a toda persona defender sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que lo afecte14, raz\u00f3n por la que el derecho al debido proceso se constituye en un l\u00edmite a la discrecionalidad del poder p\u00fablico, independientemente de la materia de que se trate.15 Expresamente se ha referido a la observancia de este derecho en cualquier clase de actuaci\u00f3n que adelante el Estado, sea administrativa, laboral, penal, etc.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En el Caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana interpret\u00f3 la expresi\u00f3n \u00a0\u201cinstancias procesales\u201d del art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n16, para indicar que ella es \u00a0onmicompresiva \u00a0de las actuaciones penales, civiles, laborales, fiscales, administrativas y sancionatorias. En tal sentido apunt\u00f317:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana se titula “Garant\u00edas Judiciales”, su aplicaci\u00f3n no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas est\u00e9n en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de los \u00f3rganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal\u201d. \u00a0<\/p>\n
En esa misma decisi\u00f3n, \u00a0la Corte Interamericana se refiri\u00f3 a las sanciones de car\u00e1cter administrativo para se\u00f1alar que \u00e9stas \u201c\u2026 son, como las penales, una expresi\u00f3n del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de \u00e9stas. Unas y otras implican menoscabo, privaci\u00f3n o alteraci\u00f3n de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta il\u00edcita\u201d18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Lo expuesto le permite se\u00f1alar a esta Corporaci\u00f3n que el Congreso de la Rep\u00fablica en la norma parcialmente acusada cumpli\u00f3 con el deber de establecer t\u00e9rminos claros y precisos en los cuales la administraci\u00f3n tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque \u00e9ste es un aspecto esencial del debido proceso. En ese orden de ideas, el t\u00e9rmino de un a\u00f1o que fij\u00f3 el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de \u00a0actuaci\u00f3n estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigaci\u00f3n, conocer con exactitud qu\u00e9 actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prev\u00e9 un plazo razonable para que la administraci\u00f3n resuelva el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto contra una decisi\u00f3n de car\u00e1cter sancionatorio. El t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o se considera m\u00e1s que suficiente para resolver una impugnaci\u00f3n \u00a0frente a una sanci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones c\u00e9leres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a trav\u00e9s del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los \u00a0cuales la administraci\u00f3n debe desplegar su actuaci\u00f3n, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. \u00a0<\/p>\n
Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administraci\u00f3n pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisi\u00f3n sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En \u00faltimas, es un apremio para la administraci\u00f3n negligente. As\u00ed lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n en otras decisiones al prescribir que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y\u00a0 su consagraci\u00f3n legal es taxativa. Consiste en\u00a0 la presunci\u00f3n legal en virtud de la cual, transcurrido un t\u00e9rmino sin que la administraci\u00f3n resuelva, se entienden concedidos la petici\u00f3n o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no s\u00f3lo una garant\u00eda para los particulares, sino una verdadera sanci\u00f3n para la administraci\u00f3n morosa\u201d19 \u00a0<\/p>\n
En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n, decidi\u00f3 imponer una carga a la administraci\u00f3n: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuaci\u00f3n, \u00a0sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisi\u00f3n que ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa de car\u00e1cter sancionador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La procedencia del silencio administrativo positivo, en el caso en an\u00e1lisis, \u00a0se considera razonable y proporcional, en la medida en que los intereses del Estado est\u00e1n protegidos cuando es a \u00e9ste al que le corresponde resolver el recurso contra el acto sancionatorio y para ello cuenta con los elementos para hacerlo y pende s\u00f3lo de su actividad. Es claro que al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanci\u00f3n \u00a0y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisi\u00f3n en tiempo, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resoluci\u00f3n del recurso. En estos eventos, el silencio administrativo no operar\u00e1 y la administraci\u00f3n as\u00ed lo indicar\u00e1 en el acto que resuelva el correspondiente recurso, de esta manera quedan a salvo los intereses de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hecha la salvedad anterior, la Sala insiste en que la incorporaci\u00f3n del \u00a0silencio administrativo positivo, en los t\u00e9rminos del precepto acusado, \u00a0garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano investigado y castiga la omisi\u00f3n del funcionario encargado de conocer la actuaci\u00f3n. Se invierte as\u00ed, una carga que a\u00fan hoy debe soportar el ciudadano, toda vez que en el c\u00f3digo vigente, le corresponde a \u00e9ste acudir ante la jurisdicci\u00f3n para desvirtuar las razones fictas de la negaci\u00f3n del recurso, mientras que la administraci\u00f3n, pese a tener los elementos para emitir una decisi\u00f3n, guarda silencio contrariando los presupuestos mismos de la organizaci\u00f3n estatal que tiene entre sus fundamentos el respeto por los derechos y garant\u00edas de los asociados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, las consecuencias por las omisiones de la administraci\u00f3n deben ser soportadas por \u00e9sta y no por el ciudadano, raz\u00f3n que justifica la intervenci\u00f3n del legislador para decidir en qu\u00e9 casos ha de entenderse el asunto resuelto a favor del ciudadano y cuando \u00e9ste, pese a la negligencia estatal debe soportar cargas tales como acudir a la jurisdicci\u00f3n para que en dicha sede le resuelvan su derecho. Esta decisi\u00f3n del legislador debe consultar los intereses en discusi\u00f3n, para que la misma pueda calificarse de razonada y proporcional. \u00a0<\/p>\n
En este punto es importante recordar que el nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, del cual hace parte el texto parcialmente acusado, se expidi\u00f3 bajo la \u00e9gida de hacer compatible las actuaciones de la administraci\u00f3n con los postulados de la Constituci\u00f3n de 1991, en especial, con la garant\u00eda, prevalencia y protecci\u00f3n de los derechos fundamentales de los administrados, en donde se impon\u00eda modificar instituciones que asignaban cargas excesivas al ciudadano frente al Estado cuando era \u00e9ste el que ten\u00eda del deber de poner su actividad al servicio de los derechos de aqu\u00e9l. Se lee en la exposici\u00f3n de motivos: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se observa, en el tr\u00e1nsito de concepciones entre la Constituci\u00f3n de 1886 y la de 1991, surgieron desaf\u00edos para los administradores p\u00fablicos. Roto el paradigma cl\u00e1sico de la centralidad de la ley y reemplazado por el de la Constituci\u00f3n y la consecuente constitucionalizaci\u00f3n del Derecho, es natural que se generen conflictos y tensiones en la aplicaci\u00f3n de los principios y la efectividad de los derechos. En el nuevo modelo de administraci\u00f3n p\u00fablica antes descrito debemos se\u00f1alar que surge como problem\u00e1tica el desconocimiento de derechos ciertos y la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales por parte de la administraci\u00f3n. Brevemente, podemos afirmar que la situaci\u00f3n actual es la siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Aun cuando la relaci\u00f3n jur\u00eddica: administrado-administraci\u00f3n, frente a los derechos fundamentales, surge en una sola direcci\u00f3n: pues es el particular quien tiene derechos fundamentales, y es el Estado quien debe garantizar su efectividad, en la pr\u00e1ctica ocurre que cuando el administrado acude en sede administrativa buscando respuesta a sus problemas, la administraci\u00f3n contesta con evasivas, o no contesta, o contesta negando pretensiones a las que claramente tiene derecho el peticionario. Con esta actitud, la administraci\u00f3n impone una carga al ciudadano al que somete a acudir al juez para que sea este quien reconozca sus derechos. \u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de los derechos de las personas debe hacerse prioritariamente por la administraci\u00f3n, dejando la intervenci\u00f3n del juez solamente para aquellas situaciones excepcionales en que la administraci\u00f3n encuentre que debe negar su reconocimiento\u201d21 \u00a0<\/p>\n
En la ponencia para segundo debate sobre la importancia de poner a tono las instituciones administrativas con los postulados constitucionales, en especial con los derechos de los administrados en un Estado Social de Derecho, se consign\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNuestros procedimientos administrativos y nuestro C\u00f3digo Contencioso Administrativo fueron concebidos y madurados antes de 1991, con los viejos paradigmas de 1886, y a pesar de las reformas que se han hecho no logran sacudirse de ese lastre.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo que se impone hoy es la constitucionalizaci\u00f3n del derecho, especialmente lo que tiene que ver con el papel de la Administraci\u00f3n, las acciones, los procedimientos, las competencias y todo el llamado debido proceso administrativo … \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 en 1991 no solo se constitucionaliz\u00f3 lo administrativo de una manera m\u00e1s fuerte que en cualquier otro ciclo constitucional, sino que se asumi\u00f3 un nuevo modelo de Estado: el llamado Social de derecho, que en verdad es el Estado Constitucional\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u201cToda una concepci\u00f3n ideol\u00f3gica del Estado y la Administraci\u00f3n P\u00fablica al servicio de los individuos y en b\u00fasqueda de su felicidad a trav\u00e9s de acciones, operaciones y prestaciones de servicios p\u00fablicos, para satisfacer sus necesidades, sus aspiraciones y sus sue\u00f1os\u201d22 \u00a0<\/p>\n
Lo dicho en precedencia, le permite a la Sala afirmar que la medida que consagra el precepto parcialmente acusado tiene un fin importante y leg\u00edtimo, por cuanto busca que la administraci\u00f3n decida en tiempo los recursos interpuestos por los infractores administrativos, con el \u00e1nimo de hacer efectivos los principios de celeridad y efectividad propios de la funci\u00f3n administrativa y los derechos fundamentales de los asociados, en este caso, el derecho al debido proceso en los t\u00e9rminos explicados en precedencia. De esta manera, se obliga a las entidades estatales que ejercen la potestad sancionatoria a resolver en tiempo los recursos interpuestos y no someter al ciudadano a procedimientos prolongados ante la administraci\u00f3n de justicia que, como se se\u00f1al\u00f3 en los antecedentes legislativos de la ley en revisi\u00f3n, s\u00f3lo debe activarse en casos excepcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El silencio administrativo positivo, salvo en las circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resoluci\u00f3n del recurso, resulta un medio id\u00f3neo para conseguir la finalidad que persigue el legislador: la inversi\u00f3n de la carga que antes pesaba para el ciudadano de demandar el acto ficto mediante el cual se entend\u00eda negado el recurso. Es decir, el silencio positivo, en el caso en an\u00e1lisis y con la salvedad hecha, es efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto por el precepto, en este caso, soliviar las cargas impuestas a los administrados por la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una solicitud, en este caso, un recurso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El medio elegido por el legislador en el precepto acusado no est\u00e1 prohibido. En efecto, establecer las consecuencias que se pueden derivar de no responder en tiempo los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio permite hacer efectivos, entre otros, los principios de eficacia y celeridad que rigen la funci\u00f3n administrativa, como el derecho de defensa de los administrados. Se repite, el legislador puede establecer t\u00e9rminos y cargas para una de las partes, en este caso opt\u00f3 por dejar \u00e9sta en cabeza del Estado, con el objetivo de cumplir y hacer efectivos fines constitucionales leg\u00edtimos como los que aqu\u00ed se han enunciado. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe se\u00f1alar la Sala que la figura del silencio administrativo positivo resulta id\u00f3nea para que la administraci\u00f3n cumpla y decida en t\u00e9rmino los recursos y ponga fin a las actuaciones administrativas. En el evento en que ello no ocurra, ser\u00e1 la administraci\u00f3n y no el ciudadano la que tenga que acudir a la jurisdicci\u00f3n para demandar su propio acto, obviamente, con las responsabilidades que dicha omisi\u00f3n genera para el funcionario renuente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Sala no encuentra raz\u00f3n alguna para considerar que la procedencia del silencio administrativo positivo en materia de recursos frente a la facultad sancionadora del Estado vulnere los postulados de la Constituci\u00f3n de 1991, entre otros, la vigencia de un orden justo, el derecho al debido proceso y los principios que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica. Por el contrario, la consagraci\u00f3n de esta figura se ajusta a esos postulados porque el ciudadano no tiene porque soportar la inactividad del Estado y es a \u00e9ste al que le corresponde actuar con observancia de los \u00a0principios de eficacia y celeridad para resolver en tiempo los recursos presentados. \u00a0<\/p>\n
5.5.4. En el mismo sentido se hab\u00eda pronunciado esta Corporaci\u00f3n cuando analiz\u00f3 la procedencia de esta figura frente a los prestadores de servicios p\u00fablicos que no resuelven en tiempo los recursos presentados por los usuarios. En las sentencias C-558 de 200123 y C-272 de 200324 se consider\u00f3 que para hacer efectivos los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica, la figura del silencio administrativo positivo es admisible frente a los derechos de petici\u00f3n, quejas y \u00a0recursos presentados por los usuarios de los servicios p\u00fablicos. Se dijo en el \u00faltimo de los fallos citados \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026, a juicio de la Corte, en el \u00e1mbito de la ley habilitante el Presidente de la Rep\u00fablica pod\u00eda regular la figura del silencio administrativo positivo en relaci\u00f3n con las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, con la finalidad de lograr que la prestaci\u00f3n de ese servicio se enmarque dentro de los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa, lo cual encuadra en mandatos superiores de absoluta claridad a los que se impone dar fuerza y aplicabilidad pr\u00e1ctica, como son los consagrados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d25 \u00a0<\/p>\n
La misma l\u00ednea orient\u00f3 la decisi\u00f3n en la sentencia C-317 de 200326, referente al procedimiento cambiario, en donde el silencio administrativo positivo se configura cuando la DIAN no decide los recursos en el \u00a0t\u00e9rmino de siete meses se\u00f1alado en el Decreto-Ley 1092 de 1996.\u00a0En esa oportunidad se dijo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon fundamento en lo anterior puede afirmarse que los preceptos inscritos en los art\u00edculos 2, 13, 29 y 209 constitucionales no sufren desmedro alguno en virtud de la existencia y aplicaci\u00f3n del segmento del art\u00edculo 14 demandado.\u00a0 Pues seg\u00fan se ha podido dilucidar, qued\u00f3 a salvo el deber que tiene la DIAN de notificar personalmente o por Edicto la resoluci\u00f3n que decida el recurso de reposici\u00f3n, con el agregado del silencio administrativo positivo que pesa sobre esa entidad, cuando quiera que incumpla el t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 26 del decreto 1092 de 1996 para expedir y notificar el acto que decida de fondo el recurso de reposici\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
No puede olvidarse que esta Corporaci\u00f3n ha declarado inexequible el silencio administrativo positivo cuando \u00e9l no resulta razonable ni proporcional. Un ejemplo de ello, \u00a0la concesi\u00f3n de la licencia ambiental para la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas, seg\u00fan consta en las sentencias C-328 de 199527, reiterada en la sentencia C-431 de 200028. En este \u00faltimo fallo se se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos efectos perversos que podr\u00eda originar la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo en relaci\u00f3n con el tema ambiental -como es el de omitir el estudio ecol\u00f3gico-, no permiten reconocerle verdadera legitimidad a los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer valer: la celeridad y eficacia en el desarrollo de la funci\u00f3n administrativa, quedando en entredicho la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida legislativa\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. CONCLUSI\u00d3N\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La hip\u00f3tesis de silencio administrativo positivo que introduce el art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administraci\u00f3n ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omiti\u00f3 resolver en tiempo, asunto \u00e9ste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el contrario, su inclusi\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico reconoce que la administraci\u00f3n tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resoluci\u00f3n del recurso, se ajusta al art\u00edculo 29 constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el art\u00edculo 92 de la Constituci\u00f3n, porque su reconocimiento deja inc\u00f3lume la facultad que tiene toda persona natural o jur\u00eddica de solicitar la aplicaci\u00f3n de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explic\u00f3 en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopci\u00f3n o agotamiento de etapas y decisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es pertinente se\u00f1alar que el caso analizado difiere de aquellos estudiados por esta Corporaci\u00f3n en materia penal29, en los que se ha se\u00f1alado que el simple paso del tiempo no puede beneficiar al investigado, como para entender terminada una actuaci\u00f3n, toda vez que existen intereses de otros sujetos que pueden resultar vulnerados con tal decisi\u00f3n, como es el caso de las v\u00edctimas y la obligaci\u00f3n del Estado de investigar los hechos punibles. Los intereses en juego en el caso de los procesos penales y en las infracciones administrativas son diversos y, por tanto, no son objeto de comparaci\u00f3n como lo supone el demandante y uno de los intervinientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. DECISION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del inciso primero del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 \u201cSi los recursos no se deciden en el t\u00e9rmino fijado en esta disposici\u00f3n, se entender\u00e1n fallados a favor del recurrente\u201d por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0<\/p>\n
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO \u00a0DE VOTO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-875\/11 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Configuraci\u00f3n por no resoluci\u00f3n de recursos contra sanciones administrativas resulta desproporcionada y viola el orden justo, el debido proceso, la igualdad y los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Ficci\u00f3n legal que compromete el inter\u00e9s general \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Configuraci\u00f3n por falta de diligencia en la resoluci\u00f3n de recursos de v\u00eda gubernativa contra sanci\u00f3n impuesta vulnera el principio de inter\u00e9s general\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el inter\u00e9s particular \u00a0<\/p>\n
La norma acusada forma parte del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d, que regula lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administraci\u00f3n, y dispone que si los recursos no se deciden en el t\u00e9rmino se\u00f1alado se entender\u00e1n fallados a favor del recurrente, con lo que se evidencia una tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s particular del sancionado y el inter\u00e9s general de la comunidad, que de acuerdo con la constituci\u00f3n debe primar, pues se trata es de sancionar a quien ha incurrido en un comportamiento contrario a derecho, siendo precisamente a la comunidad a quien le interesa que la conducta contraria a los principios que informan la funci\u00f3n administrativa, se sancione. En esos t\u00e9rminos la soluci\u00f3n no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanci\u00f3n no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, m\u00e1s bien, en adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el inter\u00e9s general que, a no dudarlo, propugna porque se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto se demandan algunos apartes del art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. Dicha norma regula lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administraci\u00f3n. Dispone al respecto que la facultad que tiene la administraci\u00f3n para imponer sanciones caduca a los tres a\u00f1os de ocurrido el hecho, la conducta u omisi\u00f3n que pudiere ocasionarlas, t\u00e9rmino dentro del cual el acto administrativo que impone la sanci\u00f3n debe haber sido expedido. La misma norma prev\u00e9 que los recursos interpuestos deben ser resueltos en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o contado a partir de su oportuna interposici\u00f3n. En lo acusado, dispone que si los recursos no se deciden en el t\u00e9rmino se\u00f1alado se entender\u00e1n fallados a favor del recurrente\u2026 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la demanda, la fijaci\u00f3n de un t\u00e9rmino para la resoluci\u00f3n de los recursos en la v\u00eda administrativa viola los art\u00edculos 2, 29, 92 y 209 de la Carta, por cuanto la falta de diligencia de la autoridad competente, as\u00ed existan todas las pruebas para inculparlo termina por favorecer al funcionario o particular que incurri\u00f3 en una falta administrativa, en perjuicio del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el criterio de mayor\u00eda, la norma acusada no resulta contraria a la Constituci\u00f3n, sobre la base de considerar que las consecuencias de las omisiones de la administraci\u00f3n deben ser soportadas por \u00e9sta y no por el ciudadano. \u00a0<\/p>\n
No comparto la posici\u00f3n de la mayor\u00eda. Debo aclarar, inicialmente, que la norma acusada opera en el campo del derecho administrativo sancionador y no en el campo propiamente disciplinario. En todo caso, \u00a0se trata de sancionar a quien, seg\u00fan qued\u00f3 demostrado y justificado en la actuaci\u00f3n correspondiente, ha incurrido en un comportamiento contrario a derecho, frente a lo cual lo que est\u00e1 de por medio no es nada m\u00e1s ni nada menos que el inter\u00e9s general, por cuanto es \u00a0precisamente a la comunidad a quien le interesa que la conducta que se muestra contraria a los principios que informan la funci\u00f3n administrativa, se sancione. De manera que existe una tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s particular del sancionado y el inter\u00e9s general de la comunidad y, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, debe primar este \u00faltimo. En esos t\u00e9rminos la soluci\u00f3n no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanci\u00f3n no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, m\u00e1s bien, en adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el inter\u00e9s general que, a no dudarlo, propugna porque se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento. \u00a0<\/p>\n
Es irracional que en este caso se privilegie la opci\u00f3n que claramente desconoce el inter\u00e9s general y desatiende los principios de la funci\u00f3n administrativa, impeditiva de que se materialice o quede en firme la sanci\u00f3n impuesta a quien ha dado lugar a ella, seg\u00fan decisi\u00f3n que as\u00ed lo reconoce, por la de que efectivamente se resuelvan los recursos, previo examen de \u00a0la solidez de los argumentos que los sustenten y que permitan concluir en la validez de la sanci\u00f3n o en su revocatoria, si es el caso, como, en principio, es lo conducente. \u00a0<\/p>\n
La precariedad del t\u00e9rmino fijado para que quepa deducir \u00a0un efecto \u00a0tan perturbador del inter\u00e9s general queda en exhibici\u00f3n frente a la consideraci\u00f3n de que, conforme con los art\u00edculos del nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo \u00a0que regulan la v\u00eda gubernativa, tanto en el tr\u00e1mite del recurso de reposici\u00f3n como en el tr\u00e1mite de la apelaci\u00f3n, cabe la posibilidad de pedir numerosas pruebas como las que suelen solicitarse en estos casos, inclusive con el apremio de la acci\u00f3n de tutela, cuya pr\u00e1ctica y valoraci\u00f3n bien puede agotar, con una aguzada estrategia jur\u00eddica, en apariencia diligente, al punto de ocultar un \u00e1nimo dilatorio, el lapso fijado para la resoluci\u00f3n de los recursos. Esto es, resulta claramente factible la posibilidad de que los recursos no se resuelvan oportunamente a objeto de propiciar el efecto que permite dejar sin piso la sanci\u00f3n, no porque se demostr\u00f3 su improcedencia sino por vencimientos de t\u00e9rminos, no obstante que abunden razones para su imposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, entonces, lo que ha debido privilegiarse es la adopci\u00f3n de apremios tendientes a la pronta resoluci\u00f3n de la v\u00eda gubernativa con lo cual se satisfar\u00eda el leg\u00edtimo inter\u00e9s del sancionado, en primera instancia, a una pronta resoluci\u00f3n de su situaci\u00f3n, seg\u00fan lo demandan las directrices del debido proceso, y no propiciar, en contra del inter\u00e9s general, que la situaci\u00f3n comprometida del administrado, \u00a0objeto de una sanci\u00f3n preliminar, \u00a0devenga en ineficaz o nugatoria por virtud de una ficci\u00f3n legal, a mi juicio irracional, y no como consecuencia de un pronunciamiento objetivo y expreso, que necesariamente deber\u00eda producirse, en el que se concluya sobre si, en realidad, la sanci\u00f3n era o no procedente, pues ello conculca abiertamente el principio constitucional que le da prevalencia al inter\u00e9s general y los que informan los derroteros por los que debe discurrir la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-875\/11 \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Configuraci\u00f3n por no resoluci\u00f3n oportuna de recursos contra sanciones administrativas resulta desproporcionada, contraria al inter\u00e9s general y viola el debido proceso, la igualdad y los principios que orientan la funci\u00f3n administrativa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece el silencio administrativo positivo como consecuencia de no haberse resuelto en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, medida que resulta desproporcionada, violatoria de un orden justo, del debido proceso, de la igualdad y de los principios constitucionales que orientan la funci\u00f3n administrativa, adem\u00e1s de ser contraria al inter\u00e9s general que se protege con el derecho administrativo sancionador. Dicha consecuencia resulta manifiestamente desproporcionada, ya que hace desaparecer la sanci\u00f3n administrativa, no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameritaban imponerla; adem\u00e1s de innecesaria, como quiera que exist\u00edan medidas menos gravosas que permit\u00edan armonizar la protecci\u00f3n del inter\u00e9s particular sin sacrificar el inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8474 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Ignacio pretelt chaljub \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, a continuaci\u00f3n expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la presente sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que el art\u00edculo 52 de la Ley 1437 de 2011 debi\u00f3 ser declarado inexequible porque en mi opini\u00f3n, el establecer el silencio administrativo positivo por el hecho de no haberse resuelto en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, es una medida desproporcionada, violatoria de un orden justo, del debido proceso, de la igualdad y de los principios constitucionales que orientan la funci\u00f3n administrativa, que adem\u00e1s resulta contraria al inter\u00e9s general que se protege con el derecho administrativo sancionador. \u00a0<\/p>\n
Resulta desproporcionado que el mero transcurso del tiempo haga operar en favor del sancionado, el silencio administrativo positivo ante la interposici\u00f3n de recursos. Hacer desaparecer una sanci\u00f3n que ha sido impuesta despu\u00e9s del agotamiento de un proceso administrativo adelantado con todas las garant\u00edas y con base en un acervo probatorio que condujo a establecer la responsabilidad del infractor, sin tener en cuenta distintos factores \u2013algunos propios del proceso administrativo y otros en donde puede existir alg\u00fan grado de negligencia\u2011 que impidan adoptar una decisi\u00f3n en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, \u00a0sacrifica en exceso el inter\u00e9s general. No debe olvidarse que se trata del ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado que busca restaurar el detrimento causado a intereses de orden general por la infracci\u00f3n de la ley, que quedar\u00e1n sin sanci\u00f3n, por el simple paso del tiempo. \u00a0<\/p>\n
Si bien quien interpone un recurso contra una sanci\u00f3n que le ha sido impuesta, tiene derecho a que el mismo sea resuelto, no es menos cierto que cuando se impone una sanci\u00f3n administrativa a quien ha procedido en contra de la ley o el reglamento, se est\u00e1 protegiendo el inter\u00e9s general. La tensi\u00f3n entre la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general y el inter\u00e9s particular debe ser resuelta, por regla general, a favor del primero, siempre con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma cuestionada estableci\u00f3 una consecuencia manifiestamente desproporcionada para la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, al se\u00f1alar que al vencimiento del lapso de caducidad de la facultad sancionatoria, se genera un silencio positivo tan generoso en favor del sancionado, que hace desaparecer la sanci\u00f3n administrativa, no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameritaban imponerla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal disposici\u00f3n vulnera adem\u00e1s el derecho de igualdad, en la medida que frente a la misma situaci\u00f3n, dependiendo de la mayor o menor dificultad de un proceso o de la diligencia del funcionario a cargo, un recurrente que ha infringido la ley se ve favorecido por la ausencia de pronunciamiento del Estado debido a la negligencia de un funcionario o la complejidad del recurso, mientras que otro obtendr\u00e1 una decisi\u00f3n de fondo en uno u otro sentido, que puede no serle favorable en similares circunstancias, cuando el recurso es decidido dentro del plazo fijado en la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida adem\u00e1s resultaba innecesaria, como quiera que exist\u00edan en todo caso, medidas menos gravosas que permit\u00edan armonizar la protecci\u00f3n del inter\u00e9s particular a que se resuelvan oportunamente los recursos interpuestos, sin sacrificar el inter\u00e9s general, tales como el establecimiento de medidas suficientemente persuasivas que obliguen a que el funcionario resuelva el recurso oportunamente, sin trasladar las consecuencias de su negligencia a la comunidad. De esta manera, se contrar\u00eda la vigencia de un orden justo, en concordancia con las finalidades esenciales del Estado estipuladas en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n y con los principios de la funci\u00f3n administrativa consagrados en el art\u00edculo 209 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, la disposici\u00f3n legal demandada ha debido ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 ART\u00cdCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el art\u00edculo 52 de este C\u00f3digo, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposici\u00f3n de los recursos de reposici\u00f3n o apelaci\u00f3n sin que se haya notificado decisi\u00f3n expresa sobre ellos, se entender\u00e1 que la decisi\u00f3n es negativa. El plazo mencionado se suspender\u00e1 mientras dure la pr\u00e1ctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este art\u00edculo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo. La no resoluci\u00f3n oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria grav\u00edsima.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La escritura y sus copias aut\u00e9nticas producir\u00e1n todos los efectos legales de la decisi\u00f3n favorable que se pidi\u00f3, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla as\u00ed.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de la protocolizaci\u00f3n de los documentos de que trata este art\u00edculo se entender\u00e1 que ellos carecen de valor econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado como requisitos que debe cumplir una respuesta para que no se considere contraria la derecho de petici\u00f3n, los siguientes: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Cfr, sentencia T-377 de 2000, reiterada en la T-400 de 2008, entre muchas otras dictadas desde el a\u00f1o 1992. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-792 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
5 Art\u00edculo 40 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo Vigente y 83 del nuevo C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Sentencia T-479 de 2009. M.P. Mar\u00eda Victoria Calle Correa, este fallo reitera un sin n\u00famero de pronunciamientos que desde el a\u00f1o 1992 ha proferido esta Corporaci\u00f3n sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Sentencias C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123, C- 204 de 2003 y C-598 de 2011, de la que hace parte algunos p\u00e1rrafos de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
9 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 M.P. Jorge Pretelt Chaljub. Esta sentencia se declar\u00f3 inexequible la norma que impuso una nueva cuant\u00eda en materia de casaci\u00f3n laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Sentencia C-194 de 1998, reiterada entre otras, en la sentencia C-674 de 1999, C-459 y C-748 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Sentencia C-339 de 1996. M.P. Julio C\u00e9sar Ortiz Gonz\u00e1lez. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
14 Corte IDH. Caso Baena Ricardo. Sentencia de 2 de febrero de 2001, p\u00e1rr. 124. \u00a0<\/p>\n
15 Corte IDH. Caso Las Palmeras. Sentencia de 6 de diciembre de 2001. Voto razonado de los Jueces Cancado y pacheco, p\u00e1rr. 16 in \u00a0fine, \u201c\u2026la discrecionalidad del poder p\u00fablico, en cualquier materia, “tiene l\u00edmites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos” y la “garant\u00eda del debido proceso\u201d. \u00a0<\/p>\n
16 Corte IDH. Caso Baena Ricardo Sentencia de 2 de febrero de 2001, p\u00e1rr. 125: \u00a0<\/p>\n
17 Ibidem, p\u00e1rr. 124. \u00a0<\/p>\n
18 Ibidem, p\u00e1rr. 106 \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Sentencia C-328 de 1995. \u00a0<\/p>\n
21 Gaceta del Congreso No. 1173 del 17 de noviembre de 2009. \u00a0<\/p>\n
22 Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010. \u00a0<\/p>\n
24 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Sentencia C-272 de 2003. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
26 M.P. Jaime Araujo Rentar\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
28 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
29 Cfr, sentencias C-648 de 2001, C-426 de 2002, C-370 de 1996, C-806 de 2008 y C-595 de 2010, entre otras. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-875\/11 \u00a0 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO A FAVOR DEL RECURRENTE POR LA NO RESOLUCION OPORTUNA DE RECURSOS CONTRA ACTOS SANCIONATORIOS-Resulta acorde con un orden justo, el debido proceso y los principios de celeridad y eficacia de la funci\u00f3n administrativa \u00a0 La hip\u00f3tesis de silencio administrativo positivo que introduce el art\u00edculo 52 de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18457","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18457","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18457"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18457\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18457"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18457"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18457"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}