\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia C-877\/11 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8571 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Ana Mar\u00eda Hobaica Pedraza, Sandra Milena D\u00edaz Robles, Julia Victoria Lozano Gait\u00e1n y Laura In\u00e9s Ball\u00e9n Rueda. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintid\u00f3s (22) de noviembre de dos mil once (2011). \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las ciudadanas Ana Mar\u00eda Hobaica Pedraza, Sandra Milena D\u00edaz Robles, Julia Victoria Lozano Gait\u00e1n y Laura In\u00e9s Ball\u00e9n Rueda interpusieron acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, por estimar que vulnera el pre\u00e1mbulo, as\u00ed como los art\u00edculos 29, 83, 95-9 y 363 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
La demanda ciudadana fue admitida mediante auto del 29 de mayo de 2011, mediante el cual se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del presente proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica y al Ministerio del Interior y de Justicia para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deb\u00edan presentar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al del recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, se invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a la Direcci\u00f3n Nacional de Impuestos DIAN, a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Valle, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario, para que intervinieran mediante escrito que deb\u00edan presentar dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al del recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se orden\u00f3 correr el respectivo traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
LEY 1430 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 18. DEVOLUCI\u00d3N CON PRESENTACI\u00d3N DE GARANT\u00cdA. Modif\u00edcase el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 860. Devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devoluci\u00f3n una garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, otorgada por entidades bancarias o de compa\u00f1\u00edas de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, la Administraci\u00f3n de Impuestos, dentro de los veinte (20) d\u00edas siguientes deber\u00e1 hacer entrega del cheque, t\u00edtulo o giro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La garant\u00eda de que trata este art\u00edculo tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os. Si dentro de este lapso, la Administraci\u00f3n Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la declaraci\u00f3n, el garante ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n, las cuales se har\u00e1n efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la v\u00eda gubernativa, o en la v\u00eda jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicci\u00f3n administrativa, el acto administrativo de liquidaci\u00f3n oficial o de improcedencia de la devoluci\u00f3n, a\u00fan si este se produce con posterioridad a los dos a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el texto de toda garant\u00eda constituida a favor de la Naci\u00f3n \u2013Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales\u2013, deber\u00e1 constar expresamente la menci\u00f3n de que la entidad bancaria o compa\u00f1\u00eda de seguros renuncia al beneficio de excusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo en las devoluciones, podr\u00e1 prescribir mediante resoluci\u00f3n motivada, los contribuyentes o sectores que se sujetar\u00e1n al t\u00e9rmino general de que trata el art\u00edculo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n sea presentada con garant\u00eda, caso en el cual podr\u00e1 ser suspendido el t\u00e9rmino para devolver y\/o compensar hasta por un m\u00e1ximo de noventa (90) d\u00edas conforme con lo previsto en el art\u00edculo 857-1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaraci\u00f3n tributaria cuyo saldo a favor fue objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, tramitada con o sin garant\u00eda, la Administraci\u00f3n Tributaria impondr\u00e1 las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto, previa formulaci\u00f3n del pliego de cargos y dar\u00e1 traslado por el t\u00e9rmino de un (1) mes para responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n de correcci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Las ciudadanas Ana Mar\u00eda Hobaica Pedraza, Sandra Milena D\u00edaz Robles, Julia Victoria Lozano Gait\u00e1n y Laura In\u00e9s Ball\u00e9n Rueda presentan, bajo el t\u00edtulo \u201caspectos generales\u201d, la siguiente argumentaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa norma acusada contraria (sic) las disposiciones constitucionales en la medida en que la norma establece, que en materia de devoluci\u00f3n con prestaci\u00f3n de garant\u00edas que le debe hacer la administraci\u00f3n al contribuyente, \u00e9ste tiene la obligaci\u00f3n de asegurar el monto de la devoluci\u00f3n m\u00e1s los intereses respectivos y adicionalmente las sanciones previstas en el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario modificado por la ley 1430 de 2010. La situaci\u00f3n resulta contraria a la Carta Pol\u00edtica porque est\u00e1 obligando al contribuyente a que garantice una sanci\u00f3n que desvirt\u00faa su presunci\u00f3n de inocencia porque de antemano, la administraci\u00f3n est\u00e1 tomando como cierta un (sic) una actuaci\u00f3n fraudulenta y de mala fe por parte del ciudadano, sin realizarse un debido procedimiento ante una autoridad competente\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta vulneraci\u00f3n al pre\u00e1mbulo, las demandantes sostienen que la norma acusada no est\u00e1 permitiendo que el estado cumpla con la finalidad de garantizar un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, \u201cpues lo que se est\u00e1 promoviendo con la misma es un desequilibrio social y econ\u00f3mico, pues genera un detrimento en el patrimonio de los contribuyentes, en el entendido a que ellos tiene derecho de sus declaraciones tributarias, y adem\u00e1s asegurar la sanci\u00f3n de una falta que a\u00fan no ha sido probada, y no se puede dar por entendida que se cometi\u00f3\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su vez, respecto a la presunta vulneraci\u00f3n al art\u00edculo 29 Superior, las ciudadanas alegan que la disposici\u00f3n acusada \u201cvulnera de manera flagrante la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque est\u00e1 asumi\u00e9ndose que el contribuyente al momento de solicitar la devoluci\u00f3n lo hizo mediante la presentaci\u00f3n de documentos falsos o cometiendo fraude y por ende tiene la obligaci\u00f3n de consignar como provisi\u00f3n de garant\u00eda no s\u00f3lo el valor de la suma que la entidad recaudadora de impuestos (DIAN) le debe como devoluci\u00f3n, m\u00e1s los intereses correspondientes, sino que adem\u00e1s una sanci\u00f3n como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario en caso de presentarse il\u00edcito. Se observa entonces, que el legislador est\u00e1 permitiendo que mediante actos administrativos se condene a priori al contribuyente por una conducta contraria a la ley por el simple hecho de solicitar una devoluci\u00f3n de dinero que le corresponde por haber cancelado m\u00e1s dinero de lo que deb\u00eda al momento de pagar el impuesto al patrimonio o en su declaraci\u00f3n de renta. No se cumple de esta manera un debido proceso por el cual se le condene a alguien ante una autoridad competente, con los requisitos formales y sustanciales necesarios para que se le atribuya una responsabilidad jur\u00eddica y pecuniaria, con las pruebas suficientes y contundentes que demuestren tal responsabilidad de manera objetiva y certera.\u201d Y m\u00e1s adelante se\u00f1ala \u201cLa ley impone una obligaci\u00f3n de garantizar esa suma m\u00e1s la sanci\u00f3n pecuniaria, presuntamente por utilizar documentos falsos o realizar fraude, presumi\u00e9ndose entonces la culpabilidad desde un principio del contribuyente, sin concederle un procedimiento en el cual se le compruebe el il\u00edcito y se defienda. Se est\u00e1 vulnerando as\u00ed el principio constitucional de presunci\u00f3n de inocencia y el principio del debido proceso, cuando la administraci\u00f3n le endilga una responsabilidad a priori por la que se condena al contribuyente sin haberse demostrado en un juicio justo ni ante una autoridad competente, la misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, respecto al art\u00edculo 83 constitucional, estiman las demandantes que tambi\u00e9n se vulnera, por cuanto se est\u00e1 presumiendo, de entrada, la mala fe del contribuyente al exigirle la provisi\u00f3n de una garant\u00eda por concepto de una sanci\u00f3n que no ha sido endilgada dentro de un juicio justo con motivo de la utilizaci\u00f3n de documentos o fraude. As\u00ed pues, \u201cel legislador est\u00e1 desconociendo e irrespetando la Carta Constitucional en la medida en que este principio se ve desde una perspectiva de la actividad de los funcionarios p\u00fablicos quienes deben presumir la buena fe de las actuaciones de los ciudadanos, en este caso de los contribuyentes, al momento de pagar sus impuestos y de hacer las respectivas reclamaciones y\/o devoluciones ante las autoridades p\u00fablicas correspondientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agregan que igualmente se desconoce el art\u00edculo 95.9 Superior, en la medida en que se obliga a los contribuyentes a \u201crealizar el pago de una provisi\u00f3n de garant\u00edas, que parte de la base de una conducta il\u00edcita que no se ha cometido por parte del contribuyente y que si lo hiciese, no se ha demostrado dentro de un juicio justo bajo los par\u00e1metros del debido proceso, y ante la autoridad competente, d\u00e1ndose como consecuencia una clara y notoria violaci\u00f3n a los principios de justicia y equidad contemplados en el articulado de la Carta Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo que respecta al art\u00edculo 363 Superior, consideran que la norma acusada los desconoce por cuanto el legislador no tuvo en cuenta los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, ya que \u201cel legislador estableci\u00f3 de hecho, que el contribuyente iba a cometer irregularidades en materia de tributos y por esto mismo de antemano impone la garant\u00eda que debe prestar el mismo a favor de (sic) estado, siendo entonces que terminar en \u00faltimas por establecer que el contribuyente financie su propia equivocaci\u00f3n sin haberse realizado entonces el proceso adecuado, rompiendo entonces la equidad y justicia en materia tributaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda Helena Caviedes Camargo, actuando como apoderada de la DIAN, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, o en su defecto, se rechacen las pretensiones \u00a0de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, explica que revisada la argumentaci\u00f3n planteada en el concepto de la violaci\u00f3n, los cargos se refieren exclusivamente a la inconveniencia que para las actoras representa el hecho de que se garanticen las sanciones a que se refiere el art\u00edculo 670 del E.T., luego \u201cfrente a la pretensi\u00f3n de inexequibilidad total del mecanismo expedito de devoluci\u00f3n bajo la modalidad de otorgamiento de garant\u00eda, la argumentaci\u00f3n resulta insuficiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene el interviniente que, en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 83, 95.9 y 363 Superiores, la argumentaci\u00f3n es m\u00ednima, \u201cy no logra asociar suficientemente la argumentaci\u00f3n con las disposiciones presuntamente vulneradas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aun aceptando la existencia de cargos de inconstitucionalidad, la DIAN considera que aquellos no est\u00e1n llamados a prosperar, por las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
Es necesario partir de la premisa seg\u00fan la cual los saldos a favor deben ser objeto de verificaci\u00f3n tributaria, \u201cello se refleja en nuestro Estatuto Fiscal en disposiciones tales como: la firmeza de las declaraciones tributarias con saldos a favor contada a partir de la solicitud de devoluci\u00f3n, la posibilidad de declarar la suspensi\u00f3n del t\u00e9rmino para devolver ante la existencia de indicios de inexactitud e incluso la posibilidad de iniciar la verificaci\u00f3n de los saldos con posterioridad a su devoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En pocas palabras, seg\u00fan la interviniente \u201ca diferencia de lo que sostiene la parte demandante, la obligaci\u00f3n de constituir garant\u00edas permite al Estado asegurar la recuperaci\u00f3n de unos recursos sobre los cuales el contribuyente no ten\u00eda derecho, junto con las sanciones asociadas a su conducta. La jurisprudencia de las Altas Cortes ha sido un\u00e1nime al reconocer el car\u00e1cter temporal de las devoluciones, situaci\u00f3n que avala plenamente la exigencia de una garant\u00eda, con miras a evitar un detrimento patrimonial futuro para las finanzas p\u00fablicas\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la norma acusada no genera detrimento alguno en el patrimonio del contribuyente, ya que si bien puede tener derecho a la devoluci\u00f3n, no es menos cierto que existe un riesgo latente en cuanto a su certeza, \u201cy esto es precisamente lo que constituye el objeto de la p\u00f3liza\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y m\u00e1s adelante se\u00f1ala \u201cen cuanto a las sanciones, ellas son incluidas como parte del riesgo por su conexidad estrecha, con el reconocimiento de que las sumas entregadas de manera anticipada por la administraci\u00f3n que no eran de propiedad del contribuyente y su afianzamiento no constituye un prejuzgamiento como de manera errada lo sostiene la parte demandante. \u00a0En conclusi\u00f3n, el afianzamiento del riesgo potencial que implica para el Estado devolver unos saldos al contribuyente sin previa verificaci\u00f3n, constituye un mecanismo leg\u00edtimo para proteger el patrimonio p\u00fablico, lo cual descarta la violaci\u00f3n planteada\u201d. \u00a0<\/p>\n
Descarta asimismo la interviniente el cargo de vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, por cuanto \u201cno es cierto que amparar el riesgo latente implique en (sic) juicio de responsabilidad anticipado con respecto al resultado de la verificaci\u00f3n de sumas devueltas, precisamente en virtud del debido proceso la constataci\u00f3n de la realidad de los saldos debe corresponder a un procedimiento reglado que culmina con la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o la resoluci\u00f3n de rechazo total o parcial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega que la parte demandante incurre en un error al equiparar la garant\u00eda con una sanci\u00f3n, consideraci\u00f3n que lleva a plantear la ausencia de garant\u00edas propias de un proceso sancionatorio. Sin embargo, \u201cla realidad procesal es otra, olvida la parte actora que s\u00f3lo a partir de la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o del acto que rechace total o parcialmente el saldo a favor se desencadena el procedimiento encaminado a determinar las sanciones a que se refiere el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, el procedimiento de devoluci\u00f3n con garant\u00eda es optativo para el contribuyente, \u201cy si \u00e9ste no desea constituir la garant\u00eda puede solicitar su devoluci\u00f3n por el procedimiento ordinario, en cuyo caso el saldo est\u00e1 sujeto al resultado de la verificaci\u00f3n previa por parte de la administraci\u00f3n\u201d. As\u00ed pues, la constituci\u00f3n de una garant\u00eda no configura un castigo o sanci\u00f3n, y para su constituci\u00f3n la administraci\u00f3n no est\u00e1 obligada a realizar la verificaci\u00f3n de la certeza del riesgo, por cuanto esto desnaturalizar\u00eda por completo la definici\u00f3n de garant\u00eda y del contrato de seguro. \u00a0<\/p>\n
Niega igualmente la vulneraci\u00f3n al principio de la buena fe, por cuanto la posibilidad de verificar la certeza de los valores declarados en las declaraciones privadas, que pueden eventualmente generar devoluciones, constituyen una garant\u00eda al principio constitucional de las cargas p\u00fablicas, seg\u00fan el cual constituye un deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del estado. \u00a0<\/p>\n
En suma, la constituci\u00f3n de una garant\u00eda no implica un juzgamiento de responsabilidad, \u201cnada tiene que ver la buena fe con la obligaci\u00f3n de constituir garant\u00edas\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Laura Mar\u00eda Casta\u00f1eda N\u00fa\u00f1ez, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo, o en su defecto, declare exequible la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, explica que las demandantes parten de un error, en el sentido que consideran que la disposici\u00f3n acusada no s\u00f3lo consagra una sanci\u00f3n para el contribuyente, sino que adem\u00e1s le atribuye una responsabilidad jur\u00eddica y pecuniaria por un hecho cuya ocurrencia no se ha determinado en el marco del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, estima que una lectura sistem\u00e1tica de la norma debe comprender todo el r\u00e9gimen legal de las devoluciones, y que claramente establecen que el contribuyente puede presentar solicitud de devoluci\u00f3n con o sin garant\u00eda. No se establece una especie de garant\u00eda-sanci\u00f3n, que presuponga la mala fe del contribuyente y que se le impute una responsabilidad no comprobada. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la norma es facultativo y excepcional, por cuanto la regla es el procedimiento ordinario, regulado en el T\u00edtulo X del E.T. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, explica que no se trata de sancionar una presunta o supuesta conducta reprochable del contribuyente, sino de asegurar que en el evento en que se llegue a verificar una presunta irregularidad, el ciudadano que indebidamente haya obtenido una devoluci\u00f3n, no s\u00f3lo restituya lo devuelto injustamente, sino que adem\u00e1s pague las sanciones a que haya lugar. As\u00ed, la garant\u00eda de que aqu\u00ed se trata, al abarcar no s\u00f3lo el valor del monto de la devoluci\u00f3n de las sanciones correspondientes, de acuerdo con el art\u00edculo 670 del E.T., evidencian la seriedad de la solicitud del contribuyente y precaver riesgos patrimoniales, as\u00ed como de brindar un tratamiento igualitario. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, no se presume la mala fe del contribuyente, ni tampoco se trata de imponerle una sanci\u00f3n a priori por una conducta irregular no verificada; \u201cel legislador simplemente adopta las medidas necesarias para que, al igual que todos los contribuyentes, aquellos que acceden en una situaci\u00f3n de ventaja frente a los dem\u00e1s a una devoluci\u00f3n previa definici\u00f3n de su procedibilidad, aseguren que en caso de verificarse la no procedencia, paguen las sanciones respectivas\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los integrantes del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, aprobaron la ponencia presentada por el doctor Benjam\u00edn Cubides Pinto, seg\u00fan la cual \u201cel art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010 es parcialmente inconstitucional respecto de la exigencia de una garant\u00eda sobre unas sanciones a\u00fan no determinadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Instituto inicia por resumir los argumentos de la demanda, para pasar luego a realizar algunas consideraciones respecto al \u201cantecedente jurisprudencial respecto de la garant\u00eda del art\u00edculo 140 del C.C.A.\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la constitucionalidad de las garant\u00edas como requisito previo dentro de un procedimiento administrativo comenta que existen dos antecedentes jurisprudenciales en respecto al art\u00edculo 140 del C.C.A., los cuales fueron invocados y confirmados mediante sentencia C- 319 de 2002. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 25 de julio de 1991 se pronunci\u00f3 respecto a la constitucionalidad del art\u00edculo 140 del C.C.A., declarando la inexequibilidad parcial de la norma, en la parte que establec\u00eda como requisito para ejercer el derecho de \u00a0acci\u00f3n contra un acto administrativo, que consagrara un cr\u00e9dito a favor del tesoro p\u00fablico, la obligaci\u00f3n de consignar en calidad de dep\u00f3sito la suma correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte consider\u00f3 que se trataba de un requisito desproporcionado, pues obligaba al interesado a cumplir con una sanci\u00f3n impuesta por la administraci\u00f3n de manera absoluta, sin permitirle acudir a otras garant\u00edas o mecanismos de id\u00e9ntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o suma debido, en la hip\u00f3tesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante sentencia C- 318 de 1998, la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad total del art\u00edculo 7 de la Ley 383 de 1997, el cual establec\u00eda como requisito para demandar un acto administrativo que consagra una obligaci\u00f3n tributaria, la constituci\u00f3n de una garant\u00eda bancaria o de compa\u00f1\u00eda de seguros por un porcentaje del monto discutido, siempre que fuera superior a los diez millones de pesos. \u00a0<\/p>\n
Con base en los anteriores pronunciamientos judiciales, el ICDT concluye lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) exigir el monto total discutido como requisito para acceder a la justicia no es equitativo; lo que s\u00ed procede es la definici\u00f3n de una garant\u00eda posterior que tenga en cuenta las condiciones de cada contribuyente; (ii) fijar un porcentaje fijo del valor discutido como requisito previo para acceder a la justicia tampoco es equitativo y vulnera la Constituci\u00f3n; en el mismo sentido, lo que procede es fijar una garant\u00eda posterior atendiendo a las condiciones de cada contribuyente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, explica el interviniente que el art\u00edculo 860 del E.T. busca que el estado cuente con una garant\u00eda para que en caso de que posteriormente haya un cambio en el monto de la devoluci\u00f3n, la autoridad tributaria pueda posteriormente \u00a0recuperar el dinero solicitado de m\u00e1s, am\u00e9n de las sanciones a que tendr\u00eda derecho. De esta forma se est\u00e1 generando una f\u00f3rmula para garantizar la recuperaci\u00f3n de un dinero que al devolver a\u00fan no se ha sometido a fiscalizaci\u00f3n y que por tanto a\u00fan no puede considerarse devuelto de forma definitiva, como lo reconoce la misma normatividad tributaria (inciso primero del art\u00edculo 670 del E.T.) y que por tanto puede ser objeto de las sanciones que precisamente se pretende garantizar. \u00a0<\/p>\n
Revisando igualmente los antecedentes de la norma acusada, se concluye que \u201cla nueva propuesta busca alcanzar la efectividad en el control a las devoluciones y\/o compensaciones de saldos a favor y garantizar la recuperaci\u00f3n de los valores devueltos en forma improcedente, cuando las solicitudes se presentan con garant\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con tal intenci\u00f3n del legislador, el interviniente anota lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 670 del E.T. que contempla la sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente, la establece con un recargo del 50% de los intereses moratorios que se liquiden sobre los valores devueltos en exceso. Al exigir una garant\u00eda sobre este monto de la sanci\u00f3n, as\u00ed como sobre los intereses de mora, que presuponen la improcedencia de la devoluci\u00f3n, se est\u00e1 presumiendo una infracci\u00f3n por parte del contribuyente, con lo cual se violan los principios del debido proceso y de la buena fe. Por ello, el art\u00edculo 860 del E.T. resulta inconstitucional en cuanto a la garant\u00eda sobre el valor de los intereses moratorios y la sanci\u00f3n, m\u00e1s no sobre el valor de la devoluci\u00f3n misma. \u00a0<\/p>\n
Es decir, es constitucional fijar una garant\u00eda al contribuyente sobre un monto determinado que efectivamente va a ser devuelto, pero no lo es sobre unos intereses y una sanci\u00f3n que a\u00fan no existen y que requieren de un proceso previo de determinaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, el interviniente considera que, desde la perspectiva del art\u00edculo 363 del E.T. \u201cpodr\u00eda sostenerse que la garant\u00eda es excesiva, este reproche de constitucionalidad requer\u00eda tener un par\u00e1metro de comparaci\u00f3n, el cual no se present\u00f3 en la demanda ni se encuentra en la Constituci\u00f3n, pero adem\u00e1s deber\u00eda tener como efecto el afectar alg\u00fan derecho fundamental como es el de acceso a la justicia. La cauci\u00f3n no excede del valor de la devoluci\u00f3n m\u00e1s las posibles sanciones y adem\u00e1s tiene un l\u00edmite cuantitativo en cuanto al valor garantizado por la sanci\u00f3n el art\u00edculo 670 del E.T. pero adem\u00e1s la garant\u00eda no es requisito para obtener la devoluci\u00f3n, sino es un mecanismo para que se pueda realizar previamente el proceso de verificaci\u00f3n, es decir, la garant\u00eda no es requisito para acceder a la posibilidad de la devoluci\u00f3n, sino que es un mecanismo para hacerla m\u00e1s expedita\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que la norma demandada se\u00f1ala expresamente que es facultativo para el contribuyente otorgar la garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n \u00a0con la presentaci\u00f3n de la solicitud de devoluci\u00f3n. As\u00ed, es viable que el contribuyente presente la mencionada petici\u00f3n sin la respectiva garant\u00eda, lo cual no le acarrear\u00e1 consecuencia alguna. Sin embargo, \u201cla justicia se vulnera cuando el contribuyente constituye una garant\u00eda respecto de las sanciones previstas en el art\u00edculo 670 E.T., que dependen del hecho futuro e incierto de que la administraci\u00f3n rechace o modifique la devoluci\u00f3n decretando la sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente, la cual corresponde a los intereses moratorios incrementados en un 50 % sobre el valor de la devoluci\u00f3n del saldo a favor atribuible al impuesto, excluyendo el valor proveniente de la sanci\u00f3n por inexactitud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y m\u00e1s adelante se\u00f1ala \u201clos intereses incrementados en 50% s\u00f3lo proceden respecto al saldo a favor imputable al impuesto, sin incluir la sanci\u00f3n por inexactitud, debiendo el estado garantizar este mandato, a fin de no afectar de manera injusta y desproporcionada el patrimonio del contribuyente. El hecho de que las compa\u00f1\u00edas de seguros carezcan de par\u00e1metros para poder medie o estimar la cuant\u00eda del riesgo econ\u00f3mico a amparar, porque s\u00f3lo con posterioridad \u00a0a la emisi\u00f3n de la p\u00f3liza y al pago de la prima es factible establecer si la devoluci\u00f3n tiene o no componente de sanci\u00f3n, tambi\u00e9n hace que trasgreda el principio de eficiencia consagrado en el art\u00edculo 363 de la Carta. En efecto, esta incertidumbre en muchas ocasiones obliga a las compa\u00f1\u00edas de seguro a sobreestimar el valor del posible siniestro y al contribuyente a pagar una prima cuyo costo probablemente \u00a0es excesivo. Todo lo anterior, en la pr\u00e1ctica, tambi\u00e9n queda demostrado con el hecho de que las compa\u00f1\u00edas de seguros est\u00e1n exigiendo a los contribuyentes constituir un CDT a su favor como condici\u00f3n para la expedici\u00f3n de la p\u00f3liza. Esto equivale, en la pr\u00e1ctica, a que la garant\u00eda se convierta en un dep\u00f3sito, exigencia que en el pasado ya fue declarada inconstitucional (sentencia C- 319\/02 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra)\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta vulneraci\u00f3n al debido proceso, considera que no se presenta por cuanto es leg\u00edtimo expedir medidas para proteger el efectivo recaudo de los ingresos que financian el gasto p\u00fablico en beneficio general de los ciudadanos. Tampoco vulnera el principio de la buena fe. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n al art\u00edculo 95.9, estima el interviniente que el demandante incurre en una imprecisi\u00f3n sobre el alcance de la garant\u00eda prevista en la norma impugnada, habida cuenta de que \u00e9sta no obliga al contribuyente a otorgar la garant\u00eda con la solicitud de devoluci\u00f3n, pues puede prescindir de ella. Tampoco se viola el art\u00edculo 363 Superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos FASECOLDA. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carolina Soto Losada, actuando en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, para solicitarle a la Corte declare exequible la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Asegura que, una lectura de la norma acusada con el art\u00edculo 855 del E.T. se concluye que existen dos formas en que el contribuyente puede solicitar una devoluci\u00f3n de impuestos: sin garant\u00eda, caso en el cual la administraci\u00f3n cuenta con un plazo de 50 d\u00edas para hacer entrega del cheque, t\u00edtulo o giro, o presentar la solicitud acompa\u00f1ada de la mencionada garant\u00eda, evento en el cual el plazo para el retorno de los dineros es de 20 d\u00edas. Es importante aclarar que la decisi\u00f3n de optar por uno u otro tr\u00e1mite es potestativa del solicitante. De tal suerte que \u201cresulta claro que el otorgamiento de la garant\u00eda no condiciona el ejercicio del derecho a la devoluci\u00f3n, sino que es un mecanismo instituido por el legislador para que el contribuyente pueda acceder a un tr\u00e1mite m\u00e1s expedito que conlleve a una devoluci\u00f3n m\u00e1s pronta de los dineros\u201d. \u00a0<\/p>\n
A manera de conclusi\u00f3n sostiene lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa raz\u00f3n de ser de la existencia de la garant\u00eda se fundamenta en la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, toda vez que cuando se presenta la solicitud bajo esta condici\u00f3n el Estado debe efectuar la devoluci\u00f3n en un plazo menor, y dada esa situaci\u00f3n no cuenta con el tiempo necesario para efectuar una investigaci\u00f3n detallada sobre la procedencia o no de la devoluci\u00f3n, por lo que, si una vez efectuada la entrega del dinero la administraci\u00f3n dentro de los dos a\u00f1os siguientes evidencia que el tr\u00e1mite era improcedente parcial o totalmente, cuenta adem\u00e1s del patrimonio del contribuyente, con el respaldo que le otorga la garant\u00eda para recobrar los dineros entregados en exceso\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Externado de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Julio Roberto Piza, Director del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Inicia por afirmar que los sujetos pasivos de los impuestos del orden nacional y territorial que (i) liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias o (ii) realicen pagos en exceso o de lo no debido, pueden solicitar su devoluci\u00f3n, de acuerdo con lo establecido en los art\u00edculos 850 y siguientes del Estatuto Tributario. Tal devoluci\u00f3n de saldos a favor, pagos en exceso o de lo no debido, se puede presentar con garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, otorgada por entidades bancarias o de seguros, o sin garant\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Aclara el interviniente que entre las dos formas de presentaci\u00f3n de la solicitud est\u00e1 dada por el t\u00e9rmino que tiene la administraci\u00f3n tributaria para hacer entrega del cheque, t\u00edtulo o giro. En el caso de la solicitud con garant\u00eda, el t\u00e9rmino es de 20 d\u00edas, en caso contrario, el plazo ser\u00e1 de 50 d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Explica que dentro de tales t\u00e9rminos la administraci\u00f3n debe adelantar todos los tr\u00e1mites para la verificaci\u00f3n de la procedencia de la devoluci\u00f3n, es decir, sus competencias de control y fiscalizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La diferencia de t\u00e9rminos, a su vez, se explica en el sentido de que la administraci\u00f3n, cuando existe garant\u00eda, se \u201crelaja en su actividad administrativa, como quiera que en todos los casos habr\u00e1 un garante del cumplimiento de la obligaci\u00f3n y de las sanciones, y en ning\u00fan caso pondr\u00e1n en riesgo los recursos p\u00fablicos. Desde esta perspectiva debemos tener en cuenta que la solicitud de devoluci\u00f3n presentada con garant\u00eda se convierte en un camino alternativo que genera privilegios para el administrado que cumple con los requisitos fijados\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el contribuyente cuenta con la opci\u00f3n de seguir el tr\u00e1mite general, es decir, sin presentaci\u00f3n de garant\u00eda, o tomar un camino en el que tiene que cumplir con los requisitos fijados por el legislador, en orden a garantizar los recursos p\u00fablicos en relaci\u00f3n con la devoluci\u00f3n efectuada. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, seg\u00fan el interviniente, la norma acusada no desconoce el principio del debido proceso, por cuanto se trata simplemente de una alternativa con que cuenta el contribuyente, en orden a dar celeridad al tr\u00e1mite de la devoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad Nacional de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegura que el art\u00edculo 18 de la Ley1430 de 2010 no vulnera en nada el principio del debido proceso, por cuanto debe interpretarse arm\u00f3nicamente con los art\u00edculos 853, 854 y 857 del E.T., los cuales regulan el tr\u00e1mite de las devoluciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la garant\u00eda que se exige para cuando la administraci\u00f3n acelere la devoluci\u00f3n, es decir, la haga antes de vencer el t\u00e9rmino ordinario que tiene para realizar la investigaci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n, \u201ctodo dentro de un marco procesal debidamente determinado y con garant\u00eda del principio de defensa del sujeto pasivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el contribuyente puede cometer errores en sus declaraciones, las cuales deben corregirse para determinar el impuesto que justamente debe pagar y\/o sumar a devolver o compensar, o en los procesos de auditor\u00eda pueden aparecer inconsistencias en los datos o cifras suministradas por el contribuyente o por terceros mediante cruces de informaci\u00f3n. Ante estas posibilidades, la ley establece un sistema lo suficientemente \u00a0reglado de fiscalizaci\u00f3n que una vez agotado o vencido el t\u00e9rmino para hacerlo debe permitir la devoluci\u00f3n de valores pagados en exceso o saldos a favor del contribuyente, si los hay. Sistema que en lugar de vulnerar los principios de buena fe, debido proceso, generalidad, eficiencia y equidad, los reafirma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Universidad del Rosario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gabriel Hern\u00e1ndez Villareal, Decano (e) de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Inicia se\u00f1alando que el tema debe ser abordado desde la \u00f3ptica del contribuyente, sino igualmente tomando en consideraci\u00f3n a la entidad garante, por cuanto se trata de un contrato de seguro. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala igualmente los cambios que en materia de devoluciones introdujo la disposici\u00f3n demandada, a saber (i) seg\u00fan lo dispon\u00eda la norma anterior, la garant\u00eda se constitu\u00eda por el valor de la devoluci\u00f3n, lo cual no dejaba duda sobre el valor asegurable, mientras que ahora el hecho de que deba garantizarse el valor de las sanciones conlleva a que no se pueda determinar el aludido inter\u00e9s asegurable; (ii) antes la solidaridad del garante surg\u00eda en el momento en que se notificaba, dentro del t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n (acto administrativo culminante del proceso de determinaci\u00f3n del impuesto), en tanto que actualmente la solidaridad surge cuando se notifique, dentro del mismo t\u00e9rmino, el requerimiento especial (simple acto preparatorio); y (iii) en la anterior versi\u00f3n, el garante era solidariamente responsable, adem\u00e1s de la obligaci\u00f3n garantizada, del monto de la sanci\u00f3n por improcedencia de la devoluci\u00f3n, mientras que ahora es solidariamente responsable por la obligaci\u00f3n garantizada y por el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las anteriores modificaciones, a juicio del interviniente, comportan diversas consecuencias negativas (i) no puede hablarse de solidaridad \u00a0respecto de una obligaci\u00f3n que no ha nacido a la vida jur\u00eddica, como es el caso de la eventual sanci\u00f3n que resulte del proceso de determinaci\u00f3n del impuesto, la cual cobra vida cuando se determine el valor de la devoluci\u00f3n improcedente, y no cuando se notifique un simple requerimiento especial; (ii) desde el punto de vista de las entidades garantes, se viola su derecho de defensa y al debido proceso, por cuanto el Estatuto Tributario no incluye ninguna norma que ordene vincular formalmente al deudor solidario al proceso de determinaci\u00f3n del impuesto, lo cual implica que, pese a surgir la solidaridad, los garantes no puedan defenderse; y (iii) no tiene sentido que se exija, para efectos de la devoluci\u00f3n, constituir una garant\u00eda por el valor equivalente al monto de este, m\u00e1s las sanciones que el trata el art\u00edculo 670 del E.T., siempre que \u00e9stas no superen los 10.000 salarios m\u00ednimos, sencillamente porque en el momento de tomar la garant\u00eda resulta imposible saber cu\u00e1l va a ser el valor de la eventual sanci\u00f3n; s\u00f3lo cuando dentro del marco de un proceso se determine el impuesto, mediante liquidaci\u00f3n oficial se rechace o modifique el saldo a favor objeto de la devoluci\u00f3n, puede conocerse el importe de la sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Agrega que, desde la \u00f3ptica de los contribuyentes, el hecho de que para obtener una r\u00e1pida devoluci\u00f3n se vean obligados a adquirir una garant\u00eda muy costosa, que comprenda el valor de una eventual sanci\u00f3n por incurrir en conductas il\u00edcitas, \u201catenta abiertamente contra el concepto de justicia y los principios constitucionales de la buena fe y la presunci\u00f3n de inocencia, por razones evidentes sobre las cuales ni siquiera es necesario profundizar\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sostiene que las aseguradoras no tienen por qu\u00e9 responder por conductas il\u00edcitas que despliegue el tomador para defraudar al Estado, por cuanto el dolo no es asegurable y adem\u00e1s la responsabilidad penal \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto n\u00fam. 5184, solicita a la Corte lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar ESTARSE A LO RESUELTO en el expediente D- 8495. Si y s\u00f3lo si la Corte considera que el vicio se\u00f1alado es subsanable y \u00e9ste se subsana, el Ministerio P\u00fablico le solicitar declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, que modific\u00f3 el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, por los aspectos aqu\u00ed analizados\u201d. \u00a0<\/p>\n
Inicia la Vista Fiscal por se\u00f1alar que, en concepto rendido n\u00fam. 5172, se se\u00f1al\u00f3 la existencia de un vicio en la formaci\u00f3n de la Ley 1430 de 2010, solicitando a la Corte que la devolviera al Congreso de la Rep\u00fablica, en caso de considerar que se trataba de un vicio subsanable. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al caso concreto, se\u00f1ala que el procedimiento tributario inicia con la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n privada del tributo, la cual se presume verdadera. A partir de dicha liquidaci\u00f3n, se inicia una actuaci\u00f3n administrativa encaminada a verificar su contenido y, en caso de existir inexactitudes o errores, se promueve un procedimiento para imponer sanciones. \u00a0<\/p>\n
El E.T., en su T\u00edtulo X, regula el procedimiento con arreglo al cual el contribuyente puede solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor en sus declaraciones tributarias, petici\u00f3n que debe realizarse, a m\u00e1s tardar, dentro de los dos a\u00f1os siguientes de la fecha en la cual se venci\u00f3 el t\u00e9rmino para presentar la declaraci\u00f3n. As\u00ed mismo se regula lo referente a la devoluci\u00f3n de saldos a favor. \u00a0<\/p>\n
A su vez, los art\u00edculos 856 a 859 del E.T. regula los procedimientos de verificaci\u00f3n de las devoluciones, a efectos de rechazar e inadmitir aquellas que no cumplan con los requisitos legales. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, comenta la Vista Fiscal, el art\u00edculo 860 del E.T. regula un procedimiento de devoluci\u00f3n distinto al ordinario, en dos sentidos: la devoluci\u00f3n ocurre en un tiempo menor, es decir, la mitad del ordinario; y se le exige al contribuyente adquirir una garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, por el valor de la devoluci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del E.T., por el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Asegura que la reducci\u00f3n del tiempo para verificar la viabilidad de la devoluci\u00f3n, incrementa el riesgo, pues cabe la posibilidad de la existencia de inexactitudes; a efectos de conjurar tal eventualidad, se debe configurar una garant\u00eda. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, seg\u00fan el Procurador, la mera constituci\u00f3n de la garant\u00eda no implica per se cuestionar la solicitud elevada por el contribuyente, ni asumir la existencia de una irregularidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, Num. 4, de la Constituci\u00f3n, por estar contenida en una ley. \u00a0<\/p>\n
2. Argumentos de las demandantes. \u00a0<\/p>\n
Las ciudadanas Ana Mar\u00eda Hobaica Pedraza, Sandra Milena D\u00edaz Robles, Julia Victoria Lozano Gait\u00e1n y Laura In\u00e9s Ball\u00e9n Rueda interpusieron acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, por estimar que vulnera el pre\u00e1mbulo, as\u00ed como los art\u00edculos 29, 83, 95-9 y 363 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la supuesta vulneraci\u00f3n al pre\u00e1mbulo, las demandantes sostienen que la norma acusada no est\u00e1 permitiendo que el Estado cumpla con la finalidad de garantizar un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, \u00a0\u201cpues lo que se est\u00e1 promoviendo con la misma es un desequilibrio social y econ\u00f3mico, pues genera un detrimento en el patrimonio de los contribuyentes, en el entendido a que ellos tiene derecho de sus declaraciones tributarias, y adem\u00e1s asegurar la sanci\u00f3n de una falta que a\u00fan no ha sido probada, y no se puede dar por entendida que se cometi\u00f3\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su vez, respecto a la presunta vulneraci\u00f3n al art\u00edculo 29 Superior, las ciudadanas alegan que la disposici\u00f3n acusada vulnera de manera flagrante la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque est\u00e1 asumi\u00e9ndose que el contribuyente, al momento de solicitar la devoluci\u00f3n lo hizo mediante la presentaci\u00f3n de documentos falsos o cometiendo fraude y por ende tiene la obligaci\u00f3n de consignar como provisi\u00f3n de garant\u00eda no s\u00f3lo el valor de la suma que la entidad recaudadora de impuestos (DIAN) le debe como devoluci\u00f3n, m\u00e1s los intereses correspondientes, sino que adem\u00e1s una sanci\u00f3n como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario en caso de presentarse il\u00edcito. Se observa entonces, que el legislador est\u00e1 permitiendo que mediante actos administrativos se condene a priori al contribuyente por una conducta contraria a la ley por el simple hecho de solicitar una devoluci\u00f3n de dinero que le corresponde por haber cancelado m\u00e1s dinero de lo que deb\u00eda al momento de pagar el impuesto al patrimonio o en su declaraci\u00f3n de renta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, respecto al art\u00edculo 83 constitucional, estiman las demandantes que tambi\u00e9n se vulnera, por cuanto se est\u00e1 presumiendo, de entrada, la mala fe del contribuyente al exigirle la provisi\u00f3n de una garant\u00eda por concepto de una sanci\u00f3n que no ha sido endilgada dentro de un juicio justo con motivo de la utilizaci\u00f3n de documentos o fraude.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agregan que igualmente se desconoce el art\u00edculo 95.9 Superior, en la medida en que se obliga a los contribuyentes a realizar el pago de una provisi\u00f3n de garant\u00edas, que parte de la base de una conducta il\u00edcita que no se ha cometido por parte del contribuyente y que si lo hiciese, no se ha demostrado dentro de un juicio justo bajo los par\u00e1metros del debido proceso, y ante la autoridad competente, d\u00e1ndose como consecuencia una clara y notoria violaci\u00f3n a los principios de justicia y equidad contemplados en el articulado de la Carta Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo que respecta al art\u00edculo 363 Superior, consideran que la norma acusada los desconoce por cuanto el legislador no tuvo en cuenta los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, ya que el legislador estableci\u00f3 de hecho, que el contribuyente iba a cometer irregularidades en materia de tributos y por esto mismo de antemano impone la garant\u00eda que debe prestar el mismo a favor del Estado, siendo entonces que terminar en \u00faltimas por establecer que el contribuyente financie su propia equivocaci\u00f3n sin haberse realizado entonces el proceso adecuado, rompiendo entonces la equidad y justicia en materia tributaria. \u00a0<\/p>\n
Puestas as\u00ed las cosas, la Corte debe \u00a0previamente determinar si las demandantes configuraron, al menos, un cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
3. Requisitos m\u00ednimos para la configuraci\u00f3n de un cargo de inconstitucionalidad. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad, entre ellas, las razones por las cuales las disposiciones constitucionales invocadas se estiman violadas. Al respecto, la Corte ha advertido que, si bien es cierto que se trata de una acci\u00f3n de car\u00e1cter p\u00fablico, y por ende, no se encuentra sometida a mayores rigorismos y formalidades1, tambi\u00e9n lo es que es necesario cumplir con ciertos requisitos y contenidos m\u00ednimos que permitan a este Tribunal la realizaci\u00f3n satisfactoria de un estudio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Se ha reiterado entonces, que no puede admitirse cualquier ataque indeterminado o carente de motivaci\u00f3n razonable2. Por el contrario, se demanda cierta carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se materializa no s\u00f3lo con una acusaci\u00f3n de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino tambi\u00e9n explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicar\u00eda, no solo estar utilizando recursos estatales inadecuadamente, para una labor que no beneficia a ninguna persona, sino que conllevar\u00eda a que la sentencia deber\u00e1 ser inhibitoria por inepta demanda. El ordenamiento exige pues del ciudadano, la especial responsabilidad de ser diligente, a fin de que esta Corporaci\u00f3n pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, las razones a las que aluden el numeral tercero del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067, as\u00ed como la jurisprudencia de manera reiterada, no son de cualquier clase, sino que se circunscriben al seguimiento de exigencias m\u00ednimas razonables, sobre las cuales esta Corporaci\u00f3n ha insistido vigorosamente. Una sistematizaci\u00f3n sobre el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ctendr\u00e1n que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia que ya ha sido objeto de an\u00e1lisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad como forma de control del poder p\u00fablico. La efectividad del derecho pol\u00edtico depende, como lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. \u00a0De lo contrario, la Corte terminar\u00e1 inhibi\u00e9ndose, circunstancia que frustra \u00b4la expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional\u00b4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u00b4el car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u00b4, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente \u201cy no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u201d e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; \u00b4esa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden\u00b4. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, las razones son espec\u00edficas si definen con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica a trav\u00e9s \u00b4de la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada`. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u00b4vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u00b4 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0La pertinencia tambi\u00e9n es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que `el demandante en realidad no est\u00e1 acusando el contenido de la norma sino que est\u00e1 utilizando la acci\u00f3n p\u00fablica para resolver un problema particular, como podr\u00eda ser la indebida aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n en un caso espec\u00edfico\u00b4; tampoco prosperar\u00e1n las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un an\u00e1lisis de conveniencia, calific\u00e1ndola \u00b4de inocua, innecesaria, o reiterativa\u00b4 a partir de una valoraci\u00f3n parcial de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la Corte ha insistido tambi\u00e9n, como se expres\u00f3 m\u00e1s arriba, en que la consagraci\u00f3n de estos requisitos m\u00ednimos no puede entenderse como una limitaci\u00f3n a los derechos pol\u00edticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, y evitar un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho pol\u00edtico. Esto supone una carga m\u00ednima de comunicaci\u00f3n y argumentaci\u00f3n que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusan los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia. En este orden de ideas, \u201cla presentaci\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un di\u00e1logo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedici\u00f3n o aplicaci\u00f3n de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como m\u00ednimo la exposici\u00f3n de razones conducentes para hacer posible el debate.\u201d3 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la jurisprudencia tambi\u00e9n se ha pronunciado sobre las demandas de inconstitucionalidad cuyo sentido es presentar una interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada como contraria a la Constituci\u00f3n. As\u00ed, cuando la demanda surge de una determinada interpretaci\u00f3n, se hace necesario distinguir entre enunciados normativos (disposiciones) y normas (contenidos normativos)4, pues de un mismo enunciado normativo se pueden desprender varios contenidos normativos aut\u00f3nomos que seg\u00fan c\u00f3mo se les interprete en conjunto, pueden resultar inconstitucionales o no. Por esto, si la demanda tiene como punto de partida una determinada interpretaci\u00f3n \u2013 la que hace el demandante – de los contenidos normativos que se derivan de las disposiciones normativas, debe resultar claro para el juez constitucional, y as\u00ed fundamentarlo el demandante, que esta interpretaci\u00f3n es la \u00fanica posible, o por lo menos es razonable, mientras que las otras son poco plausibles o inconstitucionales. Lo anterior debe estar representado en el escrito de la demanda, como presupuesto necesario de la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad de las leyes que hace la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se puede concluir que, en principio, el objeto de un cargo de inconstitucionalidad es lograr que el juez constitucional expulse del orden jur\u00eddico un precepto legal; luego, no puede perseguir el prop\u00f3sito general consistente en que se establezca una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, pues este principio obliga a los operadores jur\u00eddicos en sede de aplicaci\u00f3n, y su vigencia implica que la Corte s\u00f3lo podr\u00e1 dictar una sentencia interpretativa de manera excepcional, si el precepto tiene como interpretaci\u00f3n m\u00e1s razonable, una que resulta constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Precisi\u00f3n de los cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, las demandantes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, por estimar que vulnera el pre\u00e1mbulo, as\u00ed como los art\u00edculos 29, 83, 95-9 y 363 constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, analizadas las argumentaciones presentadas por las demandantes, las Corte considera que no lograron estructurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con las presuntas violaciones al pre\u00e1mbulo y a los art\u00edculos 95.9 y 363 Superiores. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del pre\u00e1mbulo, las ciudadanas se limitan a afirmar que el sistema de devoluci\u00f3n con garant\u00eda de sumas de dinero a favor de los contribuyentes, resulta ser contrario al orden justo que inspira la Constituci\u00f3n de 1991, por cuanto se est\u00e1 sancionado anticipadamente al contribuyente. Tales argumentaciones no terminan de ser suficientes y claras, por cuanto una simple lectura de la norma evidencia que no se trata de la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, como lo entienden las demandantes, sino de la constituci\u00f3n de una garant\u00eda, encaminada a evitar que el erario p\u00fablico sufra un detrimento a causa de devoluciones indebidas de dinero a los contribuyentes. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, no se configura un cargo de inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 95.9 Superior, referente al deber ciudadano de tributar en condiciones de justicia y equidad, por cuanto las ciudadanas no logran demostrar de qu\u00e9 manera la obligaci\u00f3n de constituir una garant\u00eda, encaminada a prever los da\u00f1os que sufrir\u00eda el erario p\u00fablico a causa de devoluciones injustificadas, viola el deber de tributar. Otro tanto sucede con el art\u00edculo 363 Superior, seg\u00fan el cual el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, toda vez que las ciudadanas no logran probar la existencia de una oposici\u00f3n real entre la norma acusada y la citada disposici\u00f3n constitucional. Es m\u00e1s, en este \u00faltimo caso la argumentaci\u00f3n presentada termina siendo confusa por cuanto en vez de explicar las razones por las cuales la norma acusada desconocer\u00eda los principios de equidad, eficiencia y progresividad, terminan por desarrollar una explicaci\u00f3n fundada en el derecho administrativo sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, estima la Corte que las ciudadanas estructuraron dos cargos de inconstitucionalidad, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devoluci\u00f3n, deber\u00e1 previamente suscribir una garant\u00eda equivalente al monto objeto de aqu\u00e9lla, mas unas sanciones (previstas en el art\u00edculo 670 del E.T.), siempre que \u00e9stas no superen los diez mil (10.000) s.m.l.v., estar\u00eda violando la presunci\u00f3n de inocencia (art. 29 Superior), en la medida en que se partir\u00eda de la responsabilidad, no probada, del contribuyente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. De igual manera, se desconocer\u00eda el principio de la buena fe, por cuanto el legislador parte del supuesto de que el contribuyente elev\u00f3 una solicitud de devoluci\u00f3n ama\u00f1ada, motivo por el cual le impone al contribuyente la suscripci\u00f3n de una cauci\u00f3n que no s\u00f3lo cubre el monto del objeto de la devoluci\u00f3n, sino que adem\u00e1s comprende aqu\u00e9l de unas eventuales sanciones tributarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede advertirse, los cargos de inconstitucionalidad se contraen a la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, del art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Precisados los cargos de inconstitucionalidad, pasa la Corte a examinar (i) el contenido y alcance de la norma acusada; (ii) la facultad, y los l\u00edmites constitucionales, con que cuenta el legislador para estructurar el procedimiento tributario; y (iii) resolver\u00e1 el caso concreto. \u00a0<\/p>\n
5. Contenido y alcance de la expresi\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
La compresi\u00f3n del art\u00edculo 14 de la Ley 1430 de 2010 debe iniciar por su transcripci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
LEY 1430 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 18. DEVOLUCI\u00d3N CON PRESENTACI\u00d3N DE GARANT\u00cdA. Modif\u00edcase el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, el cual queda as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 860. Devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devoluci\u00f3n una garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, otorgada por entidades bancarias o de compa\u00f1\u00edas de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, la Administraci\u00f3n de Impuestos, dentro de los veinte (20) d\u00edas siguientes deber\u00e1 hacer entrega del cheque, t\u00edtulo o giro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el texto de toda garant\u00eda constituida a favor de la Naci\u00f3n \u2013Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales\u2013, deber\u00e1 constar expresamente la menci\u00f3n de que la entidad bancaria o compa\u00f1\u00eda de seguros renuncia al beneficio de excusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo en las devoluciones, podr\u00e1 prescribir mediante resoluci\u00f3n motivada, los contribuyentes o sectores que se sujetar\u00e1n al t\u00e9rmino general de que trata el art\u00edculo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n sea presentada con garant\u00eda, caso en el cual podr\u00e1 ser suspendido el t\u00e9rmino para devolver y\/o compensar hasta por un m\u00e1ximo de noventa (90) d\u00edas conforme con lo previsto en el art\u00edculo 857-1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaraci\u00f3n tributaria cuyo saldo a favor fue objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, tramitada con o sin garant\u00eda, la Administraci\u00f3n Tributaria impondr\u00e1 las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto, previa formulaci\u00f3n del pliego de cargos y dar\u00e1 traslado por el t\u00e9rmino de un (1) mes para responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n de correcci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, la comprensi\u00f3n del art\u00edculo acusado pasa por precisar el sentido que tiene el t\u00e9rmino \u201cdevoluci\u00f3n\u201d, en materia tributaria. Al respecto, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de mayo de 2002, consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecisa la Sala que las instituciones de la devoluci\u00f3n y compensaci\u00f3n son procedimientos perfectamente diferenciados en sus caracter\u00edsticas y aunque por virtud del art\u00edculo 861 del Estatuto Tributario se encuentren relacionadas, su naturaleza es diferente. \u00a0<\/p>\n
En efecto, conforme al art\u00edculo 850 ib\u00eddem la devoluci\u00f3n implica una carga legal para el sujeto pasivo y una acreencia para el activo. El primero, en este caso la administraci\u00f3n, tiene una obligaci\u00f3n que surge en tres casos, a saber: a) cuando los contribuyentes o responsables se liquidan saldos a favor, b) cuando existen pagos en exceso y c) cuando se paga lo no debido. Para los contribuyentes o responsables, por esos mismos hechos surge la mencionada acreencia la cual pueden hacer efectiva por el procedimiento establecido para el efecto, valga decir cuando se ejercita el derecho a su obtenci\u00f3n\u201d5. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte Constitucional ha examinado la naturaleza jur\u00eddica de las devoluciones en materia tributaria. As\u00ed, en sentencia C- 075 de 2004, con ocasi\u00f3n del examen de una demanda presentada contra el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 223 de 1995, referente a las sanciones a imponer por improcedencia de las devoluciones o compensaciones, consider\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cPuede ocurrir que en las declaraciones tributarias se liquiden saldos a favor del contribuyente o responsable. \u00a0\u00c9stos, ante tal situaci\u00f3n, pueden solicitar la devoluci\u00f3n de esos saldos, imputarlos dentro de su liquidaci\u00f3n privada del mismo impuesto del siguiente periodo gravable o solicitar su compensaci\u00f3n con deudas tributarias. \u00a0Si solicitan la devoluci\u00f3n, como las declaraciones est\u00e1n amparadas por presunci\u00f3n de veracidad, se adelanta un proceso de verificaci\u00f3n preliminar y se hace la devoluci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como la administraci\u00f3n parte de la buena fe del contribuyente o responsable, esta devoluci\u00f3n se hace con base en la informaci\u00f3n suministrada en la declaraci\u00f3n y en la informaci\u00f3n preliminar recaudada en la etapa de verificaci\u00f3n. \u00a0Adem\u00e1s, por un acto de justicia tributaria, se promueve una actuaci\u00f3n sumamente \u00e1gil. \u00a0Esto es as\u00ed al punto que la ley le ordena al gobierno establecer un tr\u00e1mite especial para mayor agilidad, le permite a la DIAN establecer sistemas de devoluci\u00f3n de saldos que operen de oficio luego de la presentaci\u00f3n de las declaraciones, le ordena dar prioridad a las devoluciones de entidades sin \u00e1nimo de lucro y faculta al gobierno para establecer un sistema de devoluci\u00f3n antes de la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n cuando se trate de entidades exentas o no contribuyentes. \u00a0Estas \u00f3rdenes y permisiones son comprensibles por los fundamentos mismos del sistema tributario pues si bien todos est\u00e1n obligados a contribuir al financiamiento de las cargas p\u00fablicas, deben hacerlo dentro de los conceptos de justicia y equidad. \u00a0Por ello, el contribuyente o responsable que liquide un saldo a favor, tiene derecho a solicitar su devoluci\u00f3n y a que \u00e9sta se realice en el menor t\u00e9rmino posible\u201d. (negrillas agregadas). \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la norma acusada debe ser entendida tomando en consideraci\u00f3n (i) el contexto en el cual se encuentra; (ii) la voluntad del legislador; y (iii) los cambios introducidos frente a la legislaci\u00f3n anterior. \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, encuentra la Corte que el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario se halla incluido en el T\u00edtulo X sobre \u201cDevoluciones\u201d, a lo largo del cual se regulan los siguientes temas (i) devoluci\u00f3n de saldos a favor6 (ii) facultad para fijar tr\u00e1mites de devoluci\u00f3n de impuestos7;(iii) facultad para devolver a entidades exentas o no contribuyentes8; (iv) competencia funcional de las devoluciones9; (v) t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor10; (v) t\u00e9rmino para efectuar la devoluci\u00f3n11; (vi) verificaci\u00f3n de las devoluciones12; (vii) rechazo e inadmisi\u00f3n de las solicitudes de devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n13; (viii) auto inadmisorio14; (ix) devoluci\u00f3n de retenciones no consignadas15 y (x) devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, el T\u00edtulo X regula el procedimiento ordinario que deben seguir las solicitudes de devoluci\u00f3n de saldos a favor, pagos en exceso o no debidos. Al respecto, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 854 del E.T., las solicitudes de devoluci\u00f3n de impuestos deber\u00e1n ser presentadas a m\u00e1s tardar dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes posteriores a la fecha de vencimiento del t\u00e9rmino para declarar. A su vez, la administraci\u00f3n de impuestos cuenta con un t\u00e9rmino de cincuenta (50) d\u00edas para llevar a cabo la respectiva devoluci\u00f3n, es decir, entregar un cheque, t\u00edtulo o realizar un giro bancario (art. 855 del E.T.). En dicho caso, el contribuyente no se encuentra obligado a presentar garant\u00eda alguna. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, si el contribuyente desea que la devoluci\u00f3n reclamada sea realizada en un menor tiempo, puede someterse a un procedimiento excepcional, caso en el cual, en los t\u00e9rminos de la norma acusada, deber\u00e1 presentar una garant\u00eda, vigente durante dos a\u00f1os, que asegure el pago del monto al cual asciende la devoluci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones que podr\u00edan eventualmente aplicarse en caso de haberse realizado una devoluci\u00f3n indebida. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en ambos casos, la administraci\u00f3n debe realizar las respectivas labores de fiscalizaci\u00f3n, encaminadas a determinar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan lugar al saldo a favor (art. 856 del E.T.). De tal suerte que cuenta con la facultad legal para rechazar o inadmitir solicitudes, de conformidad con las causales previstas en el art\u00edculo 857 del E.T. Aunado a lo anterior, la administraci\u00f3n puede suspender el t\u00e9rmino para devolver o compensar, hasta por el plazo de noventa (90) d\u00edas, a efectos de que la Divisi\u00f3n de Fiscalizaci\u00f3n adelante la correspondiente investigaci\u00f3n, cuando quiera que se presenten circunstancias tales como (i) verificaci\u00f3n de que las retenciones o pagos en exceso alegados por el contribuyente resulten ser inexistentes; (ii) cuando se verifique que los impuestos descontables denunciados por el solicitante no cumplen con los requisitos legales; o (iii) cuando a juicio de la administraci\u00f3n exista un indicio de inexactitud en la declaraci\u00f3n que genera el saldo a favor del contribuyente o no se logre confirmar la identidad, residencia o domicilio de este \u00faltimo.17 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, una vez finalizada la mencionada investigaci\u00f3n administrativa, si no se produce un requerimiento especial, la administraci\u00f3n proceder\u00e1 a realizar la compensaci\u00f3n o devoluci\u00f3n del saldo a favor del contribuyente. \u00a0<\/p>\n
En suma, coexisten dos procedimientos tributarios encaminados a que el contribuyente solicite a la administraci\u00f3n el pago de una devoluci\u00f3n: el ordinario, el cual resulta ser relativamente lento y cuya iniciaci\u00f3n no precisa la prestaci\u00f3n de garant\u00eda alguna; y el facultativo, caracterizado por ser m\u00e1s \u00e1gil, pero al mismo tiempo, rodeado de unas garant\u00edas encaminadas a evitar que se realicen devoluciones apresuradas e indebidas. El contribuyente es libre de escoger cualquiera de los dos caminos, someti\u00e9ndose, eso s\u00ed, a las caracter\u00edsticas de cada uno. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en cuanto a la voluntad del legislador, se tiene que la disposici\u00f3n acusada es una norma de control, encaminada a optimizar el recaudo y garantizar el reintegro de las cuant\u00edas devueltas de forma improcedente. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en el texto del \u201cProyecto de ley n\u00famero 124 de 2010\u201d, publicado en la Gaceta del Congreso n\u00fam. 779 del 15 de octubre de 2010, se explica en la exposici\u00f3n de motivos lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201ce) Finalmente, mediante la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, se busca poder hacer efectivas las garant\u00edas, con vigencia de dos a\u00f1os, presentadas por los contribuyentes o responsables, junto con solicitudes de devoluci\u00f3n, condicionando su exigibilidad a la notificaci\u00f3n del requerimiento especial, para el cual la Administraci\u00f3n cuenta igualmente con un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, y no a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial, tal y como lo establece la norma actual. Lo anterior, por cuanto el t\u00e9rmino para proferir la liquidaci\u00f3n oficial puede ser efectivamente superior a dos a\u00f1os, lo cual implica que, en el momento en que la DIAN puede cumplir con esa condici\u00f3n, ya no es exigible la p\u00f3liza\u201d. \u00a0<\/p>\n
En igual sentido, en el texto de la \u201cPONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 124 DE 2010 C\u00c1MARA, 174 DE 2010 SENADO, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d, se lee lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c3.7 Devoluci\u00f3n con Garant\u00eda \u00a0<\/p>\n
Se pretende modificar el art\u00edculo 11 del proyecto presentado, as\u00ed la nueva propuesta busca alcanzar la efectividad en el control a las devoluciones y\/o compensaciones de saldos a favor y garantizar la recuperaci\u00f3n de los valores devueltos en forma improcedente, cuando las solicitudes se presentan con garant\u00eda. Para el efecto se establece expresamente que la garant\u00eda debe expedirse por valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se establece que la garant\u00eda tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os y que el garante es solidario cuando dentro de ese lapso se profiere requerimiento especial o el contribuyente o responsable corrige la declaraci\u00f3n que fue objeto de la devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, seg\u00fan lo previsto por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C- 1201 de 2003 que exige garantizar el derecho de defensa y el debido proceso vinculando al deudor solidario al proceso de determinaci\u00f3n del impuesto en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 28 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Se modifica el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario actualmente vigente, ampliando de diez (10) a veinte (20) d\u00edas el t\u00e9rmino para devolver con garant\u00eda y se faculta al Director General para prescribir mediante resoluci\u00f3n motivada que determinados contribuyentes o sectores, se sujeten al t\u00e9rmino general de que trata el art\u00edculo 855 del Estatuto. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, comparando el texto del actual art\u00edculo 860 del E.T. con la norma vigente anteriormente, se encuentran las siguientes novedades: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se modific\u00f3 el monto de la garant\u00eda, ya que con la legislaci\u00f3n anterior, la garant\u00eda deb\u00eda ser otorgada por el monto del valor solicitado, en tanto que con el actual art\u00edculo se debe incluir, adem\u00e1s, el valor de las sanciones previstas en el art\u00edculo 670 del E.T. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Con la expedici\u00f3n de la garant\u00eda se debe incluir una renuncia expresa del garante al \u201cbeneficio de exclusi\u00f3n\u201d, lo que implica que la administraci\u00f3n no estar\u00e1 obligada a actuar en primer lugar contra el contribuyente, sino que, por el contrario, podr\u00e1 hacer efectiva de manera directa la correspondiente garant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El plazo de entrega del cheque, t\u00edtulo o giro por parte de la administraci\u00f3n se ampli\u00f3 de 10 a 20 d\u00edas siguientes a la solicitud de devoluci\u00f3n con garant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Se modifica lo relacionado con la actuaci\u00f3n que interrumpe la prescripci\u00f3n, toda vez que aunque se mantiene la vigencia de la garant\u00eda por dos a\u00f1os, su exigibilidad se condiciona a la notificaci\u00f3n del requerimiento especial y no a la de la liquidaci\u00f3n de revisi\u00f3n como lo establec\u00eda el art\u00edculo 860 anterior. De esta forma, coinciden los t\u00e9rminos de la p\u00f3liza y la actuaci\u00f3n administrativa, disminuyendo el riesgo de caducidad de la competencia temporal de la administraci\u00f3n en lo que ata\u00f1e con el control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010 regula un procedimiento administrativo referente a la devoluci\u00f3n de saldos a favor del contribuyente, caracterizado por (i) ser facultativo y (ii) por la particularidad de requerirse la constituci\u00f3n de una garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, encaminada a evitar los perjuicios que se le causar\u00edan al erario p\u00fablico debido a la realizaci\u00f3n de una devoluci\u00f3n indebida. \u00a0<\/p>\n
6. El margen de configuraci\u00f3n de que dispone el legislador para regular los procedimientos administrativos tributarios. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud del art\u00edculo 150.12, goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa al momento de regular los procedimientos administrativos tributarios, sean de naturaleza sancionatoria o no, como lo es precisamente aquel atinente a la devoluci\u00f3n de saldos a favor del contribuyente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, en sentencia C- 643 de 2002, con ocasi\u00f3n de una demanda presentada contra los art\u00edculos 6\u00ba, 244, 392, 594-1 y 594-2 del Estatuto Tributario y el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2509 de 1985, aludi\u00f3 a las competencias con que goza el legislador para configurar, en su conjunto, todos los aspectos del sistema tributario: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo el deber del legislador es configurar un sistema tributario que en conjunto, respete y desarrolle los principios constitucionales, no se puede desconceptuar el diferente mecanismo de determinaci\u00f3n y recaudo del impuesto a la renta establecido para los contribuyentes no declarantes que son trabajadores independientes y hacerlo desconociendo las particularidades impl\u00edcitas en la actividad econ\u00f3mica generadora de la renta; ignorando las implicaciones que ellas tienen en el dise\u00f1o del sistema de determinaci\u00f3n y recaudo del impuesto a la renta y complementarios y, mucho menos, teniendo en cuenta \u00fanicamente situaciones aisladamente consideradas y no el sistema tributario en su conjunto. Esto es as\u00ed porque la legitimidad o ilegitimidad constitucional de un sistema tributario se determina ponderando los diversos elementos que lo componen pero no aisl\u00e1ndolos y desarticul\u00e1ndolos. \u00a0Por ello, como las normas demandadas no discriminan ni a los no declarantes asalariados ni a los no declarantes independientes, sino que a unos y otros los somete a un sistema de determinaci\u00f3n y recaudo del impuesto de renta que var\u00eda en atenci\u00f3n a las diversas situaciones en que se hallan, tales normas se muestran razonables y proporcionadas pues realizan los principios de equidad, progresividad y eficacia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Corte en sentencia C- 231 de 2003, al momento de analizar la constitucionalidad de una sanci\u00f3n tributaria consider\u00f3 lo siguiente en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen sancionatorio en materia tributaria y el margen de configuraci\u00f3n con que cuenta el legislador en la materia: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acusaci\u00f3n frente al cobro retroactivo de la sanci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 634 del ET autoriza una sanci\u00f3n retroactiva al establecer que la mora se causar\u00e1 desde el vencimiento del plazo en que debieron cancelarse los impuestos, anticipos o retenciones. \u00a0Seg\u00fan su criterio, la mora s\u00f3lo puede existir cuando el acto administrativo cobra firmeza, es decir, cuando no procede recurso alguno, debido a que la liquidaci\u00f3n tiene efectos declarativos y constitutivos a la vez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto la Corte reconoce que el sistema tributario puede ser dise\u00f1ado con enfoques y perspectivas distintas, debido a que no existe un modelo r\u00edgido sino pautas generales concebidas a la manera de principios, todo lo cual ha suscitado profundos debates a nivel doctrinario, legal y jurisprudencial. \u00a0Pero en todo caso, el encargado de hacerlo tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n que le permite regular, entre otros aspectos, el momento a partir del cual considera que nace la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, es posible determinar que la obligaci\u00f3n solamente nace con un acto material que es declarativo y constitutivo a la vez; cuando se acoge esta opci\u00f3n el deber jur\u00eddico de tributar no surge hasta tanto no sea exista un acto (documento) que reconozca la obligaci\u00f3n. \u00a0Pero tambi\u00e9n puede acogerse una regulaci\u00f3n distinta, donde los presupuestos f\u00e1cticos son los que determinan el nacimiento del deber de tributar, siendo el acto material el simple instrumento declarativo de una obligaci\u00f3n previamente constituida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso colombiano el Legislador acogi\u00f3 esta \u00faltima opci\u00f3n \u00a0y en sinton\u00eda con ese modelo regul\u00f3 tambi\u00e9n el tema de las sanciones tributarias. \u00a0Fue as\u00ed como dispuso que la sanci\u00f3n por falta de pago nace, precisamente, cuando expira el plazo para cancelar las obligaciones fiscales (elemento constitutivo), a pesar de que su reconocimiento se haga con posterioridad, ya sea a trav\u00e9s de la liquidaci\u00f3n privada, con la liquidaci\u00f3n oficial o mediante la resoluci\u00f3n independiente (elemento declarativo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa desconocer el principio de irretroactividad tributaria previsto en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n y definido en su esencia como \u201cla imposibilidad de se\u00f1alar consecuencias jur\u00eddicas a actos, hechos o situaciones jur\u00eddicas que ya est\u00e1n formalizados jur\u00eddicamente\u201d , sino una concepci\u00f3n normativa distinta sobre el momento a partir del cual se consolida un deber jur\u00eddico, en este caso el de soportar una sanci\u00f3n como consecuencia del retardo en el pago de las obligaciones fiscales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el hecho de que el Legislador se haya inclinado por un modelo, que no es el que m\u00e1s agrada al demandante, corresponde precisamente a su libertad de configuraci\u00f3n pero en nada vicia la regulaci\u00f3n frente al cargo por retroactividad de la sanci\u00f3n moratoria\u201d. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en sentencia C- 385 de 2008, la Corte consider\u00f3 que \u201cde conformidad con lo establecido en el ordenamiento superior, los principios que rigen el sistema tributario son, de una parte, los de legalidad, certeza e irretroactividad \u00a0y, de otra parte, los de equidad, eficiencia y progresividad. Tal como ha tenido ocasi\u00f3n de se\u00f1alarlo en forma reiterada la Corte, tales principios \u201cconstituyen los par\u00e1metros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporaci\u00f3n, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en materia de estructuraci\u00f3n del sistema tributario, incluidos aquellos procedimientos de naturaleza sancionatoria o no, facultad que, por supuesto, se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n, en especial, por los principios de equidad, proporcionalidad, legalidad, am\u00e9n del respeto por el derecho al debido proceso administrativo. \u00a0<\/p>\n
7. Resoluci\u00f3n de los cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
La Corte consider\u00f3 que las ciudadanas estructuraron dos cargos de inconstitucionalidad, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. De igual manera, se desconocer\u00eda el principio de la buena fe, por cuanto el legislador parte del supuesto de que el contribuyente elev\u00f3 una solicitud de devoluci\u00f3n ama\u00f1ada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa el juez constitucional a examinar la procedencia de los mencionados cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
7.1. Examen del cargo por violaci\u00f3n al debido proceso y al derecho de defensa. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica dispone que el debido proceso debe observarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, es decir, que obliga no solamente a los jueces sino tambi\u00e9n a los organismos y dependencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El debido proceso administrativo consiste en que los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no s\u00f3lo a la ley sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administraci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado de derecho. Ello en virtud de que \u201ctoda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jur\u00eddico y debe ejercer sus funciones con sujeci\u00f3n al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garant\u00eda de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes\u201d \u00a0(sentencia T-1341 de 2001). \u00a0<\/p>\n
De la aplicaci\u00f3n del principio del debido proceso se desprende, en los t\u00e9rminos de la sentencia T- 1021 de 2002, que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administraci\u00f3n, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garant\u00edas establecidas en su beneficio. \u00a0<\/p>\n
Sobre el debido proceso administrativo la Corte se ha manifestado en reiteradas oportunidades y ha precisado que su cobertura se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administraci\u00f3n p\u00fablica en la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la administraci\u00f3n con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos. Al respecto esta Corporaci\u00f3n, desde temprana jurisprudencia consider\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa garant\u00eda del debido proceso, plasmada en la Constituci\u00f3n colombiana como derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata (art\u00edculo 85) y consignada, entre otras, en la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos de 1948 (art\u00edculos 10 y 11), en la Declaraci\u00f3n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo a\u00f1o (art\u00edculo XXVI) y en la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica, 1969, Art\u00edculos 8 y 9), no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que exige, adem\u00e1s, como lo expresa el art\u00edculo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicaci\u00f3n del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resoluci\u00f3n que defina las cuestiones jur\u00eddicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasi\u00f3n de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso seg\u00fan sus caracter\u00edsticas\u201d . (sentencia T- 460 de 1992). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en pocas palabras, el debido proceso comprende un conjunto de principios, tales como el de legalidad, el del juez natural, el de favorabilidad en materia penal, el de presunci\u00f3n de inocencia y el derecho de defensa, los cuales constituyen verdaderos derechos fundamentales . \u00a0<\/p>\n
El derecho de defensa en materia administrativa, tal y como se consider\u00f3 igualmente en sentencia T- 1021 de 2002, se traduce en \u201cla facultad que tiene el administrado para conocer la actuaci\u00f3n o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses. La administraci\u00f3n debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuaci\u00f3n que desconozca dicha garant\u00eda es contraria a la Constituci\u00f3n. En efecto, si el administrado no est\u00e1 de acuerdo con una decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique\u201d. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en el caso concreto, la Corte considera que el legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devoluci\u00f3n, deber\u00e1 previamente suscribir una garant\u00eda equivalente al monto objeto de aqu\u00e9lla, mas unas sanciones (previstas en el art\u00edculo 670 del E.T.), siempre que \u00e9stas no superen los diez mil (10.000) s.m.l.v., no est\u00e1 violando la presunci\u00f3n de inocencia (art. 29 Superior) ni invirtiendo la carga de la prueba; simplemente, como se ha explicado, le ha impuesto una carga al ciudadano que libremente decida acogerse al procedimiento de devoluci\u00f3n con garant\u00eda. En efecto, la norma acusada no impone sanci\u00f3n administrativa alguna, motivo por el cual no puede hablarse de una violaci\u00f3n al debido proceso administrativo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el cargo por violaci\u00f3n al art\u00edculo 29 Superior no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
7.2. Examen del cargo por violaci\u00f3n al principio de la buena fe. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 83 constitucional, las actuaciones de los particulares y de las autoridades p\u00fablicas deber\u00e1n ce\u00f1irse a los postulados de la buena fe, \u201cla cual se presumir\u00e1 en todas las gestiones que aqu\u00e9llos adelanten ante \u00e9stas\u201d. Se trata de un principio general del derecho y por ende irradia innumerables aspectos del ordenamiento jur\u00eddico con una pluralidad de matices y de consecuencias pr\u00e1cticas. \u00a0<\/p>\n
En materia tributaria, espec\u00edficamente, el juez constitucional ha estimado que \u00a0el principio de la buena fe no es absoluto. As\u00ed por ejemplo, en sentencia C-690 de 1996, se se\u00f1al\u00f3 que es admisible que la ley presuma que la actuaci\u00f3n del contribuyente \u00a0no est\u00e1 provista de buena fe, cuando \u00e9ste ha incumplido sus obligaciones tributarias. En palabras de esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
“Finalmente, en general es razonable suponer que ha actuado de manera dolosa o negligente quien ha incumplido un deber tributario tan claro como es la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n tributaria en debida forma, por lo cual resulta natural considerar que la prueba del hecho -esto de la no presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n- es un indicio muy grave de la culpabilidad de la persona. Por consiguiente, teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administraci\u00f3n que la persona f\u00e1cticamente no ha presentado su declaraci\u00f3n fiscal, entonces es admisible que la ley presuma que la actuaci\u00f3n ha sido culpable, esto es, dolosa o negligente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no implica una negaci\u00f3n de la presunci\u00f3n de inocencia, la cual ser\u00eda inconstitucional, pero constituye una disminuci\u00f3n de la actividad probatoria exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de presentar la declaraci\u00f3n tributaria, la administraci\u00f3n ya tiene la prueba que hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente. En este orden de ideas, la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero condonaci\u00f3n de la prueba para la administraci\u00f3n, puesto que sanciones de tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio del poder de polic\u00eda o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas a la evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, la cual hace razonable la presunci\u00f3n de negligencia o dolo del contribuyente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en sentencia C- 005 de 1998, expresamente se cit\u00f3 y acogi\u00f3 el anterior precedente, se\u00f1alando que \u201cEntendida la buena fe en la forma explicada por la Corte en esta sentencia, en materia tributaria, y con la observaci\u00f3n de que la sanci\u00f3n en s\u00ed misma considerada no es inconstitucional, pues ella busca que los contribuyentes presenten sus declaraciones tributarias en forma correcta, no se viola el principio de la buena fe del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, ni el 6.\u201d En igual sentido, en sentencia C- 160 de 1998, con ocasi\u00f3n del examen de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra unas disposiciones legales mediante las cuales se impon\u00edan sanciones a quienes omitiesen el deber de aportarle informaci\u00f3n a la DIAN, la reiter\u00f3 el citado precedente, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa carga de la prueba, en general, la tiene la administraci\u00f3n. Pero si existi\u00f3 mala fe por parte del administrado al suministrar un dato err\u00f3neo, o una informaci\u00f3n que no correspond\u00eda a la solicitada, la carga de la prueba se trasladar\u00e1 a \u00e9ste, quien deber\u00e1 demostrar que no existi\u00f3 mala fe, y que del error suministrado, no se gener\u00f3 para \u00e9l un \u00a0beneficio no establecido en la ley, o da\u00f1o a un tercero. Por tanto, la aplicaci\u00f3n del principio de la buena fe, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, no es de car\u00e1cter absoluto en esta materia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con el tema espec\u00edfico de la constituci\u00f3n de cauciones, la Corte en sentencia C- 318 de 1998, consider\u00f3 que aquella carga, prima facie, era conforme con la Carta Pol\u00edtica. Sin embargo, a rengl\u00f3n seguido precis\u00f3 que era necesario superar un test de razonabilidad:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa obligaci\u00f3n de constituir una garant\u00eda o cauci\u00f3n como requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n, disminuye sin duda, las posibles demandas temerarias. En efecto, un simple razonamiento pr\u00e1ctico permite concluir que, en las condiciones anotadas, ninguna persona razonable ejercer\u00e1 el derecho de acci\u00f3n contra un acto que no considere ilegal o inconstitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Examen que no logr\u00f3 superarse por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte considera que no es admisible, y que va en contrav\u00eda del art\u00edculo 229 de la Carta Pol\u00edtica, exigir una condici\u00f3n para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el Estado: \u00a0no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva Constituci\u00f3n, desechar de plano la admisi\u00f3n de una demanda, por no cumplir con un requisito de esta naturaleza. Efectivamente, mientras el demandante est\u00e9 en capacidad de constituir la garant\u00eda que exige la norma cuestionada, no se estar\u00edan vulnerando sus derechos; \u00a0pero requerir la constituci\u00f3n de un respaldo de este tipo, sin tener en cuenta las condiciones de un gran n\u00famero de posibles demandantes, es un atentado contra su derecho de acci\u00f3n; \u00a0no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las compa\u00f1\u00edas de seguros para constituir una p\u00f3liza como la que exige esta disposici\u00f3n. \u00a0Por tanto, la exigencia de una condici\u00f3n imposible o muy dif\u00edcil de cumplir, afecta el n\u00facleo esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto, del derecho a la igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de conformidad con este precedente, si bien el legislador puede imponerle la carga a un ciudadano de prestar una determinada cauci\u00f3n, el contenido de esta \u00faltima no es irrelevante en t\u00e9rminos constitucionales. En efecto, ser\u00e1 necesario examinar, en el caso concreto, si la finalidad leg\u00edtima que se persigue con la imposici\u00f3n del deber resulta excedida tomando en cuenta el monto de la cauci\u00f3n y los riesgos ordinarios que se pretenden amparar con la imposici\u00f3n de aqu\u00e9lla. De tal suerte que, as\u00ed se est\u00e9 en presencia de un asunto tributario, no puede impon\u00e9rsele al contribuyente una carga desproporcionada, en materia de cauciones, a efectos de acceder a la devoluci\u00f3n de unos dineros a los cuales considera tiene derecho. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, conviene asimismo tener presente que la sentencia C- 318 de 1998 acoge un antiguo precedente sentado por la Corte Suprema de Justicia en la materia. En efecto, en la sentencia N\u00ba 86 de 25 de julio de 1991, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la funci\u00f3n de control de constitucionalidad, declar\u00f3 inexequible la parte del art\u00edculo 140 del C.C.A. que establec\u00eda, como requisito para ejercer el derecho de acci\u00f3n contra un acto de la administraci\u00f3n que consagrara un cr\u00e9dito a favor del tesoro p\u00fablico, la obligaci\u00f3n de consignar, en calidad de dep\u00f3sito, la suma correspondiente. Consider\u00f3 la Corte que resultaba un requisito desproporcionado en la medida en que obligaba \u201cal interesado a cumplir con la sanci\u00f3n que ha impuesto la administraci\u00f3n de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garant\u00edas u otro mecanismo de id\u00e9ntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida en la hip\u00f3tesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones\u201d. No obstante, declar\u00f3 exequible, la parte del art\u00edculo 140 citado que consagra, como requisito para la admisi\u00f3n de una demanda contenciosa de la naturaleza indicada, \u201cque se otorgue cauci\u00f3n a satisfacci\u00f3n del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su vez, en sentencia C- 604 de 2000, con ocasi\u00f3n del examen de una supresi\u00f3n de una exenci\u00f3n tributaria, la Corte adelant\u00f3 algunas precisiones respecto a la debida compresi\u00f3n y aplicaci\u00f3n del principio de la buena fe en materia tributaria: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de la buena fe en materia tributaria, est\u00e1 \u00edntimamente ligado con el respeto de los derechos adquiridos, pues una vez que el legislador ha establecido unas condiciones bajo las cuales los contribuyentes realizan una inversi\u00f3n, hacen una operaci\u00f3n, se acogen a unos beneficios, etc, \u00e9stas no pueden ser modificadas posteriormente en detrimento de sus intereses, porque la conducta del contribuyente se adecu\u00f3 a lo previsto en la norma vigente al momento de realizarse el acto correspondiente y de acuerdo con las exigencias por ella previstas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s recientemente, en sentencia C- 929 de 2005, la Corte examin\u00f3 la constitucionalidad de unas normas tributarias relacionadas el tema de las correcciones o adiciones a las declaraciones tributarias, se\u00f1alando que tampoco se vulneraba en este el caso el principio de la buena fe por cuanto: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, no es de recibo el cargo planteado por el accionante, en el sentido de que con la norma acusada se presume la mala fe de los contribuyentes, pues, seg\u00fan su parecer, las infracciones y conductas atentatorias contra el sistema tributario no pueden convertirse en la regla general, partiendo con ello de la premisa de que siempre que se proceda a una correcci\u00f3n o adici\u00f3n a la declaraci\u00f3n tributaria, se hace en detrimento del fisco, lo que no es as\u00ed. Por otra parte, considera la Corte que el Estado al permitir las autoliquidaciones est\u00e1 realizando una aplicaci\u00f3n del principio de la buena fe de los contribuyentes, sin que obviamente ello implique la renuncia de su facultad a verificar la veracidad \u00a0y realidad de lo declarado\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, de manera constante, la Corte ha sostenido que (i) el principio de la buena fe no presenta un car\u00e1cter absoluto en materia tributaria y que tampoco resulta vulnerado por la existencia de procedimientos administrativos encaminados a constatar la veracidad de las afirmaciones realizadas por el contribuyente; y (ii) el legislador puede imponerle a los contribuyentes la carga de prestar cauciones, a condici\u00f3n de que las mismas sean proporcionadas y no atenten contra el principio de la buena fe. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, analizando globalmente las distintas l\u00edneas jurisprudenciales elaboradas por la Corte en materia del principio de la buena fe, se constata la existencia de dos grandes espectros de aplicaci\u00f3n de aqu\u00e9l. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en primer lugar, el principio de la buena fe comporta un deber en cabeza de los particulares de actuar con rectitud y honestidad, ce\u00f1idos a una obligaci\u00f3n de lealtad y ajustados a la recta raz\u00f3n en la realizaci\u00f3n de todas y cada una de las actuaciones o relaciones jur\u00eddicas que los comprometan, bien sea entre s\u00ed o en sus relaciones con el Estado, como lo es por ejemplo el \u00e1mbito tributario, caso este en el cual, por lo dem\u00e1s, la Constituci\u00f3n entra a presumirla. \u00a0<\/p>\n
Una segunda faceta del principio de la buena fe implica que las distintas autoridades p\u00fablicas obren con lealtad y sinceridad, a conciencia, en la realizaci\u00f3n de todas y cada una de las actuaciones que las vinculen con los ciudadanos, como son, por ejemplo, (i) la celebraci\u00f3n de contratos; y (ii) la realizaci\u00f3n de concursos de m\u00e9ritos para acceder a la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n en materia de dise\u00f1o de procedimientos tributarios, le est\u00e1 vedado desconocer el principio de la buena fe, es decir, fundarlos en prejuicios en contra de los contribuyentes. En otras palabras, configurar procedimientos tributarios que partan de la mala del ciudadano, de un supuesto \u00e1nimo de defraudar al erario p\u00fablico o de la creencia de que los ciudadanos van a reclamar la devoluci\u00f3n de sumas de dinero a sabiendas de que no tiene derecho a las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Analizando el caso concreto, considera esta Corporaci\u00f3n que el legislador tributario, al establecer que el contribuyente que pretenda obtener una devoluci\u00f3n, deber\u00e1 previamente suscribir una garant\u00eda equivalente al monto objeto de aqu\u00e9lla, mas unas sanciones (previstas en el art\u00edculo 670 del E.T.), siempre que \u00e9stas no superen los diez mil (10.000) s.m.l.v., est\u00e1 precisamente partiendo de la mala fe del ciudadano. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la constituci\u00f3n de garant\u00edas en materia tributaria se ajusta, prima facie, a la Constituci\u00f3n, por cuanto persigue un fin leg\u00edtimo, como es salvaguardar el erario p\u00fablico. Sin duda, la devoluci\u00f3n expedita de dineros comporta un riesgo de defraudaci\u00f3n al fisco, raz\u00f3n por la cual resulta razonable contar con un instrumento que permita asumir tales riesgos. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la Corte no encuentra reparo alguno a que el legislador haya previsto como carga al contribuyente la prestaci\u00f3n de una cauci\u00f3n \u00a0que ampare el monto objeto de devoluci\u00f3n. Evidentemente, se est\u00e1 ante una carga razonable, encaminada a que el Estado no sufra mengua alguna de llegar a realizarse una devoluci\u00f3n injustificada de impuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sucede lo mismo con la extensi\u00f3n de tal cauci\u00f3n a las eventuales sanciones que impondr\u00eda la administraci\u00f3n al contribuyente por el reclamo y pago de devoluciones injustificadas. En efecto, en esta segunda hip\u00f3tesis el legislador est\u00e1 presumiendo la mala fe del contribuyente, por cuanto la medida se orienta a amparar unos riesgos futuros e inciertos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sin lugar a dudas la administraci\u00f3n puede imponerle las sanciones correspondientes a aquel contribuyente que, obrando de mala fe, solicite temerariamente la devoluci\u00f3n de impuestos a la cual no tiene derecho. Sin embargo, el legislador no puede crear una medida, como lo es la cauci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis, que parta de suponer que todos los contribuyentes obrar\u00e1n dolosamente. Tal actuaci\u00f3n, no s\u00f3lo parte de la mala fe sino que conduce a un resultado perverso como lo es desestimular las solicitudes leg\u00edtimas de devoluciones por la imposibilidad de cancelar tales cauciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 inexequible la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, del art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE, la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, del art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Sentencia C-131 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-1052 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-1046 de 2001: \u201c…es necesario distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho, entre las nociones de \u201cdisposici\u00f3n\u201d y de \u201ccontenido normativo\u201d. As\u00ed, en general las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, art\u00edculos, disposiciones legales y similares se asumen como sin\u00f3nimas. Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jur\u00eddicas o reglas de derecho que se desprenden, por la v\u00eda de la interpretaci\u00f3n, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposici\u00f3n es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma\u201d. Tambi\u00e9n, en aplicaci\u00f3n de la diferenciaci\u00f3n entre disposici\u00f3n normativa y contenido normativo la Corte en la sentencia C-573 de 2004, rechaz\u00f3 la solicitud de inhibici\u00f3n de uno de los intervinientes en el proceso, que alegaba que la disposici\u00f3n normativa objeto de la revisi\u00f3n (un inciso del art\u00edculo 8\u00ba \u00a0de la Ley 812 de 2003 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario) configuraba la descripci\u00f3n de un programa sin efectos normativos, es decir sin contenido normativo. Frente a lo que la Corte dijo: \u201cla inclusi\u00f3n de un programa espec\u00edfico en el Plan de Desarrollo \u00a0tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para desarrollar ese programa\u201d. De igual manera, a partir de la mencionada distinci\u00f3n en las sentencias C-207\/03 y C-048\/04 se ratific\u00f3 lo dicho en la C-426\/02, en el sentido de establecer que \u201c[e]l hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminaci\u00f3n sem\u00e1ntica, conlleva a que la escogencia pr\u00e1ctica entre sus diversas lecturas trascienda el \u00e1mbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto a que sus alternativas de aplicaci\u00f3n pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Cuarta, sentencia del 16 de mayo de 2002. \u00a0<\/p>\n
6 Art. 850 del E.T. \u00a0<\/p>\n
7 Art. 851 del E.T. \u00a0<\/p>\n
8 Art. 852 del E.T. \u00a0<\/p>\n
9 Art. 853 del E.T. \u00a0<\/p>\n
10 Art. 854 del E.T. \u00a0<\/p>\n
11 Art. 855 del E.T. \u00a0<\/p>\n
12 Art. 856 del E.T. \u00a0<\/p>\n
13 Art. 857 del E.T. \u00a0<\/p>\n
14 Art. 858 del E.T. \u00a0<\/p>\n
15 Art. 859 del E.T. \u00a0<\/p>\n
16 Art. 860 del E.T. \u00a0<\/p>\n
17 Art. 857 del E.T. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Sentencia C-877\/11 \u00a0 Referencia: expediente D-8571 \u00a0 Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0 Demandantes: Ana Mar\u00eda Hobaica Pedraza, Sandra Milena D\u00edaz Robles, Julia Victoria Lozano Gait\u00e1n y Laura In\u00e9s Ball\u00e9n Rueda. \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18459","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18459","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18459"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18459\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18459"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18459"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18459"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}