\u00a0 \u00a0 Sentencia C-903\/11 \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE NUEVOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION-No vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Aplicaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad de imponer tanto impuesto predial como contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA TRIBUTARIA-No es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de pol\u00edtica fiscal\/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el r\u00e9gimen tributario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD INMUEBLE-Delimitaci\u00f3n de competencias del Congreso en materia de grav\u00e1menes \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites previstos en la Constituci\u00f3n y la ley \u00a0<\/p>\n
DISTINCION ENTRE RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS EN MATERIA DE FUENTES DE INGRESO FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para identificarlos \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIAS EN MATERIA TRIBUTARIA ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA NORMATIVA DE LOS MUNICIPIOS PARA LA REGULACION DEL IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional\/POTESTAD IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIMITACION CONSTITUCIONAL A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR FRENTE A LA REGULACION DE LOS IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Se concentra en determinadas prohibiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO PREDIAL-\u00c1mbito de autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial\/IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no puede trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributaci\u00f3n, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de Rep\u00fablica Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta. Lo que no le est\u00e1 permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales \u201cgozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 362 de la Carta, en armon\u00eda con el contenido del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble.\u201d || Esta clara diferenciaci\u00f3n sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constituci\u00f3n sobre el concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales. \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Concepto\/CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Imposici\u00f3n de finalidad \u00a0<\/p>\n
La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no es un impuesto, porque no grava por v\u00eda general a todas las personas, sino un sector de la poblaci\u00f3n que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecuci\u00f3n de una obra p\u00fablica. || Dada su naturaleza esta contribuci\u00f3n por principio tiene una destinaci\u00f3n especial; de ah\u00ed que se la considere una “imposici\u00f3n de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un prop\u00f3sito espec\u00edfico. Dicho prop\u00f3sito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribuci\u00f3n, al punto que no s\u00f3lo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. || La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, seg\u00fan se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constituci\u00f3n, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no s\u00f3lo por los municipios, sino por la Naci\u00f3n o cualquier otro organismo p\u00fablico que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes acumulados D-8553 y D-8556 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actores: Luz Mar\u00eda Nicolasa Escorcia Vargas (expediente D-8553) y Lu\u00eds Jaime Salgar Vegalara (expediente D-8556).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, los ciudadanos Luz Mar\u00eda Nicolasa Escorcia Vargas y Luis Jaime Salgar Vegalara instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.\u201d La Sala Plena de la Corte Constitucional decidi\u00f3 acumular los expedientes de la referencia en sesi\u00f3n del 25 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que aunque las dos demandas de inconstitucionalidad acusan el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, el libelo promovido por el ciudadano Salgar Vegalara est\u00e1 dirigido contra un segmento de ese precepto. \u00a0A continuaci\u00f3n se transcribe dicha normatividad, subray\u00e1ndose el aparte acusado por el mencionado demandante:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1430 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
\u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.\u201d \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios aut\u00f3nomos los fideicomitentes y\/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos. \u00a0<\/p>\n
En los contratos de cuenta de participaci\u00f3n el responsable del cumplimiento de la obligaci\u00f3n de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los ser\u00e1 el representante de la forma contractual. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administraci\u00f3n tributaria respectiva de se\u00f1alar agentes de retenci\u00f3n frente a tales ingresos. \u00a0<\/p>\n
III. LAS DEMANDAS \u00a0<\/p>\n
1. Expediente D-8553 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Escorcia Vargas considera que el tr\u00e1mite legislativo impartido a la norma acusada es contrario a los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n, que prev\u00e9n los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00a0Esto debido a que el precepto no hizo parte del proyecto de ley original, ni de las ponencias para primer debate en comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara de Representantes, ni de las ponencias para segundo debate en las plenarias de las mismas corporaciones. \u00a0En cambio, la norma solo fue incorporada durante las discusiones en esas plenarias y luego incluida en el texto objeto de conciliaci\u00f3n. \u00a0Empero, tampoco en esas instancias del tr\u00e1mite legislativo se deliber\u00f3 acerca de esa norma particular, la cual fue aprobada sin debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que, para el caso del segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, \u201c\u2026 el articulo 54 propuesto pas\u00f3 de manera invisible y no fue objeto de debate. \u00a0Esta nueva disposici\u00f3n fue le\u00edda por el representante ponente, pero no mereci\u00f3 la opini\u00f3n de los dem\u00e1s representantes y no fue motivado, ni deliberado por la Corporaci\u00f3n, por lo que su aprobaci\u00f3n se dio sin conocimiento de causa.\u201d \u00a0Similar consideraci\u00f3n realiza para la plenaria del Senado, respecto de la cual indica que \u201c\u2026 [e]n la sesi\u00f3n, se ley\u00f3 el texto aprobado para segundo debate por las Comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara en donde no estaba incluido el art\u00edculo 54. || Seguidamente, el Senador ponente toma la palabra y hace alusi\u00f3n a los siguientes art\u00edculos nuevos, entre ellos el de los sujetos pasivos de los impuestos territoriales: (\u2026) como puede verse, el art\u00edculo 54 del proyecto 174 de 2010 (Senado) fue incluido apenas a partir de la Sesi\u00f3n Plenaria del Senado del 15 de diciembre de 2010, por lo que no fue parte del tr\u00e1mite legislativo adelantado con anterioridad. \u00a0|| Sin embargo, este art\u00edculo nuevo no fue le\u00eddo por el ponente, sino que de \u00e9l simplemente se mencion\u00f3 su t\u00edtulo, por lo que la norma demandada no fue de conocimiento de la plenaria del Senado. || Aunado a ello, el art\u00edculo 54, disposici\u00f3n nueva, no fue debatido en la Sesi\u00f3n Plenaria del Senado. \u00a0Lo anterior, porque primero, el Senado de la Rep\u00fablica no conoci\u00f3 el contenido del art\u00edculo 54 \u201csujetos pasivos de impuestos territoriales\u201d y mucho menos si \u00e9ste hac\u00eda alusi\u00f3n a la calidad de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n de los tenedores de inmuebles p\u00fablicos, y segundo, la norma acusada no fue deliberada, ni motivada, es decir no tuvo debate legislativo, por lo que su votaci\u00f3n se dio con pleno desconocimiento de su contenido.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la misma situaci\u00f3n acaeci\u00f3 frente a la aprobaci\u00f3n en plenarias del informe de conciliaci\u00f3n, contentivo de la norma demandada. Esto debido a que las c\u00e1maras optaron por votar favorablemente dicho informe, sin deliberar sobre su contenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su posici\u00f3n, la demandante hace una exposici\u00f3n comprehensiva acerca del decurso de las discusiones en comisiones conjuntas y en plenarias, as\u00ed como de la jurisprudencia constitucional que determina los requisitos para el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en el tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Demanda D-8556 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Salgar Vegalara considera que el aparte normativo del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, que impone la condici\u00f3n de sujetos pasivos del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, es contraria a los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 313-4, 317, 338 y 365 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Esto a partir de los argumentos siguientes: \u00a0<\/p>\n
2.1. El actor parte analizar la jurisprudencia constitucional acerca de (i) el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia tributaria; (ii) la naturaleza jur\u00eddica del impuesto predial, en tanto ingreso fiscal de los municipios dirigido a gravar la propiedad inmueble, respecto del cual el legislador tiene un \u00e1mbito limitado de regulaci\u00f3n, circunscrito al mencionado grado de autonom\u00eda; (iii) la \u00edndole de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, entendida como el gravamen impuesto a los propietarios de bienes inmuebles que han visto aumentado su precio en raz\u00f3n de la realizaci\u00f3n de una obra p\u00fablica espec\u00edfica y aleda\u00f1a; (iv) los bienes de uso p\u00fablico, comprendidos desde la perspectiva constitucional como aquellos de propiedad de la Naci\u00f3n y destinados a la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas, raz\u00f3n por la cual cuando son entregados temporalmente en concesi\u00f3n a particulares no pueden tener una finalidad diferente; (v) la naturaleza jur\u00eddica del contrato de concesi\u00f3n, resalt\u00e1ndose su v\u00ednculo con un servicio p\u00fablico o una obra destinada al mismo y la existencia de ciertos medios para que el concesionario recupere la inversi\u00f3n, como son los peajes y la valorizaci\u00f3n, esto bajo el entendido que los bienes construidos por este reversar\u00e1n a favor del Estado culminado el plazo correspondiente. \u00a0Por lo tanto, el concesionario adquiere el uso, por un t\u00e9rmino definido, del bien p\u00fablico dado en concesi\u00f3n, m\u00e1s no la propiedad del mismo, que debido a su naturaleza p\u00fablica, se mantiene en titularidad del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2 A partir de este estudio, presentado prolijamente por el actor, se se\u00f1ala que el aparte acusado tiene como inequ\u00edvoca finalidad imponer el pago del impuesto predial a sujetos distintos a los propietarios del bien, lo cual se inserta en una tendencia adoptada por el legislador en tal sentido, como se evidencia del art\u00edculo 6-3 de la Ley 768\/02, que autoriza a los concejos municipales de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta a gravar con dicho impuesto a, entre otros sujetos, los particulares ocupantes de bienes uso p\u00fablico. \u00a0Sin embargo, en este caso lo que hizo el Congreso fue prescribir unos nuevos sujetos pasivos del tributo, que no hab\u00edan sido contemplados anteriormente, y con car\u00e1cter general para todo el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una previsi\u00f3n de esta naturaleza plantea distintos problemas de \u00edndole constitucional. \u00a0En primer t\u00e9rmino, vulnera la autonom\u00eda de los municipios y distritos, en tanto vac\u00eda su competencia para fijar los sujetos pasivos del tributo, pues el legislador de forma directa ha determinado que los concesionarios son responsables del impuesto predial, sin que pueda interpretarse v\u00e1lidamente que existe una simple delegaci\u00f3n a los concejos para ello. Esto en tanto, a juicio del actor, se est\u00e1 ante una \u201c\u2026 orden del Congreso a las administraciones de los distritos y municipios para que procedan al cobro de los respectivos grav\u00e1menes a los sujetos pasivos que dicha expresi\u00f3n normativa contempla.\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega que el caso analizado es diferente al previsto en la Ley 768\/02, antes descrito. \u00a0En efecto, seg\u00fan la sentencia C-183\/02, que analiz\u00f3 dicho precepto legal, la Corte \u201c\u2026 acept\u00f3 como elemento de configuraci\u00f3n del impuesto predial un hecho gravable ajeno al derecho de propiedad inmueble. Se trata as\u00ed de la \u00fanica excepci\u00f3n en este campo. En todos los dem\u00e1s casos, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto de manera consistente que este gravamen est\u00e1 necesariamente vinculado al ejercicio de las diversas formas de un derecho real, principal de propiedad. \u00a0|| En este caso concreto debe resaltarse adem\u00e1s que los contratos de concesi\u00f3n no otorgan siquiera un derecho de explotaci\u00f3n del bien sino ello comporta una obligaci\u00f3n. \u00a0Su derecho radica en obtener los beneficios de esa explotaci\u00f3n en los t\u00e9rminos previstos en el contrato. \u00a0No en la explotaci\u00f3n como tal. \u00a0La explotaci\u00f3n se surte precisamente mediante la prestaci\u00f3n del servicio, la realizaci\u00f3n de la obra o la ejecuci\u00f3n de la actividad que el concesionario acomete en nombre del Estado y en procura de cumplir con la finalidad social que le ha sido confiada en el marco del contrato de concesi\u00f3n. \u00a0El uso del bien es por tanto, el medio de ejecuci\u00f3n del derecho, no el derecho mismo. \u00a0De hecho, ese uso espec\u00edfico hace parte de las obligaciones y no los derechos del concesionario.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0En criterio del ciudadano Salgar Vegalara, la norma acusada tambi\u00e9n contrar\u00eda el principio de legalidad al no prever los elementos esenciales del tributo, en el caso del impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valoraci\u00f3n, aplicables a los bienes de uso p\u00fablico objeto de concesi\u00f3n. \u00a0Pone de presente que en raz\u00f3n de la especial naturaleza de los bienes de uso p\u00fablico, no son cuantificables monetariamente, por lo que no pueden en ning\u00fan modo hacerse extendibles las reglas para la definici\u00f3n del aval\u00fao que se aplica a los inmuebles privados, lo que impide la cuantificaci\u00f3n del tributo, ante la imposibilidad de definir la base gravable del impuesto o de la contribuci\u00f3n mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la norma desconoce el principio de igualdad tributaria. \u00a0Ello en raz\u00f3n que ese precepto equipara, para efectos de la responsabilidad tributaria, a los concesionarios con los propietarios o poseedores de los bienes inmuebles. \u00a0Sin embargo, el medio que utiliza para ello, como es prever una regla de derecho que as\u00ed lo se\u00f1ale, est\u00e1 constitucionalmente prohibida, puesto que al tenor del art\u00edculo 317 C.P. (i) esa definici\u00f3n corresponde a los municipios y distritos y no al Congreso; y (ii) la norma constitucional vincula el impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n al derecho de propiedad inmueble, lo que es distinto al v\u00ednculo personal que se deriva del contrato de concesi\u00f3n. A este respecto, la demanda insiste en que el concesionario no tiene a su haber los beneficios y potestades que se derivan de ese derecho. \u00a0Indica que \u201c\u2026 el tenedor de un inmueble p\u00fablico a t\u00edtulo de concesionario del mismo no tiene ninguna de las facultades relativas a la disposici\u00f3n del bien ni se beneficia de ninguna de las consecuencias mencionadas. \u00a0El tenedor no puede enajenar el bien ni puede constituir garant\u00edas sobre el mismo ni tiene posibilidad alguna de acceder en ning\u00fan caso a su mayor valor sea cual fuere la eventual circunstancia que origina ese mayor valor. (\u2026) En estas condiciones, es menester concluir que la norma acusada no es razonable ni proporcionada pues atribuye al concesionario que ha recibido un bien inmueble p\u00fablico en el marco de un contrato de concesi\u00f3n, una carga tributaria que no guarda ninguna relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n concreta en la cual se encuentra.\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega que la imposici\u00f3n del pago del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a los concesionarios de obras p\u00fablicas genera otros problemas de constitucionalidad, habida consideraci\u00f3n que dichos sujetos apenas tienen la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del predio, m\u00e1s no tienen ninguno otros de los de atributos de la propiedad inmueble, ni mucho menos son part\u00edcipes de su valorizaci\u00f3n, pues deben restituirlo finalizada la concesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5. Indica el ciudadano Salgar Vegalara que la norma acusada incorpora una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. \u00a0Esto debido a que impone obligaciones nuevas e injustificadas al concesionario, en detrimento del servicio p\u00fablico que presta en el marco del contrato de concesi\u00f3n. \u00a0A este respecto, indica que \u201c\u2026 la norma acusada conduce a la imposici\u00f3n de cargas adicionales en cuanto a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, la realizaci\u00f3n de obras p\u00fablicas o la ejecuci\u00f3n de actividades de inter\u00e9s general cuando quiera que su ejecuci\u00f3n se adelanta por un concesionario y no directamente por el Estado. || Ese es un hecho incontrovertible. \u00a0El aumento de las cargas que debe asumir el concesionario implica necesariamente que haya un incremento en el precio de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, del costo de la obra o de la ejecuci\u00f3n de la actividad objeto de concesi\u00f3n. (\u2026) La norma incurre en el error de confundir el medio con el fin. \u00a0El fin consiste en la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas. \u00a0La satisfacci\u00f3n de ese fin define la naturaleza de los bienes de uso p\u00fablico. \u00a0Para la satisfacci\u00f3n del fin colectivo que el inmueble permite, el Estado puede prestar directamente el servicio, realizar la obra o ejecutar la actividad. \u00a0O puede tambi\u00e9n hacerlo a trav\u00e9s de un particular en el marco de un contrato de concesi\u00f3n, quien por lo dem\u00e1s, estar\u00e1 sujeto a una estricta vigilancia.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.6. \u00a0Finaliza el actor se\u00f1alando que el precepto demandado est\u00e1 basado en una ficci\u00f3n \u201cque no es leg\u00edtima a la luz de las normas constitucionales vigentes\u201d, debido a que confiere la naturaleza jur\u00eddica de poseedor o propietario al concesionario del bien inmueble, cuando tal asimilaci\u00f3n no est\u00e1 justificada e impone las cargas desproporcionadas antes descritas. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones oficiales. \u00a0<\/p>\n
1.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Mediante apoderado especial, del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n intervino el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. El interviniente parte de considerar que existe, para el caso de la demanda D-8553, una discordancia entre lo demandado y la argumentaci\u00f3n del libelo, habida consideraci\u00f3n que el cargo se restringe al aparte acusado en la demanda D-8556, por lo que debe circunscribirse el an\u00e1lisis presente a dicho segmento normativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que refiere a las acusaciones contra el procedimiento legislativo, se\u00f1ala el Departamento que la discordancia entre lo demandado y las razones que sustentan dicha censura, llevan a la falta de convicci\u00f3n del cargo. \u00a0Para ello, se\u00f1ala que \u201c\u2026 si se sigue el argumento con las implicaciones y consecuencias que ello tiene para este debate, se podr\u00e1 colegir que todo el esfuerzo de la accionante es est\u00e9ril pues, por su omisi\u00f3n, admite que una buena parte del texto ser\u00eda ajustado a nuestro ordenamiento cuando se\u00f1ala qui\u00e9nes son sujetos pasivos de los impuestos territoriales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a las acusaciones por vicios sustantivos, el interviniente sostiene que de acuerdo con lo se\u00f1alado por la jurisprudencia constitucional y, en especial, la sentencia C-183\/03, resulta v\u00e1lida la imposici\u00f3n del impuesto predial a otros sujetos, distintos al propietario o poseedor del predio, a condici\u00f3n que guarden una relaci\u00f3n de aprovechamiento econ\u00f3mico respecto del bien. \u00a0As\u00ed, expone el DNP que \u201c\u2026 \u00a0la existencia de un t\u00edtulo en virtud del cual se ocupa un bien no es un rasgo determinante respecto de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0El contrato de concesi\u00f3n, por su naturaleza y efectos, comporta una serie de situaciones econ\u00f3micas relevantes sobre las cuales es del caso detenerse con el fin de entender la decisi\u00f3n adoptada por el legislador, en espec\u00edfico el aprovechamiento econ\u00f3mico que deriva del contrato que suscribe con el Estado.\u201d En ese orden de ideas, como el contrato de concesi\u00f3n toma la forma de una delegaci\u00f3n por parte del Estado a un particular de la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, resulta apenas natural que ese contratista, en tanto adquiere el goce del bien concesionado, asuma la posici\u00f3n del Estado respecto del mismo y, entre otros asuntos, adquiera la responsabilidad tributaria respecto de los impuestos que se predican de la propiedad inmueble.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la acusaci\u00f3n por vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales es infundada, puesto que la jurisprudencia constitucional ha explicado c\u00f3mo la determinaci\u00f3n de los impuestos de dichos entes es una actividad en la que concurren el Congreso y los \u00f3rganos locales de representaci\u00f3n popular. \u00a0Por ende, en tanto la norma acusada no inhibe a asambleas y concejos para determinar los aspectos puntuales y espec\u00edficos de los impuestos territoriales all\u00ed regulados, no hay lugar a considerar que se ha afectado su autonom\u00eda. \u00a0Esto m\u00e1s a\u00fan cuando se trata de una norma que est\u00e1 dirigida a ampliar el n\u00famero de sujetos pasivos de los tributos y, por ende, robustecer los ingresos fiscales de las entidades territoriales. \u00a0Sobre este \u00faltimo particular, el DNP insiste en que \u201c\u2026 existe una diferencia esencial entre la norma acusada, que precisamente est\u00e1 destinada a fortalecer las finanzas territoriales y aqu\u00e9llas, que han sido encontradas contrarias a nuestro ordenamiento pues tienden a afectar sus rentas, ya sea para recortarlas, ya para determinar un destino. \u00a0Las normas que han irrespetado estos criterios, vale decir, han afectado el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, del mismo modo, que el cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad tampoco se ve afectado, puesto que el factor que permite la imposici\u00f3n del tributo es el aprovechamiento econ\u00f3mico del predio, el cual se muestra v\u00e1lido para otorgar la condici\u00f3n de sujeto pasivo del impuesto predial y del impuesto de valorizaci\u00f3n. \u00a0Igualmente, la determinaci\u00f3n de un nuevo sujeto pasivo de dichos impuestos territoriales se muestra como una medida razonable y proporcionada, habida cuenta que (i) tiene un fin constitucionalmente v\u00e1lido, como es el fortalecimiento de las entidades territoriales; (ii) no afecta el n\u00facleo esencial de las competencias territoriales; (iii) obedece a motivos adecuados y suficientes, que facultan al legislador para regular esa materia, con car\u00e1cter general; (iv) es compatible con el principio de solidaridad en la asunci\u00f3n de cargas p\u00fablicas que inciden en la adecuada gesti\u00f3n p\u00fablica; (v) no impone restricciones desproporcionadas o irrazonables a la libertad econ\u00f3mica y de empresa. \u00a0Adem\u00e1s, para el Departamento no puede perderse de vista que el juicio de igualdad que debe aplicarse en el presente caso es de naturaleza d\u00e9bil, merced de tratarse de un asunto con contenido econ\u00f3mico y fiscal, donde el legislador tiene un margen amplio de configuraci\u00f3n normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de apoderado judicial, present\u00f3 escrito justificativo de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. En cuanto a la acusaci\u00f3n basada en la existencia de presuntos vicios formales, el interviniente parte de advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los principios de consecutividad e identidad flexible no son incompatibles con la posibilidad que las plenarias introduzcan al proyecto de ley art\u00edculos nuevos, a condici\u00f3n que estos est\u00e9n inscritos en las materias que fueron objeto de debate en las comisiones respectivas. \u00a0Se\u00f1ala que, conforme a distintas decisiones de la Corte, para que exista una vulneraci\u00f3n de los citados principios, debe estarse ante una \u201cenmienda total\u201d de los textos, de modo que se rompa toda unidad tem\u00e1tica. En \u00faltimas, el criterio de identidad entre lo debatido y aprobado en primer y segundo debate en cada una de las c\u00e1maras, est\u00e1 delimitado dentro del concepto de dicha unidad tem\u00e1tica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del Ministerio, estos presupuestos son cumplidos en el caso objeto de examen. \u00a0En efecto, el proyecto de ley tiene por materia la previsi\u00f3n de normas tributarias para el control y la competitividad, no solo ajustes sobre impuestos nacionales, como err\u00f3neamente lo plantea la demandante. \u00a0As\u00ed, no concurre vicio de procedimiento alguno, en tanto \u201c\u2026 existe un v\u00ednculo tem\u00e1tico e instrumental razonable entre la expedici\u00f3n de normas tributarias para el control tributario (sic) y las medidas que se adopten sobre los sujetos pasivos de los impuestos territoriales, lo cual incluye la posibilidad de incluir esta clase de sujetos para determinado tributo. \u00a0Lo anterior, hace parte del marco de configuraci\u00f3n legislativa en materia de tributos territoriales, donde la ley puede ocuparse de los elementos del tributo, dej\u00e1ndole a las entidades territoriales un margen de actuaci\u00f3n, pero que tambi\u00e9n es posible m\u00e1s no obligatorio que el Congreso agote esos elementos.\u201d\u00a0 Insiste en que, inclusive normas relativas a tributos territoriales fueron debatidas por parte de las comisiones conjuntas, como sucede respecto de reglas sobre distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos en zonas de frontera, previstas en modificaciones a la Ley 681 de 2001 y la Ley 191 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe indicarse que el interviniente no se pronunci\u00f3 respecto de los cargos fundados en vicios materiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenciones institucionales. \u00a0<\/p>\n
2.1. Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, formul\u00f3 intervenci\u00f3n ante la Corte, dirigida a solicitar que se declarare exequible la expresi\u00f3n acusada por el ciudadano Salgar Vegalara. Para ello, en lo que respecta a la demanda por vicios de procedimiento legislativo, reitera los argumentos planteados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, agregando que la materia concreta sobre impuestos de car\u00e1cter territorial s\u00ed fue tratada por las comisiones conjuntas, como lo demuestra la intervenci\u00f3n que en esa etapa del tr\u00e1mite realiz\u00f3 la misma Federaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cargos fundados en aspectos sustantivos, expresa el interviniente que la jurisprudencia constitucional ha determinado que la autonom\u00eda de las entidades territoriales respecto de los tributos de su propiedad no puede comprenderse como una suerte de soberan\u00eda tributaria a su favor. \u00a0Por ende, es v\u00e1lido desde la perspectiva constitucional que el Congreso prevea reglas sobre dichos tributos territoriales, dejando a las asambleas y concejos la competencia para la regulaci\u00f3n espec\u00edfica del impuesto correspondiente. Esta competencia incorpora la posibilidad que el legislador pueda definir algunos aspectos estructurales del tributo, como sucede en el presente caso respecto de la definici\u00f3n de uno de los sujetos pasivos de los impuestos predial y de valorizaci\u00f3n. Sobre el particular, el interviniente trae a colaci\u00f3n las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-183\/03, antes rese\u00f1ada, en donde se admiti\u00f3 que el legislador extendiera la condici\u00f3n de sujetos pasivos del impuesto predial a determinados usuarios de bienes de uso p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la recopilaci\u00f3n de la jurisprudencia aplicable, la Federaci\u00f3n concluye que (i) el Congreso s\u00ed tiene la facultad de crear y regular impuestos territoriales; (ii) el legislador est\u00e1 igualmente investido de la facultad de establecer nuevos sujetos pasivos responsables del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, de acuerdo con los criterios de pol\u00edtica tributaria que el mismo legislador adopte; y (iii) que el aprovechamiento econ\u00f3mico es un criterio constitucionalmente admisible para la imposici\u00f3n del impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valoraci\u00f3n. \u00a0En consecuencia, los cargos planteados no est\u00e1n llamados a prosperar. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
3.1. El ciudadano John Jairo Parra Gamboa solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada o, de manera subsidiaria, del par\u00e1grafo demandado en el libelo D-8556. Para ello reitera los argumentos presentados por los demandantes Escorcia Vargas y Salgar Vegalara \u00a0<\/p>\n
3.2. La ciudadana Nancy Patricia L\u00f3pez presenta ante a la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad de la norma acusada. Para ello, hace una exposici\u00f3n amplia acerca del juicio de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de se\u00f1alar que la norma acusada, en tanto deja de imponer el tributo a lo distintos tenedores del bien p\u00fablico, sin raz\u00f3n alguna para ello ni finalidad constitucional que se pretenda cumplir, viola el principio de igualdad. \u00a0 Del mismo modo, explica de manera an\u00e1loga a como lo hace la demanda del ciudadano Salgar Vegalara, el cargo fundado en la violaci\u00f3n del principio de legalidad del tributo, ante la ausencia de definici\u00f3n, por parte del legislador, de los distintos elementos esenciales del impuesto, diferentes al sujeto pasivo del mismo. Al respecto plantea la interviniente que \u201c\u2026 una simple lectura de la disposici\u00f3n demandada permite apreciar que no solamente esta se encuentra prima facie vulnerando la garant\u00eda del derecho del contribuyente (en este caso, los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n) a la igualdad ante la ley, impidi\u00e9ndole, adicionalmente, tener claridad acerca de sus obligaciones tributarias, sino tambi\u00e9n y con mayor gravedad, se encuentra violentando flagrantemente el principio de legalidad y de reserva de ley, al extender uno de los elementos esenciales del tributo, como lo es el sujeto pasivo de una contribuci\u00f3n especial y de un impuesto predefinido en la legislaci\u00f3n vigente, a los meros tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de bienes inmuebles p\u00fablicos, omitiendo estructurar otro elemento condicional del tributo como es el hecho generador acorde con el nuevo sujeto que no detenta ni la posesi\u00f3n ni la propiedad del bien inmueble p\u00fablico, lo cual le impide al contribuyente tener certeza de cu\u00e1l es el hecho generador y de c\u00f3mo este se determina, en donde s\u00f3lo podr\u00eda interpretar por analog\u00eda al absurdo, ante el silencio de la disposici\u00f3n, que se est\u00e1 gravando la valorizaci\u00f3n de un bien ajeno que nunca se incorpora a su patrimonio, o la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de la actividad que realiza, estadio en el cual nos encontrar\u00edamos ante un impuesto y una contribuci\u00f3n equiparables a otra clase de tributo, como el de la renta.\u201d \u00a0<\/p>\n
La interviniente insiste en que la norma es inconstitucional, al imponer el pago del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a personas que no son titulares de derecho de dominio sobre el bien p\u00fablico. \u00a0Esta situaci\u00f3n a su juicio tambi\u00e9n viola los principios de confianza leg\u00edtima y seguridad jur\u00eddica, en tanto afecta a los concesionarios de contratos existentes, lo que implica una reformulaci\u00f3n de sus expectativas econ\u00f3micas.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto previsto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, en el que solicita a la Corte que \u00a0se est\u00e9 a lo resuelto a la decisi\u00f3n que se adopte en el expediente D-8495 y, como lo sostuvo la Vista Fiscal en esa oportunidad, se declare inexequible el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. \u00a0Adicionalmente pide a la Corte que en raz\u00f3n de la existencia de una falencia de tr\u00e1mite que afecta a la Ley 1430\/11 en su conjunto, consistente en haberse votado el informe de conciliaci\u00f3n en las plenarias de las c\u00e1maras el mismo d\u00eda de su publicaci\u00f3n definitiva, la Corte considere ese vicio como subsanable y, por ende, devuelva esa Ley al Congreso para que se enmiende. \u00a0En todo caso, como pretensi\u00f3n subsidiaria se\u00f1ala que en caso que la Sala concluya que ese yerro es insubsanable, declare la inconstitucionalidad de la mencionada Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar esta conclusi\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico reitera los argumentos que present\u00f3 en el expediente D-8495, que asumi\u00f3 el estudio de constitucionalidad de la norma de la referencia, en los cuales justifica la existencia de un vicio de procedimiento, con base en las siguientes premisas: \u00a0<\/p>\n
5.1. Al estudiar el proceso de formaci\u00f3n de la expresi\u00f3n demandada, que hace parte del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, se encuentra que esta corresponde al proyecto de ley 124 de 2010, C\u00e1mara, 174 de 2010, Senado, “por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. El proyecto en comento, en un comienzo se refer\u00eda a reformas al Estatuto Tributario Nacional, sin hacer menci\u00f3n alguna de temas tributarios de orden territorial. \u00a0Esta tendencia se mantiene al momento en el cual se presenta el informe de ponencia para primer debate conjunto en las Comisiones Primera de C\u00e1mara y Senado. En el debate conjunto de las comisiones primeras de las c\u00e1maras, se empieza a notar la necesidad de tener en cuenta los asuntos tributarios del orden territorial en el tr\u00e1mite del proyecto de ley. Por ello, las comisiones aprueban los art\u00edculos 41 y 43. En ellos se alude a la distribuci\u00f3n porcentual, seg\u00fan sus aportes, de los recursos recaudados por concepto de la contribuci\u00f3n especial producto de contratos de asociaci\u00f3n suscritos entre entidades territoriales de diferente orden, y a la acreditaci\u00f3n del pago del impuesto sobre veh\u00edculos automotores para expedir el seguro obligatorio de accidentes de tr\u00e1nsito, con la posibilidad de que las entidades territoriales puedan asignar a las compa\u00f1\u00edas de seguros la calidad de agentes de retenci\u00f3n del impuesto vehicular. Esta tendencia se mantiene en las ponencias rendidas para segundo debate en las plenarias de las c\u00e1maras legislativas, al incluir un art\u00edculo nuevo sobre la autorizaci\u00f3n, a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilizaci\u00f3n Petrolera, para retirar hasta el 25% de lo ahorrado para la inversi\u00f3n en v\u00edas de su jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, este decurso del tr\u00e1mite legislativo permite comprobar c\u00f3mo desde el primer debate en las comisiones de las c\u00e1maras, el legislador tuvo la intenci\u00f3n de incluir temas relativos a los tributos del orden territorial en el proceso de discusi\u00f3n y de aprobaci\u00f3n del proyecto de ley. Esta intenci\u00f3n o voluntad era viable, en la medida en que dichos temas guardan una conexidad tem\u00e1tica con el t\u00edtulo del proyecto y con su contenido. En el caso de la norma acusada, en cambio, no es posible comprobar tal v\u00ednculo. Si se observa la materia del proyecto, la creaci\u00f3n de un impuesto municipal y de una contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no tiene ninguna relaci\u00f3n con la misma, a pesar de tratarse de una norma tributaria, porque el objeto de dicho proyecto es el de expedir normas tributarias de control y para la competitividad, como se puede advertir en su t\u00edtulo y en su contenido. La expresi\u00f3n demandada no guarda conexidad con este objeto, pues no tiene un prop\u00f3sito de control sino de imposici\u00f3n, ni promueve la competitividad sino que establece una carga econ\u00f3mica a los concesionarios. \u00a0<\/p>\n
5.2. De otro lado, el Ministerio P\u00fablico identific\u00f3 un vicio de procedimiento que afecta la ley en su conjunto, consistente en la incorporaci\u00f3n de modificaciones sustanciales al texto de la iniciativa, contenidas en el informe de la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n, las cuales solo fueron publicadas en un texto aclaratorio el mismo d\u00eda de la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del informe. Tales modificaciones est\u00e1n relacionadas con la redacci\u00f3n del art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley, en materia de responsables del gravamen a movimientos financieros. \u00a0Se\u00f1ala sobre el particular que basta comparar los textos transcritos para establecer que no se trata de una modificaci\u00f3n menor, que no incide en el significado de la norma. En realidad es una modificaci\u00f3n sustancial, pues no es lo mismo gravar las operaciones de pago a m\u00e1s de un tercero, que gravar las operaciones de pago a terceros. En el primer evento las operaciones de pago hechas al primer tercero no est\u00e1n gravadas, mientras que en el segundo todas las operaciones de pago hechas a terceros est\u00e1n gravadas. Adem\u00e1s, la exclusi\u00f3n que se hace del texto legal de las operaciones de reporto, tiene claros efectos respecto del gravamen a los movimientos financieros. Al haberse introducido dos modificaciones sustanciales en la aclaraci\u00f3n al texto de conciliaci\u00f3n, se debe concluir que la publicaci\u00f3n definitiva del texto conciliado del proyecto de ley se hizo en al Gaceta del Congreso 1107 del 16 de diciembre de 2010, en la que consta el documento aclarado. \u00a0As\u00ed, al haberse aprobado este texto en las plenarias de ambas c\u00e1maras el 16 de diciembre de 2010, es evidente que la aprobaci\u00f3n ocurre el mismo d\u00eda de la publicaci\u00f3n, lo que contraviene lo previsto en el art\u00edculo 161 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, considera que la Corte debe determinar si ese vicio tiene naturaleza subsanable o no, raz\u00f3n por la cual solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare la inexequibilidad de la Ley 1430 de 2010 o, de forma subsidiaria, ordene la respectiva devoluci\u00f3n al Congreso, si ello se considerase procedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, corresponde a esta Corporaci\u00f3n conocer de la presente demanda, por dirigirse contra una Ley. \u00a0<\/p>\n
2. Como se concluye de la lectura de los antecedentes expuestos, las demandas acumuladas ofrecen distintos problemas jur\u00eddicos, relacionados con censuras tanto de car\u00e1cter formal, que acusan el procedimiento legislativo surtido por el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011, como por cargos fundados en asuntos materiales, relativos a los requisitos constitucionales predicables de la regulaci\u00f3n de tributos territoriales, como es el impuesto predial, as\u00ed como los preceptos aplicables a la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, advierte la Sala que la Corte adopt\u00f3 recientemente la sentencia C-822 de 2011, la cual declar\u00f3 la constitucionalidad de la norma legal citada, para lo cual resolvi\u00f3 varios cargos, tambi\u00e9n de naturaleza formal y sustantiva, alegados en esa oportunidad. \u00a0Esta circunstancia implica que en la presente decisi\u00f3n deba adoptarse una metodolog\u00eda particular, que constar\u00e1 de las siguientes etapas: En primer t\u00e9rmino, la Sala determinar\u00e1 los problemas jur\u00eddicos que plantean las demandas formuladas por los ciudadanos Escorcia Vargas y Salgar Vegalara. Luego, identificar\u00e1 cu\u00e1les de estos asuntos fueron objeto de decisi\u00f3n por parte de la sentencia C-822 de 2011, respecto de los cuales la Corte se estar\u00e1 a lo resuelto en dicha decisi\u00f3n. \u00a0En tercer lugar, si se evidenciare que subsisten problemas jur\u00eddicos no resueltos por este Tribunal, se proceder\u00e1 a su resoluci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos y asuntos amparados por los efectos de cosa juzgada constitucional \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Conforme lo expresado en las demandas acumuladas y advertidas las consideraciones expuestas por los distintos intervinientes, la Sala identifica los siguientes problemas jur\u00eddicos, materia de la presente decisi\u00f3n. \u00a0Sobre el particular es pertinente aclarar que, en virtud del car\u00e1cter rogado de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el an\u00e1lisis se restringe a aquellos asuntos propuestos por los ciudadanos demandantes, excluy\u00e9ndose otros, en especial aquellos sugeridos por los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00bfEl procedimiento legislativo surtido por el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011 desconoce los principios de identidad flexible y consecutividad, en tanto se trata de un texto que fue incorporado durante el debate en las plenarias del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, sin que fuera tratado por las comisiones conjuntas que adelantaron el primer debate en cada una de estas corporaciones? \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00bfLa norma acusada desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales para la regulaci\u00f3n de los tributos propios de dichos entes, \u00a0como el impuesto predial, en tanto dispone un nuevo sujeto pasivo responsable del pago de dichos tributos, en este caso concesionarios de inmuebles p\u00fablicos, respecto de dichos bienes? \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00bfEl precepto demandado es contrario al principio de equidad tributaria, en tanto impone la responsabilidad del pago del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a los concesionarios de inmuebles p\u00fablicos, cuando estos son meros tenedores de dichos bienes, no ejercen dominio o posesi\u00f3n sobre los mismos y, por lo tanto, ni hacen parte de su patrimonio, ni se benefician de sus frutos? De esta manera, \u00bfcontrar\u00eda el precepto mencionado el principio de igualdad, al equiparar indebidamente a los propietarios y poseedores del bien, con quienes ejercen la simple tenencia del inmueble p\u00fablico, como sucede en el presente caso con los concesionarios? \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00bfResulta desconocido el principio de legalidad de los tributos, en tanto la norma acusada se limita a disponer un sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n y, a su vez, omite regular los dem\u00e1s elementos estructurales del tributo, esto es, el sujeto activo, el hecho generador, la base gravable y las tarifas correspondientes? \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Sala considera que el cargo fundado en la presencia, en raz\u00f3n de la norma acusada, de una carga desproporcionada que afecta la adecuada prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, resulta inepto puesto que viola el requisito de certeza. \u00a0Esto en la medida que, seg\u00fan se explic\u00f3 en los antecedentes de esta sentencia, la fundamentaci\u00f3n de esta censura consiste en las potenciales consecuencias de la imposici\u00f3n del tributo respecto a los costos de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico suministrado por el concesionario. \u00a0Es evidente que este asunto no se predica de la norma jur\u00eddica demandada, sino de sus presuntos efectos econ\u00f3micos, materia que no se desprende de la regla de derecho acusada. \u00a0Sobre el particular, debe advertirse que conforme a la jurisprudencia constitucional,1 la certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposici\u00f3n normativa efectivamente contenida en la disposici\u00f3n acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, \u00a0impl\u00edcita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretaci\u00f3n del texto acusado. \u00a0Estas condiciones, como es sencillo observar, no se predican del cargo analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Mediante la reciente sentencia C-822 de 2011, adoptada en raz\u00f3n de la demanda D-8495, la Corte declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cEn materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo \u00a054 de la Ley 1430 de 2010. Este precepto fue demandado tanto por vicios formales como de fondo, los cuales fueron resueltos por la Corte a partir de los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
4.1. Despu\u00e9s de examinar el tr\u00e1mite legislativo del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, en particular, en relaci\u00f3n con el segmento normativo acusado, la Corte concluy\u00f3 que no hubo desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, se encontr\u00f3 que el proyecto de ley 124\/10 (C\u00e1mara), 174\/10 (Senado), fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, raz\u00f3n por la cual se configur\u00f3 en este caso la excepci\u00f3n a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta por los art\u00edculos 157 C.P. y 169 de la Ley 5\u00aa de 1992 \u2013 Reglamento del Congreso. \u00a0Por tal motivo, el proyecto surti\u00f3 tres debates, en primer debate, en la sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Terceras conjuntas de C\u00e1mara de Representantes y Senado y en segundo debate, en las Plenarias de las dos c\u00e1maras, tal y como consta en las Gacetas del Congreso correspondientes y con el lleno de los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley. De otro lado, la Sala determin\u00f3 que en la aprobaci\u00f3n de la norma acusada, no se vulner\u00f3 el principio de identidad flexible, en la medida que, en la sesi\u00f3n conjunta de las Comisiones Terceras de Senado y C\u00e1mara de Representantes fue planteado por un representante a la C\u00e1mara, el tema espec\u00edfico de los impuestos territoriales y en particular, de los sujetos pasivos del impuesto predial, t\u00f3pico que no puede considerarse como un tema nuevo y mucho menos ajeno a la materia tributaria regulada por la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
4.2. En cuanto al cargo formulado por vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 161 C.P., fundado en que la aclaraci\u00f3n del texto conciliado aprobado por las plenarias de las c\u00e1maras legislativas fue publicado el mismo d\u00eda de la votaci\u00f3n sobre el informe de conciliaci\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que no tiene lugar dicha vulneraci\u00f3n. \u00a0Esto debido a que la aclaraci\u00f3n que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1107 de 2010, consist\u00eda en un error de transcripci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaraci\u00f3n sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hac\u00eda referencia a la disposici\u00f3n acusada, raz\u00f3n por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, la Sala observ\u00f3 que el aparte demandado fue consignado, con id\u00e9ntica redacci\u00f3n, en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la C\u00e1mara y del Senado, por lo cual el texto de conciliaci\u00f3n no alter\u00f3 ni introdujo ninguna modificaci\u00f3n con respecto a esta disposici\u00f3n. \u00a0En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante. \u00a0<\/p>\n
4.3. En lo que respecta al cargo sustantivo fundado en la presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria, en tanto la norma acusada no fijaba todos los elementos estructurales del ingreso fiscal, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 338 C.P., la Corte reiter\u00f3 su jurisprudencia en el sentido que la falta de certeza en la definici\u00f3n legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad sea \u201cinsuperable\u201d, esto es, que obedezca a la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretaci\u00f3n razonable sobre cu\u00e1les puedan ser en definitiva tales elementos. La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, esto no se opone al car\u00e1cter general y abstracto de las normas tributarias, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipot\u00e9ticamente podr\u00edan caer bajo el se\u00f1alamiento general de las disposiciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la Corte ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinaci\u00f3n de los elementos del tributo por parte de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las Asambleas y Concejos tienen la facultad de definir ciertos elementos de los mismos en virtud del principio de autonom\u00eda, de conformidad con los art\u00edculos 287 y 338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el caso concreto, la Corte observ\u00f3 que el impuesto predial est\u00e1 regulado en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto 1333 de 1986 y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, as\u00ed como las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por ello, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales no estuvieran de antemano establecidos legalmente. De esta manera, lo que hizo el legislador en desarrollo de su potestad tributaria, fue ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos, cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. Adicionalmente, en t\u00e9rminos la sentencia objeto de an\u00e1lisis debe tenerse en cuenta que el impuesto predial no se refiere de manera exclusiva al derecho de dominio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades del sujeto que lo posee o ejerce ese derecho. \u00a0As\u00ed, es frecuente encontrar referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta raz\u00f3n, no le est\u00e1 vedada al legislador la posibilidad de la imposici\u00f3n de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son los tenedores de bienes de uso p\u00fablico a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, de manera que el hecho generador del tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de dichos bienes, por lo que no se desconoci\u00f3 el principio de legalidad tributaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, la Corte lleg\u00f3 a similar conclusi\u00f3n. Del mismo modo que como se explic\u00f3 respecto del marco constitucional y normativo del impuesto predial, a juicio de la Sala nada impide que el legislador grave con la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley al cobro de valorizaci\u00f3n a tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico. Analizado el conjunto de normas vigentes sobre esta contribuci\u00f3n, se encuentran los elementos m\u00ednimos de la misma, de modo que desde esta perspectiva, el tributo es compatible con la Constituci\u00f3n. Adicionalmente, la sentencia en comento advierte que tanto la Corte como el Consejo de Estado han se\u00f1alado que resulta viable gravar con el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes de uso p\u00fablico, cuando dichos bienes se encuentren en manos de particulares. \u00a0<\/p>\n
4.4. En relaci\u00f3n con el cargo por violaci\u00f3n del principio de equidad tributaria, derivado de la presunta inconstitucionalidad derivada de gravar con el impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a los concesionarios de bienes p\u00fablicos, quienes no se favorecen con los frutos ni el mayor valor de dichos inmuebles, la Corte consider\u00f3 que no estaba llamado a prosperar. Esto debido a que el Congreso puede v\u00e1lida y leg\u00edtimamente imponer tanto el impuesto predial como la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores. \u00a0Es evidente que la situaci\u00f3n de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios u otro sujeto pasivo que decida gravar el legislador con estos impuestos, es igual, pues en todos ellos existe una relaci\u00f3n entre el sujeto pasivo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, en criterio de la Sala, la facultad de imponer un gravamen real como el predial o la valorizaci\u00f3n se sustenta de un lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien ra\u00edz y de otro; de otro, en un aspecto subjetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relaci\u00f3n del sujeto con el predio. No existe por tanto, desconocimiento del principio de equidad como manifestaci\u00f3n del principio de igualdad, en la medida en que est\u00e1 imponiendo el predial y la valorizaci\u00f3n teniendo en cuenta la existencia del bien, pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesi\u00f3n sobre dicho bien. \u00a0<\/p>\n
4.5. Por \u00faltimo, en lo que respecta al cargo formulado con base en la presunta afectaci\u00f3n de los principios de buena fe y confianza leg\u00edtima, en raz\u00f3n de la modificaci\u00f3n en las condiciones contractuales para los tenedores concesionarios, derivada de la aplicaci\u00f3n de los mencionados tributos sobre la propiedad inmueble, la Corte reafirm\u00f3 que en materia fiscal no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de pol\u00edtica fiscal. El principio de confianza leg\u00edtima representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el r\u00e9gimen tributario, m\u00e1s a\u00fan cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no ser\u00eda desproporcionado gravar a los tenedores de bienes de uso p\u00fablico a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. La Sala advirti\u00f3, en ese orden de ideas, que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y confianza leg\u00edtima, se basan en razones de conveniencia cuyo an\u00e1lisis no corresponde al ejercicio del control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Como se observa, las consideraciones planteadas por la Corte en la sentencia C-822\/11, dan respuesta a los problemas jur\u00eddicos descritos en los fundamentos 3.1., 3.3 y 3.4. de esta sentencia. En efecto, las controversias que presentan las demandas acumuladas frente a la presunta violaci\u00f3n del principio de legalidad, igualdad y equidad tributaria, son an\u00e1logas a las formuladas por el ciudadano Salgar Vegalara, de modo que con base en los efectos de la cosa juzgada constitucional, la Sala debe estarse a lo resuelto en la citada decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Id\u00e9ntica conclusi\u00f3n se predica respecto de los cargos fundados en vicios de procedimiento legislativo, presentados por la ciudadana Escorcia Vargas. \u00a0A este respecto, debe tenerse en cuenta que aunque la sentencia C-822\/11 circunscribi\u00f3 la declaratoria de exequibilidad al aparte \u201cEn materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo \u00a054 de la Ley 1430 de 2010, para la Sala es claro que el an\u00e1lisis efectuado sobre el procedimiento legislativo, fue llevado a cabo respecto de la constitucionalidad de la totalidad del art\u00edculo, de modo que no hay lugar a adoptar una decisi\u00f3n en diferente sentido, habida cuenta que la Corte se pronunci\u00f3 sobre esa materia en la mencionada sentencia. \u00a0Sobre el particular, en dicha decisi\u00f3n se explic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1.4.1. Con relaci\u00f3n al cargo por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 157 superior, se encuentra probado que el proyecto de ley 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado, fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno Nacional, raz\u00f3n por la cual se configura la excepci\u00f3n a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta en el art\u00edculo 163 constitucional y en el art\u00edculo 169 de la Ley 5\u00aa de 1992. En este orden de ideas, el proyecto surti\u00f3 los primeros debates en sesiones conjuntas de comisiones terceras de C\u00e1mara y Senado -gaceta 165 y 166 de 2011- y los dos debates a cargo de las plenarias de de las dos C\u00e1maras- gacetas 80 y 213 de 20112-. \u00a0<\/p>\n
4.1.4.2. As\u00ed, el proyecto de ley 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado cumpli\u00f3 todos los debates exigidos por el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n para su conversi\u00f3n en Ley. Ellos, adem\u00e1s, se realizaron respetando el tr\u00e1mite legislativo en los t\u00e9rminos establecidos por la Constituci\u00f3n y la Ley3, es decir realizando el aviso previo, incorporando los temas en el orden del d\u00eda, verificando el qu\u00f3rum, debatiendo los art\u00edculos y preposiciones propuestas, realizando las votaciones por art\u00edculo o en bloque, y publicando en las gacetas del Congreso tanto las ponencias, como las actas de Plenaria y los textos definitivos aprobados en Comisi\u00f3n por cada c\u00e1mara en Plenarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, se desvirt\u00faa el primer cargo por vicios de forma esgrimido por la demandante relativo al desconocimiento del principio de consecutividad, ya que se realizaron los debates sucesivos al proyecto de ley, en la secuencia prescrita para las iniciativas legislativas con mensaje de urgencia, siguiendo las formalidades de tr\u00e1mite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
4.2.4.1. Si bien ni en el proyecto original presentado por el gobierno, ni en las ponencias para primer debate, aparece el texto de la disposici\u00f3n demandada, durante el primer debate en las comisiones conjuntas se proponen nuevos art\u00edculos y se deja constancia en el acta de la necesidad de expedir normas sobre los impuestos territoriales, y m\u00e1s espec\u00edficamente, sobre los sujetos pasivos del impuesto predial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4.2. Como se anot\u00f3 anteriormente, en la Sesi\u00f3n Conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y Senado de la Rep\u00fablica (Acta No 4 publicada en la Gaceta 166 de 2011), el Representante Le\u00f3n Dar\u00edo Ram\u00edrez Valencia hizo uso de la palabra, haciendo referencia a esta materia, resaltando la importancia de que en futuros debates se tratara el tema de \u201clos impuestos territoriales y m\u00e1s exactamente de sujetos pasivos del predial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4.3. El haber puesto sobre la mesa la necesidad de discutir dichos temas en futuros debates, es suficiente para establecer que en este caso se respet\u00f3 el principio de identidad flexible: se excluye con ello la hip\u00f3tesis, sin duda inconstitucional, de que un tema enteramente nuevo y completamente ajeno al proceso de deliberaci\u00f3n, fuera incorporado en sucesivas etapas del tr\u00e1mite legislativo. Precisamente la identidad flexible en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes refleja, como se anot\u00f3 arriba, la voluntad de la Constituci\u00f3n de 1991 que hizo prevalecer el principio democr\u00e1tico, y en ese orden de ideas flexibiliz\u00f3 los criterios para el tr\u00e1mite de las leyes concediendo mayor libertad al Legislador representado en el Pleno de la C\u00e1mara correspondiente. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, queda desvirtuado el cargo de forma contra el aparte del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 relativo al desconocimiento del principio de identidad flexible, por constar en el acta del primer debate que el tema referido a los impuestos territoriales y a los sujetos pasivos de dichos impuestos, fue objeto de ilustraci\u00f3n y materia de deliberaci\u00f3n en la sesi\u00f3n de las comisiones conjuntas, no obstante dichas consideraciones no se hubieren plasmado en un art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
4.3.3.1. En relaci\u00f3n al cargo por vulneraci\u00f3n del principio de unidad tem\u00e1tica, la Corte considera que, en este caso, dicho principio no ha sido desconocido por el legislador. En efecto, en reciente jurisprudencia4, la Corte consider\u00f3 que la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia se acreditar\u00e1 \u00fanicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relaci\u00f3n de conexidad objetiva y razonable con la materia de la ley respectiva5, esto es, cuando \u201cel precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido tem\u00e1tico de la ley que hace parte\u201d6. As\u00ed, el an\u00e1lisis debe estar orientado a identificar en primer lugar el alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley; en segundo lugar, determinar la proposici\u00f3n normativa que se considera ajena a esa tem\u00e1tica; y por \u00faltimo, considerar si la norma objeto de an\u00e1lisis est\u00e1 relacionada con esa tem\u00e1tica, a partir de los criterios de conexidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3.2. Desde los debates en las Comisiones Conjuntas de C\u00e1mara y Senado, se consider\u00f3 la necesidad de incluir temas de orden territorial en la reforma tributaria. Por ejemplo en la Gaceta 166 de 2011, queda consignada una intervenci\u00f3n en la que se se\u00f1ala la importancia de \u00a0que se proporcionen a los entes territoriales las herramientas necesarias para que \u00e9stos no dependan tanto del sistema general de participaciones; la aplicaci\u00f3n de 4 por mil a los convenios interadministrativos que suscriben los entes territoriales y que ejecutan entidades de otro orden; la duda sobre si la deducci\u00f3n de 5% al contratista, la recibe la naci\u00f3n o las entidades territoriales; la propuesta para que en el marco de la reforma tributaria se establecieran mecanismos a los entes territoriales para que ellos mismos arbitren sus recursos y no dependan del Sistema General de Participaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como anota el Procurador en su intervenci\u00f3n, a ra\u00edz de estas discusiones en las Comisiones se aprobaron los art\u00edculos 41 y 43 en relaci\u00f3n con el recaudo por concepto de contribuci\u00f3n especial producto de contratos de asociaci\u00f3n suscritos entre entidades territoriales de diferente orden y su distribuci\u00f3n en forma porcentual a los recursos aportados, y de otro lado, el tema del seguro obligatorio de accidentes de tr\u00e1nsito y la posibilidad de que los entes territoriales asignen a las compa\u00f1\u00edas de seguro la calidad de agentes de retenci\u00f3n del impuesto. Lo anterior qued\u00f3 igualmente plasmado en los siguientes debates en lo que se incluye un art\u00edculo que autoriza a las entidades territoriales ahorradoras en el Fondo de Estabilizaci\u00f3n Petrolera para retirar hasta el 25 % del monto ahorrado para la inversi\u00f3n en v\u00edas de su jurisdicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe resaltar que, ni siquiera el t\u00edtulo de la ley \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad\u201d, lleva a deducir que se trata de regular materias de orden exclusivamente nacional, y por lo mismo, no restringe de manera alguna la posibilidad de abarcar disposiciones que hagan alusi\u00f3n a temas territoriales. Una lectura completa de la ley demuestra la existencia de varios art\u00edculos que hacen referencia a temas territoriales: el art\u00edculo 9 de la Ley que delega al Ministerio de Minas y Energ\u00eda la distribuci\u00f3n del combustible con algunas exenciones tributarias en departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera; \u00a0el art\u00edculo 39 de la Ley que adiciona al art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1106 de 2006 en relaci\u00f3n con el recaudo por concepto de contribuci\u00f3n especial de los contratos que se ejecuten a trav\u00e9s de convenios entre entidades del orden nacional y\/o territorial; el art\u00edculo 44 para fomentar la competitividad en el departamento de Arauca; el art\u00edculo 46 en el que se establecen condiciones especiales para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, y se dispone espec\u00edficamente que las autoridades territoriales podr\u00e1n adoptarlas en sus correspondientes estatutos; el art\u00edculo 51 que elimina el par\u00e1grafo 130 de la Ley 488 de 1998 \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones Fiscales de las entidades Territoriales\u201d; el art\u00edculo 53 sobre la contribuci\u00f3n de los contratos de obra p\u00fablica o concesi\u00f3n de obra p\u00fablica y otras concesiones; el art\u00edculo 69 relativo a la determinaci\u00f3n oficial de los tributos distritales por el sistema de facturaci\u00f3n; el art\u00edculo 60 que regula el car\u00e1cter real del impuesto predial unificado estableciendo que recae sobre bienes ra\u00edces y que el municipio podr\u00e1 perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
De lo anterior, se desprende que la ley considerada globalmente, s\u00ed hizo referencia a temas territoriales, regulando tambi\u00e9n aspectos tributarios no exclusivamente de orden nacional. Por lo anterior, la disposici\u00f3n demandada guarda conexidad con el contenido general de la Ley, desvirtuando el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Del aparte transcrito, est\u00e1 suficientemente acreditado que la Corte aval\u00f3 la constitucionalidad del tr\u00e1mite legislativo de la art\u00edculo demandado, en lo que respecta a su compatibilidad con los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. \u00a0Por ende, la norma resulta exequible por tales aspectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Con todo, la Corte advierte que los efectos de cosa juzgada constitucional no se predican en relaci\u00f3n con el cargo descrito en el fundamento jur\u00eddico 3.2., relativo al presunto desconocimiento, por parte de la norma acusada, del grado de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales, en lo que respecta a la imposici\u00f3n de tributos sobre la propiedad inmueble. \u00a0Aunque, como se explicar\u00e1 posteriormente, la sentencia C-822\/11 hace algunas referencias a este respecto, el cargo no fue tratado de manera aut\u00f3noma, debido a que no fue propuesto en la demanda de inconstitucionalidad formulada en esa oportunidad. \u00a0Por lo tanto, corresponde a la Corte resolver dicho cargo en la presente decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello, la Sala adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda. \u00a0En primer lugar, recapitular\u00e1 el precedente constitucional sobre la articulaci\u00f3n entre la facultad del Congreso de regular la materia tributaria y el grado de autonom\u00eda mencionado. \u00a0En este apartado har\u00e1 especial \u00e9nfasis en aquellas sentencias que han tratado normas legales que regulan aspectos propios del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0Luego, en segundo t\u00e9rmino y a partir de las reglas jurisprudenciales que se deriven del an\u00e1lisis anterior, la Corte resolver\u00e1 el cargo propuesto. \u00a0<\/p>\n
Delimitaci\u00f3n de las competencias del Congreso en materia de grav\u00e1menes a la propiedad inmueble. \u00a0Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
7. La descentralizaci\u00f3n administrativa y la concesi\u00f3n de autonom\u00eda a las entidades territoriales son aspectos que, sin duda, son estructurales para el modelo de Estado adoptado por la Constituci\u00f3n (Art. 1\u00ba C.P.) \u00a0Es por ello que concurren diversas normas de la Carta Pol\u00edtica que disponen distintos mecanismos dirigidos a evitar que esos rasgos no se tornen en simples referencias nominales, sino que antes bien, prefiguren materialmente la articulaci\u00f3n entre el \u00e1mbito nacional y local, en lo que respecta al ejercicio del poder pol\u00edtico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al asunto objeto de debate en esta decisi\u00f3n, conviene concentrarse en lo relativo al grado de autonom\u00eda que reconoce la Constituci\u00f3n a las entidades territoriales en asuntos de naturaleza fiscal. \u00a0A este respecto, ese ordenamiento parte de la premisa que la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda mencionadas no ser\u00edan nada m\u00e1s que meras f\u00f3rmulas ret\u00f3ricas, si no se confiriera a las entidades territoriales unas fuentes estables e identificables para el financiamiento de las competencias que, de manera correlativa, les adscribe la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0Es en este orden de ideas que el art\u00edculo 287 C.P. prescribe que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites previstos en la Constituci\u00f3n y la ley, reconoci\u00e9ndoles los derechos a (i) gobernarse por sus autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que le correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otras disposiciones constitucionales son expresas en la concesi\u00f3n de recursos fiscales propios de las entidades territoriales. \u00a0As\u00ed, prescripci\u00f3n que resulta nodal para afrontar el problema jur\u00eddico de la referencia, el art\u00edculo 317 C.P. se\u00f1ala que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. \u00a0Empero, lo que posteriormente ser\u00e1 objeto de an\u00e1lisis separado, el mismo precepto constitucional determina que esa potestad exclusiva de los municipios no es \u00f3bice para que (i) otras entidades impongan la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n frente a dicha propiedad; o (ii) que el legislador est\u00e9 investido de la potestad de destinar, mediante ley, un porcentaje de esos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consonancia con esta previsi\u00f3n, el art\u00edculo 294 C.P. proh\u00edbe que la ley conceda exenciones o tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0A partir de estas previsiones constitucionales, la jurisprudencia de la Corte ha construido una doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos a dichos entes. \u00a0En s\u00edntesis, ese precedente se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n distingue entre ingresos propios de las entidades territoriales, como sucede con el impuesto predial, respecto de los cuales el Estado central tiene un campo de acci\u00f3n reducido y, en especial, se encuentra impedido para prever una destinaci\u00f3n distinta que el uso en dichas entidades territoriales. \u00a0En cambio, los recursos nacionales, respecto de los cuales tienen derecho de participaci\u00f3n las entidades territoriales, son de car\u00e1cter ex\u00f3geno, raz\u00f3n por la cual el legislador tiene un mayor margen para su regulaci\u00f3n, con base en sus competencias constitucionales en materia fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. La distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos a las entidades territoriales muestra, a su vez, una evidente tensi\u00f3n entre las facultades concurrentes para la determinaci\u00f3n legal de los tributos. \u00a0Ello es as\u00ed si se advierte que el Estado colombiano tiene car\u00e1cter unitario (Art. 1\u00ba C.P.), lo que implica que sus componentes no tienen un r\u00e9gimen de autonom\u00eda asimilable a la de los sistemas pol\u00edticos federales. \u00a0Esto se comprueba a partir de la competencia general que la Constituci\u00f3n adscribe al Congreso para fijar la pol\u00edtica fiscal y tributaria del Estado (Art. 150 C.P., numerales 11 y 12), disposici\u00f3n que permite inferir v\u00e1lidamente que la capacidad de configuraci\u00f3n legislativa en la materia no se restringe al \u00e1mbito nacional, sino que tambi\u00e9n se extiende a la regulaci\u00f3n del poder fiscal derivado que ostentan los organismos de representaci\u00f3n pol\u00edtica de las entidades territoriales. \u00a0Esto a su vez se reafirma al considerar c\u00f3mo la Carta Pol\u00edtica confiere a las asambleas departamentales y concejos municipales y distritales la facultad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, pero en todo caso sujeta en su ejercicio de conformidad con la ley (Arts. 300-4 y 313-4 C.P.).10 \u00a0<\/p>\n
Esta tensi\u00f3n ha sido objeto de an\u00e1lisis reiterado en la jurisprudencia constitucional, la cual ha fijado las siguientes reglas de decisi\u00f3n, que tienen por objeto armonizar las competencias en materia tributaria entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales: \u00a0<\/p>\n
9.1. Las entidades territoriales, aunque tienen derechos an\u00e1logos a los de propiedad privada en relaci\u00f3n con sus recursos end\u00f3genos, carecen de soberan\u00eda fiscal. \u00a0Esto quiere decir que el legislador, de acuerdo con sus competencias constitucionales, tiene la facultad de regular los aspectos generales de estos ingresos, disposiciones que sirven de marco para la producci\u00f3n normativa, esta s\u00ed espec\u00edfica, de la que se encargan las asambleas y concejos. \u00a0Esta conclusi\u00f3n es formulada por la jurisprudencia constitucional desde sus precedentes m\u00e1s tempranos, como lo indica la sentencia C-467\/93, que precisamente en el marco del control de constitucionalidad de una ley que prev\u00e9 aspectos propios del impuesto predial, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[d]entro del reconocimiento de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva \u00e9stos no cuentan con una soberan\u00eda tributaria para efectos de creaci\u00f3n de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no s\u00f3lo a la Constituci\u00f3n sino tambi\u00e9n a la ley, tal como lo ha expresado esta Corporaci\u00f3n. (Ver sentencia C-04, enero 14-93, Ponente Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n.) Sin embargo no se puede desconocer su total autonom\u00eda en lo que se refiere a la administraci\u00f3n, manejo y utilizaci\u00f3n de los recursos tributarios que recauden por concepto de impuestos directos e indirectos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2. \u00a0Con base en la premisa anterior, se tiene entonces que para que los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular de las entidades territoriales puedan regular sus fuentes tributarias end\u00f3genas, debe existir una ley que (i) faculte a dichos entes para la imposici\u00f3n del impuesto territorial correspondiente; y (ii) determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos \u00f3rganos de representaci\u00f3n para la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales y espec\u00edfico del tributo. \u00a0De esta manera se preserva la competencia del legislador para fijar la pol\u00edtica fiscal y tributaria y, a su vez, resulta garantizada la vigencia del grado de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n confiere, en materia fiscal, a las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la sentencia C-944\/03 recapitul\u00f3 el precedente existente en materia de la autonom\u00eda normativa de los entes locales para la regulaci\u00f3n del impuesto predial, y a partir de ese an\u00e1lisis concluy\u00f3 que \u201c\u2026 el legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributaci\u00f3n, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de Rep\u00fablica Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta. Lo que no le est\u00e1 permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el \u00a0control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales \u201cgozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 362 de la Carta, en armon\u00eda con el contenido del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble.\u201d || Esta clara diferenciaci\u00f3n sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constituci\u00f3n sobre el concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales.\u201d \u00a0<\/p>\n
9.3. La anterior cita jurisprudencial pone en evidencia el tercer criterio aplicable a la materia. La limitaci\u00f3n constitucional a la actividad del legislador frente a la regulaci\u00f3n de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en determinadas prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del tributo y, espec\u00edficamente su administraci\u00f3n y recaudo; y en especial (ii) disponer sobre su destinaci\u00f3n, salvo en el caso previsto en el art\u00edculo 362 C.P. \u00a0Esto \u00faltimo habida consideraci\u00f3n que la Constituci\u00f3n, como se ha explicado, confiere a las entidades territoriales derecho de propiedad de esos recursos, seg\u00fan lo ha explicado la jurisprudencia que interpreta el art\u00edculo 287-3 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la sentencia C-467\/93, ya rese\u00f1ada, insiste en que \u201c[l]a Carta Pol\u00edtica les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el art\u00edculo 317 que textualmente reza: “S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n”. Dicha renta municipal al igual que los dem\u00e1s impuestos municipales, como se ha reiterado, goza de protecci\u00f3n constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relaci\u00f3n con el impuesto predial.\u201d. \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0Los anteriores criterios han sido uniformemente aplicados por la jurisprudencia constitucional, con el fin de resolver demandas contra normas legales que han sido acusadas de desconocer el grado de autonom\u00eda que tienen las entidades territoriales en materia de establecimiento del impuesto predial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.1. El primer caso que debe analizarse est\u00e1 contenido en la sentencia C-467\/93, la cual declar\u00f3 la constitucionalidad de algunas normas contenidas en las Leyes 75 de 1986 y 44 de 1990, que regulan el impuesto predial. \u00a0Esta sentencia fue expresa en mostrar c\u00f3mo las entidades territoriales carecen de soberan\u00eda fiscal y, en cambio, son habilitadas por el legislador para la fijaci\u00f3n de tributos, como sucede con el impuesto predial, acto jur\u00eddico luego del cual adquieren la potestad de regular los aspectos particulares del tributo. \u00a0Sobre el particular, el fallo en comento, que configura doctrina invariable dentro de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, indica que \u201c\u2026 para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice su creaci\u00f3n, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general de acuerdo con una pol\u00edtica preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir en su administraci\u00f3n, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Naci\u00f3n, en esta \u00faltima hip\u00f3tesis salvo el caso de guerra exterior. || Decretado el impuesto en favor de los municipios, se convierte en renta de car\u00e1cter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribuci\u00f3n y utilizaci\u00f3n, como se anot\u00f3, \u00fanicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una garant\u00eda para el manejo \u00a0aut\u00f3nomo de los recursos propios.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es desde esta perspectiva que se debe comprender el \u00e1mbito de autonom\u00eda de las entidades territoriales respecto de la fijaci\u00f3n del impuesto predial. \u00a0As\u00ed, la sentencia estudiada prev\u00e9 que \u201c[l]a Carta Pol\u00edtica les reconoce de manera exclusiva a tales entes territoriales la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, la que puede ser impuesta por otras entidades, tal y como lo ordena el art\u00edculo 317 que textualmente reza: “S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n”. Dicha renta municipal al igual que los dem\u00e1s impuestos municipales, como se ha reiterado, goza de protecci\u00f3n constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relaci\u00f3n con el impuesto predial.\u201d \u00a0<\/p>\n
10.2. Similares consideraciones fueron realizadas en la sentencia C-183\/03, citada por el demandante Salgar Vegalara y varios de los intervinientes. \u00a0En esa ocasi\u00f3n se estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 768\/02, norma que faculta a las entidades territoriales a exigir el pago del impuesto predial a \u201clas construcciones, edificaciones, o cualquier tipo de mejora\u201d, sobre bienes de dominio p\u00fablico, en los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla. \u00a0Aunque en ese caso el problema jur\u00eddico era relativo a si dicha norma resultaba compatible con el naturaleza inalienable e imprescriptible de los bienes de uso p\u00fablico, en todo caso la Corte se\u00f1al\u00f3 que la disposici\u00f3n era predicado de la v\u00e1lida competencia del legislador para regular, de manera general, aspectos propios de los tributos que, como el impuesto predial, son de propiedad de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-183\/03, sobre el particular, se\u00f1al\u00f3 de manera consonante al fallo anteriormente analizado, que \u201c[e[l principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representaci\u00f3n popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n establece que \u201csolamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales\u201d. As\u00ed mismo, la Carta Pol\u00edtica confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (arts. 300-4 y 313-4 C.P.); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n (art. 317 C.P.). || Es importante recordar que el \u00f3rgano legislativo tiene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los elementos que conforman la obligaci\u00f3n tributaria. No obstante, trat\u00e1ndose de tributos de orden territorial, la ley puede autorizar su creaci\u00f3n, caso en el cual las corporaciones correspondientes de representaci\u00f3n popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el art\u00edculo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminaci\u00f3n del tributo, sin que ello signifique que la fijaci\u00f3n de sus elementos sea facultad exclusiva del legislador, como quiera que la norma superior citada espec\u00edficamente habla de las ordenanzas y los acuerdos11. || Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal seg\u00fan lo establece la misma Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 317 al preceptuar que \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble…\u201d. Ello significa que por mandato constitucional los municipios est\u00e1n facultados para gravar la propiedad inmueble, a trav\u00e9s de sus concejos municipales o distritales. || Si bien resulta cierto que los bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad ra\u00edz, el legislador por razones de pol\u00edtica fiscal, reconociendo una situaci\u00f3n de hecho, consider\u00f3 que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo directamente por el constituyente12, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesi\u00f3n permanente. En tal virtud, mientras se encuentren \u201cen manos de particulares\u201d y ellos los est\u00e9n aprovechando econ\u00f3micamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restituci\u00f3n de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada.\u201d \u00a0<\/p>\n
10.3. \u00a0Por \u00faltimo, esta regla es replicada en la decisi\u00f3n C-944\/03. \u00a0En este caso, se analiz\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 16 de la Ley 675 de 2001, que en materia de propiedad horizontal determina algunas reglas respecto al cobro del impuesto predial en inmuebles amparados en ese r\u00e9gimen. \u00a0La Corte, para resolver el cargo relacionado con la violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, reiter\u00f3 las reglas anteriormente expuestas, para concluir que el precepto demandado hac\u00eda parte del \u00e1mbito de regulaci\u00f3n adscrito por la Constituci\u00f3n al legislador en relaci\u00f3n con los tributos de \u00edndole territorial. \u00a0Para sustentar esta conclusi\u00f3n, la Sala previ\u00f3 en esa oportunidad que \u201c[e]n conclusi\u00f3n: el legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributaci\u00f3n, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de Rep\u00fablica Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta. Lo que no le est\u00e1 permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales \u201cgozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 362 de la Carta, en armon\u00eda con el contenido del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble.\u201d || Esta clara diferenciaci\u00f3n sobre lo que hace parte de las facultades del legislador y lo que rebasa estas facultades en materia impositiva municipal, encuadra en el marco trazado por la Constituci\u00f3n sobre el concepto de autonom\u00eda de las entidades territoriales, que no es absoluta ni siquiera cuando se trata de asuntos fiscales.\u201d \u00a0<\/p>\n
11. A partir de las consideraciones expuestas, se tiene que el legislador est\u00e1 investido de la facultad de decretar y regular aspectos generales de los impuestos de las entidades territoriales, entre ellos el impuesto predial. \u00a0Una vez se ha adelantado esa labor de determinaci\u00f3n normativa, la renta ingresa al patrimonio de las entidades territoriales, encontr\u00e1ndosele vedado al Congreso desconocer esa propiedad, a trav\u00e9s de la consagraci\u00f3n de exenciones, tratos preferenciales o destinaciones al erario nacional, salvo en el caso de guerra exterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es importante tambi\u00e9n indicar que, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 317 C.P., la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n es un ingreso fiscal que puede ser impuesto por entidades diferentes a los municipios, de manera que no le resultan aplicables las reglas, antes explicadas, de delimitaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. \u00a0Antes bien, en ese caso puntual el legislador se encuentra facultado para regular la materia bajo un concepto de amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa, merced lo previsto en el art\u00edculo 150-12 C.P. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en la sentencia C-495\/98, la Corte explic\u00f3 c\u00f3mo \u201c[l]a contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n no es un impuesto, porque no grava por v\u00eda general a todas las personas, sino un sector de la poblaci\u00f3n que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecuci\u00f3n de una obra p\u00fablica. || Dada su naturaleza esta contribuci\u00f3n por principio tiene una destinaci\u00f3n especial; de ah\u00ed que se la considere una “imposici\u00f3n de finalidad”, esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un prop\u00f3sito espec\u00edfico. Dicho prop\u00f3sito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribuci\u00f3n, al punto que no s\u00f3lo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. || La contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, seg\u00fan se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constituci\u00f3n, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no s\u00f3lo por los municipios, sino por la Naci\u00f3n o cualquier otro organismo p\u00fablico que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del cargo propuesto \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Para el demandante Salgar Vegalara, el aparte acusado es contrario a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en tanto delimita un sujeto activo del impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, asunto que en su criterio es privativo de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular de las entidades territoriales, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 317 C.P. \u00a0<\/p>\n
Para resolver este asunto y conforme a las reglas jurisprudenciales antes expuestas, la Corte debe partir de la definici\u00f3n del contenido y alcance de la expresi\u00f3n acusada, a efectos de determinar si es viable prodigarle las implicaciones que identifica el actor. \u00a0A este respecto, la Sala encuentra que mediante la norma el legislador crea un nuevo responsable del pago del impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, relativo a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. \u00a0Como se observa, la norma se comprende como una autorizaci\u00f3n para que las entidades territoriales impongan, en ejercicio de sus competencias, el gravamen de impuesto predial a dichos concesionarios. \u00a0De otro lado, en lo que respecta a la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, como se explic\u00f3 en la sentencia C-822\/11, la norma acusada se encuadra dentro de la competencia del legislador para prever ese ingreso fiscal que, se insiste, puede ser decretado por entidades distintas a los municipios, seg\u00fan la f\u00f3rmula adoptada por el Constituyente en el art\u00edculo 317 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, la norma acusada es una expresi\u00f3n v\u00e1lida de la competencia del legislador respecto de los tributos predicables de la propiedad inmueble, puesto que se limita a facultad al legislador para disponer un nuevo responsable del tributo. \u00a0Adem\u00e1s, el precepto no incurre en ninguna de las prohibiciones que sobre esos ingresos fiscales dispone la Constituci\u00f3n, en tanto (i) no regula aspectos espec\u00edficos sobre la distribuci\u00f3n, administraci\u00f3n y recaudo del tributo; y (ii) en modo alguno afecta la destinaci\u00f3n del impuesto, puesto que ni prev\u00e9 tratamientos diferenciales ni exenciones sobre el mismo, as\u00ed como tampoco lo traslada a fines distintos que el ingreso al patrimonio de los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte concluye que la norma acusada es compatible con el grado de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n dispone a favor de las entidades territoriales y, a su vez, no presenta afectaci\u00f3n a los ingresos fiscales de que estas son titulares. \u00a0Por lo tanto, declarar\u00e1 la exequibilidad del precepto, por el cargo all\u00ed analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cEn materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo \u00a054 de la Ley 1430 de 2010 \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 \u201cpor medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.\u201d, por los cargos analizados en esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado (P) \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Corte Constitucional, sentencia C-1052\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 La Gaceta 213 de 2011, al ser un documento p\u00fablico de libre circulaci\u00f3n y consulta, se obtuvo de la p\u00e1gina web de la Secretar\u00eda del Senado http:\/\/www.secretariasenado.gov.co\/gacetadelcongreso.htm \u00a0<\/p>\n
3 Seg\u00fan la sentencia C-473 de 2004, los requisitos de tr\u00e1mite previstos en la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 145, 146, 157 y 160 consisten: \u201cEn primer lugar, el n\u00famero m\u00ednimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberaci\u00f3n de cualquier asunto, as\u00ed como para adoptar decisiones (Art\u00edculo 145, CP). En segundo lugar, la mayor\u00eda necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporaci\u00f3n que, salvo que la Constituci\u00f3n exija una mayor\u00eda especial, debe ser la mayor\u00eda de los votos de los asistentes (Art\u00edculo 146, CP). En tercer lugar, el car\u00e1cter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ning\u00fan proyecto puede llegar a ser ley (Art\u00edculo 157, CP). En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto m\u00ednimo para garantizar la participaci\u00f3n efectiva de los congresistas (Art\u00edculo 157, CP). En quinto lugar, el per\u00edodo m\u00ednimo que debe mediar entre debates como garant\u00eda de que la decisi\u00f3n del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexi\u00f3n ponderada (Art\u00edculo 160, CP). Y en sexto lugar, la votaci\u00f3n de lo discutido como finalizaci\u00f3n del debate (Art\u00edculo 157, CP)\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 C-490 de 2011 \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832\/06. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501\/01, C-714\/01, C-1025\/01 y C-809\/07, entre otras. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-720\/99, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
8 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, sentencia C-925\/06. \u00a0<\/p>\n
10 La misma jurisprudencia identifica, a su vez, los criterios para el reconocimiento de un ingreso fiscal como end\u00f3geno o ex\u00f3geno. \u00a0A este respecto, la mencionada sentencia C-925\/06 se\u00f1ala, a partir de la recopilaci\u00f3n de argumentos fijados en fallos precedentes, que \u201c[c]onforme el criterio formal la renta pertenecer\u00e1 a la entidad territorial cuando as\u00ed lo haya dispuesto la ley que crea o autoriza el respectivo tributo. \u00a0Ante el silencio del legislador sobre la titularidad del tributo, la Corte ha dispuesto la necesidad de utilizar otros dispositivos para determinar la naturaleza de la fuente de financiaci\u00f3n, definidos como los criterios org\u00e1nico y material.|| De acuerdo con el criterio org\u00e1nico el tributo corresponder\u00e1 a un recurso propio de las entidades territoriales, si para perfeccionarlo \u201ces necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n local o regional.\u201d Como lo ha reafirmado la doctrina constitucional en comento, \u201cen la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n de un tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.\u201d || Ante la posibilidad que los criterios formal y org\u00e1nico resulten insuficientes para determinar la naturaleza del tributo, esta Corporaci\u00f3n ha previsto la aplicaci\u00f3n del criterio material. \u00a0Seg\u00fan este par\u00e1metro, la fuente de financiaci\u00f3n tendr\u00e1 car\u00e1cter end\u00f3geno cuando las rentas que ingresan en el patrimonio de la entidad territorial \u201cse recaudan integralmente en su jurisdicci\u00f3n y se destinan a sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que exista alg\u00fan elemento sustantivo – como, ser\u00eda por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos \u00a0– que sirva para se\u00f1alar que se trata de una renta nacional.\u201d || Por \u00faltimo, la Corte ha fijado reglas definidas sobre la forma de dirimir los conflictos en la aplicaci\u00f3n de los criterios expuestos. \u00a0En ese sentido, para la definici\u00f3n del tributo deber\u00e1 darse prelaci\u00f3n al derecho sustancial sobre las manifestaciones formales expresadas por el legislador. \u00a0As\u00ed, en casos de controversia, el factor definitorio ser\u00e1 el criterio org\u00e1nico, de manera tal que aunque el legislador haya previsto que determinada renta es de car\u00e1cter nacional (criterio formal), se comprender\u00e1 como fuente de financiaci\u00f3n end\u00f3gena de las entidades territoriales si \u201c(1) para perfeccionar la respectiva obligaci\u00f3n tributaria es necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ning\u00fan elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n.\u201d\u201d \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. \u00a0C-004\/93, C-084\/95, C-987\/99\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Actos Legislativos No. 1 de 1987, No. 3 de 1989 y No.1 de 1993, respectivamente. En relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n de estos distritos especiales, la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 al respecto al analizar la constitucionalidad de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 22\/99 Senado y No.06\/00 C\u00e1mara \u201cPor el cual \u00a0se adopta el r\u00e9gimen pol\u00edtico, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Tur\u00edstico y Cultural de Cartagena de Indias y Tur\u00edstico, Cultural e Hist\u00f3rico e Santa Marta\u201d, en sentencias C-063\/02 y C-481\/02 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
13 Esta posici\u00f3n jurisprudencial es reiterada, a su vez, en las sentencias C-155\/03 y C-525\/03. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-903\/11 \u00a0 ESTABLECIMIENTO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE NUEVOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y VALORIZACION-No vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 ESTABLECIMIENTO DE LOS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL Y DE LA CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional\u00a0 \u00a0 SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18471","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18471","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18471"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18471\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18471"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18471"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18471"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}