\u00a0 \u00a0 Sentencia C-904\/11 \u00a0<\/p>\n
CESION GRATUITA DE BIENES INMUEBLES FISCALES DE PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-No viola los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n\/BIENES FISCALES INMUEBLES CON VOCACION PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL RURAL-Procedencia de transferencia para la asignaci\u00f3n de subsidios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n\/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal, sistem\u00e1tica o consecuencial\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Respeto de potestad de configuraci\u00f3n por legislador\/INTERPRETACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Car\u00e1cter flexible del control constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-400 de 2010 la Corte Constitucional hizo un recuento sistem\u00e1tico de su jurisprudencia en torno al principio constitucional de unidad de materia de las leyes. Tal como se puso de presente en esa sentencia, ha dicho la Corte que el principio de unidad de materia, que se desprende del art\u00edculo 158 de la Carta, seg\u00fan el cual \u201c(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, as\u00ed como del art\u00edculo 169 ib\u00eddem, seg\u00fan el cual \u201c(e)l t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d, busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusi\u00f3n de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada. As\u00ed, el referido principio obedece, por un lado, a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jur\u00eddica, que impone \u201cdarle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo\u201d, y, por otro, al prop\u00f3sito de asegurar que, luego de expedida la ley, exista, para su cumplimiento, un m\u00ednimo de coherencia interna, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan. Sobre el particular, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de unidad de materia \u00a0pretende \u201casegurar que las leyes tengan un contenido sistem\u00e1tico e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre s\u00ed. La importancia de este principio radica en que a trav\u00e9s de su aplicaci\u00f3n se busca evitar que los legisladores, y tambi\u00e9n los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere\u201d. La jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal o sistem\u00e1tica entre la norma acusada y la ley que la contiene. Ha estimado la Corte, tambi\u00e9n, que en respeto a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente r\u00edgido. En efecto, la jurisprudencia ha insistido en que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u201cno puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Guarda relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica con el contenido de la ley de la que hace parte, as\u00ed como una relaci\u00f3n de conexidad causal y teleol\u00f3gica, con el objetivo de la ley en su versi\u00f3n m\u00e1s amplia \u00a0<\/p>\n
DEBATE PARLAMENTARIO-Es posible plantear criterios orientados a \u00a0asegurar un mayor grado de consistencia tem\u00e1tica o teleol\u00f3gica en proyectos, sin que una decisi\u00f3n en contrario repercuta necesariamente sobre el sentido del juicio que debe hacer la Corte en sede de control abstracto de normas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D \u2013 8541 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de Inconstitucionalidad del art\u00edculo 8 de la Ley 708 del 29 de noviembre de 2001, \u201cPor la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el art\u00edculo 241, numeral 7\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Diego Alejandro Baracaldo Amaya present\u00f3 demanda de constitucionalidad contra el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 708 del 29 de noviembre de 2001, \u201cPor la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del 27 de mayo de 2011, el Magistrado Sustanciador resolvi\u00f3 admitir la demanda de la referencia, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se orden\u00f3 comunicar la demanda al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran en el proceso con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. Adem\u00e1s, se invit\u00f3 al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Nacional y del Atl\u00e1ntico, para que, si lo consideran conveniente, intervengan dentro del proceso con el prop\u00f3sito de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n parcialmente demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44.632, de 1\u00b0 de diciembre 2001, es la siguiente: \u00a0<\/p>\n
LEY 708 DE 2001 \u00a0<\/p>\n
(Noviembre 29) \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se establecen normas relacionadas con el Subsidio Familiar para Vivienda de Inter\u00e9s Social y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8o. Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, de car\u00e1cter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder P\u00fablico, as\u00ed como de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, que no tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, y adem\u00e1s que no los requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de enajenaci\u00f3n onerosa que deber\u00e1n tener las entidades, deben ser transferidos a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepci\u00f3n de aquellos ocupados ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de inter\u00e9s social, los cuales deber\u00e1n ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el art\u00edculo 58 de la Ley 9a. 1 de 1989. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. A las transferencias de inmuebles referidas en el presente art\u00edculo, les ser\u00e1 aplicable el procedimiento de enajenaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Except\u00faanse del deber consagrado en el presente art\u00edculo a las sociedades de econom\u00eda mixta y aquellos bienes de las entidades en liquidaci\u00f3n que amparen los pasivos pensi\u00f3nales <sic>. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Los bienes inmuebles fiscales que hagan parte de los planes de enajenaci\u00f3n onerosa a los que se refiere el presente art\u00edculo, podr\u00e1n ser transferidos, previo aval\u00fao, a t\u00edtulo de aportes, de capital a sociedades comerciales o de econom\u00eda mixta. As\u00ed mismo, las entidades territoriales, como pago de las deudas de orden territorial que recaigan sobre los inmuebles, podr\u00e1n recibir aportes de capital en sociedades comerciales o de econom\u00eda mixta. \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Disposiciones constitucionales que se consideran infringidas \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 708 de 2001 infringe los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer un recuento de la jurisprudencia constitucional en torno al principio de unidad de materia y sobre las condiciones que deben cumplir las demandas que se presenten sobre el particular, el accionante presenta las razones por las cuales, en su criterio, la disposici\u00f3n acusada resulta contraria a dicho principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante se refiere, en primer lugar, a la naturaleza, el alcance y la finalidad de la Ley 708 de 2001, de la que hace parte la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
En ese ac\u00e1pite hace alusi\u00f3n al Programa de Gesti\u00f3n de Activos, PROGA, seg\u00fan documento CONPES 3493 de 2007, el cual tiene como objetivo el desarrollo de un sistema de gesti\u00f3n eficiente de activos p\u00fablicos, que maximice el retorno econ\u00f3mico y social de los activos del Estado, para lo cual involucra a todas las entidades p\u00fablicas, en la medida en que a \u00a0todas les compete un manejo eficiente de sus activos. Observa que para ello se ha establecido un marco normativo dentro del cual las entidades p\u00fablicas, incluyendo \u00f3rganos aut\u00f3nomos, deben adelantar procesos de revisi\u00f3n de sus activos fijos, para, si es del caso, \u00a0enajenarlos o transferirlos gratuitamente y, as\u00ed mismo, efectuar reportes de los activos fijos inmobiliarios de su propiedad, con el fin de contar con una informaci\u00f3n centralizada, confiable y eficiente, que permita adoptar decisiones razonables y objetivas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa, a continuaci\u00f3n, que la Ley 708 de \u00a02001 se expidi\u00f3 en el \u00a0contexto de los programas realizados al amparo de la Ley 3 de 1991, con el prop\u00f3sito de dinamizar el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de inter\u00e9s social, para lo cual se dispuso que los lotes con vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, de propiedad de las entidades p\u00fablicas del orden nacional, de car\u00e1cter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder P\u00fablico, deb\u00edan destinarse para la entrega de subsidios familiares de vivienda en especie. As\u00ed, dice, el prop\u00f3sito fundamental del proyecto fue centralizar en el INURBE, ahora FONVIVIENDA, los bienes inmuebles fiscales, pertenecientes a entidades nacionales, que tengan vocaci\u00f3n para que en ellos se adelanten programas de vivienda de inter\u00e9s social. A\u00f1ade que para ello, el programa de subsidio familiar de vivienda en especie pretende generar una pol\u00edtica nacional vigente para VIS, en desarrollo de las leyes 3 de 1991, 708 de 2001 y 812 de 2003, as\u00ed como de sus decretos reglamentarios, normas que buscan completar el subsidio en dinero que se le otorgue a las familias, aumentando as\u00ed la cobertura de beneficiarios del Sistema Nacional de Vivienda. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, para el demandante es evidente la incongruencia del art\u00edculo 8\u00ba demandado, en cuanto en \u00e9ste se establece la obligaci\u00f3n de ceder unos inmuebles fiscales que carecen de vocaci\u00f3n para vivienda de inter\u00e9s social, cuando el objeto propio de la ley, es, precisamente, adoptar medidas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pone de presente que esa discrepancia se hizo evidente durante el debate del proyecto en el Congreso, cuando en la C\u00e1mara de Representantes se aprob\u00f3 retirar el art\u00edculo, precisamente, con la consideraci\u00f3n de que el mismo romp\u00eda con la unidad de materia. Agrega que la Sala de Consulta y Servicio Civil del \u00a0Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2005, hab\u00eda advertido sobre el posible quebrantamiento del principio de unidad de materia en raz\u00f3n a que el art\u00edculo ahora demandado no ten\u00eda relaci\u00f3n con el subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social, que constituye el objeto propio de la ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la argumentaci\u00f3n b\u00e1sica del accionante se traduce en plantear que como quiera que la Ley 708 de 2001, tiene como objetivo establecer normas sobre subsidio familiar para VIS, y lo que se reglamenta en su art\u00edculo 8\u00b0 es la autorizaci\u00f3n para la entrega a t\u00edtulo gratuito de bienes que, precisamente, no tienen la vocaci\u00f3n para adelantar en ellos programas de vivienda de inter\u00e9s social, es decir, un objetivo distinto al previsto en la ley, se afecta el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, advierte el demandante que el quebrantamiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de fondo y no meramente formal, de conformidad con la doctrina y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional1. \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado oportunamente a esta Corporaci\u00f3n, el Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial \u00a0 \u00a0intervino en el presente asunto con el prop\u00f3sito de defender la constitucionalidad del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 708 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Expresa el interviniente que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte2, el principio de unidad de materia busca impedir las incongruencias normativas en la ley, pero \u00a0su aplicaci\u00f3n no puede hacerse con criterio r\u00edgido, al punto que, sobrepasando su verdadera finalidad, termine por obstaculizar el trabajo legislativo. \u00a0En ese contexto pone de presente que al evaluar una disposici\u00f3n a la luz del principio de unidad de materia, es necesario tener en cuenta las posibles relaciones de conexidad tem\u00e1tica y causal que pueda tener con la ley de la que hace parte. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones, aduce que la Ley 708 de 2001 tiene entre su finalidades la de hacer eficiente el manejo de los inmuebles estatales, y que tanto la ley, como sus decretos reglamentarios, se han constituido en valiosas herramientas para la adquisici\u00f3n o enajenaci\u00f3n de predios, con usos distintos al de la realizaci\u00f3n de programas de vivienda de inter\u00e9s social, con el fin de garantizar el saneamiento integral por parte de las entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de hacer unas consideraciones sobre el derecho a una vivienda digna, el Sistema Nacional de Vivienda de Inter\u00e9s Social y las formas de otorgar el subsidio familiar de vivienda, el interviniente argumenta que es posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica entre la disposici\u00f3n acusada \u00a0 \u00a0 y el objetivo de promover el acceso a la vivienda digna, puesto que, anota, lo que busca el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 708 de 2001 es, justamente, que dentro de la transferencia de los bienes fiscales que sean cedidos a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas, no se incluyan aquellos que tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, en criterio del interviniente, con la norma demandada, el legislador busca proteger los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades p\u00fablicas de car\u00e1cter no financiero que tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, de tal modo que s\u00f3lo los que no tengan esa vocaci\u00f3n quedan sujetos a la transferencia en ella prevista. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Universidad Nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien interviene en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia concept\u00faa que la Corte debe declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 708 de 2001, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 159 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que consagran el principio de unidad de materia en el contenido de las leyes. \u00a0<\/p>\n
Observa que, teniendo como referente los aspectos rese\u00f1ados en la Sentencia C-400 de 2010, es posible advertir que en este caso no se presenta la conexidad tem\u00e1tica definida como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia y el asunto general sobre el que versa una ley y la materia y el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular, toda vez que el objetivo fundamental de la Ley 708 de 2001 es impulsar el programa de subsidio de vivienda de inter\u00e9s social, determinando que los lotes de propiedad de las entidades p\u00fablicas del orden nacional con car\u00e1cter no financiero, con vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda se transfieran al INURBE para subsidios en especie y, por el contrario, el art\u00edculo 8\u00ba demandado, se ocupa de los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que carezcan de vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, previendo su transferencia a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas bajo las circunstancias all\u00ed detalladas. Agrega que si bien se puede predicar una relaci\u00f3n sem\u00e1ntica, es evidente que no existe una relaci\u00f3n objetiva y razonable, pues son dos temas distintos, bienes inmuebles con destino a vivienda de inter\u00e9s social y los inmuebles que se regulan en la norma acusada, sin perjuicio que sea plausible su inclusi\u00f3n desde una perspectiva de conveniencia o pr\u00e1ctica, desde el riguroso examen jur\u00eddico, no es viable concluir en la conexidad tem\u00e1tica debido a que se incluy\u00f3 una disposici\u00f3n ajena al contenido mismo de la ley, contradici\u00e9ndose el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
A juicio del interviniente, tampoco aparece la conexidad entre las razones de la expedici\u00f3n de la ley y las que dan lugar a cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley. Expresa que, en este caso, lo que se evidencia es que las razones que originaron la expedici\u00f3n de la ley difieren del sentido del art\u00edculo 8\u00b03, circunstancia que se advirti\u00f3 en el tr\u00e1nsito legislativo cuando se alert\u00f3 sobre la posible ruptura de la unidad de materia, ya que el objetivo de la ley no ten\u00eda que ver con los inmuebles en general de las entidades p\u00fablicas, sino con los que tuvieran vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Respecto a la conexidad teleol\u00f3gica, expresa que resulta evidente que el prop\u00f3sito de la ley, observado de manera integral o sistem\u00e1tica, difiere de lo que regula el art\u00edculo demandado, pues tiene direcciones opuestas y, a pesar de la flexibilidad que se debe tener en cuenta al interpretar una ley, ello no logra desvirtuar la falta de identidad en el designio, raz\u00f3n por la cual el tema reclamaba una regulaci\u00f3n legal independiente. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, se\u00f1ala que de conformidad con las anteriores consideraciones, es posible coincidir con las pretensiones del accionante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 5206 del 6 de septiembre de 2011, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que declare la exequibilidad de\u00a0 la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico soporta \u00a0su solicitud en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 708 de 2001 se establece un deber a cargo de las entidades p\u00fablicas del orden nacional de car\u00e1cter no financiero y de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, consistente en transferir a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas los bienes fiscales de su propiedad, siempre y cuando dichos bienes cumplan tres condiciones: (i) que no tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social; (ii) que su propietaria no los requiera para el desarrollo de sus funciones y; (iii) que no se encuentren dentro de los planes de enajenaci\u00f3n onerosa de la propietaria. Adem\u00e1s de estas condiciones, se requiere que la entidad p\u00fablica a la cual se transfiere el bien, tenga necesidad del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor centra su censura en la primera condici\u00f3n, es decir, en que los bienes no tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social. Al contrastar esta condici\u00f3n con el t\u00edtulo de la ley, que se refiere al subsidio familiar para viviendas de inter\u00e9s social, encuentra que dicha condici\u00f3n no corresponde a la materia de la ley y que, por lo tanto, se vulnera el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Expresa la Vista Fiscal que, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 158 Superior, todo proyecto de ley debe tener un t\u00edtulo que sea coherente con su contenido, por lo cual resulta inadmisible que aparezca en \u00e9ste algo que no se relacione con aqu\u00e9l. A\u00f1ade que esta exigencia de coherencia, que se denomina principio de unidad de materia, busca preservar el principio democr\u00e1tico que debe regir la actividad legislativa, para evitar que contenidos o materias que no guardan una conexi\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia de la ley, medible de manera objetiva y razonable, se introduzcan de manera oportunista en su texto. \u00a0<\/p>\n
Prosigue se\u00f1alando que el principio de unidad de materia debe ponderarse con el principio de libre configuraci\u00f3n de la ley, aspecto en torno al cual anota que, entre otras, en las Sentencias C-786 de 2004, C-167 de 2008 y C-400 de 2010, la Corte Constitucional ha puesto de presente que la armon\u00eda entre esos dos extremos exige que el estudio de conexidad antedicha no sea en exceso r\u00edgido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, observa que podr\u00eda parecer, prima facie, como lo advierte el actor, que no hay conexidad entre el t\u00edtulo de la ley y el contenido su art\u00edculo 8\u00b0, en la medida en que en el primero se alude a vivienda de inter\u00e9s social, mientras que en el segundo se establece, como condici\u00f3n para la transferencia de los bienes fiscales, que \u00e9stos no tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de ese tipo de vivienda. No obstante, dice, es menester considerar que en el t\u00edtulo de la ley se alude tambi\u00e9n a \u201cotras disposiciones\u201d y que, al examinar el contenido de la ley, se encuentra que si bien hay normas relativas a bienes fiscales con vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social, como es el caso del art\u00edculo 1\u00b0, tambi\u00e9n hay otras normas, como el art\u00edculo 8\u00b0, que se refieren a bienes fiscales sin dicha vocaci\u00f3n. Concluye que ello es as\u00ed, porque el prop\u00f3sito de la ley no se cumple s\u00f3lo con la transferencia de bienes fiscales con vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de viviendas de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, expresa, si bien resulta evidente la relaci\u00f3n de conexidad entre el t\u00edtulo de la ley y la disposici\u00f3n que regula la transferencia de inmuebles con vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, no puede afirmarse de manera categ\u00f3rica que no hay ninguna conexidad entre dicho t\u00edtulo y la transferencia de bienes fiscales que no tengan tal vocaci\u00f3n. Agrega que no se puede hacer esta afirmaci\u00f3n, porque la ley, al regular la transferencia de bienes fiscales desaprovechados, brinda los medios necesarios para que las entidades p\u00fablicas a las cuales se les transfieren dichos bienes, cumplan de manera adecuada con finalidades de bienestar general, entre otras, las relativas al subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Encuentra el Ministerio P\u00fablico, en los anteriores t\u00e9rminos, que s\u00ed existe conexidad objetiva y razonable, entre el objeto de la Ley 708 de 2011 y el art\u00edculo 8\u00b0 de la misma ley, que pretende el cumplimiento de los fines estatales, procurando un adecuado manejo del patrimonio p\u00fablico en procura del bienestar colectivo, dentro del cual se encuentra el acceso a la vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La materia sometida a examen\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el demandante la disposici\u00f3n acusada resulta contraria al principio de unidad de materia que se deriva de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto, al paso que la Ley 708 de 2001, tal como se desprende de su t\u00edtulo y de su contenido, se orienta a regular aspectos relacionados con el subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social, en el art\u00edculo demandado se dispone la entrega, a t\u00edtulo gratuito, de unos inmuebles fiscales que carecen de vocaci\u00f3n para proyectos de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Quien interviene por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en apreciaci\u00f3n en la que coincide la Vista Fiscal, se opone a las pretensiones de la demanda se\u00f1alando que es posible establecer elementos de conexidad tem\u00e1tica y causal entre la disposici\u00f3n acusada y la ley dentro de la cual se inserta, la cual tiene entre sus objetivos el de promover un uso m\u00e1s eficiente de los inmuebles fiscales, finalidad a la que responde la regulaci\u00f3n que se acusa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, quien interviene por la Universidad Nacional de Colombia considera que debe declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, en la medida en que no se aprecia la existencia de conexidad tem\u00e1tica o causal entre su contenido y el propio de la ley de la que hace parte, ni se observa que exista correspondencia entre lo que all\u00ed se regula y el t\u00edtulo de la ley. \u00a0<\/p>\n
De este modo, el problema jur\u00eddico que debe resolver la Corte se reduce a establecer si el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 708 de 2001 carece de una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con la materia propia de dicha ley, caso en el cual resultar\u00eda contrario al principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello la Corte har\u00e1 un recuento en torno a la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia, para luego, a la luz de los par\u00e1metros que de all\u00ed surgen, examinar el cargo planteado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-400 de 2010 la Corte Constitucional hizo un recuento sistem\u00e1tico de su jurisprudencia en torno al principio constitucional de unidad de materia de las leyes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como se puso de presente en esa sentencia, ha dicho la Corte que el principio de unidad de materia, que se desprende del art\u00edculo 158 de la Carta, seg\u00fan el cual \u201c(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, as\u00ed como del art\u00edculo 169 ib\u00eddem, seg\u00fan el cual \u201c(e)l t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d, busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusi\u00f3n de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el referido principio obedece, por un lado, a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jur\u00eddica, que impone \u201cdarle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo\u201d5, y, por otro, al prop\u00f3sito de asegurar que, luego de expedida la ley, exista, para su cumplimiento, un m\u00ednimo de coherencia interna, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan.6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de unidad de materia \u00a0pretende \u201casegurar que las leyes tengan un contenido sistem\u00e1tico e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre s\u00ed. La importancia de este principio radica en que a trav\u00e9s de su aplicaci\u00f3n se busca evitar que los legisladores, y tambi\u00e9n los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere\u201d7. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal o sistem\u00e1tica entre la norma acusada y la ley que la contiene. 8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha estimado la Corte, tambi\u00e9n, que en respeto a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente r\u00edgido9. En efecto, la jurisprudencia ha insistido en que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u201cno puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la Corte ha resaltado el car\u00e1cter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar tambi\u00e9n el principio democr\u00e1tico que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderaci\u00f3n pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. \u00a0Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepci\u00f3n que se tenga de \u00e9l permite inferir de qu\u00e9 grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. \u00a0As\u00ed, si se opta por un control r\u00edgido, violar\u00eda la Carta toda norma que no est\u00e9 directamente relacionada con la materia que es objeto de regulaci\u00f3n y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, s\u00f3lo violar\u00edan la Carta aquellas disposi\u00adciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control r\u00edgido desconocer\u00eda la vocaci\u00f3n democr\u00e1tica del Congreso y ser\u00eda contrario a la cl\u00e1usula general de competencia que le asiste en materia legislativa. \u00a0Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d.11 \u00a0(Negrillas y subrayas fuera del original)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y en el \u00a0mismo orden de ideas, la jurisprudencia ha insistido en que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… para respetar el amplio margen de configuraci\u00f3n del \u00f3rgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para dise\u00f1ar las pol\u00edticas p\u00fablicas b\u00e1sicas de orden nacional, la intensidad con la cual se \u00a0analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relaci\u00f3n entre el tema tratado en un art\u00edculo y la materia de la ley, entonces la disposici\u00f3n acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relaci\u00f3n no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe es que \u201cno se relacionen\u201d los temas de un art\u00edculo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de se\u00f1alar que no hay relaci\u00f3n alguna. La relaci\u00f3n puede ser de distinto orden puesto que la conexi\u00f3n puede ser de tipo causal, tem\u00e1tico, sistem\u00e1tico o teleol\u00f3gico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relaci\u00f3n teleol\u00f3gica, la de la conexi\u00f3n de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte acept\u00f3 que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexi\u00f3n en raz\u00f3n a los efectos f\u00e1cticos de una norma que aparentemente no guarda relaci\u00f3n alguna con el tema de la ley12\u201d.13 (Negrillas y subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, en la Sentencia C-1067 de 2008 se expres\u00f3 que la necesidad de respetar el principio de unidad de materia no implica una camisa de fuerza para el legislador y que la interpretaci\u00f3n de dicho principio no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Puntualiz\u00f3 la Corte en esa sentencia que \u201c[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
En la aludida Sentencia C-400 de 2010, la Corte rese\u00f1\u00f3 los criterios aplicables para determinar cu\u00e1ndo puede afirmarse la presencia de conexidad tem\u00e1tica o de conexidad causal entre las disposiciones de una ley y la materia propia de la misma. As\u00ed, dijo la Corte14, la conexidad tem\u00e1tica puede definirse como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular. Agreg\u00f3 que, de acuerdo con la jurisprudencia, la unidad tem\u00e1tica, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad tem\u00e1tica, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable15. La multiplicidad tem\u00e1tica en una ley puede obedecer a la naturaleza misma de los asuntos objeto de regulaci\u00f3n, que presentan distintas facetas que el legislador, desde el principio, aborda en un solo estatuto. Tambi\u00e9n puede ocurrir que dicha multiplicidad resulte del debate legislativo, cuando en un proyecto de ley se advierte que la materia regulada se relaciona con asuntos que, no obstante que no estaban inicialmente incluidos en el proyecto, tienen una relaci\u00f3n tem\u00e1tica de conexidad con el mismo, y se considere oportuno regularlos de manera conjunta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la conexidad causal entre una ley y cada una de sus disposiciones, expres\u00f3 la Corte que la misma puede ser definida como la identidad en los motivos que ocasionaron su expedici\u00f3n. En otras palabras, tal conexidad hace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley.16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, dijo la Corte, la conexidad teleol\u00f3gica consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. \u00a0Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley.17 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la conexidad sistem\u00e1tica la Corte ha dicho que la misma se presenta cuando \u201c\u2026 todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la Rep\u00fablica, tiene alguna relaci\u00f3n entre s\u00ed, o est\u00e1 enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia. En tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una integralidad tem\u00e1tica y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus obligaciones jur\u00eddicas de manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad jur\u00eddica.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
De este modo, cuando se acusa una determinada disposici\u00f3n por infracci\u00f3n del principio de unidad de materia, el an\u00e1lisis que efect\u00fae la Corte debe estar orientado a establecer si, dentro de una aproximaci\u00f3n flexible que sea deferente con el legislador democr\u00e1tico, es posible establecer, de una manera objetiva y razonable, alg\u00fan tipo de relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica, entre la disposici\u00f3n acusada y el cuerpo normativo del que hace parte. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 An\u00e1lisis del caso concreto \u00a0<\/p>\n
En principio, la Ley 708 de 2001, tal como se desprende de su contenido, de su t\u00edtulo y de los antecedentes normativos, ten\u00eda por objeto permitir que, de manera expedita, se hiciese entrega, en calidad de subsidio en especie, de los terrenos de las entidades p\u00fablicas del orden nacional con vocaci\u00f3n para el desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, en el marco de una pol\u00edtica orientada a hacer frente al d\u00e9ficit de vivienda urbana para la poblaci\u00f3n m\u00e1s necesitada y al d\u00e9ficit de terrenos urbanizables en las ciudades.19 Parecer\u00eda claro, tambi\u00e9n en principio, que a esa finalidad es ajena la regulaci\u00f3n relativa a la transferencia entre entidades p\u00fablicas de inmuebles ociosos para fines distintos de los de adelantar proyectos de vivienda de inter\u00e9s social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, a partir de los antecedentes del proyecto de ley que concluy\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 708 de 2001, es posible establecer que durante el tr\u00e1mite legislativo, e, incluso, desde la ponencia para primer debate en las comisiones terceras conjuntas de Senado y C\u00e1mara, los legisladores plantearon la necesidad de hacer algunos ajustes y ciertas adiciones al proyecto, entre ellas, por ejemplo, la que tiene que ver con la posibilidad de que, tambi\u00e9n, los bienes fiscales inmuebles con vocaci\u00f3n para vivienda de inter\u00e9s social rural, sean transferidos a la entidad que determine el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para proceder a la asignaci\u00f3n de subsidios para vivienda de inter\u00e9s social rural, y que finalmente se incorpor\u00f3 como art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 708 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Una de tales adiciones fue, precisamente, la que finalmente fue aprobada como art\u00edculo 8\u00ba de la Ley y que ahora se ha demandado y conforme a la cual las entidades p\u00fablicas del orden nacional, de car\u00e1cter no financiero, que sean titulares de bienes inmuebles fiscales que no tengan vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social y que no requieran para el desarrollo de sus funciones, ni se encuentren dentro de los planes de enajenaci\u00f3n onerosa que deber\u00e1n tener las entidades, deben ser transferidos a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas. No obstante que, ciertamente, esa regulaci\u00f3n no se inscribe dentro del prop\u00f3sito general de la ley, que, como se ha visto, estaba orientada a propiciar herramientas para a hacer frente al d\u00e9ficit de vivienda de inter\u00e9s social en las ciudades, advierte la Corte que, razonablemente, es posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica entre la decisi\u00f3n de disponer la transferencia de determinados inmuebles fiscales con destino a programas de vivienda de inter\u00e9s social y una regulaci\u00f3n m\u00e1s amplia, que, en hip\u00f3tesis similar, referida a inmuebles fiscales que las respectivas entidades no requieran para el desarrollo de sus funciones, disponga su transferencia a t\u00edtulo gratuito a otras entidades p\u00fablicas que si los necesiten, en eventos distintos de aquellos orientados hacia programas de vivienda de inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, cabe observar que durante el tr\u00e1nsito legislativo se dispuso, tambi\u00e9n, la modificaci\u00f3n del t\u00edtulo de la ley, para incluir la expresi\u00f3n \u201cy se dictan otras disposiciones\u201d, la cual, si bien no puede tomarse como instrumento para que, desconociendo el mandato del art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, se introduzcan a su amparo regulaciones sobre multiplicidad de materias ajenas al sentido del proyecto, tal como se describe en su t\u00edtulo, s\u00ed es expresi\u00f3n de la decisi\u00f3n en este caso, de dar cabida a regulaciones que fuesen compatibles con una acepci\u00f3n ampliada de los objetivos de la ley, que, al adoptar unas previsiones espec\u00edficamente orientadas a hacer frente al problema de vivienda, en raz\u00f3n de la conexidad tem\u00e1tica que se ha observado, regule tambi\u00e9n aspectos que tienen que ver con la racionalizaci\u00f3n en general en el uso de los inmuebles fiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, advierte la Corte que, en estricto sentido, el t\u00edtulo del proyecto se formul\u00f3 con cierto grado de ambig\u00fcedad, dado que su objeto propio, m\u00e1s que a la regulaci\u00f3n de aspectos del subsidio familiar para vivienda de inter\u00e9s social, que ciertamente estaban incluidos en la iniciativa, se orientaba a disponer la entrega de los inmuebles fiscales que tuviesen vocaci\u00f3n para la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, a las entidades encargadas de los programas respectivos. En ese sentido, en la exposici\u00f3n de motivos, en el contexto de la necesidad de impulsar una pol\u00edtica de vivienda de inter\u00e9s social, \u00a0se expres\u00f3 que \u201c\u2026 el Estado no puede convertirse en un gran terrateniente y, a la vez, ser garante de los derechos de los particulares y promotor de la prosperidad general; por ello, no se justifica que las entidades p\u00fablicas sean propietarias de lotes de terreno con vocaci\u00f3n para vivienda de inter\u00e9s social que no son desarrollados para hacer frente a la emergencia del aumento del d\u00e9ficit habitacional.\u201d Se agrega en ese documento que \u201c[d]ichos predios, como los llamados \u2018lotes de engorde\u2019, presionan el aumento de los precios de la tierra urbana, ante la escasez de otros inmuebles con la misma vocaci\u00f3n.\u201d Y que \u201c[e]s necesario entonces que el Estado, a trav\u00e9s de las tres Ramas del Poder P\u00fablico asuma un papel protag\u00f3nico pero responsable, de manera que estos terrenos improductivos, se entreguen a los colombianos m\u00e1s pobres, como un aporte estatal para dar sustrato real al derecho a la vivienda.\u201d En ese escenario, en el cual, dentro del objetivo m\u00e1s amplio de regular aspectos relacionados con el subsidio de vivienda de inter\u00e9s social, se advierte el prop\u00f3sito espec\u00edfico de atender a la racionalizaci\u00f3n en el uso de los inmuebles fiscales para apoyar las pol\u00edticas estatales en ese campo, parece razonable la decisi\u00f3n de ampliar ese objetivo de racionalizaci\u00f3n a otros inmuebles que, si bien no tienen vocaci\u00f3n para vivienda de inter\u00e9s social, y por tanto no se inscriben en el contexto general de la ley, s\u00ed permanecen ociosos en las entidades titulares de los mismos y sin cumplir, por consiguiente, con la funci\u00f3n social que es inherente a la propiedad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se advierte que el art\u00edculo acusado, que, como se ha dicho, no se encontraba en el proyecto inicial presentado por el gobierno, pero que se introdujo desde la ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de ambas c\u00e1maras, resulte ajeno a la materia propia del proyecto original, el cual, si bien, no como principal, s\u00ed tiene un prop\u00f3sito de racionalizaci\u00f3n del uso de los inmuebles fiscales, concebido, en principio, con relaci\u00f3n a los inmuebles con vocaci\u00f3n para el desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, pero que el legislador estim\u00f3 oportuno ampliarlo a los dem\u00e1s inmuebles que permanecieran ociosos en las entidades estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la ponencia para primer debate se se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]a agresiva propuesta contenida en el proyecto de ley respecto del cual rendimos hoy ponencia favorable, constituye un audaz mecanismo para optimizar la utilizaci\u00f3n de los bienes fiscales inmuebles de todas las entidades estatales, de manera que, entre todos, atendamos la emergencia que supone la atenci\u00f3n del d\u00e9ficit habitacional en nuestro pa\u00eds. \/\/ Todos los sistemas econ\u00f3micos, por perfecto que sea el modelo utilizado, deben partir de una premisa: la escasez de recursos. Esta premisa aparece con mayor nitidez en el caso de la tierra urbana. Como lo se\u00f1al\u00f3 el gobierno en la exposici\u00f3n de motivos que acompa\u00f1a el proyecto de ley, la tierra urbana es un bien escaso e irreproductible (sic), por ello debe ser el principal objeto de la acci\u00f3n estatal, cuando se pretende garantizar el cumplimiento del deber de promover el acceso a soluciones de vivienda dignas. \/\/ Carece de sentido que las entidades p\u00fablicas sean propietarias de terrenos que permanecen durante mucho tiempo \u2018congelados\u2019, impulsando al alza el precio de la tierra urbanizable e impidiendo el acceso a ella, de los sectores menos favorecidos econ\u00f3micamente.\u201d A partir de las anteriores consideraciones se rindi\u00f3 ponencia positiva frente a la propuesta contenida en el proyecto de ley pero se propusieron algunas modificaciones, entre las cuales estaba la que se convirti\u00f3 en la disposici\u00f3n hoy demandada, en relaci\u00f3n con la cual se expres\u00f3: \u201cToda vez que existen otros bienes inmuebles fiscales que, no teniendo vocaci\u00f3n para vivienda de inter\u00e9s social, no son requeridos para el desarrollo del objeto de determinadas entidades, se establece que est\u00e1s deber\u00e1n cederlo a otras que s\u00ed lo requieran. La excepci\u00f3n a esta regla est\u00e1 constituida por los bienes fiscales ocupados ilegalmente con anterioridad al 28 de julio de 1988 con vivienda de inter\u00e9s social que, en virtud de lo establecido en el art\u00edculo 58 de la Ley 9\u00aa de 1989, deben ser cedidos a t\u00edtulo gratuito a sus ocupantes.\u201d \u00a0<\/p>\n
De este modo, advierte la Corte que la disposici\u00f3n acusada guarda una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica con el contenido de la ley de la que hace parte, as\u00ed como una relaci\u00f3n de conexidad causal y teleol\u00f3gica, con el objetivo de la ley, en su versi\u00f3n m\u00e1s amplia, tal como se ha dejado asentado, raz\u00f3n por la cual la demanda presentada en relaci\u00f3n con la infracci\u00f3n del principio de unidad de materia no est\u00e1 llamada a prosperar. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sobra observar que si bien, tal como se expresa por el demandante, en el curso del debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, se present\u00f3 una discusi\u00f3n en torno a una eventual falta de conexidad entre el art\u00edculo ahora demandado y la materia propia de la ley y que, incluso, se aprob\u00f3 una proposici\u00f3n orientada a su eliminaci\u00f3n, tal discusi\u00f3n es propia del debate parlamentario, dentro del cual es posible plantear criterios orientados a asegurar un mayor grado de consistencia tem\u00e1tica o teleol\u00f3gica en los proyectos, sin que una decisi\u00f3n en contrario repercuta necesariamente sobre el sentido del juicio que debe hacer la Corte en sede de control abstracto de normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por el cargo analizado, del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 708 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Ver entre otras, las Sentencias C-531 de 1995 y C-006 de 2001. \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0Cita la Sentencia C-214 de 2007 \u00a0<\/p>\n
3 Tal como lo advirti\u00f3 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. C.P. Flavio Augusto Rodr\u00edguez Arce. Radicado No. 1613\u00aa, del 7 de diciembre de 2005. \u00a0<\/p>\n
4 Cf. Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. En el mismo sentido, ver tambi\u00e9n la Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Ver \u00edbidem \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Sentencia C-786 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
9 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-501\/01, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o (en este caso la Corte consider\u00f3 que no se desconoc\u00eda el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510\/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado p\u00fablico de valores y las Superinten\u00addencias Bancaria y de Valores, una norma (par\u00e1grafo 3\u00ba, art\u00edculo 52) que reforma una disposici\u00f3n de otra ley (art\u00edculo 148, Ley 446\/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Indus\u00adtria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya hab\u00eda sido reiterada en la sentencia C-540\/01, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o (en este caso la Corte estableci\u00f3 que el demandante tiene la carga de se\u00f1alar cu\u00e1l o cu\u00e1les son las partes que no tienen relaci\u00f3n alguna con la materia central de la ley.) \u00a0<\/p>\n
12 El art\u00edculo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribuci\u00f3n de combustible importado, por su efecto f\u00e1ctico en cuanto facilita \u201cla lucha contra el contrabando, fen\u00f3meno que afecta la recaudaci\u00f3n de tributos\u201d, tiene conexi\u00f3n con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte tambi\u00e9n encontr\u00f3 conexidad tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, por esta raz\u00f3n. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-1025 de 2001. MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Sentencia C-400 de 2010 \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Sentencia C-400 de 2010 \u00a0<\/p>\n
17 Ibid. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-1067 de 2008 \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0Ver la exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley 061 de 2001. Gaceta del Congreso No. — de 2001\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-904\/11 \u00a0 CESION GRATUITA DE BIENES INMUEBLES FISCALES DE PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-No viola los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n\/BIENES FISCALES INMUEBLES CON VOCACION PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL RURAL-Procedencia de transferencia para la asignaci\u00f3n de subsidios\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[85],"tags":[],"class_list":["post-18472","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2011"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18472","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18472"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18472\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18472"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18472"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18472"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}