Sentencia C-006\/12 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos que se exigen en cargos por violaci\u00f3n de los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto p\u00fablico, propios de la Ley anual de presupuesto \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener car\u00e1cter temporal, referirse a su debida ejecuci\u00f3n de conformidad con el correspondiente Estatuto Org\u00e1nico y tener fundamento en leyes preexistentes \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos \u00a0<\/p>\n
La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana de interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales vigente, es una manifestaci\u00f3n del poder pol\u00edtico de las m\u00e1s arraigadas en la tradici\u00f3n constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la Constituci\u00f3n de 1991, la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es un derecho pol\u00edtico (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la posibilidad a cualquiera para poner en cuesti\u00f3n la presunci\u00f3n de constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la Rep\u00fablica, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es una de las herramientas que reflejan el profundo sentido democr\u00e1tico, participativo y deliberativo del orden constitucional vigente. En otras palabras, mediante la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se asegura la participaci\u00f3n democr\u00e1tica en la deliberaci\u00f3n p\u00fablica. Ahora bien, el poder que supone para una persona la posibilidad de interponer una acci\u00f3n de inconstitucionalidad, poniendo en duda la visi\u00f3n que de la Carta Pol\u00edtica tienen las mayor\u00edas parlamentarias y el Presidente de la Rep\u00fablica, y obligando a la Corte Constitucional a dirimir el conflicto, supone una carga m\u00ednima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisi\u00f3n adoptada por el sistema democr\u00e1tico presente al menos un cargo que permita cuestionar la presunci\u00f3n de constitucionalidad de la cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el Presidente aprueban o sancionan leyes que consideren inconstitucionales. Por tanto, toda acci\u00f3n de inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar porque la posici\u00f3n asumida por el sistema pol\u00edtico es errada y por qu\u00e9 la ley acusada s\u00ed supone un desconocimiento de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Las cargas argumentativas de la demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional son condici\u00f3n de la deliberaci\u00f3n, de lo contrario, no se puede iniciar el di\u00e1logo que la persona quiere plantear a las autoridades estatales, en democracia. Quien ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci\u00f3n la jurisprudencia ha se\u00f1alado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) espec\u00edficas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es as\u00ed, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminar\u00eda en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
APLICACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA A LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance normativo \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional, en s\u00edntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la \u2018estricta\u2019, defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, seg\u00fan la cual se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de regulaci\u00f3n sea el presupuesto en un sentido restringido. (2) \u00a0La segunda posici\u00f3n, la \u2018ponderada\u2019 es la que fij\u00f3 la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 seg\u00fan la cual: se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexi\u00f3n con la materia presupuestaria (m\u00ednima conexi\u00f3n tem\u00e1tica), no busque lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto (m\u00ednima conexi\u00f3n teleol\u00f3gica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales normas (m\u00ednima conexi\u00f3n temporal). Como se ver\u00e1, en la presente providencia la Corte aplicar\u00e1 un juicio ponderado de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n\/LEY DE PRESUPUESTO-Alcance normativo en virtud del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha reconocido que \u201cla ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo.\u201d En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto \u201cdebe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n con su objeto. As\u00ed, por ejemplo se ha se\u00f1alado que el legislador viola el principio de unidad de materia: (i) cuando introduce una norma que rebasa los l\u00edmites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de car\u00e1cter permanente, incluso si est\u00e1 relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual de presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, que ya hab\u00edan sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de permanencia \u2013por ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social\u2013 mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existen casos en los que la jurisprudencia constitucional evalu\u00f3 normas que no violan el principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto. As\u00ed, por ejemplo, (i) una norma que ordena un tr\u00e1mite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997); (ii) una norma que reitera los l\u00edmites de las entidades p\u00fablicas en manejo de personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de 1998); (iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una entidad aut\u00f3noma (en esa oportunidad, la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n) no superara su presupuesto de inversi\u00f3n (C-560 de 2001); (iv) una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo; C-1124 de 2008); \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica\/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Concepto\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Finalidad\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Particularidades en su tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Papel del Ejecutivo en el tr\u00e1mite legislativo\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control democr\u00e1tico al poder ejecutivo en materia presupuestal\/LEY DE PRESUPUESTO-Constituye una herramienta jur\u00eddica que concreta buena parte del poder en el Estado\/PROCESO PRESUPUESTAL-Caracter\u00edsticas centrales y estructurales de Estado\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-No puede autorizar al Gobierno Nacional para que por decreto sin aprobaci\u00f3n legislativa, cambie la finalidad de una apropiaci\u00f3n aprobada por el propio Congreso \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Distinci\u00f3n entre la autorizaci\u00f3n de \u00a0gasto y la orden imperativa del mismo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No desconoce el principio de unidad de materia al incluir una norma que autoriza al Gobierno a realizar sustituciones de inversiones con entidades descentralizadas sin operaci\u00f3n presupuestal alguna\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se refiere a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, el art\u00edculo 6\u00b0 acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La norma contempla una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica con la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que (i) consagra una regla con un contenido directa y espec\u00edficamente referido al tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno \u2013las sustituciones en los portafolios de inversi\u00f3n con entidades descentralizadas- se realizar\u00e1n \u201csin hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna\u201d, es decir, no tendr\u00e1n consecuencias de \u00edndole presupuestal, para los efectos contables, financieros o econ\u00f3micos a los que haya lugar; (ii) constituye una disposici\u00f3n de alcance general, en la que se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas a las fuentes de financiaci\u00f3n del presupuesto; y (iii) es una norma cuya vigencia es de un a\u00f1o y su estructura no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, es decir, es temporal. No se refiere, en conclusi\u00f3n, a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance\/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO SIN CAMBIO DE DESTINACION EN LEY DE PRESUPUESTO-No equivalen a una adici\u00f3n o traslado presupuestal que compete exclusivamente al legislador, ni a modificaciones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno a nivel de decreto de liquidaci\u00f3n\/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE PRESUPUESTO-Deben respetar plenamente la cuant\u00eda y destinaci\u00f3n del gasto aprobadas por el Congreso y precisadas en decreto de liquidaci\u00f3n\/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE PRESUPUESTO-Operaciones propias de la etapa de ejecuci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
GESTION PUBLICA PRESUPUESTAL-Garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
SENTENCIAS JUDICIALES CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS PARCIALES-Ejecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EJECUCION DE SENTENCIAS JUDICIALES CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO INCLUYENDO LOS FALLOS DICTADOS POR LOS JUECES CONSTITUCIONALES, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS PARCIALES-Sujeci\u00f3n a disponibilidad de recursos en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n es inconstitucional \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-An\u00e1lisis del alcance de la norma acusada\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio relacional\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de determinar el significado de la norma\/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n de la hermen\u00e9utica en la que no puede el interprete fragmentar un texto al momento de fijar su sentido \u00a0<\/p>\n
CUMPLIMIENTO DE DECISIONES JUDICIALES QUE IMPLIQUEN UNA EROGACION A CARGO DE ENTIDADES PUBLICAS INCLUIDAS EN EL PRESUPUESTO GENERAL-No est\u00e1 sujeto a disponibilidad de recursos\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Cr\u00e9dito judicialmente reconocido \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n subraya que en esta disposici\u00f3n org\u00e1nica, el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogaci\u00f3n a cargo de las entidades p\u00fablicas incluidas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n no est\u00e1 sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas al Estado. Este es el mismo esp\u00edritu del Art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, cuando dispone en su segundo inciso que se habr\u00e1n de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas correspondientes a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, sin condicionar tal inclusi\u00f3n a que existan recursos disponibles. En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor \u00e9nfasis que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra de las entidades p\u00fablicas, incluyendo las sentencias dictadas por los jueces constitucionales, no puede estar sujeto a que existan recursos disponibles, seg\u00fan lo que el Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia fiscal. Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado a tal condici\u00f3n equivaldr\u00eda, en la pr\u00e1ctica, a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que siempre existir\u00eda la posibilidad de argumentar falta de recursos disponibles para justificar el incumplimiento de las \u00f3rdenes judiciales correspondientes mediante su no inclusi\u00f3n en los presupuestos p\u00fablicos respectivos, haci\u00e9ndolas nugatorias. Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra el Estado debe realizarse en el marco de los procesos presupuestales propios de las entidades p\u00fablicas, \u00a0no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir siempre con las obligaciones impuestas por las decisiones en firme de los jueces, que se deriva de numerosos mandatos constitucionales entre los cuales se incluye la estructuraci\u00f3n de Colombia como un Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, C.P.), la primac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 4, C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (art\u00edculo 5, C.P.), el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29, C.P.), el deber del Estado de responder por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables (art\u00edculo 90, C.P.), el car\u00e1cter de funci\u00f3n p\u00fablica de la Administraci\u00f3n de Justicia (art\u00edculo 228, C.P.), el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 229, C.P.) y la fuerza de cosa juzgada constitucional (art\u00edculo 243, C.P.), entre otros. Es la elaboraci\u00f3n del presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las \u00f3rdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades p\u00fablicas, y no al rev\u00e9s. Teniendo en cuenta que, seg\u00fan se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, las normas de las leyes anuales del presupuesto que desconozcan la legislaci\u00f3n org\u00e1nica sobre el presupuesto son, a su vez, contrarias al art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
CESANTIAS PARCIALES-Su reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago a cargo de las entidades estatales, no puede someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales \u00a0<\/p>\n
El reconocimiento y liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas parciales (\u2026) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen expl\u00edcita una obligaci\u00f3n ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo m\u00e1s importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien seg\u00fan las normas jur\u00eddicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar. \u00a0<\/p>\n
INSTITUTO DE PLANIFICACION Y PROMOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS-Inclusi\u00f3n en ley anual de presupuesto, autorizaci\u00f3n en operaciones de canje de activos fijos siempre que no signifiquen erogaciones en dinero, no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad del gasto\/REGLAS ORGANICAS DEL PRESUPUESTO-Autorizan al Gobierno para hacer sustituci\u00f3n en el portafolio de deuda p\u00fablica\/AUTORIZACION AL GOBIERNO PARA HACER SUSTITUCION EN EL PORTAFOLIO DE DEUDA PUBLICA-Condiciones \u00a0<\/p>\n
Las reglas org\u00e1nicas del presupuesto, autorizan al Gobierno nacional para \u201chacer sustituci\u00f3n en el portafolio de deuda p\u00fablica\u201d, con la condici\u00f3n de que se mejoren los plazos, intereses o dem\u00e1s condiciones, indicando que tales operaciones (i) s\u00f3lo requieren autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, (ii) no afectan el cupo de endeudamiento, (iii) no tienen efectos presupuestales, \u00a0(iv) ni afectan la deuda neta de la Naci\u00f3n al finalizar la vigencia (inc. 1\u00b0, art. 119, Decreto 111 de 1996). Tambi\u00e9n advierten que no requerir\u00e1n operaci\u00f3n presupuestal las \u201csustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero\u201d (inc. 2\u00b0, art. 119, Decreto 111 de 1996; art\u00edculo 12 de la Ley 1995). De acuerdo con el art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, en desarrollo de la autorizaci\u00f3n antes mencionada (art. 119, Decreto 111 de 1996), se advierte que \u00a0(a) al Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE, \u00a0(b) puede adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional, \u00a0(c) siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero. Finalmente se establece que (d) los proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n incluidos en el canje que se realice, no podr\u00e1n ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. El Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas para las zonas no interconectadas es un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa, cuyo objeto es identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energ\u00e9ticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacci\u00f3n de las necesidades energ\u00e9ticas de las zonas no interconectadas, ZNI, apoyando t\u00e9cnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. Para la Sala, si se tiene en cuenta cu\u00e1l es el contenido de la norma acusada, de forma completa e integral, es preciso concluir que la misma es constitucional, puesto que no desconoce la unidad de materia propia de las leyes anuales de presupuesto. En efecto, la facultad otorgada a un instituto espec\u00edfico para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional, como toda sustituci\u00f3n de activos, no requiere de operaci\u00f3n presupuestal alguna, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013al cual remite la disposici\u00f3n acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se autorizan por el citado art\u00edculo 48 no generan erogaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, sino simplemente una subrogaci\u00f3n de un activo por otro, de manera que pertenecen a la categor\u00eda de las denominadas como operaciones \u201cneutras\u201d, por cuanto no implican ni ingreso, ni gasto p\u00fablico en sentido estricto. Se trata de una norma que guarda relaci\u00f3n en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las finalidades p\u00fablicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto. Para la Corte, el art\u00edculo 48 corresponde a una disposici\u00f3n dirigida a establecer la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, raz\u00f3n que permite concluir que no desconoce el mandato del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, ni mucho menos el art\u00edculo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
OPERACIONES DE CANJE DE ACTIVOS FIJOS EN PROYECTOS DE PREINVERSION E INVERSION EN ZONAS SIN POSIBILIDAD TECNICO ECONOMICA DE CONECTARSE AL SISTEMA INTERCONECTADO NACIONAL-Condiciones \u00a0<\/p>\n
Se puede adelantar operaciones de canje de los activos fijos mencionados por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional, siempre y cuando (i) se realicen de acuerdo con la ley y (ii) no signifiquen erogaciones en dinero. \u00a0<\/p>\n
AMPLIACION DE COBERTURA DE GASTO EN PROYECTO DE CONSTRUCCION Y ADQUISICION DE INFRAESTRUCTURA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Viola el principio de legalidad del gasto p\u00fablico\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No es titulo jur\u00eddico id\u00f3neo para ordenar una aplicaci\u00f3n diferente a la establecida en ley previa que se\u00f1ala una destinaci\u00f3n espec\u00edfica de recursos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8567 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Jos\u00e9 Mario Cardona Ram\u00edrez \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2011\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Jos\u00e9 Mario Cardona Ram\u00edrez present\u00f3 acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2011\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las normas acusadas, que fueron demandadas en su totalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 1420 de 2010 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 13) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2011 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0[\u2026] \u00a0<\/p>\n
Tercera Parte \u00a0<\/p>\n
Disposiciones Generales \u00a0<\/p>\n
Cap\u00edtulo I \u00a0<\/p>\n
De las rentas y recursos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6o. El Gobierno Nacional a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico podr\u00e1 realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar operaci\u00f3n presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9o. El Gobierno Nacional podr\u00e1 emitir t\u00edtulos de Tesorer\u00eda, TES, Clase \u201cB\u201d, con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contar\u00e1n con la garant\u00eda solidaria del Banco de la Rep\u00fablica; el estimativo de los ingresos producto de su colocaci\u00f3n se incluir\u00e1 en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n como recursos de capital, con excepci\u00f3n de los provenientes de la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos para operaciones temporales de tesorer\u00eda; sus rendimientos se atender\u00e1n con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n; su redenci\u00f3n se atender\u00e1 con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, con excepci\u00f3n de las operaciones temporales de tesorer\u00eda cuyo monto de emisi\u00f3n se fijar\u00e1 en el decreto que las autorice; podr\u00e1n ser administrados directamente por la Naci\u00f3n; podr\u00e1n ser denominados en moneda extranjera; su emisi\u00f3n solo requerir\u00e1 del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisi\u00f3n no afectar\u00e1 el cupo de endeudamiento y estar\u00e1 limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de estas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 11. Fac\u00faltase a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que con los excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de t\u00edtulos valores emitidos por la Naci\u00f3n, el Banco de la Rep\u00fablica, Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, Fogaf\u00edn, entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorer\u00edas; compra de deuda de la Naci\u00f3n; compras con pacto de retroventa con entidades p\u00fablicas y con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; dep\u00f3sitos remunerados e inversiones financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia; dep\u00f3sitos a t\u00e9rmino y compras de t\u00edtulos emitidos por entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de riesgos; y las dem\u00e1s que autorice el Gobierno Nacional; as\u00ed mismo, pr\u00e9stamos transitorios a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, reconociendo tasa de mercado durante el periodo de utilizaci\u00f3n, evento que no implica unidad de caja; y pr\u00e9stamos de t\u00edtulos valores a la citada Direcci\u00f3n a tasas de mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Lo anterior aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no pueda hacer unidad de caja con los recursos de los fondos que administre.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cap\u00edtulo \u00a0II \u00a0<\/p>\n
De los gastos \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. Se podr\u00e1n hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n, mediante resoluci\u00f3n suscrita por el jefe del respectivo \u00f3rgano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, estas distribuciones se har\u00e1n por resoluci\u00f3n o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo har\u00e1 el representante legal de estos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos, se someter\u00e1n a aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional, y trat\u00e1ndose de gastos de inversi\u00f3n, requerir\u00e1n el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n – Direcci\u00f3n de Inversiones y Finanzas P\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los jefes de los \u00f3rganos responder\u00e1n por la legalidad de los actos en menci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribuci\u00f3n afecte el presupuesto de otro \u00f3rgano que haga parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, el mismo acto administrativo servir\u00e1 de base para realizar los ajustes correspondientes en el \u00f3rgano que distribuye e incorporar las del \u00f3rgano receptor. La ejecuci\u00f3n presupuestal de estas deber\u00e1 iniciarse en la misma vigencia de la distribuci\u00f3n; en caso de requerirse se abrir\u00e1n subordinales y subproyectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El jefe del \u00f3rgano o en quien este haya delegado la ordenaci\u00f3n del gasto podr\u00e1 efectuar a nivel del decreto de liquidaci\u00f3n asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gesti\u00f3n, sin que las mismas impliquen cambiar su destinaci\u00f3n. Estas asignaciones para su validez no requerir\u00e1n aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional ni del previo concepto favorable por parte del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n – Direcci\u00f3n de Inversiones y Finanzas P\u00fablicas trat\u00e1ndose de gastos de inversi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cap\u00edtulo \u00a0V \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 38. Las sentencias, conciliaciones y cesant\u00edas parciales ser\u00e1n incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 48. En desarrollo del art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas, IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podr\u00e1 adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n incluidos en el canje que se realice, no podr\u00e1n ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 52. Las entidades estatales podr\u00e1n constituir mediante patrimonio aut\u00f3nomo los fondos a que se refiere el art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se coloquen en dichos fondos amparar\u00e1n los bienes del Estado cuando los estudios t\u00e9cnicos indiquen que es m\u00e1s conveniente la cobertura de los riesgos con reservas p\u00fablicas que con seguros comerciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando los estudios t\u00e9cnicos permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relaci\u00f3n costo-beneficio del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotecci\u00f3n mediante fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su uso para tal fin, se podr\u00e1 asumir el riesgo frente a estos bienes y no asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00e1n contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores p\u00fablicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos \u00faltimos gastos los podr\u00e1n pagar las entidades, siempre y cuando exista decisi\u00f3n definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n ser\u00e1 aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Econom\u00eda Mixta asimiladas a estas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 57. Con los recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas a 31 de diciembre de 2009, se podr\u00e1n financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de inversi\u00f3n correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estrat\u00e9gica en el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento b\u00e1sico en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regal\u00edas, situar\u00e1 estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de V\u00edas quien los ejecutar\u00e1. Al Fondo Nacional de Regal\u00edas \u00fanicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 60. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podr\u00e1 presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del \u00e1mbito de jurisdicci\u00f3n en el que se desarrollar\u00e1n los mismos, y ejecutar los recursos destinados para la conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, descontaminaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, los recursos destinados de manera espec\u00edfica para la financiaci\u00f3n de proyectos en parques naturales a los que se refieren dichas leyes podr\u00e1n ser presentados y ser\u00e1n ejecutados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el art\u00edculo 19 del Decreto 216 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 68. Las Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Cr\u00e9dito de Presupuesto otorgados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el a\u00f1o 2009, podr\u00e1n obtener por parte del Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la condonaci\u00f3n de dichos cr\u00e9ditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones establecidas en el contrato de empr\u00e9stito y en el convenio de desempe\u00f1o, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico informar\u00e1 mediante oficio a cada Entidad Territorial la respectiva condonaci\u00f3n independientemente del cumplimiento o no de los plazos establecidos en cada uno de los contratos de empr\u00e9stito. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 71. Con los recursos a que hace referencia el numeral 4 del art\u00edculo 11 de la Ley 21 de 1982, que no est\u00e9n amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se financiar\u00e1n proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, se\u00f1aladas en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 74. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto y dem\u00e1s normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podr\u00e1 crear el rubro \u201cPasivos Exigibles – Vigencias Expiradas\u201d y con cargo a este, ordenar el pago. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n proceder\u00e1 la operaci\u00f3n presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 89 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mecanismo previsto en el primer inciso de este art\u00edculo tambi\u00e9n proceder\u00e1 cuando se trate del cumplimiento de una obligaci\u00f3n originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, el jefe del \u00f3rgano respectivo certificar\u00e1 previamente el cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en este art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 79. Los recursos del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garant\u00edas con el fin de garantizar los pr\u00e9stamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido utilizados a la fecha de expedici\u00f3n de la presente ley, se apropiar\u00e1n con destino al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera del cr\u00e9dito educativo de conformidad con la pol\u00edtica general que defina su Junta Directiva para tal fin. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 88. Los recursos programados en el Instituto Nacional de V\u00edas por ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000) provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas a 31 de diciembre de 2009, se destinar\u00e1n a la ejecuci\u00f3n de proyectos viales de la red terciaria a cargo de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regal\u00edas, situar\u00e1 estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de V\u00edas quien los ejecutar\u00e1. Al Fondo Nacional de Regal\u00edas \u00fanicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 90. El Fondo Nacional de Regal\u00edas creado mediante la Ley 141 de 1994, durante la vigencia de 2011 asignar\u00e1 el 15% de sus recursos para continuar financiando los proyectos regionales de inversi\u00f3n en infraestructura el\u00e9ctrica y de gas, a que hace referencia el art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002, en los porcentajes y t\u00e9rminos all\u00ed descritos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Mario Cardona Ram\u00edrez present\u00f3 acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra varios art\u00edculos de la Ley 1420 de 2010, que establece el presupuesto de la Naci\u00f3n para la vigencia de 2011. Aunque en la mayor\u00eda de los cargos se considera que se estar\u00eda violando el principio de unidad de materia, existen algunas disposiciones respecto de las cuales se presentan cargos adicionales o espec\u00edficos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En t\u00e9rminos generales la demanda se ocupa de analizar cuatro cuestiones; las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, el principio de unidad de materia, el principio de legalidad del gasto y las regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. En primer t\u00e9rmino, la demanda sostiene que en cumplimiento del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se expidi\u00f3 el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), de este a su vez se desprende la Ley Anual de Presupuesto o Ley de apropiaciones, la cual debe ce\u00f1irse a los precisos mandatos de esta Ley Org\u00e1nica y a los preceptos constitucionales, en virtud al rango \u00a0normativo del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto con el cual se disciplinan y ordena el proceso presupuestal. Por ellos, se dice, \u201c[\u2026] la ley de apropiaciones o ley anual no tiene el t\u00edtulo jur\u00eddico id\u00f3neo para decretar nuevo gasto p\u00fablico, gasto que debe ser decretado en leyes anteriores a la aprobaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica de la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones.\u201d Advierte que en virtud de tal marco normativo (art. 11, lit. c, Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto), el Presupuesto se compone de las rentas y estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; las apropiaciones y las disposiciones generales, correspondiendo a esta \u00faltimas, asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, las cuales regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. Se\u00f1alando que de acuerdo con su forma de entender la jurisprudencia constitucional, implica que en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe espec\u00edficamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos a\u00fan, llegando a modificar la legislaci\u00f3n vigente. Por tanto, sostiene la demanda,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] los art\u00edculos 6, 9, 11, 38, 48, 52, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, \u2018por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2011\u2019; no guardan una conexidad instrumental con la ley anual del presupuesto, dado que no est\u00e1 relacionada con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto para la vigencia fiscal de 2011, toda vez que: \u00a0<\/p>\n
1. Otorgan facultades sobre el manejo del tesoro, (art\u00edculos 6, 9 y 11);\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Establecen nueva legislaci\u00f3n, (art\u00edculos 38, 48, 52, 68 y 74); \u00a0<\/p>\n
3. Modifican la legislaci\u00f3n, (art\u00edculos 60, 71, 79, 88, 89 y 90). \u00a0<\/p>\n
Alcance que no est\u00e1 permitido a las disposiciones generales que integran la ley anual del presupuesto, pues \u00e9stas no pueden tener un contenido normativo abstracto, y como se observa, estas disposiciones generales de la ley, vulneran el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.3. El principio de la legalidad del gasto de la ley anual del presupuesto es presentado en los siguientes t\u00e9rminos por la demanda,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Carta Pol\u00edtica en los art\u00edculos 345, 346 y 347 que conciernen a la materia \u2018del presupuesto\u2019, hacen referencia al principio de legalidad del gasto, seg\u00fan el cual toda erogaci\u00f3n (o gasto) que se realice debe encontrarse previamente incluida en el respectivo presupuesto de gasto de la ley anual de presupuesto, teniendo en cuenta que \u00e9ste se constituye como un estimativo de los gastos que se pretenden realizar durante la vigencia fiscal, ya aprobados en leyes anteriores, con el prop\u00f3sito de que la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos sea eficiente y pueda d\u00e1rsele cumplimiento efectivo a los compromisos que se deben atender en el marco de las disposiciones vigentes sobre la materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
1.4. Finalmente, con relaci\u00f3n a las regal\u00edas, la demanda se\u00f1ala lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos 57, 60 y 88 acusados, cambian la destinaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas, con lo cual mediante una disposici\u00f3n de la ley anual del presupuesto, modifica la carta magna, al cambiarle el destino de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, indicando en la norma superior. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 361 de la Carta Magna, consagra en los pertinente, que los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas se destinar\u00e1n a las entidades territoriales en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la ley, (Ley 756 de 2002, art. 1\u00b0), los cuales: se aplicar\u00e1n a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la preservaci\u00f3n del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, le corresponde a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, definir como prioritarios la financiaci\u00f3n de proyectos regionales de inversi\u00f3n y no en una disposici\u00f3n de la ley anual de presupuesto, modificar el destino se\u00f1alado por el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con el cual se vulnera el ordenamiento superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de la precisi\u00f3n, se expone la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por los art\u00edculos de la ley anual, 57, por cambiar el ejecutor del gasto, al autorizar una destinaci\u00f3n diferente a las consagradas en el mismo art\u00edculo; 60, por consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para que conforme a sus planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo nacional de Regal\u00edas, en los eventos all\u00ed indicados y no la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, y el 88, por autorizar una destinaci\u00f3n diferente a las consagradas en este mismo art\u00edculo constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
2. El resto de la demanda se ocupa de considerar argumentos espec\u00edficos para \u00a0las diecis\u00e9is normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. A continuaci\u00f3n se hace referencia a cada uno de ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. La primera de las normas acusadas es el art\u00edculo 6\u00b0 de la ley, que violar\u00eda los art\u00edculos 158, 346, 347 y 352, de acuerdo con los siguientes argumentos, \u00a0<\/p>\n
\u201cSe hace necesario resaltar que en la parte final del art\u00edculo a examen, se establece que la operaci\u00f3n prevista se efectuar\u00e1 sin operaci\u00f3n presupuestal alguna, anotaci\u00f3n que hace evidente que dicha disposici\u00f3n es ajena a la ley anual toda vez que no es para la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, otorga facultades a la Direcci\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para realizar sustituciones en su portafolio de inversiones, violando el art\u00edculo 352 de la Carta Magna, por no corresponder a normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto General de la Naci\u00f3n y el art\u00edculo 158, de la misma, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Esta operaci\u00f3n carece de norma legal o ley ordinaria expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara y espec\u00edfica, como lo exigen los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d1 \u00a0<\/p>\n
2.2. La segunda norma acusada es el art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 1420 de 2010 con base en los dos cargos gen\u00e9ricos, en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cModifica la Ley 51 de 1990, \u2018por la cual se autorizan una operaciones de endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n; se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias entre entidades p\u00fablicas; se otorga una facultad y se dictan otras disposiciones\u2019, la anterior Ley 51 de 1990, ha sido modificada en forma parcial, entre otras por las siguientes leyes: 185 de 1995, 533 de 1999, 31 de 1992, 1366 de 2009, 781 de 2002, 1169 de 2007, 1110 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, esta disposici\u00f3n no corresponde a normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto General o de la Naci\u00f3n violando el art\u00edculo 352 de la Carta Magna, y el art\u00edculo 158 de la misma, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.3. La tercera norma acusada es el art\u00edculo 11 de la Ley 1420 de 2010. A juicio de la demanda \u201ceste art\u00edculo otorga amplias facultades a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para efectuar operaciones de tesorer\u00eda con excedentes de liquidez. Operaci\u00f3n que corresponde a la compra y venta de t\u00edtulos valores, inversiones financieras, pr\u00e9stamos transitorios y reconocimiento de tasa de mercado durante su utilizaci\u00f3n. Lo anterior corresponde a operaciones de naturaleza diferente asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto de la Naci\u00f3n, [\u2026]\u201d con lo cual se quebranta el art\u00edculo 352 de la CP y 158 sobre unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
2.4. La cuarta norma legal acusada por la demanda es el art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010. Sustenta en los siguientes t\u00e9rminos su acusaci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta norma faculta a los jefes de los \u00f3rganos (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros), para efectuar modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante resoluci\u00f3n al realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n. A este respecto, cabe anotar que las apropiaciones de la ley anual del presupuesto, son partidas globales, de manera que al efectuar operaciones de distribuci\u00f3n se incurre en lo que se denominan traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una secci\u00f3n presupuestal (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros) a otra (art\u00edculo 36 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se quebrantan los art\u00edculos 345 y 346 de la CP, atropellando la legalidad del gasto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se resalta entonces, que el art\u00edculo excede su capacidad de acci\u00f3n por cuanto implica modificar la ley anual del presupuesto, por resoluci\u00f3n de los jefes de los \u00f3rganos. Las modificaciones presupuestales est\u00e1n reguladas en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, art\u00edculo 79, 80 y 81, con lo cual se viola el art\u00edculo 352 de la Carta.\u201d2 \u00a0<\/p>\n
2.5. La quinta norma legal acusada, es el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010, en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta norma establece un nuevo procedimiento en materia presupuestal, al decretar que el pago de sentencias, laudos arbitrales y las conciliaciones se incorporen al presupuesto conforme a la disponibilidad de recursos, desconociendo en consecuencia el monto de las obligaciones que legalmente se derivan de su aplicaci\u00f3n, modificando el art\u00edculo 45 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con los dispuesto en los art\u00edculos 176, 177, 178, del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, por lo tanto quebranta los art\u00edculos 158, 347 y 352 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.6. La sexta norma legal acusada, es el art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAutoriza al IPSE para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad. Esta operaci\u00f3n implica efectuar operaciones de naturaleza contable (canje de terrenos, edificios, maquinaria) ajenos a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, es decir, de naturaleza diferente a la afectaci\u00f3n las apropiaciones presupuestales incluidas en la ley anual del presupuesto, con destino, bien para gastos de funcionamiento, servicio y la deuda o gastos de inversi\u00f3n, en consecuencia, se considera se violan los art\u00edculos 158, sobre unidad de materia, por cuanto se refiere a operaciones contables y no de naturaleza presupuestal, y el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al no corresponder a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.7. El s\u00e9ptimo art\u00edculo acusado, el 52 de la Ley 1420 de 2010 lo fue en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo faculta la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos y la contrataci\u00f3n de un seguro de responsabilidad civil para servidores p\u00fablicos. Esta facultad carece de norma legal expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara y espec\u00edfica, como lo exigen los art\u00edculo 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de manera que esta operaci\u00f3n implica creaci\u00f3n de gasto p\u00fablico, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, derribando la legalidad del gasto, al igual que los art\u00edculos 352 (al no concordar la norma con el art\u00edculo 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) y art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por Unidad de Materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.8. La octava norma legal acusada es el art\u00edculo 57 de la Ley 1420 de 2010, el cual es cuestionado por el accionante as\u00ed, \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo establece que con el saldo disponibles del Fondo Nacional de Regal\u00edas, del a\u00f1o 2009, se puedan financiar en el a\u00f1o 2011, proyectos de inversi\u00f3n, correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, definidos de importancia estrat\u00e9gica por el CONPES. Con esa disposici\u00f3n se cambia el ejecutor de gasto, toda vez que se le est\u00e1 asignando al Instituto Nacional de V\u00edas, los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un cr\u00e9dito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento est\u00e1 regulado por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en los art\u00edculos 79, 80 y 81, al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, vulnerado la legalidad del gasto cuando se hace un gasto no incorporado en la actual ley anual de presupuesto. Adem\u00e1s se considera violatorio del art\u00edculo 352 al no cumplirse con los preceptos previstos en el art\u00edculo 89 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d3 \u00a0<\/p>\n
2.9. La novena norma legal acusada por la demanda es el art\u00edculo 60 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se formula en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo referente a la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, modifica dos leyes de car\u00e1cter permanentes sin que las disposiciones de la ley anual del presupuesto, tenga capacidad jur\u00eddica para modificar normas legales expedidas con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regula esta materia en forma clara, con este procedimiento se violan los art\u00edculos 158, 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 11 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996), y el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para que conforme a los planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo nacional de Regal\u00edas, en los eventos all\u00ed indicados y no la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.10. La d\u00e9cima norma acusada es el art\u00edculo 68 de la Ley 1420 de 2010; sustenta el cargo de inconstitucionalidad en estos t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo crea legislaci\u00f3n al otorgarle al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la facultad de condonar cr\u00e9ditos (pr\u00e9stamos) otorgados a las entidades territoriales, sin que a este respecto se disponga \u00a0de norma constitucional o legal sobre la materia expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara, con lo cual se considera que derriba el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por carecer de ley anterior y adem\u00e1s de base legal al ignorar el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por tratarse de una operaci\u00f3n financiera de naturaleza ajena al manejo presupuestal de la Naci\u00f3n.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
2.11. La d\u00e9cimo primer norma acusada es el art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010, en este caso el cargo se presenta de la siguiente manera,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo modifica la Ley 21 de 1982 \u2018por la cual se modifica el r\u00e9gimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones\u2019, norma que fue modificada por la Ley 633 de 2000 art. 111, adicionalmente ampl\u00eda la cobertura de gasto prevista en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000, a \u2018proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura\u2019, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante la ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, hace referencia a recursos sin compromiso a 31 de diciembre de 2010, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un cr\u00e9dito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento est\u00e1 regulado por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en los art\u00edculos 79, 80 y 81 al disponer recursos del 2010 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con lo cual se quebranta el art\u00edculo 352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) al pretender ejecutar recursos de 2010 sin modificar el presupuesto del 2011. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s se considera violatorio del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por Unidad de Materia, al referirse dicha disposici\u00f3n a apropiaciones no incluida en la ley anual del presupuesto, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.12. La d\u00e9cimo segunda norma acusada por la demanda es el art\u00edculo 74 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se presenta en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCrea legislaci\u00f3n al consagrar la creaci\u00f3n de un rubro denominado \u2018pasivos exigibles \u2013 vigencias expiradas\u2019, facultad que solamente es propia de una ley org\u00e1nica del presupuesto y no de una ley de naturaleza adjetiva, con lo cual se vulnera el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por no ser concordantes con los art\u00edculos 71 y 89 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996. Adem\u00e1s se considera que quebranta el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que establece regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente, o final\u00edsticamente, la capacidad jur\u00eddica de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.13. La d\u00e9cimo tercer norma acusada es el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010, por violar los art\u00edculos 158, 346, 352 y el art\u00edculo 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Se le acusa de ser una norma \u2018extrapresupuestal\u2019 incluida en una ley de presupuesto vulner\u00e1ndose el principio de unidad de materia, as\u00ed como el principio de legalidad presupuestal. Expone las razones en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon este art\u00edculo se modifican normas legales preexistentes, en raz\u00f3n al cambio en la asignaci\u00f3n de recursos de FOGAFIN a ICETEX, procedimiento de naturaleza extrapresupuestal, dado que los \u00f3rganos citados anteriormente, tienen una naturaleza jur\u00eddica sui generis, en efecto, FOGAFIN conforme a la Ley 117 de 1985, es una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico y de naturaleza \u00fanica, y el ICETEX, DE CONFORMIDAD CON LA Ley 1002 de 2005, es una entidad financiera del Estado de naturaleza especial, con lo cual se quebranta el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art.3 y 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, a estas entidades. \u00a0<\/p>\n
Se considera adem\u00e1s [que] se viola el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que proh\u00edbe transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. Al art\u00edculo 346 de la Carta Rectora por carecer dicha operaci\u00f3n de norma legal preexistente, al igual que al art\u00edculo 352 (art. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, con referencia a las bases legales del gasto). Igualmente el art\u00edculo 158 por ser una disposici\u00f3n ajena al contenido de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.\u201d5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.14. La d\u00e9cimo cuarta norma acusada, el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010, fue controvertido por el accionante en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo establece que el saldo disponible por 120 mil millones programadas en INVIAS, provenientes del saldo del Fondo Nacional de Regal\u00edas, a 31 de diciembre de 2009, se destinen en 2011, a la ejecuci\u00f3n de proyectos viales de la ley terciaria a cargo de los municipios. Con esta operaci\u00f3n se desconocen el principio presupuestal de la anualidad (art. 14 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Decreto 111 de 1996), al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n en la actual vigencia, tal como lo exigen el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, careciendo de base legal. El art\u00edculo viola el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por autorizar una destinaci\u00f3n diferente a las consagradas en este mismo art\u00edculo. Adem\u00e1s se considera violatorio del art\u00edculo 352 al no cumplirse con los preceptos previstos en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por no tener conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales del presupuesto, siendo por tanto, una disposici\u00f3n extra\u00f1a al contenido de las mismas.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
2.15. La d\u00e9cimo quinta norma legal acusada de inconstitucional es el art\u00edculo 89 de la Ley 1420 de 2010, en la demanda se expresa,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo modifica las leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica para este fin, con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, este art\u00edculo crea gasto p\u00fablico sin fijar cuant\u00eda sobre el monto del aporte de la Naci\u00f3n al FOES, con este procedimiento se viola el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por unidad de materia.\u201d7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.16. La d\u00e9cimo sexta norma legal acusada es el art\u00edculo 90 de la Ley 1420 de 2010 que se presenta en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta disposici\u00f3n amplia de cobertura de los proyectos regionales de inversi\u00f3n a \u2018infraestructura el\u00e9ctrica y de gas\u2019, cobertura que no se encuentra prevista en el art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002, modificaci\u00f3n que s\u00f3lo la Carta Magna faculta exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica para este fin, con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Al ampliar la cobertura se crea gasto p\u00fablico nuevo, procedimiento que es violatorio del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996 \u2013 en lo referente a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto) y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
En el proceso participaron varias entidades y personas para acompa\u00f1ar las pretensiones de la demanda o para controvertirlas. A continuaci\u00f3n se hace una presentaci\u00f3n general de cada una de estas intervenciones, sin mencionar los argumentos espec\u00edficos con relaci\u00f3n a cada una de las normas acusadas, los cuales ser\u00e1n presentados y considerados a lo largo de la sentencia, a medida que sea analizada la constitucionalidad de cada una de las normas legales en cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, ICETEX, particip\u00f3 en el proceso mediante apoderado, para referirse \u00fanicamente a la constitucionalidad del art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010. Sostuvo que la demanda es inepta y no ha de estudiarse, porque acusa la norma de inconstitucional sobre la base de un contenido normativo y efectos que no tiene. En todo caso, se sostiene, si se decide estudiar los cargos, estos ha de ser rechazados por cuanto la norma no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad presupuestaria. \u00a0<\/p>\n
2. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n particip\u00f3 en el proceso mediante apoderado para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Luego de hacer referencia al desarrollo hist\u00f3rico de lo que ha sido el sistema presupuestal colombiano, enfatizando en las normas del orden constitucional vigente, indica como en las normas de presupuesto pueden incorporarse disposiciones generales, que deben responder a tres elementos, su materialidad, su temporalidad, su \u00e1mbito y su alcance. Dice al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1- Su materialidad, a saber, constituirse en una norma de ejecuci\u00f3n en los t\u00e9rminos alinderados en ley org\u00e1nica del presupuesto tema que se asocia con la unidad de materia y que debe contemplar las consecuencias propias a considerar el presupuesto anual como un componente del sistema presupuestal. En este aspecto y siguiendo la jurisprudencia a la cual se har\u00e1 referencia sobre el punto es factible plantear tipolog\u00edas de esta clase de norma, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Determinaci\u00f3n de facultades a entidades en la gesti\u00f3n de recursos para la financiaci\u00f3n del presupuesto, teniendo en cuenta sus competencias previamente determinadas y generalmente ubicadas en el cap\u00edtulo de rentas y recursos. Dentro de lo anterior se contemplan normas de enajenaci\u00f3n de activos de entidades p\u00fablicas, capitalizaciones o saneamiento financiero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Especificaci\u00f3n de las normas de compromiso de recursos incluidos en el cap\u00edtulo de los gastos y de las competencias acorde con lo previsto en la ley. En el mismo se recuerdan principios b\u00e1sicos del sistema presupuestal a los cuales se ha hecho referencia as\u00ed como exigencia para la realizaci\u00f3n de operaciones presupuestales tanto como la concurrencia de la Naci\u00f3n en la financiaci\u00f3n de algunos proyectos. \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n acerca de las vigencias futuras, la cual adquiere un evidente papel protag\u00f3nico y compilatorio en cuanto al procedimiento, plazos y competencias. \u00a0<\/p>\n
Alusi\u00f3n a diferentes normas legales para dinamizarlas dentro del respectivo presupuesto, entre las que pueden contemplarse cobros de cuotas como la de vigilancia. \u00a0<\/p>\n
Compilaci\u00f3n de normas para otorgar claridad en la ejecuci\u00f3n presupuestal del respectivo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Son pues, algunas de las facetas que adquiere una norma de ejecuci\u00f3n dentro de la ley de presupuesto. De esta manera, adem\u00e1s de su utilidad de debida ejecuci\u00f3n del presupuesto, la disposici\u00f3n general confiere al servidor p\u00fablico una seguridad normativa que resulta imprescindible para una buena gesti\u00f3n en la anualidad respectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2- Su temporalidad, es decir, que no sobre pase la anualidad en cuanto sigue la consecuencia de toda la normatividad en la que se encuentra. \u00a0<\/p>\n
3- Su \u00e1mbito y alcance que normativamente implica servir de apoyo a los gastos admisibles o a los ingresos que se esperan recaudar para financiarlos. Esto implica considerar que, en dado caso, est\u00e9 soportada por una de las fuentes permitidas, \u00a0<\/p>\n
Cr\u00e9dito judicialmente reconocido. \u00a0<\/p>\n
Un gasto decretado conforme a una ley anterior. \u00a0<\/p>\n
Un gasto para atender el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Atender el servicio de la deuda. \u00a0<\/p>\n
Cumplir el Plan Nacional de Desarrollo (una ley anterior especial). \u00a0<\/p>\n
La concurrencia en una norma de estos dos primeros elementos (y, eventualmente, el tercero), permite colegir que la norma constituye una t\u00edpica disposici\u00f3n general.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Con base en la jurisprudencia constitucional, el Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional sostuvo que \u201c[\u2026] el principio de unidad de materia en la ley anual de presupuesto comporta unas caracter\u00edsticas muy especiales asociadas a la ejecuci\u00f3n del presupuesto lo cual adquiere m\u00faltiples facetas. En este punto y sobre esta base, debe desestimarse la tesis que restringe el \u00e1mbito de la disposici\u00f3n general a un grado tal que impide, en la pr\u00e1ctica, que las mismas se incorporen a la ley anual. En esto consiste la disparidad con los planteamientos que formula el actor. La visi\u00f3n restrictiva que impulsa \u2013que no es la propia de la Corte Constitucional, aunque haga alusi\u00f3n a alguno de sus fallos\u2013 y en \u00faltimo t\u00e9rmino, el art\u00edculo 11 del Decreto compilatorio 111 de 1996 ser\u00eda inaplicable en cuanto a las disposiciones generales se refiere. \u00a0|| \u00a0La ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n general dentro de las tipolog\u00edas alas que se ha hecho referencia permite, adem\u00e1s, entender su din\u00e1mica y su jerarqu\u00eda normativa que, como se ha indicado, comporta una labor cuasi reglamentaria (tanto de la ley org\u00e1nica como de las leyes preexistentes) en m\u00faltiples facetas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.4. Por otra parte, con relaci\u00f3n a la legalidad del gasto, fund\u00e1ndose tambi\u00e9n en la jurisprudencia constitucional aplicable en la materia, sostiene lo siguiente: \u201c[\u2026] debe diferenciarse la ley anual de presupuesto, que constituye una ley especial, y las leyes anteriores, como indica la Constituci\u00f3n, que fundamentan la inclusi\u00f3n de un gasto entre otras fuentes. El principio de legalidad del gasto, contenido en el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y con \u00e9l, el principio de especialidad, est\u00e1 estructurado sobre las fuentes de compromiso de que trata el art\u00edculo 346 ib entre los que se encuentran las leyes anteriores. Este car\u00e1cter conduce a otro analizado por la Corte Constitucional y es la posibilidad de reducir o aplazar partidas teniendo en cuenta que ellas son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto en tanto que tales facultades no constituyen, en s\u00ed, una modificaci\u00f3n del presupuesto sino el ejercicio delas facultades propias de ejecuci\u00f3n del mismo. Lo anterior tambi\u00e9n permite aclarar que existe una diferencia de matiz entre el principio de legalidad del gasto y la clase de gasto que se incluyen en la ley de apropiaciones aunque nexos estrechos entre cada uno al punto que ambos son considerados como fases del principio de legalidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.2.5. Con relaci\u00f3n al Fondo Nacional de Regal\u00edas, la intervenci\u00f3n advierte que, en la medida que \u201c[\u2026] es una persona jur\u00eddica constituida por fondos p\u00fablicos, y no creada como Empresa Industrial y Comercial del Estado, ni como Sociedad de Econom\u00eda Mixta, se le aplican para efectos presupuestales las disposiciones de los establecimientos p\u00fablicos y por ende, hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, siendo absolutamente procedente incluir en las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto normas tendientes a la correcta ejecuci\u00f3n de los recursos de dicho Fondo. \u00a0|| \u00a0[\u2026] los art\u00edculos 57, 60, 88, 90 del cap\u00edtulo V, disposiciones varias, de la Ley de Presupuesto para la vigencia de 2011 no constituyen modificaciones o adicionales a la Ley de Regal\u00edas vigente, ni vulneran el art\u00edculo 361 de la CP. Igualmente tales disposiciones no implican cambio de destinaci\u00f3n o var\u00edan las facultades de priorizaci\u00f3n y presentaci\u00f3n consagrada en la legislaci\u00f3n ordinaria de regal\u00edas, toda vez que el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, es un instrumento que desarrolla la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en sus metas y objetivos; en este sentido la ley de presupuesto busca las fuentes de financiamiento para las inversiones.\u201d La intervenci\u00f3n resalta que el argumento de inconstitucionalidad reside en el eventual cambio de destinaci\u00f3n de los recursos producto de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. Al respecto, resalta que el car\u00e1cter del destino espec\u00edfico de una fuente comporta m\u00faltiples consecuencias, entre las que cita las siguientes: \u201cSu protecci\u00f3n pues salvaguarda una finalidad que el constituyente (y el legislador) quiso que se preservaran con esas rentas. \u00a0|| \u00a0Su intangibilidad, lo que las hace, en principio, inmunes a embargos y otros avatares en su ejecuci\u00f3n. Esto es evidente en el caso del sistema general de participaciones y as\u00ed tuvo la oportunidad de refrendarlo recientemente la Corte Constitucional. \u00a0|| \u00a0La caracter\u00edstica social de su destino que refrenda la protecci\u00f3n y salvaguarda. \u00a0|| \u00a0El principio de progresividad de los derechos sociales y la financiaci\u00f3n continua y con miras a su incremento pues comportan necesidades fundamentales para la ciudadan\u00eda. \u00a0|| \u00a0La prioridad del gasto p\u00fablico social. \u00a0|| \u00a0Los esfuerzos en torno a su inspecci\u00f3n, vigilancia y control han conducido a establecer esquemas especiales de flujo. Es el caso de la constituci\u00f3n de cuentas maestras a cargo de las entidades territoriales que las recepcionan. En materia de regal\u00edas se ha pretendido fortalecer las herramientas de prevenci\u00f3n y correcci\u00f3n (Decreto 416 de 2007). [\u2026]\u201d Concluye que la Constituci\u00f3n, porque lo establece y porque las leyes de regal\u00edas lo precisan (leyes anteriores), \u201c[\u2026] en la norma de ejecuci\u00f3n no puede modificarse el destino de los recursos. Como se demostrar\u00e1, es lo que indica en cada una de las disposiciones que aluden al tema. \u00a0|| \u00a0A lo anterior, no pueden perderse de vista la modificaci\u00f3n introducida por el Acto Legislativo pro medio del cual se crea el Sistema Nacional de Regal\u00edas.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico particip\u00f3 en el proceso de la referencia para defender las normas acusadas por la demanda. Aunque la mayor\u00eda de sus consideraciones se estructuran en relaci\u00f3n con cada una de las normas consideradas de manera particular, se reconoce que existen un par de cargos generales con relaci\u00f3n a todos los art\u00edculos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. A su parecer \u201c[\u2026] el argumento principal de la demanda se centra en afirmar que las normas acusadas vulnerar el principio de unidad de materia, toda vez que las disposiciones generales contenidas en la ley anual de presupuesto deben garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del mismo y, en esa medida, se\u00f1ala que \u2018no pueden tener un contenido normativo abstracto\u2019, como, seg\u00fan indica, lo tienen los art\u00edculos acusados. As\u00ed mismo, advierte que seg\u00fan el principio de legalidad del gasto, las erogaciones apropiadas en la ley anual de presupuesto deben estar previamente decretadas por ley, por lo que las disposiciones demandadas no pueden crear nuevas obligaciones jur\u00eddicas que impliquen un gasto p\u00fablico.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.2. Tambi\u00e9n advierte el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que en materia de ley anual de presupuesto existen dos momentos en la jurisprudencia constitucional. Inicialmente, una concepci\u00f3n restringida de la ley y, en segundo lugar, una concepci\u00f3n amplia de la misma. Dice al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn un comienzo se pens\u00f3 que la Ley Anual del Presupuesto no ten\u00eda una funci\u00f3n normativa o material, y se entend\u00eda que \u00e9sta era una ley \u2018s\u00f3lo en sentido formal, por cuanto se erigen en meras cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y gastos p\u00fablicos\u2019, [\u2026] [C-357 de 1994] \u00a0<\/p>\n
Paralela a esta corriente, surgi\u00f3 una doctrina constitucional que catalogaba la ley anual de presupuesto como un \u2018acto condici\u00f3n\u2019, y como una autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gasto, [C-478 de 1992, C-685 de 1996 y C-562 de 1998] \u00a0<\/p>\n
Frente a esta controversia sobre la naturaleza de las leyes anuales de presupuesto, en la sentencia C-177 de 2002 de la Corte Constitucional lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que la ley anual de presupuesto es una verdadera norma con una fuerza y un contenido jur\u00eddico an\u00e1logo al de una ley ordinaria, superando la visi\u00f3n de que el presupuesto era un acto condici\u00f3n de contenido meramente administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Resalta el Ministerio que la importancia de la mencionada sentencia C-177 de 2002, no estriba \u00fanicamente en que hubiese planteado la naturaleza de la ley anual del presupuesto, sino que tambi\u00e9n estableci\u00f3 la naturaleza de las disposiciones generales contenidas en dicha ley, indicando que involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo. No obstante, se aclar\u00f3 que este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue estableciendo regulaciones que se sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia. Se indic\u00f3 que deben observar el principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, por lo que han de guardar una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza sus comentarios generales recordando que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la evaluaci\u00f3n acerca del respeto del principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepci\u00f3n superada de lo que es el presupuesto, ponga en peligro los supuestos democr\u00e1ticos de la ley anual y sus finalidades (C-1124 de 2008). \u00a0<\/p>\n
4. El Instituto Nacional de V\u00edas, INVIAS, particip\u00f3 en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo. Considera que si bien es cierto, el accionante menciona los art\u00edculos violados de la Constituci\u00f3n \u201c[\u2026] no es menos cierto que los argumentos no comprenden la m\u00ednima carga argumentativa necesaria para estudiar si la norma acusada viola lo relacionado al presupuesto, llevando lo anterior a configurar una ineptitud sustantiva parcial.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenciones ciudadanas. El ciudadano Luis Gabriel Fern\u00e1ndez Franco particip\u00f3 en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo y para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Alega que las imputaciones o cargos de inconstitucionalidad carecen de los par\u00e1metros m\u00ednimos que puedan llevar a la Corte Constitucional a reprochar la constitucionalidad de las normas demandadas. Acorde con lo transcrito, se observa frente a lo pretendido en la Acci\u00f3n P\u00fablica de Constitucionalidad, un alto nivel de subjetividad, inferencia de consecuencias y atribuci\u00f3n de efectos no contemplados por los art\u00edculos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, adem\u00e1s de sustentar su acusaci\u00f3n en forma indeterminada. En todo caso, de considerar que s\u00ed procede alguno de los cargos, afirma que la Corte ha de declarar constitucionales las normas, por cuanto no incurren en las violaciones se\u00f1aladas. No se trata de normas que carezcan de conexi\u00f3n con la ley anual de presupuesto, ni que establezcan gastos sin la existencia de ley previa al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante el concepto N\u00b0 5197 de 16 de agosto de 2011, particip\u00f3 en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer algunos de los cargos, y que declare la exequibilidad o inexequibilidad de otras de las normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. Concretamente solicita la exequibilidad del art\u00edculo 6\u00b0; la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 48, la exequibilidad parcial del art\u00edculo 52; la inexequibilidad de los art\u00edculos \u00a038, 60 y 79; la inexequibilidad de los art\u00edculos 9\u00b0, 19, 57, 68, 71, 74, 88 y 89 de la Ley 1420 de 2010, con efectos retroactivos al 13 de diciembre de 2010, fecha de su promulgaci\u00f3n; y, finalmente, declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos contra los art\u00edculos 11 y 90. En raz\u00f3n a que el an\u00e1lisis del Ministerio P\u00fablico se hace a partir de cada uno de los cargos, entendidos de manera espec\u00edfica, sus conceptos ser\u00e1n incluidos y presentados a lo largo de las consideraciones de la presente sentencia, a medida que el estudio de la constitucionalidad de cada una de las normas legales sea abordada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Consideraciones previas, problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de la sentencia \u00a0<\/p>\n
La demanda de la referencia acusa diecis\u00e9is normas de la ley anual de presupuesto para el a\u00f1o 2011 (la Ley 1420 de 2010) por considerar que desconocen, fundamentalmente, dos principios constitucionales. Por una parte, el desconocimiento del principio de unidad de materia que deben observar las leyes de la Rep\u00fablica, en este caso, adem\u00e1s, teniendo en cuenta las especiales caracter\u00edsticas de la ley anual de presupuesto. Por otra, se considera que las normas acusadas introducen una serie de medidas que implican establecer apropiaciones y gastos que no cumplen con el principio de legalidad en materia presupuestaria, que demanda precisamente la existencia de par\u00e1metros y decisiones legislativas previas. La forma como cada una de las diecis\u00e9is normas desconoce cada uno de estos principios, y en algunos casos, algunas reglas constitucionales adicionales, lo hace de forma concreta y espec\u00edfica, refiri\u00e9ndose una a una a las normas acusadas, como corresponde. Por ello, los problemas jur\u00eddicos concretos s\u00f3lo pueden presentarse norma por norma, y no de forma gen\u00e9rica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal medida, la Corte resuelve seguir la misma metodolog\u00eda empleada por la demanda y por los intervinientes (considerar cada uno de los problemas en relaci\u00f3n a cada una de las normas de forma espec\u00edfica) por estimar que es adecuada para analizar las distintas cuestiones propuestas. Por tanto, la Sala \u00a0(i) indicar\u00e1 cu\u00e1les son los par\u00e1metros constitucionales para evaluar la existencia o no de un cargo constitucional; (ii) los par\u00e1metros para evaluar las violaciones al principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto; \u00a0(iii) as\u00ed como las vulneraciones del principio de legalidad presupuestaria en la Constituci\u00f3n; para luego, \u00a0(iv) analizar cada uno de los cargos presentados por la demanda a la luz de la jurisprudencia aplicable, estableciendo si hay o no cargo y, en caso de existir, si ha de ser aceptado o no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los cargos de inconstitucionalidad para ser analizados en sede de constitucionalidad, deben reunir algunos requisitos m\u00ednimos. \u00a0<\/p>\n
3.1. La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana de interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales vigente, es una manifestaci\u00f3n del poder pol\u00edtico de las m\u00e1s arraigadas en la tradici\u00f3n constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la Constituci\u00f3n de 1991, la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es un derecho pol\u00edtico (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la posibilidad a cualquiera para poner en cuesti\u00f3n la presunci\u00f3n de constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la Rep\u00fablica, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es una de las herramientas que reflejan el profundo sentido democr\u00e1tico, participativo y deliberativo del orden constitucional vigente. En otras palabras, mediante la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se asegura la participaci\u00f3n democr\u00e1tica en la deliberaci\u00f3n p\u00fablica.8 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Ahora bien, el poder que supone para una persona la posibilidad de interponer una acci\u00f3n de inconstitucionalidad, poniendo en duda la visi\u00f3n que de la Carta Pol\u00edtica tienen las mayor\u00edas parlamentarias y el Presidente de la Rep\u00fablica, y obligando a la Corte Constitucional a dirimir el conflicto, supone una carga m\u00ednima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisi\u00f3n adoptada por el sistema democr\u00e1tico presente al menos un cargo que permita cuestionar la presunci\u00f3n de constitucionalidad de la cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el Presidente aprueban o sancionan leyes que consideren inconstitucionales. Por tanto, toda acci\u00f3n de inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar porque la posici\u00f3n asumida por el sistema pol\u00edtico es errada y por qu\u00e9 la ley acusada s\u00ed supone un desconocimiento de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Las cargas argumentativas de la demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional son condici\u00f3n de la deliberaci\u00f3n, de lo contrario, no se puede iniciar el di\u00e1logo que la persona quiere plantear a las autoridades estatales, en democracia.9 \u00a0<\/p>\n
3.4. Quien ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991.10 En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci\u00f3n la jurisprudencia ha se\u00f1alado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) espec\u00edficas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es as\u00ed, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminar\u00eda en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. En el presente caso varios de los intervinientes solicitan a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer alguno, algunos o la totalidad de los cargos presentados por la demanda. A medida que la Sala vaya estudiando cada una de las normas, establecer\u00e1 en primer lugar si estar\u00eda en alguno de aquellos casos en los cuales deber\u00eda inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Particularidades del principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto \u00a0<\/p>\n
4.1. El principio constitucional de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Como lo indica la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 158), \u2018todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia\u2019; por ello advierte que son \u2018inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u2019. Reflejo de la importancia que la Constituci\u00f3n concede a la cuesti\u00f3n, es el hecho de conferir autorizaci\u00f3n a quien presida la respectiva comisi\u00f3n para rechazar las iniciativas que no se atengan a esta regla.12 \u00a0Si bien se trata de una regla que se ha revivificado en el nuevo orden constitucional vigente, en especial a partir de su protecci\u00f3n constitucional, no es ajena a la tradici\u00f3n constitucional colombiana, pues la Constituci\u00f3n de 1886 ya la contemplaba, como lo se\u00f1al\u00f3 la jurisprudencia constitucional en el pasado.13 \u00a0<\/p>\n
4.2. Jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su jurisprudencia una posici\u00f3n que ha sido reiterada,14 se ha mantenido continua15 y es prol\u00edfica.16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Desde un inicio se ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el prop\u00f3sito constitucional de \u2018racionalizar y tecnificar\u2019 el proceso de deliberaci\u00f3n y creaci\u00f3n legislativa.17 \u00a0Mediante este principio, \u201c[\u2026] el constituyente pretendi\u00f3 evitar: La proliferaci\u00f3n de iniciativas legislativas sin n\u00facleo tem\u00e1tico alguno; la inclusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgaci\u00f3n de leyes que se han sustra\u00eddo a los debates parlamentarios y la emisi\u00f3n de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opini\u00f3n p\u00fablica como canal de expresi\u00f3n de la democracia.\u201d18 As\u00ed, una de las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexi\u00f3n con lo que se est\u00e1 regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuesti\u00f3n tratada, lo cual ha dado lugar a la popular met\u00e1fora de los \u2018micos legislativos\u2019.19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. La jurisprudencia ha precisado que la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello permitir\u00eda limitar ileg\u00edtimamente la competencia legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El principio democr\u00e1tico demanda deferencia de parte del juez constitucional con el dise\u00f1o y organizaci\u00f3n que se haya elegido mediante el proceso pol\u00edtico legislativo.20\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. En tal medida, por ejemplo se ha advertido que la noci\u00f3n de \u2018materia\u2019 que usa la Constituci\u00f3n es amplia, por lo cual permite que una misma materia est\u00e9 comprendida por variados asuntos, relacionados entre s\u00ed por la unidad tem\u00e1tica.21 Por tanto, se plante\u00f3 desde un inicio de la jurisprudencia que para la \u201c[\u2026] ruptura de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relaci\u00f3n razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella est\u00e1 integrada\u201d.22 En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual trata la ley de la cual forma parte existe un v\u00ednculo razonable y objetivo cuando \u201c[\u2026] sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad\u00a0 (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica ni (iv) sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma.\u201d23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se insiste, \u201c[\u2026] una norma desconoce el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la C.P.), s\u00f3lo \u2018cuando existe absoluta falta de conexi\u00f3n\u2019 entre el asunto tratado por \u00e9sta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada.\u201d24 \u00a0Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se proh\u00edbe es que tal relaci\u00f3n no exista.25 Los casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su aplicaci\u00f3n. En efecto, s\u00f3lo en casos en los cuales la norma claramente carece de relaci\u00f3n con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En tal sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley que provee la financiaci\u00f3n de las centrales el\u00e9ctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas26 \u00a0o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el lucro cesante establecido por la Contralor\u00edas en los juicios de responsabilidad fiscal, en una ley que regula la acci\u00f3n de repetici\u00f3n.27 \u00a0En este tipo de situaciones, ha reiterado la Corte, \u00a0\u201c[\u2026] si bien no puede establecerse un control en extremo r\u00edgido de dicho principio, la Constituci\u00f3n no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretaci\u00f3n a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido28\u201d. \u00a0<\/p>\n
4.3. Particularidades de la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional, en s\u00edntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la \u2018estricta\u2019, defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, seg\u00fan la cual se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de regulaci\u00f3n sea el presupuesto en un sentido restringido. (2) \u00a0La segunda posici\u00f3n, la \u2018ponderada\u2019 es la que fij\u00f3 la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 seg\u00fan la cual: se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexi\u00f3n con la materia presupuestaria (m\u00ednima conexi\u00f3n tem\u00e1tica), no busque lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto (m\u00ednima conexi\u00f3n teleol\u00f3gica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales normas (m\u00ednima conexi\u00f3n temporal). Como se ver\u00e1, en la presente providencia la Corte aplicar\u00e1 un juicio ponderado de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La materia de la ley anual de presupuesto est\u00e1 definida en alto grado por parte del orden constitucional vigente. En tal medida, la libertad de configuraci\u00f3n con la cual cuenta el Congreso de la Rep\u00fablica para establecer el orden legal, encuentra restricciones particulares en la configuraci\u00f3n de las leyes anuales de presupuesto que han de ser tenidas en cuenta. Adem\u00e1s, otra raz\u00f3n por la cual la Corte Constitucional ha de prestar especial atenci\u00f3n al cumplimiento de las limitaciones propias de los contenidos de las leyes anuales de presupuesto, es la especialidad de su tr\u00e1mite en t\u00e9rminos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica directa y representativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha reconocido que \u201cla ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo.\u201d29 En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto \u201cdebe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia\u201d.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto est\u00e1 previamente establecido por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el an\u00e1lisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma espec\u00edfica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, permite que normas que no tengan relaci\u00f3n con la materia de la ley se oculten m\u00e1s f\u00e1cilmente y puedan pasar inadvertidas.31 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ning\u00fan tipo de relaci\u00f3n con su objeto. As\u00ed, por ejemplo se ha se\u00f1alado que el legislador viola el principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) cuando introduce una norma que rebasa los l\u00edmites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de car\u00e1cter permanente, incluso si est\u00e1 relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994;32 C-177 de 2002);33 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);34 \u00a0<\/p>\n
(iii) cuando prorroga la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual de presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, que ya hab\u00edan sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 200635); \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) cuando se fijan derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de permanencia \u2013por ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social\u2013 mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994,36 C-668 de 200637); \u00a0<\/p>\n
(v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 200438);\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) una norma que ordena un tr\u00e1mite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997);39 \u00a0<\/p>\n
(ii) una norma que reitera los l\u00edmites de las entidades p\u00fablicas en manejo de personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de 199840); \u00a0<\/p>\n
(iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una entidad aut\u00f3noma (en esa oportunidad, la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n) no superara su presupuesto de inversi\u00f3n (C-560 de 200141); \u00a0<\/p>\n
(iv) una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo; C-1124 de 200842); \u00a0<\/p>\n
En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, \u00a0(ii) teleol\u00f3gica, \u00a0(iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), \u00a0(b) tema \u00a0y \u00a0(c) finalidad (presupuestal).43 \u00a0Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes44. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El principio de legalidad del gasto; no hay gastos sin representaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
5.1. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad del gasto \u201c[\u2026] no es otra cosa que la concreci\u00f3n en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuaci\u00f3n p\u00fablica en general\u201d.45 Se busca concretamente, claridad y orden en materia del gasto, a trav\u00e9s del control democr\u00e1tico. La decisi\u00f3n sobre el gasto en un estado social de derecho es compleja y no depende de un solo momento, una sola autoridad o una sola decisi\u00f3n. No obstante, el principio de legalidad del gasto exige que todo gasto cuente con un sustento democr\u00e1tico. El Congreso, foro de representaci\u00f3n democr\u00e1tica plural por excelencia, debe participar en el manejo del gasto; no puede darse \u00e9ste sin contar, entre otros requisitos, con la aprobaci\u00f3n de aquel.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Como se indic\u00f3 en el anterior apartado de las consideraciones de esta sentencia, la ley anual de presupuesto tiene particularidades importantes en cuanto a su tr\u00e1mite legislativo en el Congreso de la Rep\u00fablica. Dentro de \u00e9stas, por ejemplo, se encuentran algunas restricciones al uso de los mecanismos de democracia directa o de facultades y funciones parlamentarias. No obstante, el principio de legalidad del tributo resalta que pese a tales restricciones, el principio democr\u00e1tico es fundamento jur\u00eddico indispensable para legitimar el gasto en una sociedad abierta y, precisamente, democr\u00e1tica. As\u00ed como el principio de la legalidad del gasto puede ser visto como \u201cla concreci\u00f3n en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuaci\u00f3n p\u00fablica en general\u201d, tambi\u00e9n puede ser visto como la contrapartida del principio de legalidad de los tributos. De forma an\u00e1loga a como todas las personas ejercen su ciudadan\u00eda y participan a trav\u00e9s del sistema de representaci\u00f3n democr\u00e1tica en la decisi\u00f3n sobre qu\u00e9 impuestos y en qu\u00e9 montos se han de pagar, participan en la decisi\u00f3n sobre qu\u00e9 gastos y en qu\u00e9 montos se han de hacer. En otras palabras, al grito de los revolucionarios estadounidenses \u2018no hay impuestos sin representaci\u00f3n\u2019, se puede sumar su contrapartida: \u2018no hay gastos sin representaci\u00f3n\u2019. \u00a0<\/p>\n
Debe insistir la Sala en los espacios de democracia participativa. El que exista un papel protag\u00f3nico del Ejecutivo a trav\u00e9s del Gobierno en la configuraci\u00f3n del presupuesto de rentas y gastos y algunas restricciones a la participaci\u00f3n directa, no implican que deje de ser la ley anual de presupuesto de una Rep\u00fablica establecida como una democracia participativa. La ley anual de presupuesto es un control democr\u00e1tico al poder Ejecutivo en materia presupuestal.46 Si bien se dan las restricciones mencionadas, en especial, por el car\u00e1cter t\u00e9cnico que tiene buena parte de las decisiones a tomar, el presupuesto constituye una herramienta jur\u00eddica que concreta buena parte del poder en el Estado. Tal importancia, implica que el proceso presupuestario no sea ajeno, entre otros aspectos, a dos caracter\u00edsticas centrales y estructurales de Estado colombiano, a saber, (i) ser un estado social de derecho, que implica tomar todas las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para propender que toda persona goce de un m\u00ednimo vital en dignidad, ajeno a la pobreza y, como se dijo, \u00a0(ii) ser una democracia participativa, que reconoce a las personas el goce efectivo de sus derechos pol\u00edticos. De hecho, el principio de legalidad del gasto adquiere particularidades propias en el \u00e1mbito territorial, que no entra la Corte a considerar, por no ser objeto del presente an\u00e1lisis de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
5.3. La jurisprudencia ha se\u00f1alado, por ejemplo, que el Congreso de la Rep\u00fablica no puede autorizar al Gobierno Nacional para que, por decreto, sin aprobaci\u00f3n legislativa, cambie la finalidad de una apropiaci\u00f3n aprobada por el propio Congreso. As\u00ed, consider\u00f3 contrario a la Constituci\u00f3n que una norma facultara al Gobierno para que, a trav\u00e9s del Decreto de Liquidaci\u00f3n del Presupuesto, previo concepto del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, efectuara los traslados presupuestales necesarios entre los fondos de cofinanciaci\u00f3n [de v\u00edas (FCV), de caminos vecinales (FNCV), de Infraestructura Urbana (FIU), para el Desarrollo Rural Integrado (DRI), de Inversi\u00f3n Social (FIS) e INURBE, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversi\u00f3n social regional].47 \u00a0La Corte estim\u00f3 que tal facultad implicaba que esa nueva finalidad del gasto apropiado desconocer\u00eda la decisi\u00f3n democr\u00e1tica adoptada con relaci\u00f3n a tales recursos y, por el contrario, se fijaba una nueva finalidad que nunca fue controlada pol\u00edticamente; en otras palabras, ser\u00edan recursos cuyo destino no fue sometido al sistema democr\u00e1tico de frenos y contrapesos; ser\u00edan gastos sin representaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Buena parte de las decisiones en que la Corte Constitucional se ha ocupado del principio de legalidad del gasto, versan sobre la distinci\u00f3n entre la \u2018autorizaci\u00f3n\u2019 de un gasto y la orden imperativa del mismo.48 En tales casos, usualmente suscitados por una objeci\u00f3n presidencial, se ha insistido en que la determinaci\u00f3n del gasto es un proceso que no ocurre en un solo acto y que supone la actuaci\u00f3n e interacci\u00f3n de las dos ramas del poder p\u00fablico. Por tanto, una mera autorizaci\u00f3n por parte del Congreso, sin que la misma sea incluida y dispuesta por el Ejecutivo como una partida del presupuesto, no implica una orden imperativa de gasto en el orden constitucional vigente. El principio de la legalidad del gasto tambi\u00e9n se ha empleado para aplicar la prohibici\u00f3n de establecer en la ley donaciones, auxilios, subsidios o incentivos, por mera liberalidad,49 o para establecer l\u00edmites a las normas que de este tipo se incluyan en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.50\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, con base en las consideraciones precedentes, pasa entonces la Sala a analizar cada uno de los cargos presentados en contra de cada una de las normas legales acusadas, a la luz del orden constitucional vigente. \u00a0<\/p>\n
6. An\u00e1lisis de constitucionalidad de las normas legales acusadas \u00a0<\/p>\n
6.1. El art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, no viola el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
6.1.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
El texto del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1420 de 2010 dice lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6o. El Gobierno Nacional a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico podr\u00e1 realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar operaci\u00f3n presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.1.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. En primer lugar, advierte que el art\u00edculo 119 de la Ley Org\u00e1nica autoriza al Gobierno Nacional para hacer sustituci\u00f3n en el portafolio de deuda p\u00fablica siempre y cuando se mejoren los plazos, intereses u otras condiciones de la misma. Estas operaciones s\u00f3lo requieren autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, no afectar\u00e1n el cupo de endeudamiento, no tendr\u00e1n efectos presupuestales y no afectar\u00e1n la deuda neta de la Naci\u00f3n al finalizar vigencia. La norma aclara que tampoco requerir\u00e1n operaci\u00f3n presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero. Con base en ello concluye la intervenci\u00f3n lo siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAfirmar, entonces, que la actuaci\u00f3n no produce operaci\u00f3n presupuestal alguna no significa, entonces, que no tenga impacto en el presupuesto que se ejecuta sino que, en realidad, no se realiza un acto administrativo espec\u00edfico dentro de los definidos como operaci\u00f3n presupuestal. La figura adem\u00e1s tiene el atributo claro y espec\u00edfico de servir para la ejecuci\u00f3n presupuestal pues de lo que se trata es mejorar las condiciones del portafolio de inversiones y, con ello, morigerar algunas cargas financieras o extraer mayores r\u00e9ditos. \u00a0<\/p>\n
De otra parte y en torno a la existencia de norma anterior, no puede perderse de vista que la sustituci\u00f3n de inversiones, se realiza con sujeci\u00f3n a las leyes que regulan la materia. Esto permite elaborar otro argumento en defensa de la misma y es aqu\u00e9l que la Alta Corporaci\u00f3n ha evidenciado al afirmar que el presupuesto no se reduce a un simple listado de lo que se espera recibir frente a la que se va a gastar sino que incorpora elementos macroecon\u00f3micos como los que aqu\u00ed se destacan. \u00a0<\/p>\n
Se encuentran entonces, los tres elementos que permiten que dicha norma haga parte de la ley anual, a saber: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Es una norma de ejecuci\u00f3n pues la sustituci\u00f3n de portafolio de inversiones facilita la financiaci\u00f3n de los gastos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tiene una vigencia temporal, que caracteriza toda la ley a partir del art\u00edculo 1\u00b0 de la misma y no se puede entender otra cosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Existe ley previa y as\u00ed lo reconoce la norma acusada, no obstante que no la menciona expresamente pero obviamente son las normas del mercado de valores.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Particip\u00f3 en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma. En primer lugar, presenta un argumento com\u00fan a los art\u00edculos 6, 9 y 11 de la Ley 1420 de 2010, en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cUno de los m\u00e1s t\u00edpicos recursos de capital son los t\u00edtulos de tesorer\u00eda TES, incluso en el art\u00edculo 11, literal (a) del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, se ordena estimar el valor de los mencionados recursos de capital, en el presupuesto de rentas. [\u2026] \u00a0<\/p>\n
De tal manera que si se encuentran [los recursos de capital] matriculados en dicho lugar presupuestal, es l\u00f3gico que en las disposiciones generales se reglamente su ejecuci\u00f3n, en este sentido no sobra citar el literal (c) del mismo art\u00edculo 11 [\u2026] \u00a0<\/p>\n
De suerte que los art\u00edculos 6, 9 y 11 se refieren a sustituciones de portafolios de inversiones, a emisi\u00f3n de t\u00edtulos de tesorer\u00eda TES clase B, y a efectuar operaciones de tesorer\u00eda con excedentes de liquidez, todo lo cual hace parte de las fuentes de financiaci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Los l\u00edmites de la sustituci\u00f3n de portafolios, se encuentran claramente descritos en el art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, y por esta raz\u00f3n, nunca ha existido la necesidad de reglamentar la sustituci\u00f3n de los portafolios, es decir por la transparencia de los l\u00edmites impuestos en la norma [\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
Concretamente con relaci\u00f3n al art\u00edculo 6\u00b0 acusado, la intervenci\u00f3n sostiene lo siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] las operaciones de sustituci\u00f3n o intercambio constituyen un mecanismo necesario e indispensable para lograr una recomposici\u00f3n eficiente del portafolio de deuda del Gobierno Nacional, en la medida en que permite la implementaci\u00f3n de estrategias y pol\u00edticas dirigidas al mejoramiento continuo del perfil de vencimientos de los t\u00edtulos de deuda p\u00fablica de la Naci\u00f3n. Adicionalmente, estas operaciones liberan espacio presupuestal para la vigencia actual, sin representar un costo fiscal ni involucrar un aumento correlativo del d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme lo expuesto, en nuestro juicio se deber\u00e1 rechazar in limine el cargo relativo al quebrantamiento del principio de unidad de materia, habida cuenta que la norma demandada tiene relaci\u00f3n de conexidad con el contenido de la Ley 1420 de 2010. Lo anterior, en tanto que la realizaci\u00f3n de las operaciones sustituci\u00f3n de deuda p\u00fablica involucran un evidente impacto econ\u00f3mico que necesariamente debe ser regulado dentro del cuerpo normativo de la ley anual de presupuesto, toda vez que son t\u00edpicamente instrumento que requieren ser dotados de una adecuada seguridad jur\u00eddica respecto del tratamiento en materia de ejecuci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia con lo planteado, se destaca que una regulaci\u00f3n integral de la ejecuci\u00f3n del presupuesto debe involucrar tanto establecimiento de los eventos que necesariamente debe agotar el tr\u00e1mite de ejecuci\u00f3n presupuestal ordinaria (\u00e1mbito positivo), como tambi\u00e9n las operaciones que se encuentran expresamente excluidas de dicho procedimiento (\u00e1mbito negativo). En caso contrario, tendr\u00eda que sostenerse una interpretaci\u00f3n equivocada del principio constitucional de la unidad de materia, que conducir\u00eda a justificar la necesidad de expedir sendas leyes de la Rep\u00fablica con destino a regular por un lado la regla general de aplicaci\u00f3n y por el otro las excepciones a la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta l\u00ednea, se estima dable sostener que la unidad de materia del art\u00edculo 6 de la Ley 1420 de 2010 se encuentra plenamente justificada, bajo el entendido que dicha disposici\u00f3n normativa se ocupa de prescribir una operaci\u00f3n que se encuentra excluida del proceso de ejecuci\u00f3n presupuestal que por regla general resulta aplicable a cualquier actividad administrativa que abarque recursos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] no resulta ajusta a la realidad jur\u00eddica se\u00f1alar que la facultad mencionada en el art\u00edculo 6 de la Ley 1420 de 2010 carece de asiento en una norma anterior, por el contrario, hace parte de las facultades legales que para su actuar tiene la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional, las cuales se encuentran relacionadas \u00edntimamente con la normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual no se est\u00e1 desconociendo de ninguna manera el art\u00edculo 158, como tampoco el 346 y 347 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Siendo esto as\u00ed, y al estar probado que no se trata de la inclusi\u00f3n de una facultad nueva a la Direcci\u00f3n General del Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, es dable anotar que la redacci\u00f3n del art\u00edculo 6 de la Ley 1420 de 2010 prescribe el tratamiento presupuestal de las operaciones de sustituci\u00f3n del portafolio de inversiones que se realicen con base en la actualidad distribuci\u00f3n de competencias a cargo de la aludida Direcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n a la conexidad razonable esgrimida por el actor, es de anotar que tal y como ya se ha mencionado anteriormente, la redacci\u00f3n de la norma demandada pretende mantener una armoniosa congruencia entre el r\u00e9gimen de ejecuci\u00f3n presupuestal y la realidad econ\u00f3mica \u2013 jur\u00eddica de las operaciones de manejo de deuda p\u00fablica de la Naci\u00f3n [\u2026] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el art\u00edculo [\u2026] se encuentra ligado al objetivo mismo de la norma presupuestal, en el entendido que tal como lo dispuso la Corte, se debe mantener una l\u00ednea clara de ejecuci\u00f3n tendiente a tener una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto, es decir observar el principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n.\u201d51 \u00a0<\/p>\n
6.1.3. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que es exequible el art\u00edculo 6\u00b0 demandado, que se refiere a la posibilidad de que el Gobierno Nacional realice sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna, por no violar el principio de preexistencia legal en materia de autorizaci\u00f3n de gasto ni el principio de unidad de materia. Para el Director del Ministerio P\u00fablico, la norma acusada busca desarrollar, \u201c[\u2026] para los recursos que se capten en la vigencia fiscal de 2011, lo establecido para manejos de liquidez en las normas org\u00e1nicas presupuestales, especialmente los art\u00edculos 16, 22, 31, 34, 98, 99, 100, 119 y 124 del Decreto 111 de 1996. Esto responde a la aplicaci\u00f3n del principio de eficiencia econ\u00f3mica, el cual exige el empleo del capital para evitar p\u00e9rdida de poder adquisitivo del mismo y generar rentabilidad, con lo cual se contribuye a financiar los presupuestos de los a\u00f1os siguientes. Tanto las operaciones de mercado como las decisiones que deben tomarse en torno de \u00e9l son din\u00e1micas, por ello, el manejo de la liquidez debe hacerse de manera directa e inmediata. Sustituir en el portafolio de inversiones con entidades descentralizadas una inversi\u00f3n, sin que medie operaci\u00f3n presupuestal alguna, pero dentro de los precisos par\u00e1metros de la ley org\u00e1nica, como lo prev\u00e9 la norma en comento, no vulnera los principios aludidos por el actor.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.1.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
6.1.4.1. La demanda presenta dos argumentos en contra del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1420 de 2010, que contempla la posibilidad de que el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, realice sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar operaci\u00f3n presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes. El primero de ellos se refiere a que la norma violar\u00eda el principio de unidad de materia que rige la expedici\u00f3n de las leyes de la Rep\u00fablica y el segundo a que se estar\u00eda violando el principio de legalidad del gasto. En el primer caso, aunque precario, existe un argumento. En cambio, en el segundo caso, no lo hay. La demanda se limita a afirmar que \u201cesta operaci\u00f3n\u201d \u2013sustituci\u00f3n en el portafolio de inversiones con entidades descentralizadas\u2013 \u201ccarece de norma legal o ley ordinaria expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara y espec\u00edfica como lo exigen los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n\u201d.52 Esboza el argumento constitucional que mostrar\u00eda por qu\u00e9 la norma acusada viola las normas constitucionales en cuesti\u00f3n, pero no lo construye. Es decir, no muestra por que la medida adoptada se encuentra realmente en un vac\u00edo normativo, como lo alega, por lo que tampoco argumenta de qu\u00e9 manera la norma desconoce los art\u00edculos constitucionales. Por tanto, la Sala se limitar\u00e1 a tener en cuenta el primero de los argumentos. \u00a0<\/p>\n
6.1.4.2. La Sala considera por tanto, el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfviola el legislador el principio de unidad de materia (art. 158, CP) al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza al Gobierno Nacional a realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, \u2018sin hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna\u2019? \u00a0<\/p>\n
6.1.4.3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, el art\u00edculo 6\u00b0 acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La norma contempla una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica con la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que (i) consagra una regla con un contenido directa y espec\u00edficamente referido al tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno \u2013las sustituciones en los portafolios de inversi\u00f3n con entidades descentralizadas- se realizar\u00e1n \u201csin hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna\u201d, es decir, no tendr\u00e1n consecuencias de \u00edndole presupuestal, para los efectos contables, financieros o econ\u00f3micos a los que haya lugar; (ii) constituye una disposici\u00f3n de alcance general, en la que se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas a las fuentes de financiaci\u00f3n del presupuesto; y (iii) es una norma cuya vigencia es de un a\u00f1o y su estructura no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, es decir, es temporal. No se refiere, en conclusi\u00f3n, a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Sala considera que el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1420 de 2010 no viola el principio de unidad de materia y, en tal sentido, declarar\u00e1 exequible la norma. \u00a0<\/p>\n
6.2. La demanda no presenta un cargo en contra del art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de control de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
El texto de la norma sostiene lo siguiente, \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9o. El Gobierno Nacional podr\u00e1 emitir t\u00edtulos de Tesorer\u00eda, TES, Clase \u201cB\u201d, con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contar\u00e1n con la garant\u00eda solidaria del Banco de la Rep\u00fablica; el estimativo de los ingresos producto de su colocaci\u00f3n se incluir\u00e1 en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n como recursos de capital, con excepci\u00f3n de los provenientes de la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos para operaciones temporales de tesorer\u00eda; sus rendimientos se atender\u00e1n con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n; su redenci\u00f3n se atender\u00e1 con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, con excepci\u00f3n de las operaciones temporales de tesorer\u00eda cuyo monto de emisi\u00f3n se fijar\u00e1 en el decreto que las autorice; podr\u00e1n ser administrados directamente por la Naci\u00f3n; podr\u00e1n ser denominados en moneda extranjera; su emisi\u00f3n solo requerir\u00e1 del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisi\u00f3n no afectar\u00e1 el cupo de endeudamiento y estar\u00e1 limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de estas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Argumentos del demandante \u00a0<\/p>\n
El actor formula as\u00ed las razones por las cuales considera que el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional: \u00a0<\/p>\n
\u201cModifica la Ley 51 de 1990, \u2018por la cual se autorizan una operaciones de endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n; se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias entre entidades p\u00fablicas; se otorga una facultad y se dictan otras disposiciones\u2019, la anterior Ley 51 de 1990, ha sido modificada en forma parcial, entre otras por las siguientes leyes: 185 de 1995, 533 de 1999, 31 de 1992, 1366 de 2009, 781 de 2002, 1169 de 2007, 1110 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, esta disposici\u00f3n no corresponde a normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto General o de la Naci\u00f3n violando el art\u00edculo 352 de la Carta Magna, y el art\u00edculo 158 de la misma, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.2.3.1. Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional. Defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo primero que se advierte es que existe una norma anterior que soporta la figura de emisi\u00f3n de esta clase de t\u00edtulos y a ella hace alusi\u00f3n la disposici\u00f3n atacada. El entendimiento del actor, seg\u00fan el cual se modifica la Ley 51 de 1990 gravita en desconocer que las normas que la han modificado se integran a la misma. As\u00ed ha ocurrido con las Leyes 31 de 1992, 185 de 1995, 533 de 1999, 781 de 2002, inter alia. No se trata, entonces, de un reparto contundente. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, aunque el cargo no resulta muy claro, si el art\u00edculo 346 constitucional admite como fuentes de gasto el servicio de la deuda, es l\u00f3gico pensar que las normas que dinamizan la ejecuci\u00f3n del presupuesto cumplen facetas propias del financiamiento en ese rengl\u00f3n espec\u00edfico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se encuentra entonces, los tres elementos que permiten que dicha norma haga parte de la ley anual, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Es una norma de ejecuci\u00f3n pues afecta las fuentes de financiamiento y financiar\u00eda apropiaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tiene una vigencia temporal, que caracteriza toda la ley a partir del art\u00edculo 1\u00b0 de la misma y no se puede entender otra cosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Existe ley previa tal y como ya se expres\u00f3\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Defendi\u00f3 la norma legal en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] la legislaci\u00f3n vigente53 establece una serie de mecanismos que garantizan la adecuada planeaci\u00f3n financiera del Gobierno Nacional, destac\u00e1ndose entre estos: el marco fiscal de mediano plazo y su correspondiente plan financiero anual. Dichos mecanismos son creados con el objetivo de materializar las metas macroecon\u00f3micas que orientan las pol\u00edticas p\u00fablicas en materia de endeudamiento por medio de la emisi\u00f3n de t\u00edtulos de deuda, TES. \u00a0<\/p>\n
Conforme la normatividad antes expuesta, el plan financiero aprobado por el CONFIS para el 2011 ordena un gasto mayor al nivel de ingresos de la Naci\u00f3n. Esto representa una necesidad de financiamiento por $24 billones de pesos, sin incluir amortizaciones de deuda. \u00a0<\/p>\n
Al incluir este rubro las necesidades de financiaci\u00f3n en el a\u00f1o 2011 ascienden a $42 billones de pesos. De \u00e9stos, hasta $28 billones se obtendr\u00e1n a trav\u00e9s de emisi\u00f3n de t\u00edtulos TES Clase B con base en la autorizaci\u00f3n que tienen el Gobierno Nacional en el art\u00edculo 4 de la Ley 51 de 1990 y en observancia del cupo m\u00e1ximo establecido por el CONFIS para la presente vigencia. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el monto de emisi\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna es aprobado por la Ley Anual de Presupuesto, dado que en la misma se fijan los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2011. Para ello, se establece cu\u00e1l es el monto de recurso que requiere el Gobierno Nacional para financiar las apropiaciones presupuestales de la vigencia correspondiente. As\u00ed mismo, anualmente la Ley de Presupuesto [prev\u00e9] que para la emisi\u00f3n s\u00f3lo se requerir\u00e1 del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras y que para la expedici\u00f3n del Decreto se tiene en cuenta lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Monto de Emisi\u00f3n de TES para financiaci\u00f3n presupuestal: Para dar cumplimiento con el Programa de financiamiento interno mediante la colocaci\u00f3n de T\u00edtulos de Tesorer\u00eda TES con plazo igual o mayo a un a\u00f1o, se solicita su autorizaci\u00f3n para la administraci\u00f3n de estos t\u00edtulos hasta por la suma de 28 billones de pesos, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Monto \u00a0\u00a0<\/p>\n
Subastas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a018,000 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Forzosas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 4,000 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Total \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a028,000 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Monto de Emisiones de TES de Corto Plazo: Con el prop\u00f3sito de continuar con las colocaciones de TES con plazo menor a un (1) a\u00f1o, destinados a realizar Operaciones Temporales de Tesorer\u00eda y para dar continuidad a los esfuerzos de desarrollar el segmento corto de la curva de rendimientos y operaciones derivadas, se solicita para el a\u00f1o 2011 la aprobaci\u00f3n en administraci\u00f3n de un saldo rotativo de estos t\u00edtulos por siete billones quinientos mil millones de pesos ($7.500.000.000.000). Este monto est\u00e1 distribuido en operaciones de colocaci\u00f3n por Subastas semanales en cuant\u00eda cercana a los $250 mil millones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, es dable anotar que la unidad de materia de la norma demandada encuentra pleno sustento constitucional en los principios de coherencia macroecon\u00f3mica y homeostasis presupuestal, generando una conexidad razonable con las disposiciones de la ley anual de presupuesto en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la Sentencia C-315 de 1997 de la Corte Constitucional [\u2026] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el art\u00edculo 9 de la Ley 1420 de 2010 permite precisamente que el presupuesto en su integridad sea coherente con las metas macroecon\u00f3micas fijadas por el Gobierno Nacional al conservar la congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los recursos provenientes de la deuda p\u00fablica y el crecimiento de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la norma demandada no implica el otorgamiento de una nueva facultad para emitir T\u00edtulos de Tesorer\u00eda TES, se encuentra contenida en la Ley 51 de 1990. Por el contrario, la disposici\u00f3n se ocupa de prever aspectos de orden eminentemente presupuestal sobre la naturaleza de los ingresos provenientes de la colocaci\u00f3n de deuda p\u00fablica interna y sobre la manera en que se atender\u00e1 el servicio de esta deuda dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Bajo esta perspectiva, resulta a toda vista adecuada que la ley anual de presupuesto de la Naci\u00f3n se ocupe de establecer no s\u00f3lo los gastos sino tambi\u00e9n previsiones sobre los mecanismos para atender las necesidades de financiaci\u00f3n y el recurrente d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n. Siendo as\u00ed, la emisi\u00f3n de los T\u00edtulos de Tesorer\u00eda, TES, corresponde a un asunto directamente relacionado con la estimaci\u00f3n de las rentas de los ingresos de la Naci\u00f3n durante la correspondiente vigencia fiscal, con lo cual se lograr\u00e1 la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto en concordancia con el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] Por todo lo anterior, se reitera que existe conexidad razonable entre la consecuci\u00f3n de los recursos para atender los gastos incorporados en el presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicita la inconstitucionalidad de la norma acusada porque considera que su texto est\u00e1 cambiando las condiciones de endeudamiento p\u00fablico. En tal sentido, se trata no de una disposici\u00f3n orientada simplemente a la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, sino que cambia las condiciones y las reglas legales de endeudamiento p\u00fablico. La defensa del cargo presentado por la demanda se hizo en los siguientes t\u00e9rminos. \u00a0<\/p>\n
\u201cLuego de conformar el bloque de constitucionalidad como par\u00e1metro de juicio, a partir de lo establecido en los art\u00edculos 158 y 352 Superiores y en el literal c) del art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, es menester revisar la Ley 51 de 1990, cuyo art\u00edculo 4\u00b0 autoriza al Gobierno Nacional para emitir t\u00edtulos de tesorer\u00eda con el prop\u00f3sito de financiar apropiaciones presupuestales y para operaciones temporales de tesorer\u00eda, cuyas caracter\u00edsticas, al tenor del art\u00edculo 6\u00b0 de esta ley, son: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 6o. Los T\u00edtulos de Tesorer\u00eda tendr\u00e1n las siguientes caracter\u00edsticas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Ser\u00e1n t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna libremente negociables;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Ser\u00e1n de dos clases: Los de la clase A que sustituir\u00e1n a la deuda contra\u00edda en Operaciones de Mercado Abierto -OMAS- (T\u00edtulos de Participaci\u00f3n) y que podr\u00e1n ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Naci\u00f3n con el Banco de la Rep\u00fablica en los t\u00e9rminos del art\u00edculo anterior. Los de la clase B, que se emitir\u00e1n para sustituir a los T\u00edtulos de Ahorro Nacional -TAN-, obtener recursos para apropiaciones presupuestales, y efectuar operaciones temporales de tesorer\u00eda del Gobierno Nacional; \u00a0<\/p>\n
\u00a0c) Los T\u00edtulos de Tesorer\u00eda contar\u00e1n con la garant\u00eda solidaria del Banco de la Rep\u00fablica y ser\u00e1n administrados por esta entidad en nombre y por cuenta del Gobierno Nacional mediante contrato;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las condiciones financieras de los t\u00edtulos ser\u00e1n determinadas por la Junta Monetaria. \u00a0<\/p>\n
PARAGRAFO. En el contrato de administraci\u00f3n fiduciaria de los T\u00edtulos de Tesorer\u00eda con el Banco de la Rep\u00fablica se convendr\u00e1, si fuese necesario, la constituci\u00f3n y manejo de un fondo para el servicio oportuno de los t\u00edtulos, y el traslado de fondos al Gobierno Nacional de recursos que hayan sido incluidos en el Presupuesto Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los t\u00edtulos de tesorer\u00eda clase B son s\u00f3lo de deuda p\u00fablica interna, emitidos por el Gobierno Nacional. Deben contar con la garant\u00eda solidaria del Banco de la Rep\u00fablica y ser administrados por \u00e9l, quien fija las condiciones financieras a trav\u00e9s de su Junta Directiva, hace el servicio oportuno de los t\u00edtulos y el giro de recursos que hayan sido incluidos en el presupuesto nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 1420 de 2010 modifica la naturaleza de los t\u00edtulos de tesorer\u00eda clase B, al desligar al Banco de la Rep\u00fablica en materia de administraci\u00f3n y garant\u00eda, y al desconocer que estos t\u00edtulos se emiten para contraer deuda p\u00fablica interna. Por tanto, se viola el principio de unidad de materia presupuestal debido a que este art\u00edculo, en lugar de ser una norma tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n para el a\u00f1o 2011, est\u00e1 encaminado a cambiar las reglas de endeudamiento p\u00fablico nacional. De igual manera, no se observa la programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n presupuestal de estos recursos, cuyo l\u00edmite es el de la financiaci\u00f3n de las apropiaciones presupuestales, pudiendo llegar a ser el de la totalidad de \u00e9stas. Esta omisi\u00f3n implicar\u00eda la posibilidad de una autorizaci\u00f3n en blanco para adquirir deuda, lo que va en contra de la obligaci\u00f3n constitucional del Gobierno de proponer nuevos proyectos de ley para financiar el presupuesto de gastos, al tenor de lo contemplado en el art\u00edculo 347 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la norma en comento se pone en riesgo el ejercicio de las funciones y de los controles a cargo de la banca central, en materia del poder adquisitivo de la moneda, del control de cambios y del cr\u00e9dito, de la administraci\u00f3n de las reservas internacionales y de endeudamiento p\u00fablico. Ante la entidad del riesgo, se solicitar\u00e1 a la Corte declarar inexequible este art\u00edculo desde el momento de la promulgaci\u00f3n de la Ley 1420 de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.2.5. Consideraciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que el actor no ha formulado en contra del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1420 de 2010 un cargo que sea susceptible de activar el control abstracto de constitucionalidad ejercido por esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, al acusar el art\u00edculo 9\u00ba de violar la Carta Pol\u00edtica el demandante no tuvo en cuenta al estructurar su argumento todo el conjunto de normas legales y reglamentarias que regulan la emisi\u00f3n de t\u00edtulos de tesorer\u00eda TES Clase B, sino que se limit\u00f3 a enunciar una serie de normas que han modificado la Ley 51 de 1990, cuya supuesta incompatibilidad con la norma acusada fue simplemente indicada por el demandante, sin formular un cargo de inconstitucionalidad concreto y espec\u00edfico. El actor tampoco aport\u00f3 las razones por las cuales el art\u00edculo acusado infringe el principio de unidad de materia propio de la ley anual de presupuesto. En esta medida, para la Corte el argumento carece de la certeza, precisi\u00f3n y suficiencia que se exige del concepto de violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n alegado, para que se configure un cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte se inhibir\u00e1 de adoptar un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.3. La demanda no contempla un cargo en contra del \u00a0art\u00edculo 11 de la Ley 1420 de 2010 susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
6.3.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
El texto de la norma legal acusada es el siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 11. Facultase a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que con los excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de t\u00edtulos valores emitidos por la Naci\u00f3n, el Banco de la Rep\u00fablica, Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, Fogaf\u00edn, entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorer\u00edas; compra de deuda de la Naci\u00f3n; compras con pacto de retroventa con entidades p\u00fablicas y con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; dep\u00f3sitos remunerados e inversiones financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia; dep\u00f3sitos a t\u00e9rmino y compras de t\u00edtulos emitidos por entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de riesgos; y las dem\u00e1s que autorice el Gobierno Nacional; as\u00ed mismo, pr\u00e9stamos transitorios a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, reconociendo tasa de mercado durante el periodo de utilizaci\u00f3n, evento que no implica unidad de caja; y pr\u00e9stamos de t\u00edtulos valores a la citada Direcci\u00f3n a tasas de mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Lo anterior aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no pueda hacer unidad de caja con los recursos de los fondos que administre.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.3.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. La norma acusada es defendida en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] utilizando el esquema trazado para dar respuesta a las objeciones, la inconformidad se resuelve de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Es una norma de ejecuci\u00f3n en el sentido en que permite operaciones de financiamiento con excedentes de liquidez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tiene una vigencia temporal, que caracteriza toda la ley a partir del art\u00edculo 1\u00b0 de la misma y no se puede entender otra cosa del texto de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Existe ley previa. La funci\u00f3n se encuentra compilada en el Decreto 4712 de 2008, tanto en la propias del Ministerio como las espec\u00edficas de la Direcci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
El DNP hizo tambi\u00e9n referencia a las funciones propias del Ministerio, dentro de las cuales est\u00e1n las de emitir y administrar t\u00edtulos valores, bonos, pagar\u00e9s y dem\u00e1s documentos de deuda p\u00fablica; custodiar y conservar los t\u00edtulos representativos de valores de propiedad de la Naci\u00f3n y los t\u00edtulos constituidos a su favor de cualquier naturaleza; y vender o comprar en el pa\u00eds o en el exterior t\u00edtulos valores del Gobierno Nacional y otros activos de reserva. \u00a0<\/p>\n
6.3.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada, luego de aclarar que las facultades de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Tesoro Nacional se encuentran plasmadas en norma anterior (Decreto 4712 de 2008), en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] no se trata de un art\u00edculo nuevo que otorga facultades a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional para la realizaci\u00f3n de este tipo de operaciones; por el contrario, se trata de la inclusi\u00f3n de una facultad ya existente tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general mediante la utilizaci\u00f3n de los recursos que se encuentran disponibles, con el fin de obtener rendimientos financieros que representan recursos adicionales dirigidos a satisfacer las necesidades del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el art\u00edculo demandado determina que los ingresos adicionales provenientes de inversi\u00f3n de los excedente de liquidez que realiza la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Las condiciones determinadas en este art\u00edculo son indispensables para asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n, toda vez que las mismas permiten a la citada Direcci\u00f3n determinas la fuente de los recursos adicionales de la Naci\u00f3n, buscando obtener una adecuada ejecuci\u00f3n presupuestal de los rendimientos financieros necesarios para las obligaciones de gastos incluidas en la ley de presupuesto, ya que los rendimientos financieros hacen parta de la composici\u00f3n del Presupuesto de Rentas del 2011 por valor de $579.331.056.283. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, el art\u00edculo permite optimizar el manejo de los recursos de la caja de la Naci\u00f3n, al mencionar la facultad que tiene la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional para obtener pr\u00e9stamos transitorios con los recursos de los fondos que administre, evitando sobrecostos a la Naci\u00f3n e interrupciones en el cumplimiento de las obligaciones presupuestales, cuando temporalmente por diversos factores no se cuente con la liquidez necesaria para la debida ejecuci\u00f3n de las diferentes partidas del Presupuesto de la Naci\u00f3n toda vez que la periodicidad de ingresos no se ajusta al cronograma de egresos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el contenido del art\u00edculo [entonces,] guarda absoluta conexidad material con los preceptos incluidos en la ley de presupuesto y que su inclusi\u00f3n corresponde a la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico en uso de las facultades otorgadas a la Direcci\u00f3n General del Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional en el Decreto 4712 de 2008.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.3.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico le solicit\u00f3 a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la demanda contra el art\u00edculo 11 de la Ley 1420 de 2010, se solicitar\u00e1 a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo, por cuanto el actor se limita a afirmar su inconstitucionalidad sin presentar raz\u00f3n alguna que sustente su dicho.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.3.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 previamente, la demanda advierte que el art\u00edculo 11 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por otorgar \u201camplias facultades a la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para efectuar operaciones de tesorer\u00eda con excedentes de liquidez. Operaci\u00f3n que corresponde a la compra y venta de t\u00edtulos valores, inversiones financieras, pr\u00e9stamos transitorios y reconocimiento de tasa de mercado durante su utilizaci\u00f3n.\u201d A su juicio estas facultades corresponden a \u201coperaciones de naturaleza diferente asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto de la Naci\u00f3n\u201d con lo cual, a su juicio se quebranta el art\u00edculo 352 de la CP y 158 sobre unidad de materia. No obstante, no se advierte nunca por qu\u00e9 se considera que tales operaciones de tesorer\u00eda con excedentes de liquidez para las cuales se faculta al Ministerio de Hacienda, no buscan asegurar correctamente el presupuesto. No existe en este caso un cargo susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad por parte de la Corte. En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n se inhibir\u00e1 de pronunciarse con relaci\u00f3n al art\u00edculo 11 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.4. El art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, no viola el principio constitucional de legalidad del gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
6.4.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
El texto de la norma legal acusada es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. Se podr\u00e1n hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n, mediante resoluci\u00f3n suscrita por el jefe del respectivo \u00f3rgano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, estas distribuciones se har\u00e1n por resoluci\u00f3n o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo har\u00e1 el representante legal de estos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos, se someter\u00e1n a aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional, y trat\u00e1ndose de gastos de inversi\u00f3n, requerir\u00e1n el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n – Direcci\u00f3n de Inversiones y Finanzas P\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los jefes de los \u00f3rganos responder\u00e1n por la legalidad de los actos en menci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribuci\u00f3n afecte el presupuesto de otro \u00f3rgano que haga parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, el mismo acto administrativo servir\u00e1 de base para realizar los ajustes correspondientes en el \u00f3rgano que distribuye e incorporar las del \u00f3rgano receptor. La ejecuci\u00f3n presupuestal de estas deber\u00e1 iniciarse en la misma vigencia de la distribuci\u00f3n; en caso de requerirse se abrir\u00e1n subordinales y subproyectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El jefe del \u00f3rgano o en quien este haya delegado la ordenaci\u00f3n del gasto podr\u00e1 efectuar a nivel del decreto de liquidaci\u00f3n asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gesti\u00f3n, sin que las mismas impliquen cambiar su destinaci\u00f3n. Estas asignaciones para su validez no requerir\u00e1n aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional ni del previo concepto favorable por parte del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n – Direcci\u00f3n de Inversiones y Finanzas P\u00fablicas trat\u00e1ndose de gastos de inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.4.2. Cargo formulado por el demandante \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el art\u00edculo 19, acusado, desconoce el principio de legalidad del gasto p\u00fablico, en la medida en que \u201cfaculta a los jefes de los \u00f3rganos (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros), para efectuar modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante resoluci\u00f3n al realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n. A este respecto, cabe anotar que las apropiaciones de la ley anual del presupuesto, son partidas globales, de manera que al efectuar operaciones de distribuci\u00f3n se incurre en lo que se denominan traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una secci\u00f3n presupuestal (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros) a otra (art\u00edculo 36 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se quebrantan los art\u00edculos 345 y 346 de la CP, atropellando la legalidad del gasto\u201d. \u00a0En tal medida, considera el demandante que \u201cel art\u00edculo excede su capacidad de acci\u00f3n por cuanto implica modificar la ley anual del presupuesto, por resoluci\u00f3n de los jefes de los \u00f3rganos. Las modificaciones presupuestales est\u00e1n reguladas en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, art\u00edculo 79, 80 y 81, con lo cual se viola el art\u00edculo 352 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.4.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.4.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. La norma acusada es defendida en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] debe tenerse en cuenta que es una t\u00edpica norma destinada a la ejecuci\u00f3n del presupuesto pues permite que, con los respectivos vistos buenos, sea posible flexibilizar la ejecuci\u00f3n para que las misma se ajuste a los respectivos planes operativos y se pueda cumplir adecuadamente la misi\u00f3n del \u00f3rgano respectivo. El reparo se encuentra en la forma en que el acto analiza la facultad pues, a su juicio, ser\u00eda en la pr\u00e1ctica un nuevo presupuesto o una modificaci\u00f3n del existente. \u00a0<\/p>\n
Una lectura en detalle de la norma permite concluir que ese no es, precisamente, el efecto de la norma incluida. En primer lugar, el art\u00edculo cuestionado respeta expresamente el destino previsto por el legislador, que constituye el componente del principio que se estima vulnerado, seg\u00fan se ha precisado. Es dentro de estas autorizaciones y teniendo en cuenta el respectivo decreto de liquidaci\u00f3n, que es factible realizar distribuciones. NO de otra manera puede entenderse, adem\u00e1s, que los jefes de los \u00f3rganos respondan por la legalidad de las distribuciones. Sobre el particular no puede pasarse por alto que ha sido la propia Corte Constitucional la que ha diferenciado los traslados presupuestales, que modifican el presupuesto de aquellos que son admisibles administrativamente [\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el DNP este an\u00e1lisis es compatible con el art\u00edculo 4\u00b0 de la misma Ley anual de presupuesto, que establece que las disposiciones generales deben atenerse al orden legal vigente, en especial se ha de entender que son complementarias de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995 y 819 de 2003, Org\u00e1nicas del Presupuesto, y deben aplicarse en armon\u00eda con estas. \u00a0<\/p>\n
6.4.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Luego de establecer que el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto consagra los eventos en los cuales debe acudirse al Congreso de la Rep\u00fablica, para modificar el presupuesto, el Ministerio defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] el art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010 establece la posibilidad de realizar distribuciones en el Presupuesto, lo cual per se, no comporta un traslado presupuestal, que \u2013como afirma el actor\u2013, atropellar\u00eda la legalidad del gasto. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, vale decir que el Congreso de la Rep\u00fablica cuando aprueba el presupuesto, est\u00e1 aprobando el monto de ingresos y gastos, as\u00ed como la destinaci\u00f3n del gasto. De esta forma, la distribuci\u00f3n autorizada en la norma demandada, de ninguna forma var\u00eda ni la destinaci\u00f3n del gasto; ni el valor total del presupuesto aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Con este hilo conductor, es claro que no se est\u00e1 haciendo un cr\u00e9dito adicional, puesto que no se modifica el valor del presupuesto de rentas ni de gastos, ni tampoco, en sentido estricto se est\u00e1 realizando un traslado, por cuanto la destinaci\u00f3n de la apropiaci\u00f3n que se distribuye se mantiene intacta, n\u00f3tese que la norma demandada establece que se podr\u00e1n hacer distribuciones sin cambiar su destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, desde la perspectiva del gasto debe tenerse en cuenta que las partidas previstas en el presupuesto para ser distribuidas ya han sido aprobadas mediante ley, evento diferente a la modificaci\u00f3n regulada en los art\u00edculos 79, 80 y 81 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Por lo antes expuesto, se considera que el art\u00edculo 19 objeto de esta demanda no vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (arts. 345, 346 y 352) ni el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (arts. 11, 79, 80, 81).\u201d \u00a0<\/p>\n
6.4.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDesde el punto de vista hist\u00f3rico, una de las justificaciones m\u00e1s importantes de la representaci\u00f3n pol\u00edtica en los parlamentos, es la relacionada con la aprobaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de los Estados y su financiaci\u00f3n. Por eso se tiene la m\u00e1xima pol\u00edtica y jur\u00eddica de que \u201cno hay gasto ni impuesto sin representaci\u00f3n\u201d. En el caso colombiano, le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n, lo cual debe hacer anualmente, al tenor de lo dispuesto en los art\u00edculos 150.11, 151, 345 a 352 Superiores, bajo los par\u00e1metros establecidos en la ley org\u00e1nica correspondiente. En ese sentido, el proyecto de ley de apropiaciones que formula el Gobierno Nacional debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, los cuales pueden ser aumentados o disminuidos por el Congreso, pero respetando siempre lo que se necesite para honrar el servicio de la deuda p\u00fablica, cubrir las obligaciones contractuales y atender completamente los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas del plan nacional de inversiones. \u00a0<\/p>\n
[\u2026].54 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a las razones del presente caso, no resulta de recibo decir que los traslados presupuestales se deben hacer sin cambiar su destinaci\u00f3n, porque eso es contrario a la seguridad jur\u00eddica, debido a que los destinos presupuestales son muy abstractos (funcionamiento, servicio de la deuda, inversi\u00f3n), los cuales se pueden cambiar mediante resoluci\u00f3n sin control alguno perjudicando a los destinatarios presupuestales iniciales (v.gr. no ejecutar proyectos espec\u00edficos, no pagar deudas, cambiar de destino los gastos de funcionamiento en contra de la eficiencia de las entidades p\u00fablicas \u2013m\u00e1s para vi\u00e1ticos y transporte sacrificando otros gastos esenciales-, etc.). Lo mismo es dable pensar en relaci\u00f3n con la circunstancia que los traslados inter \u00f3rganos se hagan para evitar duplicidad de funciones, porque, adem\u00e1s de comprometer la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico en lo que a los presupuestos de los \u00f3rganos independientes y aut\u00f3nomos se refiere, esto va en contra del principio de especializaci\u00f3n del gasto, ya que el hecho que de manera circunstancial se presente duplicidad de funciones, no significa que se tenga duplicidad de proyectos o de fines. Las duplicidades de funciones y las necesidades de los \u00f3rganos deben ser previstas durante la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y discusi\u00f3n de los presupuestos y no ser objeto de modificaciones mediante simples resoluciones en la etapa de su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010, con car\u00e1cter retroactivo al momento de su expedici\u00f3n, por las implicaciones que esto pueda haber llegado a tener en materia de seguridad jur\u00eddica.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.4.4. Consideraciones de la Corte \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra, en sus distintos incisos, el soporte legal de dos tipos muy espec\u00edficos de operaciones presupuestales, que en nada se oponen a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino antes bien constituyen, en criterio de la Corte, herramientas b\u00e1sicas de gesti\u00f3n p\u00fablica presupuestal. Si bien una lectura meramente literal y descontextualizada del t\u00e9rmino \u201cdistribuciones\u201d utilizado en esta disposici\u00f3n podr\u00eda llevar a la conclusi\u00f3n apresurada de que all\u00ed se est\u00e1 consagrando una facultad para el Ejecutivo de variar las cuant\u00edas y destinaciones de las partidas de gasto e inversi\u00f3n aprobadas por el Congreso, para la Corte es claro que esta aproximaci\u00f3n textual desinformada es equivocada, y conduce a conclusiones err\u00f3neas en las que han incurrido tanto el demandante como la Vista Fiscal. Para comprender a cu\u00e1les operaciones presupuestales espec\u00edficas est\u00e1 aludiendo este art\u00edculo, es necesario leer con detenimiento su contenido \u00edntegro, a la luz de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y contextual que tenga en cuenta tanto las normas org\u00e1nicas y reglamentarias que regulan los procesos presupuestales del sector p\u00fablico nacional, como la pr\u00e1ctica presupuestal real de las entidades p\u00fablicas colombianas, y la jurisprudencia constitucional relevante. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010 consagra dos figuras distintas: las llamadas \u201cdistribuciones\u201d de partidas presupuestales globales que nacen con vocaci\u00f3n de ser distribuidas (incisos 1 al 5), y las asignaciones internas de partidas presupuestales para efectos de facilitar su manejo y gesti\u00f3n (inciso 6). Ninguna de estas dos operaciones equivale a una adici\u00f3n o traslado presupuestal de los que competen exclusivamente, en tiempos de normalidad, al Congreso de la Rep\u00fablica. Tampoco equivalen estas operaciones a las modificaciones presupuestales que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno Nacional, a nivel del Decreto de Liquidaci\u00f3n55. Tanto las \u201cdistribuciones\u201d como las asignaciones a las que alude el art\u00edculo 19 deben respetar plenamente la cuant\u00eda y destinaci\u00f3n del gasto aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica y precisadas en el Decreto de Liquidaci\u00f3n. Es decir, en este ejercicio no pueden excederse los montos inicialmente aprobados en democracia. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, las \u201cdistribuciones\u201d a las que se refieren los primeros 5 incisos de la norma son operaciones presupuestales propias de la etapa de ejecuci\u00f3n presupuestal, que han sido dise\u00f1adas como mecanismos para responder a la naturaleza de algunos recursos p\u00fablicos que, al momento de ser aprobados en una determinada partida presupuestal, tienen vocaci\u00f3n de ser distribuidos entre distintas entidades p\u00fablicas, o entre distintas secciones, dependencias, regionales, proyectos o subproyectos de una entidad p\u00fablica, para efectos de suplir una finalidad espec\u00edfica se\u00f1alada por el legislador, sin que la forma exacta de distribuci\u00f3n pueda determinarse con precisi\u00f3n al momento de la aprobaci\u00f3n de la partida presupuestal correspondiente, puesto que depende de eventos contingentes, eventuales, futuros o indefinidos que se habr\u00e1n de precisar, aclarar y definir en el curso de la vigencia fiscal correspondiente. En palabras del Ministerio de Hacienda, una distribuci\u00f3n es \u201cuna operaci\u00f3n a trav\u00e9s de la cual una entidad desagrega parcial o totalmente los recursos asignados a un gasto global o a un proyecto, discriminando entre uno o varios subproyectos\u201d,56en casos de \u201cproyectos globales cuyas actividades o \u00a0desagregaci\u00f3n regional no est\u00e1n bien definidas en el momento de realizar el proceso de programaci\u00f3n [presupuestal por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n] o por [la Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional del Ministerio de Hacienda], para situaciones similares en el presupuesto de funcionamiento\u201d57, todo ello sin variar la destinaci\u00f3n de los recursos aprobada por el Congreso en ejercicio de su competencia exclusiva. Tres ejemplos de este tipo de partidas pueden ser citados para ilustrar la clase de recursos a los que se alude: (i) los recursos del sistema general de participaciones, aprobados globalmente en el presupuesto para ser distribuidos posteriormente desde las entidades nacionales competentes \u2013por ejemplo, el Ministerio de Educaci\u00f3n que recibe un rubro global de \u201cTransferencias\u201d- hacia las entidades territoriales en el curso de la vigencia fiscal de conformidad con la ley; (ii) los recursos destinados a la atenci\u00f3n de emergencias o desastres, aprobados globalmente en un rubro a cargo del Ministerio del Interior, para ser distribuidos a las entidades con competencia para la atenci\u00f3n directa de estos eventos a medida que se causen las emergencias o calamidades a ser atendidas; o (iii) los recursos destinados a dar cumplimiento a eventuales condenas judiciales internacionales contra el Estado colombiano, por ejemplo, los fallos condenatorios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que llegaren a adoptarse en el marco de los procesos judiciales actualmente en curso contra Colombia, que se aprueban como una partida global a cargo del Ministerio de Hacienda, y que se distribuir\u00e1n seg\u00fan lo disponga el fallo respectivo en caso de ser adoptado durante la vigencia fiscal correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se puede apreciar con facilidad, las operaciones presupuestales de este tipo no implican la modificaci\u00f3n de las cuant\u00edas o destinaciones aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica; no son, en este sentido, traslados presupuestales ni cr\u00e9ditos adicionales abiertos por el Gobierno. Por el contrario, ci\u00f1\u00e9ndose a tales cuant\u00edas y finalidades determinadas por el Legislador, la norma consagra una herramienta de gesti\u00f3n presupuestal b\u00e1sica que responde a la naturaleza espec\u00edfica de ciertos recursos p\u00fablicos, a cuyo gasto o inversi\u00f3n est\u00e1 obligado el Estado colombiano en virtud de mandatos constitucionales y legales, pero cuya asignaci\u00f3n espec\u00edfica y concreta no puede establecerse al momento de aprobar la partida correspondiente en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. No es, desde ning\u00fan punto de vista, una autorizaci\u00f3n gen\u00e9rica para \u201credistribuir\u201d las partidas y rubros aprobados por el Congreso de la Rep\u00fablica a discreci\u00f3n del Gobierno Nacional, realizando adiciones y traslados presupuestales por v\u00eda administrativa. No puede ser otro el sentido del mandato consagrado en el propio texto del primer inciso del art\u00edculo 19, cuando dispone que al efectuar las distribuciones y asignaciones en cuesti\u00f3n, no se podr\u00e1 cambiar la destinaci\u00f3n aprobada por el Congreso: \u201cSe podr\u00e1n hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n, mediante resoluci\u00f3n suscrita por el jefe del respectivo \u00f3rgano\u201d (resalta la Corte). \u00a0<\/p>\n
Por ello es tambi\u00e9n que el inciso 5 de este art\u00edculo 19 establece que para evitar duplicaciones, cuandoquiera que una operaci\u00f3n de distribuci\u00f3n implique la transferencia de recursos distribuibles de la partida correspondiente a otra entidad p\u00fablica distinta que forme parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u2013por ejemplo, desde una entidad del Gobierno Central hacia una entidad territorial del nivel municipal en el marco del Sistema General de Participaciones y en materia de salud-, el mismo acto administrativo ha de ser utilizado como base de los ajustes respectivos en ambos \u00f3rganos, el que distribuye la partida, y el que recibe la distribuci\u00f3n, todo de conformidad con la ley. Si la norma bajo estudio se estuviera refiriendo a otro tipo de \u201cdistribuciones\u201d \u2013como las que indican el demandante o el Procurador-, este inciso no tendr\u00eda sentido, m\u00e1s que como una transgresi\u00f3n abierta del principio constitucional de legalidad del gasto p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es en este mismo sentido que el Ministerio de Hacienda, en su intervenci\u00f3n ante la Corte en el curso del presente proceso, alude a la distribuci\u00f3n de partidas ya aprobadas globalmente y con una destinaci\u00f3n determinada por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
Nota la Corte que para garantizar la legalidad de estas operaciones presupuestales, el art\u00edculo 19 en comento establece distintas garant\u00edas destinadas entre otras a prevenir, precisamente, alteraciones del presupuesto realizadas como consecuencia de una tal \u201cdistribuci\u00f3n\u201d. Primero, la norma dispone que estas operaciones deber\u00e1n someterse en todo caso a la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u2013 Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional, y tambi\u00e9n obtener el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013 Direcci\u00f3n de Inversiones y Finanzas P\u00fablicas si se trata de gastos de inversi\u00f3n. Con ello se asegura que las decisiones adoptadas por los jefes o juntas directivas de las entidades p\u00fablicas nacionales en el sentido de distribuir partidas presupuestales sean avaladas previamente, en sus aspectos t\u00e9cnicos, econ\u00f3micos y jur\u00eddicos, por las m\u00e1ximas autoridades gubernamentales a cargo de la hacienda p\u00fablica y la planeaci\u00f3n nacional. Segundo, la norma dispone expresamente en su cuarto inciso que dichas operaciones presupuestales comprometen la responsabilidad individual de los jefes de las entidades p\u00fablicas que las aprueben: \u201cLos jefes de los \u00f3rganos responder\u00e1n por la legalidad de los actos en menci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, las asignaciones internas a las que alude el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 19 son modalidades administrativas v\u00e1lidas de distribuci\u00f3n de las responsabilidades de gesti\u00f3n presupuestal para garantizar su uso y destinaci\u00f3n adecuados, eficientes y eficaces por parte de la entidad p\u00fablica a la que dichos recursos fueron legalmente asignados. Se circunscriben al \u00e1mbito de cada entidad p\u00fablica individual incluida dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y consisten en que el jefe de la respectiva entidad, o en quien \u00e9ste haya delegado la ordenaci\u00f3n del gasto, puede asignar entre sus distintas dependencias, seccionales o regionales la gesti\u00f3n de determinadas apropiaciones presupuestales, de conformidad con lo establecido en el Decreto de Liquidaci\u00f3n del Presupuesto \u2013es decir, sin variar en absoluto los montos y finalidades aprobados por el Congreso-, y sin que dichas asignaciones impliquen variar la destinaci\u00f3n de las partidas correspondientes. Al tratarse de una distribuci\u00f3n interna de las tareas de gesti\u00f3n presupuestal, entre las dependencias, seccionales y regionales de una misma entidad p\u00fablica, que no implican variaci\u00f3n de lo decidido por el Congreso de la Rep\u00fablica y que aluden en todo caso a los recursos que el Congreso asign\u00f3 a la entidad p\u00fablica correspondiente, la norma dispone que no se requieren los conceptos previos del Ministerio de Hacienda o del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Se trata de un instrumento igualmente b\u00e1sico de gesti\u00f3n administrativa, que permite a los jefes de las entidades p\u00fablicas, en tanto ordenadores del gasto, lograr mejores y m\u00e1s eficientes resultados en la administraci\u00f3n cotidiana de los recursos p\u00fablicos puestos bajo su responsabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte entonces que los incisos 1 a 5 del art\u00edculo 19 se refieren a las operaciones presupuestales espec\u00edficas de \u201cdistribuci\u00f3n\u201d de partidas presupuestales globales que se acaban de describir, las cuales no pueden de ninguna manera implicar traslados, adiciones o modificaciones presupuestales por v\u00eda administrativa que var\u00eden las destinaciones y montos globales determinados por el Legislador y desagregadas en el Decreto de Liquidaci\u00f3n del presupuesto correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en relaci\u00f3n con el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 19, en el entendido de que all\u00ed se consagra el soporte normativo de una herramienta fundamental de gesti\u00f3n p\u00fablica presupuestal, la Corte establece que (i) se refiere a las operaciones presupuestales espec\u00edficas de asignaciones internas de la gesti\u00f3n presupuestal dentro de una misma entidad p\u00fablica, las cuales no pueden de ninguna manera implicar traslados, adiciones o modificaciones presupuestales por v\u00eda administrativa que var\u00eden las destinaciones y montos globales determinados por el Legislador y desagregadas en el Decreto de Liquidaci\u00f3n del presupuesto; (ii) el jefe de la entidad p\u00fablica correspondiente siempre habr\u00e1 de ser responsable jur\u00eddicamente por el manejo de los recursos p\u00fablicos que se lleve a cabo en virtud de estas asignaciones internas entre sus dependencias, regionales o seccionales, y (iii) el jefe de la entidad p\u00fablica correspondiente habr\u00e1 de responder tambi\u00e9n por la legalidad de los actos mediante los cuales se realicen las asignaciones internas de gesti\u00f3n presupuestal en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del art\u00edculo 19 de la Ley 1420 de 2010, por el cargo analizado. \u00a0<\/p>\n
6.5. El art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, viola lo dispuesto en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto y por ende el art\u00edculo 151 Superior. \u00a0<\/p>\n
6.5.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 38. Las sentencias, conciliaciones y cesant\u00edas parciales ser\u00e1n incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5.2. Cargos formulados por el demandante \u00a0<\/p>\n
En criterio del actor, \u201c[e]sta norma establece un nuevo procedimiento en materia presupuestal, al decretar que el pago de sentencias, laudos arbitrales y las conciliaciones se incorporen al presupuesto conforme a la disponibilidad de recursos, desconociendo en consecuencia el monto de las obligaciones que legalmente se derivan de su aplicaci\u00f3n, modificando el art\u00edculo 45 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con los dispuesto en los art\u00edculos 176, 177, 178, del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, por lo tanto quebranta los art\u00edculos 158, 347 y 352 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.5.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.5.3.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara el demandante, la norma acusada contempla un nuevo procedimiento en materia presupuestal y desconociendo, en su sentir, el art\u00edculo 45 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto en concordancia con lo previsto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Concluye, por lo anterior, que se quebranta la unidad de materia y el car\u00e1cter de la ley org\u00e1nica del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En estos reparos se desconoce que es la propia ley org\u00e1nica que admite esta figura de ejecuci\u00f3n [art\u00edculo 39] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 45 de la misma reglamentaci\u00f3n no enerva ni anula la disposici\u00f3n en cita sino que admite compatibilizaci\u00f3n en la medida en que el art\u00edculo 45 est\u00e1 indicando c\u00f3mo se incorporan (en cada secci\u00f3n presupuestal) como una regla de organizaci\u00f3n del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se encuentran, nuevamente, los elementos que permiten que dicha norma y haga parte de la ley anual y, por tanto los cargos formulados no est\u00e1n llamados a prosperar. \u201d \u00a0<\/p>\n
6.5.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. La disposici\u00f3n legal acusada fue defendida, luego de hacer alusi\u00f3n al art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al art\u00edculo 24 de la Ley 225 de 1995 y al art\u00edculo 39 del Decreto 111 de 1996, de la siguiente manera\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTal como se observa en la norma transcrita, la cual hace \u00e9nfasis en el deber de sujetarse a la disponibilidad de recursos para la incorporaci\u00f3n de gastos autorizados en la ley preexistente, la norma demandada no establece nada distinto al mencionado mandato org\u00e1nico presupuestal. En este sentido, el art\u00edculo 38 de la ley 1420 de 2010 reitera el mismo procedimiento cuando se trata de gastos destinados a sentencias, conciliaciones y cesant\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Adicional a lo anterior, al cotejarse la norma demandada con los art\u00edculos 45 Org\u00e1nico del Presupuesto, y 176, 177 y 178 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, no se advierte ninguna disonancia normativa que permita concluir alguna contradicci\u00f3n entre estas normas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no resulta quebrantado el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues no es de ninguna manera ajeno a la Ley de Presupuesto disponer en ella que: \u2018las sentencias, conciliaciones y cesant\u00edas parciales ser\u00e1n incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u2019, pues, la norma demandada guarda relaci\u00f3n con las finalidades y el objeto de los art\u00edculos que el actor se\u00f1ala como quebrantados. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010, objeto de esta demanda es desarrollo de los art\u00edculos 345, 347 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de los art\u00edculos 39 y 71 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto y de los art\u00edculos 176, 177 y 178 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.5.4. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar inexequible el art\u00edculo 138 de la Ley 1420 de 2010, por considerar que s\u00ed viola la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tal como lo alega la demanda de la referencia; concretamente, la temporalidad de la normas de la ley anual de presupuesto. Dice el Concepto al respecto, \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto hace alusi\u00f3n a la incorporaci\u00f3n al proyecto anual de presupuesto, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y prioridades del Gobierno Nacional, de los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentaci\u00f3n de dicho proyecto al Congreso de la Rep\u00fablica. Se trata de una norma que debe aplicarse durante la elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto de presupuesto, raz\u00f3n por la cual no es procedente como disposici\u00f3n general tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2011, seg\u00fan lo que al respecto se dispone en el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996. Por tanto, el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2011 viola el principio de unidad de materia en lo que a la exacta aplicaci\u00f3n de las normas org\u00e1nicas de presupuesto se refiere. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior se corrobora al apreciar que, seg\u00fan los par\u00e1metros constitucionales, la ley anual presupuestal debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, dentro de los cuales se encuentran los correspondientes a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, para lo cual se debe aplicar lo establecido en el art\u00edculo 45 de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, en el sentido que se deben presupuestar en cada secci\u00f3n presupuestal los cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos (los laudos arbitrales, curiosamente, no est\u00e1n incluidos en la norma demandada) y las conciliaciones, y con cargo a sus apropiaciones se deben pagar las obligaciones que se deriven de estos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo mismo debe decirse de las cesant\u00edas, las cuales constituyen gastos de funcionamiento del Estado en materia laboral, que tambi\u00e9n se rigen por el principio de universalidad del gasto. Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte declarar inexequible el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.5.5. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
A juicio del accionante, la norma acusada establece un nuevo procedimiento en materia presupuestal, al establecer que las sentencias y las conciliaciones se incorporar\u00e1n al presupuesto conforme a la disponibilidad de recursos. A su parecer, tal medida desconoce el monto de las obligaciones que legalmente se derivan de su aplicaci\u00f3n; y viola el art\u00edculo 45 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con lo dispuesto en los art\u00edculos 176, 177 y 178 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por varias razones concurrentes, dado que sujeta a la disponibilidad de recursos la previsi\u00f3n en el presupuesto del Estado del pago de sentencias judiciales, conciliaciones, y obligaciones derivadas de las cesant\u00edas parciales. Esta medida tiene profundas implicaciones constitucionales, no s\u00f3lo por desconocer la legislaci\u00f3n org\u00e1nica del presupuesto a la cual deben sujetarse las leyes anuales correspondientes por mandato del art\u00edculo 151 Superior, sino tambi\u00e9n porque a ella subyace una postura que condiciona a la disponibilidad de recursos la efectividad del cumplimiento de los fallos judiciales proferidos en contra de las entidades estatales, incluyendo los fallos dictados por los jueces constitucionales, as\u00ed como tambi\u00e9n el reconocimiento y la liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas parciales, con lo cual se desconoce abiertamente la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como asunto preliminar, debe la Corte precisar que el examen de constitucionalidad del art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 se realizar\u00e1 sobre la base de una lectura completa de su contenido, ya que fue demandado en su integridad, pese a que el cargo concreto formulado por el demandante \u00fanicamente menciona las sentencias judiciales y las conciliaciones, sin aludir al tema de las cesant\u00edas parciales. Este silencio del demandante frente a un aspecto de la norma que demand\u00f3 en su integridad no impide, sin embargo, que la Corte se pronuncie tambi\u00e9n sobre la inclusi\u00f3n de las cesant\u00edas parciales dentro de las obligaciones cuya incorporaci\u00f3n al presupuesto estar\u00eda sujeta a la disponibilidad de recursos; ello por dos razones: (i) porque las normas que la Corte examina deben interpretarse en su integridad, sin fragmentar su contenido, y (ii) porque la norma fue demandada en su totalidad, y no parcialmente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, (i) el control de constitucionalidad para el cual es competente la Corte Constitucional se limita a las normas legales acusadas, a la luz de los cargos formulados por los ciudadanos demandantes; sin embargo, al momento de interpretar las normas legales espec\u00edficamente acusadas, la Corte debe leerlas en forma completa para deducir correctamente su sentido textual58, as\u00ed hayan sido demandadas en forma parcial, puesto que es una pauta hermen\u00e9utica b\u00e1sica el que no puede el int\u00e9rprete fragmentar un texto al momento de fijar su sentido. El art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 contiene una proposici\u00f3n normativa compleja pero integrada, que debe leerse completa. Adem\u00e1s, (ii) el actor en este caso no demanda parcialmente el art\u00edculo 38, sino que lo acusa en su integridad. Al efectuar la lectura de la norma, la Corte no puede dejar de notar que junto con las sentencias judiciales y los acuerdos de conciliaci\u00f3n, a los que alude el demandante, el Legislador incluy\u00f3 las cesant\u00edas parciales entre aquellas obligaciones del Estado que se incorporar\u00e1n al presupuesto seg\u00fan la disponibilidad de recursos. El hecho de que haya estructurado sus cargos concretos contra la inclusi\u00f3n de las sentencias judiciales y los acuerdos de conciliaci\u00f3n en esta norma, no impide que la Corte, en ejercicio de sus funciones como guardiana de la integridad de la Constituci\u00f3n (art. 241, C.P.) y en aplicaci\u00f3n de su potestad de ejercer un control integral de constitucionalidad sobre las disposiciones tra\u00eddas a su conocimiento, tambi\u00e9n se pronuncie sobre la inclusi\u00f3n de las cesant\u00edas parciales entre los gastos sujetos a priorizaci\u00f3n presupuestal seg\u00fan la disponibilidad de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisado el anterior asunto puntual, procede la Corte a pronunciarse sobre la coherencia entre la norma demandada y la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El motivo central de inconstitucionalidad que advierte la Sala Plena en el art\u00edculo 38, acusado, es que introduce una cl\u00e1usula legal que permite sujetar el cumplimiento de las sentencias judiciales, las conciliaciones celebradas por el Estado o las cesant\u00edas parciales de los trabajadores, a que existan recursos disponibles para ello. En otras palabras, esta norma incluida en la ley anual del presupuesto abrir\u00eda la posibilidad de que se excuse el incumplimiento de fallos judiciales, acuerdos de conciliaci\u00f3n u obligaciones laborales fundamentales, argumentando que no se han incorporado al presupuesto porque no existen recursos disponibles para este fin. Esta opci\u00f3n es constitucionalmente inadmisible, teniendo en cuenta que quienes son titulares de \u00f3rdenes judiciales, acuerdos conciliatorios o derechos laborales, tienen un derecho fundamental, derivado de los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a que las decisiones que les benefician o sus derechos causados sean efectivamente cumplidos, ya que de lo contrario tales t\u00edtulos jur\u00eddicos devendr\u00edan en meras aspiraciones ret\u00f3ricas carentes de realizaci\u00f3n pr\u00e1ctica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por una parte, el texto del art\u00edculo 38 contrar\u00eda lo dispuesto en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley\u00a038\u00a0de 1989, la Ley 179\u00a0de 1994 y la Ley\u00a0225\u00a0de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”) por dos razones: (a) porque remite como referente normativo org\u00e1nico al art\u00edculo 39 de dicha Ley Org\u00e1nica, sin que \u00e9ste sea aplicable, y (b) porque en la misma medida, contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 45 de la Ley Org\u00e1nica sobre la forma en que se han de incorporar a los presupuestos de las entidades p\u00fablicas las obligaciones derivadas de condenas judiciales y conciliaciones, as\u00ed como de laudos arbitrales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, observa la Corte en primer lugar que el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 finaliza con la frase \u201cde conformidad con el art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u201d. Esta remisi\u00f3n normativa es equivocada, ya que el art\u00edculo 39 del Decreto 111 de 199659 \u00a0“Por el cual se compilan la Ley\u00a038\u00a0de 1989, la Ley 179\u00a0de 1994 y la Ley\u00a0225\u00a0de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”, consagra una disposici\u00f3n referida a un tipo espec\u00edfico de gastos p\u00fablicos estatales, que es distinto a las sentencias judiciales, conciliaciones y cesant\u00edas parciales, a saber: los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentaci\u00f3n del presupuesto, que correspondan a funciones de \u00f3rganos a nivel nacional y sean concordantes con el Plan Nacional de Inversiones, as\u00ed como ciertos recursos del sistema general de participaciones. Son estos gastos los que el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto autoriza a sujetar a la disponibilidad de recursos en cuanto a su incorporaci\u00f3n al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En esta medida, se observa que el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010, cuando remite al art\u00edculo 39 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto para regular la incorporaci\u00f3n de las sentencias judiciales, conciliaciones y cesant\u00edas a la ley anual del presupuesto, contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 45 de la misma ley, 60 \u00a0que dispone que los cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestar\u00e1n en cada secci\u00f3n presupuestal, pero no establece que para su incorporaci\u00f3n deben estar sujetas tales obligaciones a la disponibilidad de recursos ni a las prioridades del gobierno. El art\u00edculo 39 resulta aplicable con respecto a estas obligaciones, dada su naturaleza, esencialmente distinta a la de los gastos autorizados en leyes prexistentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n subraya que en esta disposici\u00f3n org\u00e1nica, el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogaci\u00f3n a cargo de las entidades p\u00fablicas incluidas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n no est\u00e1 sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas al Estado. Este es el mismo esp\u00edritu del Art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, cuando dispone en su segundo inciso que se habr\u00e1n de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas correspondientes a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, sin condicionar tal inclusi\u00f3n a que existan recursos disponibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor \u00e9nfasis que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra de las entidades p\u00fablicas, incluyendo las sentencias dictadas por los jueces constitucionales, no puede estar sujeto a que existan recursos disponibles, seg\u00fan lo que el Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia fiscal. Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado a tal condici\u00f3n equivaldr\u00eda, en la pr\u00e1ctica, a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que siempre existir\u00eda la posibilidad de argumentar falta de recursos disponibles para justificar el incumplimiento de las \u00f3rdenes judiciales correspondientes mediante su no inclusi\u00f3n en los presupuestos p\u00fablicos respectivos, haci\u00e9ndolas nugatorias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra el Estado debe realizarse en el marco de los procesos presupuestales propios de las entidades p\u00fablicas,61 no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir siempre con las obligaciones impuestas por las decisiones en firme de los jueces, que se deriva de numerosos mandatos constitucionales entre los cuales se incluye la estructuraci\u00f3n de Colombia como un Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1, C.P.), la primac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 4, C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (art\u00edculo 5, C.P.), el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29, C.P.), el deber del Estado de responder por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables (art\u00edculo 90, C.P.), el car\u00e1cter de funci\u00f3n p\u00fablica de la Administraci\u00f3n de Justicia (art\u00edculo 228, C.P.), el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 229, C.P.) y la fuerza de cosa juzgada constitucional (art\u00edculo 243, C.P.), entre otros. Es la elaboraci\u00f3n del presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las \u00f3rdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades p\u00fablicas, y no al rev\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que, seg\u00fan se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, las normas de las leyes anuales del presupuesto que desconozcan la legislaci\u00f3n org\u00e1nica sobre el presupuesto son, a su vez, contrarias al art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica62, la Corte considera que el art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 debe ser declarado inexequible por este motivo. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el art\u00edculo 38 bajo estudio es contrario a la Carta Pol\u00edtica por cuanto sujeta a la disponibilidad de recursos la incorporaci\u00f3n, a los presupuestos p\u00fablicos, del reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago de las cesant\u00edas parciales a cargo de las entidades estatales. La Corte Constitucional ha desarrollado una l\u00ednea jurisprudencial espec\u00edfica y detallada en el sentido de que el reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago de las cesant\u00edas parciales no puede someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales para el efecto, puesto que tales prestaciones corresponden a derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores. As\u00ed, en la sentencia C-428 de 199763 la Corte abord\u00f3 un problema jur\u00eddico id\u00e9ntico, y explic\u00f3 que \u201cel reconocimiento y liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas parciales (\u2026) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen expl\u00edcita una obligaci\u00f3n ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo m\u00e1s importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien seg\u00fan las normas jur\u00eddicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar\u201d. Asumiendo la misma postura, en la sentencia T-228 de 1997 la Corte inaplic\u00f3 disposiciones legales que sujetaban el reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago de cesant\u00edas parciales a la existencia de partidas presupuestales, explicando que la norma inaplicada en ese caso, \u201cen cuanto hace a la liquidaci\u00f3n y reconocimiento de cesant\u00edas, es inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el art\u00edculo 53 de la Carta (\u2026). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesant\u00eda, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales\u201d; y en reiterados fallos de tutela, como la sentencia T-419 de 1997,64 ha especificado que \u201cel reconocimiento de las cesant\u00edas parciales no puede estar supeditado a la disponibilidad presupuestal\u201d.65\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien las operaciones de pago de las cesant\u00edas parciales deben efectuarse en todo caso en el marco de los presupuestos p\u00fablicos correspondientes, el reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago de tales prestaciones no pueden estar sujetos ni condicionados a que existan recursos para apropiar en las partidas correspondientes, ya que tal condicionamiento es contrario a los art\u00edculos 25, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, entre otros. En \u00faltimas, nota la Corte que esta perspectiva es coherente con lo dispuesto en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, reformado por el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 03 de 2011 \u201cpor el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal\u201d. En el par\u00e1grafo de dicho art\u00edculo se consagra \u201c[a]l interpretar el presente art\u00edculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d. La voluntad del Constituyente fue, a este respecto, clara y manifiesta: otorgar una prevalencia clara a los derechos fundamentales, que incluyen el derecho al cumplimiento de los fallos judiciales, acuerdos conciliatorios y derechos laborales m\u00ednimos como las cesant\u00edas parciales, por encima de las consideraciones de disponibilidad de recursos, los c\u00e1lculos de costo y beneficio o las razones de sostenibilidad fiscal, ya que la sostenibilidad fiscal es importante como criterio para avanzar en los derechos, pero no para obstaculizar su protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010 es entonces inconstitucional y as\u00ed ser\u00e1 declarado en la parte resolutiva. \u00a0<\/p>\n
6.6. El art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad del gasto \u00a0<\/p>\n
6.6.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 48. En desarrollo del art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas, IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podr\u00e1 adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n incluidos en el canje que se realice, no podr\u00e1n ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.6.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. La norma acusada se defendi\u00f3 con los siguientes argumentos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn desarrollo del art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico, el Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podr\u00e1 adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico econ\u00f3mica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n incluidos en el canje que se realice, no podr\u00e1n ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan para el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como en el caso del art\u00edculo 6\u00b0 atacado, considera que las operaciones que all\u00ed se indican no son de car\u00e1cter presupuestal por lo que vulnera el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
La respuesta a este cargo est\u00e1 en la formulada al art\u00edculo 6\u00b0. En efecto, la referencia al art\u00edculo 119 del Estatuto refleja su prop\u00f3sito de ejecuci\u00f3n y, por ende, resulta v\u00e1lida la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. Esta disposici\u00f3n apoya, adem\u00e1s, a las zonas que no se encuentran interconectadas y que constituye una de las funciones asignadas al IPSE.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.6.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio defiende la constitucionalidad de la norma legal acusada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] el art\u00edculo 119 del Decreto 111 de 1996 establece que la sustituci\u00f3n de activos no requiere operaci\u00f3n presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la ley y no signifiquen erogaciones en dinero. De suerte que el art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, autoriza al instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas, IPSE, para adelantar operaciones de canje de activos de su propiedad, siendo evidente que no hay erogaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, sino simplemente una subrogaci\u00f3n de un activo por otro. Con la autorizaci\u00f3n conferida al IPSE esas operaciones pertenecen a la categor\u00eda de las que se han denominado \u2018neutras\u2019 por cuanto no implican ni ingreso ni gasto p\u00fablico en sentido estricto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
Como se observa el art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, objeto de esta demanda, se inspira en el art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, por lo tanto corresponde a una disposici\u00f3n tendiente a establecer la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, raz\u00f3n suficiente para afirmar que el mismo no quebranta el art\u00edculo 352 de la Carta, y por ende el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, las cosas, tampoco resulta quebrantado el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Nacional, pues no es de ninguna manera ajeno a la Leu de Presupuesto, autorizar al IPSE para adelantar operaciones de canje de activos de su propiedad, pues se reitera la norma demanda guarda relaci\u00f3n conexidad con las finalidades y el objeto de los art\u00edculos que el actor se\u00f1ala como quebrantados.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.6.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 al Corte Constitucional que declare constitucional la norma acusada, pero \u201cbajo el entendido de que la posibilidad del IPSE de adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n, en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional, procede s\u00f3lo si existe ley anterior que as\u00ed haya decretado dicho gasto en forma concreta.\u201d Sustent\u00f3 su solicitud en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la ley de apropiaciones deben incluirse gastos decretados conforme a leyes anteriores. En el art\u00edculo 119 de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto se establece que las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones de dinero, no requieren operaci\u00f3n presupuestal. Una lectura inicial del art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010 indica que existe unidad de materia del mismo con las normas org\u00e1nicas de presupuesto, en lo que tiene que ver con facilitar operaciones de sustituci\u00f3n de activos, por razones de econom\u00eda procesal presupuestal al aludirse a un gasto que no se cubre con presupuesto de ingresos sino mediante pago por compensaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
6.6.4.1. El accionante advierte que la norma acusada contempla una autorizaci\u00f3n al Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas, IPSE, para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, lo cual, a su juicio, lo que implica efectuar operaciones de naturaleza contable (canje de terrenos, edificios, maquinaria) ajenas a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, es decir, \u201c[\u2026] de naturaleza diferente a la afectaci\u00f3n las apropiaciones presupuestales incluidas en la ley anual del presupuesto, con destino, bien para gastos de funcionamiento, servicio y la deuda o gastos de inversi\u00f3n\u201d. Por tal raz\u00f3n, considera que se est\u00e1n violando los art\u00edculos 158, sobre unidad de materia, y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
6.6.4.2. El problema jur\u00eddico que plantea la demanda por tanto, es el siguiente: \u00bfviola el legislador el principio de unidad de materia, al incluir en una ley anual de presupuesto que establece una facultad en cabeza de un instituto (el Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas), para adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional? Para la Corte, la respuesta a este problema jur\u00eddico es negativa. \u00a0<\/p>\n
6.6.4.3. Las reglas org\u00e1nicas del presupuesto, autorizan al Gobierno nacional para \u201chacer sustituci\u00f3n en el portafolio de deuda p\u00fablica\u201d, con la condici\u00f3n de que se mejoren los plazos, intereses o dem\u00e1s condiciones, indicando que tales operaciones (i) s\u00f3lo requieren autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, (ii) no afectan el cupo de endeudamiento, (iii) no tienen efectos presupuestales, \u00a0(iv) ni afectan la deuda neta de la Naci\u00f3n al finalizar la vigencia (inc. 1\u00b0, art. 119, Decreto 111 de 1996). Tambi\u00e9n advierten que no requerir\u00e1n operaci\u00f3n presupuestal las \u201csustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero\u201d (inc. 2\u00b0, art. 119, Decreto 111 de 1996; art\u00edculo 12 de la Ley 1995).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010, en desarrollo de la autorizaci\u00f3n antes mencionada (art. 119, Decreto 111 de 1996), se advierte que \u00a0(a) al Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE,66 \u00a0(b) puede adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional, \u00a0(c) siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero. Finalmente se establece que (d) los proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n incluidos en el canje que se realice, no podr\u00e1n ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas para las zonas no interconectadas es un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa,67 cuyo objeto es identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energ\u00e9ticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacci\u00f3n de las necesidades energ\u00e9ticas de las zonas no interconectadas, ZNI, apoyando t\u00e9cnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda.68 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala, si se tiene en cuenta cu\u00e1l es el contenido de la norma acusada, de forma completa e integral, es preciso concluir que la misma es constitucional, puesto que no desconoce la unidad de materia propia de las leyes anuales de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la facultad otorgada a un instituto espec\u00edfico para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al sistema interconectado nacional, como toda sustituci\u00f3n de activos, no requiere de operaci\u00f3n presupuestal alguna, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 119 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013al cual remite la disposici\u00f3n acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se autorizan por el citado art\u00edculo 48 no generan erogaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, sino simplemente una subrogaci\u00f3n de un activo por otro, de manera que pertenecen a la categor\u00eda de las denominadas como operaciones \u201cneutras\u201d, por cuanto no implican ni ingreso, ni gasto p\u00fablico en sentido estricto. \u00a0<\/p>\n
Se trata de una norma que guarda relaci\u00f3n en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las finalidades p\u00fablicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto. Para la Corte, el art\u00edculo 48 corresponde a una disposici\u00f3n dirigida a establecer la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto, raz\u00f3n que permite concluir que no desconoce el mandato del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, ni mucho menos el art\u00edculo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual de presupuesto. En consecuencia, la norma acusada ser\u00e1 declarada exequible, por el cargo estudiado. \u00a0<\/p>\n
6.6.4.4. El Ministerio P\u00fablico tambi\u00e9n considera que la norma acusada es constitucional, pero solicita a la Corte Constitucional condicionar su interpretaci\u00f3n, por cuanto podr\u00eda dar lugar a interpretaciones seg\u00fan las cuales, se estar\u00eda autorizando a hacer sustituciones, incluso sin que exista una ley preexistente. \u00a0<\/p>\n
No comparte la Sala esta opini\u00f3n, por cuanto la norma acusada es clara en se\u00f1alar que ha de ser aplicada de acuerdo con el orden constitucional y legal vigente. En efecto, la norma indica que la facultad contemplada se da en desarrollo del art\u00edculo 119 del Decreto 111 de 1996, que recoge y sistematiza las normas legales org\u00e1nicas de presupuesto. De acuerdo con la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de presupuesto, no requerir\u00e1n operaci\u00f3n presupuestal alguna las sustituciones de activos (i) que se realicen de acuerdo con la ley y \u00a0(ii) no signifiquen erogaciones en dinero. Por tanto, es preciso entender que el contenido normativo del art\u00edculo 48 de la Ley 1420 de 2010 (a saber, dar la autorizaci\u00f3n al IPSE de sustituci\u00f3n de activos en los t\u00e9rminos previstos) se debe aplicar de acuerdo con las normas org\u00e1nicas de presupuesto, y el orden constitucional y legal vigente. En otras palabras, se puede adelantar operaciones de canje de los activos fijos mencionados por proyectos de preinversi\u00f3n e inversi\u00f3n en las zonas que no tengan posibilidad t\u00e9cnico-econ\u00f3mica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional, siempre y cuando (i) se realicen de acuerdo con la ley y (ii) no signifiquen erogaciones en dinero. En la hip\u00f3tesis considerada por el Ministerio P\u00fablico no se est\u00e1 ante una norma inconstitucional, o ante una norma que por su ambig\u00fcedad pudiese poner en riesgo el ejercicio de derechos constitucionales. Se est\u00e1 ante una situaci\u00f3n en la que se aplica de forma errada e inconstitucional el art\u00edculo acusado, y se hace una sustituci\u00f3n presupuestal inconstitucional e ilegal. No es por tanto la norma en cuesti\u00f3n la que ha de ser enmendada o declarada inexequible, sino el acto mediante el cual se pretenda aplicar erradamente dicha norma. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7.1 Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 52. Las entidades estatales podr\u00e1n constituir mediante patrimonio aut\u00f3nomo los fondos a que se refiere el art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se coloquen en dichos fondos amparar\u00e1n los bienes del Estado cuando los estudios t\u00e9cnicos indiquen que es m\u00e1s conveniente la cobertura de los riesgos con reservas p\u00fablicas que con seguros comerciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando los estudios t\u00e9cnicos permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relaci\u00f3n costo-beneficio del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotecci\u00f3n mediante fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su uso para tal fin, se podr\u00e1 asumir el riesgo frente a estos bienes y no asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00e1n contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores p\u00fablicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos \u00faltimos gastos los podr\u00e1n pagar las entidades, siempre y cuando exista decisi\u00f3n definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n ser\u00e1 aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Econom\u00eda Mixta asimiladas a estas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7.2. Razones de inconstitucionalidad enunciadas en la demanda \u00a0<\/p>\n
El actor explica as\u00ed las razones por las cuales considera que la norma es contraria a la Carta Pol\u00edtica: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo faculta la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos y la contrataci\u00f3n de un seguro de responsabilidad civil para servidores p\u00fablicos. Esta facultad carece de norma legal expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara y espec\u00edfica, como lo exigen los art\u00edculo 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de manera que esta operaci\u00f3n implica creaci\u00f3n de gasto p\u00fablico, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, derribando la legalidad del gasto, al igual que los art\u00edculos 352 (al no concordar la norma con el art\u00edculo 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) y art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por Unidad de Materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.7.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.7.3.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes, t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es acertado se\u00f1alar que no existe fuente legal cuando en la misma disposici\u00f3n se est\u00e1 citando la norma previa [art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993] \u00a0<\/p>\n
Se trata entonces, de garantizar la intangibilidad del erario lo cual incorpora un atributo en la ejecuci\u00f3n si se entiende adem\u00e1s la estrecha interdependencia entre la contrataci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
La reiteraci\u00f3n de una disposici\u00f3n de raigambre presupuestal no constituye, pues, un juicio suficiente para retirarla del ordenamiento. Los aspectos que se a\u00f1aden en la misma est\u00e1n dirigidos a facilitar su cumplimiento y a que la administraci\u00f3n adopta la decisi\u00f3n que se ala m\u00e1s razonable tomando en cuenta las variables pertinentes para ello dentro de la presente anualidad. \u00a0<\/p>\n
Los otros aspectos de la norma (incisos segundo y tercero) se derivan de la propia ley de contrataci\u00f3n administrativa por lo que tampoco deber\u00edan ser retirados de nuestro ordenamiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.7.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. La norma acusada fue defendida por el Ministerio en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] la Ley 42 de 1993, asigna a los \u00f3rganos de control fiscal el deber de verificar que todos los bienes del Estado est\u00e9n debidamente amparados por la eventualidad de un siniestro, el cual podr\u00e1 ser cubierto mediante una p\u00f3liza de seguros o por un fondo especial creado para tal fin. \u00a0<\/p>\n
De la lectura de la norma, es posible concluir que contrario a lo afirmado por el accionante, s\u00ed existe una autorizaci\u00f3n de gasto preexistente a la Ley anual de presupuesto, el cual est\u00e1 contenido en el art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que la citada ley, establece la posibilidad de crear un fondo para garantizar que los bienes del Estado est\u00e9n protegidos por la ocurrencia de un siniestro. As\u00ed, el art\u00edculo 52 de la Ley 1420 de 2010, autoriza a las entidades estatales para que se constituyan mediante patrimonio aut\u00f3nomo los recursos necesarios que puedan amparar los diferentes bienes del Estado, sin embargo, condicion\u00f3 su uso a aquellos bienes que como resultado de los estudios t\u00e9cnicos respectivos indiquen que es m\u00e1s conveniente la cobertura de los riesgos con reservas p\u00fablicas que con seguros comerciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento de la anterior disposici\u00f3n, y buscando una adecuada y eficiente ejecuci\u00f3n de los recursos se expidi\u00f3 el art\u00edculo 52 de la Ley 1420 de 2010, el cual instrumentaliza el art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993, facultando a los \u00f3rganos que hace parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Econom\u00eda Mixta asimiladas a estas, la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos \u00fanicamente cuando como conclusi\u00f3n de estudios t\u00e9cnicos exista un ahorro en las finanzas p\u00fablicas, es decir, que financieramente sea m\u00e1s favorable para el Estado. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada justifica no contratar p\u00f3lizas de seguros demasiado onerosas, lo cual contribuye a la racionalizaci\u00f3n y eficiencia en la utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, respecto al inciso relacionado con la posibilidad que tienen los \u00f3rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n de contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores p\u00fablicos, el actor se limita a transcribir apartes de la sentencia C-177 de 2002 y a afirmar que el citado art\u00edculo \u2018no guarda un conexidad instrumental con la Ley anual de presupuesto, dado que no est\u00e1 relacionada con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto para la vigencia 2011\u2019, sin que explique de manera clara el concepto de la violaci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7.4. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador considera que el primero de los incisos del art\u00edculo 52 acusado ha de ser declarado constitucional y los incisos segundo, tercero y cuarto, inconstitucionales. Funda su solicitud en las razones que expone como se muestra a continuaci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00f3lo se pueden incluir en la ley de apropiaciones los gastos decretados conforme a ley anterior, lo que significa que en el presupuesto de gastos no se puede crear ninguno. En ese sentido, la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos para administrar los recursos p\u00fablicos destinados a amparar bienes del Estado se aviene bien al principio de legalidad del gasto, debido a que el mismo fue decretado en el art\u00edculo 107 de la Ley 42 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Lo contrario sucede respecto del no aseguramiento ni amparo de bienes p\u00fablicos por razones de imposibilidad o inconveniencia t\u00e9cnica, y de la contrataci\u00f3n de seguros de responsabilidad civil para amparar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos en el ejercicio de sus funciones por hechos no dolosos, y los gastos de defensa en procesos disciplinarios, penales y fiscales, estos \u00faltimos pagables por las entidades cuando el servidor p\u00fablico sea exonerado de toda responsabilidad. En el primer caso, porque el no aseguramiento o amparo de bienes p\u00fablicos es un asunto que debe ser regulado de manera org\u00e1nica o contractual, y no tratarse como el decreto de un gasto por v\u00eda negativa (liberaci\u00f3n de recursos para otros gastos), asunto que viola los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto. Y en el segundo, porque la contrataci\u00f3n de recursos de responsabilidad civil para amparar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y su defensa no tienen ley anterior que constituya el t\u00edtulo del gasto para efectos de ser incorporado en el presupuesto del a\u00f1o 2011. Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte declarar exequible el primer inciso del art\u00edculo 52 de la Ley 1420 de 2011 e inexequible el resto de dicho art\u00edculo.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.7.5. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la demanda no presenta un cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 52 de la Ley 1420 de 2010 que cumpla con los requisitos m\u00ednimos que le har\u00edan susceptible de control abstracto de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el actor no explic\u00f3 de manera suficiente y espec\u00edfica en qu\u00e9 consiste la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 345, 346 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica aducida respecto del art\u00edculo 52 de la Ley 1420 de 2010, como quiera que se limit\u00f3 a afirmar que esta norma presupuestal implica la creaci\u00f3n de gasto p\u00fablico y una serie de facultades \u2013relativas a la constituci\u00f3n de mecanismos de aseguramiento que amparen bienes del Estado y la responsabilidad civil para los servidores p\u00fablicos por actos o hechos no dolosos y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal de los mismos- que no tienen fundamento u origen legal, sin aportar los elementos de juicio en los cuales sustenta su aseveraci\u00f3n seg\u00fan la cual existir\u00eda una vulneraci\u00f3n de los principios constitucionales de legalidad del gasto y unidad de materia en relaci\u00f3n con la ley anual del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte se inhibir\u00e1 de adoptar un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 52 de la Ley 1420\/10, acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. La demanda no presenta un cargo por inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 57 de la Ley 1420 de 2010 que pueda ser analizado en sede de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
6.8.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 57. Con los recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas a 31 de diciembre de 2009, se podr\u00e1n financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de inversi\u00f3n correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estrat\u00e9gica en el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento b\u00e1sico en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regal\u00edas, situar\u00e1 estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de V\u00edas quien los ejecutar\u00e1. Al Fondo Nacional de Regal\u00edas \u00fanicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
6.8.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.8.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Los argumentos para defender la exequibilidad de la norma demandada, fueron los siguientes, \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este punto, como en el que tiene que ver con los art\u00edculos 60, 88 y 90 atacadas, el nuevo argumento del actor se centra en un eventual cambio de destino de la regal\u00eda. A este respecto, y como se indic\u00f3 [\u2026], las regal\u00edas tienen un prop\u00f3sito espec\u00edfico dentro del cual la inversi\u00f3n en proyectos como los que se indican en la norma y as\u00ed aparece en el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n y las leyes que la han desarrollado. \u00a0<\/p>\n
Es, adem\u00e1s, una norma de ejecuci\u00f3n pues precisamente, tomando en cuenta una suma determinable (saldo disponible a 31 de diciembre de 2009). Si bien trae recursos de otras anualidades, los mismos se comprometen en la presente vigencia. \u00a0<\/p>\n
Este mismo argumento debe hacerse valer frente al art\u00edculo 88 [\u2026] \u00a0<\/p>\n
Particularmente, se advierte la coherencia entre ambas disposiciones sin que se afecte, como est\u00e1 indicado, el destino de los recursos.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.8.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio considera que los art\u00edculos 57 y 60 de la Ley 1420 de 2010 son constitucionales por las razones que se transcriben a continuaci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, ha dado estricto cumplimiento a las normas que regulan el r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica. En el presente caso no ha sido la excepci\u00f3n, ya que los recursos provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas a 31 de diciembre de 2009 fueron incorporados en la secci\u00f3n presupuestal 2402 correspondiente al Instituto Nacional de V\u00edas, en el presupuesto de inversi\u00f3n por valor de $700 mil millones, para atender la construcci\u00f3n, el mejoramiento y mantenimiento de 20 corredores arteriales complementarios de competitividad a nivel nacional, conforme los preceptos del Documento CONPES 3536 de 2008; as\u00ed como el mantenimiento rutinario de 70 mil Km de v\u00edas a cargo de los entes territoriales para brindar condiciones de transibilidad y conectividad entre los centros de producci\u00f3n y consumo. \u00a0<\/p>\n
Consecuente con lo anterior, en el Decreto de Liquidaci\u00f3n 4803 de 2010, se detalla en el presupuesto de gastos de inversi\u00f3n de la Secci\u00f3n Presupuestal 2402 \u2013 00 Instituto Nacional de V\u00edas, los proyectos presupuestales 111 600 113 \u2018construcci\u00f3n de corredores arteriales complementario de competitividad a nivel nacional\u2019 por $180 mil millones; 113 600 601 \u2018mejoramiento y mantenimiento de corredores arteriales complementarios de competitividad a nivel nacional\u2019 por $400 mil millones. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, es necesario manifestar [\u2026] que la afirmaci\u00f3n realizada por el demandante, cuando se\u00f1ala que \u2018el art\u00edculo 57, transgrede el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que se ejecutan recursos p\u00fablicos por fuera del presupuesto\u2019, no est\u00e1 sustentada con la realidad, porque los recursos mencionados se encuentran presupuestados como ya se dijo y por consiguiente no hay lugar a adicionar el presupuesto dando aplicaci\u00f3n a los procedimientos establecidos en los art\u00edculos 79, 80 y 81. \u00a0<\/p>\n
Se reitera que en el presente caso no procede acudir al mecanismo de adici\u00f3n al presupuesto, como equivocadamente lo afirma el accionante, toda vez que de acuerdo a una eficiente programaci\u00f3n presupuestal, estos recursos fueron debidamente incorporados en la secci\u00f3n presupuestal 2402 correspondiente al Instituto Nacional de V\u00edas para poder ser ejecutados en la vigencia fiscal de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en la medida en que la afirmaci\u00f3n del actor es contraria a la realidad, el presente cargo no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
Sobre el cambio de destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas a que se refiere el actor cuando demanda los art\u00edculos 57 y 60, es necesario recordar que la Asamblea Nacional Constituyente estableci\u00f3 entre las premisas b\u00e1sicas de la reforma al r\u00e9gimen de la Hacienda P\u00fablica, el fortalecimiento financiero de las entidades territoriales con el fin de equilibrar las competencias seccionales y locales con los recursos asignados a las mismas. \u00a0<\/p>\n
Dicho cometido, est\u00e1 relacionado con el proceso de descentralizaci\u00f3n real y efectiva de los entes territoriales, la cual se concibi\u00f3 a trav\u00e9s de la redistribuci\u00f3n de los diferentes ingresos del Estado, entre los cuales se encuentran los percibidos por concepto de regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones acusadas han sido cuidadosas en destinar los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas exclusivamente a financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n, los cuales han sido incluidos en los respectivos planes de desarrollo de las entidades territoriales, garantizando de manera real y efectiva la descentralizaci\u00f3n territorial que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha establecido. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 57 y 60 no desconocen lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ni modifican la destinaci\u00f3n constitucional y legal de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, toda vez, que \u00e9stos se destinan exclusivamente a financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n, proyectos que han sido incluidos en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales definan y prioricen sus necesidades dentro del marco constitucional y legal. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es posible concluir que los art\u00edculos 57 y 60 no desconocen lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por el contrario pretenden facilitar y agilizar la ejecuci\u00f3n de dichos recursos buscando que los proyectos regionales sean efectivamente ejecutados en beneficio exclusivo de las entidades territoriales como beneficiarias \u00fanicas de las Regal\u00edas las que definen los proyectos regionales de inversi\u00f3n prioriz\u00e1ndolos en sus respectivos planes de desarrollo territorial.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.8.2.3. Instituto Nacional de V\u00edas, INVIAS. Defiende la constitucionalidad de la norma con base en el siguiente argumento: \u201c[\u2026] es claro que en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de acuerdo con el art\u00edculo 38, literal c del estatuto, se incluir\u00e1n apropiaciones destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social a las obras p\u00fablicas de que tratan los art\u00edculos 339 y 341 constitucionales, por lo anterior, no es contrario a la Constituci\u00f3n ni a la ley permitir que el Instituto Nacional de V\u00edas solicite al fondo de regal\u00edas los recursos del saldo a 31 de diciembre de 2009 para financiar los proyectos de inversi\u00f3n correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estrat\u00e9gica en el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento b\u00e1sico en las zonas de influencia de los nodos de la transferencia localizados en corredores \u00a0viales de comercio exterior interdistritales, siendo esto una aplicaci\u00f3n extensiva al art\u00edculo sin entenderse que se est\u00e1 cambiando el ejecutor del gasto, siendo el INVIAS el vaso comunicante para dar cumplimiento a dichos planes; adem\u00e1s, dicha disposici\u00f3n se relaciona \u00edntimamente con el Plan Nacional de Desarrollo, buscando cumplir en primer lugar, con los proyectos establecidos en \u00e9l y, en segundo, con los fines del Estado Social de Derecho, la inversi\u00f3n y seguridad social; as\u00ed mismo, se est\u00e1 efectuando es un traslado presupuestal, en el que simplemente se var\u00eda al destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas), sin cambiar radicalmente como se mencion\u00f3 el ejecutor del gasto.\u201d En todo caso, insiste en que la Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la cuesti\u00f3n. Sostiene que \u201c[\u2026] el actor se limita a copiar jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y Corte Constitucional, sin efectuar un an\u00e1lisis real y efectivo sobre el desconocimiento de este, sin probar que los art\u00edculos acusados de inconstitucionales no tengan conexidad material, final\u00edstica y razonable entre la norma impugnada y el cuerpo legal del cual forma parte seg\u00fan la Corte Constitucional. Lo cual hace que la demanda no contenga argumentos id\u00f3neos y efectivos que demuestren la inconstitucionalidad de los art\u00edculos demandados por desconocimiento del principio de unidad de materia, constituyendo una ineptitud sustancial parcial.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.8.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma, por considerar que s\u00ed incurre en las violaciones alegadas por el accionante. Dijo el Procurador General en su concepto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 345 Superior dispone que no se puede hacer erogaci\u00f3n con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos. Al revisar el presupuesto de gastos del a\u00f1o 2011 en lo que tiene que ver con el Fondo Nacional de Regal\u00edas, seg\u00fan lo aprobado en la Ley 1420 de 2010 y en la liquidaci\u00f3n efectuada en el Decreto 4803 de 2010, se tiene que no aparece aprobado ning\u00fan gasto que corresponda a \u201cproyectos de inversi\u00f3n correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estrat\u00e9gica en el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento b\u00e1sico en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales\u201d. De igual manera, los proyectos aludidos, que se pretenden financiar con recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, no se ajustan al destino de esos recursos, debido a que se trata de obras de infraestructura vial del orden nacional, como se puede observar en el documento Conpes 3536, y no de proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, que es lo que ordena el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al respecto. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, se trata del decreto de un gasto que no fue incluido en el presupuesto de gastos del a\u00f1o 2011 que, a su vez, desconoce la finalidad de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas y la autonom\u00eda de las entidades territoriales para ejercer sus competencias en materia de planeaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 57 de la Ley 1420 de 2010, desde la fecha de su promulgaci\u00f3n, pues se trata de una destinaci\u00f3n diferente de recursos producto de una ineficiente ejecuci\u00f3n fiscal en el a\u00f1o 2009 que va en contra de la autonom\u00eda local.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.8.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
6.8.4.1. El accionante acusa el art\u00edculo 57 de la ley anual de presupuesto vigente, por considerar que cambia el ejecutor de gasto, pues le est\u00e1 asignando al Instituto Nacional de V\u00edas, INVIAS, los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un cr\u00e9dito adicional al presupuesto de ingresos. El accionante considera que el procedimiento est\u00e1 regulado por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en los art\u00edculos 79, 80 y 81, al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, vulnera la legalidad del gasto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8.4.2. Para la Corte, el cargo presentado por la acci\u00f3n de inconstitucionalidad de la referencia en contra del art\u00edculo 57 de la Ley 1420 de 2010 no muestra, ni siquiera someramente, por qu\u00e9 se estar\u00eda estableciendo un gasto no previsto ni autorizado legalmente, en cuanto se refiere a la inversi\u00f3n en materia de los corredores arteriales de competitividad y al equipamiento b\u00e1sico en zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Corte se inhibir\u00e1 de conocer de fondo el cargo presentado en contra del art\u00edculo 57 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.9. La demanda no presenta un cargo por inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 60 de la Ley 1420 de 2010 que pueda ser analizado en sede de constitucionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.9.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 60. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podr\u00e1 presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del \u00e1mbito de jurisdicci\u00f3n en el que se desarrollar\u00e1n los mismos, y ejecutar los recursos destinados para la conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, descontaminaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, los recursos destinados de manera espec\u00edfica para la financiaci\u00f3n de proyectos en parques naturales a los que se refieren dichas leyes podr\u00e1n ser presentados y ser\u00e1n ejecutados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el art\u00edculo 19 del Decreto 216 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.9.2. Razones de inconstitucionalidad invocadas por el actor \u00a0<\/p>\n
El actor plantea as\u00ed las razones de inconstitucionalidad que advierte en la norma: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo referente a la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, modifica dos leyes de car\u00e1cter permanentes sin que las disposiciones de la ley anual del presupuesto, tenga capacidad jur\u00eddica para modificar normas legales expedidas con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regula esta materia en forma clara, con este procedimiento se violan los art\u00edculos 158, 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 11 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996), y el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para que conforme a los planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo nacional de Regal\u00edas, en los eventos all\u00ed indicados y no la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.9.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.9.3.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. La norma acusada es defendida dentro del proceso, con base en los siguientes argumentos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] es claro que no se modifican las normas en [se\u00f1aladas por el accionante], sino que las mismas se dinamizan, dentro del marco de competencias asignado. En este punto se resalta el hecho de que el actor pareciera plantear que la menci\u00f3n a una norma dentro de la ley anual condujera a su modificaci\u00f3n impl\u00edcita. En el contexto de las normas que se atacan, se advierte que la menci\u00f3n a la norma anterior tiene una labor de especificaci\u00f3n, claridad y comprensi\u00f3n para [la ejecuci\u00f3n,] sin que la modifique o suplante.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.9.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio presenta los mismos argumentos para la defensa de los art\u00edculo 57 y 60 (ver apartado 6.8.2.2.). \u00a0<\/p>\n
6.9.4. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Director del Ministerio P\u00fablico considera que la norma debe ser declarada inconstitucional, con base en las siguientes razones,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde establecer si lo estipulado en el art\u00edculo 60 de la Ley 1420 de 2010, al modificar la competencia de los entes territoriales en la ejecuci\u00f3n de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, para permitir a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales UAESPNN, con el aval de las entidades territoriales, presentarlos y ejecutarlos, tanto en materia de conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n, descontaminaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del medio ambiente y saneamiento ambiental, conforme a las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, como en materia de proyectos en parques naturales, vulnera la competencia de los entes territoriales en la ejecuci\u00f3n de estos recursos. \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, al tenor de lo dispuesto en la Carta, est\u00e1n destinados a financiar proyectos de orden regional. En materia ambiental el asunto est\u00e1 regulado con claridad en los par\u00e1grafos 2\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 141 de 1994, al precisar que estos recursos pueden ser ejecutados en saneamiento b\u00e1sico de acueducto y alcantarillado, tratamiento y reuso de aguas residuales, saneamiento ambiental, recuperaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de cuencas hidrogr\u00e1ficas, descontaminaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de los r\u00edos Bogot\u00e1 y Cauca, protecci\u00f3n ambiental del Macizo Colombiano, y en proyectos adelantados por las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. En este contexto lo previsto por la norma sub examine resulta incongruente, debido a que las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, adem\u00e1s de ser espec\u00edficas, corresponden a un ente del orden nacional, y no guardan relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n que corresponde a los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, como se puede observar en lo establecido en el art\u00edculo 19 del Decreto 216 de 2003. \u00a0<\/p>\n
Esta incongruencia hace que no se respete la finalidad presupuestal, pues no hay unidad de materia, ya que se compromete el principio de especializaci\u00f3n presupuestal establecido en el art\u00edculo 18 del Decreto 111 de 1996, al asignar a un ente funciones que no le corresponden en materia de ejecuci\u00f3n de recursos y, adem\u00e1s, se cercena la autonom\u00eda de los entes territoriales en estas materias. Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 60 de la Ley 1420 de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.9.5. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Para la Sala, la demanda no contiene un cargo contra el art\u00edculo 60 de la Ley 1420\/10 que cumpla con los requisitos m\u00ednimos necesarios para activar el control abstracto de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, los argumentos expuestos en la demanda para cuestionar la constitucionalidad del art\u00edculo 60, referente a la presentaci\u00f3n de proyectos por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, configuran una serie de aseveraciones no susceptibles de ser analizadas, en tanto el cargo de inconstitucionalidad, no expresa cu\u00e1l es el motivo espec\u00edfico de inconstitucionalidad sugerido por el demandante, cu\u00e1les son las normas legales previas o los mandatos constitucionales a los cuales est\u00e1 aludiendo. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte se habr\u00e1 de inhibir de adoptar un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 60 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.10. La demanda no presenta un cargo en contra del art\u00edculo 68 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que le permita a la Corte hacer un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
6.10.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 68. Las Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Cr\u00e9dito de Presupuesto otorgados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el a\u00f1o 2009, podr\u00e1n obtener por parte del Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la condonaci\u00f3n de dichos cr\u00e9ditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones establecidas en el contrato de empr\u00e9stito y en el convenio de desempe\u00f1o, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico informar\u00e1 mediante oficio a cada Entidad Territorial la respectiva condonaci\u00f3n independientemente del cumplimiento o no de los plazos establecidos en cada uno de los contratos de empr\u00e9stito. \u00a0<\/p>\n
6.10.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.10.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Defendi\u00f3 la norma legal acusada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstos esquemas de financiaci\u00f3n, previstos para el apoyo de programas de cargo de las entidades territoriales, han sido desarrollo de los principios constitucionales de complementariedad y concurrencia y se han aplicado frecuentemente para garantizar la continuidad en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. Los mismos prev\u00e9n cl\u00e1usulas de condonaci\u00f3n supeditadas al cumplimiento de los planes de desempe\u00f1o que se pactan para que se hagan efectivos los desembolsos. Los Comit\u00e9s de seguimiento que se crean para tal fin determinan, anualmente, si se han cumplido las metas previstas en cada etapa y establece si debe o no producirse la condonaci\u00f3n. En esta medida, est\u00e1 asociado a la ejecuci\u00f3n presupuestal y tiene soporte en los convenios respectivos.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.10.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl mejoramiento de la capacidad de la infraestructura f\u00edsica de transporte es uno de los principales factores para promover la competitividad del pa\u00eds y potenciar los beneficios de los acuerdos comerciales suscritos y los que se suscriban por el Gobierno Nacional. Por tal motivo el mantenimiento de las v\u00edas ha sido uno de los principales intereses del Gobierno Nacional para conservar el patrimonio vial e incrementar el comercio nacional e internacional. \u00a0<\/p>\n
[\u2026]69 \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional en el a\u00f1o 2009, dise\u00f1o una estrategia para generar empleos mediante la ejecuci\u00f3n de proyectos intensivos en uso de mano de obra no calificada, entre otros Programas que se desarrollaron para este efecto, se encuentra el destinado a mejorar la transitabilidad y hacer el mantenimiento rutinario a la red vial terciaria de los Municipios del pa\u00eds, es as\u00ed como a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el Gobierno Nacional otorg\u00f3 Cr\u00e9ditos de Presupuesto por la suma de $120 millones a los municipios que enviaron antes del 31 de diciembre de 2009, todos los requisitos legales que establece la Ley, entre ellos, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) donde consta que se encuentra un rubro para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de las v\u00edas terciarias en jurisdicci\u00f3n del Municipio y la respectiva Autorizaci\u00f3n del Concejo Municipal. \u00a0<\/p>\n
Como resultado del Programa, a 31 de diciembre de 2009, se suscribieron 541 contratos de empr\u00e9stito, comprometi\u00e9ndose as\u00ed la suma de $64.920.000.000.oo. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
La Ley 1365 de 21 de diciembre de 2009 \u2013mediante la cual se decreta el presupuesto de renta y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2010, en su art\u00edculo 70 estableci\u00f3 la condonaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos de presupuesto otorgados en el a\u00f1o 2009, en desarrollo del Programa de Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de V\u00edas Terciarias, [\u2026] \u00a0<\/p>\n
Los requisitos a los que se refiere el art\u00edculo anterior corresponden a los siguientes: \u00a0<\/p>\n
Requisitos para condonaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Copia del Acta de recibo y Entrega Final de Obras de Trabajo realizadas, suscrita por el Alcalde y el Inventor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Constancia de no objeci\u00f3n al Acta mencionada anteriormente suscrita por el INVIAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certificaci\u00f3n suscrita por el Alcalde donde conste que est\u00e1 a paz y salvo por todo concepto con las personas contratadas llevar a cabo el Programa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando el Municipio haya suscrito Convenio de Desempe\u00f1o, deber\u00e1 anexar una certificaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, donde conste el cumplimiento del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1420 de 2010 [\u2026] en su art\u00edculo 68 establece la condonaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos de presupuesto otorgados en el a\u00f1o 2009, en desarrollo del Programa de Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de V\u00edas Terciarias, [\u2026] \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el art\u00edculo 68 en la Ley de Presupuesto del a\u00f1o 2011 tiene en cuenta las siguientes consideraciones f\u00e1cticas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La ola invernal presentada en el a\u00f1o 2010, que seg\u00fan informes del Instituto de Hidrolog\u00eda, Meteorolog\u00eda y Estudios Ambientales \u2013IDEAM\u2013, reportaron que la persistencia de lluvias por encima del promedio que satura los suelos los hizo inestables, ocasionando deslizamientos \u00a0de tierra en zonas de monta\u00f1a en los departamentos de Cauca, Caldas, Antioquia, Choc\u00f3 Quind\u00edo, Risaralda, Norte de Santander, Santander, Tolima, Huila, Valle del Cauca, Nari\u00f1o, Cundinamarca y en el Piedemonte del Meta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Que el Gobierno Nacional decret\u00f3 en diciembre del mismo a\u00f1o, el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social y Ecol\u00f3gica, Decreto 4580 de 2010, debido a la declarada situaci\u00f3n de desastre y con el objeto de afrontar la grave emergencia por las inundaciones y los deslizamientos ocasionados por el invierno en diferentes lugares del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Las m\u00faltiples dificultades de las Entidades Territoriales para terminar las obras priorizadas para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de sus V\u00edas Terciarias, que no les permiti\u00f3 dar cumplimiento en la vigencia 2010, con la presentaci\u00f3n de los requisitos para la condonaci\u00f3n del cr\u00e9dito de presupuesto otorgado en el a\u00f1o 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme al principio de Universalidad del Gasto, el Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 obligado a incluir en el presupuesto todas las rentas que se van a percibir y todos los gastos que se van a efectuar, raz\u00f3n por la cual se hace necesario incluir dentro de la Ley de Presupuesto la disposici\u00f3n que habilite la exclusi\u00f3n de ingresos causados como consecuencia del otorgamiento de cr\u00e9ditos en desarrollo del programa para el mejoramiento y mantenimiento rutinario de la red vial secundaria y terciaria, lo cual redunda en una disminuci\u00f3n de los ingresos por $64.920.000.000.oo., suma que debe reflejarse en el presupuesto de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, no se deben acoger los argumentos del actor en la medida que involucran una interpretaci\u00f3n equivocada del principio de unidad de materia, teniendo en cuenta las razones se\u00f1aladas a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] a juicio de este Ministerio no resulta jur\u00eddicamente v\u00e1lido sostener una interpretaci\u00f3n de las normas de la Ley anual de presupuesto como la propuesta por el actor, en la medida que \u00e9sta implica asumir que el alcance de dicha ley debe ser reducido \u2018a un contenido meramente contable o a un requisito o condici\u00f3n para la ejecuci\u00f3n de las partidas que contempla\u2019. De ser as\u00ed, su contenido se reducir\u00eda a la sumatoria aritm\u00e9tica de los ingresos y gastos para una vigencia fiscal, sin que sea viable incluir disposiciones generales orientadas a regular la ejecuci\u00f3n de las partidas presupuestales. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el acatamiento debido al principio de unidad de materia de las disposiciones generales de la ley anual no puede redundar en el desconocimiento del principio de orden democr\u00e1tico, tales como, la competencia en materia presupuestal que le ata\u00f1e al legislador. Bajo este entendimiento, en reiteradas oportunidades ha manifestado la Corte Constitucional que el presupuesto no s\u00f3lo es un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades econ\u00f3micas y pol\u00edticas [\u2026] \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el libelista, se aprecia que la misma carece de argumentos jur\u00eddicos y t\u00e9cnicos dirigidos a desvirtuar la relaci\u00f3n de conexidad de las normas demandadas con las materias de la Ley anual de presupuesto. As\u00ed las cosas, se concluye que el actor no cumple con la carga de se\u00f1alar las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley, por lo que la Honorable Corte Constitucional no podr\u00e1 entrar a determinar si existe una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
El Ministerio solicita a la Corte que se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo o que, en el caso de hacerlo, declare la constitucionalidad de la norma. \u00a0<\/p>\n
6.10.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Director del Ministerio P\u00fablico concept\u00fao en contra de la constitucionalidad de la norma acusada, por considerar que trata una materia ajena y extra\u00f1a al presupuesto, como lo es la condonaci\u00f3n de deudas. Dice al respecto el concepto, \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde establecer si lo dispuesto en el art\u00edculo 68 ib\u00edd. sobre condonaci\u00f3n de cr\u00e9ditos otorgados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a las entidades territoriales en el a\u00f1o 2009, en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria, vulnera el principio de unidad de materia presupuestal, pues dicha condonaci\u00f3n no tiene ninguna relaci\u00f3n con las disposiciones tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.10.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
El accionante considera que la norma acusada, el art\u00edculo 68 de la Ley 1420 de 2010, crea legislaci\u00f3n al otorgarle al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la facultad de condonar cr\u00e9ditos otorgados a las entidades territoriales, sin que el asunto se encuentre regulado por la legislaci\u00f3n previamente. \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que no existe un cargo en contra de la norma acusada. El accionante se limita a afirmar que la norma carece de sustento o justificaci\u00f3n legal previa, sin dar los m\u00ednimos elementos de juicio que permitieran llegar a tal conclusi\u00f3n. El actor no sustenta, al menos someramente, por qu\u00e9 la regla contemplada en el art\u00edculo 68, para que las entidades territoriales puedan obtener por parte del Gobierno Nacional la condonaci\u00f3n de cr\u00e9ditos del Programa para el Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el a\u00f1o 2009, no cuenta con sustento legal previo y por tanto, violar\u00eda los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto, propios de la ley anual de presupuesto, omisi\u00f3n que no corresponde suplir a esta Sala. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Corte se inhibir\u00e1 de hacer un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del art\u00edculo 68 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.11. El art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, viola el principio constitucional de legalidad del gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
6.11.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 71. Con los recursos a que hace referencia el numeral 4 del art\u00edculo 11 de la Ley 21 de 1982, que no est\u00e9n amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se financiar\u00e1n proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, se\u00f1aladas en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
6.11.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.11.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Departamento defendi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 71 acusado en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta disposici\u00f3n est\u00e1 destinada a la ejecuci\u00f3n, dentro de la anualidad, de unos recursos provenientes del subsidio familiar que deben sufragar las entidades p\u00fablicas y cuyo destino es la educaci\u00f3n. Es importante recordar que la norma a la cual se hace referencia, fue declarada exequible.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.11.2.2. Ministerio de Hacienda y de Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma demandada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] contrario a lo que manifiesta el actor, con la misma no se est\u00e1 modificando la Ley 21 de 1982, ya que lo que hace es referirse a la fuente de recursos a que hace relaci\u00f3n dicha norma. \u00a0<\/p>\n
La finalidad de la norma no es otra que con los recursos libres de afectaci\u00f3n (apropiados en la ley de presupuesto) y a que se refiere el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 11 de la Ley 21 de 1982 se financien proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, instituciones se\u00f1aladas en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, no son de recibo los argumentos expuestos, en el sentido de se\u00f1alar que corresponde a la ejecuci\u00f3n de recursos por fuera del presupuesto o que deben ser adicionados en la presente vigencia fiscal, toda vez que los mismos corresponden a las apropiaciones incluidas en la Ley 1420 de 2010, as\u00ed \u00a0<\/p>\n
Secci\u00f3n presupuestal \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02201 \u2013 01 \u00a0<\/p>\n
Proyectos de inversi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
programas \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026 \u00a0111 y 113 \u00a0<\/p>\n
subprogramas \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026 \u00a0 \u00a0700 y 703 \u00a0<\/p>\n
proyecto \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026 \u00a01 \u00a0<\/p>\n
recurso \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026 \u00a0 \u00a0 16 \u00a0<\/p>\n
Construcci\u00f3n de infraestructura propia del sector \u00a0<\/p>\n
construcci\u00f3n mejoramiento y dotaci\u00f3n de infraestructura educativa en zonas de alto riesgo por desplazamiento. regi\u00f3n nacional \u00a0<\/p>\n
valor del proyecto \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026 $90.436.052.631 \u00a0<\/p>\n
mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector \u00a0<\/p>\n
mejoramiento en infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n b\u00e1sica y media. ley 21 de 1992. \u00a0<\/p>\n
valor del proyecto \u2026\u2026\u2026\u2026 \u00a0$107.000.000.000 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no se configura una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 158, 345, 346 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que se solicita a la Corte Constitucional declare su exequibilidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.11.3. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico particip\u00f3 en el proceso para solicitar a la Corte Constitucional que declare inconstitucional el art\u00edculo 71 acusado, con base en las siguientes razones, \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde establecer si lo dispuesto en el art\u00edculo 71 ibid. respecto de la financiaci\u00f3n de proyectos de construcci\u00f3n, adquisici\u00f3n y mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, se\u00f1alados en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000, con los aportes parafiscales nominales de las entidades p\u00fablicas destinados a las escuelas industriales e institutos t\u00e9cnicos que no fueron ejecutados a 31 de diciembre de 2010, vulnera el principio de unidad de materia, al modificar el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000, en el sentido de ampliar la destinaci\u00f3n de esos aportes a construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura, y la obligaci\u00f3n de incorporar dichos recursos en el presupuesto de 2011, al cual no se incorporaron.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 21 de 1982 establece que todas las entidades p\u00fablicas de Colombia deben hacer un aporte nominal mensual del 6%, del cual el 1% se debe invertir en las escuelas industriales e institutos t\u00e9cnicos existentes en el pa\u00eds, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 11 de la misma norma, teniendo el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional la potestad de invertir estos recursos en proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, para lo que debe establecer las prioridades de inversi\u00f3n y, con cargo a los mismos recursos, realizar el estudio y seguimiento de dichos proyectos, seg\u00fan lo que al respecto precis\u00f3 el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
La norma sub examine, en lugar de contener una disposici\u00f3n tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2011, lo que hace es modificar el destino de los recursos parafiscales nominales de la Ley 21 de 1982 sin ejecutar a 31 de diciembre de 2010, ampliando su aplicaci\u00f3n a proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica, m\u00e1s all\u00e1 del solo mejoramiento establecido en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000, lo cual va en contra del principio de unidad de materia presupuestal. De igual manera, como el art\u00edculo 16 de la Ley 21 de 1982 establece que estos \u00a0recursos, en su condici\u00f3n de parafiscales, pueden ser girados directamente a la cuenta especial que al respecto haya determinado el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, dichos recursos debieron ser incorporados en el presupuesto del a\u00f1o 2011, lo cual no ocurri\u00f3, porque se trata de recursos causados con posterioridad a la aprobaci\u00f3n en el Congreso de la Ley 1420 de 2010, con lo cual se vulnera lo previsto en los art\u00edculos 345 y 347 Superiores en concordancia con lo previsto en los art\u00edculos 11 y 29 del Decreto 111 de 1996. Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010, a partir de la promulgaci\u00f3n de la ley, porque se trata de una norma que desv\u00eda la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales en contra del orden constitucional presupuestal.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.11.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de inconstitucionalidad considera que el art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010 es inconstitucional por varias razones: (a) \u201cEste art\u00edculo modifica la Ley 21 de 1982 \u2018por la cual se modifica el r\u00e9gimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones\u2019, norma que fue modificada por la Ley 633 de 2000 art. 111, adicionalmente ampl\u00eda la cobertura de gasto prevista en el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000, a \u2018proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura\u2019, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante la ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. (b) Por otra parte, \u201chace referencia a recursos sin compromiso a 31 de diciembre de 2010, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un cr\u00e9dito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento est\u00e1 regulado por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en los art\u00edculos 79, 80 y 81 al disponer recursos del 2010 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con lo cual se quebranta el art\u00edculo 352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) al pretender ejecutar recursos de 2010 sin modificar el presupuesto del 2011\u201d. (c) Tercero, viola el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 Superior, \u201cal referirse dicha disposici\u00f3n a apropiaciones no incluida en la ley anual del presupuesto, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n sostiene que le asiste la raz\u00f3n al accionante, por cuanto los recursos de los que trata la norma \u201cdebieron ser incorporados en el presupuesto del a\u00f1o 2011\u201d, a su parecer es claro que ello no es as\u00ed, \u201cporque se trata de recursos causados con posterioridad a la aprobaci\u00f3n en el Congreso de la Ley 1420 de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Corte concluye que la disposici\u00f3n acusada efectivamente viola el principio de legalidad del gasto p\u00fablico, al variar la destinaci\u00f3n que ha sido otorgada a unos recursos por mandato de la Ley 633 de 2000, que es una ley ordinaria y permanente no susceptible de ser modificada por la ley anual del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000 \u2013\u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de inter\u00e9s social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial\u201d- dispone que los aportes parafiscales nominales de las entidades p\u00fablicas destinados a las escuelas industriales e institutos t\u00e9cnicos se destinar\u00e1n a proyectos de mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica.70 El art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010 acusado, por su parte, modifica lo all\u00ed dispuesto, ya que establece que dentro de dichos recursos, los que no fueron ejecutados a 31 de diciembre de 2010 podr\u00e1n destinarse a construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura. En otras palabras, la Ley anual del presupuesto de 2010 ampl\u00eda la destinaci\u00f3n de unos recursos que ya ten\u00edan una destinaci\u00f3n espec\u00edfica ordenada por el art\u00edculo 111 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 71 sub examine, en lugar de contener una disposici\u00f3n tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2011, modifica el destino de los recursos parafiscales nominales de la Ley 21 de 1982 sin ejecutar a 31 de diciembre de 2010. Por lo tanto, la norma bajo examen contrar\u00eda el principio constitucional de legalidad del gasto p\u00fablico, ya que no es la ley anual del presupuesto el t\u00edtulo jur\u00eddico id\u00f3neo para ordenar una aplicaci\u00f3n diferente a la establecida en la ley previa que se\u00f1ala la destinaci\u00f3n de esos recursos. Al efectuar esta modificaci\u00f3n legal de la destinaci\u00f3n de los recursos se est\u00e1 violando el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, de conformidad con el cual en la Ley de Apropiaciones \u201cno podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo anterior se agrega que el art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010 desconoce tambi\u00e9n el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto71 al variar la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales, contrariando lo dispuesto en esta norma org\u00e1nica del presupuesto, y por el mismo motivo es violatoria del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, la Corte declarar\u00e1 inexequible el art\u00edculo 71 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.12. La demanda no presenta un cargo contra el art\u00edculo 74 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.12.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 74. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto y dem\u00e1s normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podr\u00e1 crear el rubro \u201cPasivos Exigibles – Vigencias Expiradas\u201d y con cargo a este, ordenar el pago. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n proceder\u00e1 la operaci\u00f3n presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 89 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mecanismo previsto en el primer inciso de este art\u00edculo tambi\u00e9n proceder\u00e1 cuando se trate del cumplimiento de una obligaci\u00f3n originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, el jefe del \u00f3rgano respectivo certificar\u00e1 previamente el cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en este art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
6.12.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.12.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n Nacional. El art\u00edculo 74 acusado fue defendido dentro del proceso por el Departamento en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201cConsidera el peticionario que, en este caso, se vulnera la existencia de la ley previa y el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
El actor desconoce que la ejecuci\u00f3n de los presupuestos anuales genera problemas en los respectivos compromisos que deben encontrar una soluci\u00f3n, m\u00e1xime si el Estado recibe un bien o servicio que le es \u00fatil o que permite garantizar la presentaci\u00f3n de un servicio. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, no tienen en cuenta que unos de los principios generales del derecho es que nadie puede enriquecerse sin causa, norma que se encuentra en el C\u00f3digo Civil y a la cual debe hacerse referencia en este caso y que, sin duda, rige la actuaci\u00f3n del Estado y es previa a la expedici\u00f3n de la ley que se cuestiona. De otra parte, los principios del sistema presupuestal permiten colegir que la figura expresa un desarrollo de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.12.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio defendi\u00f3 la norma en los siguientes t\u00e9rminos, \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] insiste el accionante en el error de considerar a la ley de presupuesto como de naturaleza meramente adjetiva rest\u00e1ndole su capacidad jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
En la din\u00e1mica presupuestal pueden observar situaciones en la cuales pese a la adquisici\u00f3n de obligaciones con el lleno de los requisitos exigidos por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, no fue posible llevar a cabo el pago efectivo dentro de la vigencia fiscal que corresponda, o cuando en virtud de la ley se generan obligaciones que son reclamadas o deben ser atendidas en vigencias fiscales posteriores y que no contaron en su oportunidad con certificado de disponibilidad y registro presupuestal, pues no se ten\u00eda conocimiento de ellas. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, es de observar que la Administraci\u00f3n no puede enriquecerse sin causa; con respecto a esta figura, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de marzo 6 de 1958 [\u2026] \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, y ateniendo a que la Administraci\u00f3n P\u00fablica no se puede eximir de la obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales corresponden a las fuentes de gasto establecidas en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica); con el referido art\u00edculo ser\u00eda posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores y con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiaci\u00f3n presupuestal que las amparaban o por virtud de la ley. \u00a0<\/p>\n
De tal modo que no esta disposici\u00f3n se autoriza, sin perjuicio de la responsabilidad fiscal disciplinaria a que haya lugar, para que no cargo al presupuesto en curso se atiendan aquellas obligaciones causadas en vigencias fiscales anteriores, pero que no fue posible atender oportunamente su pago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Disposici\u00f3n que evita mayores costos para la administraci\u00f3n y se constituye en garant\u00eda para el beneficiario, al no tener que acudir a reclamar sus acreencias por v\u00eda judicial lo que representar\u00eda un desgaste innecesario y har\u00eda m\u00e1s onerosas estas obligaciones a cargo del Estado. \u00a0<\/p>\n
Es evidente el v\u00ednculo del presente art\u00edculo con la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, de tal forma que no se constituye en una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia [\u2026], as\u00ed como tampoco se encuentra fundamento en la se\u00f1alada vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 352 de la Carta, por lo que se solicita a la H. Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.12.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad de la norma acusada, por considerar que s\u00ed se est\u00e1n violando los principios constitucionales invocados por el accionante. Se dijo al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAl tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 352 Superior, la regulaci\u00f3n del rubro \u201cPasivos Exigibles-Vigencias Expiradas\u201d, hecha en la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2011, es un asunto propio de la esencia procesal presupuestal en lo que tiene que ver con la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, y no una norma tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n. Se trata de gastos que deben ser programados y aprobados para poder ser ejecutados a la luz del principio de universalidad del gasto, como consecuencia del ejercicio de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, de la misma manera que se hace con las conciliaciones, los cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos y los laudos arbitrales. Por tal raz\u00f3n, se vulnera la reserva de la ley org\u00e1nica para regular el tema y, por consecuencia, el principio de unidad de materia, porque se trata de gastos no aprobados por el Congreso de la Rep\u00fablica, los cuales, al no tener financiaci\u00f3n, se cubren con traslados presupuestales contrarios al orden constitucional y legal org\u00e1nico por incurrirse en la destinaci\u00f3n diferente de recursos presupuestales. \u00a0<\/p>\n
El cuestionamiento de fondo, m\u00e1s all\u00e1 del problema de competencia planteado por el demandante, es si el concepto de vigencias expiradas se ajusta al orden constitucional, para lo cual hay que entender las clases de presupuestos que existen en el mundo, seg\u00fan su vigencia, cu\u00e1l es el adoptado en Colombia desde el punto de vista constitucional y qu\u00e9 papel o cabida tienen las vigencias expiradas en el mismo. El primero es el presupuesto de caja o gesti\u00f3n, \u00a0que rige para la vigencia, al final de la cual se cierra en forma definitiva la caja o finaliza la gesti\u00f3n de recaudo y ejecuci\u00f3n. El segundo es el presupuesto de competencia, jur\u00eddico o de per\u00edodo, cuya vigencia es indefinida en el tiempo, la que se extiende hasta cuando se hayan realizado todas las operaciones de ingresos y gastos aprobados en \u00e9l. Y el tercero, es el presupuesto de per\u00edodos complementarios, que permite una prolongaci\u00f3n excepcional de la vigencia de ingresos y gastos no ejecutados, a trav\u00e9s de apropiaciones y reservas, hasta m\u00e1ximo por una vigencia adicional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 345 a 351 Superiores, en Colombia no se puede percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al tesoro que no se halle en el de gastos, para lo cual se formula anualmente el presupuesto que debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos autorizados por el Congreso no son suficientes para cubrir dichos gastos, el Gobierno debe proponer la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes, para financiar los faltantes de apropiaci\u00f3n. En ese sentido, y seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 351 Superior, el Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se requieren para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios de la administraci\u00f3n y la autorizaci\u00f3n de los planes y programas del plan de inversiones p\u00fablicas. Lo anterior significa que en t\u00e9rminos constitucionales la vigencia presupuestal en Colombia es anual, a partir de contemplar la totalidad de los gastos para dicho per\u00edodo, debiendo honrar los correspondientes a deudas, contratos, gastos de funcionamiento y de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n org\u00e1nica presupuestal establecida en los art\u00edculos 14, 15, 17, 23, 24, 39, 45, 46, 54, 55, 71, 73, 74 y 89 del Decreto 111 de 1996, reafirma los principios de anualidad y universalidad, aplicando la programaci\u00f3n integral, permitiendo la asunci\u00f3n de obligaciones que afecten vigencias futuras, de tal manera que todos los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentaci\u00f3n de cada presupuesto anual se deben incorporar de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno (v.gr. leyes de onom\u00e1sticos territoriales, etc.). Cuando se disponga del dinero para el pago de conciliaciones, cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos o laudos arbitrales, y el mismo no es reclamado por el interesado, las sumas a pagar deben consignarse en la cuenta de dep\u00f3sitos judiciales a nombre de \u00e9ste. Los \u00a0d\u00e9ficits fiscales que resulten en la vigencia anterior a aqu\u00e9lla en la cual se prepara el prepuesto, deben ser cubiertos mediante la inclusi\u00f3n de la partida necesaria para saldarlos. Ante la aprobaci\u00f3n de los presupuestos desfinanciados y mientras se produce la decisi\u00f3n definitiva al respecto por el Congreso, el Gobierno debe suspender mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiaci\u00f3n. Los actos administrativos que afecten presupuestos deben contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos, que garanticen la existencia de apropiaci\u00f3n suficiente para atender los gastos, y de registro presupuestal definitivo, para evitar que los recursos sean desviados a otro fin, en el cual se debe indicar claramente el valor y plazo de las obligaciones a que haya lugar. Al cierre de la vigencia fiscal, cada \u00f3rgano debe constituir reservas presupuestales o cuentas por pagar, para cumplir los compromisos legalmente asumidos y no cumplidos a 31 de diciembre o los pagos causados y no reclamados a esa fecha, las cuales tienen una vigencia m\u00e1xima adicional de un a\u00f1o. Los presupuestos anuales se ejecutan mediante programas anuales mensualizados de caja, en los cuales se define el monto m\u00e1ximo mensual de fondos disponibles para el cumplimiento de los compromisos de la vigencia, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar. Los presupuestos s\u00f3lo deben ser modificados por el Gobierno Nacional para reducir sus partidas cuando se presente desfinanciaci\u00f3n de los mismos, y para los dem\u00e1s casos las modificaciones las aprueba el Congreso. Por \u00faltimo, y a manera de castigo presupuestal, el Gobierno debe reducir el presupuesto de gastos de funcionamiento y de inversi\u00f3n del presupuesto de la vigencia del \u00f3rgano, cuando sus reservas constituidas superen el 2% y el 15%, respectivamente, reducci\u00f3n que debe ser en monto igual a lo reservado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior indica que, constitucional y org\u00e1nicamente, en Colombia se adopt\u00f3 un presupuesto de caja muy estricto, que contempla posibilidades excepcionales de prolongar obligaciones presupuestales en la vigencia fiscal siguiente. Se proscribe el concepto de presupuesto de competencia, o jur\u00eddico o de per\u00edodo, y especialmente lo correspondiente al pago de obligaciones con cargo a vigencias expiradas, precisamente para evitar des\u00f3rdenes financieros y contables encaminados a encubrir responsabilidades o facilitar comportamientos contrarios a la moral y eficiencia administrativas. Por tanto, lo que se pretenda regular al respecto resulta inconstitucional, m\u00e1xime en el presente caso, cuando las obligaciones de vigencias expiradas no contemplaron ning\u00fan tipo de programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. Las obligaciones excepcionales que aparezcan como consecuencia de vigencias expiradas, deben ser objeto de los tr\u00e1mites presupuestales normales, a la luz de lo contemplado al respecto en la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto, partiendo de la base de constituir el t\u00edtulo de gasto mediante la determinaci\u00f3n clara de las responsabilidades econ\u00f3micas (resoluci\u00f3n de conflictos derivados de negligencias en la ejecuci\u00f3n presupuestal). \u00a0<\/p>\n
6.12.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
6.12.4.1. El accionante considera que el art\u00edculo 74 de la Ley 1420 de 2010 viola el principio de unidad de materia y de legalidad del gasto al \u2018crear legislaci\u00f3n\u2019 presupuestaria (creando un rubro denominado \u2018pasivos exigibles \u2013 vigencias expiradas), facultad que solamente es propia de una ley org\u00e1nica. A juicio del demandante una norma con el contenido normativo como el se\u00f1alado tiene que ser establecida, necesariamente, mediante una \u201cley org\u00e1nica de presupuesto\u201d y no de naturaleza objetiva. Adem\u00e1s, considera que se supera la finalidad de las normas de anuales de presupuesto as\u00ed como su temporalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.12.4.2. La Sala considera que la demanda no presenta un argumento que cuestione la constitucionalidad de la norma acusada. Si bien afirma que la norma no se refiere a un tema presupuestal y que su finalidad no est\u00e1 orientada a la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto establecido, no indica los argumentos en los que se fundar\u00edan tales afirmaciones. Tampoco se dan argumentos que muestren por qu\u00e9 la norma acusada deber\u00eda hacer parte, necesariamente, de una ley org\u00e1nica de presupuesto. En tal medida, la Corte se inhibir\u00e1 de hacer un pronunciamiento de fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13. La demanda no presenta un cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que d\u00e9 lugar a un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
6.13.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 79. Los recursos del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garant\u00edas con el fin de garantizar los pr\u00e9stamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido utilizados a la fecha de expedici\u00f3n de la presente ley, se apropiar\u00e1n con destino al Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera del cr\u00e9dito educativo de conformidad con la pol\u00edtica general que defina su Junta Directiva para tal fin. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.13.2.1. Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional. Solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad de la norma acusada con base en el siguiente an\u00e1lisis, \u00a0<\/p>\n
\u201cLos recursos del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garant\u00edas con el fin de garantizar los pr\u00e9stamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido utilizados a la fecha de expedici\u00f3n de la presente ley, se apropiar\u00e1n con destino al [\u2026] ICETEX, para contribuir a la sostenibilidad financiera del cr\u00e9dito educativo de conformidad con la pol\u00edtica general que defina su Junta Directiva para tal fin. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
La norma en cuesti\u00f3n no cambia el destino previsto en la ley. Determina m\u00e1s bien una f\u00f3rmula para su ejecuci\u00f3n teniendo en cuenta la naturaleza del ICETEX, estableciendo as\u00ed un ejecutor de los recursos, tema que es propio de una norma que decreta el gasto.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.13.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Aunque la intervenci\u00f3n del Ministerio solicita a la Corte Constitucional inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo, o en su defecto, declarar la exequibilidad de la misma. No obstante, no se hace un pronunciamiento concreto con relaci\u00f3n a la norma en la intervenci\u00f3n presentada dentro del proceso. \u00a0<\/p>\n
6.13.2.3. El Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, ICETEX, particip\u00f3 en el proceso para sostener que la demanda es inepta y no ha de estudiarse, en lo que al art\u00edculo 79 acusado respecta. A su parecer, el demandante acusa la norma de inconstitucional, sobre la base de un contenido normativo y efectos que la misma en realidad no tiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13.2.3.1. Sostiene el ICETEX que seg\u00fan la demanda, esa disposici\u00f3n \u201c[\u2026] modifica las normas legales preexistentes, en raz\u00f3n al cambio en la asignaci\u00f3n de recursos, procedimiento que reviste naturaleza extrapresupuestal, en la medida en que [se trata de] una entidad financiera de naturaleza especial en los t\u00e9rminos de la Ley 1002 de 2005, sui generis en la medida en que no se le aplica el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d Para la intervenci\u00f3n se trata de un cargo que debe abstenerse de conocer la Corte Constitucional, por tratarse de un caso de ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que la norma acusada no se refiere a aquello de lo cual habla el accionante. \u00c9l se refiere al \u201c[\u2026] ICETEX y a FOGAFIN, empero la norma demanda no hace referencia alguna a FOGAFIN (FONDO NACIONAL DE GARANT\u00cdAS, que es una sociedad an\u00f3nima de econom\u00eda mixta, vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por ende [\u2026]\u201d. Contin\u00faa al respecto la demanda,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] se trata de dos entidades de naturaleza diferente, lo que influye en el sentido, origen y finalidad de la norma demandada, toda vez que el Fondo Nacional de Garant\u00edas SA es la entidad a trav\u00e9s de la cual el Gobierno Nacional busca facilitar el acceso al cr\u00e9dito y respaldar pr\u00e9stamos destinados a financiar el pago de matr\u00edculas en instituciones de educaci\u00f3n superior y la adquisici\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social, en tanto que el FOGAFIN que es el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, tiene la finalidad de proteger a los depositantes y acreedores de las instituciones financieras de los prejuicios que les pudiera ocasionar en el desarrollo de las actividades. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese adem\u00e1s, que la norma demandada guarda consonancia con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, en el cual efectivamente se hace referencias a las metas gubernamentales a nivel educativo, tanto frente al ICETEX como al Fondo Nacional de Garant\u00edas, empero, en [sic] no existe referencia alguna al FOGAFIN. \u00a0<\/p>\n
El Fondo Nacional de Garant\u00edas SA tiene una funci\u00f3n similar a los bancos de redescuento, o un banco de segundo piso, en este sentido no tienen relaci\u00f3n directa con el destinatario sino con el banco que otorga el cr\u00e9dito que el Fondo garantiza, y sus destinatarios son las peque\u00f1as y medianas empresas. \u00a0<\/p>\n
En cuanto ata\u00f1e al tema educativo, el Fondo Nacional de Garant\u00edas cuenta con la l\u00ednea de garant\u00eda educativa que propende por respaldar los cr\u00e9ditos otorgados por intermediarios a favor de personas naturales, a efectos de la financiaci\u00f3n de la matr\u00edcula de programas t\u00e9cnicos, tecnol\u00f3gicos o profesionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el hecho de que la norma presupuestal demandada no surge de forma aislada, sino que guarda estrecha relaci\u00f3n con el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO \u2018prosperidad para todos\u2019, que para el per\u00edodo 2010 \u2013 2014 se ha recogido en la Ley 1450 de 16 de junio de 2011 cuyos objetivos se centran en: \u00a0consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz. \u00a0|| \u00a0Dar un gran salto de progreso social. \u00a0|| \u00a0Lograr un dinamismo econ\u00f3mico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, m\u00e1s empleo formal y menor pobreza y, en definitiva, mayor prosperidad para toda la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] ya en el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010 y la Ley de Presupuesto del a\u00f1o 2010, el ICETEX tuvo cabida justamente en cuanto al tema de la ampliaci\u00f3n de la cobertura en educaci\u00f3n superior. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, dada la FUNCI\u00d3N SOCIAL DEL ICETEX, que se concreta en contribuir al desarrollo y mejoramiento del talento humano, para lo cual financia y promueve la educaci\u00f3n superior en el pa\u00eds y en el exterior, al otorgar cr\u00e9ditos a la poblaci\u00f3n estudiantil y laboral al seleccionar los aspirantes a becas ofrecidas por gobiernos y organismos internacionales y al administrar los fondos provenientes de convenios suscritos con entidades p\u00fablicas y privadas, al igual que los programas especiales establecidos por el Gobierno Nacional, dirigidos a comunidades espec\u00edficas del pa\u00eds, que cumplan con requisitos preestablecidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, el accionante considera que la norma demandada no se encuentra fuera de contexto, \u201c[\u2026] tiene \u00edntima relaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, con la Ley 1002 de 2005, con la anterior Ley anual de presupuesto y con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.\u201d Al respecto a\u00f1ade la intervenci\u00f3n del ICETEX,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010 guarda l\u00f3gica con el art\u00edculo 150 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011, en la medida en que si en el Plan Nacional de Desarrollo se determina la creaci\u00f3n de subsidios de naturaleza educativa, que conllevan para el ICETEX la disminuci\u00f3n de los dineros que percibe por cuenta de los intereses de financiaci\u00f3n o de plazo de cada cr\u00e9dito educativo beneficiando con tal medida, es necesario que tambi\u00e9n ingresen recursos que permitan garantizar al ICETEX su sostenibilidad, lo cual necesariamente ha de quedar consagrado en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, en los t\u00e9rminos indicados en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, donde se indica que la naci\u00f3n garantizar\u00e1 y destinar\u00e1 al ICETEX los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir en aplicaci\u00f3n de dicha previsi\u00f3n legal. \u00a0<\/p>\n
Una de las formas de hacerlo es a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Garant\u00edas SA, y concretamente, de aquellos recursos que no hayan sido utilizados por dicha entidad, los cuales tal y como lo indica la norma demandada, deben destinarse al ICETEX para contribuir a la sostenibilidad financiera del cr\u00e9dito educativo. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] es obligaci\u00f3n del Estado garantizar la protecci\u00f3n y progresividad del derecho a la educaci\u00f3n a trav\u00e9s de mecanismos que permitan hacer sostenible la herramienta de financiaci\u00f3n, a efectos de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n a un n\u00famero mayor de colombianos, y fomentar el acceso y permanencia de los j\u00f3venes en la educaci\u00f3n superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, dado que el mercado financiero tradicional no incentiva ni permite f\u00e1cilmente el acceso a los cr\u00e9ditos por parte de los estudiantes de bajos recursos econ\u00f3micos, mientras que las condiciones del cr\u00e9dito ICETEX permiten que \u00e9stos j\u00f3venes accedan y permanezcan en la educaci\u00f3n superior, cumpliendo con el derecho a la educaci\u00f3n, estableciendo en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con los fines y cometidos del Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
El ICETEX advierte que \u201c[\u2026] no comparte el argumento del actor, en el sentido de indicar que dada la naturaleza sui generis de la entidad, no ha de recibir recursos del presupuesto nacional, toda vez que la misma Ley 1002 de 2005 en forma taxativa indica que una de las fuentes de recursos del ICETEX son las partidas del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, justamente por cuanto el ICETEX es una entidad que tiene por objeto social la financiaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos educativos, una de las finalidades del Estado, por ende su calidad de entidad financiera del Estado de naturaleza especial no es \u00f3bice para marginarlo de las partidas del Sistema General de Apropiaciones, m\u00e1xime que el acceso a la educaci\u00f3n hace parte de la pol\u00edtica estatal.\u201d Contin\u00faa indicando al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] el ICETEX si est\u00e1 sujeto [al] sistema presupuestal colombiano, se sujeta a las pol\u00edticas fiscales y est\u00e1 obligado a cumplir con las metas macroecon\u00f3micas, y las directrices trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
La nueva naturaleza jur\u00eddica del ICETEX aunada a sus fuentes de recursos le ha permitido ampliar su portafolio, lo que conlleva una mayor cobertura educativa.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13.2.3.2. La intervenci\u00f3n considera que si la Corte Constitucional entra a analizar la constitucionalidad de la norma, su conclusi\u00f3n ha de ser que la misma es constitucional. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, estima que el art\u00edculo 79 acusado de inconstitucionalidad no viola el principio de unidad de materia, por cuanto guarda relaci\u00f3n de unidad de materia, tanto por el tema del que se trata, como por la finalidad buscada. Dice al respecto la intervenci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] el n\u00facleo tem\u00e1tico de la norma presupuestal se centra en la distribuci\u00f3n de los recursos necesarios para el cumplimiento de las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas del Estado en el Plan Nacional de Desarrollo, para tal efecto, conlleva un an\u00e1lisis de los ingresos y gastos p\u00fablicos del per\u00edodo que la norma comprende. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010 guarda una conexidad teleol\u00f3gica y tem\u00e1tica con la materia de dicha norma, que es el tema presupuestal, en la medida en que se trata de una entidad p\u00fablica extra\u00f1a o ajena al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, sino de una entidad que por expresa disposici\u00f3n de la Ley s\u00ed recibe recursos del [Presupuesto] General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] no se puede hablar de quebranto de la Norma Constitucional ni del principio de unidad de materia, en la medida en que [\u2026] para que ello ocurra se requiere que exista una absoluta falta de conexi\u00f3n o incongruencia causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se\u00f1ala que la norma acusada tampoco viola el principio de legalidad presupuestaria. Por una parte, afirma que el gasto a favor del ICETEX s\u00ed ha de aparecer en el Presupuesto, en la medida en que tales partidas son parte de sus recursos en los t\u00e9rminos que establece la Ley 1002 de 2005, Por tanto, afirma, que s\u00ed existe una norma que espec\u00edficamente as\u00ed lo indica. Sostiene que tampoco, en consecuencia, puede afirmarse que sea una operaci\u00f3n que carece de norma legal anterior. La norma que autoriza a ICETEX a percibir recursos, tiene la finalidad de dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo consignado en la Ley 1450 de 2011, y espec\u00edficamente el art\u00edculo 150. En conclusi\u00f3n, la intervenci\u00f3n considera que si bien el ICETEX no forma parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, s\u00ed recibe recursos del mismo por disposici\u00f3n expresa de la Ley 1002 de 2005 y en este sentido s\u00ed le es aplicable el art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
6.13.3. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte que declarara inconstitucional la norma acusada, por violar los principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la afirmaci\u00f3n del actor que en este caso no son aplicables las normas org\u00e1nicas de presupuesto, la misma no es clara, porque tales normas tienen una regulaci\u00f3n espec\u00edfica en sus art\u00edculos 96 y 97 para empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta, como los son el ICETEX y el Fondo Nacional de Garant\u00edas (No el FOGAF\u00cdN, como lo confunde el actor), y porque la transferencia ordenada hace referencia a recursos del presupuesto nacional. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, como se trata de recursos del presupuesto nacional, estos debieron ser objeto de inclusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n en el presupuesto general de la Naci\u00f3n de la vigencia 2011, y no disponerse de los mismos mediante una norma general tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, m\u00e1xime cuando los recursos trasladados al ICETEX el 13 de diciembre de 2010 se encontraban en ejecuci\u00f3n en la vigencia fiscal del a\u00f1o 2010 y la misma no hab\u00eda culminado, por lo que la destinaci\u00f3n de los mismos no hab\u00eda fenecido (vulneraci\u00f3n del principio constitucional de la vigencia presupuestal). Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inconstitucional el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.13.4. Consideraciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Constitucional el argumento de la demanda no es susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, por cuanto se funda en acusar la norma legal a partir de una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea. En efecto, el argumento del actor se basa en cuestionar la decisi\u00f3n de transferir del FOGAFIN al ICETEX una asignaci\u00f3n de recursos, teniendo en cuenta la naturaleza jur\u00eddica de tales entidades, para lo cual hace referencia a la Ley 117 de 1985, que se ocupa de regular tal Fondo. No obstante, se trata de una confusi\u00f3n pues, el art\u00edculo 79 de la Ley 1420 de 2010 hace referencia al Fondo Nacional de Garant\u00edas, que es una entidad distinta al Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, el cual s\u00ed est\u00e1 regulado por la Ley 117 de 1985. As\u00ed, en la medida que la acusaci\u00f3n presentada por el accionante se dirige en contra de una medida legislativa que no existe, que en realidad proviene de una equ\u00edvoca \u00a0comprensi\u00f3n de la norma acusada, la Corte se inhibir\u00e1 de hacer pronunciamiento de fondo alguno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.14. La demanda no presenta un cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que d\u00e9 lugar a un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
6.14.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 88. Los recursos programados en el Instituto Nacional de V\u00edas por ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000) provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas a 31 de diciembre de 2009, se destinar\u00e1n a la ejecuci\u00f3n de proyectos viales de la red terciaria a cargo de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regal\u00edas, situar\u00e1 estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de V\u00edas quien los ejecutar\u00e1. Al Fondo Nacional de Regal\u00edas \u00fanicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.14.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.14.2.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Departamento defendi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010, usando los mismos argumentos del art\u00edculo 57 acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.14.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0El Ministerio defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la misma manera como se argument\u00f3 en nuestra defensa de los art\u00edculos 57 y 60 de este expediente, es preciso decir que el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010 tambi\u00e9n ha sido cuidadoso en destinar los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas exclusivamente a financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n, proyectos que han sido incluidos en los respectivos planes de desarrollo de las entidades territoriales, garantizando de manera real y efectiva la descentralizaci\u00f3n territorial que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha establecido en el mencionado art\u00edculo 361. \u00a0<\/p>\n
Es de indicar que el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010, es propio de una ley anual de presupuesto, debido a que su finalidad es la correcta ejecuci\u00f3n del mismo. No hay argumentaci\u00f3n fundamentada en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad sobre la apreciaci\u00f3n del demandante al afirmar que se trata de una \u2018disposici\u00f3n extra\u00f1a al contenido de las mismas\u2019. Por el contrario, para contribuir con su correcta ejecuci\u00f3n, en este art\u00edculo 88, se ha previsto situar los recursos en el INVIAS, y asignar la concomitante obligaci\u00f3n del registro contable al Fondo Nacional de Regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Para terminar este punto, se evidencia una ausencia de razones claras, ciertas, espec\u00edficas y suficientes, con relaci\u00f3n a los art\u00edculos 14 y 89 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.14.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador solicit\u00f3 a la Corte que declare inconstitucional el art\u00edculo acusado, por considerar que s\u00ed desconoce los principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 67 del Decreto 111 de 1996, al revisar el presupuesto general de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2011, en lo que corresponde a su liquidaci\u00f3n efectuada mediante el Decreto 4803 de 2010, se tiene que en la cuenta programa 113, subcuenta subprograma 600, objeto proyecto 611, recursos 16 fondos especiales, como aporte nacional a la secci\u00f3n 2402 Instituto Nacional de V\u00edas, se autorizaron ciento veinte mil millones de pesos, para mantenimiento, mejoramiento y conservaci\u00f3n de v\u00edas, caminos de prosperidad nacional \u2013 previo concepto DNP-, seg\u00fan lo que se observa al respecto en la p\u00e1gina 61 del Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010. Pero, al revisar la secci\u00f3n 0325 correspondiente al presupuesto de gastos del FONDO NACIONAL DE REGAL\u00cdAS, en ninguna parte de la misma aparece el gasto por ciento veinte mil millones autorizado al Instituto Nacional de V\u00edas, seg\u00fan lo que se observa en el decreto de liquidaci\u00f3n presupuestal del a\u00f1o 2011 consignado en las p\u00e1ginas 30 y 31 del mismo Diario Oficial. \u00a0<\/p>\n
Por mandato constitucional, los recursos del Fondo Nacional de regal\u00edas se destinan a las entidades territoriales en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 752 de 2002, que es la que constituye para asuntos presupuestales el decreto o t\u00edtulo jur\u00eddico de los gastos del Fondo para poder ser incluidos y aprobados en los presupuestos anuales. En ese contexto constitucional y legal, el Fondo Nacional de Regal\u00edas es una secci\u00f3n del presupuesto de gastos. Por tanto, lo \u00fanico que se puede gastar con cargo a los recursos del Fondo teniendo como ley previa que decreta dichos gastos la 141 de 1994, es lo que se apruebe en esa secci\u00f3n presupuestal, porque as\u00ed lo determina el principio de especializaci\u00f3n presupuestal como respuesta al mandato constitucional para el Fondo Nacional de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, lo que se incorpore a otras secciones del presupuesto se constituye, de hecho, o en una desviaci\u00f3n de recursos o en un decreto o creaci\u00f3n de gasto, lo cual en el presente caso compromete la universalidad del gasto, porque autoriz\u00f3 o aprob\u00f3 un gasto no decretado o creado en ley anterior, o configura una desviaci\u00f3n de recursos en lo que compete a la naturaleza de los que conforman el Fondo Nacional de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos constitucionales, lo que se vaya a ejecutar por regal\u00edas que sea diferente a lo asignado a departamentos y municipios directamente, se debe hacer por intermedio del Fondo con destino a las entidades territoriales, para financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. El art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010 decreta u ordena un gasto nacional, para ser ejecutado por el Gobierno Nacional de manera unilateral, utilizando para ello la v\u00eda de la autorizaci\u00f3n de un gasto no decretado en ley previa y en contra de la naturaleza de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas y de los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, en lo que a su disposici\u00f3n se refiere, seg\u00fan lo establecido al respecto en los art\u00edculos 1\u00b0, 287, 360 y 361 Superiores. En consecuencia, este art\u00edculo vulnera el principio de unidad de materia, porque no se trata de una norma tendiente a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, sino de la desviaci\u00f3n de recursos por ciento veinte mil millones del Fondo Nacional de Regal\u00edas. Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inconstitucional el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010, a partir de su promulgaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.14.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010 el demandante se limit\u00f3 a esbozar cuatro motivos de inconstitucionalidad diferentes, que aluden a temas de alta complejidad relacionados con el presupuesto nacional y con el uso de recursos provenientes de las regal\u00edas, sin haber efectuado una m\u00ednima profundizaci\u00f3n anal\u00edtica en la que se exponga, en relaci\u00f3n con cada uno de tales cuatro motivos, razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes que permitan a la Corte ejercer su funci\u00f3n de control abstracto de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Corte se inhibir\u00e1 de conocer de fondo el cargo presentado en contra del art\u00edculo 88 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.15. La demanda no presenta un cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 89 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que d\u00e9 lugar a un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
6.15.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 89. La Naci\u00f3n, con recursos diferentes a los de rentas de congesti\u00f3n, podr\u00e1 financiar el Fondo de Energ\u00eda Social, FOES, de que tratan los art\u00edculos 118 de la Ley 812 de 2003 y 59 de la Ley 1151 de 2007. Con estos recursos se podr\u00e1 reconocer total o parcialmente requerimientos del FOES que no hayan sido cubiertos con la fuente original de rentas de congesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.15.2. Razones de inconstitucionalidad enunciadas en la demanda \u00a0<\/p>\n
El siguiente es el texto de los argumentos que presenta el actor contra el art\u00edculo 89 de la Ley 1420\/10: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste art\u00edculo modifica las leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica para este fin, con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, este art\u00edculo crea gasto p\u00fablico sin fijar cuant\u00eda sobre el monto del aporte de la Naci\u00f3n al FOES, con este procedimiento se viola el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por unidad de materia.\u201d72 \u00a0<\/p>\n
6.15.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.15.3.1. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Departamento defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada, luego de citar el art\u00edculo 59 de la Ley 1151 de 2007 en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa norma de la ley anual establece una autorizaci\u00f3n para financiar la energ\u00eda social como parte del gasto p\u00fablico social supliendo una deficiencia en financiaci\u00f3n. Estos aspectos son propios de una ley anual por lo que el cuestionamiento a los mismos no est\u00e1 llamado a prosperar.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.15.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio, luego de solicitar a la Corte que se abstuviera de hacer un pronunciamiento de fondo, defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada en los siguientes t\u00e9rminos,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica faculta a la Naci\u00f3n para conceder subsidios en su presupuesto para que la personas de menores ingresos puedan pagar la tarifas de los servicios p\u00fablicos domiciliarios que cubran sus necesidades b\u00e1sicas. Las Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007 crearon el FOES como un Fondo de recursos con cargo al cual la Naci\u00f3n con las rentas de congesti\u00f3n, puede subsidiar hasta $46 pesos del valor del consumo de los usuarios ubicados en las zonas de dif\u00edcil gesti\u00f3n, \u00e1reas rurales y urbanas de menor desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Como estas rentas se redujeron notoriamente y con el objeto de dar cumplimiento con lo establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para no desproteger esta franja de la poblaci\u00f3n de menores recursos, el art\u00edculo habilita para que se pueda utilizar cualquier otro recurso de la Naci\u00f3n para que en la ejecuci\u00f3n de su presupuesto se reflejen los beneficios que las leyes ya mencionadas persiguen para estos usuarios que suman aproximadamente 2.600.000 familias en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Por tanto el art\u00edculo 89 de la Ley 1420 de 2010, se encuentra ajusta a las disposiciones constitucionales referidas por el accionante.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.15.4. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador solicit\u00f3 a la Corte que declare inconstitucional el art\u00edculo acusado, por considerar que s\u00ed desconoce los principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el art\u00edculo 118 de la Ley 812 de 2003, mediante la cual se expidi\u00f3 el plan nacional de desarrollo 2002-2006, se cre\u00f3 el Fondo de Energ\u00eda Social, financiado mediante las rentas de congesti\u00f3n (exportaciones de energ\u00eda el\u00e9ctrica), con el fin de cubrir deuda el\u00e9ctrica de dudoso recaudo por bajas condiciones socioecon\u00f3micas. Esto se reafirm\u00f3 mediante el art\u00edculo 59 de la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se expidi\u00f3 el plan nacional de desarrollo 2006-2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo sub examine decreta un gasto para ser financiado con recursos que no fueron aprobados en el presupuesto general de la Naci\u00f3n de la vigencia 2011, lo que es contrario al mandato constitucional seg\u00fan el cual s\u00f3lo puede incorporarse en la ley de apropiaciones los gastos decretados conforme a ley anterior. La consecuencia de esto es que se vulneran los principios de universalidad del gasto, ya que los recursos no fueron objeto de aprobaci\u00f3n en la ley de apropiaciones, y de unidad de materia presupuestal, porque se trata de una norma que en lugar de estar encaminada a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto del a\u00f1o 2011, pretende crear un nuevo gasto con cargo a recursos provenientes de destinaci\u00f3n presupuestal diferente (traslados presupuestales). Por tanto, se solicitar\u00e1 a la Corte que declare inexequible el art\u00edculo 89 de la Ley 1420 de 2010, a partir de su promulgaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.15.5. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que no existe un cargo de inconstitucionalidad en contra de la norma acusada. El accionante se limita a efectuar un mero esbozo de diversas razones que enuncia sin proveer elementos m\u00ednimos de claridad, especificidad, suficiencia, certeza y pertinencia que faculten a la Corte para ejercer la funci\u00f3n de control de constitucionalidad. El demandante se limita a indicar leyes que considera modificadas \u2013sin explicar c\u00f3mo- y a afirmar que la norma acusada crea un gasto p\u00fablico sin fijar el monto del aporte nacional al FOES, por lo cual indica en general, que se violan mandatos constitucionales que la demanda no se ocupa de precisar. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Corte se inhibir\u00e1 de hacer un pronunciamiento de fondo con relaci\u00f3n al art\u00edculo 89 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
6.16. La demanda no presenta un cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 90 de la Ley 1420 de 2010, ley anual de presupuesto, que d\u00e9 lugar a un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
6.16.1. Norma acusada \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 90. El Fondo Nacional de Regal\u00edas creado mediante la Ley 141 de 1994, durante la vigencia de 2011 asignar\u00e1 el 15% de sus recursos para continuar financiando los proyectos regionales de inversi\u00f3n en infraestructura el\u00e9ctrica y de gas, a que hace referencia el art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002, en los porcentajes y t\u00e9rminos all\u00ed descritos. \u00a0<\/p>\n
6.16.2. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u201cComo las normas para la financiaci\u00f3n de infraestructura vial, el art\u00edculo 90 retoma un gasto que es consustancial al objetivo de dicho Fondo y del mismo se debe destacar un atributo que se encuentra en la ley org\u00e1nica del presupuesto y es el de la programaci\u00f3n integral, [\u2026] \u00a0<\/p>\n
La continuidad que aqu\u00ed se contempla est\u00e1 destinada a la debida ejecuci\u00f3n de unos recursos dentro de una anualidad y, a su vez, garantiza que las obras que se han financiado no se culminen y queden expuestas al olvido del tiempo, monumento de desidia de los que puedo ser pero que no se concret\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Es claro que no se modifica una ley precia sino que, como se ha insistido a lo largo de este escrito, la misma se dinamiza. El prurito del actor seg\u00fan el cual si se menciona una disposici\u00f3n previa la misma se altera, no goza de justificaci\u00f3n alguna.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.16.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. El Ministerio, luego de solicitar que la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo, defiende la constitucionalidad de la norma acusada de la siguiente manera,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] la Ley 756 de 2002, estableci\u00f3 que el Fondo Nacional de Regal\u00edas, asignar\u00eda el 15% de sus recursos a financiar \u2018proyectos regionales de inversi\u00f3n en energizaci\u00f3n, que presenten las entidades territoriales y que est\u00e9n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo respectivo\u2019. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, no es cierta la aseveraci\u00f3n del accionante cuando afirma erradamente que el art\u00edculo 90 de la Ley 1420 de 2010, est\u00e1 creando un gasto nuevo, porque claramente la Ley 756 de 2002, ya contempla dicha erogaci\u00f3n, de otra parte, de una lectura de la disposici\u00f3n demandada, se encuentra que la norma remite a los \u2018porcentajes y t\u00e9rminos all\u00ed descritos\u2019, es decir a la autorizaci\u00f3n de gasto contenida se encuentra en la misma Ley 756 de 2002 y no el art\u00edculo demandado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.16.3. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Procurador solicit\u00f3 a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo el art\u00edculo acusado, por considerar que s\u00ed desconoce los principios constitucionales invocados por el accionante. Dijo al respecto,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo dicho por el actor no se sostiene al constatar que el art\u00edculo demandado se limita a reiterar lo establecido en el art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002. Por tanto, al atribuir a la norma demandada un alcance que no tiene, y que no puede tener, con lo cual no se satisface los requisitos previstos en la ley y decantados por la jurisprudencia para las demandas de constitucionalidad, se solicitar\u00e1 a la Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre este asunto, al haber ineptitud sustancial de la demanda.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.16.4. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Sala considera que tampoco existe un cargo en contra de la norma acusada, susceptible de ser estudiada en sede de constitucionalidad. La demanda afirma que la disposici\u00f3n acusada ampl\u00eda la cobertura de los proyectos regionales de inversi\u00f3n a \u2018infraestructura el\u00e9ctrica y de gas\u2019, la cual, a su juicio no se encuentra contemplada en el art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002, que pretende estar reiterando la norma acusada de la ley anual de presupuesto. Para la Corte es imposible entrar a considerar el cargo teniendo en cuenta que la demanda no presenta argumentos adicionales para sustentar su dicho, en especial, teniendo en cuenta el texto del art\u00edculo 37 de la Ley 756 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, la Corte se inhibir\u00e1 de hacer un pronunciamiento de fondo con relaci\u00f3n al art\u00edculo 90 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.\u2013 Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 6\u00b0, 19 y 48 de la Ley 1420 de 2010, por los cargos analizados en la presente sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.\u2013 Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 38 y 71 de la Ley 1420 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Tercero.\u2013 INHIBIRSE de adoptar un pronunciamiento de fondo con relaci\u00f3n a los art\u00edculos 9, 11, 52, 57, 60, 68, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-006\/12 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Posibilidad de estructurar un cargo a partir de dos tipos de censuras definidas \u00a0(Salvamento parcial de voto)\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Mandato legal de car\u00e1cter intemporal (Salvamento parcial de voto)\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Endeudamiento p\u00fablico mediante la venta de t\u00edtulos de tesorer\u00eda (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n concreta dirigida contra el art\u00edculo 9 de la Ley 1420 de 2010 s\u00ed estructuraba un cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser resuelto por la Corte. \u00a0En efecto, de la acusaci\u00f3n planteada era posible identificar dos tipos de censuras definidas, a saber (i) la presunta existencia de un mandato legal de car\u00e1cter intemporal, que ser\u00eda contrario a la \u00edndole limitada en el tiempo que tienen prima facie las normas que integran la ley anual de presupuesto; y (ii) la presunta infracci\u00f3n del principio de unidad de materia, en raz\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 reglas sobre endeudamiento p\u00fablico mediante la venta de t\u00edtulos de tesorer\u00eda, asunto que en criterio del actor no hace parte de los t\u00f3picos propios del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. Al margen que los cargos propuestos dieran o no lugar a la inexequibilidad de la norma acusada, advierto que los argumentos planteados por el actor, aunque breves, eran suficientes para adelantar un an\u00e1lisis de fondo por parte de la Sala. \u00a0Esto se comprueba, a su vez, con el hecho que los intervinientes y el Procurador General pusieron a consideraci\u00f3n de la Corte distintas razones sustantivas para justificar la exequibilidad del precepto, los primeros, o la inconstitucionalidad del mismo, el segundo. En suma, la acusaci\u00f3n mencionada cumpl\u00eda con los requisitos de certeza, suficiencia, claridad y pertinencia, que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha previsto como condiciones argumentativas del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo C-006 del 18 de enero de 2012, en cuanto adopt\u00f3 decisi\u00f3n inhibitoria frente a la demanda formulada contra el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 1420 de 2010, ante la ineptitud sustantiva del cargo propuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero, contrario a como lo concluy\u00f3 la mayor\u00eda, que la acusaci\u00f3n concreta dirigida contra el art\u00edculo mencionado s\u00ed estructuraba un cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser resuelto por la Corte. \u00a0En efecto, de la acusaci\u00f3n planteada era posible identificar dos tipos de censuras definidas, a saber (i) la presunta existencia de un mandato legal de car\u00e1cter intemporal, que ser\u00eda contrario a la \u00edndole limitada en el tiempo que tienen prima facie las normas que integran la ley anual de presupuesto; y (ii) la presunta infracci\u00f3n del principio de unidad de materia, en raz\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 reglas sobre endeudamiento p\u00fablico mediante la venta de t\u00edtulos de tesorer\u00eda, asunto que en criterio del actor no hace parte de los t\u00f3picos propios del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al margen que los cargos propuestos dieran o no lugar a la inexequibilidad de la norma acusada, advierto que los argumentos planteados por el actor, aunque breves, eran suficientes para adelantar un an\u00e1lisis de fondo por parte de la Sala. \u00a0Esto se comprueba, a su vez, con el hecho que los intervinientes y el Procurador General pusieron a consideraci\u00f3n de la Corte distintas razones sustantivas para justificar la exequibilidad del precepto, los primeros, o la inconstitucionalidad del mismo, el segundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, la acusaci\u00f3n mencionada cumpl\u00eda con los requisitos de certeza, suficiencia, claridad y pertinencia, que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha previsto como condiciones argumentativas del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0Por ende, como la mayor\u00eda lleg\u00f3 a una conclusi\u00f3n distinta, que en mi criterio impone un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente que el fijado por el mencionado precedente, me aparto de lo decidido sobre ese particular. \u00a0<\/p>\n
Estos son los motivos de mi disenso parcial. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8567 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2011\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Aclaro parcialmente mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 006 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del dieciocho (18) de enero de dos mil doce (2012), por las razones que a continuaci\u00f3n expongo: \u00a0<\/p>\n
Si bien comparto el criterio adoptado por la Sala frente a la decisi\u00f3n de declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 38 de la Ley 1420 de 2010, es de destacar el hecho de que el accionante s\u00f3lo argument\u00f3 la incompatibilidad de una parte de dicho art\u00edculo \u2013el referido al pago de las sentencias judiciales y conciliaciones- con la Constituci\u00f3n, mientras que guard\u00f3 silencio frente al segundo \u2013referido al pago de cesant\u00edas parciales-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia implica que a pesar de que se hubiera transcrito en su integridad el art\u00edculo objeto de pronunciamiento73, la \u00fanica argumentaci\u00f3n sobre la ocurrencia de la incompatibilidad se realiz\u00f3 frente al pago de sentencias y conciliaciones, \u00fanico aspecto frente al cual se cumpli\u00f3 el tercero de los requisitos contemplados en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 2o. Las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n: \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mimas; \u00a0<\/p>\n
2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; \u00a0<\/p>\n
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; \u00a0<\/p>\n
4. Cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y \u00a0<\/p>\n
5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda\u201d74. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el contenido legal efectivamente demandado se circunscribi\u00f3 al tema del pago de las sentencias judiciales, mientras que lo relacionado con el pago de las cesant\u00edas parciales no fue objeto de reproche constitucional y en ese sentido no pod\u00eda tenerse como demandado, ni pod\u00eda asumirse autom\u00e1ticamente su an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
Debo indicar que frente al contenido normativo relacionado con el pago de las cesant\u00edas, se debi\u00f3 realizar una integraci\u00f3n normativa, por contrario a dar por demandado un contenido que aunque diferenciable del primero, no fue objeto de argumentaci\u00f3n en cuanto a c\u00f3mo su consagraci\u00f3n contrariaba la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201c[\u2026] el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1420 de 2010, vulnera los art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que la operaci\u00f3n planteada carece de norma legal preexistente, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, que carece de capacidad jur\u00eddica para otorgar facultades, con lo cual se vulneran los art\u00edculo 345 y 346 de la CP.\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 19, faculta a los jefes de los \u00f3rganos (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros), para efectuar modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica, mediante resoluci\u00f3n para realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinaci\u00f3n. A este respecto, cabe anotar que las apropiaciones de la ley anual de presupuesto, son partidas globales, de manera que al efectuar operaciones de distribuci\u00f3n se incurre en los que se denominan traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una secci\u00f3n presupuestal (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos p\u00fablicos, superintendencias, entre otros) a otra (art\u00edculo 36 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se quebrantan los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
3 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 57 transgrede el inciso 2 del art\u00edculo 345 de la CP, toda vez que se ejecutan recursos p\u00fablicos por fuera del presupuesto, al establecer que con el saldo disponible del Fondo Nacional de Regal\u00edas, del a\u00f1o 2009, se puedan financiar en el a\u00f1o 2011, proyectos de inversi\u00f3n, correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, definidos de importancia estrat\u00e9gica por el CONPES. Con esta disposici\u00f3n se cambia el ejecutor de gasto, toda vez que se le est\u00e1 asignando al Instituto Nacional de V\u00edas, los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un cr\u00e9dito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento est\u00e1 regulado por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en los art\u00edculos 79, 80 y 81, al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
4 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 68 viola el art\u00edculo 346 de la carta rectora, toda vez que no existe ley anterior que permita la condonaci\u00f3n de los cr\u00e9ditos a que se refiere dicha disposici\u00f3n. \u00a0|| Este art\u00edculo crea legislaci\u00f3n, al otorgarle al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la facultad de condonar cr\u00e9ditos (pr\u00e9stamos) otorgados a las entidades territoriales, sin que a este respecto se disponga de norma constitucional o legal sobre la materia expedida con anterioridad por el Congreso de la Rep\u00fablica, que regule esta materia en forma clara, con lo cual se considera que derriba el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
5 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 79 vulnera el art\u00edculo 345 inciso 2\u00b0, en lo relacionado con \u2018(\u2026) ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto (\u2026)\u2019 y el art\u00edculo 346, sobre la existencia de ley anterior que permita adelantar la operaci\u00f3n prevista en el mismo. \u00a0|| \u00a0Con este art\u00edculo se modifican normas legales preexistentes, en raz\u00f3n al cambio en la asignaci\u00f3n de recursos de FOGAFIN a ICETEX, procedimiento de naturaleza extrapresupuestal, dado que los \u00f3rganos citados anteriormente, tienen una naturaleza jur\u00eddica sui generis, en efecto FOGAFIN conforme a la ley 117 de 1985 es una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico y de naturaleza \u00fanica, y el ICETEX, de conformidad con la Ley 1002 de 2005, es una entidad financiera del Estado de naturaleza especial, con lo cual se quebranta el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 3 y 11 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) al no ser aplicable en este caso, el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, a estas entidades. \u00a0|| \u00a0Se considera adem\u00e1s se viola los art\u00edculos 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que proh\u00edbe transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto; al 346 de la Carta Rectora por carecer dicha operaci\u00f3n de norma legal anterior, al igual que el 352 (art. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, con referencia a las bases legales del gasto). Lo mismo que el art\u00edculo 158 por ser una disposici\u00f3n ajena al contenido de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
6 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 88 atropella el 2\u00b0 inciso del art\u00edculo 345 de la CP, por cuanto se ejecutan recursos p\u00fablicos por fuera del presupuesto, toda vez que dichas disponibilidades no se han incorporado en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, en la vigencia fiscal de 2011, al establecer que el saldo disponible por 120 mil millones programados en INVIAS, provenientes del saldo del Fondo Nacional de Regal\u00edas, a 31 de diciembre de 2009, se destinen en el 2011, a la ejecuci\u00f3n de proyectos viales de ley terciaria a cargo de los municipios. Con esta operaci\u00f3n se desconocen el principio presupuestal de la anualidad (art. 14 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996), al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el a\u00f1o 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tal como lo exige el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
7 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 89 asigna a la Naci\u00f3n un aporte no previsto en norma legal anterior, y sin indicaci\u00f3n precisa de su cuant\u00eda, con lo cual viola el inciso 2 del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando modifica las Leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica para este fin, con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0|| Adicionalmente, este art\u00edculo crea gasto p\u00fablico sin fijar cuant\u00eda sobre el monto del aporte de la Naci\u00f3n al FOES, con este procedimiento se viola el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (arto. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
8 En la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), caso que abord\u00f3 en extenso la cuesti\u00f3n y reiterado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, se\u00f1ala al respecto: \u201c[es] una de las herramientas m\u00e1s preciadas para la realizaci\u00f3n del principio de democracia participativa que anima la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ejercer un derecho pol\u00edtico reconocido por el propio Ordenamiento Superior (art\u00edculo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Al respecto la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-1052 de 2001 lo siguiente: \u201cLa presentaci\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un di\u00e1logo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedici\u00f3n o aplicaci\u00f3n de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como m\u00ednimo la exposici\u00f3n de razones conducentes para hacer posible el debate.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Al respecto ver \u00a0sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, un\u00e1nime), C-1544 de 2000 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, un\u00e1nime), C-428 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil, un\u00e1nime) y C-803 de 2006 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, un\u00e1nime). \u00a0<\/p>\n
11 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
12 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, art\u00edculo 158: \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
13 A prop\u00f3sito de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad en la que acusaba una ley expedida antes de la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 de violar el principio de unidad de materia \u2013 la Ley 66 de 1989 \u2013, la Corte Constitucional record\u00f3 en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) que la Constituci\u00f3n de 1886 tambi\u00e9n contemplaba el principio en cuesti\u00f3n en su art\u00edculo 77 (\u2018Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva Comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma Comisi\u00f3n.\u2019); \u00e9ste hab\u00eda sido comentado por la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cLa raz\u00f3n de ser del art\u00edculo 77, fue la de buscar una sistematizaci\u00f3n racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas, an\u00f3nimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no hab\u00edan sufrido el tr\u00e1mite regular del proyecto original.\u201d (Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976). \u00a0<\/p>\n
14 La posici\u00f3n fijada por la Corte ha sido seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
15 La posici\u00f3n de la Corte en la materia no ha tenido variaciones significativas o trascendentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Han sido muchas las ocasiones en que la jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuesti\u00f3n. Aunque se han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cu\u00e1les son los criterios para establecer si se viol\u00f3 el principio de unidad de materia, sino sobre el grado de intensidad con el que se deb\u00edan aplicar tales criterios en el caso concreto, o sobre el marco te\u00f3rico y conceptual en el que se enmarca dicho principio constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). En este caso se decidi\u00f3, entre otras cosas, que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes materias. \u00a0<\/p>\n
18 Corte Constitucional, sentencia C-995 de 2001 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). En este caso se reiter\u00f3 la jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, SV Jorge Arango Mej\u00eda, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, SV Jaime Araujo Renter\u00eda y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
19 Esta expresi\u00f3n ya hab\u00eda sido usada en el pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intenci\u00f3n del art\u00edculo 158 \u201c[\u2026] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formaci\u00f3n de la ley por parte del Congreso y erradicar de la pr\u00e1ctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como \u2018micos\u2019, t\u00e9rmino \u00e9ste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular.\u201d \u00a0En la sentencia C-198 de 2002 (MP Clara In\u00e9s Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobaci\u00f3n de una norma lo siguiente: \u201c[\u2026] no se incurri\u00f3 en ning\u00fan vicio de procedimiento, por cuanto si bien la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n propuso un texto nuevo que hoy corresponde al del par\u00e1grafo del art\u00edculo 124 del C\u00f3digo Penal, dicho texto no result\u00f3 novedoso ni ajeno a la tem\u00e1tica sobre la cual se deb\u00eda conciliar y por ello el par\u00e1grafo en cuesti\u00f3n no constituye uno de aquellos denominados \u2018mico legislativo\u2019, por lo que con la aprobaci\u00f3n de dicho art\u00edculo no se vio \u201cafectada materialmente la funci\u00f3n legislativa\u201d ni se desconoci\u00f3 \u2018el principio de consecutividad temporal y l\u00f3gica de los proyectos de ley\u201d ni \u201cel principio democr\u00e1tico\u2019, tal como se afirma en la demanda, por lo que la Corte decidir\u00e1 declararlo ajustado al Estatuto Superior.\u201d \u00a0<\/p>\n
20 En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), se dijo al respecto: \u201cLa interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.\u201d \u00a0<\/p>\n
21 En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: \u201cAn\u00f3tase que el t\u00e9rmino \u2018materia\u2019, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). Esta posici\u00f3n ha sido reiterada en m\u00faltiples ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett). \u00a0<\/p>\n
24 As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-1025 de 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), caso en el que se estudi\u00f3 el cargo por unidad de materia en el contexto de una legislaci\u00f3n portuaria. En esa oportunidad la Corte reiter\u00f3, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidi\u00f3 que no violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creaci\u00f3n de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias relacionadas con la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de Gas Natural, del Instituto de Capacitaci\u00f3n e Investigaci\u00f3n de Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos, del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial para la promoci\u00f3n y financiaci\u00f3n de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado. \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, sentencia C-1025 de 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente: \u00a0\u201c[\u2026] para respetar el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa del \u00f3rgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para dise\u00f1ar las pol\u00edticas p\u00fablicas b\u00e1sicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relaci\u00f3n entre el tema tratado en un art\u00edculo y la materia de la ley, entonces la disposici\u00f3n acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relaci\u00f3n no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe es que \u2018no se relacionen\u2019 los temas de un art\u00edculo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de se\u00f1alar que no hay relaci\u00f3n alguna. [\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2007 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso la Corte consider\u00f3 lo siguiente: \u201cAhora bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959 \u2018por la cual se provee a la financiaci\u00f3n de las Centrales El\u00e9ctricas del Cauca, Cedelca, y se dictan otras disposiciones\u2019-que ten\u00eda por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las pro\u00adpiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los aval\u00faos catastrales-, dif\u00edcilmente puede entenderse relacionada con una estrategia de reforma del r\u00e9gimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversi\u00f3n en el territorio nacional. Estrategia motivada como se se\u00f1al\u00f3 por la necesidad de hacer m\u00e1s competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo dem\u00e1s, no figura la modificaci\u00f3n de la tributaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el departamento del Cauca. Evidentemente la relaci\u00f3n que pudiera establecerse es en extremo lejana como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de materia.\u201d La Ley 1004 de 2005, por la cual se modifica un r\u00e9gimen especial para estimular la inversi\u00f3n y se dictan otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1), establecer su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para la reglamentaci\u00f3n gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias de tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11 y 12). El \u00faltimo art\u00edculo (13), se dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparec\u00eda as\u00ed: \u00a0\u201cArt\u00edculo 13.\u00a0 La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n salvo lo dispuesto en los art\u00edculos 5\u00b0, 9\u00b0, y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el art\u00edculo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del art\u00edculo 16 de la Ley 677 de 2001 y el art\u00edculo 45 de la Ley 768 de 2002.\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, sentencia C-309 de 2002 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). Se dijo al respecto \u201c[\u2026] al contrastar la norma demandada con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un cuerpo extra\u00f1o a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son suficientes para superar v\u00e1lidamente el condicionamiento de unidad de materia legislativa fijado por la Carta Pol\u00edtica. \u00a0|| \u00a0Existen fundadas razones para llegar a esta conclusi\u00f3n. En primer lugar, son diferentes las modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los art\u00edculos 90 y 268 numeral 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n en contra del agente que genera el da\u00f1o antijur\u00eddico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gesti\u00f3n fiscal. [\u2026] el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el agente que \u00e9ste haya actuado con dolo o culpa grave en la producci\u00f3n del da\u00f1o, y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal a cargo de servidores p\u00fablicos o de particulares. \u00a0|| \u00a0En segundo lugar, la determinaci\u00f3n de cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a trav\u00e9s de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo. \u00a0[\u2026] \u00a0|| \u00a0En tercer lugar, no hay conexidad teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica ni material entre la norma acusada y la Ley en la cual est\u00e1 circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la determinaci\u00f3n de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a trav\u00e9s del ejercicio de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n o de llamamiento en garant\u00eda con fines de repetici\u00f3n, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la gesti\u00f3n fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Adem\u00e1s, el contenido de la Ley 678 corresponde a su t\u00edtulo, es decir a la acci\u00f3n de repetici\u00f3n y al llamamiento en garant\u00eda con fines de repetici\u00f3n, raz\u00f3n que convierte a la norma demandada en un asunto extra\u00f1o al tema desarrollado en la ley 678. Tampoco hay conexidad tem\u00e1tica del aparte demandado con el contenido del art\u00edculo 2 y del par\u00e1grafo 1 en el cual se inserta, pues mientras \u00e9stos \u00faltimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n, aquel alude al procedimiento que se emplear\u00e1 para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal. \u00a0|| \u00a0Finalmente, el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la \u00f3ptica de la acci\u00f3n de repetici\u00f3n y no desde la perspectiva de la regulaci\u00f3n de la gesti\u00f3n fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2007 (MP Alvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). En este caso se consider\u00f3 \u201c[\u2026] importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formaci\u00f3n particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular m\u00faltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, raz\u00f3n por la cual han sido llamadas en ocasiones leyes \u00f3mnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de car\u00e1cter estatutario as\u00ed estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formaci\u00f3n de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificaci\u00f3n o adici\u00f3n del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extra\u00f1as a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la pr\u00e1ctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificaci\u00f3n del mismo afectar\u00eda uno de los mecanismos m\u00e1s importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constituci\u00f3n.\u201d La Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudi\u00f3 una norma que modificaba el \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital. La norma dec\u00eda: \u201cArt\u00edculo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Congreso Nacional, interpr\u00e9tase con autoridad el Art\u00edculo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidaci\u00f3n de pensiones, reajustes, sustituciones, cesant\u00edas y derechos salariales, deben tenerse en cuenta dietas, gastos de representaci\u00f3n, prima de localizaci\u00f3n y vivienda, prima de salud y dem\u00e1s primas que constituyan el \u00faltimo ingreso mensual promedio del Senador o Representante en los \u00faltimos seis (6) meses de servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1992.\u201d \u00a0Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: \u201c[\u2026] la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocaci\u00f3n de permanencia en el tiempo, como es el caso del art\u00edculo 14 de la Ley 17 de 1992, que ten\u00eda limitada su vida jur\u00eddica a la vigencia fiscal de 1992.\u201d \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: \u201cEn la medida en que es una norma que se orienta a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposici\u00f3n, tiene una evidente relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia. \u00a0A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica interna de la Ley en la cual se inserta, la disposici\u00f3n no desconoce el principio de unidad de materia, \u00a0en cambio s\u00ed lo desconoce en cuanto rebasa la materia tem\u00e1tica propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes qued\u00f3 demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, espec\u00edficamente su art\u00edculo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democr\u00e1tico, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe espec\u00edficamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislaci\u00f3n vigente. \u00a0|| \u00a0Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine \u00a0rebasa los l\u00edmites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia presupuestal del a\u00f1o 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilizaci\u00f3n de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del c\u00e1lculo de los nuevos aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas, tiene un efecto econ\u00f3mico acumulativo en los a\u00f1os siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce espec\u00edficamente lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del decreto 11 de 199633 \u2013Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza org\u00e1nica se impon\u00eda al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvi\u00f3 declarar parcialmente exequible el art\u00edculo 11 de la Ley 779 de 2002 [\u2018Except\u00faase de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n. (en raz\u00f3n a que dicho control es ejercido por la C\u00e1mara de Representantes en su Comisi\u00f3n Legal de Cuentas). Entre par\u00e9ntesis los apartes declarados inexequibles]. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). En este caso se resolvi\u00f3 declarar inexequible el art\u00edculo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consider\u00f3 que: \u201cEl art\u00edculo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias \u00a0para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado, ni est\u00e1n destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador. \u00a0|| \u00a0Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusi\u00f3n en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto podr\u00eda haber sido objeto de una decisi\u00f3n del legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposici\u00f3n, o, dicho de otra manera es una norma que por s\u00ed sola tiene autonom\u00eda. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relaci\u00f3n con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorpor\u00f3 finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d La norma dec\u00eda: \u00a0Art\u00edculo 79\u00b0. Modif\u00edquese los art\u00edculos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedar\u00e1n as\u00ed:\u00a0 Art\u00edculo 1\u00b0. Prorr\u00f3guese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los art\u00edculos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001. \u00a0|| \u00a0Art\u00edculo 11. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n, su vigencia ser\u00e1 hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepci\u00f3n del par\u00e1grafo 3o del art\u00edculo 4o y el art\u00edculo 17 de la Ley 716 de 2001 y los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las dem\u00e1s normas que le sean contrarias.\u2019.\u201d La Ley 716 de 2001, que hab\u00eda introducido una serie de normas en materia contable, hab\u00eda sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de 2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
36 Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: \u201cDel an\u00e1lisis objetivo del contenido de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el art\u00edculo 14 acusado, respecto a la fijaci\u00f3n de precisas y concretas condiciones para la liquidaci\u00f3n de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extra\u00f1a a la que debe predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedici\u00f3n de la norma acusada, se desconoci\u00f3 la unidad material de la ley, que se predica en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Renter\u00eda). La Corte dijo al respecto: \u201cLa norma demandada est\u00e1 incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III, denominada \u2018Disposiciones Generales\u2019, Cap\u00edtulo V, denominado \u2018Disposiciones Varias\u2019, y establece que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, tendr\u00e1n los mismos derechos y garant\u00edas que los altos funcionarios del Estado. \u00a0|| \u00a0La Corte observa que de modo manifiesto dicha disposici\u00f3n no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4\u00aa de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). La norma que se resolvi\u00f3 declarar inexequible dec\u00eda: \u201cArt\u00edculo 13. Para tener derecho a la reposici\u00f3n de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deber\u00e1n presentar ante las Oficinas de la Registradur\u00eda donde se inscribieron, los informes p\u00fablicos a que se refieren los art\u00edculos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigi\u00f3 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil al momento de la inscripci\u00f3n. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deber\u00e1n presentar dicho informe auditado por un Contador P\u00fablico juramentado, el cual deber\u00e1 ser acreditado ante la Auditor\u00eda del Partido que inscribi\u00f3 al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendici\u00f3n del respectivo informe. Tales Contadores P\u00fablicos formar\u00e1n el sistema de Auditor\u00eda Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos ser\u00e1 responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe. \u00a0|| \u00a0Tambi\u00e9n podr\u00e1 presentarse el informe por la entidad u organizaci\u00f3n que el candidato haya acreditado ante la Organizaci\u00f3n Electoral para el efecto. \u00a0|| \u00a0Recibido el informe la Registradur\u00eda lo remitir\u00e1 al Fondo Nacional de Financiaci\u00f3n de Partidos y Campa\u00f1as Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la reposici\u00f3n. Dicho pago deber\u00e1 hacerse dentro de los ciento veinte (120) d\u00edas siguientes a la fecha de presentaci\u00f3n del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensi\u00f3n de dicho t\u00e9rmino o la negaci\u00f3n de la reposici\u00f3n. \u00a0|| \u00a0La reposici\u00f3n de los gastos electorales se har\u00e1 a trav\u00e9s de los Partidos y Movimientos pol\u00edticos con Personer\u00eda Jur\u00eddica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o Auditores no tendr\u00e1n responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.\u201d La norma hab\u00eda sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003. \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero) En este caso se consider\u00f3 que el segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto acusada que contemplaba una forma de responsabilidad fiscal para los jueces que decreten embargos sobre recursos presupuestales no violaba el principio de unidad de materia, pero si la regla constitucional de la inembargabilidad del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1998 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; AV Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En esta oportunidad la Corte consider\u00f3 lo siguiente: \u201cun mandato legal que restringe las facultades de los m\u00e1ximos \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, en la medida que les impide aumentar unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen, por encima de los topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, no s\u00f3lo encuentra una clara relaci\u00f3n de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los prop\u00f3sitos de racionalizaci\u00f3n de uno de los principales componentes del presupuesto p\u00fablico, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relaci\u00f3n teleol\u00f3gica con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado social de derecho: el presupuesto-ha dicho la Corte-se ha convertido \u2018… en instrumento poderoso de manejo macroecon\u00f3mico, … [y] al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter de instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, sentencia C-560 de 2001 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, SV Jaime Araujo Renter\u00eda). Aunque en este caso el principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la decisi\u00f3n se fund\u00f3 en la violaci\u00f3n o no de la autonom\u00eda de la Comisi\u00f3n. Para la Corte, \u201c[\u2026] el grado de injerencia que dispone la norma acusada en relaci\u00f3n con la CNTV es \u00ednfimo, pues se limita a ordenar el inicio de un programa de ajuste bajo unas pautas m\u00ednimas y perfectamente razonables, que no le impiden a dicho ente ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus propios recursos. \u00a0|| \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, dicho programa no afecta el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal y patrimonial de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n ni supone un ejercicio no razonable de la facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo de partidas espec\u00edficas de su presupuesto ni constituye injerencia indebida en la administraci\u00f3n de los recursos econ\u00f3micos.\u201d El Magistrado Araujo Renter\u00eda salv\u00f3 su voto por considerar que s\u00ed se hab\u00eda desconocido dicha autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
42 Corte Constitucional, sentencia C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Renter\u00eda). La sentencia indic\u00f3 que trat\u00e1ndose \u201c[\u2026] de \u2018las obras de infraestructura, energ\u00eda, comunicaciones, aeron\u00e1utica, defensa y seguridad\u2019, as\u00ed como de \u2018las garant\u00edas a las concesiones\u2019, el art\u00edculo 24 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto faculta al CONFIS, para que \u2018en casos excepcionales autorice que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiaci\u00f3n en el a\u00f1o en que se concede la autorizaci\u00f3n\u2019, caso en el cual \u2018el monto m\u00e1ximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deber\u00e1n consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo\u2019 del que trata el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 819 de 2003. \u00a0|| \u00a0Como se ve, la atribuci\u00f3n al \u00f3rgano que tiene a su cargo la coordinaci\u00f3n del sistema presupuestal de una facultad para realizar la evaluaci\u00f3n fiscal previa en los casos de modificaciones a los contratos de concesi\u00f3n no es materia extra\u00f1a a la ley de presupuesto y menos aun cuando el art\u00edculo 26 del Estatuto Org\u00e1nico expresamente prev\u00e9 que, fuera de las funciones all\u00ed enunciadas, al CONFIS le corresponden \u2018las dem\u00e1s que establezcan la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto\u2019. \u00a0|| \u00a0La ley anual de presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo reconoci\u00f3 la Corte al declarar la constitucionalidad de un art\u00edculo que le atribu\u00eda la funci\u00f3n \u2018de determinar cu\u00e1les Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades de Econom\u00eda Mixta sujetas al r\u00e9gimen de aqu\u00e9llas, o cu\u00e1les fondos p\u00fablicos nacionales administrados por entidades privadas, deber\u00e1n someter sus respectivos presupuestos a la aprobaci\u00f3n por decreto del Gobierno Nacional\u2019. Precisamente con base en la disposici\u00f3n citada, que proviene del art\u00edculo 17 de la Ley 38 de 1989, en esa oportunidad la Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que \u2018es posible que la ley de presupuesto ampl\u00ede las funciones del Consejo\u2019 y concluy\u00f3 que, por ello, la norma estudiada no quebrantaba \u2018la ley org\u00e1nica de Presupuesto, ni la Constituci\u00f3n\u2019.\u201d \u00a0Las posiciones disidentes consideraron que la aplicaci\u00f3n de los criterios jurisprudenciales hab\u00eda sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra Porto en su salvamento al respecto: \u201cEncuentro esta interpretaci\u00f3n del alcance del principio de unidad de materia en la ley anual del presupuesto excesivamente laxa, pues por esta v\u00eda se podr\u00edan incorporar dentro de esta ley cualquier tipo de disposiciones que guarden relaci\u00f3n con el tema \u2018macroecon\u00f3mico\u2019, alusi\u00f3n tan amplia e imprecisa, que hace referencia a todo en general y a nada en concreto. \u00a0|| \u00a0Por esta v\u00eda la ley anual de presupuesto terminara en convertirse en una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su parte general ser\u00eda la v\u00eda para que el Ejecutivo \u2013haciendo un uso indebido de su prerrogativas en el tr\u00e1mite legislativo- regulara todos los asuntos que estimara convenientes, posibilidad que contrar\u00eda abiertamente el alcance del principio de unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). \u00a0<\/p>\n
44 Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, C-018 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Corte Constitucional, C-985 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Jaime Araujo Renter\u00eda; AV Nilson Pinilla Pinilla); en este caso se resolvi\u00f3 que el Congreso puede \u2018autorizar\u2019 gastos en leyes distintas a la ley de presupuesto, en tanto son \u2018autorizaciones\u2019 y no \u00f3rdenes imperativas de gasto. \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero); en este caso se resolvi\u00f3, entre otras cosas, declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 59 de la Ley 224 de 1995, por cuanto permit\u00eda al Gobierno, mediante decreto, modificar la finalidad de las apropiaciones efectuadas por el Congreso de la Rep\u00fablica en el sentido mencionado. \u00a0<\/p>\n
48 As\u00ed por ejemplo, ver entre otras, las sentencias C-399 de 2003 (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) [en este caso se consider\u00f3 que la autorizaci\u00f3n legal para celebrar ciertos contratos en materia de infraestructura en un Departamento, con motivo del centenario de su fundaci\u00f3n, no requer\u00eda de iniciativa legislativa gubernamental]; C-616 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) [en este caso se consider\u00f3 que las normas objetadas no eran inconstitucionales por no incluir \u00f3rdenes imperativas de gasto]; C-713 de 2008 (MP Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) [en este caso se estudi\u00f3 si el Congreso hab\u00eda violado la Constituci\u00f3n al haber incluido normas que implican gasto en la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia.]; y C-1011 de 2008 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) [en este caso se efectu\u00f3 la revisi\u00f3n oficiosa de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria en materia de habeas data]. \u00a0<\/p>\n
49 Sobre la cuesti\u00f3n ver por ejemplo la sentencia C-324 de 2009 (MP Juan Carlos Henao P\u00e9rez; AV Humberto Antonio Sierra Porto); en este caso se estudi\u00f3 una norma legal que autorizaba al Ministerio de Defensa a asignar partidas presupuestales a entidades sin \u00e1nimo de lucro cuyo objeto sea proporcionar a miembros de las Fuerzas Militares y la Polic\u00eda Nacional, activos y en retiro, medios de recreaci\u00f3n; el aparte normativo acusado fue declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o; SPV Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y Jaime Araujo Renter\u00eda); en este caso se estudi\u00f3 la constitucionalidad de varias normas de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2006 \u2013 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 La intervenci\u00f3n hace referencia al respecto, a la sentencia C-1124 de 2008 de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
53 La intervenci\u00f3n se refiere al art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 51 de 1990, la Ley 819 de 2003, el Decreto 4730 de 2005 y la Ley 41473 de 2011. \u00a0<\/p>\n
54 A\u00f1ade la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n: \u201cDe acuerdo con los principios de universalidad y especializaci\u00f3n presupuestal, reconocidos en los art\u00edculos 15 y 18 del Decreto 111 de 1996, el prepuesto de cada vigencia fiscal debe contener la totalidad de los gastos p\u00fablicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva, para lo cual las apropiaciones deben referirse en cada \u00f3rgano de la administraci\u00f3n a su objeto y funciones, y ejecutarse estrictamente conforme al fin al que fueron programadas. En ese sentido y al tenor del art\u00edculo 67 de la misma norma, el decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n es un fiel reflejo de lo aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica que tiene por finalidad mostrar detalladamente qu\u00e9 fue lo que aprob\u00f3 el parlamento para efectos de ejecuci\u00f3n y control (principios de eficiencia y publicidad), por lo que una vez expedido deviene en inmodificable (cualquier modificaci\u00f3n al mismo ser\u00eda una modificaci\u00f3n a la ley anual de presupuesto). Por tanto, las modificaciones a la ley anual de presupuesto deben ser de car\u00e1cter excepcional. \u00a0|| \u00a0Ahora bien, los art\u00edculos 76 a 88 de la misma norma org\u00e1nica presupuestal establecen 3 posibilidades de modificaci\u00f3n presupuestal. La primera, a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, por iniciativa del Gobierno Nacional, cuando se requiera incrementar el presupuesto de ingresos para financiar el presupuesto de gastos ya aprobado, o para aumentar lo correspondiente al presupuesto de gastos. La segunda a cargo del Gobierno Nacional, mediante acto administrativo, para reducir o aplazar apropiaciones presupuestales por desfinanciaci\u00f3n presupuestal en relaci\u00f3n con el presupuesto de ingresos aprobado. Y la tercera, por el Gobierno Nacional, mediante decretos con fuerza de ley, expedidos durante los estados de excepci\u00f3n. \u00a0|| \u00a0De acuerdo con lo anterior, las modificaciones al presupuesto general de la Naci\u00f3n son de car\u00e1cter excepcional, y \u00fanicamente resultan procedentes las prescritas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la ley org\u00e1nica correspondiente, por lo que no se pueden establecer formas de modificaci\u00f3n diferentes en leyes ordinarias, tales como las anuales de presupuesto, y menos para permitir modificaciones contrarias al principio de representaci\u00f3n pol\u00edtica en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica. Por tanto, no es viable en t\u00e9rminos constitucionales autorizar modificaciones a la propia ley anual de presupuesto o al decreto de liquidaci\u00f3n del mismo, mediante simples resoluciones expedidas por los representantes legales de los \u00f3rganos presupuestales, porque esto viola la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico, sin que sean relevantes las razones que se invoquen para justificar este proceder.\u201d \u00a0<\/p>\n
55 La Corte se refiri\u00f3 a este tipo de modificaciones en la sentencia C-196 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), explicando que \u201cse trata de aquellos que se denominan \u201cinternos\u201d y que \u00fanicamente afectan el \u201canexo del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto\u201d\u201d. \u00a0<\/p>\n
56 Ver: \u201cAspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano\u201d. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u2013 Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional, 2011 \u00a0<\/p>\n
57 Ver: \u201cAspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano\u201d. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u2013 Direcci\u00f3n General del Presupuesto P\u00fablico Nacional, 2011. \u00a0<\/p>\n
58 En este sentido, en la sentencia C-699 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), la Corte explic\u00f3 que \u201c[u]n proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual, ning\u00fan tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretaci\u00f3n de las normas legales, lo cual provoca una constante interrelaci\u00f3n de los asuntos legales y constitucionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
59 Esta norma dispone: \u201cARTICULO 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentaci\u00f3n del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, ser\u00e1n incorporados a \u00e9ste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de \u00f3rganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
60 Esta disposici\u00f3n establece: \u201cARTICULO 45. Los cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestar\u00e1n en cada secci\u00f3n presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagar\u00e1n las obligaciones que se deriven de \u00e9stos. \/\/ Ser\u00e1 responsabilidad de cada \u00f3rgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada \u00f3rgano tomar\u00e1 las medidas conducentes. En caso de negligencia de alg\u00fan servidor p\u00fablico en la defensa, de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondi\u00f3 fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deber\u00e1 hacerlo conocer del \u00f3rgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y\/o penales del caso. \/\/ Adem\u00e1s, los servidores p\u00fablicos responder\u00e1n patrimonialmente por los intereses y dem\u00e1s perjuicios que se causen para el Tesoro P\u00fablico como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. \/\/ Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este art\u00edculo y encontr\u00e1ndose el dinero a disposici\u00f3n del beneficiario o apoderado, seg\u00fan el caso, no se causar\u00e1n intereses. Si transcurridos 20 d\u00edas el interesado no efectu\u00f3 el cobro, las sumas a pagar se depositar\u00e1n en la cuenta dep\u00f3sitos judiciales a \u00f3rdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor de \u00e9l o los beneficiarios (Ley 179\/94, art\u00edculo 65).\u201d \u00a0<\/p>\n
61 En la sentencia C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte explic\u00f3 que \u201cla responsabilidad patrimonial del Estado, derivada del reconocimiento de cr\u00e9ditos judiciales en su contra, est\u00e1 entonces sometida al principio de legalidad del gasto p\u00fablico, por lo que la ejecuci\u00f3n y cumplimiento de tales cr\u00e9ditos debe cumplirse siempre en el marco del proceso presupuestal dise\u00f1ado para el efecto, y en los t\u00e9rminos definidos por la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
62 En la sentencia C-022 de 2004 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; aclaraci\u00f3n de voto del magistrado Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda), la Corte explic\u00f3 que \u201c[d]ada la trascendencia jur\u00eddico – pol\u00edtica, social y econ\u00f3mica del presupuesto nacional, el Constituyente de 1991 estableci\u00f3 en el art\u00edculo 151 de la Carta que las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe someterse a una Ley Org\u00e1nica. \u00a0De esta suerte, si la Ley de Presupuesto se tramita con desconocimiento o violaci\u00f3n de las normas a las cuales se encuentra sujeta la actividad legislativa para su expedici\u00f3n, se quebranta as\u00ed la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
63 MM.PP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
64 M.P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
65 Igualmente, en la sentencia T-072 de 1999 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra) la Corte afirm\u00f3: \u201cel reconocimiento y liquidaci\u00f3n de las cesant\u00edas parciales, (\u2026) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella\u201d. Ver, en este mismo sentido, las sentencias T-418 de 1996 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), SU-400 de 1997 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; salvamento parcial de voto de los magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Vladimiro Naranjo Mesa y Susana Montes de Echeverri), T-132 de 2001 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y T-871 de 2007 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; salvamento de voto del magistrado Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo), entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 De acuerdo con el Decreto 257 de 2004, art\u00edculo 1\u00b0 \u2018A partir de la vigencia del presente decreto el Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas, IPSE, se denominar\u00e1 Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE, y tendr\u00e1 la estructura y las funciones que m\u00e1s adelante se determinan, sin perjuicio de aquellas establecidas en las disposiciones legales vigentes.\u2019 \u00a0<\/p>\n
67 Decreto 257 de 2004, art\u00edculo 2\u00b0. \u00a0<\/p>\n
68 Decreto 257 de 2004, art\u00edculo 4\u00b0. \u00a0<\/p>\n
69 A\u00f1adi\u00f3 el Ministerio al respecto: \u201cCon el fin de incrementar la competitividad, el Gobierno Nacional ha venido desarrollando programad de mejoramiento y rehabilitaci\u00f3n de la red vial departamental a trav\u00e9s de programas como el Plan de V\u00edas para la Paz y la Plan de Infraestructura Vial de Integraci\u00f3n y de Desarrollo Regional \u2013 Plan 2500. Sin embargo, y pesar del inter\u00e9s del Gobierno por adelantar programas de desarrollo vial en la Red Vial Terciaria, los recursos presupuestales asignados a estos proyectos son limitados, por lo cual es necesario establecer estrategias simple que permitan aprovechar al m\u00e1ximo los recursos humanos y t\u00e9cnicos con los que cuenten las regiones.\u201d \u00a0<\/p>\n
70 Dispone este art\u00edculo lo siguiente: \u201cARTICULO 111. El Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional podr\u00e1 destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del art\u00edculo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica. Para este efecto el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional se\u00f1alar\u00e1 las prioridades de inversi\u00f3n y con cargo a estos recursos, realizar\u00e1 el estudio y seguimiento de los proyectos.\u201d \u00a0<\/p>\n
71 El art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, establece: \u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. \/\/ Las contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
72 A\u00f1ade la demanda sobre este art\u00edculo: \u201cEl art\u00edculo 89 asigna a la Naci\u00f3n un aporte no previsto en norma legal anterior, y sin indicaci\u00f3n precisa de su cuant\u00eda, con lo cual viola el inciso 2 del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando modifica las Leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica mediante ley ordinaria, y no a trav\u00e9s de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por carecer \u00e9sta de capacidad jur\u00eddica para este fin, con lo cual se vulneran los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0|| Adicionalmente, este art\u00edculo crea gasto p\u00fablico sin fijar cuant\u00eda sobre el monto del aporte de la Naci\u00f3n al FOES, con este procedimiento se viola el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (arto. 38 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto \u2013 Decreto 111 de 1996) y el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
73 De acuerdo con lo estipulado en el num.2 del Art. 2 del D.2067\/1991. \u00a0<\/p>\n
74 D.2067\/1991 (subrayas fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-006\/12 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos que se exigen en cargos por violaci\u00f3n de los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto p\u00fablico, propios de la Ley anual de presupuesto \u00a0 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener car\u00e1cter temporal, referirse a su debida ejecuci\u00f3n de conformidad con el correspondiente Estatuto […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19241","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19241","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19241"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19241\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19241"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19241"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19241"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}