\u00a0 \u00a0 {p} \u00a0<\/p>\n
Sentencia C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
INAPLICACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPAN EN DEBATE Y VOTACION DE PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Este tribunal encontr\u00f3 que el Acto Legislativo 1 de 2011 sustituye la Constituci\u00f3n en raz\u00f3n de la incompetencia del Congreso para expedirlo, en cuanto: i) garantiza la no sanci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, lo que configura un grave comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirt\u00faa e inutiliza un aspecto o causal de la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, mecanismo por excelencia para luchar por la depuraci\u00f3n de las costumbres pol\u00edticas dentro del marco axiol\u00f3gico establecido por la Constituci\u00f3n de 1991, y iii) permite la f\u00e1cil expedici\u00f3n de otros actos legislativos a trav\u00e9s de los cuales se lesionar\u00eda la separaci\u00f3n de poderes y podr\u00edan desmontarse e inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta pol\u00edtica. Estas razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TEORIA SOBRE VICIOS DE COMPETENCIA Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control constitucional del poder de reforma o de revisi\u00f3n comporta dos graves peligros: la petrificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misi\u00f3n del juez constitucional de defender la Constituci\u00f3n termine por impedir que \u00e9sta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un pa\u00eds. Esto sucede cuando las reformas constitucionales – debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la funci\u00f3n de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional \u2013 son percibidas como atentados contra el dise\u00f1o original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constituci\u00f3n en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminaci\u00f3n de los principios constitucionales m\u00e1s b\u00e1sicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constituci\u00f3n, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, tambi\u00e9n leg\u00edtimas, que no son opuestas al dise\u00f1o original, as\u00ed lo reformen. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados en la jurisprudencia constitucional\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Mecanismos destinados a restringir su an\u00e1lisis\/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodolog\u00eda\/JUICIO DE SUSTITUCION-T\u00e9cnica de control a partir de premisas \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-288 de 2012 efectu\u00f3 una rese\u00f1a de las principales precauciones que desde su origen han rodeado la aplicaci\u00f3n de esta tesis en busca de superar las referidas dificultades, garantizando la restricci\u00f3n de este an\u00e1lisis y evitando el posible desbordamiento de las competencias de la Corte a ese respecto, las que en tal medida se erigen en pautas o reglas para su aplicaci\u00f3n. Se trata de tres distintos mecanismos, que en esta decisi\u00f3n fueron denominados como: i) cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ii) necesidad de conservar la precisi\u00f3n conceptual sobre la materia y iii) sujeci\u00f3n a una metodolog\u00eda particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n. El primero de ellos tiene que ver con la ya comentada necesidad de que el ciudadano que intente la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio del texto superior desarrolle y satisfaga una carga argumentativa considerablemente superior a la usual. Esta exigencia, que en no pocos casos ha conducido a la adopci\u00f3n de decisiones inhibitorias frente a demandas que conten\u00edan cargos estructurados a partir de esta tesis, pese a la aplicaci\u00f3n del principio pro actione, pretende garantizar que la sola existencia de esta posibilidad de control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en leg\u00edtimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor. Por su parte, la llamada precisi\u00f3n conceptual sobre el juicio de sustituci\u00f3n alude a la ya comentada circunstancia seg\u00fan la cual este an\u00e1lisis debe diferenciarse plenamente de un control material sobre el contenido del acto reformatorio, pues como es evidente, la Corte no puede ejercer en estos casos un control de esta naturaleza, por al menos dos razones, una de orden pr\u00e1ctico y otra de car\u00e1cter jur\u00eddico. La primera de ellas tiene que ver con la real imposibilidad de adelantar ese tipo de control, pues contrario a lo que ocurre cuando a trav\u00e9s de esta acci\u00f3n se cuestiona un texto de car\u00e1cter legal, en el caso de las reformas constitucionales un control material supondr\u00eda la confrontaci\u00f3n de dos normas que en realidad tienen un mismo nivel jer\u00e1rquico-normativo, lo que de suyo resulta imposible, adem\u00e1s de que, como ya se mencion\u00f3, los contenidos del acto reformatorio ser\u00edan por definici\u00f3n distintos y en tal medida opuestos a los del precedente texto constitucional. La segunda raz\u00f3n, de car\u00e1cter jur\u00eddico, es el hecho de que el art\u00edculo 241 expresamente excluye la posibilidad de control material por parte de esta corporaci\u00f3n sobre las reformas constitucionales, al restringir ese an\u00e1lisis a los posibles vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. A partir de esta circunstancia, la Corte debe rechazar la demanda, o en su caso emitir una decisi\u00f3n inhibitoria si la hubiere admitido, en los casos en que se advierta con claridad que lo pretendido por el actor es realmente un control material de las nuevas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo atacado. Con todo, la Corte ha puntualizado que esta regla no impide otro tipo de an\u00e1lisis que en realidad es diferente, y que consiste en que previamente a resolver cargos de sustituci\u00f3n de la carta pol\u00edtica el tribunal constitucional examine abstractamente el contenido del acto de reforma y explore su posible impacto e implicaci\u00f3n, lo que usualmente resulta necesario para poder apreciar si en efecto la reforma que ha sido aprobada causa una sustituci\u00f3n constitucional, a partir de lo cual deba concluirse que no exist\u00eda competencia para proceder a su expedici\u00f3n, vicio de tr\u00e1mite que seg\u00fan lo explicado, la tornar\u00eda en inexequible. Por \u00faltimo, la tercera restricci\u00f3n establecida por esta Corte con miras a evitar el desborde de esta facultad de control tiene que ver con la necesidad de que los cargos que se propongan en desarrollo de esta doctrina apliquen la metodolog\u00eda que la jurisprudencia ha denominado precisamente el test de sustituci\u00f3n, el cual consta de tres pasos o premisas, explicados de manera reiterada en varias de sus m\u00e1s recientes decisiones, entre ellas en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-574 de 2011 y C-288 de 2012. La jurisprudencia ha se\u00f1alado que los tres pasos a que se ha hecho referencia se denominan premisa mayor, premisa menor y premisa de s\u00edntesis, siguiendo la forma de un silogismo: La primera de ellas debe presentar aquel(los) aspecto(s) esencial(es) de la Constituci\u00f3n que el demandante estima que han sido afectados por la reforma adoptada. La segunda contiene los nuevos aspectos introducidos por esa reforma, que en tal medida reemplazar\u00edan aquellos elementos afectados. Y por \u00faltimo, la llamada premisa de s\u00edntesis debe enunciar la conclusi\u00f3n conforme a la cual unos y otros elementos resultan abiertamente incompatibles, lo que permite afirmar que se ha producido una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, para lo cual el \u00f3rgano que tiene el poder de reformar carecer\u00eda de competencia. \u00a0<\/p>\n
TEST DE EFECTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Elementos caracter\u00edsticos\/CONSTITUCION POLITICA-Elementos fundantes del Estado\/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Car\u00e1cter universal y expansivo\/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Criterio determinante de las decisiones p\u00fablicas\/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y JUSTICIA Y BIEN COMUN-Par\u00e1metros constitucionales que condicionan las actuaciones de los servidores p\u00fablicos y particulares \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pueden considerarse relevantes para el caso tres elementos caracter\u00edsticos del texto superior de 1991, \u00edntimamente relacionados entre s\u00ed: el primero de ellos es el principio democr\u00e1tico, contenido de manera concordante en el pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo 1\u00b0 del texto superior, conforme al cual las decisiones p\u00fablicas deben ser adoptadas seg\u00fan lo que convenga o interese al pueblo, que conforme al art\u00edculo 3\u00b0 ib\u00eddem, es el titular de la soberan\u00eda y el origen del poder p\u00fablico; el segundo, la prevalencia del inter\u00e9s general, mencionado por el art\u00edculo 1\u00b0 como uno de los elementos fundantes del Estado, y la justicia y el bien com\u00fan, que conforme al art\u00edculo 133 deben motivar las actuaciones de las corporaciones p\u00fablicas, par\u00e1metros que en tal medida condicionan la totalidad de la actuaci\u00f3n, tanto de los servidores p\u00fablicos como de los particulares; y por \u00faltimo, el principio de separaci\u00f3n de poderes, enunciado por el art\u00edculo 113 y desarrollado en forma detallada especialmente por las disposiciones contenidas en los T\u00edtulos V a VIII de la misma obra, principio que seg\u00fan su nombre lo indica, y en directa concordancia con el anterior, busca evitar la concentraci\u00f3n del poder y de las decisiones p\u00fablicas en unos mismos sujetos, as\u00ed como garantizar el mutuo control entre los servidores p\u00fablicos, con el \u00e1nimo de promover, potenciar y llevar a su plenitud los valores democr\u00e1ticos. La importancia sin igual de estos tres elementos dentro de nuestro modelo constitucional en ning\u00fan caso podr\u00eda resultar exagerada, como tampoco la \u00edntima conexi\u00f3n existente entre ellos, tal como lo demuestran los amplios desarrollos que al respecto ha vertido la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Importancia\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-L\u00edmites\/CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos de reforma y concepto de rigidez constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados por la jurisprudencia para determinar si en raz\u00f3n a su contenido, algunas reformas constitucionales configuran una verdadera sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Estudio a partir del m\u00e9todo hist\u00f3rico, literal o sem\u00e1ntico, teleol\u00f3gico y sistem\u00e1tico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONFLICTO DE INTERESES DURANTE TRAMITE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia Constitucional\/CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTAS-Elementos para que se configure p\u00e9rdida de investidura \u00a0<\/p>\n
INAPLICACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPAN EN EL DEBATE Y VOTACION DE PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Afectaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y D-9146 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actores: H\u00e9ctor Germ\u00e1n Ram\u00edrez Gasca \u00a0<\/p>\n
Lorena Parrado Prieto y otros \u00a0<\/p>\n
\u00c1lvaro Orduz S\u00e1nchez y otro \u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., \u00a0seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos H\u00e9ctor Germ\u00e1n Ram\u00edrez Gasca (expediente D-9131), Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebasti\u00e1n Mantilla Blanco y Javier Dar\u00edo Coronado D\u00edaz (expediente D-9136) y \u00c1lvaro Orduz S\u00e1nchez y Marco Manuel Rodr\u00edguez Sua (expediente D-9146) presentaron ante esta corporaci\u00f3n sendas demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de junio 19 de 2012 el Magistrado sustanciador admiti\u00f3 esas demandas y orden\u00f3 fijar en lista el presente asunto y correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa misma decisi\u00f3n se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n de este proceso a los se\u00f1ores Presidente de la Rep\u00fablica y Presidente del Congreso. Tambi\u00e9n se extendi\u00f3 invitaci\u00f3n a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Consejo de Estado por conducto de su Presidente y a las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0LA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
El siguiente es el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 48.086 del 31 de mayo de 2011: \u00a0<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(mayo 31) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo de 2011 \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. Adici\u00f3nese el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con el siguiente inciso que ser\u00e1 el primero: \u00a0<\/p>\n
La causal 1 en lo referido al r\u00e9gimen de conflicto de intereses no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n cuando los Congresistas participen en el debate y votaci\u00f3n de proyectos de actos legislativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(\u2026) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El Presidente del honorable Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0<\/p>\n
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA. \u00a0<\/p>\n
El Secretario General del honorable Senado de la Rep\u00fablica, \u00a0<\/p>\n
EMILIO RAM\u00d3N OTERO DAJUD. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la honorable C\u00e1mara de Representantes, \u00a0<\/p>\n
CARLOS ALBERTO ZULUAGA D\u00cdAZ. \u00a0<\/p>\n
El Secretario General de la honorable C\u00e1mara de Representantes, \u00a0<\/p>\n
JES\u00daS ALFONSO RODR\u00cdGUEZ CAMARGO. \u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL \u00a0<\/p>\n
Publ\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., a 31 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
JUAN MANUEL SANTOS CALDER\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Ministro del Interior y de Justicia, \u00a0<\/p>\n
GERM\u00c1N VARGAS LLERAS.\u201d \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LAS DEMANDAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Del ciudadano H\u00e9ctor Germ\u00e1n Ram\u00edrez Gasca (Expediente D-9131) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Este actor formul\u00f3 dos distintos cargos de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011 sustentados en la posible infracci\u00f3n de los art\u00edculos 2\u00b0, 374, 133 y 183 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El demandante afirma que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer sobre este tipo de demandas a partir de lo establecido en los art\u00edculos 374 y 379 de la carta pol\u00edtica, pues el primero le asigna al Congreso el poder de reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero no el de sustituirla, mientras que el segundo encarga a este tribunal de velar porque el constituyente derivado respete los requisitos establecidos en el T\u00edtulo XIII de la misma, el primero de los cuales ser\u00eda el de obrar dentro de sus propios l\u00edmites competenciales. Agrega que esta posibilidad ha sido reconocida por la misma Corte en varias decisiones, entre ellas las sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009. \u00a0<\/p>\n
De manera general, explica que en este caso el Congreso ha modificado sus propias competencias de una forma tal que afecta la identidad del modelo pol\u00edtico establecido en la Constituci\u00f3n de 1991, definido como un Estado de derecho liberal y democr\u00e1tico y como Estado social de derecho. Esa alteraci\u00f3n radicar\u00eda: i) en el hecho de que se ampl\u00eda la posibilidad de reformar la Constituci\u00f3n al eliminar la prohibici\u00f3n de participar en esas reformas para quienes se encuentren incursos en conflictos de inter\u00e9s respecto del contenido del eventual cambio constitucional, y ii) en que se modifica tambi\u00e9n el r\u00e9gimen de p\u00e9rdida de investidura haci\u00e9ndolo m\u00e1s laxo, por cuanto ya no se aplicar\u00e1 para sancionar a quien incurra en conflicto de inter\u00e9s frente a tales situaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer cargo de esta demanda sostiene que el r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s de los congresistas forma parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa v\u00eda se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aqu\u00e9llos y, en consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura institucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este tema se\u00f1ala que el art\u00edculo 133 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan, lo cual ser\u00eda reiteraci\u00f3n del principio establecido en su art\u00edculo 1\u00b0, seg\u00fan el cual uno de los principios fundamentales del Estado colombiano es la prevalencia del inter\u00e9s general. Seguidamente, destaca la importancia que estos elementos tienen dentro de la Constituci\u00f3n de 1991, mediante transcripci\u00f3n parcial del texto de algunas actas y ponencias de la Asamblea Constituyente de ese a\u00f1o, en las que se destacaba la necesidad de reformar las costumbres pol\u00edticas frente al gran desprestigio que en ese momento ten\u00eda el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que ante esa situaci\u00f3n se propusieron como remedio instituciones tales como un estricto r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s, y junto con \u00e9l la p\u00e9rdida de investidura, como dr\u00e1stica sanci\u00f3n para quienes violaren esas reglas, las cuales quedaron consagradas en los art\u00edculos 182 y 183 del texto superior. En la misma l\u00ednea, cita varias providencias de esta corporaci\u00f3n1 y del Consejo de Estado2 en las que se exalta la importancia de esos dos instrumentos como mecanismos que permiten garantizar la supremac\u00eda del inter\u00e9s general y el deber de los congresistas y representantes del pueblo de actuar del modo que mejor convenga al bienestar de la sociedad. A partir de ello insiste en el car\u00e1cter de elemento axial que esas instituciones tienen dentro de la estructura de la Constituci\u00f3n de 1991, pues con su aplicaci\u00f3n se busca evitar la prevalencia del inter\u00e9s privado sobre el p\u00fablico que de otro modo podr\u00eda presentarse. \u00a0<\/p>\n
El actor resalta que el cambio as\u00ed introducido facilita gravemente la posibilidad de que se reforme la Constituci\u00f3n en directo beneficio de personas y sectores espec\u00edficos, m\u00e1s que en el de la sociedad en su conjunto. A partir de esto concluye se\u00f1alando que el Congreso no puede, como lo habr\u00eda hecho al aprobar el Acto Legislativo ahora demandado, desmontar ni afectar tan sensiblemente instituciones que como el r\u00e9gimen de conflicto de intereses o las inhabilidades e incompatibilidades, buscan preservar la vigencia de los valores democr\u00e1ticos de la Constituci\u00f3n, entre ellos la prevalencia del bien com\u00fan y el inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo del segundo cargo el actor se refiere a la procedencia de los impedimentos y recusaciones por conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de reformas constitucionales ante el Congreso de la Rep\u00fablica. A este respecto, refuta el planteamiento contenido en la exposici\u00f3n de motivos y las ponencias presentadas durante el tr\u00e1mite del proyecto que antecedi\u00f3 a la aprobaci\u00f3n del acto legislativo acusado, seg\u00fan el cual tales conflictos son de muy escasa ocurrencia en la tramitaci\u00f3n de reformas constitucionales, pese a lo cual, la latente posibilidad de ser cuestionados frente a la supuesta configuraci\u00f3n de un conflicto de este tipo, y de ser por esa raz\u00f3n objeto de una acci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura, implicaban para los congresistas un pesado impedimento para obrar con libertad y autonom\u00eda dentro de este tipo de actuaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este tema, el demandante explica que la misma sentencia C-1040 de 2005, que seg\u00fan se entiende, habr\u00eda sido la primera en referirse a la supuesta baja frecuencia de estas situaciones, reconoce la posibilidad de que ellas se presenten, raz\u00f3n por la cual no tendr\u00eda justificaci\u00f3n que el mismo Congreso establezca una regla conforme a la cual se asuma que tales conflictos son de imposible ocurrencia. A este respecto cita tambi\u00e9n uno de los salvamentos de voto a la referida sentencia3, as\u00ed como intervenciones de algunos congresistas que durante el tr\u00e1mite de ese proyecto se manifestaron contra ese razonamiento, pese a lo cual las c\u00e1maras dieron su aprobaci\u00f3n a este Acto Legislativo, al considerar que simplemente se trataba de remover, de manera leg\u00edtima, un obst\u00e1culo que estorbaba el libre ejercicio de las funciones del Congreso. \u00a0<\/p>\n
A partir de estas consideraciones, plantea el actor que con esta modificaci\u00f3n se estar\u00eda desconociendo la intenci\u00f3n del constituyente primario de 1991, que fue consolidar un severo y exigente sistema de control frente a la actuaci\u00f3n de los representantes de la sociedad, que es la funci\u00f3n que cumplen los congresistas. Se\u00f1ala que la p\u00e9rdida de investidura de la cual trata el art\u00edculo 183 superior es as\u00ed una pieza fundamental dentro del andamiaje constitucional colombiano, raz\u00f3n por la cual, una reforma que como esta, debilita y relativiza dicha instituci\u00f3n, al establecer una tan grave excepci\u00f3n a su aplicaci\u00f3n, implica una sustituci\u00f3n de elementos esenciales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, asegura el demandante que una reforma constitucional con este contenido no solo afecta aspectos esenciales de la Constituci\u00f3n, sino que adem\u00e1s va en contrav\u00eda del cumplimiento de importantes compromisos internacionales adquiridos por Colombia en relaci\u00f3n con la lucha contra la corrupci\u00f3n. En esta medida, cita algunas disposiciones de la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la Corrupci\u00f3n, adoptada por la Asamblea General de ese organismo en octubre 31 de 2003 e incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 970 de 2005.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el mismo tema, incluye tambi\u00e9n algunas citas del fallo C-172 de 2006 (M. P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) mediante la cual esta corporaci\u00f3n adelant\u00f3 el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n autom\u00e1tica de ese tratado y de su ley aprobatoria, en las que se efectuaron reflexiones que demostrar\u00edan la presencia e importancia de los elementos constitucionales que en este caso se consideran sustituidos por el Acto Legislativo acusado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De los ciudadanos Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebasti\u00e1n Mantilla Blanco y Javier Dar\u00edo Coronado D\u00edaz \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(Expediente D-9136) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Estos ciudadanos, quienes se identificaron como miembros del Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Pontificia Universidad Javeriana, formularon un \u00fanico cargo de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 de este Acto Legislativo, basado en la violaci\u00f3n de los l\u00edmites establecidos para el ejercicio del poder de reforma de la Constituci\u00f3n, lo que implica falta de competencia del Congreso para expedir una norma de este contenido. Sostienen que esa situaci\u00f3n genera la infracci\u00f3n del art\u00edculo 374 superior, que se refiere al aludido poder de reforma. \u00a0<\/p>\n
En sustento de ese cargo, los actores presentan las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan aducen, la aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo 1 de 2011 causa la sustituci\u00f3n de un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n de 1991, que es el principio conforme al cual toda actuaci\u00f3n de las autoridades debe apuntar al logro del inter\u00e9s general y no del personal. En relaci\u00f3n con esta afirmaci\u00f3n se detienen previamente a explicar que desde la sentencia C-551 de 2003, esta Corte ha admitido y reiterado la diferencia existente entre una reforma a la Constituci\u00f3n y la sustituci\u00f3n de la misma, distinci\u00f3n que estar\u00eda fundada en el texto del art\u00edculo 374 superior, que expresamente se refiere a la posibilidad de reforma. En este punto mencionan tambi\u00e9n los pasos o etapas que comprende el an\u00e1lisis que el juez constitucional debe llevar a cabo a efectos de determinar si en un caso concreto ha habido sustituci\u00f3n o reforma de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes sostienen que en este caso se re\u00fanen los elementos que demuestran la sustituci\u00f3n del texto constitucional en un punto concreto, ya que: i) esta reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constituci\u00f3n; ii) ese elemento esencial reemplaza aquel originalmente adoptado por el constituyente; iii) esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes al punto que resultan incompatibles. A continuaci\u00f3n explican las razones que demostrar\u00edan cada uno de estos tres aspectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa l\u00ednea, los actores se\u00f1alan que este Acto Legislativo tiene por efecto legitimar la actuaci\u00f3n de los congresistas que participen en el tr\u00e1mite de reformas constitucionales estando incursos en situaciones de conflicto de inter\u00e9s, al liberarlos de las consecuencias sancionatorias que antes de la vigencia de esta norma hubieren afrontado por una actuaci\u00f3n de ese tipo. Seg\u00fan sostienen, con esto resulta desplazado el principio constitucional conforme al cual toda actuaci\u00f3n de las autoridades debe propender por el inter\u00e9s general y no por el particular, postulado que no admit\u00eda excepci\u00f3n alguna, lo que ahora s\u00ed resultar\u00e1 posible, por cuanto los congresistas podr\u00e1n tomar parte en una actuaci\u00f3n tan trascendente como lo es una reforma constitucional, sin que resulte relevante que de \u00e9sta pueda derivarse beneficio para ellos y\/o para personas cercanas a ellos. Para resaltar la importancia de este principio dentro del texto superior incluyen transcripciones parciales de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, as\u00ed como de pronunciamientos de esta corporaci\u00f3n, entre ellas de la citada sentencia C-1040 de 2005, en la que tambi\u00e9n la Corte habr\u00eda aceptado que, aunque de manera excepcional, es factible la ocurrencia de conflictos de inter\u00e9s en estos casos. Por \u00faltimo, resaltan la incompatibilidad existente entre esa regla general y tan importante excepci\u00f3n, circunstancia que terminar\u00eda de acreditar la alegada sustituci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
Como segundo aspecto que determinar\u00eda la inexequibilidad del Acto Legislativo atacado, se\u00f1alan estos ciudadanos que el constituyente derivado, como poder constituido que es, no puede modificar libremente las normas que rigen los procedimientos de reforma a la Constituci\u00f3n. Esta tesis es tambi\u00e9n respaldada con citas parciales de jurisprudencia de este tribunal4, de decisiones en las que se habr\u00eda destacado el car\u00e1cter no soberano sino subordinado de la funci\u00f3n constituyente secundaria. Sin embargo, resaltan los demandantes que si bien la Corte se ha referido con frecuencia a la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n, este no es el \u00fanico criterio que debe observarse al ejercer esta funci\u00f3n, pues tambi\u00e9n existe lo que denominan los l\u00edmites formales impl\u00edcitos, que son los que, seg\u00fan afirman, se habr\u00edan transgredido en este caso. \u00a0<\/p>\n
Este \u00faltimo aspecto se sustenta tambi\u00e9n en citas doctrinales5 a partir de las cuales se plantea la necesidad de que los cambios normativos se realicen a partir de la existencia de un punto de referencia de mayor jerarqu\u00eda normativa, lo que, seg\u00fan se reconoce, resulta problem\u00e1tico cuando los preceptos que se modificar\u00edan son de nivel constitucional. Desde esta premisa, la conclusi\u00f3n ser\u00eda que la alteraci\u00f3n de los procedimientos de reforma es un tema que no estar\u00eda librado a la decisi\u00f3n del mismo \u00f3rgano que habitualmente realiza tales reformas, sino que estar\u00eda reservado a una instancia superior, que para el caso, y seg\u00fan los desarrollos jurisprudenciales de este tribunal, no ser\u00eda otra que una Asamblea Constituyente, convocada de conformidad con lo previsto en el actual art\u00edculo 376 con el expreso prop\u00f3sito de expedir una nueva Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta reflexi\u00f3n, concluyen los actores que este Acto Legislativo es contrario al actual art\u00edculo 374, en la medida en que al cambiarse a trav\u00e9s de \u00e9l los procedimientos de modificaci\u00f3n del texto superior, dicha decisi\u00f3n no podr\u00eda ser asumida como una reforma constitucional, que es la \u00fanica competencia atribuida al Congreso por esta norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De los ciudadanos \u00c1lvaro Orduz S\u00e1nchez y Marco Manuel Rodr\u00edguez S\u00faa (Expediente D-9146) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Estos actores sostuvieron que el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo acusado es inconstitucional por infringir los art\u00edculos 2\u00b0 y 374 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que mediante su aprobaci\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica habr\u00eda abierto la puerta para legislar en su propio beneficio, al poder hacerlo sin atender a la posible configuraci\u00f3n de conflictos de inter\u00e9s en cabeza de sus integrantes. \u00a0<\/p>\n
Estos ciudadanos se\u00f1alan que el r\u00e9gimen sobre conflictos de inter\u00e9s y p\u00e9rdida de investidura constituye un eje fundamental del articulado constitucional, que ha sido gravemente afectado con la expedici\u00f3n de esta norma, pues a trav\u00e9s de esta permisi\u00f3n se ponen en riesgo valores tales como la transparencia, la legitimidad, la confianza de la ciudadan\u00eda en sus representantes y la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, adem\u00e1s de lo cual se contrar\u00eda el mandato de que los congresistas representen al pueblo y act\u00faen consultando la justicia y el bien com\u00fan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior consideran que este Acto Legislativo sustituye parcialmente un eje fundamental de la Constituci\u00f3n de 1991, raz\u00f3n por la cual debe ser declarado inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
4.1. Del Consejo de Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta alta corporaci\u00f3n judicial intervino dentro de este proceso por conducto de su Presidente, afirmando que el Acto Legislativo 01 de 2011 sustituye la Constituci\u00f3n de 1991 en relaci\u00f3n con la vigencia de los principios democr\u00e1ticos, raz\u00f3n por la cual debe ser declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de sintetizar el argumento principal y com\u00fan a estas demandas y de transcribir el texto del Acto Legislativo acusado, explica que a partir del contenido de los art\u00edculos 179 a 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de otras normas consignadas en el Reglamento del Congreso6, ese tribunal ha delineado el concepto de conflicto de inter\u00e9s a que se refiere el art\u00edculo 182 superior, se\u00f1alando que aqu\u00e9l existe \u201ccuando teniendo inter\u00e9s directo en una decisi\u00f3n que debe tomar la corporaci\u00f3n a la cual pertenece, porque lo afecte de alguna manera, no lo exprese y no se declare impedido\u201d. Agrega que conforme a las preceptos superiores de 1991 siempre se asumi\u00f3 que esta noci\u00f3n aplicaba para todos los asuntos en que intervengan las c\u00e1maras legislativas, sean de car\u00e1cter general o especial, premisa que vino a ser modificada por el Acto Legislativo 01 de 2011, que excluye su aplicaci\u00f3n, como causal de p\u00e9rdida de investidura, para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto Legislativo. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se refiere a los alcances del control constitucional sobre los Actos Legislativos, respecto de lo cual transcribe un fragmento de la sentencia C-551 de 2003 de esta corporaci\u00f3n y se\u00f1ala que si bien el \u00f3rgano legislativo tiene competencia para reformar la Constituci\u00f3n, no la tiene para sustituirla, pues esa posibilidad est\u00e1 reservada al pueblo como depositario de la soberan\u00eda, quien solo podr\u00eda ejercerla por conducto de una Asamblea Constituyente. \u00a0<\/p>\n
A partir de esta premisa, explica c\u00f3mo, en su concepto, el Acto Legislativo 1 de 2011 ha causado una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, en cuanto afecta seriamente los principios democr\u00e1ticos que originalmente la inspiraban, entre ellos el de prevalencia del inter\u00e9s general. Esto por cuanto, la supresi\u00f3n del conflicto de intereses como causal de p\u00e9rdida de investidura para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto Legislativo permite, en cambio, el predominio de los intereses privados, lo que implica una afrenta al principio democr\u00e1tico y la creaci\u00f3n de una nueva Constituci\u00f3n, una que carece de contrapesos frente a la actuaci\u00f3n posiblemente desbordada del poder legislativo. \u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea de los distintos demandantes, afirma el Consejo de Estado que la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2011 permite que los congresistas utilicen el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales para modificar, en su propio beneficio, situaciones de car\u00e1cter particular y concreto, sin ninguna clase de control pol\u00edtico ni jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda que una de las principales razones que condujo a la aprobaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 fue la necesidad de acabar con los excesos y el mal comportamiento en que incurr\u00edan los congresistas y funcionarios p\u00fablicos en general, a partir de lo cual se dio paso a una nueva carta pol\u00edtica que exige de tales servidores una actitud intachable desde el punto de vista \u00e9tico, en cuanto act\u00faan como representantes del pueblo en el ejercicio de una funci\u00f3n tan delicada como lo es la legislativa, y que establece como consecuencia para quienes se aparten de esos compromisos, la dr\u00e1stica sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura. Como ejemplos de este nuevo contexto menciona varias de las m\u00e1s importantes cl\u00e1usulas constitucionales, entre ellas el art\u00edculo 1\u00b0 que contempla la prevalencia del inter\u00e9s general como uno de los principios fundantes del Estado, el 3\u00b0 que atribuye la soberan\u00eda exclusivamente al pueblo y el 6\u00b0 que determina las responsabilidades de los servidores p\u00fablicos, entre ellas las que pudieran resultar de omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estas consideraciones, concluye que el Acto Legislativo 1 de 2011 abre paso a una nueva carta pol\u00edtica que permite a los congresistas involucrar sus intereses privados en el ejercicio de sus funciones, lo que excede la posibilidad de reformar la Constituci\u00f3n que el mismo texto superior les atribuye, y en lugar de esto causa su sustituci\u00f3n. Por lo anterior piden a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo acusado. \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0Del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Luz Marina S\u00e1nchez, Paula Rangel Garz\u00f3n y Jos\u00e9 Rafael Espinosa, en su calidad de Director e investigadores de la referida organizaci\u00f3n privada presentaron un extenso escrito en el que respaldan los argumentos de estas demandas7 y piden declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011. \u00a0<\/p>\n
La opini\u00f3n de estos intervinientes parte de una reflexi\u00f3n inicial conforme a la cual el juicio de sustituci\u00f3n es una metodolog\u00eda tendiente a determinar si el poder de reforma constitucional excedi\u00f3 o no su \u00e1mbito de competencia. As\u00ed, dada la existencia de tres distintos mecanismos de reforma8, sostienen que el escrutinio del juez constitucional respecto del correcto ejercicio de este poder ha de ser inversamente proporcional a la complejidad del respectivo procedimiento y al grado de participaci\u00f3n que el pueblo est\u00e9 en capacidad de tener en cada uno de esos tr\u00e1mites. En esa medida, afirman que cuando se trata de actos legislativos, mecanismo en el que el procedimiento es comparativamente menos exigente que en las otras v\u00edas de reforma y en el que el pueblo no participa, salvo a trav\u00e9s de sus representantes en el Congreso, la intensidad del control del juez constitucional debe ser mayor. \u00a0<\/p>\n
En apoyo de esta tesis, explican los intervinientes que es inherente a la idea de la reforma constitucional su car\u00e1cter limitado, pues se trata de una competencia espec\u00edfica, asignada dentro de un marco jur\u00eddico determinado, que por lo tanto no podr\u00eda ser desbordado9. Esta reflexi\u00f3n ser\u00eda consecuencia necesaria de dos caracter\u00edsticas propias del texto constitucional como son su supremac\u00eda y su rigidez, las cuales quedar\u00edan desvirtuadas si el poder de reforma pudiera alterar las m\u00e1s importantes piezas del engranaje constitucional10. Se\u00f1alan que este principio es tambi\u00e9n congruente con los conceptos b\u00e1sicos desarrollados por los tratados internacionales de derechos humanos, recogidos por la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n por la v\u00eda de los art\u00edculos 93 y 94 superiores bajo el concepto de bloque de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n los intervinientes analizan la perspectiva desde la cual los autores de la Constituci\u00f3n de 1991 dise\u00f1aron los distintos mecanismos de reforma de ese texto. Con base en transcripciones parciales de algunos de los debates e intervenciones que all\u00ed tuvieron lugar, se\u00f1alan que para esto los constituyentes tuvieron en cuenta la experiencia de los hechos que en su momento determinaron la convocatoria de esa asamblea, particularmente la dificultad que durante un lapso considerable existi\u00f3 para encontrar cauces de expresi\u00f3n a trav\u00e9s de los cuales pudieran canalizarse de manera v\u00e1lida y efectiva ciertas propuestas de reforma. Seg\u00fan explican, por esta raz\u00f3n la asamblea constituyente de 1991 previ\u00f3 la existencia de varios mecanismos de reforma, que desarrollan distintos grados de formalismo y dificultad, y paralelamente, de participaci\u00f3n popular, a partir de los cuales se justificar\u00eda entonces la desigual intensidad del escrutinio que sobre el correcto ejercicio de estas competencias corresponde adelantar al juez constitucional. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, los autores de este concepto analizan de manera detallada los distintos alcances del poder de reforma dependiendo del procedimiento que para ello se emplee. En este punto examinan el concepto planteado por esta Corte en los distintos casos estudiados durante los a\u00f1os recientes, espec\u00edficamente los que fueron decididos por las sentencias C-551 de 2003, C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, la primera sobre un referendo constitucional y las tres restantes respecto de actos legislativos, frente a las cuales consideran que si bien se han dejado insinuadas ciertas diferencias dependiendo de las circunstancias y del mecanismo de reforma utilizado, esas precisiones no se han desarrollado de manera suficiente, pues los temas que en cada caso se han abordado no lo han permitido. Por esa raz\u00f3n proponen que al resolver sobre estas demandas, la Sala realice adicionales desarrollos sobre este aspecto, los que en su concepto deben conducir a declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011. \u00a0<\/p>\n
A efectos de que esta Corte adelante el referido juicio de sustituci\u00f3n, estos ciudadanos explican el que en su entender es el sentido y alcance del Acto Legislativo acusado. Se\u00f1alan que esa norma a\u00f1ade un par\u00e1grafo al texto original del art\u00edculo 183 superior, relativo a las causales de p\u00e9rdida de investidura de los congresistas, en el que se precisa que para tales efectos no se considerar\u00e1 que se ha incurrido en conflicto de inter\u00e9s en los casos en que aqu\u00e9llos intervengan en el debate y votaci\u00f3n de actos legislativos, a partir de lo cual los miembros del Congreso podr\u00e1n participar de la aprobaci\u00f3n de reformas constitucionales que les reporten un beneficio espec\u00edfico, sin por ello incurrir en conflicto de intereses, ni menos a\u00fan en causal de p\u00e9rdida de investidura. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este aspecto, los intervinientes vuelven sobre la jurisprudencia pertinente, tanto de esta corporaci\u00f3n como del Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con qu\u00e9 se considera un conflicto de inter\u00e9s y cu\u00e1l es la finalidad constitucional de esta instituci\u00f3n. M\u00e1s adelante, resaltan que a partir de algunas referencias contenidas en la sentencia C-1040 de 2005, sobre la escasa probabilidad de que dentro del tr\u00e1mite de un acto legislativo se presenten verdaderas situaciones de conflicto de inter\u00e9s en cabeza de los congresistas, durante el debate previo a la aprobaci\u00f3n del proyecto que vino a convertirse en el Acto Legislativo ahora acusado se sostuvo que de lo que se trataba era simplemente de elevar a rango constitucional la referida postura jurisprudencial, de tal modo que pudiera agilizarse el trabajo de los legisladores en esos casos. Sin embargo, consideran que en realidad no fue esto lo que se hizo, ya que la Corte Constitucional hab\u00eda reconocido que esa posibilidad es escasa m\u00e1s no imposible, pese a lo cual, esta nueva regla asume que en tales casos no podr\u00eda presentarse conflicto de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, al emprender la aplicaci\u00f3n del propuesto juicio de competencia frente al Acto Legislativo 01 de 2011, se\u00f1alan los intervinientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Que esta norma causa la modificaci\u00f3n de al menos dos elementos esenciales de la Constituci\u00f3n de 1991, el primero de ellos el principio seg\u00fan el cual los representantes elegidos por el pueblo deben velar por el inter\u00e9s general y el bien com\u00fan, y no por sus propios intereses particulares, y el otro conforme al cual la Constituci\u00f3n es un acuerdo de convivencia social, que en cuanto tal debe contener reglas imparciales, y por lo mismo, no podr\u00eda ser modificado en condiciones tales que permitan la prevalencia de intereses individuales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) Que esos dos elementos esenciales est\u00e1n presentes en un importante n\u00famero de disposiciones superiores sistem\u00e1ticamente conectadas11, lo que refleja el gran inter\u00e9s del constituyente por asegurar que los representantes democr\u00e1ticamente elegidos verdaderamente actuaran en pos del inter\u00e9s general, para lo cual se establecieron adem\u00e1s mecanismos que permiten garantizar esa fidelidad de los representantes frente al inter\u00e9s de la comunidad. A partir de esta reflexi\u00f3n, sostienen que se trata de principios esenciales y de sin igual importancia, cuya presencia es constante y coherente a lo largo del texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
iii) Como demostraci\u00f3n del car\u00e1cter esencial que dentro del marco constitucional tienen esos elementos, destacan la importancia que nuestro sistema pol\u00edtico le atribuye al principio democr\u00e1tico, en su doble perspectiva representativa y participativa. Anotan entonces que todas las instituciones rese\u00f1adas buscan de manera arm\u00f3nica la plena realizaci\u00f3n de estos principios. \u00a0<\/p>\n
iv) Que la presencia de los elementos que se vienen comentando en distintos preceptos constitucionales demuestra que lo que en este caso se plantea no es la imposibilidad de reformar una o m\u00e1s cl\u00e1usulas superiores espec\u00edficas, sino la afectaci\u00f3n de principios cuya importancia en la arquitectura constitucional resulta permanente y determinante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
v) Que la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 2011, si bien no causa la completa sustituci\u00f3n de un elemento constitucional definitorio (pues el principio democr\u00e1tico contin\u00faa vigente a partir de la permanencia de las dem\u00e1s cl\u00e1usulas constitucionales a que se ha hecho referencia) s\u00ed genera un quebranto o grave afectaci\u00f3n al mismo, al introducirse una trascendental excepci\u00f3n a su efectiva aplicaci\u00f3n, como lo ser\u00eda la posibilidad de intervenir en el debate y votaci\u00f3n de reformas constitucionales de las cuales pudiera derivarse beneficio para los congresistas participantes. Seg\u00fan afirman, esta situaci\u00f3n ocasiona lo que la sentencia C-588 de 2009 denomin\u00f3 una sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n, en cuanto permite a los legisladores obrar a espaldas del inter\u00e9s general en cuya representaci\u00f3n fueron elegidos, en un acto tan significativo como lo son las reformas constitucionales, sin temer por ello ninguna consecuencia adversa, como antes de la aprobaci\u00f3n de esta norma pudiera haber sido la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura. \u00a0<\/p>\n
vi) Como demostraci\u00f3n adicional de la aludida sustituci\u00f3n parcial, se\u00f1alan estos intervinientes que la reforma prevista en el Acto Legislativo 1 de 2011 ocasiona la total subversi\u00f3n del principio de supremac\u00eda constitucional, pues adem\u00e1s de lesionar gravemente la vigencia del principio democr\u00e1tico en la forma ya explicada, hace posible que los congresistas eludan de manera exitosa y segura el deber que les asigna el art\u00edculo 182 de la Constituci\u00f3n en el sentido de poner en conocimiento de la respectiva c\u00e1mara las situaciones que les inhiban de participar en el tr\u00e1mite de asuntos sometidos a su consideraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto, seg\u00fan explican, a partir de la vigencia de esta norma bastar\u00e1 que en los casos en que pudiere existir tal conflicto, la respectiva iniciativa se tramite como reforma constitucional, para que desaparezcan las posibles consecuencias negativas de omitir tal declaraci\u00f3n, adem\u00e1s de lo cual las normas as\u00ed tramitadas vendr\u00edan a tener rango constitucional, lo que implica la constitucionalizaci\u00f3n de los intereses privados. \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones, estos intervinientes concluyen solicitando a la Corte declarar inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4.3. Del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada especial, quien solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, en el entendido de que la excepci\u00f3n all\u00ed establecida opera sin perjuicio de los deberes consagrados para los congresistas en los art\u00edculos 133 y 182 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como en las dem\u00e1s disposiciones aplicables a los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Luego de transcribir la norma acusada y de resumir el contenido de las tres demandas acumuladas, esta ciudadana refuta el razonamiento de los actores respecto de la intenci\u00f3n y el efecto de la aprobaci\u00f3n de este Acto Legislativo. En este sentido, resalta las motivaciones expuestas por el Representante a la C\u00e1mara autor de esta iniciativa, quien se\u00f1al\u00f3 que se buscaba establecer la no necesidad de un tr\u00e1mite generalmente inocuo, que adem\u00e1s generaba temor y aprehensi\u00f3n en el \u00e1nimo de los congresistas intervinientes en el debate y aprobaci\u00f3n de actos legislativos, ante la posibilidad de verse envueltos en procesos de p\u00e9rdida de investidura como consecuencia de su participaci\u00f3n en esos tr\u00e1mites. En respaldo de esos asertos incluye tambi\u00e9n una extensa transcripci\u00f3n parcial de la sentencia C-1040 de 2005 de esta corporaci\u00f3n, as\u00ed mismo citada en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que dio origen a este Acto Legislativo, y que en su concepto es fundamento de su aprobaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, si bien reconoce que la reci\u00e9n citada sentencia no excluye de manera absoluta la posibilidad de se presenten tales conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de una reforma constitucional, considera que la norma acusada tampoco torna imposible que estos conflictos se planteen y tramiten en caso de llegar a presentarse, pues como lo se\u00f1alan los actores, \u00a0contin\u00faan plenamente vigentes los mandatos contenidos en los art\u00edculos 133 y 182 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que obligan a los congresistas a actuar en procura del inter\u00e9s general y a declarar los conflictos de inter\u00e9s en que pudiera estar incurso durante el tr\u00e1mite de alg\u00fan proyecto. Por lo anterior, considera que la norma acusada no tiene las consecuencias que los demandantes le atribuyen, por lo cual debe ser declarada exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
Este centro de estudios intervino dentro del presente proceso por conducto de los profesores Jos\u00e9 Fernando Fl\u00f3rez Ruiz y C\u00e9sar Mauricio Vallejo Serna quienes solicitaron a la Corte declarar inexequible el Acto Legislativo acusado. \u00a0<\/p>\n
Estos participantes consideraron que la demanda radicada bajo el expediente n\u00famero D-9146 contiene una proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta, por lo cual la Corte debe declararse inhibida de decidir sobre ella. Mientras tanto, se\u00f1alaron que deben acogerse los argumentos planteados en las demandas radicadas bajo los n\u00fameros D-9131 y D-9136. \u00a0<\/p>\n
Para esto \u00faltimo, los referidos docentes proponen partir del estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre el tema de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, el cual entienden sintetizado en la reciente sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez). A partir de ello se\u00f1alan que, seg\u00fan lo ha establecido esta Corte, para dilucidar este aspecto debe acudirse a un test que recorre tres pasos: la llamada premisa mayor, seg\u00fan la cual la supuesta reforma introdujo un nuevo elemento esencial dentro de la carta pol\u00edtica; la premisa menor, a partir de la cual se busca demostrar que ese nuevo elemento reemplaz\u00f3 otro que originalmente hac\u00eda parte de la Constituci\u00f3n; y la denominada premisa de s\u00edntesis, por la que se verifica que esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes, al punto que el nuevo resulta incompatible con los restantes elementos que definen la identidad constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, analizan el contenido de estas demandas desde esa espec\u00edfica perspectiva. As\u00ed, resaltan primeramente que los autores de los libelos contenidos en los expedientes D-9131 y D-9136 explicaron fehacientemente la premisa mayor, en cuanto el cambio introducido por este acto legislativo implica la introducci\u00f3n de un nuevo elemento al texto constitucional, lo que habr\u00eda quedado demostrado a partir de las citas que los demandantes trajeron de ponencias de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en las que se discut\u00eda el llamado Estatuto del Congresista. Seguidamente, explican que la premisa menor estar\u00eda demostrada en cuanto el cambio contenido en este acto legislativo sustituye parcialmente el principio democr\u00e1tico, pues si bien no causa su completa desaparici\u00f3n, s\u00ed ocasiona una alteraci\u00f3n o interferencia sustancial de suficiente importancia como para ser tenida en cuenta en el presente an\u00e1lisis de constitucionalidad. Por \u00faltimo, consideran que tambi\u00e9n se encuentra presente la llamada premisa de s\u00edntesis, ya que la posibilidad ahora reconocida de que los congresistas participen en la aprobaci\u00f3n de actos legislativos que les reporten beneficio rompe la regla contenida en otras normas superiores seg\u00fan la cual ellos siempre deber\u00e1n actuar en defensa del inter\u00e9s p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Seguidamente se refieren al denominado test de efectividad, desarrollado entre otras decisiones en la sentencia C-588 de 2009 de esta corporaci\u00f3n, a partir del cual se busca establecer si las normas incluidas en la supuesta reforma constitucional tienen lo que podr\u00eda llamarse una pretensi\u00f3n de universalidad, o si por el contrario, se trata de normas ad-hoc, pensadas para ser aplicadas a una situaci\u00f3n espec\u00edfica y con el prop\u00f3sito de obtener unos determinados objetivos. En esta perspectiva, y con apoyo en reflexiones manifestadas a trav\u00e9s de los medios de comunicaci\u00f3n respecto de la llamada reforma a la justicia aprobada por el Congreso en meses pasados12 y el efecto que la norma ahora acusada habr\u00eda tenido dentro de ese tr\u00e1mite congresual, los intervinientes sostienen que el Acto Legislativo 01 de 2011 no supera el referido test de efectividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante se refieren de manera espec\u00edfica al cargo por violaci\u00f3n de los l\u00edmites formales impl\u00edcitos del poder de reforma constitucional planteado en la demanda radicada bajo el expediente D-9136. A este respecto, recogen y suscriben los planteamientos de los actores de ese libelo, quienes exhortaron a la Corte sobre la necesidad de pronunciarse acerca de la posibilidad de que por la v\u00eda de una reforma constitucional se alteren precisamente las pautas que para ese tipo de modificaciones deben observarse. Destacan adem\u00e1s que si bien varias decisiones de esta corporaci\u00f3n han construido una ya activa y compleja l\u00ednea jurisprudencial sobre la teor\u00eda de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, en raz\u00f3n a la naturaleza de los temas que se han estudiado, hasta el momento no ha sido posible que \u00e9sta se pronuncie sobre la trascendencia que en ese contexto tienen las reglas relacionadas con el poder de reforma constitucional, lo que en su opini\u00f3n constituye el punto de principal relevancia en este caso. \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores reflexiones, estos intervinientes concluyen reiterando su solicitud para que la Corte declare inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4.5. De la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, F\u00e1tima Esparza Calder\u00f3n, Mary de la Libertad D\u00edaz M\u00e1rquez y Juan Camilo Rivera Rugeles, todos ellos vinculados con esta organizaci\u00f3n privada, intervinieron para respaldar los argumentos de la demanda y a partir de ello solicitar a la Corte declarar la inexequibilidad de este Acto Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El escrito de intervenci\u00f3n comienza advirtiendo que la exposici\u00f3n all\u00ed contenida sigue la metodolog\u00eda del llamado juicio de sustituci\u00f3n, que seg\u00fan se presenta en las sentencias C-141 de 2010 y C-574 de 2011, consta de tres pasos. De igual manera, anticipa que la sustituci\u00f3n que en su concepto existe en el Acto Legislativo 01 de 2011 frente a las bases y elementos esenciales de la Constituci\u00f3n de 1991 radica principalmente en el abandono del principio de representaci\u00f3n popular, dado que si bien \u00e9ste formalmente subsiste en el texto constitucional, se excluye a los miembros del Congreso de las consecuencias que conforme a aqu\u00e9l deber\u00edan generarse en cualquier caso en que su actuaci\u00f3n no apunte al logro del bien com\u00fan, sino a la defensa de intereses particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa l\u00ednea, y a efectos de delinear la llamada premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n, los intervinientes plantean, en primer lugar, que la representaci\u00f3n pol\u00edtica y popular es un elemento esencial original de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Esta afirmaci\u00f3n se subdivide, a su turno, en tres consideraciones, a saber: i) que el sistema democr\u00e1tico colombiano combina elementos representativos y participativos; ii) que la representaci\u00f3n pol\u00edtica y popular implica la existencia de una relaci\u00f3n cercana entre los representantes y el pueblo, a partir de la cual puede este \u00faltimo exigir responsabilidades a los primeros, y iii) que en lo que ata\u00f1e a la relaci\u00f3n existente entre el pueblo y el Congreso de la Rep\u00fablica, una de las principales formas como esa responsabilidad puede ser exigida es el mecanismo de la p\u00e9rdida de investidura, especialmente cuando \u00e9sta deriva de la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de conflicto de intereses. \u00a0<\/p>\n
Sobre lo primero, los intervinientes realizan una enumeraci\u00f3n no exhaustiva de los preceptos superiores que contienen referencias al concepto de democracia, resaltando entre ellos el pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 1\u00b0 de la carta, normas a partir de las cuales ese concepto configura un elemento definitorio del sistema pol\u00edtico colombiano, adem\u00e1s de lo cual se encuentra de manera concordante en otras normas constitucionales13, lo que contribuye a demostrar su gran trascendencia. De otra parte, se\u00f1alan que la estrecha relaci\u00f3n existente entre el pueblo y sus representantes es una manifestaci\u00f3n de la soberan\u00eda popular y de la democracia directa, conceptos que aparecen reflejados en los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 de la Constituci\u00f3n de 1991, que seg\u00fan afirman, hacen parte de su contenido esencial. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, efect\u00faan un inventario de las cl\u00e1usulas constitucionales que establecen mecanismos de control de los electores sobre la forma en que los elegidos cumplen su misi\u00f3n, incluyendo en algunos casos consecuencias de tal gravedad como la revocatoria del mandato. De igual manera, destacan la existencia de varias reglas relativas a la obligaci\u00f3n que los representantes elegidos tienen de obrar conforme al inter\u00e9s com\u00fan, como tambi\u00e9n de aquellas que establecen el deber de todos los servidores p\u00fablicos de informar de manera oportuna y transparente sobre las situaciones que para ellos supongan conflicto de inter\u00e9s, a efectos de que se implementen los correctivos necesarios. A partir de este recuento, destacan tambi\u00e9n el car\u00e1cter medular que en su criterio tendr\u00eda este tipo de mecanismos dentro del sistema de conformaci\u00f3n y control del poder pol\u00edtico dise\u00f1ado por los autores de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
En lo espec\u00edficamente relacionado con la p\u00e9rdida de investidura, afirman los intervinientes que este mecanismo resulta indispensable para el verdadero logro de la soberan\u00eda popular dentro del Estado social de derecho, pues si bien la Constituci\u00f3n es reiterativa en se\u00f1alar que la actividad legislativa debe estar enfocada al logro del bienestar general y del inter\u00e9s com\u00fan, pues el pueblo es el titular de la soberan\u00eda, es necesario que exista una sanci\u00f3n proporcional a la gravedad de la falta que cometer\u00eda quien olvida esos compromisos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta l\u00ednea, y siguiendo la sentencia C-394 de 1994, se\u00f1ala este escrito que \u201c\u2026la p\u00e9rdida de investidura es pieza fundamental del ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los prop\u00f3sitos estatales, pues traza y delimita de manera clara la diferencia entre el beneficio de car\u00e1cter p\u00fablico, al cual debe servir el congresista, y su inter\u00e9s privado o personal, el cual est\u00e1 sancionado por el mismo texto constitucional\u201d. Acota tambi\u00e9n que es tal la importancia de la p\u00e9rdida de investidura dentro del engranaje constitucional, que esta corporaci\u00f3n en varias ocasiones ha declarado inexequibles disposiciones legales que pretend\u00edan debilitar esta instituci\u00f3n o dificultar su efectiva aplicaci\u00f3n14, reafirmando con ello la gran trascendencia de este mecanismo de control ciudadano. \u00a0<\/p>\n
Para concluir este primer punto, en el que se presenta el elemento esencial de la Constituci\u00f3n que habr\u00eda sido afectado por el Acto Legislativo acusado, resaltan que \u00e9ste se define como \u201cla representaci\u00f3n pol\u00edtica y popular\u201d, y que el mismo se encuentra presente de manera concordante en gran cantidad de disposiciones del texto constitucional, por lo cual deber\u00e1 ser considerado un elemento sustancial del sistema pol\u00edtico colombiano desarrollado por la carta de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, analizan el contenido del Acto Legislativo 01 de 2011, sobre el cual afirman que \u201cestablece una democracia representativa no efectiva y puramente nominal\u201d. Lo anterior en raz\u00f3n a que con su aprobaci\u00f3n queda sensiblemente limitado el principal mecanismo de control que la Constituci\u00f3n de 1991 entreg\u00f3 a los ciudadanos para que pudieran velar y exigir la fidelidad al inter\u00e9s general de los representantes elegidos por voto popular, as\u00ed como sancionar su apartamiento de tal compromiso para abrazar sus propios intereses. En este sentido, afirman que \u201c\u2026el acto acusado introduce una excepci\u00f3n a la integridad del mandato parlamentario, propio de la representaci\u00f3n pol\u00edtica y popular, pues se\u00f1ala que la funci\u00f3n que cumplen los congresistas ya no debe guiarse solo por el bienestar general y por la justicia (art\u00edculos 3, 123 y 133) al convalidar que puedan participar en la elaboraci\u00f3n de normas aquellos congresistas que tengan posiciones parcializadas sobre determinado asunto, sin que pueda controvertirse esta manera de ejercer el mandato parlamentario\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En torno a este mismo aspecto, se\u00f1alan que dado que en Colombia no existe un criterio material claro para determinar el nivel jer\u00e1rquico normativo que debe tener una determinada regla de derecho, la distinci\u00f3n introducida por este Acto Legislativo conforme a la cual esta causal de p\u00e9rdida de investidura no se aplicar\u00e1 \u201ccuando los Congresistas participen en el debate y votaci\u00f3n de proyectos de actos legislativos\u201d carecer\u00e1 de sentido pr\u00e1ctico, pues bastar\u00e1 que a una determinada iniciativa se le d\u00e9 el tr\u00e1mite propio de los actos legislativos (en lugar del de una ley) para que los congresistas queden exonerados del deber de declarar sus conflictos de inter\u00e9s y, llegado el caso, separarse del conocimiento del asunto, pudiendo en cambio participar y votar sin ninguna limitaci\u00f3n. De all\u00ed que se concluya que, en la pr\u00e1ctica, esta facilidad, as\u00ed como la consiguiente ausencia de control ciudadano, podr\u00e1 presentarse frente a cualquier tipo de iniciativa normativa que tramiten los miembros del Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta reflexi\u00f3n llevar\u00eda tambi\u00e9n a que se desvanezca el argumento seg\u00fan el cual, en raz\u00f3n al car\u00e1cter general y abstracto de las normas constitucionales, no puede predicarse conflicto de inter\u00e9s de ninguna persona en particular respecto de ellas, a partir de lo cual el Acto Legislativo acusado se habr\u00eda limitado a excluir una situaci\u00f3n de casi imposible ocurrencia, cuya no exclusi\u00f3n generaba no pocas dificultades y preocupaciones a los miembros del Congreso15. Seg\u00fan estos intervinientes, la posibilidad de que el nivel constitucional o legal de una norma dependa del tr\u00e1mite que el legislador decida imprimirle demuestra que podr\u00edan existir normas constitucionales de un alto grado de especificidad, lo que implica que respecto de ellas s\u00ed podr\u00edan existir conflictos de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, a partir de las reflexiones contenidas en los dos puntos anteriores, afirman los intervinientes que la llamada democracia representativa no efectiva y puramente nominal derivada de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2011 es un elemento frontalmente contrario a la filosof\u00eda de la Constituci\u00f3n de 1991, que como m\u00e1s atr\u00e1s se explic\u00f3, combina aspectos de democracia representativa con otros de democracia directa y soberan\u00eda popular, siendo uno de estos \u00faltimos el relacionado con la posibilidad de privar de su investidura a aquellos miembros del Congreso que ejerzan su funci\u00f3n en beneficio de su inter\u00e9s personal y a espaldas del inter\u00e9s de la ciudadan\u00eda que los eligi\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estas consideraciones, teniendo en cuenta que el cambio introducido por este Acto Legislativo causa un hondo impacto a los supuestos de car\u00e1cter constitucional bajo los cuales se ejerce la representaci\u00f3n pol\u00edtica en Colombia, estos intervinientes solicitan que esa norma sea declarada inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibi\u00f3 un escrito m\u00e1s, proveniente del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, elaborado por el abogado Juan Manuel Charria Segura, miembro de ese instituto, quien igualmente solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011 acusado. Sin embargo, dada su extemporaneidad, este escrito no ser\u00e1 tenido en cuenta en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En concepto N\u00ba 5415 de fecha agosto 13 de 2012, el Jefe del Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 a la Corte Constitucional inhibirse para decidir sobre la demanda radicada bajo el n\u00famero D-9146, y respecto de las dem\u00e1s, declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de transcribir breves apartes de cada una de las demandas acumuladas y de se\u00f1alar que todas ellas se presentaron dentro del t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 242 superior, el Procurador alude a la doctrina sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, conforme a la cual la Corte podr\u00eda indagar por la competencia del Congreso para expedir reformas constitucionales dependiendo del alcance de las modificaciones introducidas, cuyo origen sit\u00faa en la sentencia C-551 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente se apoya en la sentencia C-1040 de 2005, que tambi\u00e9n transcribe parcialmente, para destacar que, seg\u00fan lo ha explicado esta Corte, el llamado juicio de sustituci\u00f3n demanda del actor ciudadano una considerable carga argumentativa, muy superior a la que es usual en las dem\u00e1s acciones de inconstitucionalidad, la cual estima incumplida en el caso de la demanda radicada bajo el expediente D-9146, y satisfecha en los otros dos. \u00a0<\/p>\n
Al abordar el an\u00e1lisis de los cargos contenidos en las demandas radicadas bajo los expedientes D-9131 y D-9136, el Procurador comienza por destacar la importancia que dentro de la Constituci\u00f3n de 1991 tienen los conflictos de inter\u00e9s como instituci\u00f3n que contribuye a garantizar la transparencia de las actuaciones p\u00fablicas y la prevalencia del inter\u00e9s general. En esta l\u00ednea cita las sentencias C-461 de 2003 y C-1040 de 2005 de esta corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, explica que si bien el fallo \u00faltimamente citado reconoci\u00f3 que la existencia de conflictos de inter\u00e9s dentro del tr\u00e1mite de reformas constitucionales es una situaci\u00f3n relativamente extra\u00f1a e infrecuente, ello no equivale a afirmar que sea de imposible ocurrencia. Esto por cuanto, especialmente en raz\u00f3n al reciente fen\u00f3meno de constitucionalizaci\u00f3n del derecho, resulta cada vez m\u00e1s factible encontrar cl\u00e1usulas constitucionales respecto de las cuales pudiera plantearse la existencia de conflictos de inter\u00e9s para personas determinadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que la prevalencia del inter\u00e9s general es un elemento esencial y definitorio de un Estado social de derecho y de la Constituci\u00f3n que lo reconoce y organiza como es la carta de 1991, y que ese principio es igualmente oponible tanto a los servidores p\u00fablicos como a los particulares. A partir de lo anterior, indica que el Acto Legislativo 1 de 2011 transforma lo que era una regla con excepciones (se refiere a la escasa frecuencia de conflictos de inter\u00e9s en una reforma constitucional) en una regla sin excepciones, seg\u00fan la cual tales conflictos ser\u00edan de imposible ocurrencia. Frente a esta circunstancia considera que \u201cEl negar de plano la excepci\u00f3n, pese a que \u00e9sta se funda en un principio estructural de la Carta, como es el de la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el inter\u00e9s particular, implica sustituirlo, como lo se\u00f1alan los actores\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, despu\u00e9s de incorporar dos breves citas de las sentencias C-551 de 2003 y C-588 de 2009, en las que esta corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 a esos l\u00edmites competenciales, el Procurador se\u00f1ala que la norma que establece que el r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s de los congresistas no aplica cuando se trata de debatir y votar actos legislativos permite que en algunos casos el inter\u00e9s particular de los miembros del Congreso prevalezca sobre el inter\u00e9s general de la comunidad, lo que adem\u00e1s tiene implicaci\u00f3n y consecuencias sobre otras normas superiores, entre ellas las relativas a los deberes de los legisladores y los fundamentos del Estado social de derecho. A partir de lo anterior el Procurador General concluye solicitando a esta Corte declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n es competente para conocer de estas demandas, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 241 numeral 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n, puesto que el precepto acusado forma parte de un Acto Legislativo, reformatorio del texto superior. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Oportunidad \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 ib\u00eddem, las demandas contra actos legislativos solo pueden originarse en vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, este requisito es aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el caso de las demandas que ahora se deciden la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el Acto Legislativo demandado fue publicado el 31 de mayo de 2011, mientras que estas acciones de inconstitucionalidad fueron promovidas los d\u00edas 17, 22 y 28 de mayo de 2012, respectivamente. As\u00ed las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre estas demandas. \u00a0<\/p>\n
3. Inhibici\u00f3n frente a la demanda radicada bajo el expediente D-9146 \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 dicho, tanto los docentes que intervinieron a nombre de la Universidad Externado de Colombia como el Procurador General consideraron que la demanda radicada bajo el n\u00famero D-9146 no cumple con los requisitos necesarios para que la Corte pueda decidir de fondo sobre ella, a partir de lo cual solicitaron proferir una decisi\u00f3n inhibitoria. En consecuencia, antes de abordar el tema propuesto, ser\u00e1 necesario detenerse a examinar la referida sugerencia de esas intervinientes. \u00a0<\/p>\n
Para ello es necesario recordar que esta demanda se fundamenta en la presunta existencia de un vicio de procedimiento consistente en la falta de competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para aprobar una reforma constitucional como la contenida en el Acto Legislativo 1 de 2011, pues a partir de \u00e9ste se habr\u00eda causado una sustituci\u00f3n de la carta de 1991. Seg\u00fan se explic\u00f3 desde el auto admisorio de la demanda, la mayor\u00eda de esta corporaci\u00f3n ha acogido este tipo de razonamiento frente a otros casos de reforma a la Constituci\u00f3n, lo que condujo al Magistrado sustanciador a darle tr\u00e1mite, junto con las otras dos demandas que tambi\u00e9n fueron admitidas. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no es menos cierto que en todas las decisiones que la Corte ha emitido para decidir sobre este tipo de cuestionamientos, se ha se\u00f1alado que en estos casos el actor debe asumir una carga argumentativa incluso mayor a la que de manera general se exige en otros procesos de inconstitucionalidad16. A partir de esta circunstancia, durante los a\u00f1os recientes ha sido relativamente frecuente que este tribunal emita sentencias inhibitorias respecto de cargos edificados a partir de este enfoque, al comprobar que, m\u00e1s all\u00e1 de la flexibilidad que resulta admisible practicar en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, los actores no han realizado el esfuerzo argumentativo que en tales casos resulta necesario17. \u00a0<\/p>\n
Frente a lo anterior, revisada con detenimiento esa demanda en este momento procesal, observa la Sala que ella se limita a realizar algunas afirmaciones, que podr\u00edan ser conducentes en relaci\u00f3n con el tema planteado, pero que sin duda son insuficientes para dar lugar a un an\u00e1lisis de constitucionalidad acerca de las glosas que all\u00ed son apenas esbozadas. En efecto, los actores afirman que en el presente caso se habr\u00eda verificado una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n a partir de la expedici\u00f3n de este acto legislativo, que la Corte es competente para conocer de una demanda de este tipo, que a la fecha en que aquella se interpone no se hab\u00eda verificado la caducidad de la acci\u00f3n, y que no existe en relaci\u00f3n con el tema cosa juzgada constitucional. Sin embargo, la sustentaci\u00f3n del cargo presuntamente planteado se reduce a la sola afirmaci\u00f3n de que se violan ciertas normas constitucionales, entre ellos los art\u00edculos 114 y 133, por el hecho de haberse modificado el r\u00e9gimen de la reforma constitucional y las competencias del Congreso con el establecimiento de esta excepci\u00f3n, sin que exista al menos un m\u00ednimo desarrollo de las razones que demostrar\u00edan esa vulneraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, encuentra la Corte que en este caso no se cumplen los requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n para el tr\u00e1mite de las demandas de inconstitucionalidad, especialmente el de suficiencia de los cargos. Menos a\u00fan se llena la especial carga argumentativa que debe satisfacerse en relaci\u00f3n con las demandas basadas en la teor\u00eda de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como sucede en el presente caso. En tales condiciones se impone la inhibici\u00f3n, tal como lo solicit\u00f3 el concepto fiscal, y as\u00ed se declarar\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
4. Estructura de la presente decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo planteado en el punto anterior, este tribunal aborda a continuaci\u00f3n el an\u00e1lisis y decisi\u00f3n de las demandas contenidas en los expedientes radicados bajo los n\u00fameros D-9131 y D-9136, ambas de las cuales se fundamentan en la teor\u00eda sobre vicios de competencia y sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta medida, la Corte examinar\u00e1 en primer lugar el contenido y evoluci\u00f3n de la referida tesis en la jurisprudencia constitucional, cumplido lo cual, y a la luz de lo all\u00ed expuesto, analizar\u00e1 si en raz\u00f3n a su contenido e impacto en el texto superior, el Congreso de la Rep\u00fablica era o no competente para expedir, mediante los tr\u00e1mites propios de una reforma constitucional, una norma como la contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011. \u00a0<\/p>\n
5.1. Como es sabido, la tesis seg\u00fan la cual los actos de enmienda de la carta pol\u00edtica pueden ser invalidados por este tribunal bajo la consideraci\u00f3n de que su autor carec\u00eda de competencia para ello, al tratarse de una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, m\u00e1s que de una reforma de la misma, aparece por primera vez en la sentencia C-551 de julio 9 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), en la cual la Corte realiz\u00f3 el control previo y autom\u00e1tico de constitucionalidad a la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convoc\u00f3 un referendo constitucional. \u00a0<\/p>\n
Desde entonces, con base en esa trascendental distinci\u00f3n entre reforma y sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, esta corporaci\u00f3n ha conocido varias demandas ciudadanas contra los actos legislativos de reforma constitucional expedidos durante los \u00faltimos a\u00f1os, en los que se ha planteado la presunta inexequibilidad de tales reformas bajo esa misma consideraci\u00f3n. A partir de ello, en sucesivas decisiones de car\u00e1cter mayoritario18, la Corte ha construido una ya decantada l\u00ednea jurisprudencial sobre la materia, sintetizada durante los a\u00f1os m\u00e1s recientes en los fallos C-574 de julio 22 de 2011 y C-249 de marzo 29 de 2012 (en ambos M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez) y C-288 de abril 18 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre las m\u00e1s representativas19. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dado que la Constituci\u00f3n (art. 374) prev\u00e9 tres posibles mecanismos a partir de los cuales ella misma puede ser reformada, esto es, por el Congreso mediante la aprobaci\u00f3n de un Acto Legislativo, a trav\u00e9s de un referendo con la directa participaci\u00f3n del pueblo, o por parte de una Asamblea Constituyente, es necesario aclarar que, seg\u00fan lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, el problema de la incompetencia para la expedici\u00f3n de pretendidas reformas que en realidad encubran una sustituci\u00f3n constitucional puede afectar a los dos primeros de tales mecanismos, esto es, el Acto Legislativo del Congreso y el referendo constitucional, cualquiera que sea el \u00f3rgano que haya tenido originalmente la iniciativa de impulsar la reforma constitucional de que se trata.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la posibilidad de deducir que se ha realizado una indebida sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en los casos en que \u00e9sta se reforma mediante referendo, es necesario recordar que esta tesis sobre los vicios de competencia en las reformas a la carta pol\u00edtica se plantea por primera vez precisamente con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n autom\u00e1tica de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa gubernamental20. Esta postura fue luego confirmada y reiterada mediante sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto)21, en la que despu\u00e9s de encontrar que la norma convocatoria adolec\u00eda de importantes defectos de forma, suficientes para justificar su inexequibilidad, se abord\u00f3 en todo caso la doctrina sobre sustituci\u00f3n constitucional, pese a concurrir como ingrediente adicional el hecho de tratarse de un referendo de iniciativa popular, a partir de lo cual ha quedado claro que a\u00fan en este escenario resulta procedente la distinci\u00f3n entre reforma y sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, teniendo en cuenta que los art\u00edculos 241 numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 y 379 del texto constitucional establecen de manera concordante que la competencia de este tribunal en materia de reformas a la carta pol\u00edtica es solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, desde sus primeros pronunciamientos sobre este tema22 la Corte ha precisado que la eventual sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n configura un vicio de esa naturaleza, por cuanto se trata de un acto para el cual el \u00f3rgano reformador carece de competencia. El ya citado art\u00edculo 374 se refiere de manera literal a que la Constituci\u00f3n \u201cpodr\u00e1 ser reformada por el Congreso\u201d, a partir de lo cual es claro que la facultad que el \u00f3rgano legislativo tiene a este respecto es \u00fanicamente la de reformar la Constituci\u00f3n, por lo que contrario sensu, es as\u00ed mismo evidente que cualquier otro acto proveniente del Congreso que de alguna manera altere el texto superior23 pero que no encuadre en el concepto de reforma, estar\u00e1 viciado por ausencia de competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, dado que la competencia es, sin lugar a dudas, el primer factor que debe examinarse al verificar la correcci\u00f3n del procedimiento de formaci\u00f3n de un acto jur\u00eddico complejo, como lo son los actos de reforma a la Constituci\u00f3n, el llamado juicio de sustituci\u00f3n es un elemento a considerar en la evaluaci\u00f3n sobre la posible ocurrencia de vicios de procedimiento dentro del tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de las reformas constitucionales. Existe entonces una di\u00e1fana diferencia entre este tipo de examen, en el que se busca controlar el eventual surgimiento de defectos competenciales, y por ende procedimentales, durante el tr\u00e1mite de la reforma, y el ejercicio de un control material, en el que aqu\u00e9lla es cuestionada en raz\u00f3n a su contenido espec\u00edfico, posibilidad que est\u00e1 claramente vedada a este tribunal. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este aspecto, desde la ya referida sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional explic\u00f3 que su competencia y \u00e1mbito de control frente a eventuales vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n y el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales incluye la necesidad de verificar la competencia del \u00f3rgano reformador, pues seg\u00fan se ha precisado, la facultad de reformar la Constituci\u00f3n, propia del constituyente secundario, no comprende la de sustituirla por otra \u00a0total o parcialmente diferente, decisi\u00f3n que estar\u00eda reservada al constituyente primario. As\u00ed lo puntualiz\u00f3 este tribunal al indicar que \u201c\u2026 cuando la Constituci\u00f3n adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no s\u00f3lo le atribuye el conocimiento de la regularidad del tr\u00e1mite como tal, sino que tambi\u00e9n le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri\u00f3 o no en un vicio de competencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, pero en la misma l\u00ednea, la sentencia C-1040 de 2005 reiter\u00f3 esta regla al se\u00f1alar que el estudio sobre la competencia del \u00f3rgano reformador es un aspecto que se presupone, y en tal medida antecede, al an\u00e1lisis de los eventuales vicios de procedimiento en que aqu\u00e9l hubiere podido incurrir. Dijo entonces la Sala que \u201cel an\u00e1lisis de si el reformador de la constituci\u00f3n actu\u00f3 dentro de su \u00f3rbita de competencia es una cuesti\u00f3n diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llev\u00f3 a cabo respetando las formas establecidas. Tambi\u00e9n es una cuesti\u00f3n distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constituci\u00f3n, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.\u201d. Este planteamiento fue reiterado m\u00e1s recientemente en el ya referido fallo C-288 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), en el cual la Corte ratific\u00f3: \u201cLa competencia de un \u00f3rgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho \u00f3rgano ha de seguir para expedir una norma\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. La sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n es una noci\u00f3n compleja, no exenta de dificultades, y seg\u00fan lo ha reconocido la propia Corte, incluso en sus m\u00e1s recientes pronunciamientos24, en el caso colombiano actual dista mucho de ser un concepto acabado o plenamente esclarecido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los principales problemas que de ella se derivan estriba en poder distinguir con claridad el momento y circunstancias en las que la reforma constitucional, que es una eventualidad enteramente leg\u00edtima, que en casi todos los casos ha sido prevista por el mismo texto superior, pierde ese contenido de legitimidad y puede ser descalificada en cuanto reforma. Seg\u00fan se ha explicado, la respuesta estar\u00eda dada por el hecho de haberse utilizado ese mecanismo para incorporar a la carta pol\u00edtica, que es el referente de validez de todas las dem\u00e1s normas jur\u00eddicas, contenidos que suponen el desmonte o la grave afectaci\u00f3n de uno o m\u00e1s de sus elementos esenciales, transformando as\u00ed la Constituci\u00f3n en una norma radicalmente diferente de la que originalmente era. Sin embargo, un importante obst\u00e1culo reside en el hecho de que formal y nominalmente no existe diferencia alguna entre las as\u00ed llamadas sustituciones de la Constituci\u00f3n y las aut\u00e9nticas reformas, puesto que las primeras se llevan a cabo mediante el formato procedimental previsto para las segundas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, otro serio problema metodol\u00f3gico nace del hecho de que, seg\u00fan ha se\u00f1alado con insistencia la Corte, la posibilidad de reforma se refiere a la totalidad de los textos superiores, pues a diferencia de lo que ocurre con algunas constituciones for\u00e1neas contempor\u00e1neas (principalmente las europeas), la colombiana de 1991 no contiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas o intangibles, esto es, preceptos espec\u00edficos cuya modificaci\u00f3n se encuentre prohibida por el mismo texto constitucional, existiendo apenas la previsi\u00f3n marginal contenida en su art\u00edculo 377 seg\u00fan la cual, por solicitud de un grupo numeroso de ciudadanos, deber\u00e1n someterse a referendo derogatorio las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en relaci\u00f3n con ciertas materias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, se ha precisado que si bien cualquier norma superior puede, en principio, ser objeto de reforma por el constituyente derivado, ello no impide que tales modificaciones puedan llegar a ser tachadas como inconstitucionales al determinarse que en realidad ocasionan una sustituci\u00f3n del texto superior original, dependiendo del impacto que en su conjunto causen a los elementos y principios esenciales de aqu\u00e9l, teniendo en cuenta su particular configuraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido la jurisprudencia ha explicado que normalmente la sustituci\u00f3n constitucional puede considerarse como tal en la medida en que la pretendida reforma afecte el contenido de varias disposiciones de la carta, lo cual bien podr\u00eda ocurrir aun cuando desde el punto de vista formal, aquella solo se refiera a uno de ellos. De hecho es frecuente que pese a que los cambios textuales se hubieren limitado a unos pocos art\u00edculos, incluso a uno solo, el efecto de esas modificaciones se extienda a otros m\u00e1s, vista la interrelaci\u00f3n y las mutuas remisiones que usualmente existen entre las distintas cl\u00e1usulas de un mismo texto normativo. Esta circunstancia es a\u00fan m\u00e1s factible cuando el efecto de la reforma recae, m\u00e1s que en instituciones espec\u00edficas, en los principios y\/o valores constitucionales, hip\u00f3tesis en la cual la probabilidad de que se haya causado una sustituci\u00f3n es incluso mayor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se ha aclarado tambi\u00e9n que la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n puede ser total o parcial, dependiendo de la extensi\u00f3n que tengan los cambios que transforman su identidad, adem\u00e1s de permanente o temporal, seg\u00fan que aquellos se realicen con vocaci\u00f3n de vigencia indefinida hacia el futuro, o solo para un tiempo o situaci\u00f3n espec\u00edficos, que la misma norma superior modificada se encarga de precisar. A su turno, todas estas circunstancias pueden tener incidencia en la caracterizaci\u00f3n de la sustituci\u00f3n operada en cada caso concreto, incluso en el hecho de que el juez constitucional llegue a considerarla como tal. \u00a0<\/p>\n
5.3. Ahora bien, tal como ha quedado explicado en las decisiones antes referidas, la posibilidad de adelantar un control de esta naturaleza se sustenta y justifica en un complejo conjunto de consideraciones, algunas de las cuales se derivan de la literalidad del texto superior, aunque tambi\u00e9n existen otras razones relacionadas, por ejemplo, con la misi\u00f3n que en el mundo contempor\u00e1neo tienen las constituciones en las sociedades democr\u00e1ticas. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con lo primero, y en lo atinente a la funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n de 1991 atribuye al Congreso de la Rep\u00fablica frente a la posible modificaci\u00f3n de su texto, se ha precisado, ya de manera reiterada, que la \u00fanica actuaci\u00f3n posible es la realizaci\u00f3n de una reforma25, t\u00edpica actuaci\u00f3n del llamado constituyente secundario, lo que por contraste o exclusi\u00f3n, supone la imposibilidad de que ese \u00f3rgano apruebe o cause otro tipo de alteraciones, especialmente alguna de aquellas que conceptualmente deban entenderse como de mayor calado que el que pudiera tener una reforma, como puede ser el caso, aunque no \u00fanicamente, de las que pudieran ser catalogadas como verdaderas sustituciones del texto superior, que en cuanto tales solo podr\u00edan ser obra del constituyente primario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, sobre todo con apoyo en experiencias del derecho comparado, se ha considerado especialmente significativo que la carta pol\u00edtica vigente no hubiere previsto reglas o formalidades especiales para el caso de que la Constituci\u00f3n fuere a ser derogada o reemplazada por otra, al tiempo que de manera constante se regularon las v\u00edas a trav\u00e9s de las cuales se puede reformar la carta pol\u00edtica26. Se ha entendido entonces que la posibilidad de un cambio de otra naturaleza no ha sido prevista por nuestro ordenamiento superior, que en todo momento habla de reforma, concepto que si bien podr\u00eda abarcar cambios relativamente amplios e importantes, como tambi\u00e9n algunos que afecten un n\u00famero considerable de preceptos constitucionales, tendr\u00eda un car\u00e1cter necesariamente limitado y parcial, en congruencia con el rol de constituyente secundario tradicionalmente atribuido al Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa misma l\u00ednea, la sentencia C-588 de 2009 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) realiz\u00f3 una amplia exploraci\u00f3n sobre el concepto de reforma constitucional, el cual entendi\u00f3 necesariamente ligado al car\u00e1cter escrito de la mayor\u00eda de las constituciones contempor\u00e1neas. Ello por cuanto, seg\u00fan se anot\u00f3 tambi\u00e9n en esa oportunidad, ese predominante car\u00e1cter escrito le confiere estabilidad y unicidad al contenido normativo de la Constituci\u00f3n, al tiempo que facilita su consulta y conocimiento, as\u00ed como la p\u00fablica verificaci\u00f3n sobre su efectivo cumplimiento. En esa medida, seg\u00fan lo se\u00f1al\u00f3 la Corte, la reforma constitucional consiste precisamente en una variaci\u00f3n de los textos que originalmente se acordaron como expresi\u00f3n del acuerdo pol\u00edtico fundamental de una sociedad. \u00a0<\/p>\n
A partir de estos criterios, explic\u00f3 la Corte que la reforma a la Constituci\u00f3n es entonces un mecanismo que favorece la preservaci\u00f3n en el mediano y largo plazo de la esencia del pacto pol\u00edtico-social y del modelo constitucional que aqu\u00e9l incorpora, mientras que se facilita la realizaci\u00f3n de los ajustes que el devenir de los tiempos y la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica de los acontecimientos pol\u00edticos, econ\u00f3micos y sociales van haciendo necesarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se expres\u00f3, esta contextualizaci\u00f3n permite adem\u00e1s apreciar la diferencia existente entre las aut\u00e9nticas reformas a la Constituci\u00f3n y las dem\u00e1s situaciones en las que, aunque formalmente se observen los tr\u00e1mites propios de aqu\u00e9llas, ocurre en realidad algo diferente, como podr\u00eda ser el simple quebrantamiento de la Constituci\u00f3n, su suspensi\u00f3n, su sustituci\u00f3n, y en casos extremos su supresi\u00f3n o destrucci\u00f3n27, la que normalmente conlleva la del poder constituyente que en su momento le hubiere dado origen. Todas estas nociones han sido plenamente diferenciadas y desarrolladas por la doctrina especializada, al menos desde las primeras d\u00e9cadas del siglo XX28. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente frente al concepto de reforma constitucional, Loewenstein se\u00f1al\u00f3 que aqu\u00e9l tiene un significado formal y otro material. Seg\u00fan anot\u00f3, en un sentido formal se entiende por reforma constitucional \u201cla t\u00e9cnica por medio de la cual se modifica el texto, tal como existe al momento de realizar el cambio de la Constituci\u00f3n\u201d, mientras que en sentido puramente material se entiende por reforma \u201cel resultado del procedimiento de enmienda constitucional, esto es el objeto al que dicho procedimiento se refiere o se ha referido\u201d29. \u00a0<\/p>\n
Con base en esta distinci\u00f3n y a partir de las anteriores reflexiones, en la citada sentencia C-588 de 2009 concluy\u00f3 entonces la Corte que \u201cno basta respetar las formas procedimentales para que, inexorablemente, se le confiera la categor\u00eda de reforma constitucional a cualquier resultado de alguna modificaci\u00f3n\u201d, lo que tiene directas consecuencias sobre la posibilidad de considerar v\u00e1lidos, frente a las exigencias formales del texto constitucional, los distintos actos que pudieran ocasionar modificaci\u00f3n al texto superior. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, el reciente fallo C-249 de 2012 (M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez) esta Sala discurri\u00f3 sobre la justificaci\u00f3n de la diferencia que se plantea entre reforma y sustituci\u00f3n constitucional a partir del conflicto o tensi\u00f3n que frecuentemente se presenta entre el principio democr\u00e1tico y el de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. Para ello, la referida decisi\u00f3n realiz\u00f3 una breve pero comprehensiva s\u00edntesis de la literatura pol\u00edtica constitucional relevante, la cual abarc\u00f3 desde los cl\u00e1sicos fil\u00f3sofos griegos, hasta autores contempor\u00e1neos como el espa\u00f1ol Pedro de Vega o el noruego Jon Elster.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ese dilema, que desde la antig\u00fcedad se plante\u00f3 la filosof\u00eda pol\u00edtica, consiste fundamentalmente en determinar c\u00f3mo si el pueblo es el que hace la ley, y en consecuencia la ley nace y depende de la voluntad del pueblo, podr\u00eda ocurrir que el mismo pueblo resulte posteriormente supeditado a la voluntad de una norma aprobada por \u00e9l mismo. Al parafrasear este planteamiento la referida sentencia C-249 de 2012 expres\u00f3 as\u00ed esa aparente contradicci\u00f3n: \u201cSi el pueblo tiene la capacidad para crear una ley y de igual manera tiene la potestad para derogarla, entonces \u00bfc\u00f3mo justificar la limitaci\u00f3n del poder democr\u00e1tico a partir de la misma ley que este poder establece y anula a voluntad?\u201d. La Corte revis\u00f3 entonces las respuestas que en sentido semejante le han dado a ese cuestionamiento los te\u00f3ricos del constitucionalismo, en \u00e9pocas tan dis\u00edmiles como la democracia en la antigua Atenas, los a\u00f1os posteriores a la revoluci\u00f3n francesa, el per\u00edodo de entreguerras en varios importantes pa\u00edses europeos, y los modernos Estados constitucionales de la posguerra y el tiempo de la guerra fr\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Esa reconsideraci\u00f3n del concepto de democracia ser\u00eda entonces el origen de las cl\u00e1usulas de intangibilidad que pueden encontrarse en varias de las constituciones de la \u00e9poca de la posguerra, por ejemplo en Alemania o Italia, pa\u00edses que en el pasado cercano (primera mitad del siglo XX) padecieron situaciones en las que determinadas fuerzas pol\u00edticas dotadas de un amplio respaldo popular arrasaron los principios del constitucionalismo democr\u00e1tico. Desde esa perspectiva, las constituciones se asumen entonces \u201ccomo un precompromiso o l\u00edmite a la misma democracia\u201d, destinado a evitar que en el futuro ella misma pudiera llegar a autodestruirse, como resultado del rumbo err\u00e1tico que en un determinado momento podr\u00eda asumir ese sistema democr\u00e1tico, bajo el solo influjo de las mayor\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. De otra parte, la tambi\u00e9n reciente sentencia C-288 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) incluy\u00f3 entre sus fundamentos una s\u00edntesis de las preocupaciones que tradicionalmente han existido en torno a los riesgos que entra\u00f1a la posibilidad de que este tribunal asuma, como lo ha venido haciendo, el control de los eventuales vicios de competencia en la tramitaci\u00f3n de reformas constitucionales, que m\u00e1s bien pudieran ser consideradas como sustituciones de la Constituci\u00f3n. Esa reflexi\u00f3n estuvo apoyada en la siguiente cita de la sentencia C-1200 de 2003, una de las primeras en abordar el tema de la posible sustituci\u00f3n constitucional, \u00e9poca desde la cual tuvieron ocasi\u00f3n de manifestarse por primera vez esas inquietudes: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl control constitucional del poder de reforma o de revisi\u00f3n comporta dos graves peligros: la petrificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misi\u00f3n del juez constitucional de defender la Constituci\u00f3n termine por impedir que \u00e9sta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un pa\u00eds. Esto sucede cuando las reformas constitucionales – debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la funci\u00f3n de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional \u2013 son percibidas como atentados contra el dise\u00f1o original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constituci\u00f3n en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminaci\u00f3n de los principios constitucionales m\u00e1s b\u00e1sicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constituci\u00f3n, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, tambi\u00e9n leg\u00edtimas, que no son opuestas al dise\u00f1o original, as\u00ed lo reformen.\u201d30 (Negrillas no son del texto original). \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el mismo fallo C-288 de 2012 efectu\u00f3 una rese\u00f1a de las principales precauciones que desde su origen han rodeado la aplicaci\u00f3n de esta tesis en busca de superar las referidas dificultades, garantizando la restricci\u00f3n de este an\u00e1lisis y evitando el posible desbordamiento de las competencias de la Corte a ese respecto, las que en tal medida se erigen en pautas o reglas para su aplicaci\u00f3n. Se trata de tres distintos mecanismos, que en esta decisi\u00f3n fueron denominados como: i) cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ii) necesidad de conservar la precisi\u00f3n conceptual sobre la materia y iii) sujeci\u00f3n a una metodolog\u00eda particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primero de ellos tiene que ver con la ya comentada necesidad de que el ciudadano que intente la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio del texto superior desarrolle y satisfaga una carga argumentativa considerablemente superior a la usual31. Esta exigencia, que en no pocos casos ha conducido a la adopci\u00f3n de decisiones inhibitorias32 frente a demandas que conten\u00edan cargos estructurados a partir de esta tesis, pese a la aplicaci\u00f3n del principio pro actione, pretende garantizar que la sola existencia de esta posibilidad de control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en leg\u00edtimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la llamada precisi\u00f3n conceptual sobre el juicio de sustituci\u00f3n alude a la ya comentada circunstancia seg\u00fan la cual este an\u00e1lisis debe diferenciarse plenamente de un control material sobre el contenido del acto reformatorio, pues como es evidente, la Corte no puede ejercer en estos casos un control de esta naturaleza, por al menos dos razones, una de orden pr\u00e1ctico y otra de car\u00e1cter jur\u00eddico. La primera de ellas tiene que ver con la real imposibilidad de adelantar ese tipo de control, pues contrario a lo que ocurre cuando a trav\u00e9s de esta acci\u00f3n se cuestiona un texto de car\u00e1cter legal, en el caso de las reformas constitucionales un control material supondr\u00eda la confrontaci\u00f3n de dos normas que en realidad tienen un mismo nivel jer\u00e1rquico-normativo, lo que de suyo resulta imposible, adem\u00e1s de que, como ya se mencion\u00f3, los contenidos del acto reformatorio ser\u00edan por definici\u00f3n distintos y en tal medida opuestos a los del precedente texto constitucional. La segunda raz\u00f3n, de car\u00e1cter jur\u00eddico, es el hecho de que el art\u00edculo 241 expresamente excluye la posibilidad de control material por parte de esta corporaci\u00f3n sobre las reformas constitucionales, al restringir ese an\u00e1lisis a los posibles vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta circunstancia, la Corte debe rechazar la demanda, o en su caso emitir una decisi\u00f3n inhibitoria si la hubiere admitido, en los casos en que se advierta con claridad que lo pretendido por el actor es realmente un control material de las nuevas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo atacado. Con todo, la Corte ha puntualizado que esta regla no impide otro tipo de an\u00e1lisis que en realidad es diferente, y que consiste en que previamente a resolver cargos de sustituci\u00f3n de la carta pol\u00edtica el tribunal constitucional examine abstractamente el contenido del acto de reforma y explore su posible impacto e implicaci\u00f3n, lo que usualmente resulta necesario para poder apreciar si en efecto la reforma que ha sido aprobada causa una sustituci\u00f3n constitucional, a partir de lo cual deba concluirse que no exist\u00eda competencia para proceder a su expedici\u00f3n, vicio de tr\u00e1mite que seg\u00fan lo explicado, la tornar\u00eda en inexequible33.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la tercera restricci\u00f3n establecida por esta Corte con miras a evitar el desborde de esta facultad de control tiene que ver con la necesidad de que los cargos que se propongan en desarrollo de esta doctrina apliquen la metodolog\u00eda que la jurisprudencia ha denominado precisamente el test de sustituci\u00f3n, el cual consta de tres pasos o premisas, explicados de manera reiterada en varias de sus m\u00e1s recientes decisiones, entre ellas en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-574 de 2011 y C-288 de 2012. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha se\u00f1alado que los tres pasos a que se ha hecho referencia se denominan premisa mayor, premisa menor y premisa de s\u00edntesis, siguiendo la forma de un silogismo: La primera de ellas debe presentar aquel(los) aspecto(s) esencial(es) de la Constituci\u00f3n que el demandante estima que han sido afectados por la reforma adoptada. La segunda contiene los nuevos aspectos introducidos por esa reforma, que en tal medida reemplazar\u00edan aquellos elementos afectados. Y por \u00faltimo, la llamada premisa de s\u00edntesis debe enunciar la conclusi\u00f3n conforme a la cual unos y otros elementos resultan abiertamente incompatibles, lo que permite afirmar que se ha producido una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, para lo cual el \u00f3rgano que tiene el poder de reformar carecer\u00eda de competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. De otro lado, a partir de la sentencia C-588 de 2009 se identific\u00f3 un nuevo criterio que en algunos casos resulta \u00fatil para establecer hasta qu\u00e9 punto los nuevos preceptos superiores generan la sustituci\u00f3n de principios o elementos previamente identificados como esenciales y definitorios de la arquitectura constitucional. Se trata del llamado test de efectividad, a trav\u00e9s del cual se busca determinar si en realidad esas nuevas reglas tienen una m\u00ednima pretensi\u00f3n de universalidad, como es usual en las normas constitucionales, o si por el contrario, pese a su apariencia general, se trata en verdad de normas dise\u00f1adas para ser aplicadas a situaciones o problemas coyunturales y espec\u00edficos, vigentes al momento de su expedici\u00f3n. En este sentido, el hallazgo de que las nuevas normas superiores carecen de ese sentido de generalidad constituye un indicio de su posible car\u00e1cter sustitutivo de los textos constitucionales34. \u00a0<\/p>\n
5.6. Por \u00faltimo, seg\u00fan resulta del anterior recuento y de la m\u00e1s reciente evoluci\u00f3n del constitucionalismo colombiano, dado que no existe un cat\u00e1logo definido de materias o preceptos reconocidos como esenciales a la carta pol\u00edtica de 1991, le ha correspondido al juez constitucional precisar cu\u00e1les son esos elementos del texto superior que definen su identidad, y que por esta raz\u00f3n no podr\u00edan ser alterados por v\u00eda de una reforma, a riesgo de que \u00e9sta sea considerada como sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, ha sido necesario que este tribunal identifique de manera puntual y progresiva aquellos aspectos y elementos a los que debe reconocerse esta trascendencia, a partir de lo cual deber\u00e1 existir cada vez m\u00e1s claridad acerca de cu\u00e1les son esas tem\u00e1ticas. La reciente sentencia C-249 de 2012 contiene una recopilaci\u00f3n de los principales aspectos hasta ahora reconocidos como inherentes a la identidad del texto constitucional, y que por ende no podr\u00edan ser alterados a trav\u00e9s de una simple reforma de \u00e9ste, entre los cuales mencion\u00f3 el principio democr\u00e1tico y el de separaci\u00f3n de poderes35, la carrera administrativa y el m\u00e9rito como principal criterio de acceso a los cargos p\u00fablicos36, el principio de igualdad, el bicameralismo como criterio orientador de la configuraci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo37, y finalmente el principio de alternaci\u00f3n en el ejercicio del poder p\u00fablico, y el sistema de pesos y contrapesos, todos estos \u00faltimos en cuanto expresiones o manifestaciones concretas del principio democr\u00e1tico38, que seg\u00fan antes se indic\u00f3, tiene en s\u00ed mismo id\u00e9ntica connotaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.7. Como conclusi\u00f3n, y con base en los criterios que han quedado expuestos, la Corte reafirma que su competencia frente al an\u00e1lisis de los eventuales vicios de procedimiento en que pudiera haberse incurrido durante la formaci\u00f3n de los actos legislativos o de las leyes convocatorias de referendos constitucionales se extiende tambi\u00e9n al an\u00e1lisis de los vicios de competencia que pudieren resultar del hecho de que a trav\u00e9s de una pretendida reforma constitucional se hubiere causado en realidad una sustituci\u00f3n de la carta pol\u00edtica y de sus fundamentos esenciales, en los t\u00e9rminos que sobre el tema ha precisado la jurisprudencia constitucional que en p\u00e1rrafos anteriores ha sido rese\u00f1ada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El contenido del Acto Legislativo 1 de 2011 y las normas constitucionales relevantes para el test de sustituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este apartado, para resolver sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en las demandas contenidas en los expedientes D-9131 y D-9136, se examinar\u00e1 el contenido de la norma acusada y su eventual impacto sobre los principios y valores constitucionales, a partir de lo cual se llevar\u00e1 a cabo el ya referido test de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se recordar\u00e1, el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2011, que en este caso ha sido demandando, adiciona un nuevo texto al par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, precisando que \u00e9ste ser\u00e1 en lo sucesivo el inciso 1\u00b0 de ese par\u00e1grafo. Ese nuevo precepto establece que \u201cLa causal 1 en lo referido al r\u00e9gimen de conflicto de intereses no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n cuando los Congresistas participen en el debate y votaci\u00f3n de proyectos de actos legislativos.\u201d, y tanto como el primigenio texto de ese par\u00e1grafo tiene por efecto imponer una restricci\u00f3n o excepci\u00f3n sobre la forma como debe aplicarse el mandato contenido en el enunciado principal de esta norma constitucional, sobre la p\u00e9rdida de investidura de los congresistas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El nuevo texto se refiere espec\u00edficamente al numeral o causal 1\u00b0, conforme a la cual esta grave sanci\u00f3n pol\u00edtica se aplicar\u00e1 en los casos de \u201cviolaci\u00f3n del r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s\u201d. As\u00ed las cosas, de la apreciaci\u00f3n conjunta de la regla existente desde la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 y la excepci\u00f3n ahora establecida, resulta que en adelante no habr\u00e1 lugar a la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura por la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de conflicto de intereses para los congresistas (incursos en esa situaci\u00f3n) que, pese a esa circunstancia, participen en el debate y votaci\u00f3n de proyectos de actos legislativos. \u00a0<\/p>\n
Para valorar el efecto e impacto de este cambio normativo frente a la identidad de la Constituci\u00f3n de 1991, y en desarrollo de la ya mencionada metodolog\u00eda contenida en el llamado test de sustituci\u00f3n, este tribunal explorar\u00e1 de manera detallada aquellos aspectos del texto superior original que habr\u00edan sido afectados por este cambio constitucional (premisa mayor), para despu\u00e9s analizar las consecuencias que frente a cada uno de ellos tendr\u00eda la modificaci\u00f3n introducida por la norma acusada (premisa menor).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez desarrollados estos dos supuestos, esta Corte pasar\u00e1 a formular la premisa de s\u00edntesis a partir de las principales observaciones y hallazgos de cada una de ellas, y con base en ello, podr\u00e1 entonces decidir sobre la presente acci\u00f3n de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha explicado la jurisprudencia respecto de la metodolog\u00eda que debe aplicarse para llevar a cabo el llamado test de sustituci\u00f3n, la verificaci\u00f3n sobre el cumplimiento de la premisa mayor se realiza mediante una lectura exhaustiva y transversal de la Constituci\u00f3n y de sus contenidos esenciales y definitorios, tal como aparec\u00edan configurados antes de los cambios introducidos por el acto legislativo cuya exequibilidad se cuestiona, de tal manera que pueda apreciarse la trascendencia e importancia de los aspectos que, presuntamente, habr\u00edan sido sustituidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, a efectos de delinear el contenido de esa premisa mayor, a continuaci\u00f3n procede la Corte a examinar el alcance e implicaciones de aquellos aspectos de la Constituci\u00f3n de 1991 que al decir de los demandantes habr\u00edan sido afectados por la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, como bien lo atestiguan su pre\u00e1mbulo y las normas de su T\u00edtulo I sobre Principios Fundamentales, la carta de 1991 contiene o representa la superaci\u00f3n de un viejo dilema que hasta hace poco tiempo animaba todav\u00eda las principales discusiones constitucionales, el de si el Estado es para el individuo, o si por el contrario, el individuo es para el Estado. La nueva Constituci\u00f3n, bajo el modelo del Estado social de derecho, abraza resueltamente la primera de estas opciones. \u00a0A partir de ello es claro que la parte org\u00e1nica del texto constitucional39 se justifica \u00fanicamente en raz\u00f3n a la necesidad de materializar la plena vivencia del contenido de su parte dogm\u00e1tica40, por lo que incluso es frecuente que las normas de aqu\u00e9lla contengan referencias y alusiones a los objetivos y a los principios plasmados en \u00e9sta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa perspectiva, pueden inicialmente considerarse relevantes para el caso tres elementos caracter\u00edsticos del texto superior de 1991, \u00edntimamente relacionados entre s\u00ed: el primero de ellos es el principio democr\u00e1tico, contenido de manera concordante en el pre\u00e1mbulo y en el art\u00edculo 1\u00b0 del texto superior, conforme al cual las decisiones p\u00fablicas deben ser adoptadas seg\u00fan lo que convenga o interese al pueblo, que conforme al art\u00edculo 3\u00b0 ib\u00eddem, es el titular de la soberan\u00eda y el origen del poder p\u00fablico; el segundo, la prevalencia del inter\u00e9s general, mencionado por el art\u00edculo 1\u00b0 como uno de los elementos fundantes del Estado, y la justicia y el bien com\u00fan, que conforme al art\u00edculo 133 deben motivar las actuaciones de las corporaciones p\u00fablicas, par\u00e1metros que en tal medida condicionan la totalidad de la actuaci\u00f3n, tanto de los servidores p\u00fablicos como de los particulares; y por \u00faltimo, el principio de separaci\u00f3n de poderes, enunciado por el art\u00edculo 113 y desarrollado en forma detallada especialmente por las disposiciones contenidas en los T\u00edtulos V a VIII de la misma obra, principio que seg\u00fan su nombre lo indica, y en directa concordancia con el anterior, busca evitar la concentraci\u00f3n del poder y de las decisiones p\u00fablicas en unos mismos sujetos, as\u00ed como garantizar el mutuo control entre los servidores p\u00fablicos, con el \u00e1nimo de promover, potenciar y llevar a su plenitud los valores democr\u00e1ticos. \u00a0<\/p>\n
La importancia sin igual de estos tres elementos dentro de nuestro modelo constitucional en ning\u00fan caso podr\u00eda resultar exagerada, como tampoco la \u00edntima conexi\u00f3n existente entre ellos, tal como lo demuestran los amplios desarrollos que al respecto ha vertido la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed por ejemplo, en lo concerniente al principio democr\u00e1tico, seg\u00fan lo ha reconocido este tribunal, debe tenerse en cuenta, que su presencia influye pr\u00e1cticamente todos los \u00e1mbitos de la vida en sociedad, mucho m\u00e1s all\u00e1 de los aspectos pol\u00edticos y de representaci\u00f3n popular, pues llega tambi\u00e9n hasta aquellos espacios que podr\u00edan catalogarse como privados. En este sentido la Corte ha se\u00f1alado que este principio tiene un car\u00e1cter universal y expansivo41, siendo esta consideraci\u00f3n una de las razones por las cuales, de tiempo atr\u00e1s, ha sido reconocido como eje fundamental y elemento esencial de la carta de 1991, al igual que ha ocurrido con la separaci\u00f3n de poderes42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la prevalencia del inter\u00e9s general es un criterio determinante de las decisiones p\u00fablicas, pues es justamente la raz\u00f3n que explica por qu\u00e9 todas ellas han de ser adoptadas seg\u00fan el querer del mayor n\u00famero de personas part\u00edcipes, en desarrollo del principio democr\u00e1tico. La superlativa importancia de este principio en todos los escenarios de la vida nacional queda demostrada al observar que, m\u00e1s all\u00e1 de lo previsto en el art\u00edculo 1\u00b0 superior, pero en clara reiteraci\u00f3n de ese mandato, un buen n\u00famero de otros preceptos constitucionales aluden a \u00e9l (o a conceptos an\u00e1logos o cercanos tales como bien com\u00fan, utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s nacional), como referente y raz\u00f3n de ser de varias de las m\u00e1s importantes decisiones colectivas. Entre tales normas pueden mencionarse el art\u00edculo 58 sobre la posibilidad de expropiaci\u00f3n como excepci\u00f3n al derecho a la propiedad privada, el art\u00edculo 81 respecto de la entrada o salida de material gen\u00e9tico del territorio nacional o su utilizaci\u00f3n, el 118 sobre la misi\u00f3n del Ministerio P\u00fablico frente a la ciudadan\u00eda, el 333 acerca de los objetivos de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, o el 372 sobre la actuaci\u00f3n de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Con todo, al acotar el contenido de este principio la Corte ha precisado que aquel no implica el ciego predominio de los intereses o voluntades mayoritarias sobre cualquier otra consideraci\u00f3n, pues sin duda podr\u00eda haber excepciones en las que se justifique un resultado diferente, por ejemplo cuando se busca hacer efectivos el principio de pluralismo (tambi\u00e9n previsto en el art\u00edculo 1\u00b0 superior) o el de la diversidad \u00e9tnica y cultural (art\u00edculo 7\u00b0 ib\u00edd.), o en ciertas situaciones para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, que no en todos los casos deben ceder de manera autom\u00e1tica ante el solo inter\u00e9s de las mayor\u00edas. Empero, podr\u00eda concluirse que esas no ser\u00edan en realidad excepciones, sino m\u00e1s bien consideraciones adicionales, que en tal medida no impiden ratificar la regla general, seg\u00fan la cual el inter\u00e9s com\u00fan deber\u00e1 primar, especialmente en lo que tiene que ver con la actuaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la importancia del principio de separaci\u00f3n de poderes deriva del hecho de que \u00e9l representa la principal garant\u00eda de que el poder p\u00fablico, al ser fraccionado en varios titulares de comparable importancia, no derivar\u00e1 en tiran\u00eda contra los ciudadanos en cuyo beneficio se ha instituido. Se trata de un concepto que ha estado presente y ha sido relevante a trav\u00e9s de la historia de las ideas pol\u00edticas desde la \u00e9poca de los antiguos griegos, y que en tiempos de la Revoluci\u00f3n Francesa fue magnificado al afirmar en el art\u00edculo XVI de la Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que \u201cUna sociedad en la que la garant\u00eda de los derechos no est\u00e1 asegurada, ni la separaci\u00f3n de poderes definida, no tiene Constituci\u00f3n.\u201d M\u00e1s adelante, y especialmente por influencia de la experiencia de la Constituci\u00f3n de los Estados Unidos, este principio se ve fortalecido por la idea de un sistema de pesos y contrapesos, conforme al cual, no basta que existan varios titulares del poder p\u00fablico claramente diferenciados, sino que es necesario adem\u00e1s que ellos se controlen mutuamente mediante la existencia de poderes y facultades a partir de los cuales pueda prevenirse el desbordamiento de sus respectivas funciones. \u00a0<\/p>\n
Dentro del anterior contexto es significativo el papel que la Constituci\u00f3n vigente asign\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica, \u00fanico \u00f3rgano que conforma la Rama Legislativa, dada nuestra condici\u00f3n de Estado unitario, y que por lo tanto est\u00e1 llamado a tener papel protag\u00f3nico en la pr\u00e1ctica del ya referido principio de separaci\u00f3n de poderes. De otra parte, tal como ocurre en la gran mayor\u00eda de los sistemas constitucionales contempor\u00e1neos, en raz\u00f3n a su origen por elecci\u00f3n directa, as\u00ed como a la diversidad pol\u00edtica, regional, et\u00e1rea y de todo otro orden que es inherente a sus integrantes, el Congreso Nacional es el m\u00e1ximo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular (aunque no el \u00fanico), a partir lo cual le han sido atribuidas las funciones de mayor trascendencia pol\u00edtica y social dentro de la organizaci\u00f3n del Estado, como son la de hacer las leyes, ejercer control pol\u00edtico sobre el Gobierno y la administraci\u00f3n y reformar la Constituci\u00f3n43, as\u00ed como las de ejercer determinadas funciones judiciales y electorales44. \u00a0<\/p>\n
Al mismo tiempo, en directa proporci\u00f3n a la trascendencia de sus funciones, el Congreso tiene tambi\u00e9n importantes deberes y responsabilidades. El primero de ellos estar\u00eda contenido en el art\u00edculo 133 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que postula que \u201cLos miembros de cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan\u201d45. En directa relaci\u00f3n con este criterio aparece tambi\u00e9n el ya comentado principio sobre prevalencia del inter\u00e9s general, previsto en el art\u00edculo 1\u00b0 de la carta, como uno de los principios fundantes del Estado colombiano, a partir de lo cual debe ciertamente entenderse que el mandato consignado en el art\u00edculo 133 es de car\u00e1cter total, permanente e ineludible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, pero en la misma l\u00ednea, la carta pol\u00edtica previ\u00f3 tambi\u00e9n, especialmente en el Cap\u00edtulo VI de su T\u00edtulo VI, otras reglas relativas a los congresistas en su dimensi\u00f3n individual, particularmente las concernientes a sus inhabilidades e incompatibilidades, a partir de las cuales se determina qui\u00e9nes no podr\u00e1n ejercer este encargo, las prohibiciones y deberes especiales a que se encuentran sujetos, entre ellas la obligaci\u00f3n de declarar las situaciones que pudieran inhibirles de la posibilidad de participar en ciertas decisiones, las que el propio texto constitucional denomin\u00f3 conflictos de inter\u00e9s46, as\u00ed como las consecuencias que se derivar\u00edan de la infracci\u00f3n a estas disposiciones, la principal de las cuales es la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, que corresponde decretar al Consejo de Estado. Este conjunto de disposiciones complementan y son congruentes con el mandato de velar por el inter\u00e9s general y de buscar la justicia y el bien com\u00fan, y han sido entendidas como una elocuente expresi\u00f3n de un nuevo sistema pol\u00edtico, que atribuye gran importancia a la responsabilidad que los elegidos tienen frente a sus electores en raz\u00f3n a la fidelidad que deben al mandato por ellos conferido, y que busca brindar a estos \u00faltimos, herramientas adecuadas para hacer efectiva esa grave responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto la instituci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s47 reviste particular importancia, en cuanto instrumento que busca preservar, entre otros criterios, la moralidad como principio rector de las actuaciones p\u00fablicas, evitando que los m\u00f3viles personales y\/o particulares de los miembros del Congreso lesionen o desvirt\u00faen el mandato democr\u00e1tico y popular del que ellos han sido investidos, puesto que la legitimidad de ese encargo depende de que aqu\u00e9l se ejerza como un acto de representaci\u00f3n del inter\u00e9s general y el bien com\u00fan, en beneficio de los electores. Contrario sensu, cualquier actuaci\u00f3n de los congresistas que marche en contrav\u00eda de estos principios implicar\u00eda la deslegitimaci\u00f3n de ese mandato, en desmedro del principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como bien lo resaltaron dentro de este proceso tanto los actores como varios de los intervinientes, el llamado Estatuto del Congresista finalmente contenido en esas normas fue una de las principales preocupaciones de los integrantes de la Asamblea Constituyente de 1991, pues el rechazo ciudadano a los frecuentes actos de corrupci\u00f3n, y en general al comportamiento de muchos de los legisladores de entonces, fueron algunos de los m\u00e1s importantes factores que en su momento dieron lugar a ese proceso constituyente. A este respecto debe recordarse tambi\u00e9n que, salvo por el contenido de los art\u00edculos 110 a 112 (de la norma derogada en 1991) que ya para la \u00e9poca se consideraba insuficiente, la carta pol\u00edtica entonces vigente no conten\u00eda salvaguardas comparables a las que vienen de explicarse, para prevenir y sancionar esos hechos, ya que, por ejemplo, no exist\u00eda la posibilidad de que se decretara la p\u00e9rdida de investidura de los congresistas, y el juzgamiento penal de aquellos que hubieren cometido delito depend\u00eda, salvo en extremas situaciones de flagrancia, del levantamiento de su inmunidad parlamentaria por decisi\u00f3n de la C\u00e1mara a la que perteneciera. \u00a0<\/p>\n
De manera particular, la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, de la cual trata el art\u00edculo 183, ahora modificado por la norma que en este caso ha sido acusada, una de cuyas causas puede ser la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de conflicto de intereses de los congresistas, ha sido considerada elemento emblem\u00e1tico y sustancial de la Constituci\u00f3n de 1991, por cuanto m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia de los deberes y prohibiciones antes comentados, la existencia de una posible consecuencia tan dr\u00e1stica como esta para quienes desconozcan esos mandatos, cumple una importante misi\u00f3n disuasiva que se estima determinante para el efectivo cumplimiento de aquellos, y en esa medida, su trascendencia real excede ampliamente de este solo precepto. Por ello, no obstante su particularidad, la vigencia efectiva de este mecanismo, entendida como expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico y de la separaci\u00f3n de poderes a los que antes se hizo referencia, ha de considerarse un eje definitorio de la identidad de la actual carta pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, es necesario examinar las reglas contenidas en los art\u00edculos 374 a 379 de la actual carta pol\u00edtica, que regulan los distintos procesos a partir de los cuales ella podr\u00e1 ser reformada, ya que como es sabido, la norma acusada tiene directa incidencia sobre uno de esos procesos, concretamente el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de actos legislativos por parte del Congreso. En relaci\u00f3n con este aspecto debe repararse en que, cualquiera que sea el sentido espec\u00edfico de las reglas que con este prop\u00f3sito hubiere establecido el autor de la Constituci\u00f3n original, ellas conforman una parte esencial de esa carta pol\u00edtica, en cuanto tales reglas determinan la forma a trav\u00e9s de la cual podr\u00e1n ser modificados todos los dem\u00e1s contenidos del texto fundamental. \u00a0<\/p>\n
Para analizar este aspecto deben tenerse en cuenta algunos de los elementos propios y caracter\u00edsticos de las constituciones contempor\u00e1neas, seg\u00fan lo explicado en el punto anterior. As\u00ed por ejemplo, adem\u00e1s de su car\u00e1cter escrito, los textos constitucionales se distinguen por la supremac\u00eda que de ellos se predica respecto de las dem\u00e1s normas, as\u00ed como por su durabilidad o pretensi\u00f3n de estabilidad, al menos relativa, a trav\u00e9s del tiempo. Estos dos aspectos se encuentran \u00edntimamente ligados entre s\u00ed, pues en efecto, si se procura la prevalencia de unos determinados criterios fundamentales, es porque aquellos se consideran valiosos e incluso esenciales para la comunidad que se rige por ellos. Pero si la permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o intrascendente, de modo que ellas cambiaran continuamente a trav\u00e9s del tiempo, la lucha por su prevalencia sobre las dem\u00e1s normas carecer\u00eda de sentido. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, se habla de estabilidad relativa, pues desde un punto de vista puramente f\u00e1ctico, la posibilidad de cambio est\u00e1 siempre latente. Conscientes de esta eventualidad, los mismos autores de los textos constitucionales suelen prever mecanismos de car\u00e1cter ordinario a trav\u00e9s de los cuales deber\u00e1n realizarse tales cambios, los cuales suelen requerir la realizaci\u00f3n de diligencias y formalidades comparativamente m\u00e1s exigentes que las aplicables para la reforma de las leyes. Sin embargo, como es evidente, siempre podr\u00e1n existir circunstancias en las que el cambio constitucional tenga lugar en forma abrupta, por fuera de los cauces que hab\u00edan sido previstos, situaciones que como qued\u00f3 dicho, podr\u00edan significar la destrucci\u00f3n o supresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La doctrina del derecho constitucional comparado ha discutido activamente en d\u00e9cadas recientes sobre las particularidades propias de las reglas aplicables a la reforma o el cambio constitucional, as\u00ed como sobre la posibilidad de que tales reglas sean alteradas, mediante los tr\u00e1mites previstos en ellas mismas, como ha ocurrido en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tema es especialmente conocido el ensayo del gran fil\u00f3sofo dan\u00e9s Alf Ross \u201cSobre la autorreferencia y un dif\u00edcil problema de derecho constitucional\u201d48, en el que se plantea la dificultad que existe para aceptar que estas reglas pueden ser alteradas por el mismo \u00f3rgano que debe observarlas y siguiendo el procedimiento de reforma que ellas mismas prescriben, pues adem\u00e1s de esas circunstancias, y al contrario de lo que ocurre con cualquier otra modificaci\u00f3n, en este caso la reforma misma causa la desaparici\u00f3n de las normas que ser\u00edan el fundamento jur\u00eddico de los nuevos preceptos superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este problema, tratado en \u00e9pocas m\u00e1s recientes por el profesor espa\u00f1ol Pedro de Vega49, ha llevado incluso a considerar que las reglas sobre la reforma constitucional no son susceptibles de cambio o reconsideraci\u00f3n por los m\u00e9todos propios de la reforma, pues como consecuencia de esas contradicciones y de la posibilidad de alterar por esta v\u00eda y de manera sustancial todo el texto superior, ser\u00eda materia reservada al constituyente primario. \u00a0<\/p>\n
De la aplicaci\u00f3n al caso colombiano de las anteriores reflexiones, sin duda pertinentes, resultar\u00eda como principal conclusi\u00f3n que las reglas de la reforma, si bien en principio abiertas a su reformulaci\u00f3n (tanto como todas las dem\u00e1s normas que integran el texto superior), conformar\u00edan uno de aquellos elementos propios y esenciales de la identidad constitucional, que en tal medida no podr\u00edan ser libremente alteradas por el poder constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de la Rep\u00fablica, \u00f3rgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes pronunciamientos, carecer\u00eda de competencia para ello. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el cambio constitucional que pudiera denominarse ordinario, puede ser mejor entendido y contextualizado a trav\u00e9s de una reflexi\u00f3n anal\u00f3gica construida a partir de otros conceptos jur\u00eddicos: La Constituci\u00f3n podr\u00eda entonces ser asumida como un legado testamentario que sus autores dejan para el uso y disfrute de las generaciones presentes y futuras, herencia que como es frecuente, contiene determinadas cargas e instrucciones. Y es que en efecto, al considerar que se trata de algo valioso, el testador o autor de ese legado (que para el caso es el titular del poder constituyente originario) prev\u00e9 ciertas reglas encaminadas a preservarlo y defenderlo hacia el futuro, las que para el caso incluyen la defensa de su supremac\u00eda a trav\u00e9s de los mecanismos de control constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, al ser consciente de que por su misma larga duraci\u00f3n, el destinatario (que en este caso es el pueblo, junto con sus representantes) podr\u00eda querer modificar o adaptar esa herencia para que responda en mejor forma a las necesidades de los nuevos tiempos, el testador busca balancear de manera correcta ese previsible deseo de cambio con la permanencia que resulta deseable en raz\u00f3n al car\u00e1cter valioso de su legado. Para esto, el autor de la Constituci\u00f3n traza tambi\u00e9n unas reglas, usualmente de alta exigencia, que permitir\u00e1n poner a prueba y validar la necesidad y el inter\u00e9s por el cambio propuesto. As\u00ed, si \u00e9ste se juzga m\u00e1s valioso que la continuaci\u00f3n del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina determinaci\u00f3n de llevarlo a cabo, seguramente podr\u00e1n superarse las dif\u00edciles pruebas previstas por el autor, mientras que si ese inter\u00e9s o decisi\u00f3n no es suficientemente fuerte, deber\u00e1n permanecer los contenidos originales. \u00a0<\/p>\n
De vuelta a los conceptos constitucionales, esa reflexi\u00f3n explica, por ejemplo, que los mecanismos de control sobre las reformas constitucionales, tanto en Colombia como en otros pa\u00edses, excluyan el control material, que resulta imposible de llevar a cabo, y se concentren en cambio en el control sobre el cabal desarrollo de las formalidades requeridas50. As\u00ed, dado que el cambio en los contenidos no puede ser objeto de control, la \u00fanica forma posible de preservar la obra original que se juzga valiosa es entonces la verificaci\u00f3n estricta y total sobre el cumplimiento de las formas, que de suyo son dif\u00edciles. Del efectivo acatamiento de esas formas depende entonces la posibilidad de alterar el referente de validez de todas las dem\u00e1s normas. En caso contrario, en desarrollo del principio de supremac\u00eda constitucional, la reforma debe ser desechada y los contenidos originales sostenidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de estas reflexiones se reitera entonces que las reglas sobre el cambio constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial y definitorio de la identidad del texto fundamental, pues a trav\u00e9s de su alteraci\u00f3n puede eventualmente variarse la totalidad de aqu\u00e9l. La mayor o menor dificultad que suponga el tr\u00e1mite del cambio constitucional, lo que la doctrina usualmente ha denominado el grado de rigidez o flexibilidad de una Constituci\u00f3n51, es una medida de la solidez de todas las dem\u00e1s instituciones superiores en ella contenidas, y en cuanto tal, es un elemento fundamental de aqu\u00e9lla. \u00a0<\/p>\n
Claro lo anterior, debe hacerse referencia al contenido espec\u00edfico que este aspecto esencial tiene en el caso de la Constituci\u00f3n de 1991. Para ello es importante recordar que otro de los hechos hist\u00f3ricos que precipitaron el proceso constituyente de ese a\u00f1o fue el relativo al alto grado de rigidez de la Constituci\u00f3n vigente para la \u00e9poca, como resultado del entonces art\u00edculo 218 y del art\u00edculo 13 del acto plebiscitario de 1957 que remit\u00eda a aqu\u00e9l, conforme al cual ese texto superior solo podr\u00eda ser reformado mediante un acto legislativo aprobado por el Congreso, lo que unido a un alto nivel de exigencia por parte de la Corte Suprema de Justicia en lo atinente al cumplimiento de esos requisitos, causaron el fracaso de varias importantes iniciativas de reforma constitucional, al menos durante las dos d\u00e9cadas inmediatamente anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, en respuesta a esa necesidad, la Asamblea Constituyente de 1991 previ\u00f3 tres distintos mecanismos de reforma, lo que por s\u00ed solo reduce de manera importante el grado de rigidez del texto constitucional, que para entonces era percibido como excesivo e insoportable. As\u00ed, seg\u00fan resulta del actual art\u00edculo 374 superior, la Constituci\u00f3n puede ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente, o por el pueblo mediante referendo. Conforme al mismo texto constitucional, cada uno de estos mecanismos tiene sus propias reglas y exigencias procedimentales, frente a lo cual se ha se\u00f1alado que representan un distinto y creciente grado de formalismo, siendo el acto legislativo aprobado por el Congreso el comparativamente menos exigente y el acto de la Asamblea Constituyente el m\u00e1s, como tambi\u00e9n un distinto grado de participaci\u00f3n directa por parte del pueblo, siendo la Asamblea Constituyente el que involucra mayor nivel de participaci\u00f3n popular y el acto legislativo el que menos, ya que en realidad no existe participaci\u00f3n directa, pues el pueblo obra en todo momento a trav\u00e9s de los miembros del Congreso, a partir del car\u00e1cter de representantes suyos que aqu\u00e9llos tienen. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el hecho mismo de que existan tres distintas opciones de reforma constitucional, junto con el grado de formalismo y participaci\u00f3n ciudadana que es inherente a cada una de ellas, conforman un elemento esencial de la Constituci\u00f3n de 1991, en cuanto representan el par\u00e1metro de permanencia de sus instituciones y el balance espec\u00edfico entre continuidad y posibilidad de cambio del que ella fue dotada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a su car\u00e1cter procedimental, que conforme a la cl\u00e1sica distinci\u00f3n entre aspectos sustanciales y procesales le conferir\u00eda una importancia sustancialmente menor, la calidad de elemento esencial que estas reglas resulta evidente e indubitable, en cuanto ellas determinan la solidez o no de los dem\u00e1s elementos que conforman el texto constitucional. La Corte vuelve sobre este aspecto y sus implicaciones en el punto siguiente. \u00a0<\/p>\n
6.2. Premisa menor: Acerca del impacto del cambio realizado por el Acto Legislativo 1 de 2011 sobre los elementos esenciales de la Constituci\u00f3n de 1991 identificados como definitorios \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo ha ense\u00f1ado la jurisprudencia constitucional, la premisa menor del test de sustituci\u00f3n est\u00e1 integrada por los nuevos elementos que el acto legislativo acusado introduce en la arquitectura constitucional. A partir del recuento de tales elementos puede entonces apreciarse en la premisa de s\u00edntesis la magnitud del cambio constitucional operado, y a partir de ello definir si el titular del poder de reforma, el tambi\u00e9n llamado constituyente derivado, ten\u00eda o no competencia para realizar una modificaci\u00f3n al texto superior con este \u00a0espec\u00edfico contenido. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para determinar el contenido de ese segundo elemento, en este punto la Corte asumir\u00e1 el an\u00e1lisis e interpretaci\u00f3n de la norma acusada a partir de los criterios que la jurisprudencia ha empleado para determinar si en raz\u00f3n a su contenido, algunas reformas constitucionales aprobadas mediante acto legislativo o referendo, configuran verdadera sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n52. En el presente caso se realizar\u00e1 el estudio de esta norma, en el siguiente orden: en primer lugar conforme al m\u00e9todo hist\u00f3rico, luego el literal o sem\u00e1ntico, en tercer lugar el teleol\u00f3gico y por \u00faltimo el m\u00e9todo sistem\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n conforme a este primer criterio consiste en estudiar la propuesta que dio origen a la norma que ahora se analiza junto con los debates y dem\u00e1s incidencias de su tr\u00e1mite legislativo, con el \u00e1nimo de conocer la intenci\u00f3n aproximada del \u00f3rgano reformador, la cual resulta relevante para determinar si \u00e9ste ten\u00eda competencia para realizar ese cambio, o si por el contrario, se habr\u00eda producido una sustituci\u00f3n del texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo 1 de 2011 aqu\u00ed parcialmente demandado tuvo su origen en el proyecto de Acto Legislativo 090 de 2010 C\u00e1mara, que fue presentado a consideraci\u00f3n de esa corporaci\u00f3n legislativa el 6 de septiembre de ese a\u00f1o por el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, as\u00ed como por otros varios congresistas miembros de una y otra c\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
Originalmente, la propuesta era modificar el texto del numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 183 superior (y no su par\u00e1grafo), de tal modo que ese numeral 1\u00b0, que establece la primera causal de p\u00e9rdida de investidura tuviera el siguiente texto: \u201c1. Por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del r\u00e9gimen del conflicto de intereses,\u00a0con excepci\u00f3n de lo relacionado con su participaci\u00f3n en debates y votaciones de actos legislativos\u201d, en el que el texto subrayado es el que se propon\u00eda adicionar, mientras que el que lo antecede era el texto original de esta misma norma. \u00a0<\/p>\n
En la exposici\u00f3n de motivos que acompa\u00f1\u00f3 a este proyecto, sus autores justificaron la necesidad y conveniencia del cambio normativo propuesto a partir de estas consideraciones: i) que la configuraci\u00f3n (original) de esta norma constitucional \u201cno permite desarrollar a plenitud el ejercicio congresional (\u2026) pues el temor ronda a los Senadores y Representantes cuando votan una iniciativa de Acto Legislativo prevenidos de no caer en esa disposici\u00f3n creada para sanear las costumbres pol\u00edticas de la \u00e9poca\u2026\u201d; ii) la escasa probabilidad de que se presenten verdaderos conflictos de inter\u00e9s en cabeza de los congresistas durante el tr\u00e1mite y votaci\u00f3n de reformas constitucionales, debido a que \u201c\u2026las disposiciones de rango constitucional se limitan a declarar valores, principios y derechos y establecer regulaciones fundamentales sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Estado\u201d, postura que se sustent\u00f3 con citas parciales de la sentencia C-1040 de 2005 de esta corporaci\u00f3n53; iii) la distinta naturaleza e implicaci\u00f3n de la figura de los conflictos de inter\u00e9s, dependiendo de si se refieren a la actividad judicial o a la legislativa, pues en raz\u00f3n a la naturaleza pol\u00edtica de esta \u00faltima, esa instituci\u00f3n resultar\u00eda inaplicable a los actos que la conforman; iv) el hecho de que, pese a estas circunstancias, la Constituci\u00f3n dejaba abierta la posibilidad de que los congresistas fueran acusados de conflicto de intereses por la participaci\u00f3n que hubieran tenido en la aprobaci\u00f3n de reformas constitucionales, lo que afectaba indebidamente la autonom\u00eda con la que deb\u00edan cumplir tan importante misi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta iniciativa hizo r\u00e1pido tr\u00e1nsito por las corporaciones legislativas, siendo aprobada en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes el 29 de septiembre de 2010 y en la plenaria de la misma corporaci\u00f3n el 12 de octubre siguiente. Las ponencias que precedieron el debate y aprobaci\u00f3n de esta iniciativa en estas dos primeras instancias legislativas54 siguieron de cerca la exposici\u00f3n de motivos y citaron de manera reiterativa las mismas razones presentadas en aquella, entre ellas la reflexi\u00f3n sobre la general improcedencia de los conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales y las citas del fallo C-1040 de 2005 de esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, los debates legislativos cumplidos durante esta primera fase55 fueron r\u00e1pidos y expeditos y estuvieron enmarcadas por cortas intervenciones de algunos representantes que subrayaron la simpleza de esta iniciativa tanto como su gran importancia, a partir de la necesidad de que el Congreso pueda ejercer libremente la funci\u00f3n de reformar la Constituci\u00f3n sin necesidad de detenerse a considerar conflictos de inter\u00e9s normalmente inexistentes y sin que sus miembros deban soportar la recurrente posibilidad de ser objeto de acciones de p\u00e9rdida de investidura como resultado de su participaci\u00f3n en tales procesos de reforma. Este proyecto fue aprobado en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes por 25 votos favorables56 y en la plenaria de la misma corporaci\u00f3n por 105 votos, en ambos casos sin que hubiera votos en contra. \u00a0<\/p>\n
Al pasar al Senado de la Rep\u00fablica, se le asign\u00f3 a este proyecto el n\u00famero 17 de 2010 Senado, siendo tambi\u00e9n aprobado, en la Comisi\u00f3n Primera el d\u00eda 24 de noviembre de 2010 y en la correspondiente plenaria el d\u00eda 2 de diciembre de ese mismo a\u00f1o57. En este caso las ponencias, si bien incorporan un an\u00e1lisis ligeramente m\u00e1s extenso, siguen tambi\u00e9n la misma l\u00ednea de los documentos previos, en los que se atribuye gran importancia a la postura de esta corporaci\u00f3n en torno a la baja probabilidad de los conflictos de inter\u00e9s frente a la elaboraci\u00f3n de normas constitucionales58.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo largo de esta etapa del tr\u00e1mite el texto de la norma propuesta sufri\u00f3 algunas modificaciones puramente gramaticales, aunque no en su contenido y efecto pr\u00e1ctico. Al terminar la primera vuelta del tr\u00e1mite de este acto legislativo, la norma aprobada era (como ocurri\u00f3 finalmente) de adici\u00f3n al par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 superior, bajo el siguiente texto: \u201cLa causal 1 en lo referido al r\u00e9gimen de conflicto de intereses no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n cuando los Congresistas participen en el proceso legislativo constituyente\u201d59.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, en esta fase se escucharon dos voces disidentes, de senadores que manifestaron preocupaciones de diverso grado frente a esa propuesta, al resaltar la posibilidad de que en la pr\u00e1ctica, al menos en algunos casos, se presenten los conflictos de inter\u00e9s que esta norma descarta de manera absoluta, posibilidad que, sin embargo, fue reiteradamente negada por otros de los presentes, al estimarla como de remota ocurrencia. Finalmente, en la Comisi\u00f3n Primera el proyecto fue aprobado por 17 votos a favor y 1 en contra, mientras que en la plenaria del Senado se registr\u00f3 una mayor\u00eda de 47 votos a favor y 5 en contra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al iniciarse el tr\u00e1mite de la segunda vuelta, el proyecto fue nuevamente aprobado en la Comisi\u00f3n 1\u00aa de la C\u00e1mara y en la plenaria de esa corporaci\u00f3n durante las sesiones de los d\u00edas 22 de marzo y 5 de abril de 2011, sin que se registraran votos en contra60. Tambi\u00e9n en estos casos, las ponencias siguen la misma l\u00ednea argumentativa observada en etapas anteriores del tr\u00e1mite61, sobre todo durante el primero y segundo debates ante esas mismas instancias legislativas, sin a\u00f1adir ning\u00fan aspecto novedoso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, una vez m\u00e1s el texto sufre m\u00ednimas reformas, manteni\u00e9ndose la idea de modificar el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 superior y no su numeral 1\u00b0. En este caso la hip\u00f3tesis frente a la cual no aplicar\u00edan los conflictos de inter\u00e9s se defini\u00f3 como \u201cla discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de Actos Legislativos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, este proyecto surti\u00f3 sus dos \u00faltimos debates ante la Comisi\u00f3n 1\u00aa y la plenaria del Senado los d\u00edas 27 de abril y 11 de mayo de 2011, en su orden62. En esta etapa las ponencias63 recogieron los mismos argumentos de las anteriores, adem\u00e1s de lo cual insistieron en la necesidad de precisar la improcedencia de los conflictos de inter\u00e9s dentro del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, para as\u00ed evitar la desgastante tramitaci\u00f3n de esos conflictos, usualmente con resultado negativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, pese a que la \u00faltima ponencia reconoci\u00f3 la existencia de algunas voces disidentes durante el s\u00e9ptimo debate, simult\u00e1neamente hizo alusi\u00f3n a la urgencia e importancia de terminar con la indebida presi\u00f3n que sobre el \u00e1nimo de los congresistas implicaba la posibilidad de ser acusados de conflicto de inter\u00e9s en estas circunstancias y de afrontar el consiguiente proceso de p\u00e9rdida de investidura, cuando la probabilidad real de que se configuren estos conflictos en ese escenario es remota o casi nula. Finalmente, una vez m\u00e1s se incluyeron citas parciales de la breve reflexi\u00f3n que sobre este tema realiz\u00f3 la Corte en la ya citada sentencia C-1040 de 2005. En todo caso, la final votaci\u00f3n aprobatoria de este proyecto en octavo debate ante la plenaria del Senado fue por unanimidad de los asistentes, despu\u00e9s de decidirse omitir la lectura del articulado y de que no se presentara ning\u00fan tipo de intervenciones de los Senadores presentes, ni a favor ni en contra de su aprobaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El anterior recuento sobre el tr\u00e1nsito legislativo de este proyecto permite realizar las siguientes observaciones: \u00a0<\/p>\n
El objetivo del proyecto se plante\u00f3 de manera clara desde su presentaci\u00f3n, y se mantuvo constante a lo largo de la totalidad del tr\u00e1mite. Para los autores y ponentes de esta iniciativa, exist\u00eda la necesidad de clarificar la improcedencia de un tema (los conflictos de inter\u00e9s frente a las reformas constitucionales) que pese a su clara imposibilidad l\u00f3gica y f\u00e1ctica, resultaba viable a la luz de las normas superiores entonces vigentes. En justificaci\u00f3n de esta tesis se cit\u00f3 en forma insistente un texto de la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n64, en el que a manera de obiter dicta, se aludi\u00f3 a la baja probabilidad de que se presente este tipo de conflictos durante el tr\u00e1mite de reformas constitucionales. Sin embargo, y de manera gen\u00e9rica, se habl\u00f3 repetidamente de la existencia de un\u00e1nime y reiterada jurisprudencia, tanto de esta corporaci\u00f3n como del Consejo de Estado, resaltando que simplemente se trataba de dar rango constitucional a una postura jurisprudencial consolidada. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al texto, se observ\u00f3 que si bien se presentaron parciales cambios de enfoque, en primer t\u00e9rmino respecto de cu\u00e1l deb\u00eda ser el precepto modificado o adicionado, y m\u00e1s adelante en torno a los t\u00e9rminos espec\u00edficos del nuevo texto constitucional, ese contenido normativo habr\u00eda sido constante y equivalente, pues en todos los casos se apunt\u00f3 a exceptuar el tr\u00e1mite de los actos legislativos de la posibilidad de predicar conflicto de intereses, de tal modo que el congresista que llegare a incurrir en este tipo de conflicto no pudiera ser objeto de la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, debe destacarse la manifiesta intenci\u00f3n de remover una diligencia recurrente, que seg\u00fan se estim\u00f3 por la mayor\u00eda, resultaba innecesaria. En este sentido se aludi\u00f3 a la importancia de agilizar el tr\u00e1mite legislativo constitucional, que en no pocas ocasiones se habr\u00eda visto entrabado por la realizaci\u00f3n de esa diligencia, lo que normalmente no alteraba la evoluci\u00f3n del tr\u00e1mite, pero s\u00ed a\u00f1ad\u00eda serias e innecesarias preocupaciones a los legisladores. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se observ\u00f3 tambi\u00e9n que pese a haberse registrado algunas pocas voces disidentes que durante el tr\u00e1mite del proyecto expresaron preocupaci\u00f3n por la posibilidad de que excepcionalmente se presenten los conflictos de inter\u00e9s que la norma propuesta y tramitada excluy\u00f3 de manera absoluta, esas posturas fueron absolutamente marginales y aparentemente no tuvieron ning\u00fan eco, pues no afectaron la casi unanimidad con que el proyecto fue aprobado durante los ocho debates reglamentarios, con la participaci\u00f3n y el concurso de todas las bancadas parlamentarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte vuelve en el espacio correspondiente sobre el significado e implicaci\u00f3n que las indicadas circunstancias del tr\u00e1mite legislativo pudieran tener para la decisi\u00f3n sobre la acusaci\u00f3n de sustituci\u00f3n constitucional que en este caso se ha planteado respecto del Acto Legislativo 1 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Interpretaci\u00f3n literal o sem\u00e1ntica \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis de la norma demandada conforme a este criterio consiste en estudiar el texto normativo a partir de los conceptos y palabras que emplea, indagando por el significado preciso de cada uno de ellos. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan ha quedado planteado en varios apartes de esta providencia, entre ellos al comienzo de este punto 6, el efecto concreto del Acto Legislativo acusado es el de introducir una excepci\u00f3n a la aplicaci\u00f3n de la regla contenida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que trata sobre la sanci\u00f3n pol\u00edtica de la p\u00e9rdida de investidura, y las causales que dan lugar a su aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo determina la norma acusada \u201cLa causal 1 en lo referido al r\u00e9gimen de conflicto de intereses no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n cuando los Congresistas participen en el debate y votaci\u00f3n de proyectos de actos legislativos.\u201d. La norma, que como se recordar\u00e1, viene a ser parte del par\u00e1grafo del art\u00edculo 183, alude al hecho de que conforme al numeral 1\u00b0 de ese mismo art\u00edculo, la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s es una de las causales de p\u00e9rdida de investidura. No obstante, como consecuencia de este cambio, esa situaci\u00f3n no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n cuando se hubiere presentado durante el debate o votaci\u00f3n de proyectos de acto legislativo, denominaci\u00f3n que conforme a lo establecido en el Reglamento del Congreso65 y en la terminolog\u00eda jur\u00eddica colombiana vigente se aplica a las reformas constitucionales aprobadas por ese \u00f3rgano legislativo. \u00a0<\/p>\n
De entrada se\u00f1ala la Corte que no obstante la extrema brevedad y concisi\u00f3n de su texto, la norma acusada tendr\u00eda un significativo efecto sobre varios de los elementos esenciales de la Constituci\u00f3n de 1991, que en el punto 6.1 anterior quedaron rese\u00f1ados. A continuaci\u00f3n pasa la Corte a analizar esas implicaciones. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, puede apreciarse que la norma acusada impacta la actuaci\u00f3n de los miembros del Congreso, que seg\u00fan se explic\u00f3, es quiz\u00e1s el m\u00e1s importante y representativo de los \u00f3rganos constituidos previstos en el texto superior, cuando ejerce una de sus m\u00e1s trascendentales funciones, como es la de reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Estas solas circunstancias son claramente determinantes frente a la implicaci\u00f3n de este nuevo precepto superior. \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, y sin perjuicio del posterior an\u00e1lisis de los distintos conceptos jur\u00eddicos presentes o incidentes en este precepto constitucional, debe resaltarse el significado e implicaci\u00f3n de la regla que ella establece: quiere decir que en cualquier caso en que un congresista hubiere participado dentro del debate y\/o votaci\u00f3n de una reforma constitucional no tendr\u00e1n incidencia alguna, \u2013no tendr\u00e1 aplicaci\u00f3n\u2013 la eventual presencia de conflictos de inter\u00e9s. La expresi\u00f3n utilizada en el presente caso resulta exacta, en cuanto implica que pese a la posible o probada existencia de tales conflictos en el espec\u00edfico escenario de que se trata, \u2013debate y votaci\u00f3n de actos legislativos o reformas constitucionales\u2013, ellos no ser\u00e1n considerados ni tenidos en cuenta, y especialmente que no causar\u00e1n el efecto jur\u00eddico que conforme al texto superior original y en ausencia de esta reforma se hubiera producido, cual es la p\u00e9rdida de investidura del congresista infractor frente al r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Esa espec\u00edfica situaci\u00f3n, el hecho de que no se tengan en cuenta los conflictos de inter\u00e9s que pudieran observarse durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, es la que sustenta la mayor\u00eda de los cuestionamientos, tanto de los actores como de varios de los intervinientes, conforme a los cuales esta norma implicar\u00eda una parcial sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que estar\u00eda reflejada en varias circunstancias espec\u00edficas que afectan o desvirt\u00faan distintos mandatos constitucionales. Sin embargo, la Corte encuentra necesario proceder a dilucidar primero si los referidos conflictos de inter\u00e9s cuya consideraci\u00f3n excluye esta nueva norma constitucional pueden presentarse o no en la realidad y qu\u00e9 tan factible resultar\u00eda su ocurrencia, pues de ello depende de manera determinante que esa exclusi\u00f3n resulte contraria al texto constitucional, como se ha sostenido en este proceso, o por el contrario, que sea plenamente leg\u00edtima, como lo entendi\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica durante el tr\u00e1mite de estudio y aprobaci\u00f3n de la iniciativa que vino a convertirse en el acto legislativo acusado. \u00a0<\/p>\n
Para esto se debe comenzar por precisar qu\u00e9 se entiende por conflicto de inter\u00e9s, para lo cual resulta necesario remitirse a las decisiones del Consejo de Estado, que en cuanto tribunal encargado de decretar la p\u00e9rdida de investidura que se derivar\u00eda de la infracci\u00f3n a ese r\u00e9gimen, en desarrollo del art\u00edculo 183 superior, es el principal int\u00e9rprete autorizado de esos conceptos. \u00a0<\/p>\n
De los pronunciamientos ampliamente reiterados del m\u00e1ximo juez de lo contencioso administrativo puede recordarse de manera general que ocurrir\u00eda un conflicto de inter\u00e9s cuando se presenta \u201cuna concurrencia antag\u00f3nica entre el inter\u00e9s particular y el inter\u00e9s p\u00fablico que afecta la decisi\u00f3n a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla\u201d 66.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma l\u00ednea, y en lo que ata\u00f1e espec\u00edficamente a la situaci\u00f3n de los miembros del Congreso que de conformidad con el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n se hacen acreedores a la p\u00e9rdida de investidura, se ha requerido la presencia de cuatro elementos, unos objetivos y otros subjetivos, a saber: \u201c1) La participaci\u00f3n efectiva del parlamentario en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control; 2) la existencia cierta y demostrable, que de la aprobaci\u00f3n de una determinada ley se derivan beneficios morales o econ\u00f3micos para el congresista, sus familiares o sus socios; 3) que el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no puede ser catalogado como general, sino de car\u00e1cter particular, y 4) que el congresista tenga la intenci\u00f3n de beneficiar a sus familiares, a sus socios o a s\u00ed mismo. 67\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en lo que ata\u00f1e, por ejemplo, a los aspectos o actuaciones del congresista respecto de los cuales podr\u00eda predicarse la existencia de conflicto de inter\u00e9s, ha dicho tambi\u00e9n el m\u00e1ximo tribunal contencioso administrativo que \u201c\u2026la situaci\u00f3n de conflicto de inter\u00e9s que puede presentarse en un asunto o materia de conocimiento de los congresistas, no se circunscribe \u00fanicamente a los relacionados con su labor legislativa, pues como antes lo ha precisado la Sala Plena, los miembros del Congreso tienen otras funciones de naturaleza administrativa, electoral, judicial, de control pol\u00edtico y fiscal, atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley. 68\u201d. \u00a0<\/p>\n
A partir de los anteriores conceptos puede ahora determinarse si desde el punto de vista conceptual, cabe la posibilidad de predicar la existencia de conflictos de inter\u00e9s cuando los congresistas participan del tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de los actos legislativos, o lo que es lo mismo, reformas constitucionales. Esta corporaci\u00f3n ciertamente efectu\u00f3 algunas consideraciones sobre ese particular en la ya citada sentencia C-1040 de 2005, antecedente que el Congreso de la Rep\u00fablica tuvo como principal sustento constitucional de la propuesta, finalmente elevada a norma superior, de excluir la posibilidad de reconocer la presencia de conflictos de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de reformas constitucionales. Tambi\u00e9n los actores y los intervinientes dentro del presente proceso basaron muchas de sus alegaciones en distintos apartes y consideraciones de este fallo. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, es claro que en esa ocasi\u00f3n la Corte Constitucional, invocando su propia jurisprudencia, as\u00ed como la del Consejo de Estado, sostuvo que por regla general \u201c\u2026no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del tr\u00e1mite de una reforma constitucional; estas figuras \u00fanicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un inter\u00e9s privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para trazar esta regla general, la Corte tuvo en cuenta el car\u00e1cter usualmente gen\u00e9rico de las normas constitucionales, las que normalmente contienen la enunciaci\u00f3n de principios, valores, derechos y deberes, as\u00ed como las principales reglas de organizaci\u00f3n del Estado, respecto de las cuales resultar\u00eda dif\u00edcil, si no imposible, afirmar la existencia de alg\u00fan efecto directo y espec\u00edfico sobre personas determinadas. Como es evidente, esa circunstancia incide directamente sobre varios de los elementos identificados por el Consejo de Estado como necesarios para que pueda predicarse conflicto de inter\u00e9s, entre ellos la existencia cierta y demostrable respecto de que de la aprobaci\u00f3n de una norma espec\u00edfica se derivar\u00e1n beneficios morales o econ\u00f3micos para el congresista, sus familiares o sus socios, el car\u00e1cter particular del beneficio que se persiga o obtenga con la aprobaci\u00f3n de esa norma, o la intenci\u00f3n expresa de obtener ese beneficio o de prodigar una ventaja de este mismo tipo a otras personas con las cuales tenga relaci\u00f3n cercana, tales como familiares o socios69.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tal como puede comprobarse con la lectura de la citada sentencia C-1040 de 2005, la Corte en ning\u00fan momento excluy\u00f3 de manera absoluta la posibilidad de predicar la existencia de conflicto de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales. Ello resulta cuando menos de la ya citada precisi\u00f3n de tratarse de una regla general (la improcedencia de los conflictos de inter\u00e9s dentro del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales), as\u00ed como de la posibilidad, reconocida inmediatamente a continuaci\u00f3n, seg\u00fan la cual, no obstante lo dicho, esas figuras s\u00ed ser\u00edan procedentes en casos excepcionales. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, m\u00e1s all\u00e1 del contenido espec\u00edfico de ese pronunciamiento anterior, es evidente que desde el punto de vista conceptual no podr\u00eda excluirse de manera general y absoluta la posibilidad de que ocurran conflictos de inter\u00e9s en estos casos, como parecer\u00eda desprenderse del contenido del acto legislativo que en este caso ha sido demandado. Ello por cuanto, si bien es cierto lo dicho en relaci\u00f3n con el contenido t\u00edpico de las normas constitucionales, y su car\u00e1cter predominantemente gen\u00e9rico, no puede perderse de vista, m\u00e1s a\u00fan dentro del proceso de constitucionalizaci\u00f3n del derecho vigente en Colombia desde el advenimiento de la carta de 1991, que en realidad cualquier tipo de regla o contenido jur\u00eddico, incluyendo aquellos que tengan un car\u00e1cter marcadamente individual y particular, podr\u00eda ser elevado al nivel de precepto constitucional, siempre que existan las mayor\u00edas y la decisi\u00f3n pol\u00edtica necesaria para ello, gener\u00e1ndose as\u00ed la posibilidad de plantear un conflicto de ese tipo70.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de esa posibilidad, puede ocurrir tambi\u00e9n que se establezcan o reformen disposiciones superiores que aunque en principio tengan car\u00e1cter general, en virtud de situaciones particulares de personas espec\u00edficas, produzcan efectos directos con las caracter\u00edsticas definidas por el Consejo de Estado en cabeza de tales personas71.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este escenario ser\u00eda igualmente factible predicar la existencia cierta de conflictos de inter\u00e9s en cabeza de los miembros del Congreso, los que sin embargo no dar\u00edan lugar a la p\u00e9rdida de investidura de aquellos senadores y\/o representantes que, pese a esa circunstancia, hayan tomado parte activa en el debate, votaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de tales normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos queda aclarado entonces cu\u00e1l es el sentido literal, as\u00ed como el efecto preciso de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de la norma conforme a este criterio consiste en auscultar cu\u00e1l fue exactamente el prop\u00f3sito con el que fue aprobada, lo que en este caso constituye criterio adicional para determinar si, como lo sostienen los actores, su expedici\u00f3n habr\u00eda causado una sustituci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, seg\u00fan se determin\u00f3 a partir del an\u00e1lisis del tr\u00e1mite que precedi\u00f3 a su aprobaci\u00f3n, la intenci\u00f3n con que esta norma fue propuesta y aprobada tuvo que ver con la posibilidad de omitir el planteamiento, an\u00e1lisis y votaci\u00f3n de eventuales conflictos de inter\u00e9s dentro del tr\u00e1mite de los actos legislativos o reformas constitucionales, el cual se estimaba inoficioso, al considerar que es tan baja la frecuencia con que ellos podr\u00edan ocurrir, que los que se formulan casi siempre son descartados. De otro lado, se explic\u00f3 que pese a ser tan escasa esa posibilidad, la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual es posible la ocurrencia de tales conflictos, expon\u00eda injustificadamente a los congresistas a la posibilidad de ser objeto de acciones de p\u00e9rdida de investidura que no deber\u00edan afrontar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el objetivo que se propon\u00eda conseguir con la aplicaci\u00f3n de esta norma consiste en la eliminaci\u00f3n de un tr\u00e1mite que se juzg\u00f3 como innecesario, as\u00ed como la exclusi\u00f3n de un riesgo que se consider\u00f3 desproporcionado e injustificado, en raz\u00f3n a la \u00ednfima posibilidad de ocurrencia de la situaci\u00f3n que con anterioridad a la norma se pretend\u00eda sancionar, y la consiguiente posibilidad de distorsiones en perjuicio de las personas sancionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es del caso estudiar, conforme a este m\u00e9todo, c\u00f3mo debe entenderse el contenido normativo acusado en relaci\u00f3n con las dem\u00e1s disposiciones superiores, a partir de lo cual podr\u00eda establecerse su eventual impacto sobre el texto constitucional en su conjunto. \u00a0<\/p>\n
Como punto de partida de este an\u00e1lisis deber\u00e1 tenerse en cuenta que seg\u00fan ha quedado establecido, es materialmente factible la ocurrencia de conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de las reformas constitucionales, pese a lo cual, por efecto del Acto Legislativo 1 de 2011, a\u00fan en caso de presentarse esa situaci\u00f3n, ello no dar\u00eda lugar a que se aplique la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura a que se refiere el art\u00edculo 183 superior. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la relaci\u00f3n entre esta regla y los dem\u00e1s preceptos constitucionales, tanto los actores como la mayor\u00eda de los intervinientes consideraron que por efecto de la norma acusada no regir\u00e1n ya para el caso de las reformas constitucionales el principio contenido en el art\u00edculo 1\u00b0 sobre prevalencia del inter\u00e9s general, la obligaci\u00f3n que conforme al art\u00edculo 133 superior tienen los congresistas de actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan, ni tampoco el deber de les impone el art\u00edculo 182 de poner en conocimiento de la c\u00e1mara a que pertenezcan las situaciones de car\u00e1cter moral o econ\u00f3mico que pudieren inhibirles de participar en el tr\u00e1mite de asuntos sometidos a su consideraci\u00f3n. \u00danicamente el Ministerio de Justicia estim\u00f3 que esta nueva regla constitucional no tendr\u00eda esos efectos, pues aun cuando la norma acusada descarta a priori la existencia de conflictos de inter\u00e9s y con ella la posibilidad de aplicar la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, esos deberes subsisten. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este punto, la Corte encuentra v\u00e1lido considerar que la norma acusada no deroga ni causa modificaci\u00f3n al texto de los art\u00edculos 1\u00b0, 133 y 182 del texto superior, por lo que en sentido estricto, subsisten todas las obligaciones en ellos previstas. En efecto, no podr\u00eda entenderse que este nuevo mandato causa excepci\u00f3n a las reglas generales contenidas en el art\u00edculo 1\u00b0 sobre prevalencia del inter\u00e9s general, 133 que impone a los congresistas el deber de actuar y votar en ejercicio de sus funciones consultando la justicia y el bien com\u00fan, como tampoco la previsi\u00f3n del art\u00edculo 182 que les ordena declarar las situaciones que puedan resultar perturbadoras del \u00e1nimo y el buen juicio en la toma de determinadas decisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, encuentra la Sala que no es menos cierto que la expresa desaparici\u00f3n de la consecuencia negativa que tendr\u00eda la ocurrencia no declarada de una situaci\u00f3n de conflicto de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de actos legislativos (que no ser\u00eda otra que la p\u00e9rdida de investidura) implica que en realidad podr\u00edan presentarse situaciones claramente contrarias a la moralidad p\u00fablica y a los mandatos previstos en esas normas superiores. Ello por cuanto, la asegurada ausencia de sanci\u00f3n frente a tales situaciones bien podr\u00eda conducir a la no declaraci\u00f3n de los conflictos observados, y a la actuaci\u00f3n dentro de ese importante tr\u00e1mite, de personas que habr\u00edan de considerarse impedidas en raz\u00f3n a la existencia de esos conflictos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta percepci\u00f3n resulta reforzada por el hecho de que, seg\u00fan qued\u00f3 demostrado en el punto 6.2.1 anterior, durante el tr\u00e1mite del acto legislativo ahora cuestionado se busc\u00f3 expresamente prescindir de la diligencia de declaraci\u00f3n y votaci\u00f3n de eventuales conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, que al amparo de una discutible interpretaci\u00f3n de un fallo de esta corporaci\u00f3n, se estimaba inoficioso. As\u00ed, queda claro que el entendimiento que sobre esta norma tendr\u00e1, al menos de manera prevalente, el Congreso de la Rep\u00fablica (que es simult\u00e1neamente su autor y su destinatario) es el de que a partir de su aprobaci\u00f3n no ser\u00e1 necesario detenerse a efectuar declaraciones como las que resultan de los deberes establecidos en el art\u00edculo 182 superior, lo que a su turno puede generar situaciones en que los legisladores que intervienen en el tr\u00e1mite de una reforma constitucional, obren a espaldas de la justicia y el bien com\u00fan, pese al claro e inexcusable mandato del art\u00edculo 133 ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la situaci\u00f3n descrita implica que en caso de presentarse de manera efectiva conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de una reforma constitucional ello no impedir\u00e1 la participaci\u00f3n de los afectados en esas diligencias pues, se repite, pese al deber de declarar la existencia de situaciones perturbadoras, ellas podr\u00e1n ser deliberadamente calladas, habida cuenta de la total ausencia de consecuencias negativas al respecto. Esta situaci\u00f3n se traduce en la posibilidad de que los miembros del Congreso, e incluso un n\u00famero importante de ellos, participen del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales aunque los cambios propuestos generen un beneficio directo para ellos y\/o para sus parientes o personas relacionadas, e incluso que se promuevan tales reformas con ese espec\u00edfico prop\u00f3sito. En otras palabras, la existencia de esta norma podr\u00eda en la pr\u00e1ctica entenderse como una dispensa a los integrantes del poder legislativo para que puedan impulsar y\/o participar de la adopci\u00f3n de modificaciones al texto constitucional en inter\u00e9s propio o en el de otras personas cercanas, lo que facilita que las m\u00e1s importantes decisiones p\u00fablicas puedan ser indebidamente condicionadas por la presencia y prevalencia de intereses particulares. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la instituci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s, por cuya infracci\u00f3n la norma superior de 1991 estableci\u00f3 para los congresistas la grave sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, busca resguardar y hacer posibles varios importantes valores constitucionales previstos desde el pre\u00e1mbulo y los primeros art\u00edculos de la carta pol\u00edtica, entre ellos la igualdad, el conocimiento, la existencia de un marco jur\u00eddico democr\u00e1tico y participativo, la vigencia de un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, el pluralismo, la solidaridad o la diversidad \u00e9tnica y cultural, pues se constituye en un mecanismo efectivo que permite evitar que las personas que participen en las decisiones p\u00fablicas lo hagan movidos por intereses personales que les aparten de la defensa de tales valores superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrario sensu, todos esos valores, cuyo elemento com\u00fan y distintivo es el de ser emanaciones del principio democr\u00e1tico, podr\u00edan verse afectados si el texto superior pudiera ser modificado con la activa participaci\u00f3n de personas que derivar\u00edan provecho o beneficio de tales reformas, sea para ellos mismos o para personas allegadas. Bajo esta consideraci\u00f3n, la supuesta improcedencia de los conflictos de inter\u00e9s dentro del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales permite y facilita la lesi\u00f3n a esos importantes valores, por lo que la norma acusada crea un impacto que se extiende a otras importantes disposiciones constitucionales, entre ellas a las que establecen y sustentan el principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, seg\u00fan lo anunciado en ac\u00e1pites anteriores, es necesario considerar el efecto que de manera general tiene una disposici\u00f3n como la demandada sobre la espec\u00edfica configuraci\u00f3n de los mecanismos de reforma constitucional, y a partir de ello sobre el principio de separaci\u00f3n de poderes o sobre la posibilidad de que los electores ejerzan control sobre los servidores p\u00fablicos elegidos. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se observa, m\u00e1s all\u00e1 de la pretendida improcedencia de los conflictos de inter\u00e9s durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, la adici\u00f3n realizada al texto del art\u00edculo 183 superior ten\u00eda la finalidad de remover algunas dificultades pr\u00e1cticas que frecuentemente empantanaban el tr\u00e1mite de esas reformas y, seg\u00fan se explic\u00f3, estorbaban el libre ejercicio de tales facultades por parte del Congreso. Esas dificultades consist\u00edan, de una parte, en la necesidad de declarar y someter a la consideraci\u00f3n de las comisiones y\/o plenarias la posible existencia de conflictos de inter\u00e9s, que en ese escenario ser\u00eda una ocurrencia altamente improbable, con lo que ese tr\u00e1mite, especialmente si afectaba a un n\u00famero considerable de congresistas, pod\u00eda traducirse en mayores demoras y obligadas dilaciones en el tr\u00e1mite de las referidas reformas. Y de otra, en la latente posibilidad de ser cuestionados mediante la temida acci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura, en caso de existir un entendimiento diferente al del interesado en torno a la posible existencia de conflictos de inter\u00e9s, que como se repite, se asum\u00edan como una situaci\u00f3n de muy escasa ocurrencia. \u00a0<\/p>\n
A partir de la claridad y la insistencia con que estos \u201cproblemas\u201d quedaron planteados tanto en el respectivo proyecto como durante el tr\u00e1mite que precedi\u00f3 a la aprobaci\u00f3n de esta norma, encuentra la Corte que la \u201csoluci\u00f3n\u201d propuesta y aprobada por los legisladores part\u00edcipes del tr\u00e1mite del Acto Legislativo 1 de 2011 causa un cambio importante y definitivo respecto de la real posibilidad de reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, frente a la viabilidad que antes pod\u00edan tener esas modificaciones, lo que seg\u00fan se ver\u00e1, resulta determinante para concluir que esta norma implica una clara y verdadera sustituci\u00f3n del texto superior. \u00a0<\/p>\n
En efecto, es claro que, tal como lo destacaron durante ese tr\u00e1mite los autores y ponentes de esta iniciativa, la existencia de una norma como la ahora demandada permite una considerable agilidad adicional en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, que seg\u00fan la pr\u00e1ctica constitucional colombiana son el principal y m\u00e1s frecuente mecanismo de reforma a la Constituci\u00f3n. Ello por cuanto, los congresistas no tendr\u00e1n que emplear tiempo durante los debates del tr\u00e1mite legislativo en el planteamiento, discusi\u00f3n y decisi\u00f3n de los posibles conflictos de inter\u00e9s, cuya eventual ocurrencia ha sido descartada de plano por la norma, adem\u00e1s de lo cual, han excluido de tajo la preocupaci\u00f3n que pudiera significar la posibilidad de ser objeto de una acci\u00f3n constitucional de p\u00e9rdida de investidura por su omisi\u00f3n o por el incorrecto manejo de los eventuales conflictos de inter\u00e9s frente al contenido de tales reformas. \u00a0<\/p>\n
A partir de estas mismas consideraciones, es claro tambi\u00e9n que con la aprobaci\u00f3n de la regla de derecho ahora acusada, el legislativo ha variado de manera sustancial sus propias competencias en lo atinente al poder de reforma constitucional, sin duda una de sus m\u00e1s importantes funciones, y tambi\u00e9n una de aquellas a trav\u00e9s de las cuales ejercita mayor poder. A este respecto no puede olvidarse que el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00fanico \u00f3rgano constituido de car\u00e1cter permanente74 que tiene el poder de realizar, sin la intervenci\u00f3n de otros, reformas constitucionales que podr\u00edan modificar, en la forma en que \u00e9l aut\u00f3nomamente lo decida, las competencias, poderes y restricciones de los restantes \u00f3rganos constituidos, entre ellos las altas corporaciones de justicia, el Presidente de la Rep\u00fablica o los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, el cambio causado por el Acto Legislativo 1 de 2011, al facilitar tan significativamente el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales por parte del Congreso, ensancha considerablemente el poder de \u00e9ste en eventual desmedro de los otros \u00f3rganos, y de hecho, causa importantes cambios al esquema de separaci\u00f3n de poderes y al espec\u00edfico modelo de pesos y contrapesos dise\u00f1ado por el constituyente de 1991, el cual podr\u00eda adem\u00e1s ser objeto de posteriores y mayores afectaciones y reformulaciones a partir del ya explicado cambio en el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, resulta evidente que la regla conforme a la cual no se impondr\u00e1 la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura pese a la ocurrencia de conflictos de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de reformas constitucionales, debilita de manera importante una instituci\u00f3n (la p\u00e9rdida de investidura) que desde el origen de la Constituci\u00f3n de 1991 ha sido considerada determinante para el efectivo cumplimiento de los principios y pautas constitucionales sobre la \u00e9tica y el comportamiento de los congresistas contenidos en los art\u00edculos 179 a 182 inmediatamente anteriores, a trav\u00e9s de los cuales la Asamblea Constituyente de 1991 busc\u00f3 dar respuesta a algunas de las m\u00e1s importantes preocupaciones ciudadanas que en su momento motivaron el proceso de cambio constitucional, y que a la fecha mantienen plena vigencia y actualidad. Ello por cuanto, si bien formalmente no ha sido desmontada, la p\u00e9rdida de investidura ya no podr\u00e1 ser aplicada como sanci\u00f3n frente a graves situaciones de apartamiento de los deberes constitucionales por parte de los miembros del Congreso, lo que en consecuencia permitir\u00e1 y facilitar\u00e1 la impune ocurrencia de tales situaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, se observa que la notable reducci\u00f3n que esa modificaci\u00f3n ocasiona en la posibilidad de hacer efectiva la p\u00e9rdida de investidura frente a los congresistas que intervengan en la aprobaci\u00f3n de una reforma constitucional estando incursos en situaciones de conflicto de inter\u00e9s, que adem\u00e1s se abstengan de declararlo, lesiona tambi\u00e9n la capacidad de los electores para controlar de manera efectiva la actuaci\u00f3n de los elegidos, en este caso respecto de un asunto tan trascendente como lo es la eventual modificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00eda considerarse que la garant\u00eda que la norma acusada ofrece a los congresistas en el sentido de que los conflictos de inter\u00e9s que llegaren a presentarse en el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales no podr\u00e1n ser objeto de sanci\u00f3n, junto con la certeza de que, seg\u00fan se estableci\u00f3, esos conflictos s\u00ed pueden presentarse, configura una situaci\u00f3n cercana a la que de tiempo atr\u00e1s el derecho privado ha denominado condonaci\u00f3n del dolo futuro75, en cuanto de manera anticipada habilita al interesado (los miembros del Congreso) para actuar de manera segura y sin peligro alguno en beneficio propio, e incluso en perjuicio de otros, lo que tanto como esa otra hip\u00f3tesis repugna al sentido com\u00fan y al sentido de justicia, que es tambi\u00e9n un elemento esencial de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, tambi\u00e9n es cierto, como lo anotaron varios de los intervinientes, que la parad\u00f3jica situaci\u00f3n que esta norma deja planteada, en el sentido de que los conflictos de inter\u00e9s son relevantes al momento de debatir y votar proyectos de ley, pero no lo son si se trata de una reforma constitucional, podr\u00eda eventualmente generar un escenario de a\u00fan mayor gravedad. En efecto, teniendo en cuenta que nada en nuestro sistema constitucional de fuentes del derecho impide que una determinada norma jur\u00eddica tenga el nivel y jerarqu\u00eda normativa que sus impulsores quieran y tengan la capacidad de asignarle, podr\u00eda conducir a que con el fin de gozar de la garant\u00eda prevista en esta norma superior se imparta el tr\u00e1mite propio de las reformas constitucionales a normas que de otro modo tendr\u00edan jerarqu\u00eda y rango de ley. Esta opci\u00f3n tendr\u00eda como resultado que no solo se lograr\u00eda la indebida exoneraci\u00f3n de quienes de no ser por esta regla de excepci\u00f3n hubieran tenido que abstenerse de actuar debido a la existencia de un conflicto de inter\u00e9s, sino que adem\u00e1s, la norma as\u00ed tramitada vendr\u00eda a tener jerarqu\u00eda constitucional, lo que a su turno implica su prevalencia sobre cualquier otra norma en sentido contrario, as\u00ed como la garant\u00eda de no poder ser derogada, salvo mediante el exigente tr\u00e1mite de las reformas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, m\u00e1s all\u00e1 de todas las anteriores consideraciones puntuales, pero como s\u00edntesis de todas ellas, debe resaltarse que la norma acusada permite que la facultad de reformar la Constituci\u00f3n, que es de la esencia de las funciones del Congreso en cuanto representante de la pluralidad democr\u00e1tica, sea eventualmente utilizada por \u00e9ste sin lugar a consecuencias, para producir cambios constitucionales que generen un provecho o beneficio propio o en favor de terceros, lo que m\u00e1s all\u00e1 de lo que se concluir\u00e1 en el presente caso, deja abierta la puerta para la f\u00e1cil realizaci\u00f3n de otras reformas, que en su momento bien podr\u00edan ser catalogadas como reales sustituciones de la carta de 1991. \u00a0<\/p>\n
6.3. Premisa de s\u00edntesis: Conclusi\u00f3n preliminar\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan puede apreciarse como resultado de las anteriores consideraciones, la norma contenida en el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2011 ocasiona importantes cambios y efectos al contenido esencial y definitorio de la Constituci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 del texto art\u00edculo 183, \u00fanico que formalmente es objeto de reforma. En t\u00e9rminos del test de sustituci\u00f3n, estas observaciones conducen a que la premisa de s\u00edntesis muestre la clara y profunda incompatibilidad existente entre aquellos aspectos constitucionales considerados relevantes frente al caso concreto (premisa mayor) y las situaciones que quedan planteados como resultado de la aprobaci\u00f3n de este Acto Legislativo (premisa menor). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en el punto siguiente, y para resolver sobre los cargos de la demanda, la Corte analizar\u00e1 de manera puntual los hallazgos identificados a lo largo de este punto 6, y a partir de ello pasar\u00e1 a adoptar la decisi\u00f3n que en derecho corresponda. \u00a0<\/p>\n
7. Conclusiones del test de sustituci\u00f3n frente al contenido del Acto Legislativo 1 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan qued\u00f3 planteado en el punto 5 de las presentes consideraciones, para resolver los cargos de inconstitucionalidad contra actos legislativos en raz\u00f3n a la eventual sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, este tribunal aplica el denominado test de sustituci\u00f3n, a partir del cual se comparan los contenidos constitucionales presuntamente sustituidos o reemplazados con los que han sido puestos en lugar suyo, a efectos de verificar si existe entre ellos una incompatibilidad insalvable y total, que sustente la conclusi\u00f3n de que el Congreso era incompetente para expedir la pretendida reforma. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, con base en las reflexiones contenidas a lo largo del punto 6 anterior, la Corte vuelve a continuaci\u00f3n sobre el contenido del Acto Legislativo acusado, a partir de esta metodolog\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo explicado, para la verificaci\u00f3n del cumplimiento de la premisa mayor debe realizarse una lectura exhaustiva y transversal de la Constituci\u00f3n y de sus contenidos esenciales y definitorios, antes de los cambios introducidos por el acto legislativo cuya exequibilidad se cuestiona, de tal manera que pueda apreciarse si uno o m\u00e1s de esos elementos definitorios de su identidad hubiere sido, seg\u00fan el caso, sustituido, reemplazado o afectado por los nuevos elementos contenidos en el acto legislativo que se cuestiona. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo explicado en los puntos 6.1 y 6.2 anteriores, la Corte aprecia sin dificultad que en efecto existen varios aspectos propios y esenciales a la identidad de la Constituci\u00f3n de 1991 que habr\u00edan sido afectados, al menos parcialmente, por la expedici\u00f3n de este acto legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la nueva norma constitucional conforme a la cual los conflictos de inter\u00e9s que llegaren a ocurrir dentro del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales no ser\u00e1n tomados en cuenta para a partir de ellos aplicar la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura afecta varios importantes aspectos de la Constituci\u00f3n de 1991, que tienen el car\u00e1cter de elementos axiales y definitorios de \u00e9sta, la mayor\u00eda de los cuales hab\u00edan sido ya reconocidos como tales con anterioridad a este fallo76.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata de un amplio espectro de factores, contenidos en un conjunto as\u00ed mismo amplio de preceptos superiores, que comienza por el pre\u00e1mbulo y abarca tambi\u00e9n los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0, 113, 114, 133, 209 y 374 a 379, as\u00ed como el propio art\u00edculo 183 que en este caso es el \u00fanico formalmente modificado, todo lo cual permite tener por suficientemente cumplido el criterio conforme al cual no habr\u00eda sustituci\u00f3n en la alteraci\u00f3n de un solo precepto constitucional, pero si en la afectaci\u00f3n conjunta de un n\u00famero plural de ellos, que materializa(n) el(los) principio(s) o valor(es) constitucional(es) trastornados por la reforma. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre tales elementos se encuentran algunos que tienen un car\u00e1cter amplio y comprehensivo, como es el caso del principio democr\u00e1tico, circunstancia que solo contribuye a demostrar la importancia de la afectaci\u00f3n sufrida por \u00e9ste, pero tambi\u00e9n otros de car\u00e1cter m\u00e1s particular y espec\u00edfico, como la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura de los congresistas prevista en el art\u00edculo 183. Entre ellos, y con un grado intermedio de particularidad, han sido afectados tambi\u00e9n principios tales como el de prevalencia del inter\u00e9s general (art. 1\u00b0), la separaci\u00f3n de poderes (art. 113), el deber de los congresistas de actuar en todo momento consultando la justicia y el bien com\u00fan (art. 133), la posibilidad de4 que los electores controlen la actuaci\u00f3n de los elegidos por ellos (arts. 40 y 183) y la configuraci\u00f3n particular que el constituyente asign\u00f3 a los distintos mecanismos de reforma constitucional (arts. 374 a 379), lo que determina el grado de rigidez inherente a un espec\u00edfico texto superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recapitulando, se observa entonces que el Acto Legislativo 1 de 2011 afecta el principio democr\u00e1tico, en cuanto la nueva regla constitucional conforme a la cual no podr\u00e1n ser sancionados con la p\u00e9rdida de investidura tan graves y perniciosos conflictos de inter\u00e9s como los generados durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, hace posible que las m\u00e1s trascendentales decisiones colectivas que se adopten en el Estado colombiano est\u00e9n contaminadas por intereses particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, implica plantear impl\u00edcitas pero importantes excepciones a mandatos permanentes y absolutos como los contenidos en los art\u00edculos 1\u00b0 y 133 superiores, el primero de los cuales establece como principio fundante del Estado colombiano la prevalencia del inter\u00e9s general, y el otro que ordena que los miembros de las corporaciones p\u00fablicas act\u00faen consultando la justicia y el bien com\u00fan y en desarrollo del principio de moralidad. Se afecta tambi\u00e9n el control de los electores sobre los elegidos, puesto que seg\u00fan se explic\u00f3 en el punto 6.2.4 anterior, la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura ha quedado severamente limitada en su capacidad de contribuir a la depuraci\u00f3n de las costumbres pol\u00edticas, como fue claramente la intenci\u00f3n del constituyente de 1991. Y se cambian las reglas sobre la manera de aprobar las reformas constitucionales, pues aunque las normas pertinentes no son modificadas, de hecho se flexibiliza de manera importante y significativa el tr\u00e1mite de tales enmiendas, por cuanto se elimina la necesidad de considerar los conflictos de inter\u00e9s que pudieran presentarse. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en el presente caso resulta claramente probada la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la premisa menor, estar\u00eda compuesta por los nuevos elementos que el acto legislativo acusado introduce en la arquitectura constitucional. En el presente caso sobresale la regla conforme a la cual ser\u00e1 posible la existencia de conflictos de inter\u00e9s en cabeza de los legisladores dentro del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, situaci\u00f3n que no podr\u00e1 ser prevenida ni sancionada, y que en tal medida podr\u00eda ocurrir con relativa frecuencia. Esta regla podr\u00eda incluso dar lugar a que se tramiten reformas constitucionales con el \u00fanico objetivo de adoptar decisiones p\u00fablicas que en cualquier otro escenario dar\u00edan lugar a la ocurrencia de conflictos de inter\u00e9s, y que en condiciones normales producir\u00eda alguna de dos posibles consecuencias, bien la imposibilidad de participar en la adopci\u00f3n de esa decisi\u00f3n, bien la sanci\u00f3n por haberlo hecho. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, configuran tambi\u00e9n la premisa menor lo que ser\u00eda el contenido relativizado y por ende, lesionado, de los principios y elementos esenciales que forman parte de la premisa mayor. Una de ellas ser\u00eda el mandato del art\u00edculo 1\u00b0 seg\u00fan el cual la prevalencia del inter\u00e9s general es principio rector de la configuraci\u00f3n del Estado, as\u00ed como el art\u00edculo 133 superior que impone a los miembros de las corporaciones p\u00fablicas el deber de obrar conforme a la justicia y el bien com\u00fan, pues pese a la vigencia de estos postulados, los congresistas podr\u00e1n v\u00e1lidamente apartarse de ellos cuando participen en el debate y votaci\u00f3n de actos legislativos. Otro ser\u00eda el propio art\u00edculo 183 que establece la sanci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, a trav\u00e9s de la cual se castiga dr\u00e1sticamente el comportamiento de los miembros del Congreso que sean infieles a sus deberes e incurran en alguno de los graves hechos all\u00ed listados, pese a lo cual existe una regla expresa que impedir\u00e1 aplicar esta sanci\u00f3n en los referidos casos de conflictos de inter\u00e9s para la votaci\u00f3n de actos legislativos. O unas reglas para la realizaci\u00f3n de reformas constitucionales seg\u00fan las cuales, si bien se requieren un total de ocho votaciones aprobatorias en dos per\u00edodos legislativos consecutivos, en ninguna de esas ocasiones ser\u00e1 necesario detenerse a verificar si alguno o varios de los circunstantes estar\u00edan afectados por la eventual existencia de conflictos de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo atinente a la premisa de s\u00edntesis, encuentra la Sala que ella se encuentra cumplida tambi\u00e9n, pues la nueva configuraci\u00f3n de los referidos elementos, definitorios de la identidad constitucional, como resultado de lo dispuesto por el Acto Legislativo 1 de 2011 ciertamente resulta incompatible e inconciliable con el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n de 1991, manifestado en su pre\u00e1mbulo y sus art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0, y con el de las instituciones que la integran. \u00a0<\/p>\n
En efecto, considera la Corte que las ya indicadas excepciones al principio democr\u00e1tico, al deber de los legisladores de actuar conforme a la justicia y el bien com\u00fan, as\u00ed como la garant\u00eda de que no se sancionar\u00e1, y que por ende se permitir\u00e1, la ocurrencia de conflictos de inter\u00e9s en relaci\u00f3n con el tr\u00e1mite de reformas constitucionales, afectan gravemente la identidad de la Constituci\u00f3n de 1991, que despu\u00e9s de la incorporaci\u00f3n de esta regla contiene una mayor\u00eda de normas democr\u00e1ticas \u00a0y protectoras de la voluntad y el inter\u00e9s general, junto con otras que permiten todo lo contrario, la prevalencia de intereses particulares en materia tan sensible y esencial como lo es la reforma de la misma Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se encuentran reunidos los elementos necesarios para afirmar que una modificaci\u00f3n como la contenida en el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2011 m\u00e1s que una simple reforma, implica una sustituci\u00f3n de la norma constitucional, por lo que el Congreso carec\u00eda de competencia para adoptar tal decisi\u00f3n mediante los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 375 superior. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto al criterio adicional trazado desde la sentencia C-588 de 2009, denominado el test de efectividad, se aprecia que en este caso no se cumplen sus supuestos, ya que si bien el Acto Legislativo 1 de 2011 puede haber facilitado el tr\u00e1mite de aquellos actos legislativos tramitados desde la fecha de su entrada en vigencia77, no es menos cierto que se trata de una regla con vocaci\u00f3n de permanencia indefinida, que en caso de continuar haciendo parte del texto constitucional se proyectar\u00eda sobre la totalidad de iniciativas de este tipo que se tramiten en el futuro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, contrario a lo sucedido en los fallos que decidieron sobre las normas de carrera administrativa78, en el presente caso esa vigencia indefinida en el tiempo es factor adicional que demuestra e incluso acrecienta la magnitud del efecto de sustituci\u00f3n que causa la norma demandada, pues su grave y pernicioso efecto contra la preceptiva constitucional podr\u00e1 materializarse un n\u00famero ilimitado de veces.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aunque el acto legislativo acusado supera seg\u00fan lo explicado el test de efectividad, dado que han sido plenamente acreditados los elementos que conforman el test de sustituci\u00f3n, la Corte concluye que \u00e9l debe ser declarado inexequible, decisi\u00f3n que se adoptar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
8. Conclusi\u00f3n: el Acto Legislativo 01 de 2011 es inexequible \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con las distintas demandas aqu\u00ed acumuladas, acogiendo la solicitud de algunos intervinientes y del Procurador General, la Corte se abstendr\u00e1 de decidir sobre aquella radicada bajo el n\u00famero D-9146. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, y tambi\u00e9n de acuerdo con la opini\u00f3n del Ministerio P\u00fablico, este tribunal encontr\u00f3 que el Acto Legislativo 1 de 2011 sustituye la Constituci\u00f3n en raz\u00f3n de la incompetencia del Congreso para expedirlo, en cuanto: i) garantiza la no sanci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, lo que configura un grave comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirt\u00faa e inutiliza un aspecto o causal de la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, mecanismo por excelencia para luchar por la depuraci\u00f3n de las costumbres pol\u00edticas dentro del marco axiol\u00f3gico establecido por la Constituci\u00f3n de 1991, y iii) permite la f\u00e1cil expedici\u00f3n de otros actos legislativos a trav\u00e9s de los cuales se lesionar\u00eda la separaci\u00f3n de poderes y podr\u00edan desmontarse e inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta pol\u00edtica. Estas razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe recordarse que las dos demandas sobre las cuales decide la Corte se refirieron espec\u00edficamente al art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 1 de 2011, que es la norma cuyo contenido ha sido analizado a lo largo de esta providencia. Sin embargo, teniendo en cuenta que al declararse la inconstitucionalidad de esa norma, subsistir\u00eda \u00fanicamente el art\u00edculo 2\u00b0 de esta misma norma, relativo a su fecha de vigencia, la Corte lo declarar\u00e1 as\u00ed mismo inexequible, pues sin duda carecer\u00eda de sentido que esa norma continuara vigente, en ausencia del mandato cuya vigencia por \u00e9l se regula. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la totalidad del texto del Acto Legislativo 1 de 2011 aqu\u00ed parcialmente demandado. \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 1 de 2011. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0 \u00a0 MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0 \u00a0 \u00a0JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Frente a la decisi\u00f3n de declarar inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011, por encontrar que este acto sustituye la Constituci\u00f3n, en raz\u00f3n de la incompetencia del Congreso de la Rep\u00fablica para expedirlo, considero que ninguna de las demandas acumuladas satisfac\u00eda en su concepto de la violaci\u00f3n el m\u00ednimo argumentativo de certeza. Por lo tanto, no era posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de dicho acto, sino que era menester inhibirse de hacerlo. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-9131 AC \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: H\u00e9ctor Germ\u00e1n Ram\u00edrez Gasca, Lorena Parrado Prieto y otros, y \u00c1lvaro Orduz S\u00e1nchez y otro. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-1056 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012), por las razones que a continuaci\u00f3n expongo: \u00a0<\/p>\n
1. Frente a la decisi\u00f3n de declarar inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011, por encontrar que este acto sustituye la Constituci\u00f3n, en raz\u00f3n de la incompetencia del Congreso de la Rep\u00fablica para expedirlo, considero que ninguna de las demandas acumuladas satisfac\u00eda en su concepto de la violaci\u00f3n el m\u00ednimo argumentativo de certeza. Por lo tanto, no era posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de dicho acto, sino que era menester inhibirse de hacerlo. \u00a0<\/p>\n
2. Para dar cuenta del alcance de mi discrepancia, considero necesario se\u00f1alar que de las tres demandas acumuladas, la D-9131, la D-9136 y la D-9146, la mayor\u00eda consider\u00f3 que s\u00f3lo la \u00faltima carec\u00eda de aptitud sustancial, dado que se limitaba a realizar algunas afirmaciones, a modo de esbozo, pero sin ning\u00fan desarrollo argumentativo que muestre o demuestre la vulneraci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. En vista de esta circunstancia, la mayor\u00eda consider\u00f3 que esta demanda no satisfac\u00eda el m\u00ednimo argumentativo de suficiencia y, por lo tanto, decidi\u00f3 inhibirse frente a ella. Aunque la declaraci\u00f3n de inhibici\u00f3n no aparezca en la parte resolutiva, es indudable su existencia, como se puede constatar en el p\u00e1rrafo final del punto 3 de la sentencia. No discrepo de esta declaraci\u00f3n, sino que la comparto. \u00a0<\/p>\n
4. Se trata de una inteligencia subjetiva de la norma porque, como ya lo hab\u00eda advertido este tribunal en la Sentencia C-1040 de 2005, en el tr\u00e1mite de una reforma constitucional la regla es la de que no cabe plantear impedimentos o recusaciones, en la medida en que este tipo de normas afectan por igual a todos los colombianos, con independencia de la condici\u00f3n de parlamentario. Esta regla, adem\u00e1s de sustentarse en la experiencia, tiene el prop\u00f3sito de evitar que por la v\u00eda de los conflictos de intereses muchas normas de la Constituci\u00f3n se tornen en irreformables o p\u00e9treas, como es el caso de las normas sobre el Congreso de la Rep\u00fablica, las elecciones, los partidos, las relaciones entre gobierno y oposici\u00f3n, las entidades territoriales. En este contexto, el acto legislativo demandado se limita a plasmar un precedente claro y pac\u00edfico de este tribunal. \u00a0<\/p>\n
5. Se trata de una inteligencia injustificada de la norma, porque el Acto Legislativo 01 de 2011 no elimina el conflicto de inter\u00e9s, ya que el congresista que participe en el tr\u00e1mite de una reforma constitucional estando impedido puede ser destituido e inhabilitado por el Procurador General de la Naci\u00f3n, ya que su conducta se enmarcar\u00eda en una falta disciplinaria grav\u00edsima. Esta conducta tambi\u00e9n puede comprometer la responsabilidad penal del congresista, si se enmarca en los delitos de tr\u00e1fico de influencias, cohecho y concusi\u00f3n. A m\u00e1s de comprometer la responsabilidad personal del congresista, su participaci\u00f3n en el tr\u00e1mite de una reforma constitucional estando impedido puede afectar la propia reforma, si afecta las mayor\u00edas previstas para debatirlo y aprobarlo. \u00a0<\/p>\n
6. En vista de las anteriores circunstancias, la inteligencia que se hace en las demandas D-9131 y D-9136 de la norma demandada, no plantea una verdadera confrontaci\u00f3n constitucional respecto de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para reformar la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la Corte Constitucional s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D-9131, D-9136 y D-9146 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado consigna a continuaci\u00f3n las razones por las cuales disiente de la decisi\u00f3n adoptada en la presente providencia en el sentido de declarar inexequible el Acto legislativo 01 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considero que el numeral primero del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n restringe el alcance del control que ejerce la Corte Constitucional sobre las reformas a la Constituci\u00f3n a los vicios en el procedimiento en su formaci\u00f3n. Igualmente entiendo que la redacci\u00f3n de este precepto es suficientemente clara y que el propio texto constitucional se\u00f1ala cuando el control abarca tambi\u00e9n el contenido material de los preceptos objeto de examen, pues as\u00ed lo expresa, por ejemplo, cuando indica que las leyes podr\u00e1n ser demandadas \u201ctanto por su contenido material como por vicios en el procedimiento de su formaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida el texto constitucional claramente no faculta a la Corte Constitucional a hacer un control material de las reformas a la Carta y, en definitiva, ese es el resultado de la tesis de los vicios de sustituci\u00f3n que se defiende en esta sentencia. En efecto, a pesar de los giros argumentativos y ling\u00fc\u00edsticos que se emplean en la presente y en otras providencias para descartar que dicha tesis implique un control del contenido de los actos legislativos, resulta un esfuerzo vano porque precisamente est\u00e1 fundada en la supuesta incompetencia de alterar los principios esenciales originalmente plasmados en la Constituci\u00f3n por el poder de reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cualquier duda sobre el car\u00e1cter material de esta modalidad de control la despeja el as\u00ed denominado test de sustituci\u00f3n, instrumento que pretende medir la magnitud de la alteraci\u00f3n que sufre la Constituci\u00f3n, pues en cada una de sus etapas resulta evidente que la Corte Constitucional examina el contenido y el alcance de la reforma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo que se suman otros riesgos, como lo es por una parte que sea el propio juez constitucional el que determine de manera discrecional el par\u00e1metro de control ante la ausencia de cl\u00e1usulas intangibles en la Constituci\u00f3n y, por otra parte, que un uso excesivo de esta tesis termine por conducir a una petrificaci\u00f3n de la Carta de 1991, mediante el ejercicio desmedido de una competencia autoatribuida por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
A los anteriores argumentos se debe a\u00f1adir que mediante esta providencia se modifica el precedente sentado en la sentencia C-1040 de 2005, respecto a la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen del conflicto de intereses en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, sin que se consignen razones suficientes que justifiquen este giro jurisprudencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y D-9146 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Aunque estoy de acuerdo con la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011, presento la aclaraci\u00f3n de mi voto teniendo en cuenta que considero necesario profundizar en los elementos del test de sustituci\u00f3n que sustentan el reemplazo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Concretamente encuentro que la norma demandada cambia el modelo original que rige el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica y, como consecuencia, altera trascendentalmente la forma republicana de gobierno. En resumen, los argumentos que sustentan mi postura son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
Suprimir el conflicto de intereses de los congresistas dentro del tr\u00e1mite de los actos legislativos tiene la capacidad de sustituir la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, en la medida en que ello muta varios de los principales caracteres que rigen el servicio p\u00fablico, a saber, la moralidad y la transparencia que debe regir cualquier autoridad estatal. En esa medida, la supuesta reforma en realidad reemplaza el alcance ontol\u00f3gico y teleol\u00f3gico de esa figura, desdibujando uno de los presupuestos elementales para la materializaci\u00f3n de un Estado republicano79. Con todo, la gravedad de esa metamorfosis se hace m\u00e1s evidente cuando se tiene en cuenta la trascendencia de las funciones del poder legislativo y, particularmente, las implicaciones adscritas a cualquier cambio sobre la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- \u00a0En efecto, considero que el Acto Legislativo afecta de manera trascendental la definici\u00f3n y el alcance de la moralidad referida a los actos del Congreso. Ese valor, aplicado a la funci\u00f3n administrativa pero concretado en cuanto a sus ingredientes, fue definido por este Tribunal en la sentencia C-643 de 2012 de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1 La moralidad administrativa a que hace referencia el constituyente es la de un adecuado comportamiento del servidor p\u00fablico respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad80. \u00a0<\/p>\n
Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relaci\u00f3n con el ordenamiento jur\u00eddico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de comportamientos.\u201d \u00a0<\/p>\n
La moralidad p\u00fablica, tambi\u00e9n, se refiere a la ejecuci\u00f3n de una conducta concreta, que est\u00e1 definida por ciertas formalidades y finalidades consignadas en la Carta y la ley. Previo al Acto Legislativo, en los t\u00e9rminos de la soberan\u00eda popular, el funcionamiento y las finalidades de la funci\u00f3n p\u00fablica deb\u00edan atender, sin excepci\u00f3n, el inter\u00e9s general o el beneficio de los verdaderos detentadores del poder: todos los colombianos y colombianas; con sus particularidades, los parlamentarios ten\u00edan que someterse a determinada postura ideol\u00f3gica y a la disciplina de los partidos pero, en todo evento, era su obligaci\u00f3n consultar el bien com\u00fan. Sobre esta idea vale la pena citar uno de los p\u00e1rrafos de la sentencia C-141 de 2010, en la que este Tribunal analiz\u00f3 sucintamente los elementos de nuestro sistema pol\u00edtico: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa teor\u00eda de la soberan\u00eda popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberan\u00eda, fracci\u00f3n id\u00e9ntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo pol\u00edtico, individualmente considerados, quienes participan de la soberan\u00eda en medida proporcional a la totalidad de los asociados. Como consecuencia de lo anterior, el ejercicio de la soberan\u00eda es directo, pues el asociado que se hace representar se anula a s\u00ed mismo como soberano y cuando el tama\u00f1o y la complejidad del Estado torna indispensable la delegaci\u00f3n, el delegado o mandatario debe actuar con estricto ce\u00f1imiento a un mandato acordado con antelaci\u00f3n y esencialmente revocable si su actuaci\u00f3n no se sujeta a los t\u00e9rminos en que le fue conferido.\u201d (negrilla fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
La pretendida reforma cambia esa finalidad radicalmente y desmonta la aplicaci\u00f3n de la moralidad p\u00fablica a las actuaciones del Congreso cuando tramita una reforma constitucional, ya que \u2013insisto- permite que el tr\u00e1mite de esos actos sea fundado y guiado por el inter\u00e9s privado de uno o varios legisladores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia, el Acto Legislativo 1 de 2011 no es una simple modificaci\u00f3n del tr\u00e1mite congresual o de uno de los controles aplicables a esa actividad (la acci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura), sino que constituye un profundo reemplazo a su naturaleza m\u00e1s elemental: el car\u00e1cter eminentemente p\u00fablico de las decisiones que toma el Congreso y la vocaci\u00f3n que debe regir a cada uno de sus integrantes: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y actuar conforme al bien com\u00fan (arts. 2, 107, 123 y 133, por solo mencionar algunos preceptos del texto superior). \u00a0<\/p>\n
El ejercicio p\u00fablico, equilibrado o democr\u00e1tico del poder implica que si un legislador tiene un inter\u00e9s personal o econ\u00f3mico respecto de un aspecto que ser\u00e1 reformado en la Constituci\u00f3n, lo debe plantear y tramitar ante sus colegas y electores. Muchas de las herramientas institucionales y org\u00e1nicas presentes en ese texto normativo se esfuerzan en garantizar la transparencia y moralidad de todos los servidores p\u00fablicos y de evitar que sus competencias privilegien a un sector o una minor\u00eda, casi siempre privilegiada, o peor, lleguen a favorecer a las redes de clientela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- \u00a0Contrario al sistema pol\u00edtico republicano concebido en nuestra Constituci\u00f3n, que establece la divisi\u00f3n de poderes para garantizar la vocaci\u00f3n p\u00fablica de todos los actos estatales en perjuicio del beneficio del gobernante, el monarca, el dictador o el tirano, el Acto Legislativo pretende que el tr\u00e1mite de las reformas al m\u00e1ximo texto normativo puedan ser regidas, gestionadas o afectadas por intereses privados sin control alguno. De esta manera, si se hubiera permitido la adici\u00f3n del art\u00edculo 183 Superior, se estar\u00eda cohonestando un cambio radical de la forma de gobierno respecto de uno de los poderes p\u00fablicos, lo que constituye una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que desborda la competencia reformadora del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi criterio no son otras las implicaciones del acto que se declara inexequible; \u00bfacaso cambiar el marco teleol\u00f3gico de las funciones congresuales para que prevalezcan los intereses privados, no implica acercar el Estado a un r\u00e9gimen desp\u00f3tico o tirano? \u00bfQu\u00e9 ocurrir\u00eda si la mayor\u00eda de los miembros de esa corporaci\u00f3n tuvieran alguna pretensi\u00f3n econ\u00f3mica directa sobre el tr\u00e1mite de una reforma constitucional? Al respecto la sentencia SU-917 de 2010 advirti\u00f3: \u201cLa publicidad del acto sin el conocimiento de los motivos en que se fundamenta en nada se diferencia de la arbitrariedad y el\u00a0despotismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-1040 de 2005 analiz\u00f3 el r\u00e9gimen de conflicto de intereses aplicable de manera excepcional a los congresistas cuando tramitan una reforma constitucional. A pesar de ser un tr\u00e1mite extraordinario, vale la pena citar el contexto de esa figura as\u00ed como su importancia dentro del sistema pol\u00edtico concebido en la Carta Pol\u00edtica: \u00a0<\/p>\n
\u201cFue intenci\u00f3n inequ\u00edvoca del Constituyente de 1991 depurar las pr\u00e1cticas pol\u00edticas colombianas. Con este prop\u00f3sito, consagr\u00f3 una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elecci\u00f3n popular act\u00faen en procura del inter\u00e9s general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el art\u00edculo 133 Superior, de conformidad con el cual \u201clos miembros de cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan. El elegido es responsable pol\u00edticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.\u201d Esta regla b\u00e1sica del sistema democr\u00e1tico colombiano se reitera literalmente en los art\u00edculos 7\u00ba y 263 de la Ley 5\u00aa de 1992, y se manifiesta as\u00ed mismo en el principio de interpretaci\u00f3n seg\u00fan el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en forma tal que toda decisi\u00f3n refleje la voluntad de las mayor\u00edas presentes en la sesi\u00f3n correspondiente \u201cy consulte, en todo momento, la justicia y el bien com\u00fan\u201d (Ley 5\u00aa de 1992. art. 2-3). \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 182 de la Carta Pol\u00edtica obliga a los miembros del Congreso a \u201cponer en conocimiento de la respectiva c\u00e1mara las situaciones de car\u00e1cter moral o econ\u00f3mico que los inhiban para participar en el tr\u00e1mite de los asuntos sometidos a su consideraci\u00f3n\u201d, y defiere a la ley la determinaci\u00f3n de lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. En consonancia con esta disposici\u00f3n, el art\u00edculo 183 del Texto Superior establece que los congresistas perder\u00e1n su investidura, entre otras, por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de conflicto de intereses. Jurisprudencialmente se ha reconocido que la citada disposici\u00f3n constitucional tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intr\u00ednseca que tiene el Congreso de la Rep\u00fablica como m\u00e1ximo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien com\u00fan, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el inter\u00e9s general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha Corporaci\u00f3n, tal y como lo ordena el art\u00edculo 133 de la Carta Pol\u00edtica81. Por ello, en t\u00e9rminos generales, se ha dicho por parte del Consejo de Estado, que se presenta conflicto de intereses cuando existe una \u201cconcurrencia antag\u00f3nica entre el inter\u00e9s particular y el inter\u00e9s p\u00fablico que afecta la decisi\u00f3n a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla\u201d82. \u00a0<\/p>\n
En la providencia citada, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, se indicaron los casos en los que procede el impedimento de un legislador y se precis\u00f3 que es incompatible con los poderes parlamentarios la gesti\u00f3n o promoci\u00f3n del inter\u00e9s privado cuando se pretende reformar la Constituci\u00f3n. A pesar de lo puntual de la figura, lo importante es destacar la conexi\u00f3n que este Tribunal deriv\u00f3 con la depuraci\u00f3n de las pr\u00e1cticas pol\u00edticas y la realizaci\u00f3n del sistema democr\u00e1tico. En contraste, con la supuesta reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011 se lesionan fuertemente esos valores b\u00e1sicos de nuestro pacto jur\u00eddico-social, mutando sus componentes y el modelo estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, previo a esa modificaci\u00f3n era posible definir tajantemente nuestro sistema institucional a partir de un modelo sustentado en el servicio a la comunidad y la promoci\u00f3n de la prosperidad general; luego de \u00e9l habr\u00eda sido necesario reconocer que esos fines tienen una gran excepci\u00f3n, ya que los congresistas pueden tramitar modificaciones a la norma superior aunque tengan un inter\u00e9s econ\u00f3mico directo sobre estas, lo que -sin duda- puede llevar a la implementaci\u00f3n paulatina de privilegios olig\u00e1rquicos, en perjuicio de los valores mencionados. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas presento mi aclaraci\u00f3n de voto, precisando respetuosamente el test de sustituci\u00f3n aplicado en el fallo referido en cuanto a los principales valores constitucionales que son afectados por la reforma. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N \u00a0DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u201cpor el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Habiendo presentado a consideraci\u00f3n de la Sala Plena el proyecto que al ser mayoritariamente acogido por sus integrantes dio lugar a la aprobaci\u00f3n de la sentencia C-1056 de 2012, estimo necesario hacer una espec\u00edfica aclaraci\u00f3n sobre el sentido de mi postura en relaci\u00f3n con el presente asunto. \u00a0<\/p>\n
En aras de la coherencia, es preciso comenzar por recordar que desde mi ingreso a esta corporaci\u00f3n, tal como en numerosas ocasiones anteriores lo hice constar83, consider\u00e9 que la Corte Constitucional carec\u00eda de facultades para pronunciarse sobre los llamados vicios de competencia, en los que el Congreso de la Rep\u00fablica podr\u00eda incurrir al aprobar una reforma constitucional, que m\u00e1s que modificando la carta pol\u00edtica la estuviere sustituyendo. Las razones que animaron este reiterado planteamiento tuvieron que ver, de una parte, con la ausencia de una expresa atribuci\u00f3n por parte del texto superior en este sentido, y de otra con los problemas y posibles contradicciones que se pod\u00edan generar de cara al hecho de que la Constituci\u00f3n no tiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas, las posibles incertidumbres frente al contenido espec\u00edfico del par\u00e1metro de control en tales casos, o la percepci\u00f3n que ello podr\u00eda generar en la ciudadan\u00eda sobre una considerable rigidez del texto constitucional, mayor a la querida por su autor. \u00a0<\/p>\n
No obstante, siempre fui consciente de las graves realidades que en perspectiva hist\u00f3rica explican el surgimiento de tan debatida tesis, hace ya casi una d\u00e9cada84, as\u00ed como su m\u00e1s reciente auge, relacionadas con la creciente frecuencia de las reformas al texto superior85, as\u00ed como con la tambi\u00e9n recurrente alteraci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, en su condici\u00f3n de poder constituyente secundario, de caras instituciones constitucionales originarias del texto de 1991, con sensible detrimento de varios de sus m\u00e1s importantes valores y principios inspiradores. Por todo ello, y pese a mis reservas, recientemente acompa\u00f1\u00e9 la decisi\u00f3n por la que de manera mayoritaria, esta Corte declar\u00f3 inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011, por las razones que en su momento tuve ocasi\u00f3n de explicar en la respectiva aclaraci\u00f3n de voto86. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, es pertinente recordar tambi\u00e9n que la doctrina sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n ha sido mayoritaria en esta corporaci\u00f3n desde hace varios a\u00f1os, tal como qued\u00f3 extensa y transparentemente rese\u00f1ado en el texto de la sentencia C-1056 de 2012, respecto de la cual ahora aclaro mi voto. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, en vista de las trascendentales implicaciones derivadas del contenido del Acto Legislativo 1 de 2011, cuyas demandas de inconstitucionalidad acumuladas me correspondi\u00f3 sustanciar, estim\u00e9 necesario acoger esa doctrina para sustentar y declarar, como lo pidieron los demandantes, la inexequibilidad de este brev\u00edsimo acto de reforma constitucional, pues considero que esta norma era un visible ejemplo de lo que esta Corte ha querido significar cuando se ha referido a la sustituci\u00f3n de elementos axiales y definitorios de la identidad constitucional, actuaci\u00f3n para la cual el constituyente derivado carece de competencia. \u00a0<\/p>\n
En efecto, m\u00e1s all\u00e1 de las importantes reflexiones que en casos anteriores87 ha vertido este tribunal en torno al car\u00e1cter definitorio de la identidad constitucional de elementos tales como el m\u00e9rito y la carrera administrativa, la separaci\u00f3n de poderes y la peri\u00f3dica alternaci\u00f3n en el ejercicio de los cargos p\u00fablicos, la dignidad humana y la autonom\u00eda personal, en el presente caso la sustituci\u00f3n denunciada ten\u00eda a\u00fan mayores implicaciones, dado que al afectar, bajo la forma de una sensible simplificaci\u00f3n, el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de las reformas a la carta pol\u00edtica, pod\u00eda generar hacia el futuro adicionales e imprevisibles situaciones de sustituci\u00f3n a la Constituci\u00f3n, que por lo dem\u00e1s es el referente de validez de todo nuestro sistema jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de ello, y seg\u00fan tambi\u00e9n se explic\u00f3, la exclusi\u00f3n a priori de los conflictos de inter\u00e9s, que sin duda s\u00ed pueden presentarse durante el tr\u00e1mite de las reformas constitucionales, creaba sensibles excepciones a la vigencia de otros destacados principios de la arquitectura constitucional, entre ellos la prevalencia del inter\u00e9s general, la defensa de la justicia y el bien com\u00fan como criterio orientador de las actuaciones de los congresistas, la posibilidad de que tales representantes rindan cuentas y sean efectivamente controlados por los electores, o la figura de la p\u00e9rdida de investidura, que es sin duda el principal de esos mecanismos de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo ello, estimo que, ciertamente, el Congreso de la Rep\u00fablica no ten\u00eda facultades para, so pretexto de reformar la Constituci\u00f3n, crear un impacto de tal magnitud en la cima de nuestro sistema pol\u00edtico y normativo. Adem\u00e1s de ello, tambi\u00e9n me persuadi\u00f3 sobre la necesidad de acoger esta a\u00fan novedosa tesis como sustento de la decisi\u00f3n que en su momento propuse, el creciente desprecio por parte del Congreso de la Rep\u00fablica por los fundamentos de la Constituci\u00f3n, que resulta patente con la aprobaci\u00f3n de iniciativas tan contrarias a la axiolog\u00eda constitucional como esta, o como la que en su momento qued\u00f3 plasmada en el Acto Legislativo 4, tambi\u00e9n de 2011, que como antes record\u00e9, fue recientemente declarado inexequible por esta corporaci\u00f3n88.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior puede resumirse en la conclusi\u00f3n de que, ciertamente, el constituyente secundario no puede utilizar su poder de reforma para introducir en la Constituci\u00f3n cambios o alteraciones de la trascendencia de los aqu\u00ed comentados, los que por lo mismo, pueden ser repelidos por este tribunal siempre que uno o m\u00e1s ciudadanos as\u00ed lo soliciten, en cuanto comportan vicios de procedimiento en el tr\u00e1mite de dichos actos de pretendida reforma. \u00a0<\/p>\n
Con mi acostumbrado y profundo respeto, \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-1056\/12 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D-9131, D-9136 y D-9146. \u00a0<\/p>\n
Demandas de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2011, \u2018por el cual se adiciona el par\u00e1grafo del art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u2019. \u00a0<\/p>\n
Actores: H\u00e9ctor Germ\u00e1n Ram\u00edrez Gasca \u00a0<\/p>\n
Lorena Parrado Prieto y otros \u00a0<\/p>\n
\u00c1lvaro Orduz S\u00e1nchez y otros \u00a0<\/p>\n
Nilson Pinilla Pinilla \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto a la sentencia C-1056 de 2012. Estoy de acuerdo con la sentencia, en cuanto declar\u00f3 inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011. Tambi\u00e9n comparto el esp\u00edritu de la motivaci\u00f3n, y en especial la idea de que el Congreso no ten\u00eda competencia para dictar esta reforma. Pero tiendo a disentir del modo como se expuso el vicio de incompetencia. Discrepo tanto de la terminolog\u00eda empleada como de la manera vaga en la cual hizo expl\u00edcita la sustituci\u00f3n. En cuanto a la terminolog\u00eda, se\u00f1alo simplemente que una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n no consiste s\u00f3lo en una \u201cgrave afectaci\u00f3n\u201d de los elementos definitorios de la identidad de la Carta. El juicio de sustituci\u00f3n exige, seg\u00fan la sentencia C-1040 de 2005, ante todo determinar si ese elemento definitorio ha sido remplazado por otro \u2013 y \u201cno simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado\u201d- y si el nuevo es opuesto o integralmente diferente al que hab\u00eda, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constituci\u00f3n de 1991. Los giros terminol\u00f3gicos de este fallo no implican, sin embargo, un distanciamiento jurisprudencial. Como se\u00f1ala la doctrina autorizada en la materia, una decisi\u00f3n judicial debe interpretarse en el contexto de la jurisprudencia precedente.89 Como esta sentencia no la desmonta ni la cambia, debe entenderse conforme a la jurisprudencia que el juicio aqu\u00ed efectuado por la Corte es de sustituci\u00f3n, y no de violaci\u00f3n, de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. En cuanto a los elementos del juicio de sustituci\u00f3n, en mi concepto son los siguientes. El Acto Legislativo demandado establece que los Congresistas no pierden su investidura cuando en el tr\u00e1mite de una reforma constitucional se viola el r\u00e9gimen de conflicto de intereses. Es claro \u2013contrario a lo planteado en este debate- que antes de esta reforma la jurisprudencia constitucional hab\u00eda se\u00f1alado de forma expresa que s\u00ed cabe plantear impedimentos y recusaciones en el contexto de aprobaci\u00f3n de actos legislativos, excepcionalmente, cuando aparezca suficientemente demostrada la existencia de un inter\u00e9s privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Lo dijo expl\u00edcitamente la Corte Constitucional, en la sentencia C-1040 de 2005: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara esta Corporaci\u00f3n, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre demandas de p\u00e9rdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del tr\u00e1mite de una reforma constitucional; estas figuras \u00fanicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un inter\u00e9s privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. [\u2026 L]a regla general no obsta para que en eventos excepcionales se pueda dar el caso de que una reforma constitucional genere un conflicto de intereses para ciertos congresistas, porque los beneficios o perjuicios que de ella se derivan puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria\u201d (\u00e9nfasis a\u00f1adido).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Principalmente lo que pretend\u00eda la norma era entonces que los Congresistas, incluso si recib\u00edan beneficios o perjuicios de \u201cnaturaleza directa, inmediata y extraordinaria\u201d de una reforma constitucional, y ten\u00edan un conflicto de intereses, conservaran su investidura aun cuando participaran y votaran en el procedimiento de aprobaci\u00f3n del acto reformatorio. La reforma no se limitaba sin embargo a suprimir una causal de desinvestidura. Consecuencialmente ten\u00eda una implicaci\u00f3n procedimental adicional. El fin de la norma \u2013seg\u00fan los antecedentes parlamentarios- era sustraer del procedimiento de reformas constitucionales la tramitaci\u00f3n de impedimentos y recusaciones por conflictos de inter\u00e9s. Esa era tambi\u00e9n su funci\u00f3n pragm\u00e1tica. En efecto, como resultaba entonces improcedente proponer impedimentos o recusaciones por este motivo, dentro de las reformas constitucionales, el Acto Legislativo acusado ten\u00eda como consecuencia colateral despojar de su ilicitud al hecho de la violaci\u00f3n incluso flagrante del r\u00e9gimen de conflicto de intereses.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Se ha dicho contra lo anterior, que la reforma s\u00f3lo impactaba la p\u00e9rdida de investidura, y que quedaban intactas otras consecuencias. Esto no solo es contraevidente a partir del contexto y los antecedentes de su creaci\u00f3n, sino que aparte la derivaci\u00f3n de posibles consecuencias adicionales no es convincente. Por ejemplo, se mencion\u00f3 que en casos de conflicto de inter\u00e9s los Congresistas pod\u00edan quedar incursos en delitos de tr\u00e1fico de influencias, cohecho y concusi\u00f3n. Pero es obvio que habr\u00eda all\u00ed algo m\u00e1s que un conflicto de intereses. No todo conflicto se subsume en esos tipos penales. Tambi\u00e9n se adujo que pod\u00edan exponerse a sanci\u00f3n disciplinaria de destituci\u00f3n e inhabilidad, quienes incurrieran en \u00e9l. En mi criterio, no obstante, al suprimir el tr\u00e1mite de impedimentos y recusaciones, la reforma despojaba de su ilicitud a las violaciones del r\u00e9gimen de conflicto de intereses. Se afirm\u00f3 igual que, en caso de votos dirimentes (decisivos), el acto pod\u00eda declararse inexequible. El problema es que la acci\u00f3n p\u00fablica caduca, y no todos los votos son dirimentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. No era esta entonces, como se puede observar, solo una afectaci\u00f3n grave o un menoscabo de principios constitucionales. El Congreso introdujo con esta norma un elemento integralmente distinto, extra\u00f1o e incompatible con los ejes que definen la identidad de la Constituci\u00f3n. La Carta de 1991 se identifica por su vertical rechazo de las pr\u00e1cticas que consisten en tomar lo p\u00fablico para ponerlo al servicio de lo privado. M\u00faltiples normas de la Constituci\u00f3n as\u00ed lo confirman. Las disposiciones sobre inhabilidades, impedimentos y recusaciones buscan impedir que esto suceda, no s\u00f3lo en el orden parlamentario sino en el resto de \u00e1mbitos del poder p\u00fablico. Otras previsiones pretenden establecer mecanismos de control institucional o ciudadano sobre los servidores p\u00fablicos, para vigilar, sancionar y corregir la infracci\u00f3n a estos principios. As\u00ed ocurre con las acciones p\u00fablicas de desinvestidura e inconstitucionalidad, con los principios de publicidad del procedimiento legislativo, con las normas que determinan la configuraci\u00f3n pol\u00edtica de Colombia y consagran los principios y fines esenciales del Estado, entre otras. En esto, la ponencia presenta un an\u00e1lisis detenido y justo, que comparto y al cual me remito. De lo que discrepo es de la forma como la ponencia expresa el elemento definitorio de la identidad de la Carta, que sintetiza estos principios. \u00a0<\/p>\n
6. La Constituci\u00f3n de 1991 tiene entre otros rasgos definitorios de su identidad el modelo de gobierno como Rep\u00fablica. La Rep\u00fablica que pretende conformar la Carta no es, sin embargo, s\u00f3lo un modo de caracterizar a un gobierno no mon\u00e1rquico.90 Tampoco consiste exclusivamente en un modelo particular de distribuir el ejercicio del poder p\u00fablico, a partir de un esquema de separaci\u00f3n de funciones.91 Condici\u00f3n indispensable de una Rep\u00fablica es ante todo su compromiso fundamental con despersonalizar el poder y con que los asuntos colectivos se decidan en funci\u00f3n de lo p\u00fablico. En esto cobra vital importancia la connotaci\u00f3n antigua de una res publica entendida como un gobierno en beneficio de la comunidad y no de los intereses personales o sectoriales. Como ha dicho Zagrebelsky: 92\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[s]eg\u00fan la concepci\u00f3n de los siglos XVII y XVIII, rep\u00fablica indica una forma de gobierno opuesta a la monarqu\u00eda. Seg\u00fan la concepci\u00f3n originaria, por el contrario, el t\u00e9rmino tiene un significado m\u00e1s profundo y comprensivo. Refir\u00e1monos a la definici\u00f3n cl\u00e1sica. En el Somnum Scipionis [Cicer\u00f3n] leemos: \u2018La Rep\u00fablica -dijo el africano- es lo que pertenece al pueblo. Pero no es pueblo cualquier multitud de hombres reunidos del modo que sea, sino una sociedad organizada fundada sobre la base del leg\u00edtimo consenso y sobre la utilidad com\u00fan (coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis counione sociatus)\u2019. Res populi, iuris consensus, utilitatis communio implica una cierta despersonalizaci\u00f3n de las cuestiones pol\u00edticas. El esp\u00edritu republicano, en el sentido originario, se opone a toda visi\u00f3n personal del poder y es independiente del tipo de gobierno. Puede existir una rep\u00fablica cuando el gobierno (el consilium) pertenece a un rey, a un grupo de elegidos, a todos los ciudadanos. Lo que importa es que el poder no sea ejercido en el inter\u00e9s particular de quien lo detenta. De ah\u00ed que no es extra\u00f1o que un r\u00e9gimen mon\u00e1rquico pueda llamarse republicano, cuando el monarca, a diferencia del d\u00e9spota, gobierna para el pueblo entero. Rep\u00fablica es un t\u00e9rmino gen\u00e9rico que indica una concepci\u00f3n de la vida colectiva; democracia es una especificaci\u00f3n que se refiere a la concepci\u00f3n del gobierno. || Este modo de entender la res publica es coherente, incluso quiz\u00e1s coincide, con la idea de polit\u00e9ia, expresi\u00f3n que, como la primera, no se presta a una traducci\u00f3n precisa en una sola palabra, comprensiva de todos sus significados.\u201d \u00a0<\/p>\n
7. Conforme a lo anterior, en mi concepto, el Acto Legislativo demandado sustituy\u00f3 un elemento definitorio de la Carta Pol\u00edtica sintetizado en la opci\u00f3n constituyente de formar una Rep\u00fablica. Incorporar en la Constituci\u00f3n de 1991 una norma que reviste a los Congresistas de la posibilidad de participar y votar en una reforma constitucional, aun cuando est\u00e9n incursos en un claro y ostensible conflicto de intereses; es decir, aunque hayan de derivar del acto reformatorio beneficios o perjuicios de \u201cnaturaleza directa, inmediata y extraordinaria\u201d (C-1040 de 2005), supone admitir la sustituci\u00f3n parcial y circunstancial de la Rep\u00fablica, en cada caso en que ello ocurra, por un principio de gobierno pol\u00edtico exacta y radicalmente opuesto, en el cual resulta constitucionalmente indiferente y jur\u00eddicamente admisible el hecho innegable de la personalizaci\u00f3n incluso individual del poder p\u00fablico, y de su ejercicio en funci\u00f3n de factores distintos al inter\u00e9s p\u00fablico. Dado que esto era as\u00ed, deb\u00eda acompa\u00f1ar la decisi\u00f3n de declarar inexequible el Acto. Aclar\u00e9 el voto, para exponer mi opini\u00f3n en los t\u00e9rminos antes descritos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
\u00a0CON PONENCIA DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA QUE DECLAR\u00d3 INEXEQUIBLE EL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D- 9131 y D- 9146 Problema jur\u00eddico planteado en la sentencia: \u00bfExisti\u00f3 sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n mediante el Acto Legislativo 1 de 2011? \u00a0<\/p>\n
Motivo del Salvamento: Los cargos presentados en la demanda no fundamental certeza y adem\u00e1s no se encuentren argumentos que consoliden una sustituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Salvo el voto en la Sentencia C- 1056 de 2012, por cuanto la demanda carec\u00eda de certeza y adem\u00e1s el Acto Legislativo 1 de 2011 no sustituye la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C- 1056 de 2012 la Corte analiz\u00f3 2 demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del Acto legislativo 01 de 2011 que planteaban que este sustituy\u00f3 la constituci\u00f3n por haber reformado el r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s de los congresistas que hace parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa v\u00eda se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aqu\u00e9llos y, en consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura institucional \u00a0<\/p>\n
La Corte declar\u00f3 la INEXEQUIBILIDAD del acto legislativo 01 de 201 lpor cuanto consider\u00f3 que sustituye la Constituci\u00f3n pues: “i) garantiza la no sanci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, lo que configura un grave comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirt\u00faa e inutiliza un aspecto o causal de la instituci\u00f3n de la p\u00e9rdida de investidura, mecanismo por excelencia para luchar por la depuraci\u00f3n de las costumbres pol\u00edticas dentro del marco axiol\u00f3gico establecido por la Constituci\u00f3n de 1991, y iii) permite la f\u00e1cil expedici\u00f3n de otros actos legislativos a trav\u00e9s de los cuales se lesionar\u00eda la separaci\u00f3n de poderes y podr\u00edan desmontarse e inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta pol\u00edtica. Estas razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO DE VOTO \u00a0<\/p>\n
2.1. La demanda carec\u00eda del requisito de certeza \u00a0<\/p>\n
La demanda no cumpl\u00eda de manera cabal con el requisito de certeza exigido para que la Corte pueda entrar a efectuar el juicio sobre la presunta sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos que lo ha exigido la jurisprudencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La propia Corte Constitucional manifest\u00f3 en la sentencia C – 1040 de 2005 que “la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del tr\u00e1mite de una reforma constitucional”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa providencia, la Corte explic\u00f3 claramente que “por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condici\u00f3n o no de parlamentario, es inusual que alg\u00fan congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de \u00e9l se predique un conflicto de intereses “. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en esa sentencia esta Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 categ\u00f3ricamente se\u00f1alando que “De admitirse que los intereses pol\u00edticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitaci\u00f3n, muchas normas de la Carta se tornar\u00edan irreformables o p\u00e9treas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la Rep\u00fablica, las elecciones, los partidos, la relaci\u00f3n entre el gobierno y la oposici\u00f3n y las entidades territoriales “. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior es claro que el Acto Legislativo 001 de 2011 se fund\u00f3 en un precedente constitucional v\u00e1lido que adem\u00e1s fue reiteradamente citado en la ponencia para primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No puede pensarse que el Acto Legislativo 001 de 2011 eliminara los conflictos de intereses, pues los mismos segu\u00edan en pie, por cuanto todo congresista que participara en el tr\u00e1mite de un acto legislativo estando impedido pod\u00eda ser destituido e inhabilitado por el Procurador General de la Naci\u00f3n al incurrir en una falta disciplinaria grav\u00edsima, as\u00ed como tambi\u00e9n, podr\u00eda ser sancionado penalmente por los delitos de tr\u00e1fico de influencias, cohecho y concusi\u00f3n e incluso pod\u00eda perder su investidura si incurri\u00f3 en un tr\u00e1fico de influencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, el Acto Legislativo 001 de 2011 no eliminaba los conflictos de intereses en el tr\u00e1mite de actos legislativos, sino que simplemente imped\u00eda que se aplicara una sanci\u00f3n espec\u00edfica que es la p\u00e9rdida de investidura, pero no se suprimieron las dem\u00e1s consecuencias y sanciones aplicables cuando un congresista act\u00faa estando en una situaci\u00f3n de conflicto de intereses: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i).\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Si un congresista que participaba en las votaciones estaba impedido, el acto legislativo aprobado quedar\u00eda afectado por un vicio si tal situaci\u00f3n impacta las mayor\u00edas requeridas para la conformaci\u00f3n del quorum y la aprobaci\u00f3n del proyecto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Procurador General de la Naci\u00f3n puede sancionar a los congresistas por actuar estando inhabilitados o incursos en un conflicto de inter\u00e9s. En este sentido, el art\u00edculo 48 del C\u00f3digo Disciplinario Unico se\u00f1ala expresamente que constituye falta disciplinaria grav\u00edsima actuar en conflicto de intereses consagrados en la Constituci\u00f3n o en la Ley: “Faltas grav\u00edsimas. Son faltas grav\u00edsimas las siguientes: (…) 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidady conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales “. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Seg\u00fan el art\u00edculo 44 del C\u00f3digo Disciplinario \u00fanico, las sanciones aplicables a la comisi\u00f3n de una falta grav\u00edsima como la se\u00f1alada son la destituci\u00f3n y la inhabilidad general. Por lo anterior, es claro que a pesar de que se hubiera suprimido la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura en el evento de que un congresista actuara en una situaci\u00f3n de conflicto de intereses igual podr\u00eda ser sancionado con destituci\u00f3n e inhabilidad general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El art\u00edculo 59 de la Ley 5a de 1992 establece tambi\u00e9n sanciones al conflicto de intereses que son completamente distintas a la p\u00e9rdida de investidura y que deber\u00e1n ser impuestas por la Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista: “La Comisi\u00f3n de Etica y Estatuto del Congresista conocer\u00e1 del conflicto de inter\u00e9s y de las violaciones al r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas “. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Actuar en virtud de un conflicto de intereses puede generar responsabilidad penal relacionada con la comisi\u00f3n de delitos como el cohecho, la concusi\u00f3n y el tr\u00e1fico de influencias, lo cual de acuerdo a lo se\u00f1alado por la Corte Constitucional en las sentencias SU \u2014 047 de 1999 y C – 1174 de 2004 no est\u00e1 cubierto por la inviolabilidad parlamentaria y por ello puede castigarse penalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. El Acto Legislativo ni siquiera se afecta la figura de la p\u00e9rdida de investidura \u00a0<\/p>\n
Contrario de lo sostenido por los demandantes, no se afectaba de manera esencial la figura de la p\u00e9rdida de investidura, en la medida que solamente establec\u00eda un evento excepcional en el cual \u00e9sta no se aplicaba: \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0El acto legislativo demandado no eliminaba todos los eventos de p\u00e9rdida de investidura, solamente una causal aplicable en un tr\u00e1mite espec\u00edfico que es el de los actos legislativos. En este sentido, segu\u00edan aplic\u00e1ndose en el tr\u00e1mite de un acto legislativo las otras cuatro causales de p\u00e9rdida de investidura consagradas en el art\u00edculo 183 de la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
(ii) De las anteriores causales la m\u00e1s relevante es el tr\u00e1fico de influencias, la cual para los efectos de la p\u00e9rdida de investidura es amplia y permitir\u00e1 sancionar al congresista que reciba, haga dar o prometer para s\u00ed o para un tercero dinero, d\u00e1diva en el tr\u00e1mite de un acto legislativo, tal como se\u00f1al\u00f3 el Consejo de Estado en fallo del 12 de junio de 2012. De esta manera, todos los eventos en los cuales el congresista haya recibido cualquier beneficio para votar un proyecto de acto legislativo podr\u00edan seguirse sancion\u00e1ndose a trav\u00e9s de la causal 5a de p\u00e9rdida de investidura. \u00a0<\/p>\n
2.3. La p\u00e9rdida de investidura no es un elemento esencial de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La p\u00e9rdida de investidura no es un elemento esencial de la Constituci\u00f3n, por lo cual es absurdo decir que constituye un pilar fundamental cuya modificaci\u00f3n sustituye la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se trata de una sanci\u00f3n de car\u00e1cter disciplinario de caracter\u00edsticas especiales que la distinguen de otros reg\u00edmenes de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos, as\u00ed como tambi\u00e9n, de los procesos penales, electorales, de responsabilidad fiscal, e incluso del proceso disciplinario realizado por la administraci\u00f3n p\u00fablica. Por lo anterior, la p\u00e9rdida de investidura es simplemente una sanci\u00f3n adicional de car\u00e1cter disciplinario, que incluso es concurrente con el control que puede ejercer el Procurador General de la Naci\u00f3n sobre los congresistas, lo cual de ninguna manera se identifica con un aspecto esencial de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tampoco puede se\u00f1alarse que los procesos de p\u00e9rdida de investidura sean esenciales en un Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, pues en la mayor\u00eda de pa\u00edses del mundo no se consagra esta sanci\u00f3n, prefiri\u00e9ndose otro tipo de responsabilidades, tal como sucede en casi la totalidad de Estados del mundo como Alemania, Italia, Estados Unidos, M\u00e9xico y Per\u00fa, Estados que tienen otras figuras para sancionar el conflicto de intereses de los parlamentarios. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, sorprende esta sentencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, pues desvirt\u00faa la doctrina de la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n convirti\u00e9ndola en un control material de las reformas constitucionales, afect\u00e1ndose el poder del constituyente derivado, el principio democr\u00e1tico y el normal funcionamiento del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica se bas\u00f3 en la sentencia C – 1040 de 2005 para eliminar la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura en el tr\u00e1mite de los actos legislativos, de acuerdo con la cual por regla general no existen conflictos de intereses en el tr\u00e1mite de actos legislativos por su car\u00e1cter general, tal como se expres\u00f3 en las ponencias para primer debate realizadas en el Senado de la Rep\u00fablica y en la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la norma no eliminaba el conflicto de intereses en los actos legislativos ni las sanciones disciplinaria y penales aplicables a esta situaci\u00f3n, por lo cual se\u00f1alar que en este evento se presentaba una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n afectaba el principio democr\u00e1tico y la funci\u00f3n otorgada por la Carta Pol\u00edtica al Congreso de la Rep\u00fablica de reformar la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El actor cita entre otras las sentencias T-461 de 2003 y C-1040 y T-1285, ambas de 2005. En relaci\u00f3n con la sentencia C-1040 de 2005 el actor realiza adem\u00e1s transcripciones parciales de algunas de las intervenciones de autoridades y ciudadanos que antecedieron al pronunciamiento de la Corte Constitucional, e incluso de salvamentos y aclaraciones de voto frente a esta misma sentencia. \u00a0<\/p>\n
2 Cita dos decisiones de la Sala Plena del Consejo de Estado de fechas 27 de julio de 2010 y 11 de abril de 2011, dictadas dentro de procesos de p\u00e9rdida de investidura, en las que se destacan las caracter\u00edsticas y la importancia constitucional de esta instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3 Espec\u00edficamente el del Magistrado Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
4 La demanda cita en relaci\u00f3n con este aspecto las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-572, C-816, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181, C-472, C-740 y C-986 de 2006, C-153 y C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011. \u00a0<\/p>\n
5 En este punto citan autores tales como Adolf Merkl, Alf Ross y Pedro de Vega. \u00a0<\/p>\n
6 Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
7 Estos intervinientes advierten que las reflexiones consignadas en este escrito son las mismas contenidas en la intervenci\u00f3n presentada dentro del proceso D-9064 y en la demanda radicada bajo el n\u00famero D-9161, de la cual son autores. \u00a0<\/p>\n
8 Los intervinientes se refieren a la posibilidad de que la Constituci\u00f3n sea reformada mediante acto legislativo, referendo o asamblea constituyente. \u00a0<\/p>\n
9 Los intervinientes informan que este punto retoma las consideraciones contenidas en la aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes a la sentencia C-572 de 2004. \u00a0<\/p>\n
10 En relaci\u00f3n con estos temas los intervinientes citan autores de la doctrina internacional tales como Adolf Merkl, Alf Ross, Karl Loewenstein y Georges Burdeau. \u00a0<\/p>\n
11 Citan y comentan, entre otros, el contenido de los art\u00edculos 3\u00b0, 260, 133, 179, 180 y 182 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
12 Los intervinientes se referir\u00edan al Proyecto de Acto Legislativo No. 143 de 2011 C\u00e1mara \u2013 007 de 2011 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo No. 009 de 2011 Senado, 011 de 2011 Senado, 012 de 2011 Senado y 013 de 2011 Senado, \u201cpor medio del cual se reforman art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica con relaci\u00f3n a la Administraci\u00f3n de Justicia y se dictan otras disposiciones.\u201d. \u00a0<\/p>\n
13 Citan entre otros los art\u00edculos 40, 103, 123 y 133 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
14 En relaci\u00f3n con este aspecto citan las sentencias C-319 de 1994 y C-037 de 1996. \u00a0<\/p>\n
15 Esta reflexi\u00f3n habr\u00eda hecho parte de la justificaci\u00f3n desarrollada en la exposici\u00f3n de motivos que en su momento acompa\u00f1\u00f3 la propuesta de este Acto Legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. entre los pronunciamientos de los a\u00f1os recientes las sentencias C-588 de 2009, C-303 de 2010, C-574 de 2011, C-249 y C-288 ambas de 2012. \u00a0<\/p>\n
17 Sobre este aspecto ver, entre muchas otras, las sentencias C-178, C-180, C-216 y C-293 todas de 2007, C-574 de 2011, C-132, C-243, C-317 y C-846, estas \u00faltimas de 2012. \u00a0<\/p>\n
19 En la sentencia C-574 de 2011 la Corte se declar\u00f3 inhibida de decidir sobre el cargo planteado contra el Acto Legislativo 02 de 2009 al considerar que la demanda conten\u00eda una proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta. Salvamento de voto del Magistrado Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo y aclaraciones de voto de los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla, en lo relacionado con la procedencia de la tesis sobre vicios de competencia respecto del tr\u00e1mite de las reformas constitucionales. En la sentencia C-249 de 2012 la Corte declar\u00f3 inexequible con apoyo en esta tesis el Acto Legislativo 4 de 2011, con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio \u00a0Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva y aclaraci\u00f3n de voto del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla. Finalmente, la sentencia C-288 de 2012 declar\u00f3 exequible, frente a cargos de este mismo tipo, el Acto Legislativo 3 de 2011, con salvamento de voto por parte del Magistrado Sierra Porto y aclaraci\u00f3n de voto de los Magistrados Gonz\u00e1lez Cuervo y Pinilla Pinilla. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-551 de 2003, dictada con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n constitucional de la Ley 796 de 2003, \u201cPor la cual se convoca un referendo y se somete a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
21 Revisi\u00f3n constitucional de la Ley 1354 de 2009 \u201cPor medio de la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. sentencia C-551 de 2003, ampliamente reiterada en posteriores decisiones, entre ellas los fallos C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-288 de 2012. \u00a0<\/p>\n
23 Entre ellos la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n, su rotura o quebrantamiento, su supresi\u00f3n y su destrucci\u00f3n, conceptos todos que aunque cercanos y relacionados con el de reforma constitucional, son esencialmente diferentes a ella. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. entre otras las sentencias C-141 de 2010 y C-249 de 2012. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr., entre otros los art\u00edculos 114, 155 y 374 y siguientes de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, especialmente las normas del T\u00edtulo XIII, denominado precisamente \u201cDe la reforma de la Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. entre otras la sentencia C-551 de 2003, fundamentos jur\u00eddicos 35 y 36. Entre los textos constitucionales actualmente vigentes que prev\u00e9n reglas especiales para este tipo de eventualidad pueden mencionarse la Constituci\u00f3n de Espa\u00f1a de 1978 y la de Venezuela de 1999. \u00a0<\/p>\n
27 Conceptos que son ampliamente explicados y diferenciados en la referida sentencia C-588 de 2009, como tambi\u00e9n en el m\u00e1s reciente fallo C-288 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. en relaci\u00f3n con este tema, entre otros, a Carl Schmitt en su \u201cTeor\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d, publicada en 1928, Karl Loewenstein con su obra del mismo t\u00edtulo, cuya primera edici\u00f3n data de 1965 y Giuseppe De Vergottini \u201cDerecho Constitucional Comparado\u201d, publicada en 1985. Entre los autores m\u00e1s recientes ver tambi\u00e9n a Pedro de Vega con su obra sobre \u201cLa Reforma Constitucional y la problem\u00e1tica del poder constituyente\u201d y a Riccardo Guastini con su ensayo sobre \u201cRigidez constitucional y l\u00edmites a la reforma en el ordenamiento italiano\u201d, que hace parte de sus \u201cEstudios de Teor\u00eda Constitucional\u201d, trabajo publicado en 2001. \u00a0<\/p>\n
29 Karl Loewenstein, \u201cTeor\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d, Editorial Ariel, Barcelona, 1983, p\u00e1gina 164. \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-1200 de 2003 (Ms. Ps. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0<\/p>\n
31 Cfr. en este sentido, entre las m\u00e1s recientes, las sentencias C-574 de 2011 y C-846 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Ver adem\u00e1s las otras sentencias mencionadas en la cita 17 anterior. \u00a0<\/p>\n
33 La Corte ha asumido este tipo de an\u00e1lisis sobre el contenido del acto legislativo acusado entre otras en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-170, C-249 y C-288, todas estas de 2012. \u00a0<\/p>\n
34 Este criterio ha resultado determinante en el esclarecimiento del car\u00e1cter sustitutivo de las reglas contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2008 y 4 de 2011 (sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012 respectivamente), y podr\u00eda entenderse tambi\u00e9n impl\u00edcitamente aplicado en el caso del referendo constitucional convocado mediante Ley 1354 de 2009 y sobre cuya exequibilidad decidi\u00f3 la Corte en la sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
35 Sobre este tema se citaron las sentencias C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
36 Reconocidos entre otras mediante las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-757 de 2008. \u00a0<\/p>\n
38 En relaci\u00f3n con estos aspectos se cit\u00f3 principalmente la sentencia C-141 de 2010. \u00a0<\/p>\n
39 T\u00edtulos IV al XIII (art\u00edculos 103 a 380). \u00a0<\/p>\n
40 T\u00edtulos I al III (art\u00edculos 1\u00b0 a 102). \u00a0<\/p>\n
41 Cfr. entre muchas otras las sentencias C-089 de 1994, C-522 de 2002, C-037 de 2008 y C-538 de 2010. \u00a0<\/p>\n
42 Ver entre otras las sentencias citadas en la nota 35 anterior. \u00a0<\/p>\n
43 Estas tres previstas en el art\u00edculo 114 de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
44 Previstas en otras normas constitucionales, entre ellas los art\u00edculos 173 a 175, 178, 239, 267 y 276. \u00a0<\/p>\n
45 Esta norma reproduce el mandato anteriormente contenido en el art\u00edculo 105 de la Constituci\u00f3n de 1886. N\u00f3tese que si bien utiliza un sujeto m\u00e1s amplio que la norma anterior, que adem\u00e1s de los miembros del Congreso de la Rep\u00fablica, abarca tambi\u00e9n a otros servidores p\u00fablicos, principalmente diputados y concejales, ello proviene del hecho de que muchas de las reglas dise\u00f1adas para los legisladores son tomadas como referente y\/o se aplican tambi\u00e9n por extensi\u00f3n a esos otros servidores p\u00fablicos que cumplen funciones an\u00e1logas, aunque esas funciones carezcan de naturaleza legislativa. \u00a0<\/p>\n
46 En desarrollo de la expresa previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 182 de la Constituci\u00f3n, el legislador desarroll\u00f3 este tema como parte del Reglamento del Congreso, a\u00fan contenido en la Ley 5\u00aa de 1992, especialmente en sus art\u00edculos 286 a 295. \u00a0<\/p>\n
47 Art\u00edculos 182 y 183 de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
48 Incluido en el texto \u201cEl concepto de validez y otros ensayos\u201d, publicado en 1969, el cual re\u00fane cinco ensayos sobre temas de derecho constitucional publicados por Ross en idioma ingl\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
49 En su ya citada obre sobre \u201cLa reforma constitucional y la problem\u00e1tica del poder constituyente\u201d (1985). \u00a0<\/p>\n
50 Como de hecho ocurre en la Constituci\u00f3n de 1991, numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 241 y art\u00edculo 379. \u00a0<\/p>\n
51 Cfr. los mismos autores citados en la nota 28. \u00a0<\/p>\n
52 Cfr. sobre este tema especialmente la sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez). \u00a0<\/p>\n
53 Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis y Vargas Hern\u00e1ndez, por la cual se decidieron varias demandas de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2004, que hizo posible la reelecci\u00f3n inmediata del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
54 Ver Gacetas 701 y 740, ambas de 2010. \u00a0<\/p>\n
55 Actas 18 y 22 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 1125 y 925 de 2010. \u00a0<\/p>\n
56 En el primer debate puede comprobarse que se encontraban presentes 8 representantes m\u00e1s para un total de 33, quienes seg\u00fan consta en la respectiva acta no votaron. \u00a0<\/p>\n
57 Actas 29 y 29 respectivamente. Ver, en su orden, las Gacetas 36 y 74 de 2011. \u00a0<\/p>\n
58 Ver las respectivas ponencias en las Gacetas 883 y 1000 de 2010. \u00a0<\/p>\n
60 Ver Gacetas 261 y 371 de 2011 respectivamente. En la Comisi\u00f3n 1\u00aa de la C\u00e1mara el proyecto fue aprobado por 24 votos a favor y ninguno en contra, pese a lo cual puede apreciarse la presencia y abstenci\u00f3n de otros 10 representantes. En la plenaria se registr\u00f3 un total de 105 votos a favor y ninguno en contra. \u00a0<\/p>\n
61 Ver Gacetas 92 y 114 de 2011. \u00a0<\/p>\n
62 Ver Gacetas 328 y 466 de 2011 respectivamente. En la Comisi\u00f3n 1\u00aa del Senado el proyecto fue aprobado por 11 votos a favor y 0 en contra, mientras que en la plenaria consta apenas que fue aprobado por unanimidad, sin que se hubiera realizado votaci\u00f3n p\u00fablica y nominal. \u00a0<\/p>\n
63 Ver Gacetas 202 y 243 de 2011. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-1040 de 2005 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hern\u00e1ndez) por la cual se declar\u00f3 exequible el Acto Legislativo 02 de 2004. \u00a0<\/p>\n
65 Art\u00edculo 221 de la Ley 5\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
66 \u00a0Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodr\u00edguez Arce, abril 28 de 2004. Radicaci\u00f3n No. 1572. \u00a0<\/p>\n
67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, ver entre otras las sentencias del 5 de agosto de 2003, radicaci\u00f3n n\u00famero: PI. 0580-01 (C. P. Mar\u00eda Elena Giraldo G\u00f3mez); 9 de noviembre de 2004, radicaci\u00f3n n\u00famero. PI. 0584-00. (C. P. Juan \u00c1ngel Palacio Hincapi\u00e9); 1\u00b0 de junio de 2010, radicaci\u00f3n \u00a0PI. 00598 \u2013 00 (C. P. Filem\u00f3n Jim\u00e9nez Ochoa). \u00a0<\/p>\n
68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2009, radicaci\u00f3n n\u00famero: PI. 01180-00 (C. P. Martha Teresa Brice\u00f1o de Valencia). \u00a0<\/p>\n
69 Ver los pronunciamientos citados en la nota 67 anterior. \u00a0<\/p>\n
70 En efecto, solo dentro del articulado original de la Constituci\u00f3n de 1991, pueden encontrarse varios ejemplos concretos de esta situaci\u00f3n, siendo quiz\u00e1s el m\u00e1s claro de ellos el par\u00e1grafo del art\u00edculo 77 (recientemente derogado por el Acto Legislativo 2 de 2011) que proteg\u00eda la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisi\u00f3n. En menor medida podr\u00edan tambi\u00e9n mencionarse el art\u00edculo 35 (luego modificado por el Acto Legislativo 1 de 1997) que de manera absoluta prohib\u00eda la extradici\u00f3n de colombianos por nacimiento y los art\u00edculos 130 y 370 que se refieren en forma particular a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil y a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
71 Como ejemplo de esta situaci\u00f3n podr\u00eda mencionarse el caso de varias de las disposiciones contenidas en el fallido proyecto de acto legislativo conocido como Reforma a la Justicia, aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica en junio de 2012, en el que, entre otras, se aprobaban normas que hubieran afectado las competencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado en relaci\u00f3n con los congresistas (proceso penales y procesos de p\u00e9rdida de investidura respectivamente), en cuya discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n participaban miembros del Congreso contra quienes se adelantaban en ese momento procesos de ese tipo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Cfr. art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
73 Como es sabido, durante los 21 a\u00f1os de vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991 se han aprobado por el Congreso un total de 36 actos legislativos contentivos de reformas constitucionales, 6 de ellos durante el solo a\u00f1o 2011, el primero de los cuales es el aqu\u00ed parcialmente demandado. \u00a0<\/p>\n
74 Por oposici\u00f3n a lo que ocurre con una Asamblea Constituyente, que es de car\u00e1cter temporal. \u00a0<\/p>\n
75 Cfr. art\u00edculo 1522 que expresamente niega validez a un acto de este contenido. \u00a0<\/p>\n
76 Cfr. las notas de pie de p\u00e1gina 35 a 38 anteriores. \u00a0<\/p>\n
77 31 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
78 Sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012. \u00a0<\/p>\n
79 Una de las acepciones de la palabra rep\u00fablica seg\u00fan el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola es: \u201c5. f. Causa p\u00fablica, el com\u00fan o su utilidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo – Tomo II. Universidad Externado de Colombia, 1998. 3\u00aa Ed. P\u00e1g.102. \u00a0<\/p>\n
81 Dispone la norma en cita: \u201cLos miembros de los cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
82 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. 28 de abril de 2004. Radicaci\u00f3n No. 1572. \u00a0<\/p>\n
84 El primer pronunciamiento en que este tribunal esboz\u00f3 la actual tesis sobre sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n fue la sentencia C-551 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet). \u00a0<\/p>\n
85 Hasta la fecha se han aprobado un total de 37 Actos Legislativos, seis de ellos solo durante el a\u00f1o 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Cfr. sentencia C-249 de 2012 (M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez). \u00a0<\/p>\n
87 Cfr. particularmente las sentencias \u00a0C-588 de 2009 \u00a0(M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-141 de 2010 (M. P. Humberto Sierra Porto), C-574 de 2011 y C-249 de 2012 (en ambas M. P. Juan Carlos Henao P\u00e9rez). \u00a0<\/p>\n
88 Mediante la sentencia C-249 de 2012, antes citada. \u00a0<\/p>\n
89 Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford University Press. 1996, p. 46. Twining, William y David Miers. How to do things with rules. Londres. Butterworths. 1999, p. 340; entre otros. \u00a0<\/p>\n
90 Aunque este pudo considerarse como un elemento contribuyente a la caracterizaci\u00f3n de un Estado como rep\u00fablica. Jellinek, Georg. Teor\u00eda General del Estado. Trad. Fdo de los R\u00edos. M\u00e9xico. FCE. 2004, p. 618. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 No obstante, esta ha sido una forma esencial de garantizar la integridad del esp\u00edritu republicano. Por lo mismo, se la ha considerado como la caracter\u00edstica distintiva de las rep\u00fablicas \u2013por ejemplo en la obra de Kant-. Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. M\u00e9xico. FCE. 2001, pp. 147 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Zagrebelsky, Gustavo. \u201c\u00bfQu\u00e9 es ser juez constitucional\u201d. En Dikaion. 2006. U de la Sabana. p. 167.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
{p} \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 {p} \u00a0 Sentencia C-1056\/12 \u00a0 INAPLICACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPAN EN DEBATE Y VOTACION DE PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011 \u00a0 Este tribunal encontr\u00f3 que el Acto Legislativo 1 de 2011 sustituye la Constituci\u00f3n en raz\u00f3n de la incompetencia del Congreso para […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19268","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19268","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19268"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19268\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19268"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19268"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19268"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}