\u00a0 \u00a0 Sentencia C-133\/12 \u00a0<\/p>\n
CAMBIO DE DESTINACION DE UNA PARTE DEL INCREMENTO DEL IVA AL SERVICIO DE LA TELEFONIA MOVIL CELULAR-Vulnera el principio de unidad de materia, en la medida que no est\u00e1 destinado a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud \u00a0<\/p>\n
ADOPCION DE MEDIDAS DIRIGIDAS A LA CONSECUCION DE NUEVAS FUENTES DE RECURSOS PARA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Norma acusada no guarda relaci\u00f3n de conexidad con el tema de la ley a la que pertenece \u00a0<\/p>\n
La Ley 1393 de 2010, se expidi\u00f3 por el Congreso de la Rep\u00fablica, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el prop\u00f3sito espec\u00edfico de fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la adopci\u00f3n de medidas dirigidas a la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos, y a la potenciaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de los ya existentes. Dentro de ese objetivo, y de acuerdo con su ep\u00edgrafe, las medidas adoptas en la ley se circunscriben a: (i) definir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud; (ii) adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud; (iii) evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud; \u00a0(iv) redireccionar recursos al interior del sistema de salud, y, en su defecto, a (v) adoptar medidas que resulten a fines con tales materias. En el caso de las normas acusadas, las materias en ellas desarrolladas no est\u00e1n relacionadas con la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de recursos para la salud; no se dirigen a evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de los aportes; no redireccionan recursos al interior del sistema de salud; y tampoco constituyen asuntos afines a tales prop\u00f3sitos. Seg\u00fan fue mencionado, mientras la Ley 1393 de 2010 tiene por objeto la generaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de recursos para contribuir al financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas p\u00fablicas y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura, aspectos \u00e9stos que resultan totalmente ajenos al fin perseguido por la citada ley. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuraci\u00f3n constitucional\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia se encuentra consagrado expresamente en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, conforme al cual “todo proyecto de \u00a0ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el art\u00edculo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir \u00e9ste que “el t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido”. A partir de su regulaci\u00f3n constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y su contenido normativo, as\u00ed como tambi\u00e9n, una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las distintas normas que la integran. Con ello, la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le est\u00e1 fijando al Congreso dos condiciones espec\u00edficas para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa: (i) definir con \u00a0precisi\u00f3n, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simult\u00e1neamente, (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia tem\u00e1tica y una clara correspondencia l\u00f3gica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad. Consecuencia de tales condiciones, ser\u00eda, entonces, que el Congreso act\u00faa en contrav\u00eda del principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien [no] encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elemento de an\u00e1lisis para determinar las relaciones de conexidad entre las disposiciones de una ley \u00a0<\/p>\n
\u00a0A partir de su regulaci\u00f3n constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y su contenido normativo, as\u00ed como tambi\u00e9n, una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las distintas normas que la integran. Con ello, la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le est\u00e1 fijando al Congreso dos condiciones espec\u00edficas para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa: (i) definir con \u00a0precisi\u00f3n, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simult\u00e1neamente, (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia tem\u00e1tica y una clara correspondencia l\u00f3gica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad. Consecuencia de tales condiciones, ser\u00eda, entonces, que el Congreso act\u00faa en contrav\u00eda del principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien [no] encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado”. \u00a0 Ha dejado en claro la jurisprudencia, que con la implementaci\u00f3n del principio de unidad de materia se busca propiciar un ejercicio transparente y coherente de la funci\u00f3n legislativa, de manera que su producto, la ley, se concrete en materias previamente definidas y sea el “resultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento”. Su observancia contribuye, entonces, “a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. Dentro del prop\u00f3sito de contribuir al logro de un mayor nivel de transparencia en el debate, la Corte ha explicado que con la exigencia de conexidad material, \u00a0“se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate”. As\u00ed, por ejemplo, puede ocurrir que a un proyecto ley, en su versi\u00f3n original o en las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relaci\u00f3n con la materia desarrollada por aqu\u00e9l, y que \u00e9stas pasen desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusi\u00f3n alguna, e incluso, sin que exista conciencia en los congresistas sobre su verdadero alcance y proyecci\u00f3n. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no ser\u00eda transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexi\u00f3n y discusi\u00f3n propio de la funci\u00f3n legislativa, “defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participaci\u00f3n democr\u00e1tica inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se ver\u00edan sorprendidos por la aprobaci\u00f3n de normas respecto de cuya incorporaci\u00f3n en el proyecto no tuvieron previa y expl\u00edcita noticia”. De igual manera, en punto al objetivo de contribuir a la coherencia del debate, este Tribunal ha se\u00f1alado que la unidad de materia propende porque la “tarea legislativa se concentre en asuntos espec\u00edficos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad”. Esta \u00faltima situaci\u00f3n irregular tendr\u00eda lugar, precisamente, en los casos en que, aun cuando ciertos contenidos tem\u00e1ticos haya sido introducidos de manera expl\u00edcita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el debate en algunas de las instancias legislativas, tales contenidos no se relacionan con una materia com\u00fan, ni resultan afines -directa e indirectamente- con el tema general del proyecto. En tales eventos, el debate no ser\u00eda coherente por raz\u00f3n de la incongruencia interna surgida entre las propias medidas cuestionadas y el texto general de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-L\u00edmite al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia act\u00faa, entonces, como un l\u00edmite al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica, en cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo tiempo, como un par\u00e1metro de control de las leyes, en el entendido que una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional. Ahora bien, sin desconocer el importante papel que est\u00e1 llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo de la funci\u00f3n legislativa, esta Corporaci\u00f3n viene afirmado que, para efectos de darle estricta aplicaci\u00f3n al referido principio, es necesario ponderar, por una parte, el alcance constitucional a \u00e9l reconocido y, por la otra, el amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica que, en virtud del principio democr\u00e1tico y la cl\u00e1usula general de competencia, tambi\u00e9n la propia Carta le otorga al Congreso para regular las distintas materias de ley. En ese contexto, lo ha manifestado la Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto r\u00edgido o de interpretaci\u00f3n restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haci\u00e9ndolo del todo nugatorio”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad tem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad tem\u00e1tica”, de tal suerte que se piense, err\u00f3neamente, que un proyecto de ley, o la ley en s\u00ed misma, solo puede referirse a un mismo o \u00fanico tema. A juicio de la Corporaci\u00f3n, la expresi\u00f3n “materia”, a que hace referencia el art\u00edculo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, \u00a0de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite, es la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que proh\u00edbe la Constituci\u00f3n es que no se relacionen los temas de un art\u00edculo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto \u00e9ste que, en todo caso, no tiene por qu\u00e9 comprometer la atribuci\u00f3n constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere m\u00e1s conveniente y acorde con los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que lo gu\u00edan”. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad \u00a0<\/p>\n
La hermen\u00e9utica constitucional tambi\u00e9n ha dejado sentado que la relaci\u00f3n de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, raz\u00f3n por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica. Recientemente, en la Sentencia C-400 de 2010, la Corte hizo expresa referencia al alcance de los distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En relaci\u00f3n con la (i) conexidad tem\u00e1tica, explic\u00f3 que la misma puede definirse “como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular”. Como ya se mencion\u00f3, la Corte ha dispuesto que la conexidad tem\u00e1tica, analizada desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad tem\u00e1tica, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable”. En cuanto a la (ii) Conexidad causal, manifest\u00f3 que \u00e9sta se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n. Concretamente, la conexidad causal “hace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley”. Por su parte, frente a la (iii) conexidad teleol\u00f3gica, dijo igualmente que ella tambi\u00e9n tiene que ver con “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular”. \u00a0Esto significa que en virtud de la conexidad teleol\u00f3gica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley”. Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistem\u00e1tica, la misma fue entendida “como la relaci\u00f3n existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional \u00a0<\/p>\n
De este modo, para efectos de establecer el cumplimiento del principio de unidad de materia, debe acudirse a una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional, que permita verificar si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica. Con base en tal lectura, la propia jurisprudencia constitucional ha venido considerando que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Su violaci\u00f3n constituye un vicio de car\u00e1cter material y no formal \u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye un vicio de car\u00e1cter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte. Ha dejado en claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violaci\u00f3n del citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el contenido normativo del art\u00edculo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodolog\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este Tribunal ha definido la metodolog\u00eda a seguir en el examen de constitucionalidad por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, destacando que, inicialmente, (i) le corresponde al juez constitucional entrar a determinar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, que justifique su incorporaci\u00f3n al texto de la ley objeto de revisi\u00f3n. De igual manera, a efectos de precisar los n\u00facleos tem\u00e1ticos de una ley, la jurisprudencia ha estimando que resulta \u00fatil acudir: (i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos originales y definitivos; (ii) al propio t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley, donde se anuncia y define la tem\u00e1tica a tratar; e igualmente, (iii) al contexto o contenido b\u00e1sico del ordenamiento legal que se examina. Para la Corte, la evaluaci\u00f3n y valoraci\u00f3n de tales elementos, ya sea de forma conjunta o independiente, seg\u00fan lo determinen las circunstancias particulares, “es lo que le permite al \u00f3rgano de control constitucional entrar a definir si una determinada disposici\u00f3n desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo preceptuado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, y 2\u00b0 y 3\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que, para efectos de que la Corte pueda adelantar el control constitucional sobre una ley por la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, se requiere que el demandante cumpla previamente con una carga procesal m\u00ednima, cual es la de: (i) se\u00f1alar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que seg\u00fan su criterio no guardan relaci\u00f3n con el tema general de la ley, y (iii) explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no son afines a la materia de la ley. \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0<\/p>\n
Expedientes D-8486 \u00a0<\/p>\n
Asunto: \u00a0<\/p>\n
Demandante: \u00a0<\/p>\n
Gonzalo Castellanos Valenzuela \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Gonzalo Castellanos Valenzuela demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 “por la cual se definen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”; disposiciones que, a su vez, modificaron los art\u00edculos 41 de la Ley 1379 de 2010 y 470 del Estatuto Tributario, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra los referidos art\u00edculos, el actor formul\u00f3 dos tipos de cargos: (i) unos dirigidos a cuestionar concretamente su contenido sustancial, y otros (ii) en los que se muestran irregularidades relacionadas con su tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica y con la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por Auto del veintinueve (29) de abril de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda en cuanto a las acusaciones dirigidas a cuestionar la norma del art\u00edculo 10 de la Ley 1393 de 2010, toda vez que el demandante no configur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad, espec\u00edfico, claro, suficiente y pertinente, que permitiera establecer la existencia de una oposici\u00f3n objetiva entre el contenido de la norma acusada y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Entre tanto, en el mismo auto, el Magistrado Ponente admiti\u00f3 la demanda en lo relacionado con la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia y algunos otros vicios de procedimiento que se le imputan a los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, tras considerar que, por ese aspecto, la demanda se ajusta plenamente a los requisitos de procedibilidad previstos en el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
El seis (6) de mayo de 2011, dentro del t\u00e9rmino previsto para la correcci\u00f3n de la demanda, el actor radic\u00f3 en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n el correspondiente escrito de subsanaci\u00f3n. \u00a0Sin embargo, tras encontrar que no se aportaron nuevos argumentos para demostrar la inconstitucionalidad de la norma del art\u00edculo 10 de la Ley 1393 de 2010, por Auto del veintitr\u00e9s (23) de mayo de dos mil once (2011), el Magistrado Ponente decidi\u00f3 rechazar la demanda por ese aspecto, y dispuso continuar el tr\u00e1mite en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s cargos propuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia, el Magistrado Sustanciador orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista y, simult\u00e1neamente, corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de la referencia. As\u00ed mismo, orden\u00f3 comunicar la demanda al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional, del Atl\u00e1ntico, del Norte y Externado de Colombia, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la constitucionalidad de norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Contra el Auto del veintitr\u00e9s (23) de mayo de dos mil once (2011) el actor no present\u00f3 recurso de S\u00faplica, raz\u00f3n por la cual se procedi\u00f3 a su cumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de los art\u00edculos 10 y 11de la Ley 1393 de 2010, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 47.768, de 12 de julio de 2010. \u00a0<\/p>\n
“LEY 1393 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(Julio 12) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se definen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.” \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. Modificase el art\u00edculo 41 de la Ley 1379 del 15 de enero de 2010, el art\u00edculo quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 41. Fuentes de financiaci\u00f3n. En desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 24 de la Ley 397 de 1997, se aplicar\u00e1 un porcentaje de no menos del 10% en donde exista, la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al m\u00ednimo establecido en este inciso, estos podr\u00e1n destinarse sin que sea necesario aplicar el porcentaje ya se\u00f1alado en dicha estampilla. \u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso los recursos a que se refiere este par\u00e1grafo podr\u00e1n financiar la n\u00f3mina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 470. Servicio gravado con la tarifa del veinte por ciento (20%). A partir del 1o de enero de 2007, el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil est\u00e1 gravado con la tarifa del 20%. \u00a0<\/p>\n
El incremento del 4% a que se refiere este art\u00edculo ser\u00e1 destinado a inversi\u00f3n social y se distribuir\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte, y la recreaci\u00f3n, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de influencia de los mismos, as\u00ed como para la atenci\u00f3n de los juegos deportivos nacionales y los juegos paral\u00edmpicos nacionales, los compromisos del ciclo ol\u00edmpico y paral\u00edmpico que adquiera la Naci\u00f3n y la preparaci\u00f3n y participaci\u00f3n de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario \u00fanico nacional. \u00a0<\/p>\n
– El 25% restante ser\u00e1 girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con los municipios y\/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del Sistema General de Participaci\u00f3n, establecidos en la Ley 715 de 2001 y tambi\u00e9n, el fomento, promoci\u00f3n y desarrollo de la cultura y la actividad art\u00edstica colombiana. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones de distribuci\u00f3n de estos recursos los cuales se destinar\u00e1n por los Departamentos y el Distrito Capital en un 50% para cultura d\u00e1ndole aplicaci\u00f3n a la Ley 1185 de 2008 y el otro 50% para deporte. Del total de estos recursos se deber\u00e1n destinar m\u00ednimo un 3% para el fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte, la recreaci\u00f3n de deportistas con discapacidad y los programas culturales y art\u00edsticos de gestores y creadores culturales con discapacidad. \u00a0<\/p>\n
Los municipios y\/o distritos cuyas actividades culturales y art\u00edsticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas para la Educaci\u00f3n, la Ciencia y la Cultura Unesco, tendr\u00e1n derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta por ciento (50%) para la promoci\u00f3n y fomento de estas actividades. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, deber\u00e1n informar anualmente a las comisiones econ\u00f3micas del Congreso de la Rep\u00fablica, el valor recaudado por este tributo y la destinaci\u00f3n de los mismos”. \u00a0<\/p>\n
(…)” \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
El demandante estima que las disposiciones objeto de censura constitucional contenidas en la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, contravienen lo dispuesto en los art\u00edculos 151, 154, 158, 161 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
2.1. De acuerdo con las decisiones adoptadas por el despacho del Magistrado Sustanciador en el tr\u00e1mite de admisi\u00f3n de la demanda, los cargos de que conocer\u00e1 la Corte en la presente causa, ser\u00e1n los relacionados con la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, y aquellos dirigidos a demostrar la existencia de otros vicios en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. Hecha tal aclaraci\u00f3n, la acusaci\u00f3n formulada contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, se puede resumir de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
2.2. Seg\u00fan el demandante, los art\u00edculos 10 y 11 de la citada Ley 1393 de 2010, a trav\u00e9s de los cuales se regula y modifica la fuente de financiaci\u00f3n de recursos de la Red Nacional de Bibliotecas P\u00fablicas, en la que participan los distritos y municipios, vulneran el principio constitucional de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se deriva del hecho de que, del n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, definido en su propio t\u00edtulo, no es posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con el contenido de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene al respecto que los art\u00edculos demandados, por lo dem\u00e1s adicionados al proyecto inicial durante su tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica, en nada se relacionan con la b\u00fasqueda de recursos para el Sistema de Seguridad Social en Salud, que es la finalidad espec\u00edfica que se persigue con la Ley 1393 de 2010, pues lo que en ellos se regula b\u00e1sicamente, es la fuente de financiaci\u00f3n de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas p\u00fablicas y la fijaci\u00f3n de una renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica al fortalecimiento de la cultura y el deporte, respectivamente, aspectos ajenos al esp\u00edritu de la ley. \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00e9ndose concretamente al art\u00edculo 11 de la ley demandada, el actor aduce que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia puede conllevar tambi\u00e9n el desconocimiento del principio de identidad relativa, toda vez que en el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n, la referida norma se identific\u00f3 como una “adici\u00f3n” al Estatuto Tributario, a pesar de que en los debates ordinarios aprobados en Senado y C\u00e1mara se trat\u00f3 como una “modificaci\u00f3n” a dicho estatuto. \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0A su turno, considera que los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1392 de 2010 desconocen, adem\u00e1s, la iniciativa privativa del Gobierno, toda vez que al tratar una materia relacionada con la participaci\u00f3n de los municipios en una renta nacional, no debi\u00f3 haber tenido origen en el Congreso de la Rep\u00fablica, tal y como lo prev\u00e9n los art\u00edculos 151 y 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en consonancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 142, numeral 12, de la Ley 5 de 1992 (Ley Org\u00e1nica del Congreso).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Como consecuencia de lo anterior, aduce el actor que, por tratarse de una ley de iniciativa gubernamental, como quiera que, en su entender, plantea una reducci\u00f3n de ingresos (10% del total del incremento de IVA a la telefon\u00eda m\u00f3vil celular), debi\u00f3 contener la correspondiente fuente sustitutiva, una vez analizada y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Sin embargo, dado que no se cumpli\u00f3 con dicho presupuesto, el art\u00edculo 10 demandado tambi\u00e9n quebranta el estatuto superior, en tanto que desconoce abiertamente el imperativo cumplimiento de las normas org\u00e1nicas del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a esta Corporaci\u00f3n el 7 de septiembre de 2011, la apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en el tr\u00e1mite de la presente acci\u00f3n, con el fin de solicitarle a la Corte que declare exequibles los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, sostuvo la interviniente que los preceptos normativos acusados no desconocen tal principio, toda vez que, a trav\u00e9s de las medidas que en ellos se adoptan, se logra, en realidad, el acceso y goce efectivo del derecho fundamental a la salud, desde la \u00f3ptica del deporte y la cultura como herramienta necesaria para el desarrollo integral de cada individuo. \u00a0<\/p>\n
Sostiene al respecto que, en cuanto la Ley 1393 “tiene por objeto contribuir a generar recursos adicionales para la salud”, existe entre \u00e9sta y los art\u00edculos acusados una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, pues, como se mencion\u00f3, en dichos art\u00edculos se adoptan medidas en favor de la cultura y el deporte, aspectos que coadyuvan a lograr el acceso y goce efectivo del derecho fundamental a la salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n pone de presente la interviniente, que las normas demandas, al modificar la participaci\u00f3n de los municipios en una renta nacional, en ning\u00fan momento desconocieron la iniciativa privativa del Gobierno en estos asuntos, pues la propuesta fue radicada por el Gobierno, a trav\u00e9s de los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la Protecci\u00f3n Social, tal y como consta en la Gaceta del Congreso n\u00famero 128 del 20 de abril de 2010. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1ala que la obligaci\u00f3n de proveer una fuente sustitutiva de recursos cuando se ordena una reducci\u00f3n de ingresos, no se predica respecto de cualquier iniciativa tendiente a redireccional recursos o a modificar destinaciones espec\u00edficas, sino en aquellos eventos en que mediante un beneficio tributario se elimina un ingreso, pues de lo contrario se desconocer\u00eda la libertad de configuraci\u00f3n legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para concluir, sostiene que las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n est\u00e1n plenamente habilitadas para modificar e inclusive adoptar textos nuevos respecto de determinado proyecto, siempre que surjan discrepancias en las c\u00e1maras, de manera que el cambio introducido en el art\u00edculo 11 de la Ley 1393 de 2010, en modo alguno transgrede el art\u00edculo 161 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS \u00a0<\/p>\n
– En el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, los ciudadanos Yulainny Zayhonara Morales, Jackeline Guzm\u00e1n Buitrago, Nelfy Astrid Barreto Lozada, Ebert Andr\u00e9s S\u00e1nchez Ram\u00edrez, Marcela Su\u00e1rez Torres, Cristian Orlando D\u00edaz Ibarra, Luis Alejandro Carre\u00f1o, Jorge Hern\u00e1ndez Correa, Jhon Alexander Zabala, Lorena Fl\u00f3rez Su\u00e1rez, Elkin Jovanny Berga\u00f1o Forero, H\u00e9ctor Julio Guarnizo Quintana, Leidy Viviana T\u00e9llez P\u00e1ez, Juan Pablo Morantes Acu\u00f1a, Johana Patricia Lozada, Yaircinio Bar\u00f3n, Claudia Yaqueline C\u00e1rdenas Ni\u00f1o, Ram\u00f3n Bustamante Clavijo, William Alexander Rivera, Luis Alejandro Camacho, Deisy Jim\u00e9nez Salda\u00f1a, Edwin D\u00edaz P\u00e1ez, Milena Paola Estupi\u00f1\u00e1n Su\u00e1rez, Carlos Mauricio Trigos, Carlos Alberto Pel\u00e1ez, Yeison Mauricio Cruz, Sonia Leonor Bustos, Gerardo Carvajal Li\u00e9vano, Roc\u00edo Mateus Cadena, H\u00e9ctor Claudio Gonz\u00e1lez, Ingrid Johanna Talero S\u00e1nchez, Irma Cristina Tibaduiza Gonz\u00e1les y Darhuid Jonathan Camacho se hicieron part\u00edcipes de la causa suscitada a prop\u00f3sito de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad ejercida contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 y, en consecuencia, solicitaron a esta Corporaci\u00f3n que declarara la inexequibilidad de las referidas normas. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de expresar su adhesi\u00f3n a los cargos de fondo propuestos por el demandante, en t\u00e9rminos generales, se\u00f1alan los coadyuvantes que las normas demandadas vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto el legislador \u00a0desconoci\u00f3 la iniciativa privativa del gobierno para expedir o modificar normas sobre participaciones de los distritos y municipios en las rentas nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, manifiestan que dichas disposiciones quebrantan el principio constitucional de unidad de materia, dado que el legislador rebas\u00f3 su competencia, al entrar a regular temas relacionados con la destinaci\u00f3n de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas P\u00fablicas, el deporte y la cultura, en una ley que tiene por objeto fortalecer econ\u00f3micamente el Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, algunos de los ciudadanos intervinientes se muestran en desacuerdo con el texto conciliado del art\u00edculo 11 de la Ley 1393 de 2010, toda vez que consideran que la comisi\u00f3n accidental respectiva se extralimit\u00f3 en el ejercicio de sus competencias al modificar aspectos sustanciales del proyecto de ley debatido y aprobado en Senado y C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
-A su turno, los ciudadanos Sandra Piedad Botero Boh\u00f3rquez, Lina Mar\u00eda Rodr\u00edguez, Camilo Andr\u00e9s Tovar Perilla, Johan Hern\u00e1n Lugo Barbosa, Ivone Paola Rodr\u00edguez, Diana Carolina Porras Rodr\u00edguez, Martha Cecilia Recaman Jaramillo, Natalia Escobar Portela, Linda Magaly Castro Mill\u00e1n, Alejandro L\u00f3pez Torres, Ruth Feliciano Garz\u00f3n y Erwing Rodrigo Moreno se pronunciaron sobre la demanda de la referencia con el objeto de defender la constitucionalidad de las normas objeto de reproche. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de los intervinientes, si bien es cierto que el art\u00edculo 142 de la ley 5 de 1992, consagra que solo por iniciativa del gobierno el legislador puede dictar o reformar leyes relacionadas con la participaci\u00f3n de los municipios en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, no lo es menos que el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le otorga facultad al Congreso de la Republica para expedir leyes, y a trav\u00e9s de ellas, establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n, lo cual significa que est\u00e1 haciendo pleno uso de las competencias expresamente atribuidas por la norma superior. \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace al cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, disienten de la postura del demandante, al se\u00f1alar que las disposiciones objeto de censura se adhieren plenamente al contenido de la Ley 1393 de 2010, puesto que regulan materias afines a la salud, a trav\u00e9s del deporte y la cultura, de manera que el legislador no realiz\u00f3 un cambio abrupto del n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, pues ha de entenderse que una disposici\u00f3n normativa puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando exista relaci\u00f3n objetiva y razonable entre los mismos. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los dem\u00e1s cargos de inconstitucionalidad que se alegan en la presente causa, estiman los intervinientes que se trata de simples interpretaciones subjetivas que carecen de todo fundamento jur\u00eddico para generar un verdadero debate o escenario de confrontaci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Entre tanto, los ciudadanos Martha Isabel Jim\u00e9nez Mill\u00e1n y Hernando Quintero Ram\u00edrez, intervinieron en el presente asunto, a fin de solicitarle a esta Corporaci\u00f3n que se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda propuesta, debido a ineptitud sustancial de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio de los intervinientes, la demanda formulada por el actor no cumple con los presupuestos m\u00ednimos previstos en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 para su admisi\u00f3n. Puntualmente, manifiestan que no se advierten razones claras, suficientes y pertinentes que permitan sustentar la inconstitucionalidad de las normas acusadas, pues solo se limita a exponer una serie de argumentos confusos que no facilitan la identificaci\u00f3n de una verdadera oposici\u00f3n a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, de manera subsidiaria, le proponen a la Corte que declare exequibles los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, en la medida de que no existi\u00f3 vulneraci\u00f3n del principio constitucional de unidad de materia, toda vez que a trav\u00e9s de dichas normas se pretende obtener recursos para el deporte y as\u00ed contribuir a la salud de los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 5220, del cuatro (04) de octubre de dos mil once (2011), se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de la ley parcialmente acusada, solicit\u00e1ndole a la Corte declarar inexequibles los art\u00edculos 10 y 11 de la misma, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Partiendo de un an\u00e1lisis del proceso de formaci\u00f3n de la Ley 1393 de 2010, iniciando con la exposici\u00f3n de motivos, la Vista Fiscal advierte que los art\u00edculos 10 y 11 objeto censura constitucional, vulneran el principio constitucional de unidad de materia, toda vez que su contenido no se relaciona con ninguno de los prop\u00f3sitos perseguidos por la ley y consignados expresamente en \u00a0su t\u00edtulo, pues no hace referencia alguna a temas puntuales respecto del Sistema de Seguridad Social en Salud, sino que, por el contrario, “se ocupa del destino y del manejo de los recursos correspondientes a las bibliotecas p\u00fablicas”. \u00a0<\/p>\n
A su turno, aduce que el art\u00edculo 11 demandado, adem\u00e1s de vulnerar el anterior principio constitucional, desconoce tambi\u00e9n la iniciativa privativa del Gobierno en la expedici\u00f3n de normas relacionadas con la participaci\u00f3n de los municipios en las rentas nacionales, pues al regular una materia de ese alcance, no debi\u00f3 haber tenido origen en la c\u00e9lula legislativa. \u00a0<\/p>\n
Bajo el anterior contexto, el Ministerio P\u00fablico considera que no es necesario referirse a los dem\u00e1s cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante, pues con lo expuesto en precedencia es suficiente para deprecar la inexequibilidad de los preceptos normativos acusados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010. \u00a0<\/p>\n
2. Alcance de la demanda y problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
2.1. Como ya ha sido mencionado, en el asunto bajo examen el actor le solicita a la Corte que declare inexequible los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, por \u00a0considerar que, a trav\u00e9s de dichas normas, el Congreso de la Rep\u00fablica viol\u00f3 el principio de unidad de materia, consagrado expresamente en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta, e igualmente, la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno para promover leyes que ordenan participaciones en las rentas nacionales, mandato contenido en el art\u00edculo 154 del mismo ordenamiento Superior. \u00a0<\/p>\n
2.2. De acuerdo con el planteamiento de la demanda, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se produjo como consecuencia de que los art\u00edculos acusados regulan asuntos que no guardan ninguna relaci\u00f3n de conexidad con la materia de la ley. As\u00ed, mientras la Ley 1393 de 2010, tiene por objeto la b\u00fasqueda y generaci\u00f3n de recursos para contribuir al financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y manejo de recursos correspondientes a las bibliotecas p\u00fablicas (art. 10\u00b0) y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura (art. 11), aspectos totalmente ajenos al fin perseguido por el ordenamiento al que pertenecen. \u00a0<\/p>\n
2.3. En cuanto hace al desconocimiento de la iniciativa legislativa privativa del Gobierno, se afirma en la demanda que la misma tuvo lugar, dado que las normas acusadas tratan una materia relacionada con la participaci\u00f3n de los municipios en una renta nacional, asunto que no debi\u00f3 tener origen en el Congreso de la Rep\u00fablica, como en efecto ocurri\u00f3, sino en el ejecutivo, tal y como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en consonancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 142, numeral 12, de la Ley 5 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Un grupo importante de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio P\u00fablico, se manifest\u00f3 de acuerdo con el planteamiento de la demanda. En t\u00e9rminos concretos, coinciden con el actor en sostener que los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 violan el principio de unidad de materia, toda vez que regulan temas relacionados con la destinaci\u00f3n de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la cultura, en una ley que tiene por objeto fortalecer financieramente el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Consideran, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 11 acusado tambi\u00e9n desconoce la iniciativa legislativa privativa del Gobierno, ya que regula la participaci\u00f3n espec\u00edfica en una renta nacional, medida que se adopt\u00f3 sin el correspondiente respaldo del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
2.5. Por su parte, un segundo grupo de intervinientes se expres\u00f3 en contra de las acusaciones, por considerar que las disposiciones impugnadas se ajustan a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En punto a la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, afirman que aquellas se adhieren plenamente al contenido de la Ley 1393 de 2010, en cuanto regulan materias afines a la salud, como lo son el deporte y la cultura. Sostienen igualmente que, en cuanto al desconocimiento de la iniciativa legislativa privativa del Gobierno para impulsar leyes que ordenan participaciones en las rentas nacionales, el actor incurre en abiertas contradicciones, pues, aun cuando en algunos apartes de la demanda sostiene que las normas acusadas no fueron tramitadas a iniciativa del Gobierno, en otros reconoce que fueron los ministros quienes radicaron el proyecto de ley incluyendo los contenidos cuestionados. \u00a0<\/p>\n
2.6. De acuerdo con los planteamientos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer, inicialmente, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– Si el legislador desconoce el principio de unidad de materia, por el hecho de incluir en una ley cuyo objeto es contribuir a generar recursos adicionales para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, medidas relacionadas con la destinaci\u00f3n de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la cultura. \u00a0<\/p>\n
De concluirse que las normas demandadas no violan el principio de unidad de materia, le corresponder\u00e1 a la Corte definir: \u00a0<\/p>\n
– Si a trav\u00e9s de tales normas el legislador desconoce la iniciativa privativa del Gobierno para promover leyes que ordenan participaciones en las rentas nacionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El principio de unidad de materia. Configuraci\u00f3n constitucional y reglas aplicables \u00a0<\/p>\n
3.1. Seg\u00fan qued\u00f3 explicado, se le atribuye a las normas acusadas la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, sobre la base de considerar el actor, que en ellas se regulan asuntos que no guardan ninguna relaci\u00f3n con el tema de la ley a la que pertenecen. Al respecto, habr\u00e1 de recordarse inicialmente que el mencionado principio ha sido objeto de estudio por parte de esta Corporaci\u00f3n, quien, a trav\u00e9s de distintos pronunciamientos, ha reconocido el importante papel que \u00e9ste cumple en el proceso de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del tr\u00e1mite legislativo, ocup\u00e1ndose tambi\u00e9n de definir los presupuestos b\u00e1sicos que determinan su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Como es sabido, el principio de unidad de materia se encuentra consagrado expresamente en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, conforme al cual “todo proyecto de \u00a0ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el art\u00edculo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir \u00e9ste que “el t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. A partir de su regulaci\u00f3n constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia l\u00f3gica entre el t\u00edtulo y su contenido normativo, as\u00ed como tambi\u00e9n, una relaci\u00f3n de conexidad interna entre las distintas normas que la integran. Con ello, la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le est\u00e1 fijando al Congreso dos condiciones espec\u00edficas para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa: (i) definir con \u00a0precisi\u00f3n, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simult\u00e1neamente, (ii) mantener una estricta relaci\u00f3n interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia tem\u00e1tica y una clara correspondencia l\u00f3gica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relaci\u00f3n de conexidad1. Consecuencia de tales condiciones, ser\u00eda, entonces, que el Congreso act\u00faa en contrav\u00eda del principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien [no] encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado”.2 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Ha dejando en claro la jurisprudencia, que con la implementaci\u00f3n del principio de unidad de materia se busca propiciar un ejercicio transparente y coherente de la funci\u00f3n legislativa, de manera que su producto, la ley, se concrete en materias previamente definidas y sea el “resultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n han sido objeto de conocimiento y discernimiento”3. Su observancia contribuye, entonces, “a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”4. \u00a0<\/p>\n
Dentro del prop\u00f3sito de contribuir al logro de un mayor nivel de transparencia en el debate, la Corte ha explicado que con la exigencia de conexidad material, \u00a0“se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate”5. As\u00ed, por ejemplo, puede ocurrir que a un proyecto ley, en su versi\u00f3n original o en las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relaci\u00f3n con la materia desarrollada por aqu\u00e9l, y que \u00e9stas pasen desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusi\u00f3n alguna, e incluso, sin que exista conciencia en los congresistas sobre su verdadero alcance y proyecci\u00f3n. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no ser\u00eda transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexi\u00f3n y discusi\u00f3n propio de la funci\u00f3n legislativa, “defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participaci\u00f3n democr\u00e1tica inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se ver\u00edan sorprendidos por la aprobaci\u00f3n de normas respecto de cuya incorporaci\u00f3n en el proyecto no tuvieron previa y expl\u00edcita noticia”6. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en punto al objetivo de contribuir a la coherencia del debate, este Tribunal ha se\u00f1alado que la unidad de materia propende porque la “tarea legislativa se concentre en asuntos espec\u00edficos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad”7. Esta \u00faltima situaci\u00f3n irregular tendr\u00eda lugar, precisamente, en los casos en que, aun cuando ciertos contenidos tem\u00e1ticos haya sido introducidos de manera expl\u00edcita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el debate en algunas de las instancias legislativas, tales contenidos no se relacionan con una materia com\u00fan, ni resultan afines -directa e indirectamente- con el tema general del proyecto. En tales eventos, el debate no ser\u00eda coherente por raz\u00f3n de la incongruencia interna surgida entre las propias medidas cuestionadas y el texto general de la ley8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Conforme con lo dicho, el principio de unidad de materia act\u00faa, entonces, como un l\u00edmite al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica, en cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo tiempo, como un par\u00e1metro de control de las leyes, en el entendido que una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Ahora bien, sin desconocer el importante papel que est\u00e1 llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo de la funci\u00f3n legislativa, esta Corporaci\u00f3n viene afirmado que, para efectos de darle estricta aplicaci\u00f3n al referido principio, es necesario ponderar, por una parte, el alcance constitucional a \u00e9l reconocido y, por la otra, el amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica que, en virtud del principio democr\u00e1tico y la cl\u00e1usula general de competencia, tambi\u00e9n la propia Carta le otorga al Congreso para regular las distintas materias de ley. En ese contexto, lo ha manifestado la Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto r\u00edgido o de interpretaci\u00f3n restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haci\u00e9ndolo del todo nugatorio”9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.7. Acorde con tal criterio, la jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad tem\u00e1tica”10, de tal suerte que se piense, err\u00f3neamente, que un proyecto de ley, o la ley en s\u00ed misma, solo puede referirse a un mismo o \u00fanico tema. A juicio de la Corporaci\u00f3n, la expresi\u00f3n “materia”, a que hace referencia el art\u00edculo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, \u00a0de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite, es la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley”11. Ello, sobre la base de considerar que lo que proh\u00edbe la Constituci\u00f3n es que no se relacionen los temas de un art\u00edculo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto \u00e9ste que, en todo caso, no tiene por qu\u00e9 comprometer la atribuci\u00f3n constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere m\u00e1s conveniente y acorde con los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica que lo gu\u00edan”. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. As\u00ed, dentro del prop\u00f3sito de respetar el amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica reconocido al Congreso para hacer las leyes, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que resulta constitucionalmente admisible, desde el punto de vista del principio de unidad de materia, que un proyecto de ley pueda tener diversos contenidos tem\u00e1ticos, “siempre y cuando los mismos se relacionen entre s\u00ed y \u00e9stos a su vez con la materia de la ley”12. \u00a0<\/p>\n
3.9. En punto a este \u00faltimo aspecto, la hermen\u00e9utica constitucional tambi\u00e9n ha dejado sentado que la relaci\u00f3n de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, raz\u00f3n por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recientemente, en la Sentencia C-400 de 2010, la Corte hizo expresa referencia al alcance de los distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En relaci\u00f3n con la (i) conexidad tem\u00e1tica, explic\u00f3 que la misma puede definirse “como la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular”. Como ya se mencion\u00f3, la Corte ha dispuesto que la conexidad tem\u00e1tica, analizada desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad tem\u00e1tica, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable14”. En cuanto a la (ii) Conexidad causal, manifest\u00f3 que \u00e9sta se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n. Concretamente, la conexidad causal “hace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley”. Por su parte, frente a la (iii) conexidad teleol\u00f3gica, dijo igualmente que ella tambi\u00e9n tiene que ver con “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular”. \u00a0Esto significa que en virtud de la conexidad teleol\u00f3gica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley”. Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistem\u00e1tica, la misma fue entendida “como la relaci\u00f3n existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. De este modo, para efectos de establecer el cumplimiento del principio de unidad de materia, debe acudirse a una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional, que permita verificar si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica. Con base en tal lectura, la propia jurisprudencia constitucional ha venido considerando que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.11. Respecto a las implicaciones del principio de unidad de materia en el \u00e1mbito del control de constitucionalidad, a la luz de las reglas de interpretaci\u00f3n por ella fijadas, la Corporaci\u00f3n ha precisado que el citado control debe ser flexible, de tal manera que, como se ha explicado, se respete el amplio margen de configuraci\u00f3n reconocido al Congreso para hacer las leyes, impidiendo a su vez, que una interpretaci\u00f3n demasiado r\u00edgida o restrictiva, termine por hacer inoperante la labor legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, \u00a0como ya lo ha hecho en anteriores pronunciamientos, la Corte ha dejado claro que el hecho de que el control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia sea flexible, “tampoco puede implicar que [\u00e9ste] quede desprovisto de contenido”16, pues ello llevar\u00eda a desconocer el mandato constitucional que lo consagra y que expresamente le impone al Congreso su estricta observancia. Por eso, si bien el legislador, dentro de su amplio margen de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, se encuentra habilitado para incluir en una misma ley diversos temas, la posibilidad de que dicha habilitaci\u00f3n se entienda leg\u00edtimamente ejercida, seg\u00fan ha quedado dicho, depende de que los temas en ella incluidos guarden una relaci\u00f3n de conexidad interna, pudiendo ser \u00e9sta causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, pues solo de esta manera se atiende al prop\u00f3sito perseguido con el principio de unidad de materia, cual es el de evitar las incongruencias normativas en las leyes17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12. Sobre la base de los criterios expuestos, este Tribunal ha definido la metodolog\u00eda a seguir en el examen de constitucionalidad por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, destacando que, inicialmente, (i) le corresponde al juez constitucional entrar a determinar el alcance material o contenido tem\u00e1tico de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, (ii) proceder a verificar si la norma que ha sido cuestionada guarda con la materia de la ley alguna relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica, que justifique su incorporaci\u00f3n al texto de la ley objeto de revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.13. De igual manera, a efectos de precisar los n\u00facleos tem\u00e1ticos de una ley, la jurisprudencia ha estimando que resulta \u00fatil acudir: (i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos originales y definitivos; (ii) al propio t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley, donde se anuncia y define la tem\u00e1tica a tratar; e igualmente, (iii) al contexto o contenido b\u00e1sico del ordenamiento legal que se examina. Para la Corte, la evaluaci\u00f3n y valoraci\u00f3n de tales elementos, ya sea de forma conjunta o independiente, seg\u00fan lo determinen las circunstancias particulares, “es lo que le permite al \u00f3rgano de control constitucional entrar a definir si una determinada disposici\u00f3n desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica”18. \u00a0<\/p>\n
3.14. No sobra reiterar, siguiendo el precedente constitucional, que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia constituye un vicio de car\u00e1cter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte. Ha dejado en claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violaci\u00f3n del citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobaci\u00f3n de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el contenido normativo del art\u00edculo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada19. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad cuando se invoca la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
4.1.v De acuerdo con lo preceptuado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, y 2\u00b0 y 3\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que, para efectos de que la Corte pueda adelantar el control constitucional sobre una ley por la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, se requiere que el demandante cumpla previamente con una carga procesal m\u00ednima20, cual es la de: (i) se\u00f1alar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley acusada, (ii) citar la disposiciones que seg\u00fan su criterio no guardan relaci\u00f3n con el tema general de la ley, y (iii) explicar las razones por las cuales considera que dichas disposiciones no son afines a la materia de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el asunto bajo examen, la Corte considera que el actor cumpli\u00f3 con los mencionados requisitos de procedibilidad, toda vez que, en el respectivo escrito de acusaci\u00f3n, se refiere al contenido tem\u00e1tico de la ley acusada, indica cuales son las normas incompatibles con dicho contenido tem\u00e1tico, e igualmente, incluye los motivos por los cuales se presenta la incongruencia normativa alegada. En efecto, conforme qued\u00f3 ya anotado, el actor estructura el cargo por la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, sosteniendo que, mientras Ley 1393 de 2010 tiene por objeto fortalecer financieramente el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los art\u00edculos acusados, 10 y 11 del mismo ordenamiento, se ocupan de regular temas totalmente ajenos a dicho fin, cual es la destinaci\u00f3n de recursos para la Red Nacional de Bibliotecas, el deporte y la cultura, incongruencia que desconoce el mandato previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esa forma, los elementos contenidos en la demanda satisfacen la carga de procedibilidad impuesta, siendo \u00e9stos suficientes para que la Corte active su competencia y emita un pronunciamiento de fondo con respecto a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1393 de 2010\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. La Ley 1393 de 2010, “Por la cual se definen rentas espec\u00edficas para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recurso para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el prop\u00f3sito espec\u00edfico de fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la adopci\u00f3n de medidas dirigidas a la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos, y a la potenciaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de los ya existentes. Tal objetivo se infiere, sin discusi\u00f3n alguna, tanto del t\u00edtulo de la ley, como de los antecedentes que hacen parte de la historia legislativa. \u00a0<\/p>\n
5.2. En efecto, de acuerdo con lo expresado por el Gobierno Nacional en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que posteriormente se convirti\u00f3 en la Ley 1393 de 2010, a trav\u00e9s del mismo, se pretend\u00eda “adoptar medidas que permitan generar nuevos recursos al sistema para superar el deterioro financiero del mismo, as\u00ed como para asegurar el avance en materia de cobertura universal y unificaci\u00f3n de planes de beneficios. De esta manera, se requiere la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos, y la potenciaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de los recursos existentes, especialmente a trav\u00e9s de medidas integrales que permitan ejercer un control eficaz a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n en el pago de las cotizaciones y mediante la reorientaci\u00f3n de los recursos al interior del sistema”21. (Negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
5.3. En la referida exposici\u00f3n de motivos, destac\u00f3 el Gobierno la grave situaci\u00f3n financiera que, para finales del a\u00f1o 2009, ven\u00eda enfrentando el Sistema de Seguridad Social en Salud, especialmente frente a la prestaci\u00f3n del servicio a los sectores de poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerables, lo que, a su juicio, se derivaba, particularmente, de un aumento en la demanda por servicios no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud de los Reg\u00edmenes Contributivo y Subsidiado, y de la necesidad de avanzar en materia de cobertura universal y unificaci\u00f3n de los planes de beneficios. \u00a0<\/p>\n
5.4. La grave crisis financiera del sistema de salud, se pretendi\u00f3 enfrentar, inicialmente, mediante la declaratoria del Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional, lo que ocurri\u00f3 con la expedici\u00f3n del Decreto Legislativo 4975 del 23 de diciembre de 2009, y los posteriores decretos de desarrollo. No obstante, ante la circunstancia de que dicho Estado de Emergencia fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-252 de 2010, quedando sin efecto las medidas adoptadas a su amparo, se hac\u00eda entonces necesaria la expedici\u00f3n de una ley que permitiera conjurar las causas de la crisis financiera del sistema de salud, orientada as\u00ed, \u00a0 “a la obtenci\u00f3n de recursos con destino a la universalizaci\u00f3n en el aseguramiento, a la unificaci\u00f3n de los planes obligatorios de salud de los reg\u00edmenes contributivo y subsidiado, y a la financiaci\u00f3n de servicios prestados a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda y a la poblaci\u00f3n vinculada que se atienda a trav\u00e9s de la red hospitalaria p\u00fablica”22. \u00a0<\/p>\n
5.5. Como se mencion\u00f3, a juicio del Gobierno, la citada ley deb\u00eda estar dirigida, entonces, tanto a la b\u00fasqueda de nuevas fuentes de recursos para la salud, como al buen uso y optimizaci\u00f3n de los recursos que ya hac\u00edan parte del sistema, especialmente, “a trav\u00e9s de medidas integrales que permitieran ejercer un control eficaz a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n en el pago de las cotizaciones y mediante la reorientaci\u00f3n de los recursos al interior del sistema”. En ese contexto, el objetivo de tramitar una ley de salvamento financiero para la salud, pasaba por la idea de incluir en ella algunas de las medidas econ\u00f3micas que se adoptaron durante la vigencia del Estado de Emergencia Social, y que la propia Corte, reconociendo la gravedad de la situaci\u00f3n, les reconoci\u00f3 un efecto diferido con el prop\u00f3sito de permitirle al Gobierno y al Congreso sacar adelante la aludida iniciativa legislativa sin crear mayores traumatismos. As\u00ed, se pretend\u00eda incluir en la ley las medidas contenidas en los Decretos Legislativos 127, 129 y 132 de 2010, que establec\u00edan: (i) el primero, modificaciones al IVA sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y similares, con los que se obtendr\u00edan recursos destinados a financiar prestaciones en salud y la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios; (ii) el segundo, medidas en materia de control a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de cotizaciones y aportes al sistema de salud; y (iii) el tercero, mecanismos para administrar y optimizar el flujo de recursos que financian el R\u00e9gimen Subsidiado de Salud. \u00a0<\/p>\n
Sobre el punto se dijo en la referida exposici\u00f3n de motivos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Como es de p\u00fablico conocimiento, existen hechos realmente graves que afectan la seguridad social en salud y los derechos de acceso a la salud, especialmente de los sectores de poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerables, en la medida en que estos sucesos han deteriorado las condiciones financieras del Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la demanda por servicios no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud de los Reg\u00edmenes Contributivo y Subsidiado, los cuales no estaban previstos en el esquema fijado por la Ley 100 de 1993, se ha venido generalizando recientemente. Este hecho pone en riesgo el equilibrio financiero del Sistema, puesto que el aumento acelerado de esta demanda compromete los recursos del aseguramiento en salud, y por esta v\u00eda amenaza la viabilidad del Sistema, pone en riesgo la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida de la poblaci\u00f3n. Por ejemplo, en el R\u00e9gimen Contributivo, los recursos que se orientan a la prestaci\u00f3n de servicios No POS superan ya el 20% de la totalidad de los ingresos de la Cuenta de compensaci\u00f3n del Fosyga. En las entidades territoriales, para finales de 2009, el d\u00e9ficit financiero en la prestaci\u00f3n de servicios se increment\u00f3 de manera sustancial, alcanzando cerca de 1 bill\u00f3n de pesos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mencionado aumento en los gastos del Sistema ha hecho que los ingresos del mismo sean insuficientes para la atenci\u00f3n de la demanda de servicios no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud, pues los recursos son apenas suficientes para sostener la financiaci\u00f3n del sistema de aseguramiento de ambos reg\u00edmenes. Por otra parte, la Sentencia T-760 de 2008 de la honorable Corte Constitucional estableci\u00f3 la necesidad de ir avanzando para lograr, no solamente la cobertura universal, lo m\u00e1s pronto posible, sino tambi\u00e9n inst\u00f3 al Gobierno a plantear una transici\u00f3n para ir logrando la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n plantea por tanto la necesidad de adoptar medidas que permitan generar nuevos recursos al sistema para superar el deterioro financiero del mismo, as\u00ed como para asegurar el avance en materia de cobertura universal y unificaci\u00f3n de planes de beneficios. De esta manera, se requiere la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos, y la potenciaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de los recursos existentes, especialmente a trav\u00e9s de medidas integrales que permitan ejercer un control eficaz a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n en el pago de las cotizaciones y mediante la reorientaci\u00f3n de los recursos al interior del sistema”23. \u00a0<\/p>\n
5.6. El objetivo aducido por el Ejecutivo en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 1393 de 2010, fue mantenido y respaldado por el Congreso de la Rep\u00fablica en el curso de los debates en Comisiones y Plenarias de Senado y C\u00e1mara. As\u00ed, en la ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, luego de hacer un recuento de las circunstancias que motivaron la iniciativa legislativa, los ponentes coincidieron con el Gobierno en se\u00f1alar que la finalidad del proyecto era el de adoptar medidas dirigidas a “la consecuci\u00f3n de nuevos recursos con destino a la salud, as\u00ed como a la optimizaci\u00f3n de los existentes”24, para lo cual era conveniente incluir, con car\u00e1cter definitivo, las medidas contenidas en los decretos legislativos declarados inexequibles por la Corte y que tuvieran por objeto el citado prop\u00f3sito econ\u00f3mico. Sobre este particular, se explic\u00f3 en la ponencia lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
” Mediante Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, el Gobierno Nacional decret\u00f3 el Estado de Emergencia Social con fundamento en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley Estatutaria 137 de 1994, ante la grave situaci\u00f3n que enfrentaba la prestaci\u00f3n del servicio de salud en todo el territorio Nacional, entre otras, dada la insuficiencia de recursos en el sistema General de Seguridad Social en Salud para asumir los crecientes gastos por concepto de servicios y medicamentos no incluidos en los Planes obligatorios de salud de los reg\u00edmenes contributivo y subsidiado, as\u00ed como los imperativos de universalizaci\u00f3n y unificaci\u00f3n de los planes de beneficios25[1][1]. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Con el fin de conjurar dicha causa de la crisis que da lugar a la declaratoria de emergencia social, el Decreto 4975 plante\u00f3 la necesidad de generar nuevos recursos originados en la explotaci\u00f3n de los monopolios de juegos de suerte y azar y licores, vinos y aperitivos, as\u00ed como los provenientes de los cigarrillos y tabaco elaborado, las cervezas, sifones y refajos, entre otros. Asimismo, estableci\u00f3 la necesidad de optimizar el flujo de recursos que financian el sistema de seguridad social en salud, as\u00ed como fortalecer los mecanismos antievasi\u00f3n y antielusi\u00f3n de las rentas que financian el sector. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Dichas determinaciones se materializaron finalmente, en primer lugar, con la expedici\u00f3n del Decreto 127 de 2010, el cual establec\u00eda modificaciones al IVA sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, as\u00ed como a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y similares, con base en las cuales se obtendr\u00edan recursos destinados a financiar prestaciones excepcionales en salud y la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 En segundo lugar, mediante la expedici\u00f3n del Decreto 129 de 2010, ‘por medio del cual se adoptan medidas en materia de control a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de cotizaciones y aportes al sistema de la protecci\u00f3n social, y se dictan otras disposiciones’ y en tercer lugar a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n del Decreto 132 de 2010, ‘por el cual se establecen mecanismos para administrar y optimizar el flujo de recursos que financian el R\u00e9gimen Subsidiado de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u00b4. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Como es de amplio conocimiento, la honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-252 de 2010 declar\u00f3 la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009, mediante el cual se declar\u00f3 el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional, por considerar que la crisis invocada como causante de la misma no se originaba en hechos sobrevinientes ni inminentes, tal y como lo exige la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para el efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Como consecuencia de dicha declaratoria de inexequibilidad se deriva tambi\u00e9n la inexequibilidad de las medidas adoptadas mediante decreto legislativo en el marco de la emergencia, la cual ha venido siendo objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional en cada caso concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Sin embargo, en tanto que el Alto Tribunal reconoce la excepcional gravedad de la situaci\u00f3n financiera del sistema de seguridad social en salud, la cual pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho a la salud de los colombianos, reconoce un efecto diferido respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establezcan fuentes tributarias de financiaci\u00f3n orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. Por tal raz\u00f3n, en Sentencia C-253 de 2010, la Corte estableci\u00f3 que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 127 de 2010, \u00fanicamente se har\u00eda efectiva a partir del 16 de diciembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 En este orden de ideas, como consecuencia de la decisi\u00f3n adoptada por la honorable Corte Constitucional, se requiere el trabajo coordinado, arm\u00f3nico y urgente del Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional con el fin de adoptar mediante ley de la Rep\u00fablica y con car\u00e1cter definitivo, las medidas contenidas en los decretos legislativos que ten\u00edan por objeto la consecuci\u00f3n de nuevos recursos con destino a la salud, as\u00ed como la optimizaci\u00f3n de los existentes. Para tal efecto, el Gobierno Nacional someti\u00f3 a consideraci\u00f3n del honorable Congreso de la Rep\u00fablica la presente iniciativa legislativa, en la cual se propone incluir como legislaci\u00f3n ordinaria y permanente las medidas que desarrollen el objeto antes descrito que hubieren estado incorporadas en los decretos legislativos objeto de la declaratoria de inexequibilidad antes referida. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 La explicaci\u00f3n detallada del contenido de cada una de las disposiciones propuestas ha sido ampliamente desarrollada en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley radicado de manera conjunta por los se\u00f1ores Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y de la Protecci\u00f3n Social, y no se considera necesario hacer referencia nuevamente a las mismas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Dentro del t\u00e9rmino que los ponentes hemos tenido para el estudio del presente proyecto de ley, se han adelantado an\u00e1lisis y reuniones de concertaci\u00f3n con el Gobierno Nacional y con representantes de las Entidades Territoriales, procurando que las disposiciones contenidas en el presente no s\u00f3lo garanticen recursos para la atenci\u00f3n en salud de los colombianos, sino que le permitan tambi\u00e9n a aquellas no perder recursos que comprometan el ejercicio de sus competencias.”26 \u00a0<\/p>\n
5.7. Por su parte, en las respectivas ponencias presentadas ante la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, se reiter\u00f3 el prop\u00f3sito de circunscribir el objetivo del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 1393 de 2010, a la adopci\u00f3n de medidas dirigidas a la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos para el Sistema de Seguridad Social en Salud, y a la optimizaci\u00f3n de los recursos que hac\u00edan parte del sistema. Para tales efectos, las ponencias se limitaron a reproducir las explicaciones contenidas en la ponencia presentada para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, destacando que: “como consecuencia de la decisi\u00f3n adoptada por la honorable Corte Constitucional, se requiere el trabajo coordinado, arm\u00f3nico y urgente del Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional con el fin de adoptar mediante ley de la Rep\u00fablica y con car\u00e1cter definitivo, las medidas contenidas en los decretos legislativos que ten\u00edan por objeto la consecuci\u00f3n de nuevos recursos con destino a la salud, as\u00ed como la optimizaci\u00f3n de los existentes”27. \u00a0<\/p>\n
5.8. Dentro del objetivo perseguido por la Ley 1393 de 2010, de fortalecer financieramente el Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la obtenci\u00f3n de nuevos recursos y la optimizaci\u00f3n de los ya existentes, en el propio t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley se describen los aspectos concretos materia de regulaci\u00f3n. Ellos son: (i) definir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud; (ii) adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud; (iii) evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud; y (iv) redireccionar recursos al interior del sistema de salud. \u00a0<\/p>\n
5.9. Atendiendo pues a su finalidad integral, la Ley 1393 de 2010 se organiza a trav\u00e9s de 40 art\u00edculos distribuidos en Cinco Cap\u00edtulos. (i) Del Primer Cap\u00edtulo hacen parte aquellas medidas dirigidas a la obtenci\u00f3n de recursos tributarios para el Sistema de Seguridad Social en Salud; a su vez, (ii) al Segundo Cap\u00edtulo se integran los recursos para el aludido sistema, provenientes de los juegos de suerte y azar; por su parte, (iii) en el Cap\u00edtulo Tercero se incluyen las medidas en materia de control a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n de cotizaciones y aportes; de igual manera, (iv) el Cap\u00edtulo Cuarto trata de la transformaci\u00f3n de recursos para la unificaci\u00f3n de los planes obligatorios de salud, y, finalmente, en (v) el Cap\u00edtulo Quinto se encuentran las medidas econ\u00f3micas adoptadas en el campo financiero en beneficio del servicio de salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.10. En cuanto a las medidas previstas en los Cap\u00edtulos Primero y Segundo de la Ley 1393, dirigidas a obtener recursos tributarios para mejorar la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social en Salud, se advierte que las mismas se concretan: (i) \u00a0en modificaciones al IVA sobre la cerveza y sifones (arts. 1\u00b0, 2\u00b0 y 4\u00b0) y sobre los juegos de suerte y azar (arts. 3\u00b0, 4\u00b0, 12 a 25), y, tambi\u00e9n, (ii) en modificaciones a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado (arts. 5\u00b0, 6\u00b0 y 7\u00b0), y licores, vinos, aperitivos \u00a0y similares (arts. 8\u00b0 y 9\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.11. En ese esquema, se pone en evidencia que el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 1393 de 2010 se encuentra circunscrito al fortalecimiento financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, raz\u00f3n por la cual, puede sostenerse que resulta relacionada con la materia de la ley, toda norma que persiga dicho fin, dentro del contexto de definir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, promover actividades generadoras de recursos para dicho servicio, evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes, redireccionar recursos al interior del sistema de salud, o, en suma, adoptar medidas que resulten a fines con tales asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Las normas acusadas violan el principio de unidad de materia por cuanto regulan aspectos que no guardan ninguna relaci\u00f3n de conexidad con el financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud \u00a0<\/p>\n
6.1. En la presente causa, las normas acusadas de violar el principio de unidad de materia son los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, los cuales hacen parte del Cap\u00edtulo Primero de la citada ley, que se ocupa de regular el tema referente a los recursos tributarios que se incorporan al Sistema de Seguridad Social en Salud. El primero de tales art\u00edculos prev\u00e9: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“ART\u00cdCULO 10. Modificase el art\u00edculo 41 de la Ley 1379 del 15 de enero de 2010, el art\u00edculo quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 41. Fuentes de financiaci\u00f3n. En desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 24 de la Ley 397 de 1997, se aplicar\u00e1 un porcentaje de no menos del 10% en donde exista, la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al m\u00ednimo establecido en este inciso, estos podr\u00e1n destinarse sin que sea necesario aplicar el porcentaje ya se\u00f1alado en dicha estampilla. \u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso los recursos a que se refiere este par\u00e1grafo podr\u00e1n financiar la n\u00f3mina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”. \u00a0<\/p>\n
6.2. Tal y como se desprende de su texto, a trav\u00e9s del art\u00edculo 10 de la Ley 1393 de 2010, se modifica el art\u00edculo 41 de la Ley 1379 de 2010, “Por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas p\u00fablicas y se dictan otras disposiciones”. El mencionado art\u00edculo 41 de la Ley 137928, regula a su vez lo referente a las fuentes de financiaci\u00f3n de la red Nacional de Bibliotecas P\u00fablicas, disponiendo -de manera general- que, “[e]n desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 24 de la Ley 397 de 1997, no menos del 10% del total del incremento de IVA a que se refiere el art\u00edculo 470 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 1111 de 2006, se destinar\u00e1n a los efectos previstos en dicho art\u00edculo”, esto es, a “promover la creaci\u00f3n, el fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas p\u00fablicas y mixtas y de los servicios complementarios que a trav\u00e9s de \u00e9stas se prestan”29. \u00a0<\/p>\n
6.3. La modificaci\u00f3n introducida al art\u00edculo 41 de la Ley 1379 de 2010, por parte del art\u00edculo 10 de la Ley 1393 de 2010, consiste en suprimir la destinaci\u00f3n de no menos del 10% del total del incremento del 4% del IVA impuesto al servicio de telefon\u00eda celular, para financiar bibliotecas p\u00fablicas. Tal supresi\u00f3n conlleva, a su vez, un nuevo destino de los recursos de no menos del 10% del incremento del IVA, contrario al inicialmente previsto por los art\u00edculos 24 de la Ley 397 de 1997 y 41 de la Ley 1379 de 2010 -la financiaci\u00f3n de bibliotecas p\u00fablicas-, cual es el de su reinversi\u00f3n en el deporte y la cultura, conforme lo prev\u00e9 el art\u00edculo 11 de la precitada Ley 1393 de 2010, tambi\u00e9n demandado en esta causa. \u00a0<\/p>\n
6.4. El art\u00edculo 11 de la Ley 1393 de 2010, dispone: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 11. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 470. Servicio gravado con la tarifa del veinte por ciento (20%). A partir del 1o de enero de 2007, el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil est\u00e1 gravado con la tarifa del 20%. \u00a0<\/p>\n
El incremento del 4% a que se refiere este art\u00edculo ser\u00e1 destinado a inversi\u00f3n social y se distribuir\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte, y la recreaci\u00f3n, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de influencia de los mismos, as\u00ed como para la atenci\u00f3n de los juegos deportivos nacionales y los juegos paral\u00edmpicos nacionales, los compromisos del ciclo ol\u00edmpico y paral\u00edmpico que adquiera la Naci\u00f3n y la preparaci\u00f3n y participaci\u00f3n de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario \u00fanico nacional. \u00a0<\/p>\n
– El 25% restante ser\u00e1 girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con los municipios y\/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del Sistema General de Participaci\u00f3n, establecidos en la Ley 715 de 2001 y tambi\u00e9n, el fomento, promoci\u00f3n y desarrollo de la cultura y la actividad art\u00edstica colombiana. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones de distribuci\u00f3n de estos recursos los cuales se destinar\u00e1n por los Departamentos y el Distrito Capital en un 50% para cultura d\u00e1ndole aplicaci\u00f3n a la Ley 1185 de 2008 y el otro 50% para deporte. Del total de estos recursos se deber\u00e1n destinar m\u00ednimo un 3% para el fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte, la recreaci\u00f3n de deportistas con discapacidad y los programas culturales y art\u00edsticos de gestores y creadores culturales con discapacidad. \u00a0<\/p>\n
Los municipios y\/o distritos cuyas actividades culturales y art\u00edsticas hayan sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas para la Educaci\u00f3n, la Ciencia y la Cultura Unesco, tendr\u00e1n derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta por ciento (50%) para la promoci\u00f3n y fomento de estas actividades. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, deber\u00e1n informar anualmente a las comisiones econ\u00f3micas del Congreso de la Rep\u00fablica, el valor recaudado por este tributo y la destinaci\u00f3n de los mismos”. \u00a0<\/p>\n
6.5. En efecto, mediante el art\u00edculo 11 de la Ley 1393 de 2010, se adiciona el Estatuto Tributario, con un art\u00edculo 47030, a trav\u00e9s del cual se dispone la distribuci\u00f3n de los recursos provenientes del incremento del 4% del IVA al servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular. Dicho precepto, tras recordar que a partir del primero de enero de 2007, el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil est\u00e1 gravado con una tarifa del 20% del IVA -y ya no del 16%-, dispone expresamente que el incremento del 4% se destinar\u00e1 a inversi\u00f3n social, distribuy\u00e9ndose de la siguiente manera: (i) el 75% de tal porcentaje se destinar\u00e1 al fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte y la recreaci\u00f3n, a escenarios deportivos y atenci\u00f3n de juegos deportivos, y a preparar el ciclo ol\u00edmpico; mientras que (ii) el restante 25% se destinar\u00e1 al Distrito Capital y a los Departamentos, para que por medio de convenios con los municipios o distritos, se destine al fomento y desarrollo deportivo y de infraestructura y, tambi\u00e9n, para fomentar, promover y desarrollar la cultura y la actividad art\u00edstica colombiana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. Con el fin de tener una mayor comprensi\u00f3n sobre el contenido y alcance de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, objeto de an\u00e1lisis en esta causa, resulta relevante el siguiente recuento normativo sobre la destinaci\u00f3n dada por la ley a los recursos provenientes del incremento del 4% del IVA al servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil. \u00a0<\/p>\n
– Hasta el a\u00f1o 2002, el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil estuvo gravado con un impuesto al Valor Agregado – IVA del 16%. Para ese a\u00f1o, el art\u00edculo 35 de la Ley 788 de 2002 (que adicion\u00f3 el E.T. con el art\u00edculo 468-3), estableci\u00f3 en su par\u00e1grafo 2\u00b0, que, a partir del 1\u00b0 de enero de 2003, el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil estar\u00eda gravado con una tarifa del 20%. Asimismo, dispuso que el 4% adicional a la tarifa que hasta entonces estuvo en el 16%, se destinar\u00eda a inversi\u00f3n social, distribuyendo “Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoci\u00f3n y desarrollo del deporte, y la recreaci\u00f3n…”, y el 25% restante, deber\u00eda ser “girado a los departamentos y al Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y desarrollo deportivo, atendiendo los criterios del Sistema General de Participaci\u00f3n establecido en la Ley 715 de 2001 y tambi\u00e9n, el fomento, promoci\u00f3n y desarrollo de la cultura y la actividad art\u00edstica colombiana”. \u00a0<\/p>\n
– Posteriormente, se expidi\u00f3 la Ley 1111 de 2006, la cual, en su art\u00edculo 37, mantuvo vigente, tanto la tarifa del 20% del IVA para el servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil (manifestando que tendr\u00eda aplicaci\u00f3n a partir del a\u00f1o 2007), como la distribuci\u00f3n del incremento del 4% \u00a0previsto en el art\u00edculo 35 de la Ley 788 de 2002. No obstante, la Ley 1111, a trav\u00e9s del art\u00edculo citado, incluy\u00f3 una modificaci\u00f3n al par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 35 de la Ley 788 de 2002, en el sentido de disponer que, para llevar a cabo la ejecuci\u00f3n de los recursos del incremento del IVA, correspondientes al 25% girado al Distrito Capital y a los Departamentos, \u00e9stos deb\u00edan suscribir convenios con los municipios y\/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados (dicha ley fue reglamentada por el Decreto 4934 de 2009).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Sin embargo, luego de transcurridos seis meses, la Ley 1393 del 12 de julio de 2010, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 10 y 11, decidi\u00f3 modificar el art\u00edculo 41 de la Ley 1379 de 2010, en el sentido de suprimir los recursos provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefon\u00eda m\u00f3vil, que se hab\u00edan destinado a financiar bibliotecas p\u00fablicas, disponiendo devolver tales recursos nuevamente al deporte y a la cultura conforme lo hab\u00edan previsto las Leyes 788 de 2002 (art. 35) y 1111 de 2006 (art. 37). \u00a0<\/p>\n
6.7. Pues bien, examinado el contenido de los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, encuentra la Corte que en \u00e9stos se regulan temas relacionados con el destino y manejo de los recursos provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefon\u00eda m\u00f3vil, correspondientes a las bibliotecas p\u00fablicas (art. 10), y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura (art. 11). Concretamente, a trav\u00e9s de las citadas disposiciones, el Legislador modific\u00f3 el destino de no menos del 10% de los mencionados recursos, pas\u00e1ndolos de contribuir a la financiaci\u00f3n de las bibliotecas p\u00fablicas, decisi\u00f3n que hab\u00eda adoptado recientemente el propio legislador a trav\u00e9s del art\u00edculo 41 de la Ley 1379 de 2010, a financiar actividades relacionadas con el deporte y la cultura, conforme lo hab\u00edan dispuesto las leyes 788 de 2002 y 1111 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.8. Conforme con ello, comparte la Corte la posici\u00f3n de la demanda y del Ministerio P\u00fablico, en el sentido de considerar que las normas acusadas violan el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 161 de la Carta, pues no se evidencia que los temas en ellos tratados guarden con la materia de la ley alguna relaci\u00f3n de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
6.9. Como ya se mencion\u00f3, la Ley 1393 de 2010, se expidi\u00f3 por el Congreso de la Rep\u00fablica, a iniciativa del Gobierno Nacional, con el prop\u00f3sito espec\u00edfico de fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, mediante la adopci\u00f3n de medidas dirigidas a la consecuci\u00f3n de nuevas fuentes de recursos, y a la potenciaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de los ya existentes. Dentro de ese objetivo, y de acuerdo con su ep\u00edgrafe, las medidas adoptas en la ley se circunscriben a: (i) definir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud; (ii) adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud; (iii) evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud; \u00a0(iv) redireccionar recursos al interior del sistema de salud, y, en su defecto, a (v) adoptar medidas que resulten a fines con tales materias. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.10. En el caso de las normas acusadas, las materias en ellas desarrolladas no est\u00e1n relacionada con la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de recursos para la salud; no se dirigen a evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de los aportes; no redireccionan recursos al interior del sistema de salud; y tampoco constituyen asuntos afines a tales prop\u00f3sitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.11. Seg\u00fan fue mencionado, mientras la Ley 1393 de 2010 tiene por objeto la generaci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de recursos para contribuir al financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, las normas acusadas, en su orden, se ocupan del destino y manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas p\u00fablicas y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura, aspectos \u00e9stos que resultan totalmente ajenos al fin perseguido por la citada ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.12. Desde ese punto de vista, entre los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 y la materia de la mencionada ley, (i) no existe ning\u00fan tipo de conexidad tem\u00e1tica, pues no se aprecia una vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia sobre la que versa la ley -la consecuci\u00f3n y optimizaci\u00f3n de recursos para la salud- y el asunto tratado en las normas acusadas -manejo de recursos de las bibliotecas p\u00fablicas, el deporte y la cultura-. Tampoco existe Conexidad causal, pues las razones que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la ley -la crisis financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud- no coinciden con aquellas que surgen de los art\u00edculos acusados -distribuci\u00f3n de los recursos provenientes del incremento del IVA, destinados a la financiaci\u00f3n de bibliotecas p\u00fablicas, el deporte y la cultura-. En consonancia con ello, no se presenta el fen\u00f3meno de la conexidad teleol\u00f3gica, pues no es posible establecer una identidad de objetivos entre la materia de la ley y las materias de que tratan las normas impugnadas, ni puede afirmarse que unas y otras persiguen un mismo designio. As\u00ed, mientras la Ley 1393 de 2010 busca mejorar la situaci\u00f3n financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud, \u00a0las normas acusadas, a pesar de hacer parte de dicho ordenamiento, persiguen una finalidad distinta a ella, cual es la de distribuir recursos provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefon\u00eda m\u00f3vil, en sectores sociales distintos a la salud, como las bibliotecas p\u00fablicas, el deporte y la cultura. Finalmente, tampoco surge Conexidad sistem\u00e1tica, en cuanto que no se aprecia una racionalidad u orden normativo interno entre la materia de la ley y el contenido de las normas acusadas. En punto a este \u00faltimo aspecto, debe destacar la Corte que los temas tratados en las normas acusadas, resultan, en realidad, totalmente ajenos y extra\u00f1os a los que constituyen el eje tem\u00e1tico de la Ley 1393 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.13. La ausencia total de conexidad material entre las normas acusadas y la Ley 1393 de 2010, sea \u00e9sta tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica, se refuerza tambi\u00e9n por la circunstancia comprobada de que ninguna de las medidas adoptadas para fortalecer financieramente el Sistema de Seguridad Social en Salud, involucr\u00f3 o se dirigi\u00f3 a afectar recursos provenientes del IVA al servicio de telefon\u00eda m\u00f3vil celular, ni de su incremento del 4%. En efecto, revisado el contenido de la Ley 1393 de 2010, advierte la Corte que, en el \u00e1mbito de los recursos tributarios que la misma ley dispuso afectar para mejorar la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social en Salud, \u00e9stos se concretaron, \u00fanica y exclusivamente, en modificaciones al IVA sobre la cerveza y sifones (arts. 1\u00b0, 2\u00b0 y 4\u00b0) y sobre los juegos de suerte y azar (arts. 3\u00b0, 4\u00b0, 12 a 25), as\u00ed como tambi\u00e9n, en modificaciones a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado (arts. 5\u00b0, 6\u00b0 y 7\u00b0), y licores, vinos, aperitivos \u00a0y similares (arts. 8\u00b0 y 9\u00b0). En ese sentido, la Ley 1393 de 2010, mantuvo vigente la idea expresada durante su tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n, por el Gobierno en la exposici\u00f3n de motivos, y por el propio \u00f3rgano legislativo en las distintas ponencias presentadas, de obtener recursos destinados a financiar el servicio de salud de las fuentes correspondientes a “modificaciones al IVA sobre la cerveza y los juegos de suerte y azar, as\u00ed como a los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, licores, vinos aperitivos y similares, con base en las cuales se obtendr\u00edan recursos destinados a financiar prestaciones excepcionales en salud y la unificaci\u00f3n de los planes de beneficios”31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.14. Algunos intervinientes aducen que las normas acusadas no violan el principio de unidad de materia, en la medida en que si bien aquellas regulan asuntos relacionados con el deporte y la cultura, tales aspectos guardan, en todo caso, relaci\u00f3n con la salud, desde el punto de vista de lo que puede ser una pol\u00edtica de prevenci\u00f3n. La Corte no comparte el referido criterio, pues el objetivo de la Ley 1393 de 2010 estaba dirigido, espec\u00edficamente, a fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud, raz\u00f3n por la cual, no le resultaba posible al legislador incluir materias que, si bien remotamente pod\u00edan tener alg\u00fan grado de vinculaci\u00f3n con el tema general de la salud, ni directa ni indirectamente contribu\u00edan a la finalidad prevista en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.15. Aun cuando la Corte ha sostenido que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia debe ser flexible, tambi\u00e9n ha dejado en claro que, para efectos de no anular el contenido del \u00a0citado principio, es necesario que las materias de una ley se relacionen internamente -desde una perspectiva estrictamente sustancial- y apunten a un mismo fin, circunstancia que no tiene lugar en el presente caso, pues, como se ha dicho, en una ley dirigida fortalecer la situaci\u00f3n financiera del Sistema General de Salud, se incluyeron medidas que se ocupan del destino y manejo de recursos dirigidos a las bibliotecas p\u00fablicas y al fomento y desarrollo del deporte y la cultura. Tales medidas, aun cuando pueden perseguir un fin loable, no responden por s\u00ed mismas a un criterio m\u00ednimo de conexidad material con respecto a los fines perseguidos por la ley a la que se integran, lo cual, a su vez, no contribuye al objetivo constitucional de propiciar un ejercicio transparente y coherente de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
6.16. En este caso, es claro que la coherencia que debe primar en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa se ve afectada, por el hecho de que, en el contexto de una ley destinada a fortalecer financieramente el sistema de salud, el Congreso decidi\u00f3 introducir modificaciones a otra ley que organiza las bibliotecas p\u00fablicas. La falta de conexidad entre una y otra, sin duda, no garantiza que el cambio introducido por las normas acusadas, de modificar el destino de ciertos recursos provenientes del incremento del 4% del IVA a la telefon\u00eda m\u00f3vil, pas\u00e1ndolos de financiar las bibliotecas p\u00fablicas a financiar actividades deportivas y de cultura, haya sido producto de un juicioso y ponderado debate democr\u00e1tico, ni tampoco que los congresistas hubiesen tenido verdadera conciencia sobre el alcance y proyecci\u00f3n de la aludida medida modificatoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.18. De acuerdo con lo expuesto, la Corte proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de los art\u00edculos 10 y 11 de la ley 1393 de 2010, por encontrar que los mismos violan el principio de unidad de materia, previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
6.19. En la medida en que el cargo contra las normas acusadas por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia se encuentra probado, no hay lugar a analizar los cargos restantes, pues se presenta el fen\u00f3meno de la sustracci\u00f3n de materia. \u00a0<\/p>\n
VIII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, “por la cual se definen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO \u00a0DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-133\/12 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza del vicio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresi\u00f3n no constituye un vicio material sino formal (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
VICIOS DE FORMA-Clasificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia por vicios de forma (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA-Argumentos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vicios objeto de control (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA NO SUSCEPTIBLE DE SANEAMIENTO (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE DEFINE RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA PARA LA SALUD-Transgresi\u00f3n no constituye un vicio de competencia y no puede asimilarse a un juicio material (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8486 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, “Por la cual se definen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo \u00a0<\/p>\n
Salvo mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 133 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), por las razones que a continuaci\u00f3n expongo: \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n que defiendo acerca de la naturaleza del vicio por desconocimiento de la unidad de materia implica un cambio en la naturaleza que se le ha venido asignando por la jurisprudencia. \u00a0Es as\u00ed como, hasta ahora, esta Corporaci\u00f3n ha estimado que la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia no implica la ocurrencia de un vicio de forma, sino que se considera un vicio material32, o un vicio de competencia33. La raz\u00f3n fundamental de adscribirle naturaleza material o competencial al desconocimiento de la regla de unidad de materia radica, para el primero de los casos, en la naturaleza del juicio que realiza la Corte Constitucional para determinar el incumplimiento de este requisito, sosteniendo que es necesario analizar el contenido material de la norma demandada para determinar si corresponde con el tema general de la ley donde se inserta. Frente al tema de competencia, surgido de un desarrollo del argumento anterior, sostienen que el Congreso de la Rep\u00fablica s\u00f3lo estar\u00eda facultado para legislar sobre el tema general de la ley tramitada, y que hacerlo por fuera del mismo implica la trasgresi\u00f3n de los l\u00edmites de su competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos, sin embargo, corresponden en realidad a una situaci\u00f3n que ha sido declarada por la propia Corte Constitucional en su jurisprudencia, y es que la Corte, al adscribirle esas naturalezas, lo que busc\u00f3 fue determinar si la limitaci\u00f3n para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad impuesta por el art\u00edculo 242 de la Carta para los vicios de forma, se deb\u00eda extender a las situaciones del desconocimiento del principio de unidad de materia. Es as\u00ed, como en la sentencia C-551 de 2003 se dijo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La doctrina del car\u00e1cter material, y no formal, de la violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la acci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 242 superior”34. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de la naturaleza adjudicada por la Corte al desconocimiento del principio de unidad de materia, se derivan dos consecuencias importantes, la primera prevista desde el momento en que se plantea la discusi\u00f3n sobre la naturaleza del vicio, que es hacer inaplicable la caducidad de la acci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 242 de la Carta, y el segundo, convertir en insubsanable el vicio por desconocimiento del principio analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desafortunadamente, los argumentos que la Corte ha utilizado para basar su decisi\u00f3n han estado m\u00e1s enfocados a evitar el tema de la caducidad que a dilucidar la realidad de d\u00f3nde encuadra mejor el desconocimiento de un elemento que decididamente est\u00e1 inscrito en el aspecto procedimental y no en lo material. Mi argumentaci\u00f3n parte, al igual que la utilizada por la posici\u00f3n mayoritaria, en lo que tiene que hacer el juez para determinar la ocurrencia del desconocimiento de la unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso judicial constitucional principia pregunt\u00e1ndose cu\u00e1ndo ocurre una vulneraci\u00f3n constitucional de car\u00e1cter material. La respuesta a este cuestionamiento s\u00f3lo puede encontrarse cuando se demuestre la incompatibilidad del contenido normativo analizado con la materialidad de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Si esto es cierto, la contrastaci\u00f3n que se haga del contenido normativo con una norma de inferior jerarqu\u00eda al de la Constituci\u00f3n, como por ejemplo con una ley, implica que no se est\u00e1 analizando si ocurre o no una incompatibilidad de la norma con la materialidad de la Constituci\u00f3n, sino otra cosa distinta. El hecho de que se analice el contenido de la norma legal para verificar el cumplimiento de un requisito, no implica autom\u00e1ticamente que se est\u00e9 verificado si hay o no una incompatibilidad de dicha norma con la Constituci\u00f3n. Es as\u00ed como en el caso del requisito de unidad de materia lo que se hace es verificar la compatibilidad de la norma con el cuerpo legal que la contiene, pero bajo ninguna consideraci\u00f3n se le est\u00e1 contrastando con la Constituci\u00f3n. As\u00ed, no puede decirse que el vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia sea de naturaleza material, porque tal aserci\u00f3n s\u00f3lo puede hacerse cuando un contenido de rango legal sea contrastado con el contenido material de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Es cierto que la exigencia de cumplimiento de la unidad de materia proviene de la Constituci\u00f3n, pero ello no implica que el contenido material de la norma analizada est\u00e9 en contra del \u00e1mbito material de la Constituci\u00f3n, pues ello nunca se analiza cuando se verifica si lo demandado concuerda con el tema general de la ley que lo contiene. As\u00ed, el control constitucional material s\u00f3lo existe como tal, en cuanto el par\u00e1metro de cotejo de la norma legal acusada sea un contenido constitucional. As\u00ed, el vicio por falta de unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma legal contra un contenido sustancial de la Constituci\u00f3n- no es un vicio de tal naturaleza. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, y frente a la supuesta naturaleza de la omisi\u00f3n del principio de unidad de materia como vicio de competencia, cabe anotar que la Corte Constitucional ha reconocido que la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporaci\u00f3n, legitimidad para acceder a la forma”35, aunque ha ca\u00eddo en el error de identificarlo con un vicio de car\u00e1cter \u00a0material, a pesar de que como se dijo antes, se refiere al puro procedimiento. Al respecto debe decirse que la falta de competencia de un \u00f3rgano para proferir un acto no puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El poder jur\u00eddico para expedir una norma a trav\u00e9s de un tr\u00e1mite legislativo es un presupuesto de la formaci\u00f3n de las leyes, no un aspecto del contenido normativo de \u00e9stas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia de capacidad jur\u00eddica para tramitar y dictar una disposici\u00f3n legal, no puede asimilarse a un juicio material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior, pueden formularse las siguientes conclusiones36: \u00a0<\/p>\n
(i) Los vicios de forma pueden ser: vicios de competencia o vicios de procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la irregularidad en el tr\u00e1mite entra\u00f1a un vicio formal. Siendo la competencia un supuesto para iniciar un proceso de expedici\u00f3n de una ley, el juicio de competencia precede a los dem\u00e1s y antecede al juicio sobre el procedimento. En otras palabras, el examen formal de la titularidad de la potestad legislativa que se ejerce es previo al examen de la observancia de las formas que se despliegan. Y por supuesto, anterior al juicio de contenido material de las disposiciones decretadas. \u00a0<\/p>\n
(ii) El defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto es un vicio de forma, bajo el entendido jurisprudencialmente reiterado del l\u00edmite a la potestad legislativa para expedir una disposici\u00f3n sustancialmente \u00a0divergente de la ley que la incorpora. En modo alguno se puede considerar como un vicio material, ya que en el examen de unidad de materia el contenido sustancial de la Constituci\u00f3n est\u00e1 ausente de confrontaci\u00f3n alguna con la norma legal acusada. \u00a0<\/p>\n
(iii) Como vicio de forma, el defecto por unidad de materia solo puede ser alegado en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o -caducidad-. Y al no ser un vicio formal de los referidos en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n -vicios de procedimiento-, no es susceptible de saneamiento. \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-390 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 Ib\u00edd.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-501 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-714 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-230 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
8 Sobre el tema se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-886 de 2002 y C-230 de 2008. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-796 de 2004. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, \u00a0C-832 de 2006, C-400 de 2010 \u00a0y C-277 de 2011. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr., entre otras, las Sentencia C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006 y C-400 de 2010. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-523 de 1995. \u00a0<\/p>\n
13 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, y C-400 de 2010. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-486 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Cfr., entre otras, las Sentencias C-501 de 2001, C-460 de 2004 y C-486 de 2009. \u00a0<\/p>\n
18 C-188 de 2006. \u00a0<\/p>\n
19 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-531 de 1995, C-211 de 2007, C-214 de 2007, \u00a0C-230 de 2008, C-486 de 2009 y C-277 de 2011. \u00a0<\/p>\n
20 Sobre el tema, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010 y C-277 de 2011. \u00a0<\/p>\n
21 Oscar Iv\u00e1n Zuluaga Escobar, Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y Diego Palacio Betancourt, Ministro de la Protecci\u00f3n Social. Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 C\u00e1mara, Publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 128 del 20 de abril de 2010, p\u00e1g 9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 22 Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 C\u00e1mara, Publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 128 del 20 de abril de 2010, p\u00e1g. 9. \u00a0<\/p>\n
23 Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 C\u00e1mara, Publicada en la Gaceta del Congreso N\u00b0 128 del 20 de abril de 2010, p\u00e1g. 9. \u00a0<\/p>\n
24 Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010, Senado, p\u00e1gs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, C\u00e1mara, p\u00e1gs. 1. \u00a0<\/p>\n
26. Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010, Senado, p\u00e1gs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, C\u00e1mara, p\u00e1gs.. 1 y 2. \u00a0<\/p>\n
27 Ponencias para Segundo debate en plenarias de Senado y C\u00e1mara, publicadas en las Gacetas del Congreso 317 del 9 de junio de 2010, Senado, y 318 del 9 de junio de 2010 C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
28 Ley 1393 de 2010, “ART\u00cdCULO 41. \u00a0En desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo24 de la Ley 397 de 1997, no menos del 10% del total del incremento de IVA a que se refiere el art\u00edculo470 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 1111 de 2006, se destinar\u00e1n a los efectos previstos en dicho art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igual proporci\u00f3n se aplicar\u00e1, en donde exista, respecto de la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al m\u00ednimo establecido en este inciso, estos podr\u00e1n destinarse sin que sea necesario aplicar el porcentaje ya se\u00f1alado de dicha estampilla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso los recursos a que se refiere este par\u00e1grafo podr\u00e1n financiar la n\u00f3mina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”. \u00a0<\/p>\n
29 Art\u00edculo 24 de la Ley 397 de 1997, cuyo tenor es el siguiente: “ARTICULO 24. BIBLIOTECAS. Los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal consolidar\u00e1n y desarrollar\u00e1n la Red Nacional de Bibliotecas P\u00fablicas, coordinada por el Ministerio de Cultura, a trav\u00e9s de la Biblioteca Nacional, con el fin de promover la creaci\u00f3n, el fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas p\u00fablicas y mixtas y de los servicios complementarios que a trav\u00e9s de \u00e9stas se prestan. Para ello, incluir\u00e1n todos los a\u00f1os en su presupuesto las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor n\u00famero de bibliotecas p\u00fablicas en sus respectivas jurisdicciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Cultura, a trav\u00e9s de la Biblioteca Nacional, es el organismo encargado de planear y formular la pol\u00edtica de las bibliotecas p\u00fablicas y la lectura a nivel nacional y de dirigir la Red Nacional de Bibliotecas P\u00fablicas”. \u00a0<\/p>\n
30 Aun cuando el art\u00edculo 11 de la Ley 1393 de 2010 dice adicionar el Estatuto Tributario con un art\u00edculo 470, t\u00e9cnicamente se trata de una modificaci\u00f3n, toda vez que el art\u00edculo 470 de dicho estatuto fue adicionado por el art\u00edculo 37 de la ley 1111 de 2006. \u00a0<\/p>\n
31 Ponencia para Primer Debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y C\u00e1mara, Gaceta del Congreso 221 del 18 de mayo de 2010. Ponencia para Segundo Debate Senado, Gaceta del Congreso 317 del 9 de junio de 2010. Ponencia para Segundo Debate C\u00e1mara, Gaceta del Congreso 318 del 9 de junio de 2010. La misma relaci\u00f3n aparece en la Exposici\u00f3n de Motivos presentada por el Gobierno, Gaceta del Congreso 128 del 20 de abril 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Cfr. Sentencias C-546 de 1993, C-1161 de 2000, C-551 de 2003, C-539 de 2008, C-859 de 2008. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-551 de 2003. \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-1161 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Estas conclusiones han sido adaptadas de las ya sugeridas por m\u00ed en la aclaraci\u00f3n de voto que formul\u00e9 frente a la sentencia C-812 de 2009. \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
43 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-133\/12 \u00a0 CAMBIO DE DESTINACION DE UNA PARTE DEL INCREMENTO DEL IVA AL SERVICIO DE LA TELEFONIA MOVIL CELULAR-Vulnera el principio de unidad de materia, en la medida que no est\u00e1 destinado a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud \u00a0 ADOPCION DE MEDIDAS DIRIGIDAS A LA CONSECUCION DE NUEVAS FUENTES […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19274","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19274","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19274"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19274\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19274"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19274"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19274"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}