\u00a0 \u00a0 Sentencia C-255\/12 \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el principio de buena fe \u00a0<\/p>\n
No se desconoce el principio de buena fe (art. 83 CP) por cuanto, como ha se\u00f1alado la jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta ilegalidad \u201cla aplicaci\u00f3n del principio de buena fe deber\u00e1 operar es en beneficio de la administraci\u00f3n para proteger el inter\u00e9s p\u00fablico, pues en este caso la actuaci\u00f3n fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n rompe la confianza leg\u00edtima que sustenta la presunci\u00f3n de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias. \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el derecho al debido proceso \u00a0<\/p>\n
No se vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos exige que se adelante una actuaci\u00f3n en la cual el ciudadano goce de \u201ctodas las garant\u00edas que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destac\u00e1ndose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicci\u00f3n; y por supuesto, imponi\u00e9ndose el respeto y acatamiento que ameritan los t\u00e9rminos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud y necesidad de unidad normativa \u00a0<\/p>\n
BALDIOS-Contenido normativo \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS QUE FORMAN PARTE DEL TERRITORIO-Contenido\/BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinci\u00f3n\/BIENES DE USO PUBLICO-Caracter\u00edsticas\/BIENES FISCALES-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 102 de la Carta Pol\u00edtica de 1991 dispone que \u201cel territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenecen a la Naci\u00f3n\u201d. Esta norma se proyecta en dos dimensiones: De un lado, es un reconocimiento gen\u00e9rico del concepto tradicional de \u201cdominio eminente\u201d, como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -p\u00fablico y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los l\u00edmites que la propia Constituci\u00f3n ha impuesto. De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre los bienes p\u00fablicos que forman parte del territorio, lo cual es \u201cexpresi\u00f3n de una caracter\u00edstica patrimonial espec\u00edfica que se radica en cabeza de la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Naci\u00f3n\u201d. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, seg\u00fan los lineamientos de la legislaci\u00f3n civil, que la denominaci\u00f3n gen\u00e9rica adoptada en el art\u00edculo 102 de la Carta Pol\u00edtica comprende (i) los bienes de uso p\u00fablico y (ii) los bienes fiscales. (i) Los bienes de uso p\u00fablico, adem\u00e1s de su obvio destino se caracterizan porque \u201cest\u00e1n afectados directa o indirectamente a la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico y se rigen por normas especiales\u201d. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n para asegurar el prop\u00f3sito natural o social al cual han sido afectos seg\u00fan las necesidades de la comunidad. (ii) Los bienes fiscales, que tambi\u00e9n son p\u00fablicos a\u00fan cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho p\u00fablico y frente a los cuales tienen dominio pleno \u201cigual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes\u201d; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Naci\u00f3n conserva \u201ccon el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley\u201d, dentro de los cuales est\u00e1n comprendidos los bald\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Desarrollo normativo\/ADJUDICACION DE BALDIOS-Finalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance\/REVOCATORIA DIRECTA-Definici\u00f3n\/REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Aceptaci\u00f3n por la doctrina teniendo en cuenta el sujeto a quien esta dirigido\/REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL Y PARTICULAR-Exigencias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance de su procedencia \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-No se encuentra per se constitucionalmente prohibida \u00a0<\/p>\n
La Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida. Es cierto que por regla general la administraci\u00f3n no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo a trav\u00e9s de la llamada acci\u00f3n de lesividad, entre otras por razones de seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima. Pero tambi\u00e9n es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garant\u00edas para ejercer sus derechos de contradicci\u00f3n y defensa en el marco del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS DE ADJUDICACION DE BALDIOS SIN EL CONSENTIMIENTO EXPRESO Y ESCRITO DEL TITULAR-Responde a fines constitucionales \u00a0<\/p>\n
La Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) est\u00e1 encaminada al cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestaci\u00f3n del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligaci\u00f3n de adoptar medidas de protecci\u00f3n a favor de quienes, por su dif\u00edcil condici\u00f3n econ\u00f3mica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. Por ello, cuando la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos ha ocurrido con violaci\u00f3n de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuaci\u00f3n directa de la Administraci\u00f3n para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario \u00a0<\/p>\n
REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Precedente jurisprudencial\/ACTO ADMINISTRATIVO-No cualquier incumplimiento autoriza la intervenci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
No cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervenci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n. Una actuaci\u00f3n de tal entidad s\u00f3lo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violaci\u00f3n de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsi\u00f3n de los mismos, cuando la titulaci\u00f3n no recaiga en sus destinatarios leg\u00edtimos \u2013los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protecci\u00f3n del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios econ\u00f3micos, sociales, pol\u00edticos, o de cualquier otra \u00edndole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad \u00a0y el acceso progresivo a la tierra rural. Por el contrario, no podr\u00e1 acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la pol\u00edtica de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, \u201crazones de seguridad jur\u00eddica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jur\u00eddicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como tambi\u00e9n la presunci\u00f3n de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de un acto administrativo\u201d. As\u00ed mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que \u201ccuando el litigio versa sobre problemas de interpretaci\u00f3n del derecho, como por ejemplo, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen de transici\u00f3n, o la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes\u201d, de conformidad con las reglas previstas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8672 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 72 (parcial) de la Ley 160 de 1994, \u201cpor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un Subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Accionante: Jorge Enrique Mart\u00ednez Bautista \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Jorge Enrique Mart\u00ednez Bautista demanda el art\u00edculo 72 (parcial) de la Ley 160 de 1994, \u201cpor la cual se crea el sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d, por considerar que vulnera los art\u00edculos 29, 83 y 229 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda mediante Auto del 9 de septiembre de 2011, dispuso su fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u2013Incoder-, e invit\u00f3 al Presidente del Consejo de Estado, al Instituto Colombiano Agropecuario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, a la Sociedad de Agricultores de Colombia, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Industriales y Armadores Pesqueros, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Ganaderos, a la Federaci\u00f3n Nacional de Fondos Ganaderos, a la Corporaci\u00f3n Colombiana de Investigaci\u00f3n Agropecuaria, as\u00ed como a las facultades de Derecho de las universidades Externado, Libre, Nacional, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma impugnada y se subrayan los apartes acusados, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 41.479 de 5 de agosto de 1994: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLEY 160 DE 1994 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 72. No se podr\u00e1n efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en el territorio nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulaci\u00f3n el peticionario deber\u00e1 manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n absolutamente nulas las adjudicaciones que se efect\u00faen con violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n establecida en este art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de nulidad contra las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos podr\u00e1 intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a su ejecutoria o desde su publicaci\u00f3n en el \u2018Diario Oficial\u2019, seg\u00fan el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La procedencia de esta acci\u00f3n se har\u00e1 constar en todas las resoluciones de titulaci\u00f3n de bald\u00edos que expida el INCORA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podr\u00e1 revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con violaci\u00f3n a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre bald\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso no se exigir\u00e1 el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo dem\u00e1s, el procedimiento de revocaci\u00f3n se surtir\u00e1 con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la aplicaci\u00f3n de las prohibiciones previstas en el presente art\u00edculo, se tendr\u00e1n en cuenta, adem\u00e1s, las adjudicaciones de terrenos bald\u00edos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitaci\u00f3n de edad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Ninguna persona podr\u00e1 adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos, si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n se\u00f1alados por la Junta Directiva para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo municipio o regi\u00f3n. Tambi\u00e9n ser\u00e1n nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier \u00edndole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como bald\u00edos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien siendo adjudicatario de tierras bald\u00edas las hubiere enajenado, no podr\u00e1 obtener una nueva adjudicaci\u00f3n antes de transcurridos quince (15) a\u00f1os desde la fecha de la titulaci\u00f3n anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Los terrenos bald\u00edos adjudicados no podr\u00e1n fraccionarse en extensi\u00f3n inferior a la se\u00f1alada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos se abstendr\u00e1n de registrar actos o contratos de tradici\u00f3n de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de bald\u00edos nacionales, en los que no se protocolice la autorizaci\u00f3n del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con bald\u00edos y la reversi\u00f3n al dominio de la Naci\u00f3n se har\u00e1n sin perjuicio de los derechos de terceros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las prohibiciones y limitaciones se\u00f1aladas en los incisos anteriores, deber\u00e1n consignarse en los t\u00edtulos de adjudicaci\u00f3n que se expidan\u201d1. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En concepto del ciudadano Jorge Enrique Mart\u00ednez Bautista, los apartes demandados infringen los art\u00edculos 29, 83 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) En primer lugar, sostiene que la facultad otorgada al INCORA \u2013hoy INCODER- para revocar en cualquier tiempo y sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, desconoce el derecho el derecho al debido proceso (art. 29 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, no se justifica dicha atribuci\u00f3n por cuanto con ella se da paso a la arbitrariedad, m\u00e1s a\u00fan cuando el propio art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 ya ha previsto otro instrumento de car\u00e1cter jurisdiccional para dejar sin efecto las resoluciones expedidas en desmedro de la Constituci\u00f3n, la ley o el reglamento: la acci\u00f3n de nulidad ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En este sentido, recuerda que mediante la acci\u00f3n de lesividad la administraci\u00f3n puede demandar sus propios actos si considera que atentan contra el orden jur\u00eddico. Adem\u00e1s, afirma, la norma tampoco tiene raz\u00f3n de ser porque el c\u00f3digo contencioso administrativo consagra una regulaci\u00f3n especial para la revocatoria de actos de contenido particular y concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, las autoridades a quienes corresponde adelantar \u00a0 y verificar los tr\u00e1mites para la adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas no pueden obrar de modo arbitrario y desconocer la firmeza de los actos creadores de situaciones jur\u00eddicas subjetivas e individuales, trasladando la responsabilidad a los administrados, sino que tienen la obligaci\u00f3n de acudir ante las instancias judiciales para demandar sus actos en caso de que consideren que se ha presentado alguna contradicci\u00f3n con el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
(ii) En segundo lugar, el demandante invoca la violaci\u00f3n del principio de buena fe reconocido en el art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica. Seg\u00fan sus palabras, \u201ccuando un administrado ha sido sujeto de un pronunciamiento de la administraci\u00f3n, que previo cumplimiento de los mecanismos legales le ha reconocido un derecho subjetivo, de naturaleza particular y concreta, no puede el Estado unilateral y caprichosamente revocar dicha situaci\u00f3n jur\u00eddica, porque ello genera inestabilidad en las decisiones administrativas, arrasando as\u00ed con el principio de la buena fe (\u2026)\u201d. Por esa circunstancia, contin\u00faa, cuando la administraci\u00f3n cree que un acto de contenido particular y concreto vulnera normas superiores, le corresponde entrar a cuestionarlo a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de lesividad ante las instancias judiciales. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos se profieren previo agotamiento de un proceso reglado, creando derechos particulares y concretos al adjudicatario, y que gozan de presunci\u00f3n de legalidad, estima que s\u00f3lo es jur\u00eddicamente viable proceder a su revocaci\u00f3n con el consentimiento expreso y escrito del titular. \u00a0<\/p>\n
(iii) Finalmente, el ciudadano alega el menoscabo del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 229 CP). Se\u00f1ala que la seguridad jur\u00eddica es uno de los principales elementos del derecho de acceso a la justicia, cuyo contenido se ve profundamente afectado al permitirse que la administraci\u00f3n cambie, a su arbitrio, situaciones jur\u00eddicas consolidadas. Encuentra que la facultad de desconocer la ejecutoriedad de una decisi\u00f3n de fondo dictada previo agotamiento de un tr\u00e1mite administrativo reglado, no s\u00f3lo constituye un grave retroceso para la efectiva protecci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos, sino que los deja en una grave situaci\u00f3n de incertidumbre gener\u00e1ndoles enormes obst\u00e1culos, por ejemplo, para la enajenaci\u00f3n de bienes o para la adquisici\u00f3n de cr\u00e9ditos de fomento campesino. \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Marlon Andr\u00e9s Bernal Morales, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicita a la Corte proferir una decisi\u00f3n inhibitoria por ineptitud de la demanda (sin exponer argumentos al respecto), o en subsidio declarar exequibles las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por hacer un recuento hist\u00f3rico sobre la normatividad referente a la revocatoria de actos por medio de los cuales se adjudican bienes bald\u00edos. Menciona el Decreto Ley 2733 de 1959, la Ley 135 de 1961, la Ley 4 de 1973 y el r\u00e9gimen general previsto en el Decreto Ley 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). Recuerda que el art\u00edculo 13 de la Ley 30 de 1988 consagr\u00f3 una regulaci\u00f3n especial para la revocatoria directa de dichos actos sin el consentimiento expreso y escrito del titular, creando una regla exceptiva que finalmente fue reiterada en la Ley 160 de 1994, norma que ahora se demanda. \u00a0<\/p>\n
Explica que la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos ha tenido como prop\u00f3sito introducir profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en el sector rural para prevenir y eliminar la concentraci\u00f3n de la propiedad as\u00ed como su fraccionamiento antiecon\u00f3mico. Por ello, en su sentir, \u201ctrat\u00e1ndose de una situaci\u00f3n especial en la cual el Estado transfiere el derecho de dominio que tiene sobre los bienes bald\u00edos a unos particulares, el legislador est\u00e1 facultado para establecer acciones, recursos y causales para su procedencia, siempre y cuando sean razonables\u201d, m\u00e1s a\u00fan cuando los derechos adquiridos s\u00f3lo pueden alegarse si a ellos se ha accedido con arreglo a las leyes civiles (art. 58 CP). \u00a0<\/p>\n
Aclara que no se vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n porque para efectuar la revocaci\u00f3n directa de un acto que adjudic\u00f3 un bald\u00edo se ha de surtir un procedimiento administrativo, cuyo tr\u00e1mite es notificado a los adjudicatarios para que ejerzan sus derechos de contradicci\u00f3n y defensa. \u00a0<\/p>\n
Desestima el cargo por violaci\u00f3n del principio de buena fe (art. 83 CP), por cuanto la revocatoria del acto \u201cest\u00e1 supeditada a que la resoluci\u00f3n que adjudic\u00f3 el bald\u00edo haya sido proferida con violaci\u00f3n a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre bald\u00edos, circunstancia de la cual no puede predicarse que la administraci\u00f3n haya vulnerado el principio constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, rechaza el cargo sobre el desconocimiento del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP) por cuanto \u201cen ning\u00fan momento se impide al interesado acceder a la administraci\u00f3n de justicia, ya que al revocarse el acto administrativo se puede acudir libremente a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativo a controvertirlo\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u2013 Incoder-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Diana del Pilar Morales Betancourt, obrando en representaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural \u2013Incoder-, solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Precisa que los art\u00edculos 41 y 42 del Decreto 2664 de 1994 regulan el tr\u00e1mite para la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos o su recuperaci\u00f3n cuando se hayan desconocido normas legales y reglamentarias, por lo que estamos ante una actuaci\u00f3n reglada donde los interesados pueden solicitar y aportar pruebas, as\u00ed como ejercer su derecho de contradicci\u00f3n y defensa, garantiz\u00e1ndose de esta manera los postulados del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra afectado el art\u00edculo 58 superior, por cuanto la propia Carta Pol\u00edtica autoriz\u00f3 al Legislador para dictar normas sobre la apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos con el fin de lograr los objetivos que de ella emanan en relaci\u00f3n con la propiedad. Refiere extensos apartes de la Sentencia C-536 de 1997, que declar\u00f3 exequibles los incisos 9\u00ba, 11 y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Considera que no se desconoce el principio de buena fe ya que, seg\u00fan sus palabras, \u201cel titular del derecho revocado tiene a lo largo del procedimiento de revocatoria directa consagrado en el cap\u00edtulo IX del Decreto 2664, el derecho de conocer la actuaci\u00f3n, solicitar y aportar pruebas, es decir, garantizando el derecho de defensa y contradicci\u00f3n y, por contera el debido proceso (sic)\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n, afirma que las consideraciones vertidas en la Sentencia C-536 de 1997 son suficientes para desestimar la acusaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.- Superintendencia de Notariado y Registro \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Marcos Jaher Parra Oviedo, actuando en representaci\u00f3n de la Superintendencia de Notariado y Registro, interviene en defensa de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Luego de exponer algunas consideraciones generales en relaci\u00f3n con el derecho al debido proceso, el principio de buena fe y el derecho de acceso a la justicia, sostiene que la expresi\u00f3n demandada se ajusta a la Constituci\u00f3n \u201cen virtud de que no pueden existir en el ordenamiento jur\u00eddico actos administrativos contrarios a la Constituci\u00f3n y a la ley\u201d, sin que la circunstancia de que se debata la legalidad ante la v\u00eda gubernativa sea \u00f3bice para concluir que por ello se vulneran los derechos al debido proceso y acceso a la justicia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Academia Colombiana de Jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Augusto Cangrejo Cobos, quien interviene a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera que la norma impugnada se ajusta al ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, explica que la titulaci\u00f3n de bald\u00edos es un acto de disposici\u00f3n del derecho de propiedad por parte del Estado, que ha de inscribirse en el registro de instrumentos p\u00fablicos para efecto de la tradici\u00f3n y con ello protocolizar el t\u00edtulo traslaticio de dominio. Aclara que por su naturaleza no corresponde a un derecho susceptible de ser reclamado por cualquier particular frente al Estado, sino que es un acto gratuito de disposici\u00f3n a especiales destinatarios con el fin de modificar la estructura de la tenencia de la tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisa que los actos por medio de los cuales se revoca la adjudicaci\u00f3n de t\u00edtulos bald\u00edos son pasibles de control jurisdiccional si el afectado considera cercenados sus derechos. Y aclara que no es cierto que la facultad revocatoria prevista en la norma acusada llegue al punto de desconocer fallos proferidos por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, porque dicha potestad s\u00f3lo podr\u00e1 ejercerse mientras el acto no haya sido objeto de control judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Carolina Montes Cort\u00e9s, del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, interviene ante la Corte para solicitar que declare inexequible la expresi\u00f3n acusada del inciso 7\u00ba del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, \u201cpor incluir un procedimiento que atenta contra las garant\u00edas constitucionales, vulnerando el principio de buena fe y seguridad jur\u00eddica y el derecho constitucional al debido proceso\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su criterio, si la autoridad administrativa pretende revocar directamente las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, tiene la obligaci\u00f3n de respetar las reglas del debido proceso, de modo que \u201cdeber\u00e1 contar con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuando pretenda reconocer un derecho de igual categor\u00eda, tal como lo establece el C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Desde la \u00f3ptica del principio de buena fe, se\u00f1ala que las autoridades administrativas deben obrar con lealtad y sinceridad en todas y cada una de sus actuaciones, de tal manera que su falta de diligencia o cuidado no puede ser remediada lesionando los intereses de los particulares, quienes han confiado en la experticia e idoneidad que se presume de los funcionarios p\u00fablicos encargados de esa clase de tr\u00e1mites. \u00a0<\/p>\n
Explica que lo anterior guarda estrecha relaci\u00f3n con la seguridad jur\u00eddica, donde la revocatoria directa de un acto sin el consentimiento expreso y escrito del beneficiario genera un estado de incertidumbre para los administrados sobre la titulaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos, quienes se ver\u00e1n expuestos en cualquier momento a los cambios sorpresivos de las autoridades en torno a su situaci\u00f3n jur\u00eddica particular y concreta. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Refiere que de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 674 y 675 del C\u00f3digo Civil, en concordancia con el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n, los bienes bald\u00edos, por no tener due\u00f1o, pertenecen a la Rep\u00fablica y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin que la posesi\u00f3n sea t\u00edtulo suficiente para adquirir el derecho de dominio. A\u00f1ade que su adjudicaci\u00f3n responde a la funci\u00f3n social de la propiedad a trav\u00e9s de la redistribuci\u00f3n equitativa de la tierra, con el fin de permitir a los campesinos en situaci\u00f3n de debilidad econ\u00f3mica una integraci\u00f3n activa y productiva en la sociedad, cuyo r\u00e9gimen data de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 1\u00aa de 1968, 4\u00aa de 1973, hasta llegar a la Ley 160 de 1994, actualmente vigente. \u00a0<\/p>\n
En su sentir, como la relaci\u00f3n jur\u00eddica entre el Estado y el particular que pretende la adjudicaci\u00f3n de un bald\u00edo se basa en el principio de buena fe, ambas partes deben cumplir las normas que los rigen y asumir las consecuencias de sus actos en virtud de la responsabilidad mutua que se genera, m\u00e1s a\u00fan cuando no media un simple acuerdo de voluntades entre particulares con intereses econ\u00f3micos, sino un acto de donaci\u00f3n estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el contexto descrito, el jefe del Ministerio P\u00fablico encuentra que la revocatoria unilateral y en cualquier tiempo frente a todo tipo de violaci\u00f3n de normas legales o reglamentarias resulta desproporcionada de cara a la seguridad jur\u00eddica, porque la administraci\u00f3n puede abusar de su poder unilateral frente a simples errores formales o de apreciaci\u00f3n f\u00e1ctica. En esa medida, considera que la revocatoria sin el consentimiento expreso del titular s\u00f3lo debe proceder cuando el acto de adjudicaci\u00f3n haya sido proferido por medios abiertamente ilegales, con desconocimiento de los requisitos esenciales para ser propietario de un bald\u00edo (art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994) y en todo caso respetando los derechos de contradicci\u00f3n y defensa, para lo cual debe aplicarse lo previsto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo sobre situaciones administrativas y recursos contra las mismas. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1.- Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley, en este caso la 160 de 1994, \u201cpor la cual se crea el sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Asunto previo: Aptitud de la demanda y necesidad de unidad normativa \u00a0<\/p>\n
La Sala advierte que la demanda cumple con las exigencias m\u00ednimas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulaci\u00f3n de los cargos2. En efecto, propone una problem\u00e1tica seria de constitucionalidad, relativa a la presunta violaci\u00f3n de los derechos al debido proceso, buena fe y acceso a la administraci\u00f3n de justicia, de manera que hay lugar a abordar un an\u00e1lisis de fondo. \u00a0<\/p>\n
No obstante, a\u00fan cuando la acusaci\u00f3n se dirige exclusivamente contra la expresi\u00f3n \u201cen este caso no se exigir\u00e1 el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular en cualquier tiempo\u201d, del inciso 7\u00ba del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte considera que para el adecuado examen de los cargos planteados no puede limitarse al an\u00e1lisis aislado de dicho enunciado, sino que es preciso evaluar su constitucionalidad en concordancia con la totalidad de ese inciso y del que le antecede, por ser all\u00ed donde se fijan las condiciones para autorizar la revocatoria unilateral de los actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el juicio de constitucionalidad recaer\u00e1 sobre los incisos 6\u00ba y 7\u00ba del mencionado art\u00edculo, obviamente frente a los cargos propuestos en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes rese\u00f1ados, corresponde a la Corte determinar si la norma que autoriza a la administraci\u00f3n a revocar en cualquier tiempo, sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con violaci\u00f3n de normas legales o reglamentarias, desconoce los derechos al debido proceso (art. 29 CP), buena fe (art. 83 CP) y acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 229 CP). \u00a0<\/p>\n
Para resolver este interrogante la Sala comenzar\u00e1 por referirse a los bienes bald\u00edos y su reconocimiento en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano; en seguida examinar\u00e1 lo relativo a la revocatoria unilateral de actos administrativos; y finalmente analizar\u00e1 si la expresi\u00f3n acusada se ajusta o no a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Los bienes bald\u00edos y su pertenencia a la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
4.1.- El art\u00edculo 102 de la Carta Pol\u00edtica de 1991 dispone que \u201cel territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenecen a la Naci\u00f3n\u201d. Esta norma se proyecta en dos dimensiones: \u00a0<\/p>\n
De un lado, es un reconocimiento gen\u00e9rico del concepto tradicional de \u201cdominio eminente\u201d, como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -p\u00fablico y privado- e imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los l\u00edmites que la propia Constituci\u00f3n ha impuesto4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre los bienes p\u00fablicos que forman parte del territorio, lo cual es \u201cexpresi\u00f3n de una caracter\u00edstica patrimonial espec\u00edfica que se radica en cabeza de la persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Naci\u00f3n\u201d5. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, seg\u00fan los lineamientos de la legislaci\u00f3n civil6, que la denominaci\u00f3n gen\u00e9rica adoptada en el art\u00edculo 102 de la Carta Pol\u00edtica comprende (i) los bienes de uso p\u00fablico y (ii) los bienes fiscales. \u00a0<\/p>\n
(i) Los bienes de uso p\u00fablico, adem\u00e1s de su obvio destino se caracterizan porque \u201cest\u00e1n afectados directa o indirectamente a la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico y se rigen por normas especiales\u201d7. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n para asegurar el prop\u00f3sito natural o social al cual han sido afectos seg\u00fan las necesidades de la comunidad8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Los bienes fiscales, que tambi\u00e9n son p\u00fablicos a\u00fan cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho p\u00fablico y frente a los cuales tienen dominio pleno \u201cigual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes\u201d9; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Naci\u00f3n conserva \u201ccon el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley\u201d10, dentro de los cuales est\u00e1n comprendidos los bald\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.- A\u00fan cuando la Constituci\u00f3n de 1991 consagra la facultad del Congreso para \u201cdictar las normas sobre aprobaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas\u201d (art. 150-18), lo cierto es que no adopta una definici\u00f3n de esta clase de bienes, por lo que es necesario auscultar las normas de orden legal para precisar su naturaleza11. En tal sentido, el art\u00edculo 675 del C\u00f3digo Civil se refiere a los bald\u00edos en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSon bienes de la Uni\u00f3n todas las tierras que estando situadas dentro de los l\u00edmites territoriales carecen de otro due\u00f1o\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su momento la Constituci\u00f3n de 1886 se\u00f1al\u00f3 que los bienes bald\u00edos pertenec\u00edan a la Naci\u00f3n (art. 202), naturaleza jur\u00eddica que se mantuvo inalterada en la Carta Pol\u00edtica de 1991 pese a que no hizo un se\u00f1alamiento expreso sobre el particular. As\u00ed lo ha reconocido la jurisprudencia al advertir que los bald\u00edos est\u00e1n comprendidos dentro de la categor\u00eda gen\u00e9rica de bienes p\u00fablicos\u00a0 a la cual se refiere el art\u00edculo 102 de la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiter\u00f3 la tradicional concepci\u00f3n seg\u00fan la cual pertenecen a la Naci\u00f3n los bienes p\u00fablicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras bald\u00edas; por tanto, bien puede la Naci\u00f3n reserv\u00e1rselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la Ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho p\u00fablico que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos bienes\u201d12. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.- En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano las pol\u00edticas de entrega de bald\u00edos hallan sustento en varias normas de la Constituci\u00f3n que pregonan por el acceso a la propiedad (art. 60 CP), el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios (arts. 64, 65 y 66 CP) y sobre todo la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n social de la propiedad a que alude el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, cuyos antecedentes se remontan al Acto Legislativo 1 de 1936, as\u00ed como a las reformas agrarias aprobadas mediante las Leyes 200 de 1936 y 135 de 196113. Su \u00a0importancia ha sido explicada por la Corte en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el caso de las tierras bald\u00edas rurales dicha funci\u00f3n social [de la propiedad] se traduce en la obligaci\u00f3n de explotarla econ\u00f3micamente y destinarla exclusivamente a actividades agr\u00edcolas, en no explotar el terreno si est\u00e1 destinado a la reserva o conservaci\u00f3n de recursos naturales renovables, etc., en una palabra, la funci\u00f3n social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, d\u00e1ndole la destinaci\u00f3n o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando \u00a0los derechos de los dem\u00e1s\u201d14. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la entrega de bienes bald\u00edos responde al deber que tiene el Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (art. 13 CP), adoptando medidas de protecci\u00f3n a favor de quienes, por su dif\u00edcil condici\u00f3n econ\u00f3mica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. En efecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa jurisprudencia ha reconocido que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producci\u00f3n que encuentra justificaci\u00f3n en la necesidad de establecer una igualdad no s\u00f3lo jur\u00eddica sino econ\u00f3mica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores econ\u00f3micos y de que la intervenci\u00f3n del Estado en este campo de la econom\u00eda busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginaci\u00f3n social. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, constituyen el fundamento de la acci\u00f3n del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n y cr\u00e9dito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protecci\u00f3n al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica en el campo\u201d15.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos, que por su naturaleza pertenecen a la Naci\u00f3n, tiene como prop\u00f3sito central permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida y, por esa v\u00eda, de toda la sociedad16. \u00a0<\/p>\n
4.4.- La legislaci\u00f3n en la materia ha sido verdaderamente profusa17. En el marco normativo vigente sobresale la Ley 160 de 1994, \u00a0\u201cpor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un Subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d, cuyo art\u00edculo primero (1\u00ba) traz\u00f3 los objetivos generales de la reforma agraria al disponer: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 1\u00ba.- Inspirada en el precepto constitucional seg\u00fan el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios p\u00fablicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la poblaci\u00f3n campesina, esta Ley tiene por objeto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. Promover y consolidar la paz, a trav\u00e9s de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la poblaci\u00f3n campesina.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentraci\u00f3n de la propiedad r\u00fastica o su fraccionamiento antiecon\u00f3mico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 a\u00f1os que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades ind\u00edgenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Noveno. Regular la ocupaci\u00f3n y aprovechamiento de las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n, dando preferencia en su adjudicaci\u00f3n a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la peque\u00f1a propiedad rural, con sujeci\u00f3n a las pol\u00edticas de conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se se\u00f1alen\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para cumplir los cometidos de la reforma agraria y con ello asegurar una equitativa distribuci\u00f3n de la propiedad bald\u00eda, la Ley 160 de 1994 asign\u00f3 al Instituto Colombiano de Reforma Agraria \u2013hoy Incoder18-, diversas funciones entre las cuales se destacan el manejo de los bienes, su adjudicaci\u00f3n y la adopci\u00f3n de correctivos en caso de indebida apropiaci\u00f3n o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron cedidas. Es as\u00ed como el art\u00edculo 12 puntualiza: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
13.- Administrar en nombre del Estado las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonizaci\u00f3n, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.- Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre, extinci\u00f3n del derecho de dominio privado\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concordante con lo anterior, el cap\u00edtulo XII de la precitada ley regula lo concerniente a los \u201cBald\u00edos Nacionales\u201d, teniendo como premisa que dichos terrenos est\u00e9n destinados a su ocupaci\u00f3n y explotaci\u00f3n econ\u00f3mica dentro de las condiciones all\u00ed fijadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 65 advierte que el derecho de dominio solo puede adquirirse mediante t\u00edtulo otorgado por el Estado a trav\u00e9s del Incora \u2013hoy Incoder- o por las entidades p\u00fablicas en las que delegue esta facultad. Dice al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 65. La propiedad de los terrenos bald\u00edos adjudicables, s\u00f3lo puede adquirirse mediante t\u00edtulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a trav\u00e9s del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades p\u00fablicas en las que delegue esta facultad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ocupantes de tierras bald\u00edas, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al C\u00f3digo Civil, y frente a la adjudicaci\u00f3n por el Estado s\u00f3lo existe una mera expectativa19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La adjudicaci\u00f3n de las tierras bald\u00edas podr\u00e1 hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como regla general, el INCORA decretar\u00e1 la reversi\u00f3n del bald\u00edo adjudicado al dominio de la Naci\u00f3n cuando se compruebe la violaci\u00f3n de las normas sobre conservaci\u00f3n y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicaci\u00f3n, o se dedique el terreno a cultivos il\u00edcitos. En firme la resoluci\u00f3n que disponga la reversi\u00f3n, se proceder\u00e1 a la recuperaci\u00f3n del terreno en la forma que disponga el reglamento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No podr\u00e1 hacerse adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos sino por ocupaci\u00f3n previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se est\u00e9n explotando conforme a las normas sobre protecci\u00f3n y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o regi\u00f3n del pa\u00eds se\u00f1ale la Junta Directiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 66 y 67 versan sobre la titulaci\u00f3n a trav\u00e9s de Unidades Agr\u00edcolas Familiares; el art\u00edculo 68 regula lo concerniente a las adjudicaciones a favor de entidades de derecho p\u00fablico y de entidades sin \u00e1nimo de lucro que presten un servicio p\u00fablico o tengan funciones de beneficio social; el art\u00edculo 69 hace referencia a la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del predio y otros requisitos m\u00ednimos para la adjudicaci\u00f3n20; el art\u00edculo 70 regula la entrega conjunta a c\u00f3nyuges o compa\u00f1eros permanentes; los art\u00edculos 71 y 72 fijan algunas restricciones para la titulaci\u00f3n y las condiciones para su revocatoria; los art\u00edculos 72a y 72b \u00a0tratan sobre proyectos especiales agropecuarios o forestales21; y los art\u00edculos 73 a 78 consagran otras reglas adicionales sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como quiera que el art\u00edculo 72 de la ley prev\u00e9 la facultad de revocatoria unilateral de actos de adjudicaci\u00f3n sin que medie el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, y dado que esta es la competencia que se ha cuestionado, la Corte considera necesario detenerse a examinar esta problem\u00e1tica a la luz de los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
5.- La revocatoria unilateral de actos administrativos \u00a0<\/p>\n
5.1.- En el \u00e1mbito de las actuaciones administrativas esta Corte ha definido la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, como \u201cuna decisi\u00f3n invalidante de otro acto previo, decisi\u00f3n que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la primera hip\u00f3tesis el acto de revocaci\u00f3n lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o tambi\u00e9n su inmediato superior. En la segunda hip\u00f3tesis, el acto de revocaci\u00f3n lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado\u201d22. \u00a0<\/p>\n
La mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos ha sido aceptada por la doctrina teniendo en cuenta el sujeto a quien est\u00e1n dirigidos, esto es, dependiendo de si se trata de actos de car\u00e1cter general o de car\u00e1cter particular. Es as\u00ed como los actos administrativos de car\u00e1cter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de \u00e9l, son esencialmente revocables por la propia administraci\u00f3n una vez se realice la valoraci\u00f3n de las circunstancias pertinentes. Por el contrario, en los actos de contenido particular y concreto que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, por regla general no pueden ser revocados por la administraci\u00f3n, a menos que medie el consentimiento expreso del potencial afectado con la decisi\u00f3n. Es as\u00ed como el art\u00edculo 73 del C.C.A. dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 73. Revocaci\u00f3n de actos de car\u00e1cter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situaci\u00f3n jur\u00eddica de car\u00e1cter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categor\u00eda, no podr\u00e1 ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero habr\u00e1 lugar a la revocaci\u00f3n de esos actos, cuando resulten de la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el art\u00edculo 69, o si fuere evidente que el acto ocurri\u00f3 por medios ilegales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, siempre podr\u00e1n revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritm\u00e9ticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2.- Ahora bien, los requisitos para la revocaci\u00f3n de actos particulares y concretos buscan preservar la seguridad jur\u00eddica y la confianza leg\u00edtima de los asociados, como quiera que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos de buena fe sin que medie una decisi\u00f3n judicial o se cuente con la autorizaci\u00f3n expresa del afectado23. En palabras de esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la revocaci\u00f3n que la administraci\u00f3n haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jur\u00eddicas de car\u00e1cter particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma categor\u00eda, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisi\u00f3n unilateral del ente p\u00fablico toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado\u201d24. \u00a0<\/p>\n
Es por ello que, por regla general, el Legislador ha exigido la autorizaci\u00f3n expresa y escrita para la revocatoria de actos de contenido particular y concreto emanados de la administraci\u00f3n. En caso contrario las autoridades est\u00e1n obligadas a acudir ante la jurisdicci\u00f3n para demandar sus propios actos a trav\u00e9s de la llamada acci\u00f3n de lesividad25. \u00a0<\/p>\n
5.3.- No obstante, dentro de su potestad de configuraci\u00f3n normativa el Legislador puede fijar eventos en los cuales es procedente la revocatoria de actos de car\u00e1cter particular y concreto, a\u00fan sin visto bueno de la persona potencialmente afectada, siempre y cuando obedezca a fines superiores como la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico ante una violaci\u00f3n evidente del ordenamiento jur\u00eddico o una manifiesta ilegalidad, por supuesto dentro de ciertas restricciones adicionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la ilicitud al momento de obtener un derecho, la jurisprudencia ha sido categ\u00f3rica en se\u00f1alar que si \u201cen el origen de la situaci\u00f3n jur\u00eddica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administraci\u00f3n, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley\u201d. Ello se explica porque \u201cel alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violaci\u00f3n de la ley, no merece protecci\u00f3n\u201d26. \u00a0<\/p>\n
Con todo, en aras de garantizar los derechos de los administrados, la buena fe y la seguridad jur\u00eddica, la Corte debe advertir y precisar que no es suficiente cualquier incongruencia o contradicci\u00f3n entre el ordenamiento jur\u00eddico y el acto administrativo que se pretende revocar, sino que es necesario que la ilegalidad revista notable relevancia, sea manifiesta o se haya obtenido por medios fraudulentos. En tal sentido ha avalado la figura de la revocatoria directa sin consentimiento del titular, entre otras, en las siguientes hip\u00f3tesis: \u00a0<\/p>\n
– En caso de haberse producido un nombramiento o posesi\u00f3n en un cargo o empleo p\u00fablico o celebrado un contrato de prestaci\u00f3n de servicios con la administraci\u00f3n sin el cumplimiento de los requisitos para ello28.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Cuando las prestaciones econ\u00f3micas hayan sido reconocidas irregular o indebidamente porque se incumplieron los requisitos o el reconocimiento se hizo con base en documentaci\u00f3n falsa29. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, la facultad de revocatoria directa de un acto de car\u00e1cter particular y concreto, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, no es una medida que en s\u00ed misma est\u00e9 constitucionalmente prohibida, pero su utilizaci\u00f3n es excepcional y por ende de car\u00e1cter restrictivo. En todo caso, debe estar rodeada de las garant\u00edas propias del debido proceso, de modo tal que frente a la administraci\u00f3n el ciudadano pueda ejercer plenamente sus derechos de contradicci\u00f3n y defensa as\u00ed como las dem\u00e1s garant\u00edas que le son inherentes. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, vale la pena aclarar que como la revocatoria directa se manifiesta por un acto administrativo, ser\u00e1 susceptible de control jurisdiccional. En este sentido, frente al acto de revocatoria existe siempre la posibilidad de acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para controvertir el acto y reclamar no s\u00f3lo su anulaci\u00f3n sino el restablecimiento de los derechos vulnerados, pretensi\u00f3n dentro de la cual es dable incluir la indemnizaci\u00f3n de perjuicios y cualquier otra medida reparatoria a que hubiere lugar. \u00a0<\/p>\n
6.- An\u00e1lisis de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
6.1.- El art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, que ahora se demanda parcialmente, fija algunas reglas concernientes a la titulaci\u00f3n de bald\u00edos as\u00ed como las condiciones generales para su revocatoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una perspectiva amplia, la norma se enmarca dentro del cumplimiento de la funci\u00f3n asignada al Congreso para \u201cdictar las normas sobre aprobaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas\u201d (art. 150-18 CP). As\u00ed lo reconoci\u00f3 expresamente esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-536 de 1997, cuando declar\u00f3 exequibles los incisos 9\u00ba, 11 y 12 del mencionado art\u00edculo. En aquella oportunidad la Corte sostuvo que \u00a0\u201cen desarrollo de dicha atribuci\u00f3n le es dado regular lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los bald\u00edos, las limitaciones a su adjudicaci\u00f3n, las restricciones que reclaman su disposici\u00f3n o enajenaci\u00f3n una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a trav\u00e9s de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento econ\u00f3mico, con el fin de lograr los objetivos sociales y econ\u00f3micos a los cuales se hizo alusi\u00f3n anteriormente\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.2.- En el asunto que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala se cuestiona la facultad otorgada al INCORA \u2013hoy INCODER- para revocar en cualquier tiempo, sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con violaci\u00f3n de normas legales o reglamentarias vigentes. A juicio del demandante, la no exigencia del aval para la revocatoria de tales actos desconoce el debido proceso (art. 29 CP), el principio de buena fe (art. 83 CP) y el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Sin embargo, la Corte no comparte esta postura por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.-\u00a0 Como primera medida la Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida. Es cierto que por regla general la administraci\u00f3n no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo a trav\u00e9s de la llamada acci\u00f3n de lesividad, entre otras por razones de seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima. Pero tambi\u00e9n es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garant\u00edas para ejercer sus derechos de contradicci\u00f3n y defensa en el marco del debido proceso. \u00a0<\/p>\n
6.4.- En el caso del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) est\u00e1 encaminada al cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestaci\u00f3n del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligaci\u00f3n de adoptar medidas de protecci\u00f3n a favor de quienes, por su dif\u00edcil condici\u00f3n econ\u00f3mica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, cuando la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos ha ocurrido con violaci\u00f3n de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuaci\u00f3n directa de la Administraci\u00f3n para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constituci\u00f3n, la Sala es categ\u00f3rica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervenci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n. Una actuaci\u00f3n de tal entidad s\u00f3lo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violaci\u00f3n de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsi\u00f3n de los mismos, cuando la titulaci\u00f3n no recaiga en sus destinatarios leg\u00edtimos \u2013los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protecci\u00f3n del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios econ\u00f3micos, sociales, pol\u00edticos, o de cualquier otra \u00edndole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad \u00a0y el acceso progresivo a la tierra rural.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, no podr\u00e1 acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la pol\u00edtica de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, \u201crazones de seguridad jur\u00eddica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jur\u00eddicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como tambi\u00e9n la presunci\u00f3n de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de un acto administrativo\u201d30. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que \u201ccuando el litigio versa sobre problemas de interpretaci\u00f3n del derecho, como por ejemplo, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen de transici\u00f3n, o la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes\u201d31, de conformidad con las reglas previstas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5.- De otra parte, la Sala considera que la norma acusada no vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos exige que se adelante una actuaci\u00f3n en la cual el ciudadano goce de \u201ctodas las garant\u00edas que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destac\u00e1ndose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicci\u00f3n; y por supuesto, imponi\u00e9ndose el respeto y acatamiento que ameritan los t\u00e9rminos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental\u201d32.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo el art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 se\u00f1ala de forma expresa que las diligencias para la revocaci\u00f3n de dichos actos se surtir\u00e1n con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicci\u00f3n y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma est\u00e1 sometida al procedimiento establecido en el art\u00edculo 74 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo33. Norma que remite al art\u00edculo 28 del mismo estatuto34, y este a su vez a las reglas sobre citaci\u00f3n del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopci\u00f3n de decisiones (art. 35). En esa medida consagra las reglas m\u00ednimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. \u00a0<\/p>\n
6.6.- Tampoco se desconoce el principio de buena fe (art. 83 CP) por cuanto, como ha se\u00f1alado la jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta ilegalidad \u201cla aplicaci\u00f3n del principio de buena fe deber\u00e1 operar es en beneficio de la administraci\u00f3n para proteger el inter\u00e9s p\u00fablico, pues en este caso la actuaci\u00f3n fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n rompe la confianza leg\u00edtima que sustenta la presunci\u00f3n de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias\u201d35. \u00a0<\/p>\n
En este punto la Corte recuerda que la titulaci\u00f3n de bald\u00edos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposici\u00f3n a t\u00edtulo gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la \u00f3ptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protecci\u00f3n del sector agrario. Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre la administraci\u00f3n y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado permite la revocatoria directa, a\u00fan sin la anuencia de su parte, sobre todo si se tiene en cuenta que la garant\u00eda constitucional de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulaci\u00f3n se alcanza ilegalmente36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de lo ocurrido en otras oportunidades, en este caso la ley no ha dado una autorizaci\u00f3n para que puedan revisarse en cualquier tiempo sentencias judiciales que reconocen derechos ni actos que ya han sido objeto de control judicial37. Por el contrario, una lectura integral y sistem\u00e1tica de la norma muestra que la revocatoria directa de los actos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, solo procede respecto de asuntos que no hayan sido debatidos y resueltos ante la jurisdicci\u00f3n, porque de lo contrario el efecto de cosa juzgada impide reabrir controversias debidamente terminadas. \u00a0<\/p>\n
6.8.- Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que los incisos 6\u00ba y 7\u00ba del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 no desconocen los art\u00edculos 29, 83 y 229 de la Carta Pol\u00edtica. Sin embargo, para excluir interpretaciones contrarias a la Constituci\u00f3n se condicionar\u00e1 su exequibilidad en los t\u00e9rminos anteriormente anotados. \u00a0<\/p>\n
VII.- DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los incisos 6\u00ba y 7\u00ba del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, en los t\u00e9rminos de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Mediante Sentencia C-536 de 1997 la Corte Constitucional declar\u00f3 exequibles los incisos 9\u00ba, 11 y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los art\u00edculos 13, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1049 de 2004. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-060 de 1993, C-595 de 1995 y C-536 de 1997. \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. La Corte declar\u00f3 exequible el Decreto Legislativo 1942 de 1992, \u201cpor el cual se dictan normas sobre reservas y adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos\u201d, expedido por el Gobierno al amparo de un Estado de Conmoci\u00f3n Interior. \u00a0<\/p>\n
6 El art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil consagra la distinci\u00f3n entre bienes de uso p\u00fablico y bienes fiscales en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cSe llaman bienes de la Uni\u00f3n aquellos cuyo dominio pertenece a la Rep\u00fablica. Si adem\u00e1s su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Uni\u00f3n de uso p\u00fablico o bienes p\u00fablicos del Territorio. \/\/ Los bienes de la Uni\u00f3n cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Uni\u00f3n, o bienes fiscales\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. La Corte declar\u00f3 exequibles los art\u00edculos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 65 y el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Naci\u00f3n de los bienes bald\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997. La Corte declar\u00f3 exequibles los incisos 9\u00ba, 11 y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los art\u00edculos 13, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina tambi\u00e9n ha sostenido que sobre estos bienes la Naci\u00f3n no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos \u00fanicamente para adjudicarlos. Cfr., \u00a0Jos\u00e9 J., G\u00f3mez, \u201cBienes\u201d. Bogot\u00e1, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90. \u00a0<\/p>\n
11 \u201cLa palabra bald\u00edo proviene de la voz latina balda, que significa vano, in\u00fatil y se aplica al terreno que est\u00e1 de balde, que no se labra ni est\u00e1 adehesado\u201d. Jaime Arteaga Carvajal, \u201cDe los bienes y su domino\u201d. Bogot\u00e1, Temis, 1999, p.118. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002. En esta oportunidad la Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 45 de la Ley 160 de 1994, por considerar que dicha norma, al regular las excepciones a la prohibici\u00f3n de fraccionar los predios rurales por debajo de la extensi\u00f3n determinada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar, no desconoci\u00f3 la competencia aut\u00f3noma de los Concejos para reglamentar los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda. \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Algunas normas reguladoras de bald\u00edos fueron las leyes 4\u00aa de 1913, 71 de 1917, 117 de 1919, 85 de 1920, 47 de 1926, 71 de 1928, 98 de 1928, 120 de 1928, 52 de 1931, 34 de 1936, 200 de 1936, 2\u00aa de 1959, 135 de 1961 y el Decreto Ley 2275 de 1988, por citar solo algunos ejemplos. Para una revisi\u00f3n hist\u00f3rica ver: Josefina Am\u00e9zquita de Almeida y Wenceslao Tovar Mozo, \u201cR\u00e9gimen Legal de Bald\u00edos en Colombia\u201d. Bogot\u00e1, Temis, 1961. \u00a0<\/p>\n
18 Mediante el Decreto 1292 de 2003 se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidaci\u00f3n. Asimismo, mediante el Decreto 1300 de 2003 se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 En la Sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible, entre otras normas, el inciso segundo del art\u00edculo 65 de la Ley 160 de 1994. \u00a0<\/p>\n
20 El art\u00edculo 107 del Decreto 19 de 2012, \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d, adicion\u00f3 un par\u00e1grafo a dicha norma respecto de las reglas para la adjudicaci\u00f3n de bienes a familias desplazadas por la violencia. \u00a0<\/p>\n
21 Estos art\u00edculos fueron adicionados por los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional, Sentencia T-347 de 1994. \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, Sentencia T-246 de 1996. \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, Sentencia T-1131 de 2001. \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, Sentencia T-336 de 1997. \u00a0<\/p>\n
27 El inciso 2\u00ba del art\u00edculo 73 del CCA dispone: \u201c(\u2026) Pero habr\u00e1 lugar a la revocaci\u00f3n de esos actos, cuando resulten de la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el art\u00edculo 69, o si fuere evidente que el acto ocurri\u00f3 por medios ilegales (\u2026)\u201d. \u00a0Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-336 de 1997, T-165 de 2001, entre muchas otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 190 de 1995: \u201cEn caso de haberse producido un nombramiento o posesi\u00f3n en un cargo o empleo p\u00fablico o celebrado un contrato de prestaci\u00f3n de servicios con la administraci\u00f3n sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebraci\u00f3n del contrato se proceder\u00e1 a solicitar su revocaci\u00f3n o terminaci\u00f3n, seg\u00fan el caso, inmediatamente se advierta la infracci\u00f3n. \/\/ Cuando se advierta que se ocult\u00f3 informaci\u00f3n o se aport\u00f3 documentaci\u00f3n falsa para sustentar la informaci\u00f3n suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el responsable quedar\u00e1 inhabilitado para ejercer funciones p\u00fablicas por tres (3) a\u00f1os\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-672 de 2001. \u00a0<\/p>\n
29 Art\u00edculo 19 de la Ley 797 de 2003: \u201cRevocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones econ\u00f3micas, deber\u00e1n verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisici\u00f3n del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestaci\u00f3n fija o peri\u00f3dica a cargo del tesoro p\u00fablico, cuando quiera que exista motivos en raz\u00f3n de los cuales pueda suponer que se reconoci\u00f3 indebidamente una pensi\u00f3n o una prestaci\u00f3n econ\u00f3mica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentaci\u00f3n falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, Sentencia T-347 de 1994, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-672 de 2001 y C-835 de 2003. \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. La Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 19 de la ley 797 de 2003, relacionado con la revocatoria unilateral de pensiones reconocidas irregularmente. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 \u201cArt\u00edculo 74. Procedimiento para la revocatoria de actos de car\u00e1cter particular y concreto Para proceder a la revocaci\u00f3n de actos de car\u00e1cter particular y concreto se adelantar\u00e1 la actuaci\u00f3n administrativa en la forma prevista en los art\u00edculos 28 y concordantes \u00a0de este C\u00f3digo. (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
34 \u201cArt\u00edculo 28 Deber de Comunicar. Cuando de la actuaci\u00f3n administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicar\u00e1 la existencia de la actuaci\u00f3n y el objeto de la misma. \/\/ En estas actuaciones se aplicar\u00e1 en lo pertinente, lo dispuesto en los art\u00edculos 14, 34 y 35\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, Sentencia C-672 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2003. \u00a0<\/p>\n
37 Por ejemplo, en la Sentencia C-835 de 2003 la Corte declar\u00f3 inexequible la facultad prevista en el art\u00edculo 20 de la Ley 797 de 2003, seg\u00fan la cual las autoridades judiciales podr\u00edan revisar \u201cen cualquier tiempo\u201d, las providencias que hubieren decretado, reconocido o impuesto la obligaci\u00f3n de cubrir sumas peri\u00f3dicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-255\/12 \u00a0 REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el principio de buena fe \u00a0 No se desconoce el principio de buena fe (art. 83 CP) por cuanto, como ha se\u00f1alado la jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19295","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19295","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19295"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19295\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19295"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19295"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19295"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}