\u00a0 \u00a0 Sentencia C-288\/12 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho\/NORMA SOBRE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No implica una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Procedimiento dirigido a permitir que los Ministros del gobierno o el Procurador General de la Naci\u00f3n expresen ante las Altas Cortes explicaciones acerca de la afectaci\u00f3n, respecto de los efectos de una sentencia en particular \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Escenario reglado de interlocuci\u00f3n que no desvirt\u00faa la separaci\u00f3n de poderes, habida cuenta que la posibilidad de modular, modificar o diferir los efectos de las sentencias de las cortes tiene car\u00e1cter potestativo \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Fundamento conceptual\/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar juicio de sustituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n reposa en reconocer que la potestad del \u00f3rgano es un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. \u00a0Esta limitaci\u00f3n tiene origen, a su vez, en la previsi\u00f3n que realiza el art\u00edculo 374 C.P., seg\u00fan el cual la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica podr\u00e1 ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. \u00a0Esto implica que como la Constituci\u00f3n ha delimitado las hip\u00f3tesis de modificaci\u00f3n a la reforma, correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto Constitucional, como la sustituci\u00f3n por un documento distinto, la destrucci\u00f3n, la suspensi\u00f3n o el quebrantamiento. En t\u00e9rminos simples, como sucede con todo actuaci\u00f3n del Estado, el poder de reforma de la Constituci\u00f3n est\u00e1 sometido a l\u00edmites, tanto de car\u00e1cter procedimental, que refieren a las reglas de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica que anteceden a la reforma, como de \u00edndole competencial, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificaci\u00f3n no guarde entidad con el concepto de Constituci\u00f3n que la antecedi\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA-L\u00edmites\/PODER DE REFORMA-Reglas\/REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
EXCESO EN EL PODER DE REFORMA-Presupuestos sustantivos para su identificaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
INTANGIBILIDAD E INSUSTITUIBILIDAD DE LA CONSTITUCION-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Car\u00e1cter particular\/JUICIO DE SUSTITUCION-Condiciones y alcance\/CLAUSULAS PETREAS-Definici\u00f3n\/CRITERIO DE INTANGIBILIDAD-Alcance\/JUICIO DE SUSTITUCION-Criterios b\u00e1sicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A fin de otorgar herramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso concreto, se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno de la reforma o la sustituci\u00f3n, la jurisprudencia ha diferenciado entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad. 1. La intangibilidad se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configur\u00e1ndose lo que com\u00fanmente se ha denominado como cl\u00e1usulas p\u00e9treas. \u00a0As\u00ed, como lo ha definido la Corte, \u201c[l]os alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definici\u00f3n por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciaci\u00f3n constitucional de las normas intangibles y la interpretaci\u00f3n expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definici\u00f3n del criterio de intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios b\u00e1sicos sino derechos espec\u00edficos y aspectos puntuales de la organizaci\u00f3n y distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes.\u201d.\u201d Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el Constituyente no excluy\u00f3 ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de v\u00e1lida afectaci\u00f3n por parte de los mecanismos de modificaci\u00f3n constitucional que el mismo Texto Superior prev\u00e9. \u00a0La afirmaci\u00f3n acerca de la inexistencia de cl\u00e1usulas p\u00e9treas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual ha reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es incompatible con el reconocimiento de l\u00edmites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de insustituibilidad. \u00a0As\u00ed, en la sentencia C-551\/03 se puso de presente c\u00f3mo \u201c\u2026 importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constituci\u00f3n democr\u00e1tica, aunque no contenga expresamente cl\u00e1usulas p\u00e9treas, impone l\u00edmites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser \u00e9ste un poder constituido y no el poder constituyente originario.\u201d. \u00a0Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040\/05, que al sintetizar los criterios b\u00e1sicos que gobiernan el juicio de sustituci\u00f3n, indic\u00f3 que esos par\u00e1metros refer\u00edan a que \u00a0(i) el poder de reforma definido por la Constituci\u00f3n colombiana est\u00e1 sujeto a l\u00edmites competenciales; (ii) por virtud de esos l\u00edmites competenciales el poder de reforma puede modificar la constituci\u00f3n, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; (iii) para establecer si una determinada reforma a la Constituci\u00f3n es, en realidad, una sustituci\u00f3n de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que en su conjunto le dan su identidad; (iv) la Constituci\u00f3n no contiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constituci\u00f3n; y (v) solo el Constituyente primario tendr\u00eda la posibilidad de producir una tal sustituci\u00f3n. \u00a02. La insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectar\u00edan la identidad de la Constituci\u00f3n, convirti\u00e9ndola en un texto distinto. \u00a0Como se indic\u00f3, estos aspectos estructurales no est\u00e1n contenidos en la disposici\u00f3n normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cl\u00e1usulas intangibles, sino que son identificables a partir del an\u00e1lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformaci\u00f3n de dichos ejes. \u00a0Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a trav\u00e9s del ejercicio del poder de modificaci\u00f3n constitucional adscrito a los \u00f3rganos constituidos, no se estar\u00eda ante el ejercicio leg\u00edtimo del poder de reforma, sino ante la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. Sobre este particular, la jurisprudencia prev\u00e9 que \u201c[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestaci\u00f3n m\u00e1s amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el n\u00facleo de un principio fundamental o, en su sentido m\u00e1s amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constituci\u00f3n. La prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n impide transformar cierta Constituci\u00f3n en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constituci\u00f3n original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constituci\u00f3n son relevantes para establecer el perfil b\u00e1sico de dicha Constituci\u00f3n, pero no son intocables en s\u00ed mismos aisladamente considerados. De ah\u00ed que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constituci\u00f3n que la insustituibilidad, as\u00ed como la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n es un l\u00edmite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparaci\u00f3n del poder de reforma o revisi\u00f3n, que es una competencia atribuida a un \u00f3rgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.\u201d \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-L\u00edmites sustantivos \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA-L\u00edmites competenciales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Mecanismos destinados a restringir su an\u00e1lisis \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Modalidades\/DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION-Concepto\/SUPRESION DE LA CONSTITUCION-Concepto\/QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto\/SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Concepto \u00a0<\/p>\n
La sustituci\u00f3n puede ser total o parcial, bien se trate de la reformulaci\u00f3n de toda la Constituci\u00f3n o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total reformulaci\u00f3n signifique la mutaci\u00f3n en la identidad misma del Texto Superior. La sustituci\u00f3n parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condici\u00f3n que \u201c\u2026 la parte de la Constituci\u00f3n transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificaci\u00f3n parcial no fue reforma sino sustituci\u00f3n. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que reforman la Constituci\u00f3n y que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica – en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales – en otra opuesta (monarqu\u00eda parlamentaria) o integralmente diferente (rep\u00fablica parlamentaria). De tal manera que no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, \u00a0las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacci\u00f3n de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. \u201cestado de derecho, social y democr\u00e1tico\u201d por \u201cestado democr\u00e1tico y social de derecho\u201d); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualizaci\u00f3n de un valor protegido por la Constituci\u00f3n (i.e. \u201cel pueblo es el \u00fanico titular de la soberan\u00eda\u201d por \u201cla soberan\u00eda reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo\u201d); las excepciones espec\u00edficas, es decir, la adici\u00f3n de una salvedad a la aplicaci\u00f3n de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por p\u00e9rdida de investidura como excepci\u00f3n a la regla general que proh\u00edbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducci\u00f3n por el propio poder de reforma de l\u00edmites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como l\u00edmite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensi\u00f3n de la ciudadan\u00eda para los condenados a pena de prisi\u00f3n en los casos que se\u00f1ale la ley).\u201d De igual modo, la jurisprudencia reciente de la Corte sobre la materia ha distinguido entre las distintas modalidades de cambio de la Constituci\u00f3n e, igualmente, ha identificado cu\u00e1les de ellas son susceptibles de control por parte de este Tribunal, al tomar la forma de sustituci\u00f3n de la Carta. As\u00ed, la sentencia C-588\/09 ha diferenciado entre la destrucci\u00f3n, la supresi\u00f3n, el quebrantamiento y la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n. 1. En cuanto a la destrucci\u00f3n, se deriva de la actuaci\u00f3n de un nuevo poder constituyente generado de un acto revolucionario, raz\u00f3n de \u00edndole f\u00e1ctica que hace inoperante toda forma de control judicial por parte de un Tribunal institucionalizado. \u00a0Sobre el t\u00f3pico, la sentencia citada afirma que \u201c\u2026 ciertamente se trata de un fen\u00f3meno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustituci\u00f3n acu\u00f1ado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla raz\u00f3n de que la destrucci\u00f3n de la Carta implica tambi\u00e9n la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustituci\u00f3n se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableci\u00f3, a\u00fan cuando lo usurpa\u201d. 2. Respecto al fen\u00f3meno de la supresi\u00f3n, la misma decisi\u00f3n sostuvo que \u201c\u2026 la conservaci\u00f3n de la referencia al poder constituyente en que se basaba la Constituci\u00f3n suprimida aproxima esta noci\u00f3n al concepto de sustituci\u00f3n de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustituci\u00f3n total. As\u00ed pues, la supresi\u00f3n encuadra en el concepto de sustituci\u00f3n que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, a\u00fan cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustituci\u00f3n al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categor\u00eda de la supresi\u00f3n, tal como la ha delineado la doctrina\u201d. 3. En lo que tiene que ver con la sustituci\u00f3n derivada del quebrantamiento de la Carta, la decisi\u00f3n en comento parti\u00f3 de considerar que la existencia de instrumentos reglados para la reforma constitucional involucraba la posibilidad que se configurara un quebrantamiento leg\u00edtimo de los postulados superiores precedentes a trav\u00e9s del ejercicio del poder de reforma. \u00a0Estas modificaciones, empero, podr\u00edan tornarse en sustituciones de la Carta, incompatibles con el ejercicio del poder de reforma por parte de poderes constituidos, siempre y cuando se cumplieran con determinadas condiciones. \u00a0Para la Corte, \u201cel quebrantamiento o \u201crotura\u201d de la Constituci\u00f3n puede, en las circunstancias de una situaci\u00f3n espec\u00edfica, conducir a la sustituci\u00f3n de la Carta, tr\u00e1tese de sustituci\u00f3n parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustituci\u00f3n no basta \u201climitarse a se\u00f1alar la inclusi\u00f3n de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constituci\u00f3n\u201d puesto que, adem\u00e1s, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, \u201cuna modificaci\u00f3n de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constituci\u00f3n original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustituci\u00f3n total o parcial de la misma.\u201d. Es en este \u00e1mbito que la jurisprudencia constitucional ha planteado una metodolog\u00eda para la identificaci\u00f3n del ejercicio del poder de reforma que, en realidad, encubre un quebrantamiento de la Carta que incorpora una sustituci\u00f3n, generalmente con el fin de incorporar tratamientos diferenciados ad hoc, que buscan excluir determinadas personas o supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales. A juicio de la Corte, mediante el test de efectividad de la reforma, se logra distinguir entre \u201c\u2026entre la reforma de la Constituci\u00f3n y su quiebre por medio de la utilizaci\u00f3n ritual de los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general, las cl\u00e1usulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisi\u00f3n pol\u00edtica singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. Para \u00a0determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un \u201ctest de efectividad de la reforma\u201d, que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despu\u00e9s del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisi\u00f3n pol\u00edtica singular de tipo plebiscitario\u201d. .4. Por \u00faltimo, en lo que respecta a la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la sentencia C-588\/09 estableci\u00f3 que tal fen\u00f3meno ocurre cuando la reforma va dirigida no ha modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a establecer f\u00f3rmulas exceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos casos, existe sustituci\u00f3n cuando la suspensi\u00f3n planteada por la reforma no se avenga a los supuestos que la misma Constituci\u00f3n prevea para ello y sus consecuencias hagan que en ese \u00e1mbito particular y concreto no se apliquen los ejes definitorios mencionados. Fue precisamente a partir de esa modalidad de sustituci\u00f3n que la Corte concluy\u00f3 que el acto legislativo analizado en esa oportunidad, era inexequible en tanto suspend\u00eda el principio de m\u00e9rito para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, eje definitorio de la Constituci\u00f3n, para el caso particular y concreto de un grupo de servidores que ejerc\u00edan sus cargos en provisionalidad. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Metodolog\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Doctrina constitucional\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos\/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen \u201cdos modelos de separaci\u00f3n de poderes.\u201d El primero de estos modelos defiende una delimitaci\u00f3n funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribuci\u00f3n precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada \u00f3rgano cumple una tarea preestablecida, es una condici\u00f3n suficiente para mantener a dichos \u00f3rganos del poder dentro de sus l\u00edmites constitucionales. A su vez, la separaci\u00f3n funcional r\u00edgida es concebida como una estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. || Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonom\u00eda de \u00f3rganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un \u00f3rgano sobre otro en relaci\u00f3n con el cumplimiento de sus propias funciones, es b\u00e1sicamente un control pol\u00edtico, que se da de manera tanto espont\u00e1nea como ocasional, y s\u00f3lo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separaci\u00f3n de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementaci\u00f3n pr\u00e1ctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos \u00f3rganos estatales conduc\u00eda a enfrentamientos dif\u00edciles de solucionar en la pr\u00e1ctica, cuyo resultado natural y obvio tend\u00eda a ser la reafirmaci\u00f3n del poder en los \u00f3rganos, autoridades o funcionarios que se estiman pol\u00edtica y popularmente m\u00e1s fuertes. || El segundo modelo tambi\u00e9n parte de una especializaci\u00f3n de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un \u00f3rgano espec\u00edfico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorg\u00e1nicas rec\u00edprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes p\u00fablicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armon\u00eda entre los \u00f3rganos que cumplen las funciones cl\u00e1sicas del poder p\u00fablico sea una consecuencia espont\u00e1nea de una adecuada delimitaci\u00f3n funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control pol\u00edtico, la intervenci\u00f3n de unos \u00f3rganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboraci\u00f3n entre las distintas ramas del poder p\u00fablico en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada \u00f3rgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la f\u00f3rmula m\u00e1s apropiada para describir esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acu\u00f1ada por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los mismos poderes. || Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que, “a diferencia del modelo absoluto y r\u00edgido de separaci\u00f3n de poderes, la Constituci\u00f3n de 1991, adopta un sistema flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico, que se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes. \u00a0<\/p>\n
GRADO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PUBLICOS-No es incompatible con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permiten los frenos y contrapesos agrupados por la jurisprudencia en los requerimientos constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y controles rec\u00edprocos o interorg\u00e1nicos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Casos que se presentan en lo que tiene que ver con el principio de separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
La Corte ha considerado que se sustituye la Constituci\u00f3n, en lo que tiene que ver con el principio de separaci\u00f3n de poderes, cuando a trav\u00e9s de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de sus competencias a otros \u00f3rganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jur\u00eddico resultante quede excluido de los controles que la misma Constituci\u00f3n prev\u00e9, en especial el control judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de autonom\u00eda e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0Se ha se\u00f1alado que este aspecto definitorio de la Constituci\u00f3n implica que los \u00f3rganos del poder p\u00fablico deben ejercer sus funciones de manera aut\u00f3noma y dentro de los m\u00e1rgenes que la misma Carta Pol\u00edtica determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Para el caso de los jueces, la autonom\u00eda e independencia se reconoce a partir del papel que desempe\u00f1an en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de v\u00eda pac\u00edfica e institucionalizada para la resoluci\u00f3n de controversias. \u00a0Por lo tanto, la separaci\u00f3n de poderes respecto de la rama judicial se expresa a trav\u00e9s del cumplimiento estricto de la cl\u00e1usula contenida en el art\u00edculo 230 C.P., seg\u00fan la cual los jueces, en sus providencias, solo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley. \u00a0La jurisprudencia ha comprendido esta cl\u00e1usula como un l\u00edmite para las actividades de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ning\u00fan factor distinto a la aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y al an\u00e1lisis imparcial y objetivos de los hechos materia de debate judicial. \u00a0Estos condicionamientos, a su vez, conforman el segundo pilar de la administraci\u00f3n de justicia, como es el deber de imparcialidad de los jueces. \u00a0<\/p>\n
FUNCION JUDICIAL DENTRO DE UN ESTADO DE DERECHO-Prop\u00f3sito fundamental\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El prop\u00f3sito fundamental de la funci\u00f3n judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a trav\u00e9s de diferentes medios, como son la resoluci\u00f3n de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre \u00e9stos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administraci\u00f3n de justicia debe descansar siempre sobre dos principios b\u00e1sicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los jueces. || La independencia, como su nombre lo indica, hace alusi\u00f3n a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros \u00f3rganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio leg\u00edtimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. En este punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del poder p\u00fablico participe en la designaci\u00f3n de algunos funcionarios judiciales -como es el caso del Senado y del presidente de la Rep\u00fablica en la elecci\u00f3n de los magistrados de la Corte Constitucional- o que colabore en el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia -mediante el concurso econ\u00f3mico, log\u00edstico o material- no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para someter la voluntad y la libre autonom\u00eda del juez para adoptar sus decisiones. En igual sentido, debe decirse que la independencia se predica tambi\u00e9n, como lo reconoce la disposici\u00f3n que se estudia, respecto de los superiores jer\u00e1rquicos dentro de la rama judicial. La autonom\u00eda del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Pol\u00edtica dispone en el art\u00edculo 228 que las decisiones de la administraci\u00f3n de justicia \u201cson independientes\u201d, principio que se reitera en el art\u00edculo 230 superior cuando se establece que \u201cLos jueces, en sus providencias, s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley\u201d, donde el t\u00e9rmino \u201cley\u201d, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
JUEZ-Sujeto \u00fanico \u00a0<\/p>\n
La conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jam\u00e1s estar sometida a subordinaci\u00f3n alguna, al punto que dentro de esta \u00f3ptica es posible reconocerlo como un sujeto \u00fanico, sin superior del cual deba recibir \u00f3rdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o interferencias indebidas. Adem\u00e1s, como corolario del principio en referencia, los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado tienen el deber jur\u00eddico de prestarles la necesaria colaboraci\u00f3n para que se cumplan las decisiones judiciales. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Rasgo definitorio del Estado Constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de separaci\u00f3n de poderes es un rasgo definitorio del Estado Constitucional. Este eje estructural, para el caso particular de la Carta Pol\u00edtica, se caracteriza por (i) la delimitaci\u00f3n precisa, mediante reglas jur\u00eddicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la definici\u00f3n de su estructura institucional; (ii) la aplicaci\u00f3n de dicho principio para el cumplimiento de la doble funci\u00f3n de racionalizaci\u00f3n de la actividad del Estado y protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omn\u00edmodo; y (iii) la incorporaci\u00f3n de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados en los criterios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos o interorg\u00e1nicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Contenido y alcance\/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Concepto\/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Origen del concepto \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Dignidad humana, trabajo, igualdad y solidaridad como principios fundamentales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Impone la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales desde una perspectiva f\u00e1ctica \u00a0<\/p>\n
El principio del ESDD impone la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales desde una perspectiva f\u00e1ctica, esto es, comprometida con la satisfacci\u00f3n de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos, a trav\u00e9s de una relaci\u00f3n de dependencia entre la ciudadan\u00eda plena y el acceso efectivo a las garant\u00edas y libertades. En ese orden de ideas, son indiscutibles las f\u00f3rmulas de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que, sujetadas en todo caso a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por objeto lograr la igualdad de oportunidades y la distribuci\u00f3n equitativa de los beneficios del desarrollo. \u00a0No de otra manera debe interpretarse el art\u00edculo 334 C.P., cuando prescribe que esa intervenci\u00f3n se justifica en cuanto tiene como finalidad la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la mencionada distribuci\u00f3n equitativa y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Incluso, la misma f\u00f3rmula constitucional de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda reafirma el car\u00e1cter nodal de la igualdad material, cuando determina que esa tarea se realizar\u00e1 con mayor \u00e9nfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en especial las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos. \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Consonancia con las modalidades constitucionales de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Eje estructural de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Interpretaci\u00f3n conceptual \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
La reforma que el Acto Legislativo presenta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 334 C.P. es el denominado incidente de impacto fiscal. \u00a0Se trata de un procedimiento de \u00edndole constitucional, que faculta al Procurador General de la Naci\u00f3n o a los Ministros del Gobierno para promover dicho incidente, respecto de las sentencias proferidas por las altas cortes. \u00a0El procedimiento propio de ese incidente, cuyo tr\u00e1mite es obligatorio para estos tribunales, cuenta con dos etapas definidas, a saber (i) la presentaci\u00f3n de los argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las consecuencias de la sentencia respectiva a las finanzas p\u00fablicas y el plan concreto para el cumplimiento de la misma; y (ii) la deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n del tribunal correspondiente, a fin de determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. \u00a0Por \u00faltimo, se se\u00f1ala que la aplicaci\u00f3n del incidente de impacto fiscal no podr\u00e1 afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO SOBRE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Tr\u00e1mite legislativo\/SOSTENIBILIDAD FISCAL-Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS QUE INTEGRAN LA CONSTITUCION ECONOMICA-Tienen de manera general un car\u00e1cter instrumental y no son fines en s\u00ed mismas \u00a0<\/p>\n
MODELO DE ESTADO ADOPTADO EN LA CONSTITUCION DE 1991-No tiene un contenido neutro en lo que respecta al \u00e1mbito econ\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Car\u00e1cter instrumental \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-No es un principio constitucional sino una herramienta para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Es por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarqu\u00eda propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de derechos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Concepto\/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligaci\u00f3n del Estado de \u201cseguir hacia adelante\u201d en la consecuci\u00f3n del goce pleno de estas garant\u00edas. \u00a0Quiere esto decir que los Estados no pueden quedarse inm\u00f3viles ante la satisfacci\u00f3n de los mismos, sino que deben propender por el aumento de la cobertura y de las garant\u00edas que le son propios, hasta el m\u00e1ximo posible, a trav\u00e9s del establecimiento de medidas legislativas y de cualquier otra \u00edndole. \u00a0De otro lado, el principio de progresividad implica la prohibici\u00f3n correlativa de regresividad, de acuerdo con la cual una vez se ha llegado a determinado nivel de protecci\u00f3n, el Estado encuentra vedado retroceder en esa garant\u00eda, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, el cual demuestre que la medida regresiva es imprescindible para cumplir con el fin constitucionalmente imperioso. \u00a0El alcance del principio de progresividad se reduce, as\u00ed entendido, al imperativo de aumentar el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de los derechos sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la obligaci\u00f3n de adoptar medidas inmediatas para la protecci\u00f3n del derecho, evitar que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni tampoco, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, negar el car\u00e1cter interdependiente e indivisible de los derechos. Este asunto est\u00e1 suficientemente definido por el DIDH, conforme lo explica la Observaci\u00f3n General No. 3 \u201cLa \u00edndole de las obligaciones de los Estados\u201d, del Comit\u00e9 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Relaci\u00f3n conceptual con los criterios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en la jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS CIVILES Y POLITICOS ASI COMO LOS DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALES-Son derechos fundamentales que implican obligaciones de car\u00e1cter negativo como de \u00edndole positiva \u00a0<\/p>\n
LEGITIMIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LAS AUTORIDADES PUBLICAS EN RELACION CON LAS ESFERAS POSITIVAS O PRESTACIONALES DE DETERMINADOS DERECHOS-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE ESFERAS POSITIVAS DE LOS DERECHOS-Condiciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE A FACETAS POSITIVAS DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL-El juez constitucional debe tener presente que la inacci\u00f3n estatal no es constitucionalmente leg\u00edtima en virtud del principio de progresividad \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para el logro efectivo de los objetivos fijados por el Constituyente \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Cl\u00e1usulas prohibitivas \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocuci\u00f3n que no desvirt\u00faa la separaci\u00f3n de poderes\/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Espacio de interlocuci\u00f3n entre el Gobierno y la Procuradur\u00eda General con las Altas Cortes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El incidente de impacto fiscal es, como se ha explicado en esta sentencia, un espacio de interlocuci\u00f3n entre los mencionados funcionarios y las altas cortes, donde se les confiere a aquellos la potestad de presentar explicaciones y argumentos a estas, relativos a la afectaci\u00f3n de la SF por los efectos de una sentencia judicial. \u00a0Esto implica que la Constituci\u00f3n impone a un carga argumentativa particular a dichos servidores estatales, la cual no puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar con ello la regulaci\u00f3n constitucional objeto de estudio. \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Ambito restringido \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Momentos diferenciados en las decisiones proferidas por los jueces de tutela\/JUEZ DE TUTELA-Simplicidad y complejidad de las \u00f3rdenes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La misi\u00f3n primordial que la Constituci\u00f3n encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que as\u00ed sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violaci\u00f3n o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisi\u00f3n de amparo, es decir, la determinaci\u00f3n de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acci\u00f3n de tutela, y la orden espec\u00edfica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en t\u00e9rminos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisi\u00f3n del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adopt\u00f3 Como la orden es consecuencia de la decisi\u00f3n de amparo y su funci\u00f3n es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto f\u00e1ctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden espec\u00edfica tienen unas caracter\u00edsticas especiales en materia de acci\u00f3n de tutela. Las \u00f3rdenes pueden ser complementadas para lograr \u201cel cabal cumplimiento\u201d del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evoluci\u00f3n. Tal fue la determinaci\u00f3n del legislador extraordinario, qui\u00e9n defini\u00f3 en el propio estatuto de la acci\u00f3n de tutela (Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y est\u00e1 facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisi\u00f3n, es decir, proteger el derecho fundamental afectado. (\u2026) Como ya se anot\u00f3, las \u00f3rdenes que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuesti\u00f3n de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisi\u00f3n de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la \u00f3rbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisi\u00f3n o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la \u00f3rbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. La posibilidad de alterar las \u00f3rdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adopt\u00f3 una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una pol\u00edtica p\u00fablica del estado y puede significar plazos, dise\u00f1os de programas, apro\u00adpiaci\u00f3n de recursos, elaboraci\u00f3n de estudios o dem\u00e1s actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho. \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Reafirma el car\u00e1cter eminentemente instrumental de la sostenibilidad fiscal \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Decisi\u00f3n esta subordinada al logro y goce efectivo de los derechos fundamentales \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION-Inexistencia de exceso en el ejercicio de poder de reforma constitucional \u00a0<\/p>\n
INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte ha planteado que la inexequibilidad por consecuencia implica que \u00a0\u201c\u2026la Corte Constitucional no puede entrar en el an\u00e1lisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jur\u00eddica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en s\u00ed mismas, pudieran o no avenirse a la Constituci\u00f3n. || Desde luego la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad que en los expresados t\u00e9rminos tiene lugar, no repercute en determinaci\u00f3n alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aqu\u00e9lla proviene de la p\u00e9rdida de sustento jur\u00eddico de la atribuci\u00f3n presidencial legislativa, m\u00e1s no de la oposici\u00f3n objetiva \u00a0entre las normas adoptadas y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8690 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 de 2011 \u201cpor el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal\u201d y contra la Ley 1473 de 2011 \u201cpor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o solicita a la Corte que declare la inexequibilidad, en su integridad, del Acto Legislativo 3 de 2011 \u201cpor el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal\u201d y de la Ley 1473 de 2011 \u201cpor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.\u201d Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada, publicadas respectivamente en los Diarios Oficiales 48.117 del 1\u00ba de julio de 2011 y 48.121 del 5\u00ba de julio del mismo a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(julio 1\u00b0) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. El art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario. \u00a0<\/p>\n
El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, podr\u00e1n solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo tr\u00e1mite ser\u00e1 obligatorio. Se oir\u00e1n las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el plan concreto para su cumplimiento y se decidir\u00e1 si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ning\u00fan caso se afectar\u00e1 el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Al interpretar el presente art\u00edculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0. El primer inciso del art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00b0. El primer inciso del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
El Gobierno formular\u00e1 anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que ser\u00e1 presentado al Congreso dentro de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00b0. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
LEY 1473 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(julio 5) \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. \u00c1mbito de aplicaci\u00f3n. Las disposiciones de la presente ley se aplicar\u00e1n a las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog\u00eda que para tal efecto defina el Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal – Confis. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00ba. Definiciones. \u00danicamente para los efectos de la presente ley, se tendr\u00e1n en cuenta las siguientes definiciones: \u00a0<\/p>\n
a) Balance Fiscal Total: Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto total del Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog\u00eda que para tal efecto defina el Confis; \u00a0<\/p>\n
b) Ingreso Total: Equivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos provenientes por efecto del ciclo econ\u00f3mico, los efectos extraordinarios de la ac \u00a0<\/p>\n
c) Gasto Total: Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto contrac\u00edclico; \u00a0<\/p>\n
d) Balance Fiscal Estructural: Corresponde al Balance Fiscal Total ajustado por el efecto del ciclo econ\u00f3mico, por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energ\u00e9tica y por otros efectos de naturaleza similar. Equivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del Gobierno Nacional Central; \u00a0<\/p>\n
e) Ingreso Estructural: Es el ingreso total del Gobierno Nacional Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo econ\u00f3mico y los efectos extraordinarios de la actividad minero energ\u00e9tica y otros efectos similares; \u00a0<\/p>\n
f) Gasto Estructural: Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones establecidas en la presente ley; \u00a0<\/p>\n
g) Gasto Contrac\u00edclico: Gasto temporal que contribuye a que la econom\u00eda retorne a su senda de crecimiento de largo plazo, seg\u00fan se autoriza en el art\u00edculo 6o de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00ba. Coherencia. La regla fiscal se materializa a trav\u00e9s del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, El Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Naci\u00f3n, deben ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00ba. Regla fiscal. El gasto estructural no podr\u00e1 superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido. \u00a0<\/p>\n
El d\u00e9ficit estructural del Gobierno Nacional Central no ser\u00e1 mayor a 1% del PIB a partir del a\u00f1o 2022. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. El Gobierno Nacional seguir\u00e1 una senda decreciente anual del d\u00e9ficit en el balance fiscal estructural, que le permita alcanzar un d\u00e9ficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9% del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00ba. Gasto contrac\u00edclico. El Gobierno Nacional podr\u00e1 llevar a cabo programas de gasto, como pol\u00edtica contrac\u00edclica, cuando se proyecte que en un a\u00f1o particular a tasa de crecimiento econ\u00f3mico real estar\u00e1 dos puntos porcentuales o m\u00e1s por debajo de la tasa de crecimiento econ\u00f3mico real de largo plazo, siempre y cuando se proyecte igualmente una brecha negativa del producto. Este gasto contrac\u00edclico no puede ser superior a un 20% de dicha brecha estimada. \u00a0<\/p>\n
Este gasto ser\u00e1 transitorio y se desmontar\u00e1 completamente en un per\u00edodo de dos a\u00f1os, siendo requisito que en el primer a\u00f1o de dicho per\u00edodo la econom\u00eda debe registrar una tasa de crecimiento econ\u00f3mico real igual o superior a su crecimiento econ\u00f3mico real de largo plazo. \u00a0<\/p>\n
El Confis definir\u00e1 la metodolog\u00eda de c\u00e1lculo de la brecha del producto, el monto del gasto contrac\u00edclico y la trayectoria de su desmonte, considerando la evoluci\u00f3n de la brecha del producto y de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica en general. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7\u00ba. El art\u00edculo 8o de la Ley 179 de 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cSostenbilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendr\u00e1 en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evoluci\u00f3n de los ingresos de largo plazo a estructurales de la econom\u00eda y debe ser una herramienta de estabilizaci\u00f3n del ciclo econ\u00f3mico, a trav\u00e9s de una regla fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00ba. Marco de gasto de mediano plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo contendr\u00e1 las proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los niveles m\u00e1ximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para un per\u00edodo de 4 a\u00f1os. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revisar\u00e1 anualmente. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 el Marco de Gasto de Mediano Plazo y definir\u00e1 los par\u00e1metros y procedimientos para la cuantificaci\u00f3n del gasto y la forma como concurrir\u00e1n los \u00f3rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Cada propuesta de presupuesto de gastos deber\u00e1 proveer la motivaci\u00f3n, cuantificaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los programas all\u00ed incluidos. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00ba.\u00a0 El literal d) del art\u00edculo 3o de la Ley 152 de 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cd) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroecon\u00f3mica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deber\u00e1n ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiaci\u00f3n, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector p\u00fablico y de la programaci\u00f3n financiera para toda la econom\u00eda que sea congruente con dicha estabilidad. Se deber\u00e1 garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 10\u00ba.\u00a0 Adici\u00f3nese un par\u00e1grafo al art\u00edculo 6o de la Ley 152 de 1994, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deber\u00e1 guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 11. Excepciones. En los eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds y previo concepto del Confis, se podr\u00e1 suspender temporalmente la aplicaci\u00f3n de la regla fiscal. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Informes. El Gobierno Nacional, en junio de cada a\u00f1o, rendir\u00e1 un informe detallado a las Comisiones Econ\u00f3micas del Congreso de la Rep\u00fablica, en el que se eval\u00fae el cumplimiento de la regla fiscal del a\u00f1o inmediatamente anterior, contenida en el art\u00edculo 5o de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
Este informe acompa\u00f1ar\u00e1 simult\u00e1neamente la presentaci\u00f3n del Marco Fiscal de Mediano Plazo. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13. Cumplimiento. En cualquier caso de incumplimiento de la regla fiscal, el Gobierno Nacional deber\u00e1 explicar detalladamente y mediante el informe de que trata el art\u00edculo anterior, las razones del incumplimiento y fijar metas y objetivos tendientes a asegurar el cumplimiento de la misma. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Comit\u00e9 consultivo para la regla fiscal. El Gobierno Nacional consultar\u00e1 un Comit\u00e9 de car\u00e1cter t\u00e9cnico independiente que se pronunciar\u00e1 sobre los siguientes temas: \u00a0<\/p>\n
a) La metodolog\u00eda y definici\u00f3n de par\u00e1metros b\u00e1sicos requeridos para la operaci\u00f3n de la regla fiscal; \u00a0<\/p>\n
b) Las propuestas que formule el Gobierno sobre cambios metodol\u00f3gicos para la definici\u00f3n de la regla fiscal; \u00a0<\/p>\n
c) El informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno debe presentar ante las Comisiones Econ\u00f3micas del Congreso de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 12 de la presente ley; \u00a0<\/p>\n
d) La suspensi\u00f3n de la regla fiscal de que trata el art\u00edculo 11 de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
El Comit\u00e9 estar\u00e1 conformado por representantes de los decanos de las facultades de Econom\u00eda de diferentes universidades del pa\u00eds, por miembros de centros de investigaci\u00f3n, por expertos y consultores de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos econ\u00f3micos del Congreso de la Rep\u00fablica. En ning\u00fan caso los pronunciamientos del Comit\u00e9 Consultivo para la Regla Fiscal ser\u00e1n vinculantes. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la forma de selecci\u00f3n de los miembros del Comit\u00e9, as\u00ed como el funcionamiento del mismo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico publicar\u00e1 la metodolog\u00eda, las estimaciones, los detalles t\u00e9cnicos del dise\u00f1o de la regla fiscal, los cuales deben ser consistentes con las metas, l\u00edmites y caracter\u00edsticas establecidas en la presente ley, as\u00ed como las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 2o de la presente ley. Los cambios a la metodolog\u00eda deben hacerse p\u00fablicos, junto con su justificaci\u00f3n t\u00e9cnica. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 15.\u00a0 El art\u00edculo 15 de la Ley 179 de 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cFondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n Fiscal y Macroecon\u00f3mica. Cr\u00e9ase el Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n Fiscal y Macroecon\u00f3mica, como una cuenta sin personer\u00eda jur\u00eddica, cuyo objeto es contribuir a la estabilidad macroecon\u00f3mica y fiscal del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
El Fondo se constituir\u00e1 con los recursos provenientes de los super\u00e1vits totales del Gobierno Nacional Central, sus correspondientes rendimientos y por los aportes extraordinarios que determine el Gobierno Nacional. Sus recursos solo podr\u00e1n destinarse a la amortizaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica, a los gastos extraordinarios para atender los eventos de que trata el art\u00edculo 11 de la presente ley y a la financiaci\u00f3n del gasto contrac\u00edclico. En ning\u00fan caso, el monto anual del desahorro destinado a financiar gasto contrac\u00edclico podr\u00e1 ser superior al 10% del saldo del Fondo a 31 de diciembre del a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 el funcionamiento, administraci\u00f3n operaci\u00f3n e inversi\u00f3n de los recursos del Fondo y podr\u00e1 incorporarlos al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n Fiscal y Macroecon\u00f3mica y sus rendimientos ser\u00e1n administrados por el Banco de la Rep\u00fablica, mediante contrato suscrito por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que solo requerir\u00e1 para su validez y perfeccionamiento las firmas del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Gerente del Banco de la Rep\u00fablica y su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial. \u00a0<\/p>\n
Dichos recursos ser\u00e1n girados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional al Banco de la Rep\u00fablica con la periodicidad que se determine en el contrato. \u00a0<\/p>\n
El capital del Fondo y sus rendimientos se invertir\u00e1n en activos externos de acuerdo con los t\u00e9rminos y condiciones que se pacten en el contrato de que trata el presente art\u00edculo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. Normas org\u00e1nicas. Los art\u00edculos 4o, 7o, 8o, 9o, 10 y 15, son normas org\u00e1nicas. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir del 1o de enero de 2012 y desde su entrada en vigencia deroga todas las normas que le sean contrarias. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Cargos contra el Acto Legislativo 3 de 2011 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Longas Londo\u00f1o considera, de manera general, que al proferir el Acto Legislativo 3 de 2011 el Congreso excedi\u00f3 su competencia para reformar la Constituci\u00f3n, al sustituir mediante la instauraci\u00f3n del denominado principio de sostenibilidad fiscal aspectos esenciales de la misma, como son la vigencia de los derechos fundamentales y los derechos humanos, la funci\u00f3n p\u00fablica de administraci\u00f3n de justicia, el ejercicio de las acciones p\u00fablicas y particulares de las personas y de los ciudadanos y la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0Del mismo modo, se\u00f1ala el actor que la reforma constitucional incorpora una extralimitaci\u00f3n de las funciones del Procurador General de la Naci\u00f3n y de los Ministros. \u00a0Para sustentar estas afirmaciones, la demanda formula los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
3.1. El actor parte de se\u00f1alar que de acuerdo con el r\u00e9gimen constitucional vigente, contenido tanto en la Carta Pol\u00edtica como en aquellos tratados de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad, los derechos fundamentales no tienen un l\u00edmite distinto que los derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico. \u00a0A estos l\u00edmites se incorporan otros, como son las leyes de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social o la subordinaci\u00f3n del inter\u00e9s particular al general frente al uso del espacio p\u00fablico. \u00a0Indica que aunque la Constituci\u00f3n refiere a la naturaleza prioritaria del gasto p\u00fablico social, esta previsi\u00f3n no involucra limitaci\u00f3n alguna a los derechos fundamentales. \u00a0 En ese sentido, es evidente que el Estado Constitucional reconoce la primac\u00eda y vigencia de esos derechos como un aspecto definitorio del mismo, al punto que restringe las alternativas jur\u00eddicas para su limitaci\u00f3n. \u00a0De lo contrario, para el demandante no se cumplir\u00eda con el mandato superior de aseguramiento de un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, as\u00ed como el logro de la convivencia pac\u00edfica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro tanto sucede con los derechos humanos reconocidos tanto por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, y la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos. \u00a0En cada uno de esos casos, las \u00fanicas limitaciones reconocidas a esos derechos son las contempladas por dichos instrumentos internacionales, que no son otras que las aplicables en la medida compatible con su propia naturaleza y con el \u00fanico prop\u00f3sito que satisfacer el bienestar general, como lo indica expresamente el art\u00edculo 4\u00ba del PIDESC. \u00a0As\u00ed, expresa el demandante que \u201c\u2026 la \u00fanica limitaci\u00f3n posible de los Derechos Humanos es la propia naturaleza de cada derecho; por lo cual, no se admiten limitaciones ex\u00f3genas que no provengan de la naturaleza misma de cada derecho y no sean compatibles con ella. \u00a0Esta es la interpretaci\u00f3n objetiva exigida por el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, que establece que los derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se deben de interpretar de conformidad con los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Una perspectiva de an\u00e1lisis similar opera, de acuerdo con el demandante, frente al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica de administraci\u00f3n de justicia. \u00a0En este evento, el car\u00e1cter independiente y permanente de esa funci\u00f3n p\u00fablica hace que las \u00fanicas restricciones admisibles, en especial aquellas relativas a la facultad de los ciudadanos de interponer acciones judiciales, sean aquellas previstas por el orden jur\u00eddico y en todo caso compatibles con la naturaleza del derecho de que se trate. \u00a0Lo contrario significar\u00eda una ostensible alteraci\u00f3n del equilibrio entre los poderes p\u00fablicos, al permitir que factores ajenos a la din\u00e1mica expuesta restrinjan la capacidad de los jueces de adoptar decisiones. \u00a0Para el caso puntual de las distintas acciones judiciales que la Constituci\u00f3n reconoce a los ciudadanos, el demandante Longas Londo\u00f1o insiste en que la adecuada protecci\u00f3n de los derechos de las personas est\u00e1 supeditada a que estas ostenten eficazmente el derecho a un recurso judicial efectivo, limitado \u00fanicamente por las previsiones de la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0Ello bajo el supuesto que dichas restricciones deben ser compatibles con la naturaleza de los correspondientes derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda insiste en la misma afirmaci\u00f3n respecto de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la cual considera que solo est\u00e1 limitada por las actuales previsiones constitucionales, que no incluyen a la sostenibilidad fiscal. \u00a0Igual sucede con las funciones del Procurador General y los ministros de Gobierno, pues las reglas constitucionales vigentes no confieren a esos servidores p\u00fablicos competencia para intervenir con el fin de \u201c\u2026desproteger los derechos reglamentados de manera general (\u2026) ni admite desmejorar la protecci\u00f3n de los Derechos Humanos reconocidos en los Tratados Internacionales ratificados por Colombia. \u00a0Actuar en contrario por los servidores p\u00fablicos constituye una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega que el principio de sostenibilidad financiera de que trata el art\u00edculo 48 C.P., predicable del derecho a la seguridad social, no es equivalente al denominado principio de sostenibilidad fiscal que instaura el Acto Legislativo 3 de 2011. \u00a0Esto debido a que aquel es un mandato hacia el Estado, destinado a que garantice la apropiaci\u00f3n de recursos para el pago de las pensiones. En cambio, el principio de sostenibilidad fiscal determina un l\u00edmite a los derechos fundamentales, al imponerse sobre su eficacia general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Resalta el demandante que, a partir del contenido del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo acusado, se advierte que el objetivo de la enmienda constitucional no es otro que establecer un marco de referencia para la vigencia de los derechos fundamentales, basado en someter la actividad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda a un criterio de \u00edndole fiscal. Por ende, se modifica sustancialmente el objetivo de la acci\u00f3n del Estado, de la satisfacci\u00f3n de esos derechos, al cumplimiento de un modelo determinado de disciplina fiscal. \u00a0En t\u00e9rminos de la demanda, el principio de sostenibilidad fiscal \u201c\u2026 es un principio rector de las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, se convierte en l\u00edmite para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, el uso del suelo, la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de bienes y servicios p\u00fablicos y privados, se convierte en un l\u00edmite al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano.\u201d \u00a0<\/p>\n
Una reforma constitucional de esta naturaleza, en criterio del demandante, no tiene un resultado distinto a sustituir la Constituci\u00f3n, a trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de barreras para la vigencia de los derechos fundamentales y el adecuado funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0A juicio del ciudadano Longas Londo\u00f1o \u201c\u2026 el principio de sostenibilidad fiscal limita los derechos y actividades ya reglamentados de manera general, de acuerdo con el art\u00edculo 84 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, limita los derechos de las personas de manera diferente y opuesta a la limitaci\u00f3n que impone los derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico, seg\u00fan el art\u00edculo 16 C.P., limita los Derechos Humanos reconocidos en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia, m\u00e1s all\u00e1 de la naturaleza propia de cada derecho, limita la funci\u00f3n p\u00fablica de la Administraci\u00f3n de Justicia al imponer el principio de sostenibilidad fiscal como orientador de la rama judicial del poder p\u00fablico, limita el ejercicio de las acciones p\u00fablicas y particulares de las personas y de los ciudadanos, al colocar (sic) a dicho principio por encima de los derechos de \u00e9stos, limita la autonom\u00eda de las entidades territoriales al establecer que dicho principio racionaliza la econom\u00eda en el plano nacional y territorial, lo que implica la intervenci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial por las autoridades nacionales, y establece la extralimitaci\u00f3n de las funciones del Procurador General de la Naci\u00f3n y de los ministros del gobierno al darles la posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal con tr\u00e1mite obligatorio sobre las sentencias, de cualquier \u00edndole, proferidas por cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, desmejorando la efectividad en la protecci\u00f3n de los Derechos Humanos y de los dem\u00e1s derechos ya reglamentados de manera general.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega que esta conclusi\u00f3n persiste incluso frente a la previsi\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo demandado, que proh\u00edbe la afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. \u00a0Esto debido a que una cl\u00e1usula de esa naturaleza no impide que la eficacia de tales derechos resulte menguada por la aplicaci\u00f3n del principio de sostenibilidad fiscal que, en cualquier caso, incorpora un desmedro prima facie a la vigencia de dichas garant\u00edas. \u00a0Igual conclusi\u00f3n se predica de otras presuntas restricciones contenidas en la norma, as\u00ed, \u201c[e]l par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba de dicho Acto Legislativo demandado, lo \u00fanico que proh\u00edbe consiste en que se invoque el principio de sostenibilidad fiscal por las autoridades administrativas, legislativas o judiciales para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar la protecci\u00f3n efectiva, pero, de todas maneras, las m\u00e1ximas corporaciones judiciales est\u00e1n obligadas a darle tr\u00e1mite al incidente de impacto fiscal y decidir sobre la modulaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier \u00edndole, afectando la efectividad de los derechos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Advierte que al mismo resultado restrictivo se llega a partir de los dem\u00e1s art\u00edculos del Acto Legislativo, que subordinan a la sostenibilidad fiscal el plan de inversiones p\u00fablicas del Plan Nacional de Desarrollo, al igual que al presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. \u00a0Por ende, se est\u00e1 ante un \u201cl\u00edmite ex\u00f3geno\u201d a la vigencia plena de los derechos fundamentales y dem\u00e1s prerrogativas contenidas en las normas que integran el bloque de constitucionalidad. \u00a0En ese orden de ideas, se sustituye el orden constitucional existente previo a la reforma por otro distinto, fundado no en la vigencia de los derechos fundamentales, la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la capacidad de acci\u00f3n judicial, sino en la preservaci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal como fin \u00faltimo del Estado. \u00a0Del mismo modo, afecta el derecho a la calidad de vida, que el actor infiere de distintas normas constitucionales, en especial lo previsto en el art\u00edculo 334 C.P., el cual prescribe que la intervenci\u00f3n del Estado de la econom\u00eda debe estar dirigida hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n del ambiente sano. Este derecho, a su vez, la demanda lo encuentra expresamente planteado en las normas de derecho internacional de derechos humanos que versan sobre la obligaci\u00f3n del los Estados de garantizar a sus habitantes el goce de un nivel de vida adecuado. \u00a0Este mandato, indica el demandante, tiene car\u00e1cter imperativo en raz\u00f3n de lo previsto en el art\u00edculo 93 C.P., que otorga a dichas normas de derechos humanos naturaleza prevalente al orden jur\u00eddico interno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza la demanda contra el Acto Legislativo se\u00f1alando que dicho precepto desconoce el principio de progresividad de los derechos sociales. Esto debido a que impone l\u00edmites de \u00edndole fiscal a su vigencia, inexistentes en el texto constitucional previo a la enmienda acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cargo contra la Ley 1473 de 2011\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Longas Londo\u00f1o, a partir de la lectura de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que dio lugar a la Ley 1473 de 2011, concluye que existe unidad normativa y relaci\u00f3n intr\u00ednseca entre esta disposici\u00f3n y el Acto Legislativo 3 de 2011. \u00a0Ello debido a que el concepto de regla fiscal que desarrolla la disposici\u00f3n legal es el instrumento para la efectividad del principio de sostenibilidad fiscal. Para sustentar esta afirmaci\u00f3n indica que (i) la regla fiscal regulada en la Ley 1473\/11 tiene por objeto, en los t\u00e9rminos de esa normativa, garantizar la sostenibilidad fiscal de largo plazo de las finanzas p\u00fablicas para contribuir a la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds; (ii) la regla fiscal, al igual que el principio de sostenibilidad fiscal, subordina la definici\u00f3n del marco fiscal de mediano plazo, el plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, el marco de gasto de mediano plazo, el plan financiero, el plan operativo de inversiones y el Presupuesto General de la Naci\u00f3n; y (iii) la prescripci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley acusada, en el sentido que el gasto estructural no puede superar al ingreso estructural en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido, es una herramienta vinculada necesariamente a la preservaci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
En suma, considera que habida cuenta esa estrecha relaci\u00f3n entre ambos preceptos, ambos conforman una proposici\u00f3n jur\u00eddica \u00fanica, lo que implica la inexequibilidad por consecuencia de la Ley 1473\/11 ante la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenciones oficiales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, mediante apoderada especial, interviene en el presente proceso de control de constitucionalidad a fin de defender la exequibilidad de las normas acusadas. \u00a0Esto salvo en lo que respecta a los cargos por violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales y afectaci\u00f3n del principio de no regresividad, donde estima que se est\u00e1 ante la ineptitud del cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo fundado en la limitaci\u00f3n ileg\u00edtima al ejercicio de los derechos y de las acciones p\u00fablicas y privadas, indica que contrario a lo que sostiene el demandante, el criterio de sostenibilidad fiscal (en adelante SF), no conlleva la afectaci\u00f3n de los derechos constitucionales sino que, antes bien, permite su satisfacci\u00f3n material y el alcance progresivo de los mismos para todas las personas. Esto a partir de un marco de an\u00e1lisis que reconoce tanto la existencia de recursos estatales escasos, como la obligatoriedad de proteger los derechos constitucionales, la cual no es eludida por un criterio fiscal, como err\u00f3neamente lo considera el actor. \u00a0En t\u00e9rminos de la intervenci\u00f3n, la SF, \u201c\u2026 por definici\u00f3n, no se opone sino que refuerza los mecanismos constitucionales para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales y, por lo mismo, no limita los derechos fundamentales ni limita su ejercicio. \u00a0Es un criterio que debe guiar la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas con el fin de asegurar las condiciones para garantizar plenamente el ejercicio de los derechos consagrados en la Constituci\u00f3n. \u00a0Dado que la sostenibilidad fiscal es condici\u00f3n y consecuencia de los postulados del Estado Social de Derecho, todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico deben colaborar arm\u00f3nicamente, dentro de sus competencias, para hacerlo efectiva.\u201d \u00a0<\/p>\n
Incluso, esa compatibilidad es evidente a partir de la lectura del par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 3\/11, el cual insiste en que la aplicaci\u00f3n de la SF no puede servir de base para que ninguna autoridad menoscabe los derechos fundamentales, restrinja su alcance o niegue su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0Por ende, no resulta aceptable la formulaci\u00f3n que hace el demandante, pues se contrapone con enunciados expresamente contenidos en la norma acusada. \u00a0De otro lado, a pesar de esa compatibilidad general, para el Ministerio debe tenerse en cuenta que la implementaci\u00f3n de la SF es reflejo de la tesis, amparada por la jurisprudencia constitucional, consistente en que los derechos constitucionales carecen de naturaleza absoluta, de modo que sus \u00e1mbitos y alcances deben encuadrarse dentro de los fines, valores y los dem\u00e1s derechos contenidos en la Carta. \u00a0Este argumento cobra mayor relevancia para el caso de la protecci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales \u2013 DESC, donde su desarrollo est\u00e1 basado en los principios de progresividad y prohibici\u00f3n de regresividad. As\u00ed, el criterio de SF no hace nada distinto que \u201c\u2026 asegurar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones prestacionales del Estado, mediante la incorporaci\u00f3n de criterios de gradualidad que aseguren que los recursos p\u00fablicos sean suficientes para garantizar el ejercicio pleno de los derechos de las generaciones actuales y futuras. || La finalidad del criterio de sostenibilidad fiscal es limitar la discrecionalidad de los gobiernos en la toma de decisiones de pol\u00edtica econ\u00f3mica y reforzar el compromiso de conseguir una mayor disciplina fiscal. \u00a0Estas intenciones est\u00e1n dirigidas a alcanzar objetivos relaciones con la estabilidad macroecon\u00f3mica, fortalecer la coordinaci\u00f3n con otras pol\u00edticas econ\u00f3micas, mejorar la estabilidad de las cuentas p\u00fablicas, entre otros.\u201d \u00a0<\/p>\n
Respecto al cargo fundado en la limitaci\u00f3n ileg\u00edtima a la administraci\u00f3n de justicia, derivada del denominado incidente de impacto fiscal, el Ministerio sostiene que la afirmaci\u00f3n del actor, en el sentido que ese procedimiento desconoce la separaci\u00f3n de poderes y la autonom\u00eda e independencia judicial es err\u00f3nea, en tanto el criterio de SF y el mencionado incidente, se regulan en la visi\u00f3n contempor\u00e1nea de tales principios constitucionales, que no solo propugna por su autonom\u00eda, sino tambi\u00e9n por la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los mismos, en aras de alcanzar los objetivos propios del Estado Social de Derecho y, en especial, la vigencia de los derechos. \u00a0Estas tareas solo se logran, a juicio del Ministerio, a trav\u00e9s de un ejercicio fiscal responsable, sin el cual tales derechos y objetivos terminar\u00edan siendo aspiraciones inalcanzables. \u00a0En ese orden de ideas, la instauraci\u00f3n de instrumentos que permitan esa colaboraci\u00f3n, como sucede con el incidente de impacto fiscal, son por entero compatibles con los mandatos constitucionales. \u00a0Seg\u00fan lo expone la intervenci\u00f3n, \u201c[l]a participaci\u00f3n del poder judicial en dicha estructura es fundamental. \u00a0La rama judicial, en cuanto le concierne la aplicaci\u00f3n del derecho, est\u00e1 llamada a participar protag\u00f3nicamente en el compromiso de sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas. \u00a0Por cuanto se pueda pensar que la garant\u00eda de disponibilidad de recursos concierne s\u00f3lo al administrador, eso es, a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, lo cierto es que, por un lado, la evoluci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas evidencia que la sostenibilidad fiscal depende de todos los actores involucrados en la creaci\u00f3n del gasto p\u00fablico; y, por el otro, que la evoluci\u00f3n del papel de los jueces en las democracias actuales ha evidenciado que su funci\u00f3n de aplicadores de derecho se ha transformado en la de garantes del pacto pol\u00edtico a largo plazo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega el Ministerio que de la simple lectura de la disposici\u00f3n se infiere que carece de los efectos descritos por el ciudadano Longas Londo\u00f1o, puesto que el incidente de impacto fiscal no impone, en modo alguno, que el funcionario judicial deba modificar su decisi\u00f3n, sino solo o\u00edr los argumentos del Procurador General o los ministros del despacho, sin que ello comprometa una resoluci\u00f3n en uno u otro sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente al cargo por violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la intervenci\u00f3n indica que se est\u00e1 ante la ineptitud de la acusaci\u00f3n, debido a que el actor (i) parte de una premisa no existente en la norma, sino una evaluaci\u00f3n subjetiva de los presuntos efectos del precepto acusado; (ii) no demuestra qu\u00e9 aspecto estructural de la Constituci\u00f3n termina sustituy\u00e9ndose, sino que contrapone la reforma a otras normas superiores, alternativa a la que la jurisprudencia constitucional le ha negado la entidad suficiente para configurar un juicio de sustituci\u00f3n de la Carta. \u00a0Por lo tanto, la pretensi\u00f3n del demandante est\u00e1 dirigida a que esta Corporaci\u00f3n adelante un control material de la reforma constitucional, asunto que la jurisprudencia constitucional considera ajeno a las competencias de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio sostiene, en cuanto al cargo por extralimitaci\u00f3n de funciones del Procurador General y de los ministros carece de todo sustento. \u00a0Ello debido a que es evidente que no puede existir tal exceso cuando la competencia que se asigna tiene origen en una regla constitucional. \u00a0Por ende, la tesis del actor, llevada a sus \u00faltimas consecuencias, significar\u00eda que las competencias de los servidores p\u00fablicos son inmodificables, so pena de sustituir la Constituci\u00f3n. \u00a0Una postura en ese sentido es en criterio del interviniente, inadmisible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que respecta a las acusaciones contra el Acto Legislativo 3\/11, advierte el interviniente que la SF no tiene la naturaleza que le asigna el demandante, esto es, el de un principio con car\u00e1cter superior a los dem\u00e1s contenidos en la Constituci\u00f3n, al punto que el plexo de principios, valores, derechos y garant\u00edas que contempla la Carta quedar\u00edan subordinados a ella. \u00a0En cambio, las consideraciones expresadas durante el tr\u00e1mite legislativo demuestran que, en realidad, la SF \u201c\u2026es un criterio que debe ser tenido en cuenta por los poderes p\u00fablicos y que, dada su naturaleza, no est\u00e1 llamado a pugnar con los principios constitucionales. \u00a0La sostenibilidad fiscal, en cuanto criterio de acci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos, no se opone ni entra en conflicto con el cat\u00e1logo de principios y derechos consagrados por el ordenamiento constitucional colombiano. \u00a0La sostenibilidad fiscal es el contexto indispensable para que todos los asociados, en funci\u00f3n de sus necesidades individuales, tengan acceso a los recursos p\u00fablicos en condiciones de justicia y equidad. \u00a0As\u00ed, la expedici\u00f3n del presente Acto Legislativo no modifica la prevalencia de los derechos fundamentales, ni su importancia como elemento constitutivo de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica, sino que la reivindica comprometiendo a todas las ramas del poder p\u00fablico en la garant\u00eda de disponibilidad permanente de recursos para su financiaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto al cargo de inexequibilidad por consecuencia, dirigido contra la Ley 1473\/11, el Ministerio de Hacienda afirma que la unidad normativa entre esta disposici\u00f3n y el Acto Legislativo 3\/11 es inexistente, puesto que si bien la regulaci\u00f3n legal desarrolla algunos aspectos de la reforma constitucional, tambi\u00e9n est\u00e1 basada en otros fundamentos superiores sobre disciplina fiscal. \u00a0Por ende, no concurre una relaci\u00f3n normativa inescindible entre ambas regulaciones, aspecto que es imprescindible para fundar la unidad normativa y, por ende, la inexequibilidad por consecuencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u2013 DIAN, present\u00f3 intervenci\u00f3n suscrita por apoderado especial, en el cual se opone a las pretensiones del ciudadano Longas Londo\u00f1o. Se\u00f1ala, con base en argumentos similares a los planteados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que la SF antes que oponerse a la vigencia de los derechos constitucionales, es una herramienta que concurre en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho. \u00a0Agrega que las herramientas jur\u00eddicas para el logro del equilibrio fiscal no son extra\u00f1as en el ordenamiento nacional, sino que antes bien han sido una constante preocupaci\u00f3n estatal, la cual se ve reflejada en el contenido de las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003. \u00a0Estas disposiciones tuvieron como objeto garantizar, en especial dentro del \u00e1mbito de las entidades territoriales, la estabilidad fiscal y la adecuada prestaci\u00f3n de las funciones estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la adopci\u00f3n de una regla fiscal es un instrumento de primer orden para el saneamiento de las finanzas p\u00fablicas, pues permite tanto adoptar medidas contrac\u00edclicas, como el manejo macroecon\u00f3mico de excedentes generados por actividades como la miner\u00eda, actualmente en auge. \u00a0Es por ello que varios pa\u00edses han adoptado f\u00f3rmulas de SF, que permiten un uso m\u00e1s racional de los recursos que ingresan a la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza la intervenci\u00f3n con una recopilaci\u00f3n de distintas decisiones de la Corte, las cuales han reconocido la constitucionalidad de diferentes instrumentos que concurren en los objetivos de la SF, como el marco fiscal de mediano plazo o los l\u00edmites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. \u00a0A juicio de la DIAN, \u201c\u2026 la problem\u00e1tica planteada de si la regla de sostenibilidad fiscal va a ser un retroceso en nuestra Carta Pol\u00edtica, en especial de los derechos humanos y del gasto social, se debe responder que el principio de sostenibilidad fiscal elevado a rango constitucional, no ha sido ni es contrario a la Carta (\u2026) La regla de sostenibilidad fiscal no puede por si sola limitar los derechos consagrados en la Carta, los cuales debe el Estado proteger y hacerlos cumplir, porque lo que la regla busca es una armonizaci\u00f3n del gasto para que todos esos derechos que se aducen limitados, junto con el bloque de constitucionalidad, se cumplan de manera permanente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de apoderada especial de la Direcci\u00f3n de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio de Justicia y del Derecho, esa cartera solicita a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que incumple el requisito de suficiencia, en raz\u00f3n que los argumentos que sustentan la censura son gen\u00e9ricos y globales. \u00a0En t\u00e9rminos del interviniente, \u201cel actor no expone argumento concreto y espec\u00edfico alguno sobre el car\u00e1cter axial o definitorio de la Carta Pol\u00edtica de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales y sobre c\u00f3mo dicho elemento se sustituye por la reforma acusada, sino que se llega a esa conclusi\u00f3n a partir de afirmaciones generales en cuanto a los l\u00edmites que, en su parecer, estaban consagrados en la Constituci\u00f3n de 1991 para los derechos de las personas, para los derechos humanos consagrados en los Tratados Internacionales ratificados por Colombia, para las acciones p\u00fablicas y particulares, para la administraci\u00f3n de justicia y respecto de la autonom\u00eda territorial, contrastando dichos l\u00edmites con aquellos que en su criterio se imponen por el principio de sostenibilidad fiscal a esos derechos, acciones, funci\u00f3n y autonom\u00eda.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013 DNP, mediante apoderado especial, interviene ante la Corte a fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0Indica, de manera similar a los dem\u00e1s intervinientes, que la reforma constitucional demanda no se opone a los aspectos estructurales del Estado Social de Derecho sino que, antes bien, la SF es un instrumento que (i) concurre en la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, en tanto derecho colectivo; y (ii) permite la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales, a partir de la aplicaci\u00f3n del principio de progresividad. \u00a0Para el DNP, la intangibilidad de las cl\u00e1usulas que configuran el modelo de Estado permite afirmar que este es compatible con el criterio de SF.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones acad\u00e9micas \u00a0<\/p>\n
4.5. Intervenci\u00f3n de la Pontificia Universidad Javeriana \u00a0<\/p>\n
La profesora Vanessa Suelt Cock, directora del Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, presenta escrito justificativo de la inexequibilidad de las normas demandadas. La intervenci\u00f3n parte de establecer que el criterio de SF es en s\u00ed mismo una f\u00f3rmula vaga, que solo obtendr\u00e1 su contenido concreto a partir de las decisiones pol\u00edticas y econ\u00f3micas de los agentes encargados del mantenimiento de la disciplina fiscal en un momento determinado. \u00a0Esto lleva a advertir que si llegase a definirse a la SF a partir de un criterio maximalista, se afectar\u00edan los derechos constitucionales mediante la preferencia de una opci\u00f3n economicista de la actividad estatal. \u00a0Por ende, \u201c\u2026 si bien lo m\u00e1s adecuado es que la Carta consigne principios y valores que sirvan solo como par\u00e1metros orientadores y dem\u00e1s funciones del Estado, no es apto que la Constituci\u00f3n incluya principios cuya vaguedad puedan dar lugar a un margen lo suficientemente amplio como para que conduzca a desproporciones y desmanes por parte de de sus aplicadores; por esa raz\u00f3n, resulta incoherente consignar un principio en la Constituci\u00f3n que podr\u00eda suscitar arbitrariedades como consecuencia de esto, tener que limitarlo mediante una tarea legislativa posterior. || Por esta raz\u00f3n a\u00fan restringiendo la trascendencia de los DESC, la Corte debe mantener la posibilidad de intervenir cuando exista una flagrante violaci\u00f3n de los derechos fundamentales, de los m\u00ednimos para tener una vida digna, porque ante todo los derechos constitucionales tienen fuerza normativa, no se trata de simples principios rectores de la actividad estatal, y por eso ser\u00e1 obligaci\u00f3n constante de la Corte velar por ellos como defensora \u00faltima de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
A partir de la enumeraci\u00f3n de las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional en materia de juicio de sustituci\u00f3n, la interviniente concluye que el denominado principio de SF, consagrado en el Acto Legislativo acusado, configura un exceso en el poder de reforma del Congreso. \u00a0Esto debido a que (i) subordina la actuaci\u00f3n del Estado a la garant\u00eda de la SF, lo que modifica el sentido original de la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho, en tanto deja de privilegiar la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales, en pos de proteger la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas; y (ii) se afecta el principio de separaci\u00f3n de poderes, pues se impone a la SF como criterio ordenador de la actividad de cada una de las ramas del Estado, desnaturaliz\u00e1ndose con ello la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, a la cual se le impone el principio de SF como marco vinculante de actuaci\u00f3n; y (iii) contrario a lo expresado por el texto de la reforma, el Acto Legislativo acusado impone un mandato regresivo a los derechos constitucionales, puesto que los somete a un criterio de \u00edndole fiscal para su garant\u00eda material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
El director del Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, pone a consideraci\u00f3n de la Corte concepto que concluye la exequibilidad de los preceptos acusados. La Universidad parte de reconocer que la demanda plantea inconvenientes formales, en tanto no expresa a la Corte un verdadero juicio de sustituci\u00f3n, sino que propone que se adelante un control material al Acto Legislativo, lo que desborda la competencia de este Tribunal. \u00a0Sin embargo, advierte que la norma acusada no sustituye la Constituci\u00f3n, en tanto (i) se limita a reconocer que la eficacia de los derechos constitucionales depende, entre otras muchas variables, de la capacidad fiscal del Estado, de modo que no se contrar\u00eda ning\u00fan aspecto estructural de la Carta con el reconocimiento que las autoridades deben tener en cuenta ese factor a la hora de garantizar tales derechos; y (ii) el incidente de impacto fiscal no tiene la virtualidad de afectar la independencia de la rama judicial, pues \u201cen ning\u00fan caso se trata de condicionar la determinaci\u00f3n jurisdiccional o suspender su aplicaci\u00f3n, ya que en el mismo texto del acto legislativo se establece que el principio de sostenibilidad no podr\u00e1 anteponerse al cumplimiento de mandatos relativos a los derechos fundamentales.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.7. Intervenci\u00f3n de la Universidad de Ibagu\u00e9 \u00a0<\/p>\n
El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagu\u00e9, presenta ante la Corte escrito justificativo de la constitucionalidad de las normas acusadas, salvo el inciso cuarto del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 3 de 2011, que considera inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad considera que el criterio de SF, en s\u00ed mismo considerado, no plantea una sustituci\u00f3n de la Carta, para lo cual expone argumentos similares a los utilizados por los anteriores intervinientes. \u00a0No obstante, advierte que el contenido de la reforma constitucional que prev\u00e9 el incidente de impacto fiscal s\u00ed incurre en el vicio identificado por el actor, en tanto una disposici\u00f3n de esa naturaleza se opone a los principios de igualdad, justicia, debido proceso y acceso a la administraci\u00f3n judicial. \u00a0Esto debido a que tal incidente permite que, luego de haberse proferido una sentencia que protege derechos y que est\u00e1 cobijada por los efectos de la cosa juzgada, pueda ser variada en raz\u00f3n de consideraciones de \u00edndole fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.8. Intervenci\u00f3n de la Universidad Industrial de Santander \u00a0<\/p>\n
El profesor Jorge Luis Navarro Espa\u00f1a, director de la Escuela de Econom\u00eda y Administraci\u00f3n de la Universidad Industrial de Santander, intervino en el presente proceso para exponer ante la Corte algunos conceptos sobre el principio de sostenibilidad fiscal. \u00a0Indica, en primer t\u00e9rmino, que la expedici\u00f3n del Acto Legislativo acusado tiene origen en la inexistencia de reglas de disciplina fiscal de \u00e1mbito nacional, puesto que las existentes, contenidas en diversas leyes, solo ten\u00edan un alcance territorial. \u00a0Este cambio, as\u00ed considerado, resultaba favorable en tanto homogeniza tal disciplina en ambos planos. \u00a0Agrega que, contrario a lo que plantea el actor, la instauraci\u00f3n del criterio de SF no conlleva la modificaci\u00f3n de los principios constitucionales, sino solo en aquellos de \u00edndole org\u00e1nica, que regulan la materia presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que, en cualquier caso, no resulta conveniente que la regulaci\u00f3n sobre SF tenga car\u00e1cter constitucional, en la medida que ello puede generar una \u201crigidez innecesaria\u201d para la confecci\u00f3n de los presupuestos. \u00a0Por lo tanto, lo recomendable es que estas regulaciones tuvieran rango estrictamente legal. \u00a0Esto m\u00e1s a\u00fan cuando la teor\u00eda econ\u00f3mica recomienda que medidas como la SF y la regla fiscal tengan el grado de flexibilidad necesario para hacer frente a los recurrentes ciclos econ\u00f3micos. Es por este mismo argumento que la Universidad recomienda que se declare la inexequibilidad de la norma que consagra el incidente de impacto fiscal. \u00a0En efecto, \u201c[e]s importante que las metas fiscales y la adopci\u00f3n de una regla espec\u00edfica para garantizar la sostenibilidad fiscal, adem\u00e1s de considerar como variables la cuantificaci\u00f3n fiscal del fen\u00f3meno de los ciclos econ\u00f3micos y recursos extraordinarios, tambi\u00e9n debe cuantificar a manera de pasivos contingentes los fallos de toda naturaleza que tengan efectos fiscales, y no incorporar constitucionalmente una restricci\u00f3n de car\u00e1cter judicial como lo es el incidente fiscal. \u00a0Los fallos con efectos fiscales deben ser variables dentro de la regla fiscal, de igual forma deben ser contempladas como variables en los modelos metodol\u00f3gicos que est\u00e9n por dise\u00f1ar.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, frente a la acusaci\u00f3n que hace el actor contra la Ley 1473\/11, el interviniente indica que resulta inepta, en tanto no plantea argumentos contra el contenido material de dicha disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.9. Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de la designaci\u00f3n que realizara para el efecto del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el acad\u00e9mico Paul Cahn-Speyer Wells formul\u00f3 intervenci\u00f3n en este proceso, con el fin de defender la exequibilidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la acusaci\u00f3n que hace el actor se muestra descontextualizada, puesto que desconoce un asunto evidente, como es que la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales depende, entre otros aspectos, de tener en cuenta la disponibilidad de recursos estatales para ello. \u00a0Lo contrario, en su criterio, ha llevado a que varias disposiciones legales hayan quedado en simple formulaciones, en detrimento de los intereses y aspiraciones de los ciudadanos, en especial aquellos de menores ingresos. \u00a0Por lo tanto, las normas acusadas est\u00e1n dirigidas precisamente al logro progresivo de tales derechos, a partir del reconocimiento de la existencia de recursos econ\u00f3micos escasos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Academia, la argumentaci\u00f3n que plantea el ciudadano Longas Londo\u00f1o para fundamentar la existencia de una sustituci\u00f3n de la Carta es desacertada. \u00a0Esto debido a que parte de una inferencia inv\u00e1lida, como es que la instauraci\u00f3n del criterio de SF elimina la vigencia de los principios constitucionales. \u00a0\u201cPor el contrario, la sostenibilidad fiscal por mandato constitucional pretende hacer posible en la realidad la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, garantizando a su servicio las finanzas p\u00fablicas, es decir, su financiaci\u00f3n. \u00a0El art\u00edculo 334 de la Carta, en la forma como fue modificado, refuerza de manera decisiva el denominado gasto social como asunto esencial y prioritario dentro de los objetivos del Estado Social de Derecho, transform\u00e1ndolo en buena medida de f\u00e1bula a realidad, al sujetarlo a la capacidad financiera del Estado. (\u2026) El actor ignora en su demanda la existencia del principio de progresividad, consagrado expresamente de manera concurrente con la sostenibilidad fiscal en el Acto Legislativo demandado. Si lo hubiera considerado, habr\u00eda advertido que su funcionalidad, por s\u00ed misma, echa por tierra su argumentaci\u00f3n seg\u00fan la cual hacer depender en cualquier grado la protecci\u00f3n de los derechos humanos a la capacidad de su financiaci\u00f3n hace nugatoria su protecci\u00f3n constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Esto incluso si se incorpora al an\u00e1lisis el contenido de normas internacionales de derechos humanos, pues estas tambi\u00e9n contemplan al principio de progresividad para factor a tener en cuenta para la efectividad de tales garant\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.10. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El vicepresidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributaria presenta ante la Corte concepto t\u00e9cnico con ponencia de la doctora Lucy Cruz de Qui\u00f1ones, el cual apoya la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0En criterio del Instituto, y de manera consonante con otros intervinientes, la reforma constitucional carece del alcance que el demandante le prodiga, por lo que no es posible concluir que sus mandatos sustituyan a la Carta. \u00a0En contrario, resulta claro que la previsi\u00f3n superior de la SF, en tanto herramienta o criterio orientador de la actividad del Estado, concurre con los dem\u00e1s contenidos constitucionales en el reconocimiento de los derechos, pero a partir de una postura \u201crealista\u201d, fundada en advertir que esa progresiva materializaci\u00f3n se desarrolla en un entorno de recursos econ\u00f3micos escasos. \u00a0Indica sobre el particular que \u201c[l]a cl\u00e1usula de de Estado Social no es unidimensional, entendida solo como asistencialismo. \u00a0Tambi\u00e9n parte de la intervenci\u00f3n y tutela de la econom\u00eda para la construcci\u00f3n de un orden m\u00e1s justo basado en la prosperidad general. \u00a0El compromiso de todos los poderes p\u00fablicos con el logro de la funci\u00f3n social del Estado es lo prioritario, de manera que sus gestiones tienen por mira la igualdad, la justicia, la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, la direcci\u00f3n o tutela econ\u00f3mica, la redistribuci\u00f3n de la riqueza, al mismo tiempo que se protegen las libertades individuales, entre ellas la libertad econ\u00f3mica, la libertad de empresa y econom\u00eda de mercado. \u00a0Esta ponderaci\u00f3n de finalidades es lo que ha llevado a la doctrina mayoritaria a considerar que el modelo econ\u00f3mico constitucional es abierto aunque con l\u00edmites. \u00a0En ese sentido, no ser\u00eda admisible que el Estado renunciara a atender las prestaciones y funciones que le corresponden, agobiado por el peso de ellas en las finanzas p\u00fablicas, pero tampoco es admisible ignorar que el orden econ\u00f3mico y el de las finanzas del Estado pueden correr peligro si se sobrevalora el tama\u00f1o del Estado o de los bienes colectivos que se reparten.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que del texto de la enmienda constitucional no se colige una subordinaci\u00f3n de los derechos sociales al criterio fiscal, sino \u00fanicamente que la SF toma la forma de un ingrediente a tener en cuenta para la eficacia progresiva de esas garant\u00edas, lo que en modo alguno las sustituye o las anula. \u00a0As\u00ed, \u201c[t]omar en cuenta las restricciones presupuestales no agrede el principio de ampliaci\u00f3n progresiva de los derechos sociales, ni puede servir para que no se incluyan las partidas necesarias para salud, educaci\u00f3n, protecci\u00f3n de la ni\u00f1ez, derechos laborales, atenci\u00f3n a desplazados, v\u00edctimas del conflicto, pensiones, junto con una multiplicidad de partidas necesarias para el funcionamiento mismo del Estado y de las ramas de poder. \u00a0Los l\u00edmites a los derechos de prestaci\u00f3n no son l\u00edmites a los derechos sustanciales ni puede permitirse que esa sea la interpretaci\u00f3n de la disciplina fiscal que no qued\u00f3 recogida en la reforma.\u201d \u00a0<\/p>\n
Expresa, en lo que respecta al incidente de impacto fiscal, que el mismo es en todo compatible con los principios de separaci\u00f3n de poderes e independencia de la rama judicial, en la medida en que no incide ni en la autonom\u00eda para que las altas cortes adopten las decisiones que son de su competencia, ni en los efectos de la cosa juzgada. \u00a0Esto en raz\u00f3n que, \u201c\u2026[u]na vez adoptada la sentencia es inmodificable salvo en punto de los efectos, que pueden ser diferidos para atender consideraciones de oportunidad que se acrediten en este incidente. \u00a0Una medida de esta naturaleza no parece comprometer la independencia del juez que finalmente accede o deniega la pretensi\u00f3n del incidente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones institucionales \u00a0<\/p>\n
4.11. Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u00a0<\/p>\n
El representante legal de la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u2013 Andi, present\u00f3 documento en que solicita se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, indica que el Acto Legislativo acusado no configura una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, en tanto el par\u00e1grafo que introduce al art\u00edculo 334 C.P. demuestra fehacientemente que la cl\u00e1usula de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales permanece inalterada por la aplicaci\u00f3n del criterio de SF. \u00a0En ese sentido, tampoco puede predicarse la inexequibilidad de la Ley 1473\/11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.12. Intervenci\u00f3n de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia \u00a0<\/p>\n
El presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia \u2013 CUT, formula intervenci\u00f3n en el presente proceso, dirigido a sustentar la inexequibilidad de los preceptos acusados. \u00a0Expresa que el Acto Legislativo acusado, al igual que la Ley 1473\/11 sustituyen la Constituci\u00f3n, al afectar los aspectos estructurales relativos a la separaci\u00f3n de poderes, independencia y autonom\u00eda de los \u00f3rganos judiciales, car\u00e1cter excepcional y transitorio de las restricciones a los derechos fundamentales y el principio de progresividad y prohibici\u00f3n de regresividad de los derechos sociales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el incidente de impacto fiscal viola el derecho a la igualdad y la separaci\u00f3n de poderes, en tanto solo es aplicable a las decisiones de los jueces y no frente a la de otras autoridades del Estado. Adem\u00e1s, est\u00e1 sometido al arbitrio, en su solicitud, del Gobierno o del Ministerio P\u00fablico, lo que para la CUT es incompatible con la autonom\u00eda judicial. \u00a0De igual modo, la lectura del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo acusado lleva a la un\u00edvoca conclusi\u00f3n que la SF es un criterio inoponible al n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales, lo cual autoriza a las autoridades del Estado, de manera \u201cimpl\u00edcita\u201d, para aplicar la disciplina fiscal a \u00e1mbitos distintos del n\u00facleo esencial. \u00a0Por lo tanto, la SF configura una restricci\u00f3n permanente, desproporcionada e irrazonable de tales derechos. \u00a0En \u00faltimas, para el interviniente la reforma constitucional implica una t\u00e1cita autorizaci\u00f3n para la limitaci\u00f3n, en aspectos distintos al n\u00facleo esencial, de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una medida de esta naturaleza, as\u00ed entendida, desconoce el principio de progresividad de los derechos, por lo que al protegerse solo su n\u00facleo esencial, en virtud de la vigencia de la SF, se llega a una afectaci\u00f3n amplia e ilimitada de estas garant\u00edas superiores. Esta situaci\u00f3n persiste, incluso ante la aplicaci\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo, puesto que esa disposici\u00f3n \u201c\u2026 permite la restricci\u00f3n de derechos constitucionales no fundamentales tanto en cuanto a su n\u00facleo esencial, e impl\u00edcitamente permite la restricci\u00f3n de atribuciones no pertenecientes al n\u00facleo esencial de derechos fundamentales por razones de responsabilidad fiscal en supuestos en los cuales la sostenibilidad fiscal no es invocada \u201cal interpretar\u201d el art\u00edculo 334.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la CUT considera que en tanto la Ley 1473\/11 implementa el principio de SF mediante la imposici\u00f3n de la regla fiscal, resulta inexequible por consecuencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, en el que solicita a la Corte que se est\u00e9 a lo resuelto a lo que se decida en el expediente D-8616, oportunidad en que conceptu\u00f3 la exequibilidad del Acto Legislativo demandado. Adem\u00e1s, defiende la constitucionalidad condicionada de la Ley 1473 de 2011 \u201c\u2026 bajo el entendido que al momento de interpretar como al de aplicar la ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la ley para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva.\u201d. \u00a0<\/p>\n
En el concepto antes mencionado, el Ministerio P\u00fablico advierte que el Acto Legislativo demandado concibe la SF como una medida de control del gasto p\u00fablico social destinado a la realizaci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho, mediante la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales y econ\u00f3micos a trav\u00e9s de conjuntos o paquetes de bienes y servicios b\u00e1sicos predeterminados normativamente, seg\u00fan lo que al respecto determine el Congreso de la Rep\u00fablica en los planes de desarrollo y los presupuestos. Esto significa que solo se satisface lo aprobado en los planes de desarrollo y los presupuestos para el conjunto o paquete de bienes y servicios predeterminado, y \u00fanicamente hasta el monto de los recursos disponibles. La raz\u00f3n de esta medida de control es ordenar el excesivo gasto p\u00fablico en materia social, causado especialmente por la satisfacci\u00f3n de las necesidades individuales como consecuencia de la protecci\u00f3n de derechos fundamentales. Esta conclusi\u00f3n, para la Vista Fiscal, se demuestra de la lectura de la exposici\u00f3n de motivos de la iniciativa correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Procurador General, del Acto Legislativo es posible colegir dos tendencias o intenciones. La primera, consistente en que la SF es una funci\u00f3n y una responsabilidad a cargo del Gobierno Nacional, que consiste en la eficiente provisi\u00f3n de gastos y de su financiamiento, con un riguroso control en la ejecuci\u00f3n de los mismos. En este escenario, no se aprecia reparo alguno a la reforma, pues tales prop\u00f3sitos son aceptables en t\u00e9rminos constitucionales y no implican sustituci\u00f3n de la Carta. Aprovechar de la mejor manera posible los escasos recursos p\u00fablicos, para proveer los gastos necesarios para preservar los cometidos del Estado y los derechos de los individuos, de manera acorde con su dignidad, es un objetivo plausible que debe predicarse no s\u00f3lo del gasto p\u00fablico social sino de todo el gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
La segunda, relativa a que la SF es una herramienta para someter la realizaci\u00f3n del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, en la pr\u00e1ctica, a la prestaci\u00f3n de una serie de bienes y servicios b\u00e1sicos, relacionados \u00fanicamente en los paquetes o conjuntos que al respecto defina el legislador y a sus correspondientes asignaciones de recursos previstas en los planes y en los presupuestos. Tanto los planes como los presupuestos introducen unos l\u00edmites m\u00e1ximos de gasto p\u00fablico social para el suministro de bienes y servicios. En este escenario, para el Procurador General la reforma presenta notables complicaciones. Si bien es razonable pensar o querer que el Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho se realice de manera organizada y con sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros de la racionalidad econ\u00f3mica, de ello no puede seguirse, sin que sufra menoscabo la estructura de la Constituci\u00f3n, que estos par\u00e1metros son l\u00edmites m\u00e1ximos que en ning\u00fan caso pueden ser superados. Y no puede seguirse, porque la garant\u00eda de los derechos de los individuos, en especial si se trata de derechos fundamentales, entre los cuales est\u00e1 la vida en condiciones dignas, debe ser plena, y no limitada a la disponibilidad de los recursos. La posibilidad de acudir a la acci\u00f3n de tutela para prevenir que ocurra un perjuicio irremediable, da cuenta de la urgencia y de la necesidad de proteger un derecho fundamental, que no puede ser postergada en el tiempo o matizada en su contenido, solo por razones de racionalidad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Sostiene el Ministerio P\u00fablico que los derechos fundamentales, al igual que la existencia humana, est\u00e1n sujetos a una serie de contingencias y de riesgos que, a pesar de los esfuerzos que se hagan, escapan a la planeaci\u00f3n y a los presupuestos. Una persona no puede saber con anticipaci\u00f3n si sufrir\u00e1 o no un accidente; si ese accidente ser\u00e1 tan grave que comprometer\u00e1 su existencia digna; si en vista de las circunstancias se requiera una acci\u00f3n inmediata para evitar un perjuicio irremediable; y si la asistencia del Estado ser\u00e1 necesaria. La mera circunstancia de que existan l\u00edmites m\u00e1ximos no implica que la tragedia que puede vivir cada persona, o varias de ellas, pueda encajarse dentro de tales l\u00edmites.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La SF, en tanto l\u00edmite m\u00e1ximo para la garant\u00eda de los derechos fundamentales, parecer\u00eda, a juicio del Ministerio P\u00fablico, vaciar de contenido la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, al despojarla de lo social y de lo democr\u00e1tico, pues la garant\u00eda de los derechos fundamentales es limitada, ya que solo cubre hasta donde los recursos disponibles lo permitan. Adem\u00e1s, esta instituci\u00f3n, as\u00ed entendida, podr\u00eda llevar a hacer nugatorio el derecho fundamental de acceder a la justicia, pues si bien las personas pueden acudir ante los jueces, lo que ellos decidan puede incumplirse en la realidad, si se excede dichos l\u00edmites m\u00e1ximos. Sin embargo, tambi\u00e9n resalta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo acusado, impide esta segunda tendencia o intenci\u00f3n, ya que garantiza que al interpretar el principio de SF, \u201cbajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d. Este par\u00e1grafo permite afirmar que la reforma no implica la sustituci\u00f3n de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Si bien es encomiable que se busque la eficiencia en el gasto p\u00fablico, lo cual implica un riguroso control a gastos innecesarios, a sobrecostos, a pr\u00e1cticas corruptas, etc., por no hablar de mayores controles tributarios a la elusi\u00f3n y a la evasi\u00f3n, de ello no puede seguirse la limitaci\u00f3n de la garant\u00eda de los derechos fundamentales de las personas. \u00a0As\u00ed, como una conclusi\u00f3n de este car\u00e1cter vaciar\u00eda de contenido la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, que es uno de los pilares estructurales de la Constituci\u00f3n, el par\u00e1grafo en comento constituye un elemento imprescindible para interpretar el principio de sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en lo que respecta a la acusaci\u00f3n contra la Ley 1473 de 2011, el Procurador General sostiene que su constitucionalidad debe analizarse a partir de lo previsto en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo demandado, esto es, bajo el entendido de que tanto al momento de interpretar como al de aplicar la ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la ley para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el art\u00edculo 241, incisos 1 y 4 de la Carta Pol\u00edtica, al tratarse de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n, por vicios de procedimiento legislativo en su formaci\u00f3n, as\u00ed como respecto del contenido material de una Ley de la Rep\u00fablica. Con todo, en el apartado correspondiente se har\u00e1 referencia expresa a la competencia de este Tribunal para la resoluci\u00f3n de los cargos por vicios de competencia del Congreso en la expedici\u00f3n de actos legislativos, como parte de los yerros de procedimiento a los que refiere la citada norma superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, se encuentra que la Corte est\u00e1 habilitada para pronunciarse sobre la demanda de la referencia, en tanto fue formulada dentro del plazo de caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad previsto en el art\u00edculo 379 C.P. \u00a0En efecto, el Acto Legislativo acusado fue promulgado el 1\u00ba de julio de 2011 y la demanda formulada por el ciudadano Longas Londo\u00f1o fue presentada ante la Corte el 24 de agosto del mismo a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El ciudadano Longas Londo\u00f1o considera que el Acto Legislativo 3 de 2011 configura un exceso del Congreso en el ejercicio del poder de reforma de la Constituci\u00f3n. Esto debido a que al modificar las normas sobre la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, a fin de instaurar el principio de SF, en realidad sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n, en cuanto a varios de sus elementos estructurales, como son la primac\u00eda de los derechos fundamentales, la independencia del poder judicial, la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la delimitaci\u00f3n de la competencia del Gobierno y el Ministerio P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El argumento central del cargo consiste en considerar que la previsi\u00f3n de la SF genera que el fin \u00faltimo del Estado Constitucional sea el mantenimiento de la disciplina fiscal, subordin\u00e1ndose a \u00e9l la vigencia de los derechos constitucionales, los cuales solo podr\u00e1n ser desarrollados cuando las condiciones presupuestales as\u00ed lo permitan. \u00a0En ese escenario se modificar\u00eda la funci\u00f3n del Estado, la cual pasar\u00eda de la salvaguarda de los derechos de las personas al mantenimiento de las finanzas p\u00fablicas. Esa conclusi\u00f3n persiste, en criterio del demandante, incluso ante las f\u00f3rmulas de armonizaci\u00f3n que entre la SF y los derechos fundamentales prev\u00e9 el mismo Acto Legislativo acusado, pues en todo caso las autoridades judiciales deben tramitar el incidente de impacto fiscal, el cual no tiene un objetivo distinto que modificar el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de los derechos reconocidos judicialmente. \u00a0<\/p>\n
A su vez, la enmienda constitucional conlleva dos tipos de consecuencias que refuerzan la conclusi\u00f3n acerca del exceso del poder de reforma. \u00a0En primer lugar, configura una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades del Gobierno y el Ministerio P\u00fablico, quienes al quedar investidos de la potestad de promover el incidente fiscal, pueden afectar desproporcionadamente la autonom\u00eda de las altas cortes, a trav\u00e9s del ajuste de sus decisiones a la SF. En segundo t\u00e9rmino, la SF impone una restricci\u00f3n igualmente desproporcionada a las competencias que la Constituci\u00f3n confiere a las entidades territoriales, pues somete sus actuaciones a un factor ex\u00f3geno a las mismas, como es la disciplina fiscal del orden nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el ciudadano Longas Londo\u00f1o propone la exequibilidad de la Ley 1473 de 2011, con el \u00fanico argumento que al ser esa disposici\u00f3n un simple desarrollo legislativo de la reforma constitucional demanda, en caso que se declare la inexequibilidad de esta, devendr\u00e1 inconstitucional por consecuencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La mayor\u00eda de los intervinientes, al igual que el Procurador General se oponen a las pretensiones del actor y, por ende, consideran que el Acto Legislativo 3\/11 no sustituye la Constituci\u00f3n. \u00a0Estas posiciones comparten el mismo argumento, consistente en que el ciudadano Longas Londo\u00f1o funda su censura en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea del Acto Legislativo acusado, consistente en que la actuaci\u00f3n del Estado y la satisfacci\u00f3n de los derechos constitucionales queda supeditada, merced de dicha reforma, al mantenimiento de la sostenibilidad fiscal. \u00a0En contrario, advierten que esa interpretaci\u00f3n es irrazonable por dos tipos de motivos principales: (i) porque dentro del mismo texto de la norma acusada se expresan previsiones que impiden que la SF sea utilizada por cualquier autoridad como pretexto para negar la protecci\u00f3n o disminuir el alcance de los derechos fundamentales; y (ii) porque desconoce que la SF es un criterio ordenador, que no se superpone a los dem\u00e1s principios constitucionales y, en especial, aquellos que definen al modelo de Estado, como la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, los fines esenciales del aparato estatal, la dignidad humana y la vigencia de los derechos fundamentales. \u00a0Por lo tanto, el criterio de SF se integra al plexo de principios, valores y derechos constitucionales, siendo susceptible de ponderaci\u00f3n en casos concretos. \u00a0No es, como lo entiende el actor, una suerte de metaprincipio que se sobreponga, en cualquier evento, a las dem\u00e1s garant\u00edas contenidas en el Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agregan que la inclusi\u00f3n en la Carta Pol\u00edtica de la SF no resulta novedosa, en tanto exist\u00edan en la Constituci\u00f3n referencias a la estabilidad fiscal y, adem\u00e1s, a nivel legislativo se hab\u00edan expedido distintas normas de id\u00e9ntica naturaleza, muchas de ellas declaradas exequibles. \u00a0Indican que la consideraci\u00f3n de la SF por parte de las autoridades del Estado no hace nada distinto que reconocer que, ante un escenario estatal de recursos escasos, la variable fiscal debe ser tenida en cuenta, precisamente con el \u00e1nimo de evitar que los derechos constitucionales sean reconocidos solo desde una perspectiva formal. \u00a0Sin embargo, esa consideraci\u00f3n del t\u00f3pico presupuestal no significa, como lo concluye el demandante, que el Estado Social de Derecho haya mutado a un Estado Fiscal. Incluso, la reforma constitucional demandada reconoce que los derechos deben lograrse a partir de un criterio de progresividad, conclusi\u00f3n compatible con la jurisprudencia de este Tribunal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierten, por \u00faltimo, que el incidente de impacto fiscal que prev\u00e9 el Acto Legislativo no se opone ni a la separaci\u00f3n de poderes, ni a la autonom\u00eda de la rama judicial. \u00a0Esto debido a que ese procedimiento no impone ninguna obligaci\u00f3n a las altas cortes, relativa a la modificaci\u00f3n del contenido de sus decisiones. \u00a0Simplemente, incorporan una herramienta procesal para que el Gobierno y el Ministerio P\u00fablico, si as\u00ed lo consideraren, puedan formular argumentos ante el poder judicial, relativos a los efectos fiscales de determinados fallos, actuaci\u00f3n amparada por el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, algunos de estos intervinientes solicitan a la Corte, como asunto preliminar, que adopte una decisi\u00f3n inhibitoria ante la ineptitud del cargo propuesto. \u00a0Esta petici\u00f3n se hace de manera general, fundada en el actor basa su acusaci\u00f3n en una interpretaci\u00f3n que no se colige del Acto Legislativo acusado, y de modo espec\u00edfico, frente a los cargos basados en la presunta afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales y del principio de progresividad de los derechos sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un grupo minoritario de intervinientes consideran que el Acto Legislativo acusado es inexequible. \u00a0Sostienen que la sustituci\u00f3n advertida por el ciudadano Longas Londo\u00f1o se hace presente en dicha reforma constitucional, en tanto la instauraci\u00f3n del criterio de SF dentro de la Carta Pol\u00edtica, faculta a las autoridades del Estado a que primen ese par\u00e1metro de estabilidad fiscal como factor subordinante de la eficacia de los derechos constitucionales. \u00a0Se\u00f1alan, del mismo modo, que esta consecuencia jur\u00eddica opera al margen de las previsiones del mismo Acto Legislativo, que salvaguardar\u00edan la vigencia de los derechos fundamentales, pues a pesar de estas la sola formulaci\u00f3n en la Carta Pol\u00edtica del principio de SF es una autorizaci\u00f3n t\u00e1cita a las ramas del poder para que privilegien la disciplina fiscal como fin \u00faltimo del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, advierte la Corte que los intervinientes no ofrecen argumentos sustantivos en cuanto al cargo contra la Ley 1473\/11. \u00a0Esto salvo tres de ellos, quienes solicitan que se adopte un fallo inhibitorio sobre esta disposici\u00f3n, habida cuenta que no se cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia para la inexequibilidad por consecuencia. \u00a0Espec\u00edficamente, indican que la mencionada Ley no solo desarrolla el Acto Legislativo 4\/11, sino que tambi\u00e9n se funda en otros preceptos constitucionales preexistentes a la reforma. \u00a0 \u00a0En cambio, el Ministerio P\u00fablico advierte que ante la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, la Ley 1437\/11 es condicionalmente exequible, en el entendido que se reproduzca la cl\u00e1usula contenida en la enmienda constitucional demandada, respecto a la protecci\u00f3n del goce efectivo de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
4. A partir de los argumentos expuestos, la Corte advierte que el asunto de la referencia formula los siguientes problemas jur\u00eddicos, que ser\u00e1n objeto de decisi\u00f3n en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00bfEl Acto Legislativo 4 de 2011, que consagra constitucionalmente el principio o criterio de sostenibilidad fiscal, es en realidad una sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto subvierte la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho, la separaci\u00f3n de poderes y la primac\u00eda de los derechos fundamentales, aspectos estructurales del modelo constitucional vigente? \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00bfLa Ley 1473 de 2011 est\u00e1 restringida conceptualmente a un desarrollo del Acto Legislativo 4 de 2011, de manera tal que ante la inexequibilidad del primero, resulta inconstitucional por consecuencia? \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que el an\u00e1lisis del segundo problema jur\u00eddico depende de la resoluci\u00f3n del primero. \u00a0En caso que se demuestre que el Acto Legislativo es exequible por los cargos propuestos, deber\u00e1 reformularse la cuesti\u00f3n, a fin de determinar la posibilidad de adoptar una decisi\u00f3n concreta sobre la exequibilidad de la Ley mencionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Para resolver los problemas jur\u00eddicos propuestos, la Sala Plena adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda. \u00a0En primer lugar y a manera de asunto preliminar, dar\u00e1 respuesta a las solicitudes planteadas por algunos intervinientes, relacionadas con la presunta ineptitud de los cargos propuestos por el actor, en especial en lo relativo a la sustituci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda de las entidades territoriales y el exceso en la competencia de los Ministros y el Procurador General. Luego, a fin de determinar tanto la competencia de la Corte como la estructura argumentativa del fallo, se har\u00e1 una recopilaci\u00f3n del precedente constitucional en materia de control judicial de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, fundado en la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0En tercer t\u00e9rmino, se explicar\u00e1n las generalidades de los aspectos estructurales de la Constituci\u00f3n que el actor considera sustituidos por el Acto Legislativo acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, la Sala se concentrar\u00e1 en fijar el contenido y alcance de la enmienda constitucional acusada, para lo cual se har\u00e1 referencia tanto a su \u00a0interpretaci\u00f3n conceptual, hist\u00f3rica y sistem\u00e1tica. \u00a0A partir de esta verificaci\u00f3n, la Corte determinar\u00e1 si el Acto Legislativo acusado sustituye la Constituci\u00f3n, comprobaci\u00f3n que servir\u00e1 de base para resolver los problemas jur\u00eddicos antes expuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto preliminar: Ineptitud del cargo por sustituci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales y exceso en la competencia del Gobierno y la Procuradur\u00eda General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0El art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 prev\u00e9 las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0Dentro de ellas se encuentra la formulaci\u00f3n de las razones que sustentan la acusaci\u00f3n, aspecto respecto del cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos m\u00ednimos, destinados a que la argumentaci\u00f3n que formule la demanda ofrezca un problema jur\u00eddico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.1 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificaci\u00f3n. \u00a0Aunque merced el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopci\u00f3n de una t\u00e9cnica espec\u00edfica, como s\u00ed sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. \u00a0<\/p>\n
6.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposici\u00f3n normativa efectivamente contenida en la disposici\u00f3n acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, \u00a0impl\u00edcita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretaci\u00f3n del texto acusado. \u00a0<\/p>\n
6.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que \u201cel juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d2 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad3.\u201d4 \u00a0<\/p>\n
6.4. Las razones que sustentan el concepto de la violaci\u00f3n son pertinentes en tanto est\u00e9n construidas con base en argumentos de \u00edndole constitucional, esto es, \u00a0fundados \u201cen la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.\u201d5. \u00a0En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;\u00a0 la interpretaci\u00f3n subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicaci\u00f3n en un problema particular y concreto; o el an\u00e1lisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
6.5. Por \u00faltimo, la condici\u00f3n de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia \u00a0como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relaci\u00f3n \u201cen primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (\u2026) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.\u201d 6 \u00a0<\/p>\n
7. La Corte comparte los argumentos planteados por algunos de los intervinientes, en el sentido que las acusaciones fundadas en la presunta sustituci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales y lo que el actor denomina como \u201cextralimitaci\u00f3n de las funciones del Procurador General y el Gobierno Nacional\u201d, incumplen con los requisitos mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que tiene que ver con el primer aspecto, el ciudadano Longas Londo\u00f1o se limita a indicar que la disposici\u00f3n constitucional que consagra la SF desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en tanto supuestamente limita sus potestades. Sin embargo, deja de expresar los argumentos que sustentan esa conclusi\u00f3n, de modo que no explica c\u00f3mo sucede esa limitaci\u00f3n, respecto de qu\u00e9 facultades de los entes territoriales se predica y, lo que es m\u00e1s importante, c\u00f3mo la afectaci\u00f3n de las mismas tiene la virtualidad de sustituir ese aspecto estructural de la Constituci\u00f3n. \u00a0Por lo tanto, el cargo propuesto resulta inepto, en la medida en que no ofrece las razones m\u00ednimas para que la Sala pueda pronunciarse acerca de la sustituci\u00f3n alegada por el demandante. \u00a0<\/p>\n
Frente al segundo t\u00f3pico, la argumentaci\u00f3n planteada en la demanda es insuficiente, al menos por dos tipos de razones: (i) el actor no determina como la prohibici\u00f3n de extralimitaci\u00f3n de las funciones del Gobierno y el Procurador General es, adem\u00e1s de una regla superior, un aspecto definitorio del actual modelo de Estado Constitucional. \u00a0Esta premisa es imprescindible para determinar por qu\u00e9 se est\u00e1 ante la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica; y (ii) el cargo se funda en un argumento circular y que, a lo sumo, se predicar\u00eda de un control material de los actos legislativos, asunto que no hace parte de la competencia de la Corte. \u00a0Para el ciudadano Longas Londo\u00f1o, la fijaci\u00f3n de una nueva competencia al Procurador General y a los Ministros para promover el incidente de impacto fiscal es una extralimitaci\u00f3n de funciones. \u00a0Esta afirmaci\u00f3n incurre en la falacia de petici\u00f3n de principio, en tanto no resulta l\u00f3gico plantear la existencia de una extralimitaci\u00f3n de funciones, cuando la Constituci\u00f3n, que es el documento jur\u00eddico que por antonomasia determina las competencias de las autoridades y \u00f3rganos del Estado, les adscribe una nueva funci\u00f3n. \u00a0En otras palabras, no es viable sostener que la reforma constitucional que confiere una nueva competencia a una entidad o autoridad estatal genera una extralimitaci\u00f3n de funciones, porque esa afirmaci\u00f3n partir\u00eda de suponer que hay un par\u00e1metro superior a la Constituci\u00f3n misma que determina las funciones de esas entidades o autoridad. \u00a0Esta premisa es, por supuesto, inadmisible, lo que permite verificar la ineptitud del cargo propuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reglas sobre el juicio de sustituci\u00f3n de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El art\u00edculo 379 C.P. dispone que el control de constitucionalidad de, entre otras disposiciones, los actos legislativos, solo podr\u00e1n ser declarados inconstitucionales cuando se violen las reglas previstas en el t\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n. \u00a0Este precepto opera de manera coordinada con el art\u00edculo 241-1 C.P., que incorpora dentro de las competencias de la Corte decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, solo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha concluido que su competencia respecto del control judicial de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos, est\u00e1 efectivamente circunscrita a los asuntos de procedimiento. Sin embargo, este \u00e1mbito competencial no se reduce a la verificaci\u00f3n acerca del cumplimiento de las reglas propias del tr\u00e1mite legislativo, sino tambi\u00e9n implica la evaluaci\u00f3n en sede jurisdiccional de la premisa que supone ese tr\u00e1mite, esto es, la competencia del Congreso para expedir la reforma, asunto definido por el precedente en comento como el juicio de sustituci\u00f3n de los actos reformatorios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia adoptada por la Corte est\u00e1 plasmada en diversos fallos,7 a partir de los cuales es posible extraer las reglas espec\u00edficas sobre el juicio de sustituci\u00f3n. \u00a0En ese orden de ideas, en este ac\u00e1pite la Corte har\u00e1 una descripci\u00f3n de dichos t\u00f3picos, a partir de la s\u00edntesis que sobre los mismos han \u00a0planteado las decisiones m\u00e1s recientes sobre la materia.8 \u00a0<\/p>\n
Fundamento conceptual del juicio de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
9. El fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n reposa en reconocer que la potestad del \u00f3rgano es un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. \u00a0Esta limitaci\u00f3n tiene origen, a su vez, en la previsi\u00f3n que realiza el art\u00edculo 374 C.P., seg\u00fan el cual la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica podr\u00e1 ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. \u00a0Esto implica que como la Constituci\u00f3n ha delimitado las hip\u00f3tesis de modificaci\u00f3n a la reforma, correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto Constitucional, como la sustituci\u00f3n por un documento distinto, la destrucci\u00f3n, la suspensi\u00f3n o el quebrantamiento. En t\u00e9rminos simples, como sucede con todo actuaci\u00f3n del Estado, el poder de reforma de la Constituci\u00f3n est\u00e1 sometido a l\u00edmites, tanto de car\u00e1cter procedimental, que refieren a las reglas de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica que anteceden a la reforma, como de \u00edndole competencial, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificaci\u00f3n no guarde entidad con el concepto de Constituci\u00f3n que la antecedi\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto, la sentencia C-551\/03, que asumi\u00f3 por primera vez el asunto bajo estudio, contempl\u00f3 que \u201c[e]sta proyecci\u00f3n de los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han se\u00f1alado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento est\u00e1 siempre viciado si el \u00f3rgano que dicta un acto jur\u00eddico carece de competencia, por m\u00e1s de que su actuaci\u00f3n, en lo que al tr\u00e1mite se refiere, haya sido impecable . En tales \u00a0circunstancias, no tendr\u00eda sentido que la Constituci\u00f3n atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los \u00f3rganos que adelantaron esa reforma ten\u00edan o no competencia para hacerlo, pues esa regulaci\u00f3n lleva a una situaci\u00f3n inaceptable: as\u00ed, \u00bfqu\u00e9 ocurrir\u00eda si un \u00f3rgano incompetente adelanta una reforma constitucional, pero con un tr\u00e1mite impecable? \u00bfDeber\u00eda la Corte Constitucional limitarse a considerar los tr\u00e1mites de la reforma, a pesar de la absoluta invalidez de la reforma por carencia de competencia? \u00bfEn qu\u00e9 quedar\u00eda su funci\u00f3n de velar por \u201cla guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d que le asignada el art\u00edculo 241 de la Carta? \u00a0Esto muestra entonces que si esta Corte no verifica la competencia del \u00f3rgano que adelanta la reforma, no estar\u00eda verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobaci\u00f3n de la reforma se hubiera hecho en debida forma. || El anterior examen muestra que cuando la Constituci\u00f3n adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no s\u00f3lo le atribuye el conocimiento de la regularidad del tr\u00e1mite como tal, sino que tambi\u00e9n le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri\u00f3 o no en un vicio de competencia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con este argumento, la funci\u00f3n de guarda de la integridad de la Constituci\u00f3n que el art\u00edculo 241 C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la v\u00eda de la reforma, en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que prev\u00e9 la misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional por uno distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de introducir la presunta reforma constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. A su vez, el establecimiento de l\u00edmites al poder de reforma remite, en criterio del mismo precedente, a cuestiones de teor\u00eda pol\u00edtica, como es la distinci\u00f3n entre el poder Constituyente y los poderes constituidos, tambi\u00e9n denominados como constituyentes derivados. \u00a0De acuerdo con esta diferenciaci\u00f3n, cuando se adelantan reformas constitucionales por parte de poderes constituidos, como es el Congreso, es evidente que el presupuesto para la validez de esa actuaci\u00f3n est\u00e1, precisamente, en la Carta Pol\u00edtica, pues es este documento jur\u00eddico el que (i) se fijan las reglas, calidades y condiciones para la conformaci\u00f3n del Congreso; y (ii) se le asigna la competencia al \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular para adelantar la reforma constitucional. \u00a0Esta clara relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre el poder constituido y la norma que le confiere las potestades tanto para su conformaci\u00f3n como para modificar la Carta, implica que la competencia para reformar la Constituci\u00f3n no puede extenderse al punto de subvertir el orden superior que le otorga justificaci\u00f3n, pues un cambio de esta \u00edndole estar\u00eda reservado exclusivamente a un poder pol\u00edtico de mayor entidad que el Estatuto Superior, el cual no es otro que el Poder Constituyente radicado en el Pueblo soberano. \u00a0Con todo, la misma jurisprudencia ha contemplado que incluso las reformas constitucionales en las que interviene el poder Constituyente no est\u00e1n del todo excluidas de condicionamientos normativos, pues precisamente se dan en un marco institucional reglado por la Carta Pol\u00edtica. Incluso, esta delimitaci\u00f3n normativa del ejercicio del poder originario llevar\u00eda a aceptar que su condici\u00f3n ilimitada o soberana carecer\u00eda de los atributos que originalmente le han adscrito la teor\u00eda del constitucionalismo liberal, al menos en su versi\u00f3n m\u00e1s tradicional. A este respecto, la sentencia C-141\/10 se\u00f1al\u00f3 que \u00a0\u201c\u201c\u2026el pueblo tambi\u00e9n est\u00e1 atado a la Constituci\u00f3n de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando act\u00faa en el ejercicio del poder de reforma (\u2026) La misma mediaci\u00f3n del Congreso y la participaci\u00f3n final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su votaci\u00f3n, deja serias dudas sobre su actuaci\u00f3n en este caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las que est\u00e1 sujeta la participaci\u00f3n popular ri\u00f1en con la esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales. Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla com\u00fan seg\u00fan la cual todos los \u00f3rganos constituidos tienen un poder de reforma limitado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al margen de esta consideraci\u00f3n y, habida cuenta su inter\u00e9s para el presente an\u00e1lisis, la jurisprudencia constitucional reconoce que el poder de reforma constitucional de que es titular el Congreso es reglado, lo que implica que sus l\u00edmites se encuentran en la Constituci\u00f3n misma. \u00a0Esto quiere decir que los actos reformatorios son actuaciones enmarcadas en la juridicidad, lo que, a su vez, implica que puedan ser objeto de control judicial, siempre dentro de los l\u00edmites que la Carta Pol\u00edtica impone a la Corte, a los cuales se hizo referencia anteriormente. As\u00ed, como lo ha planteado la Sala en decisiones anteriores, \u201c\u2026[en] el mundo contempor\u00e1neo, en desarrollo de los principios democr\u00e1ticos y de la soberan\u00eda popular, el poder constituyente est\u00e1 radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constituci\u00f3n. Este poder constituyente originario no est\u00e1 entonces sujeto a l\u00edmites jur\u00eddicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder pol\u00edtico de los asociados. (\u2026)\u00a0 Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos \u00f3rganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadan\u00eda, de modificar una Constituci\u00f3n existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constituci\u00f3n misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constituci\u00f3n, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constituci\u00f3n, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constituci\u00f3n existente, y es por ello derivado y limitado. || Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene l\u00edmites y est\u00e1 sujeto a controles. As\u00ed, en el caso colombiano, los art\u00edculos 374 y siguientes de la Constituci\u00f3n establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan adem\u00e1s las reglas y los procedimientos a los cuales est\u00e1n sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. As\u00ed las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se est\u00e1 frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constituci\u00f3n.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
Presupuestos sustantivos para la identificaci\u00f3n del exceso en el poder de reforma por parte del Congreso \u00a0<\/p>\n
11. El aspecto nodal del precedente expuesto radica en definir cu\u00e1ndo se verifica una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n que exceda el poder de reforma de los poderes constituidos, en este caso el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0A este respecto, se han considerado varias reglas que permiten identificar en qu\u00e9 casos opera este fen\u00f3meno y que, a su vez, restringen la competencia de la Corte para analizar estas materias. \u00a0As\u00ed, es posible identificar en la jurisprudencia analizada los siguientes planos del juicio de sustituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
11.1. La competencia de un \u00f3rgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho \u00f3rgano ha de seguir para expedir una norma. \u00a0En ese orden de ideas,\u00a0 \u201cel an\u00e1lisis de si el reformador de la constituci\u00f3n actu\u00f3 dentro de su \u00f3rbita de competencia es una cuesti\u00f3n diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llev\u00f3 a cabo respetando las formas establecidas. Tambi\u00e9n es una cuesti\u00f3n distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constituci\u00f3n, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.\u201d10\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.2. La Corte insiste en que el juicio de sustituci\u00f3n tiene car\u00e1cter particular, pues se centra en la evaluaci\u00f3n acerca de si el poder constituido que modifica la Carta se circunscribi\u00f3 a los l\u00edmites de su poder de reforma o, antes bien, los desconoci\u00f3 a trav\u00e9s de un cambio de tal entidad que desnaturaliza la Carta. Existe un especial \u00e9nfasis, por parte de la jurisprudencia, en la necesidad de evitar que, a partir de una err\u00f3nea comprensi\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n se confunda o torne en un control material del acto legislativo. \u00a0Ello por dos razones simples: (i) toda reforma constitucional, por definici\u00f3n, contradice el texto que modifica, de modo que resultar\u00eda un contrasentido afirmar que el texto reformado tiene \u00edndole ultraactiva, para efectos del control de constitucionalidad; y (ii) tanto el texto reformado, comprendido como disposici\u00f3n, como la modificaci\u00f3n tienen el mismo car\u00e1cter de normas superiores, raz\u00f3n por la cual no es viable considerar que el primero sirva de par\u00e1metro para el control del segundo. \u00a0Es decir, no existe una relaci\u00f3n jer\u00e1rquico-normativa entre el contenido de las distintas disposiciones que hacen parte de la Constituci\u00f3n originalmente promulgada y el texto de la reforma constitucional. \u00a0En t\u00e9rminos de la Corte, \u201c\u2026 se advierte que en efecto, la diferencia entre violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n no es de grado sino de naturaleza. La violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n consiste en la contradicci\u00f3n entre la norma superior y otra norma considerada inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se aplicara el concepto de violaci\u00f3n al control de las modificaciones a la Constituci\u00f3n, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la norma constitucional por ella reformada ser\u00eda violatoria de la Constituci\u00f3n, lo cual tornar\u00eda en inmodificable la Constituci\u00f3n y supondr\u00eda degradar al rango de \u00a0norma inferior toda reforma constitucional por el hecho de ser reforma del texto original. Esta conclusi\u00f3n es inadmisible no solo en teor\u00eda sino en \u00a0virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 374 de la Carta.\u201d11 \u00a0<\/p>\n
Esta especificidad del juicio de sustituci\u00f3n, de acuerdo con el precedente analizado, significa que la actividad de la Corte \u201cse circunscribe a estudiar si el reformador sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n, sin que por ello efect\u00fae un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustituci\u00f3n no hay una comparaci\u00f3n entre la reforma y la Constituci\u00f3n con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definici\u00f3n, una reforma constitucional contradice la Constituci\u00f3n por ella reformada.\u201d12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.3. La jurisprudencia ha denotado que el juicio para determinar si el poder constituido ha incurrido en sustituci\u00f3n de la Carta no es de grado, sino de naturaleza. \u00a0Por ende, bien puede el reformador modificar la Constituci\u00f3n de forma profunda y sustantiva, sin que ello signifique que se ha sustituido por otra distinta. \u00a0As\u00ed, la Corte ha insistido en la necesidad de distinguir con la claridad suficiente los planos de \u201c\u2026 la reforma y la sustituci\u00f3n constitucional. La reforma proviene de una decisi\u00f3n del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicci\u00f3n radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformaci\u00f3n dram\u00e1tica de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradici\u00f3n constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constituci\u00f3n, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jur\u00eddico-pol\u00edticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificaci\u00f3n suponga la sustituci\u00f3n del modelo constitucional vigente, es decir, la sustituci\u00f3n de la opci\u00f3n pol\u00edtica fundamental consagrada en la formula pol\u00edtica de la Constituci\u00f3n. Todo lo dem\u00e1s, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer l\u00edmite competencial alguno.\u201d13 (Subrayas no originales). \u00a0<\/p>\n
A fin de otorgar herramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso concreto, se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno de la reforma o la sustituci\u00f3n, la jurisprudencia ha diferenciado entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el Constituyente no excluy\u00f3 ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de v\u00e1lida afectaci\u00f3n por parte de los mecanismos de modificaci\u00f3n constitucional que el mismo Texto Superior prev\u00e9. \u00a0La afirmaci\u00f3n acerca de la inexistencia de cl\u00e1usulas p\u00e9treas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual ha reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es incompatible con el reconocimiento de l\u00edmites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de insustituibilidad. \u00a0As\u00ed, en la sentencia C-551\/03 se puso de presente c\u00f3mo \u201c\u2026 importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constituci\u00f3n democr\u00e1tica, aunque no contenga expresamente cl\u00e1usulas p\u00e9treas, impone l\u00edmites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser \u00e9ste un poder constituido y no el poder constituyente originario19.\u201d. \u00a0Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040\/05, que al sintetizar los criterios b\u00e1sicos que gobiernan el juicio de sustituci\u00f3n, indic\u00f3 que esos par\u00e1metros refer\u00edan a que \u00a0(i) el poder de reforma definido por la Constituci\u00f3n colombiana est\u00e1 sujeto a l\u00edmites competenciales; (ii) por virtud de esos l\u00edmites competenciales el poder de reforma puede modificar la constituci\u00f3n, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; (iii) para establecer si una determinada reforma a la Constituci\u00f3n es, en realidad, una sustituci\u00f3n de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que en su conjunto le dan su identidad; (iv) la Constituci\u00f3n no contiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constituci\u00f3n; y (v) solo el Constituyente primario tendr\u00eda la posibilidad de producir una tal sustituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.3.2. \u00a0La insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectar\u00edan la identidad de la Constituci\u00f3n, convirti\u00e9ndola en un texto distinto. \u00a0Como se indic\u00f3, estos aspectos estructurales no est\u00e1n contenidos en la disposici\u00f3n normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cl\u00e1usulas intangibles, sino que son identificables a partir del an\u00e1lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformaci\u00f3n de dichos ejes. \u00a0Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a trav\u00e9s del ejercicio del poder de modificaci\u00f3n constitucional adscrito a los \u00f3rganos constituidos, no se estar\u00eda ante el ejercicio leg\u00edtimo del poder de reforma, sino ante la sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. Sobre este particular, la jurisprudencia prev\u00e9 que \u201c[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestaci\u00f3n m\u00e1s amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el n\u00facleo de un principio fundamental o, en su sentido m\u00e1s amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constituci\u00f3n. La prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n impide transformar cierta Constituci\u00f3n en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constituci\u00f3n original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constituci\u00f3n son relevantes para establecer el perfil b\u00e1sico de dicha Constituci\u00f3n, pero no son intocables en s\u00ed mismos aisladamente considerados. De ah\u00ed que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constituci\u00f3n que la insustituibilidad, as\u00ed como la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n es un l\u00edmite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparaci\u00f3n del poder de reforma o revisi\u00f3n, que es una competencia atribuida a un \u00f3rgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.\u201d20 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese c\u00f3mo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustituci\u00f3n apela a una diferencia de naturaleza y no de grado. \u00a0En efecto, los ejes definitorios de la Constituci\u00f3n pueden ser objeto de afectaci\u00f3n, incluso de car\u00e1cter sustancial, sin que ello acarree la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan el precedente expuesto, esa conclusi\u00f3n se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse v\u00e1lidamente que se est\u00e9 ante el mismo ordenamiento constitucional. \u00a0En ese sentido, si se aceptara que el juicio de sustituci\u00f3n refiere al grado de intensidad de la reforma, el par\u00e1metro para el control de constitucionalidad no ser\u00eda la Constituci\u00f3n, vista como una unidad sist\u00e9mica con sentido propio, sino una de sus reglas, principios y valores, lo que equivaldr\u00eda a que (i) la regla, principio o valor en cuesti\u00f3n tomar\u00eda la forma de una cl\u00e1usula intangible; y (ii) el Tribunal Constitucional adelante un juicio material de la reforma constitucional, lo que claramente escapa de su competencia. \u00a0Es as\u00ed que la Corte ha resaltado que \u201cel concepto de sustituci\u00f3n refiere a una transformaci\u00f3n de tal magnitud y trascendencia, que la Constituci\u00f3n anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que result\u00f3 despu\u00e9s de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles.\u201d21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional no ha previsto un cat\u00e1logo taxativo de aquellos aspectos definitorios de la Constituci\u00f3n. \u00a0Es por ello que se ha concluido que la identificaci\u00f3n de esos ejes est\u00e1 precedida de un razonamiento inductivo, en el que cada caso se determina, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, cu\u00e1les son esos asuntos transversales que hacen parte de su identidad y que, al ser subvertidos, ocasionan la sustituci\u00f3n de la Carta. En consecuencia, ese proceso de identificaci\u00f3n se construye paulatinamente en las distintas sentencias de la Corte que, basadas en un an\u00e1lisis con las condiciones se\u00f1aladas, determina cu\u00e1les son los mencionados \u00a0aspectos estructurales. As\u00ed, se ha expuesto por la jurisprudencia que \u201c[l]a propia Corte ha reconocido que el de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hip\u00f3tesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte s\u00f3lo le han permitido a la Corporaci\u00f3n sentar unas premisas a partir de las cuales, deber\u00e1 avanzar en la dif\u00edcil tarea de precisar los contornos de ese l\u00edmite competencial al poder de reforma constitucional. Como concepto, la sustituci\u00f3n es un reemplazo de la Constituci\u00f3n en t\u00e9rminos materiales e implica franca oposici\u00f3n entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constituci\u00f3n es transformada en otra completamente distinta, y cuando se produce la sustituci\u00f3n se incorpora a la Constituci\u00f3n un nuevo elemento que reemplaza al originalmente adoptado por el Constituyente. Para establecer si hay o no sustituci\u00f3n, es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constituci\u00f3n contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un art\u00edculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, sino para determinar si los principios anteriores y los introducidos son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. La sustituci\u00f3n puede ser total cuando la Constituci\u00f3n como un todo, es remplazada por otra; o parcial, caso este \u00faltimo en el cual un eje definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n es reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente que torna imposible la armonizaci\u00f3n de la pretendida reforma con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible.\u201d22 \u00a0<\/p>\n
Modalidades de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
12. La sustituci\u00f3n puede ser total o parcial, bien se trate de la reformulaci\u00f3n de toda la Constituci\u00f3n o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total reformulaci\u00f3n signifique la mutaci\u00f3n en la identidad misma del Texto Superior. La sustituci\u00f3n parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condici\u00f3n que \u201c\u2026 la parte de la Constituci\u00f3n transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificaci\u00f3n parcial no fue reforma sino sustituci\u00f3n. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que reforman la Constituci\u00f3n y que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica – en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales – en otra opuesta (monarqu\u00eda parlamentaria) o integralmente diferente (rep\u00fablica parlamentaria). De tal manera que no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, \u00a0las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacci\u00f3n de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. \u201cestado de derecho, social y democr\u00e1tico\u201d por \u201cestado democr\u00e1tico y social de derecho\u201d); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualizaci\u00f3n de un valor protegido por la Constituci\u00f3n (i.e. \u201cel pueblo es el \u00fanico titular de la soberan\u00eda\u201d por \u201cla soberan\u00eda reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo\u201d); las excepciones espec\u00edficas, es decir, la adici\u00f3n de una salvedad a la aplicaci\u00f3n de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por p\u00e9rdida de investidura como excepci\u00f3n a la regla general que proh\u00edbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducci\u00f3n por el propio poder de reforma de l\u00edmites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como l\u00edmite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensi\u00f3n de la ciudadan\u00eda para los condenados a pena de prisi\u00f3n en los casos que se\u00f1ale la ley).\u201d23 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, la jurisprudencia reciente de la Corte sobre la materia ha distinguido entre las distintas modalidades de cambio de la Constituci\u00f3n e, igualmente, ha identificado cu\u00e1les de ellas son susceptibles de control por parte de este Tribunal, al tomar la forma de sustituci\u00f3n de la Carta. As\u00ed, la sentencia C-588\/09 ha diferenciado entre la destrucci\u00f3n, la supresi\u00f3n, el quebrantamiento y la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.1. En cuanto a la destrucci\u00f3n, se deriva de la actuaci\u00f3n de un nuevo poder constituyente generado de un acto revolucionario,24 raz\u00f3n de \u00edndole f\u00e1ctica que hace inoperante toda forma de control judicial por parte de un Tribunal institucionalizado. \u00a0Sobre el t\u00f3pico, la sentencia citada afirma que \u201c\u2026 ciertamente se trata de un fen\u00f3meno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustituci\u00f3n acu\u00f1ado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla raz\u00f3n de que la destrucci\u00f3n de la Carta implica tambi\u00e9n la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustituci\u00f3n se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableci\u00f3, a\u00fan cuando lo usurpa\u201d. \u00a0<\/p>\n
12.2. Respecto al fen\u00f3meno de la supresi\u00f3n, la misma decisi\u00f3n sostuvo que \u201c\u2026 la conservaci\u00f3n de la referencia al poder constituyente en que se basaba la Constituci\u00f3n suprimida aproxima esta noci\u00f3n al concepto de sustituci\u00f3n de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustituci\u00f3n total. As\u00ed pues, la supresi\u00f3n encuadra en el concepto de sustituci\u00f3n que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, a\u00fan cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustituci\u00f3n al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categor\u00eda de la supresi\u00f3n, tal como la ha delineado la doctrina.\u201d \u00a0<\/p>\n
12.3. En lo que tiene que ver con la sustituci\u00f3n derivada del quebrantamiento de la Carta, la decisi\u00f3n en comento parti\u00f3 de considerar que la existencia de instrumentos reglados para la reforma constitucional involucraba la posibilidad que se configurara un quebrantamiento leg\u00edtimo de los postulados superiores precedentes a trav\u00e9s del ejercicio del poder de reforma. \u00a0Estas modificaciones, empero, podr\u00edan tornarse en sustituciones de la Carta, incompatibles con el ejercicio del poder de reforma por parte de poderes constituidos, siempre y cuando se cumplieran con determinadas condiciones. \u00a0Para la Corte, \u201cel quebrantamiento o \u201crotura\u201d de la Constituci\u00f3n puede, en las circunstancias de una situaci\u00f3n espec\u00edfica, conducir a la sustituci\u00f3n de la Carta, tr\u00e1tese de sustituci\u00f3n parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustituci\u00f3n no basta \u201climitarse a se\u00f1alar la inclusi\u00f3n de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constituci\u00f3n\u201d puesto que, adem\u00e1s, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, \u201cuna modificaci\u00f3n de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constituci\u00f3n original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustituci\u00f3n total o parcial de la misma.\u201d25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es en este \u00e1mbito que la jurisprudencia constitucional ha planteado una metodolog\u00eda para la identificaci\u00f3n del ejercicio del poder de reforma que, en realidad, encubre un quebrantamiento de la Carta que incorpora una sustituci\u00f3n, generalmente con el fin de incorporar tratamientos diferenciados ad hoc, que buscan excluir determinadas personas o supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales. A juicio de la Corte, mediante el test de efectividad de la reforma, se logra distinguir entre \u201c\u2026entre la reforma de la Constituci\u00f3n y su quiebre por medio de la utilizaci\u00f3n ritual de los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general, las cl\u00e1usulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisi\u00f3n pol\u00edtica singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. Para \u00a0determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un \u201ctest de efectividad de la reforma\u201d, que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despu\u00e9s del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisi\u00f3n pol\u00edtica singular de tipo plebiscitario.\u201d26 \u00a0<\/p>\n
12.4. Por \u00faltimo, en lo que respecta a la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la sentencia C-588\/09 estableci\u00f3 que tal fen\u00f3meno ocurre cuando la reforma va dirigida no ha modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a establecer f\u00f3rmulas exceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos casos, existe sustituci\u00f3n cuando la suspensi\u00f3n planteada por la reforma no se avenga a los supuestos que la misma Constituci\u00f3n prevea para ello y sus consecuencias hagan que en ese \u00e1mbito particular y concreto no se apliquen los ejes definitorios mencionados. Fue precisamente a partir de esa modalidad de sustituci\u00f3n que la Corte concluy\u00f3 que el acto legislativo analizado en esa oportunidad, era inexequible en tanto suspend\u00eda el principio de m\u00e9rito para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica, eje definitorio de la Constituci\u00f3n, para el caso particular y concreto de un grupo de servidores que ejerc\u00edan sus cargos en provisionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
L\u00edmites sustantivos al juicio de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
13. El juicio de sustituci\u00f3n obedece a par\u00e1metros estrictos, lo cual no puede ser de otro modo, puesto que un uso extensivo y carente del rigor suficiente de ese instrumento, llevar\u00eda a la petrificaci\u00f3n de la Carta a trav\u00e9s de la virtual inoperancia de los mecanismos de reforma que la misma Constituci\u00f3n ha previsto. \u00a0El ejercicio de esa competencia, en tales t\u00e9rminos, exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricci\u00f3n judicial, que permita cumplir simult\u00e1neamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la identidad de la Constituci\u00f3n de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopol\u00edticos m\u00e1s trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prev\u00e9 el t\u00edtulo XIII de la Constituci\u00f3n, esto como condici\u00f3n para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la din\u00e1mica propia de las sociedades contempor\u00e1neas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el juicio de sustituci\u00f3n se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, la jurisprudencia insiste en los riesgos de la aplicaci\u00f3n inadecuada, o con pretensi\u00f3n extensiva del juicio de sustituci\u00f3n. As\u00ed, se ha considerado que \u201c\u2026 el control constitucional del poder de reforma o de revisi\u00f3n comporta dos graves peligros: la petrificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misi\u00f3n del juez constitucional de defender la Constituci\u00f3n termine por impedir que \u00e9sta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un pa\u00eds. Esto sucede cuando las reformas constitucionales – debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la funci\u00f3n de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional \u2013 son percibidas como atentados contra el dise\u00f1o original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constituci\u00f3n en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminaci\u00f3n de los principios constitucionales m\u00e1s b\u00e1sicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constituci\u00f3n, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, tambi\u00e9n leg\u00edtimas, que no son opuestas al dise\u00f1o original, as\u00ed lo reformen.\u201d 27 \u00a0<\/p>\n
Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustituci\u00f3n, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir ese an\u00e1lisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de esta Tribunal: la cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisi\u00f3n conceptual sobre la materia y la sujeci\u00f3n a una metodolog\u00eda particular para adelantar el juicio de sustituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.1. \u00a0En cuanto a la cualificaci\u00f3n de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, la jurisprudencia insiste que sin perjuicio del car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, fundadas en el reproche por la presunta sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa m\u00ednima, la cual est\u00e9 dirigida a demostrar c\u00f3mo (i) el par\u00e1metro de control est\u00e1 conformado por un eje definitorio de la Constituci\u00f3n, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma superior particular y espec\u00edfica, pues en este caso lo que se buscar\u00eda es que la Corte ejerza un control material; y (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa caracter\u00edstica que otorga identidad de la Corta Pol\u00edtica, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado. \u00a0De tal modo, ha previsto el Pleno de esta Corporaci\u00f3n que \u201cel ciudadano que instaure una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constituci\u00f3n. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formaci\u00f3n del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, espec\u00edfica y suficiente que la modificaci\u00f3n introducida al texto de la Constituci\u00f3n de 1991 no es una reforma sino que se est\u00e1 ante una sustituci\u00f3n de la misma. (\u2026) La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que \u00e9ste considere que el Congreso de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constituci\u00f3n, es consonante no s\u00f3lo con el car\u00e1cter rogado que tiene la jurisdicci\u00f3n constitucional en estos casos, sino con los m\u00ednimos requisitos exigidos por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo tambi\u00e9n a los intervinientes y al Procurador General de la Naci\u00f3n, el pronunciamiento sobre \u00a0problemas jur\u00eddicos concretos. En otras palabras, el car\u00e1cter p\u00fablico que desde siempre ha caracterizado a la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, de manera alguna ri\u00f1e con la exigencia de un m\u00ednimo de rigor en la acusaci\u00f3n que el ciudadano dirige contra una norma jur\u00eddica de rango constitucional.\u201d28 \u00a0<\/p>\n
Existe, conforme lo expuesto, una carga argumentativa particular para las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustituci\u00f3n de la misma. \u00a0Contrario a como sucede con la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposici\u00f3n entre el precepto acusado y la Constituci\u00f3n, sino que es imprescindible que se determine adecuada y suficientemente la \u00edndole del eje estructural que se estima subvertido y el modo como el acto reformatorio genera esa sustituci\u00f3n. \u00a0Sobre el particular resulta ilustrativo lo previsto por la Corte en la sentencia C-1200\/03 al definir la regla seg\u00fan la cual \u201c\u2026cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constituci\u00f3n haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se viol\u00f3 una cl\u00e1usula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma cre\u00f3 una excepci\u00f3n a una norma superior o que estableci\u00f3 una limitaci\u00f3n o restricci\u00f3n frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si \u00e9sta fuera inferior a la Constituci\u00f3n. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
13.2. La necesidad de precisi\u00f3n conceptual sobre el juicio de sustituci\u00f3n radica en un aspecto en el que se ha insistido en esta sentencia, referido a que dicho juicio difiere de un control material de los actos legislativos, seg\u00fan las razones anotadas en fundamentos jur\u00eddicos anteriores. \u00a0Al respecto debe la Corte advertir que la insistencia en la precisi\u00f3n conceptual sobre la materia radica en la facilidad en que una visi\u00f3n desinformada, o incluso simplemente inadvertida del t\u00f3pico analizado, puede llegar a confundir ambos planos, desnaturalizando por completo la funci\u00f3n de este Tribunal frente al estudio en sede judicial de los actos reformatorios. \u00a0Concurre, en ese orden de ideas, la obligaci\u00f3n de la Corte de exponer en las sentencias que abordan el juicio de sustituci\u00f3n, un m\u00ednimo argumentativo que demuestre, bajo condiciones de suficiencia, si se ha o no subvertido un eje definitorio del ordenamiento constitucional en raz\u00f3n de la reforma objeto de escrutinio. \u00a0Sobre este particular, la jurisprudencia reiterada en este aparte se\u00f1ala que \u201c[e]l problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un m\u00e9todo para determinar cu\u00e1ndo se presenta una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y, al mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un control de violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n como el control de fondo ordinario que ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta.(\u2026) Desfigurar\u00eda dicho control de sustituci\u00f3n (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jur\u00eddica para modificar la Constituci\u00f3n, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el \u00f3rgano constituido titular del poder de revisi\u00f3n no puede tocar o reformar como si la prohibici\u00f3n de sustituir la Constituci\u00f3n equivaliera a la petrificaci\u00f3n de una parte de la Constituci\u00f3n, (iii) anteponer al poder de revisi\u00f3n supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparaci\u00f3n entre contenidos espec\u00edficos de la Constituci\u00f3n original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a se\u00f1alar la inclusi\u00f3n de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constituci\u00f3n original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificaci\u00f3n de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constituci\u00f3n original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustituci\u00f3n total o parcial de la misma.\u201d29 \u00a0<\/p>\n
13.3. \u00a0Finalmente, y de forma correlativa con los presupuestos anteriores, la jurisprudencia determina que los l\u00edmites al juicio de sustituci\u00f3n son acatados a partir de la adopci\u00f3n de un m\u00e9todo particular para su aplicaci\u00f3n.30\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A manera de un silogismo, la Corte ha planteado que debe comprobarse la existencia de:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.3.1. Una premisa mayor, consistente en la identificaci\u00f3n de aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constituci\u00f3n que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los par\u00e1metros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Para la Corte, la premisa mayor es un enunciado espec\u00edfico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada instituci\u00f3n en el constitucionalismo contempor\u00e1neo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constituci\u00f3n colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. Esto con base en un proceso interpretativo que tome en consideraci\u00f3n las diferentes normas integrantes del bloque de constitucionalidad, cuyos contenidos concurrentes estructuran el eje definitorio de que se trate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La construcci\u00f3n de la premisa mayor, conforme al mismo precedente, responde a un m\u00ednimo argumentativo que debe desarrollar la Corte en el fallo correspondiente, el cual d\u00e9 suficiente cuenta que se est\u00e1 ante un aspecto estructural, que define la identidad de la Constituci\u00f3n. Para construir dicha premisa mayor, deba esta Corporaci\u00f3n \u201c(i) enunciar con suma claridad cu\u00e1l es dicho elemento, (ii) se\u00f1alar a partir de m\u00faltiples referentes normativos cu\u00e1les son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu\u00e9 es esencial y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n integralmente considerada. Solo as\u00ed se habr\u00e1 precisado la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr\u00e1 de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 es irreductible a un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, – para as\u00ed evitar que \u00e9ste sea transformado por la propia Corte en cl\u00e1usula p\u00e9trea a partir de la cual efect\u00fae un juicio de contradicci\u00f3n material- y si (v) la enunciaci\u00f3n anal\u00edtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar l\u00edmites materiales intocables por el poder de reforma, para as\u00ed evitar que el juicio derive en un control de violaci\u00f3n de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro \u2013no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constituci\u00f3n anterior\u201d.31\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.3.2. Una premisa menor, la cual se obtiene de la definici\u00f3n del alcance de la norma acusada frente al eje definitorio de la Constituci\u00f3n que el cargo considera sustituido. \u00a0<\/p>\n
13.3.3. Finalmente, una conclusi\u00f3n, la cual versar\u00e1, conforme a las condiciones explicadas en precedencia, si el precepto demandado ha sustituido la Carta Pol\u00edtica, raz\u00f3n por la que se estar\u00eda ante un exceso de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes constituidos, como sucede con el Congreso al proferir actos legislativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusiones sobre la metodolog\u00eda del juicio de sustituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
14. Se ha comprobado en esta secci\u00f3n que a partir de la sentencia C-551\/03, primigenia en lo que respecta al juicio de sustituci\u00f3n, la Corte ha proferido distintas sentencias que han llenado de contenido los requisitos para esta modalidad de control de constitucionalidad. \u00a0La decisi\u00f3n C-574\/11, que constituye el precedente m\u00e1s reciente sobre la materia examinada, hizo un completo inventario de esas decisiones y de las reglas jurisprudenciales por ellas fijadas, con base en las cuales fij\u00f3 un grupo de presupuestos metodol\u00f3gicos sobre el mencionado juicio, que por su especial pertinencia para el presente an\u00e1lisis, son reiterados en este fallo del modo siguiente: \u00a0<\/p>\n
14.1. Por tratarse de una demanda por un vicio formal relacionado con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se haya sobrepasado el t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o establecido en los art\u00edculos 242-3 C.P. e inciso final del art\u00edculo 379 C.P., y que la competencia en el an\u00e1lisis de la demanda estar\u00e1 \u00fanicamente determinada por los cargos establecidos en ella. \u00a0<\/p>\n
14.2. El juicio de sustituci\u00f3n no es un juicio de intangibilidad ni tampoco un juicio de un contenido material de la Constituci\u00f3n, ya que el juicio de sustituci\u00f3n no tiene por objeto constatar una contradicci\u00f3n entre normas, como sucede t\u00edpicamente en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violaci\u00f3n de un principio o regla intocable, como sucede en el juicio de intangibilidad. Por tal raz\u00f3n, la Corte debe comprobar que este elemento esencial es irreductible a un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n o un l\u00edmite material intocable por el poder de reforma, lo cual supone evitar que el juicio derive en un control de violaci\u00f3n de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. \u00a0<\/p>\n
14.3. El concepto de sustituci\u00f3n no es un t\u00f3pico completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hip\u00f3tesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte solo le han permitido sentar unas premisas para avanzar en la dif\u00edcil tarea de precisar los contornos de ese l\u00edmite competencial al poder de reforma constitucional. En este sentido se trata de un control de tipo inductivo y no deductivo, porque la Corte analizar\u00e1 en cada caso concreto si el principio estructural fue sustituido, pero al mismo tiempo el precedente en torno a la definici\u00f3n del principio servir\u00e1 para resolver si se present\u00f3 o no la sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en casos posteriores. \u00a0<\/p>\n
14.4. La sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n puede ser total, parcial, temporal o definitiva. En todos los casos se debe analizar si la sustituci\u00f3n es de tal magnitud que se ha producido un cambio o reemplazo de la Constituci\u00f3n existente. \u00a0<\/p>\n
14.5. Para determinar si la Constituci\u00f3n fue sustituida por otra, parcial, total, transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustituci\u00f3n, fundado en dos premisas y una conclusi\u00f3n. En primer lugar, la premisa mayor (i) en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constituci\u00f3n; en segundo t\u00e9rmino la premisa menor (ii) en donde se analiza si este nuevo elemento esencial reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, finalmente, la s\u00edntesis (iii) en donde se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir\u00e1, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.6. Para la verificaci\u00f3n del cumplimiento de la premisa mayor la Corte debe comprobar, a trav\u00e9s de una lectura transversal e integral de la Constituci\u00f3n, si dicho elemento que se establece como sustituido es un elemento estructural o axial de la Constituci\u00f3n. Este elemento estructural puede estar reflejado o contenido en varios art\u00edculos de la Constituci\u00f3n o en elementos del bloque de constitucionalidad, que se pueden determinar a trav\u00e9s del an\u00e1lisis hist\u00f3rico o sistem\u00e1tico de la Constituci\u00f3n. Para construir dicha premisa es necesario para el demandante en su acci\u00f3n y para la Corte en su estudio: (i) enunciar con suma claridad cu\u00e1l es dicho elemento, (ii) se\u00f1alar a partir de m\u00faltiples referentes normativos cu\u00e1les son sus especificidades en la Carta Pol\u00edtica y (iii) mostrar por qu\u00e9 es esencial y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n integralmente considerada. \u00a0<\/p>\n
14.7. Mediante el llamado test de la eficacia el juez constitucional puede comprobar: (i) si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y despu\u00e9s de la reforma, porque si las normas despu\u00e9s de la revisi\u00f3n resultan ser id\u00e9nticas, entonces no ha existido reforma constitucional, sino que se ha encubierto con el ropaje de la reforma una decisi\u00f3n pol\u00edtica singular, (ii) que el cambio no dio lugar a que se establecieran normas ad hoc o particulares, y (iii) que no se hayan sustituido t\u00e1citamente a trav\u00e9s de la reforma otros principios estructurales de la Constituci\u00f3n, dando lugar al fraude de la misma. \u00a0<\/p>\n
14.8. Teniendo en cuenta lo anterior se puede afirmar que dentro de la clasificaci\u00f3n de los l\u00edmites al poder de reforma constitucional, la Corte Constitucional, a trav\u00e9s de la teor\u00eda de la inconstitucionalidad por sustituci\u00f3n, ha reconocido que existen unos l\u00edmites intr\u00ednsecos al poder de reforma, ya que estos se encuentran reflejados en la Constituci\u00f3n misma o en los elementos del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, estos l\u00edmites intr\u00ednsecos al poder de reforma no deben confundirse con elementos intangibles ni inmanentes, como en las Constituciones que establecen cl\u00e1usulas de intangibilidad expresas o cl\u00e1usulas p\u00e9treas, ya que el an\u00e1lisis de sustituci\u00f3n que se realiza a trav\u00e9s de la metodolog\u00eda planteada en la jurisprudencia descrita tiene como finalidad comprobar que se produjo evidentemente una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n so pretexto de la reforma. Esta sustituci\u00f3n como se ha dicho, puede ser total, parcial, temporal o permanente y se refiere a principios estructurales o axiales que hacen parte de la arquitectura constitucional de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La separaci\u00f3n de poderes y la vigencia de la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho como aspectos estructurales de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0Luego del an\u00e1lisis sobre la admisibilidad de los cargos planteados por el ciudadano Longas Londo\u00f1o, se tiene que el centro de la acusaci\u00f3n planteada en la demanda puede sintetizarse del modo siguiente: el denominado principio de SF subvierte la finalidad del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, la cual transmuta de la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales al cumplimiento de metas propias de la disciplina fiscal. \u00a0A su vez, el instrumento que utiliza para garantizar ese nuevo prop\u00f3sito es el incidente de impacto fiscal ante las altas cortes, mecanismo que sirve para privilegiar la SF por encima de las decisiones de esos tribunales, fundadas en una perspectiva de protecci\u00f3n de derechos. \u00a0En ese orden de ideas, la reforma constitucional acusada sustituye tanto el principio de separaci\u00f3n de poderes como la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho, comprometido con la protecci\u00f3n de los mencionados derechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, debe la Corte se\u00f1alar que su jurisprudencia ha sido reiterada e invariable en el sentido que tanto el principio de separaci\u00f3n de poderes, como la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho son, sin duda alguna, ejes definitorios de la Constituci\u00f3n. \u00a0Esto ha sido as\u00ed desde la sentencia primigenia sobre el control judicial de los actos reformatorios de la Carta por exceso en el ejercicio del poder de reforma. \u00a0As\u00ed, en la sentencia C-551\/03 se se\u00f1al\u00f3 que \u201c[e]l poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene l\u00edmites materiales, pues la facultad de reformar la Constituci\u00f3n no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri\u00f3 en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constituci\u00f3n contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un art\u00edculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional \u2013 lo cual equivaldr\u00eda a ejercer un control material. \u00a0Por ejemplo, no podr\u00eda utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democr\u00e1tico de derecho con forma republicana (CP art. 1\u00b0) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarqu\u00eda, pues ello implicar\u00eda que la Constituci\u00f3n de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque \u00a0formalmente se haya recurrido al poder de reforma.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, en esta decisi\u00f3n no ser\u00e1 imprescindible hacer un esfuerzo argumentativo mayor para la demostraci\u00f3n acerca de si tales aspectos son definitorios de la Constituci\u00f3n. \u00a0Antes bien, lo que se muestra necesario es hacer una exposici\u00f3n general acerca de las implicaciones y el alcance de tales asuntos, en aras de construir la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n y, a su vez, adelantar varios conceptos que ser\u00e1n de utilidad para resolver el cargo propuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
16. Es v\u00e1lido afirmar que uno de los t\u00f3picos que dio lugar al tr\u00e1nsito de los Estados de poder centralizado o autocr\u00e1ticos a los democr\u00e1ticos es la instauraci\u00f3n de un modelo pol\u00edtico institucional fundado en la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0El modelo demoliberal, que sirve de primer referente hist\u00f3rico para el actual Estado Constitucional, se funda en considerar que el poder pol\u00edtico debe estar limitado, de manera tal que se evite la arbitrariedad y el desconocimiento de los derechos y las libertades. \u00a0Esto se logra a partir de, otros mecanismos, un modelo de divisi\u00f3n de los poderes p\u00fablicos que circunscriba la autoridad de los entes integrantes del Estado. \u00a0A este respecto, autores fundacionales del constitucionalismo liberal insisten en el car\u00e1cter estructural y definitorio de la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0Locke sostiene en el Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil que esa divisi\u00f3n institucional es imprescindible para la conformaci\u00f3n de la sociedad civil y la libertad de los ciudadanos. \u00a0Se\u00f1ala sobre el particular que \u201c[l]os hombres que viven unidos formando un mismo cuerpo y que cuentan con una ley com\u00fan establecida \u00a0y con un tribunal al cual recurrir, con autoridad, para decidir las disputas entre ellos y castigar a los culpables, viven en sociedad civil, unos con otros; mientras que aquellos que no cuentan con nadie a quien apelar, me refiero a alguien de este mundo, a\u00fan se encuentran en el estado de naturaleza\u2026\u201d32 \u00a0<\/p>\n
Con todo, el autor que fija los aspectos particulares del principio de separaci\u00f3n de poderes, cuya concepci\u00f3n cl\u00e1sica tiene efectos hasta los modelos estatales contempor\u00e1neos, es Montesquieu. \u00a0Autores que analizan su textos y, en especial, El esp\u00edritu de las leyes, coinciden en afirmar que el car\u00e1cter libertario de la propuesta lockeana es atenuado por la perspectiva de Montesquieu, basada en que la libertad de las personas y la conformaci\u00f3n de la sociedad civil se logra solo a partir de un modelo institucionalizado del ejercicio del poder pol\u00edtico, expresado mediante la divisi\u00f3n de los poderes y la definici\u00f3n concreta de sus competencias. \u00a0Estas cualidades, a su vez, son las que permiten definir a una forma de gobierno particular con libertad pol\u00edtica. Acerca de este t\u00f3pico Lowenthal sostiene que, contrario a la formulaci\u00f3n sobre divisi\u00f3n de poderes que ya estaba presente en la obra de Arist\u00f3teles, la propuesta de Montesquieu adiciona a la separaci\u00f3n institucional la distinci\u00f3n sobre las funciones de cada poder, todo en aras de garantizar la libertad. \u00a0Sostiene esta afirmaci\u00f3n en considerar que, al menos para el caso ingl\u00e9s estudiado por Montesquieu \u201c[l]a libertad pol\u00edtica en su relaci\u00f3n con la constituci\u00f3n requiere no s\u00f3lo que est\u00e9n separados [los poderes p\u00fablicos] sino que est\u00e9n constituidos de una cierta manera. \u00a0El poder judicial debe ser entregado a tribunales ad hoc compuestos por los iguales del acusado, y los juicios han de estar determinados con tanta precisi\u00f3n como sea posible por la ley escrita. \u00a0El poder legislativo debe estar dividido. \u00a0Su parte fundamental debe corresponder a los representantes debidamente elegidos del pueblo en su totalidad (\u2026) El ejecutivo debe ser un monarca cuya inspecci\u00f3n de la legislatura coste de un poder de vetar y cuyos ministros, a su vez, puedan ser observados y castigados por la legislatura, aunque \u00e9l mismo no pueda ser legalmente destituido.\u201d33 \u00a0<\/p>\n
17. La distinci\u00f3n entre las posturas de Locke y Montesquieu permite evidenciar las dos modalidades del principio de separaci\u00f3n de poderes que ha identificado la jurisprudencia constitucional. \u00a0El primero, de naturaleza r\u00edgida, seg\u00fan el cual los poderes p\u00fablicos no pueden tener incidencia entre s\u00ed, de manera tal que carecen tanto de canales de comunicaci\u00f3n como de controles interrorg\u00e1nicos. \u00a0Esta f\u00f3rmula, aunque fue el planteamiento original del principio, fue r\u00e1pidamente abandonada en raz\u00f3n de que fomentaba pr\u00e1cticas desp\u00f3ticas al interior de cada poder. \u00a0Por ende, fue reemplazada por el modelo propio de las democracias occidentales contempor\u00e1neas, fundado en el sistema de frenos y contrapesos entre las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0Este modelo reconoce la necesidad de fundar el gobierno democr\u00e1tico en la distinci\u00f3n institucional entre los poderes, pero tambi\u00e9n asume que la vigencia de las libertades y de los derechos depende de la contenci\u00f3n de esos mismos poderes, a trav\u00e9s de diversos mecanismos, como son los controles interrorg\u00e1nicos antes mencionados y la incidencia en los procedimientos para su elecci\u00f3n y permanencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo ha considerado la Corte, al expresar en la sentencia C-141\/10, la que precisamente concluy\u00f3 que la posibilidad de reelecci\u00f3n presidencial consecutiva por tres periodos sustitu\u00eda el principio en comento, que \u201cla jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen \u201cdos modelos de separaci\u00f3n de poderes.\u201d34 El primero de estos modelos defiende una delimitaci\u00f3n funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribuci\u00f3n precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada \u00f3rgano cumple una tarea preestablecida, es una condici\u00f3n suficiente para mantener a dichos \u00f3rganos del poder dentro de sus l\u00edmites constitucionales. A su vez, la separaci\u00f3n funcional r\u00edgida es concebida como una estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. || Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonom\u00eda de \u00f3rganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un \u00f3rgano sobre otro en relaci\u00f3n con el cumplimiento de sus propias funciones, es b\u00e1sicamente un control pol\u00edtico, que se da de manera tanto espont\u00e1nea como ocasional, y s\u00f3lo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separaci\u00f3n de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementaci\u00f3n pr\u00e1ctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos \u00f3rganos estatales conduc\u00eda a enfrentamientos dif\u00edciles de solucionar en la pr\u00e1ctica, cuyo resultado natural y obvio tend\u00eda a ser la reafirmaci\u00f3n del poder en los \u00f3rganos, autoridades o funcionarios que se estiman pol\u00edtica y popularmente m\u00e1s fuertes.35 || El segundo modelo tambi\u00e9n parte de una especializaci\u00f3n de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un \u00f3rgano espec\u00edfico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorg\u00e1nicas rec\u00edprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes p\u00fablicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armon\u00eda entre los \u00f3rganos que cumplen las funciones cl\u00e1sicas del poder p\u00fablico sea una consecuencia espont\u00e1nea de una adecuada delimitaci\u00f3n funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control pol\u00edtico, la intervenci\u00f3n de unos \u00f3rganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboraci\u00f3n entre las distintas ramas del poder p\u00fablico en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada \u00f3rgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la f\u00f3rmula m\u00e1s apropiada para describir esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acu\u00f1ada por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los mismos poderes.36 || Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que, “a diferencia del modelo absoluto y r\u00edgido de separaci\u00f3n de poderes, la Constituci\u00f3n de 1991, adopta un sistema flexible de distribuci\u00f3n de las distintas funciones del poder p\u00fablico, que se conjuga con un principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.\u201d37\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0Este mismo precedente ha contemplado que la Constituci\u00f3n colombiana se inscribe claramente en el segundo modelo. \u00a0La separaci\u00f3n de poderes en la Carta Pol\u00edtica cumple dos tipos de funciones diferenciadas. \u00a0La primera, relativa a garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a trav\u00e9s de la protecci\u00f3n frente a la conformaci\u00f3n de poderes p\u00fablicos omn\u00edmodos. \u00a0La segunda, dirigida a racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder pol\u00edtico, mediante la instauraci\u00f3n de \u00f3rganos especializados, aut\u00f3nomos, independientes y con competencias definidas por la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0 En cuanto a esta segunda funci\u00f3n, la jurisprudencia se\u00f1ala que \u201c[e]l principio de separaci\u00f3n de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotaci\u00f3n organizativa, pues no responde a la definici\u00f3n de la titularidad de la soberan\u00eda, sino a la manera como, desde la Constituci\u00f3n adoptada por el soberano, se ordena el ejercicio de la soberan\u00eda por distintos agentes y con determinadas finalidades38. En este orden de ideas, la distinci\u00f3n entre la rama legislativa, encargada de la producci\u00f3n del Derecho; la rama ejecutiva, responsable de cumplir la funci\u00f3n administrativa y la rama judicial, autorizada para resolver conflictos mediante la aplicaci\u00f3n del Derecho; responde a un prop\u00f3sito b\u00e1sico de racionalizaci\u00f3n del poder que no s\u00f3lo pretende el cumplimiento eficaz de los cometidos p\u00fablicos, derivado del hecho de radicar tareas en distintos \u00f3rganos y de procurar su rec\u00edproca armon\u00eda, sino que, ante todo, busca afianzar la moderaci\u00f3n en el ejercicio del poder.\u201d39 \u00a0<\/p>\n
Con todo, el mismo Texto Constitucional consagra que ese grado de autonom\u00eda e independencia de los poderes p\u00fablicos no es incompatible con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permiten los frenos y contrapesos, agrupados por la jurisprudencia en los requerimientos constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos o interrorg\u00e1nicos. \u00a0Como lo explic\u00f3 la Corte en la sentencia C-971\/04 \u201cEl modelo por el cual opt\u00f3 el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separaci\u00f3n, \u00a0las funciones necesarias para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado se atribuyen a \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separaci\u00f3n est\u00e1 matizada por los requerimientos constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y controles rec\u00edprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinaci\u00f3n entre los \u00f3rganos a cuyo cargo est\u00e1 el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, \u00a0se aten\u00faa el principio de separaci\u00f3n, de tal manera que unos \u00f3rganos participan en el \u00e1mbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, seg\u00fan el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional, como cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Congreso ejercer\u00e1 determinadas funciones judiciales o que la ley podr\u00e1 atribuir excepcionalmente funci\u00f3n jurisdiccional \u00a0en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) \u00a0Los controles rec\u00edprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la funci\u00f3n de control pol\u00edtico del Congreso sobre el gobierno y la administraci\u00f3n, o las que regulan los \u00f3rganos aut\u00f3nomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el prop\u00f3sito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a trav\u00e9s de las cuales el Estado atiende a la satisfacci\u00f3n de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitaci\u00f3n del poder que resulta de esa distribuci\u00f3n y articulaci\u00f3n de competencias.\u201d \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos planteados en este fallo, interesa resaltar la faceta de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos, propia del principio de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0Se ha indicado que estos rasgos del principio en comento tienen origen en su concepci\u00f3n contempor\u00e1nea, fundada en el modelo de frenos y contrapesos, el cual permite que para el ejercicio de las competencias de uno de los poderes se cuente con la concurrencia de otros. \u00a0Con todo, esa alternativa carece de un alcance tal que permita (i) reemplazar al poder concernido en el ejercicio de sus competencias o (ii) incidir con un grado de intensidad tal que anule su independencia o autonom\u00eda. \u00a0As\u00ed lo consider\u00f3 la Corte, al se\u00f1alar que \u201c[e]sa moderaci\u00f3n es el resultado de la divisi\u00f3n del poder en distintas funciones y de la asignaci\u00f3n de las variadas competencias, surgidas de esa divisi\u00f3n funcional, a diferentes \u00f3rganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podr\u00e1 ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia s\u00ed las funciones encomendadas a las otras ramas del poder p\u00fablico, lo que evita, tanto la concentraci\u00f3n, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y, simult\u00e1neamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de cada \u00f3rgano y sometido a controles rec\u00edprocos orientados a prevenir y sancionar los eventuales desbordamientos. || As\u00ed pues, la colaboraci\u00f3n en el cumplimiento de las diferentes funciones, que tambi\u00e9n hace parte de la doctrina de la separaci\u00f3n de los poderes constitucionalmente prohijada, en ning\u00fan caso puede equivaler a la invasi\u00f3n del \u00e1mbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinaci\u00f3n o reducci\u00f3n de un \u00f3rgano a la condici\u00f3n de simple instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separaci\u00f3n, se persigue \u201cimpedir la concentraci\u00f3n del poder en manos de una misma persona\u201d, motivo por el cual \u201ca la divisi\u00f3n organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en uni\u00f3n personal, dentro del \u00e1mbito de poderes distintos\u201d40. || De la separaci\u00f3n de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, as\u00ed como susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista.\u201d (Subrayas no originales).41 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0Fue la transgresi\u00f3n de ese l\u00edmite el que permiti\u00f3 a la Corte identificar una norma contenida en un acto legislativo, que sustitu\u00eda el principio estructural de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0En efecto, la sentencia C-1040\/05 asumi\u00f3 el estudio del Acto Legislativo 2 de 2004, el cual reform\u00f3 la Constituci\u00f3n con el fin de permitir la reelecci\u00f3n presidencial inmediata. \u00a0El Acto Legislativo, interesado en que la igualdad de los distintos aspirantes frente al candidato \u2013 presidente, se\u00f1al\u00f3 que deb\u00eda proferirse una ley estatutaria que regulara las garant\u00edas electorales necesarias. \u00a0En ese orden de ideas, determin\u00f3 que en caso que el Congreso no expidiese esa normatividad en el plazo previsto para ello o si el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentar\u00eda la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Pleno concluy\u00f3 que una regla de esta naturaleza exced\u00eda la competencia del Congreso para reformar la Constituci\u00f3n, puesto que si bien la Carta establece un modelo de separaci\u00f3n de poderes dotado de controles rec\u00edprocos y colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, ello no posibilitaba que se asignara a un \u00f3rgano judicial la funci\u00f3n legislativa, priv\u00e1ndose de las oportunidades de control pol\u00edtico y jur\u00eddico, como s\u00ed sucede con las leyes producidas por el Congreso. \u00a0En ese sentido, se subvert\u00eda el principio de separaci\u00f3n de poderes al usurpar la funci\u00f3n legislativa, adscrita al Congreso, a un \u00f3rgano que no est\u00e1 dotado de sus condiciones de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y cuyas decisiones son susceptibles de analizarse a trav\u00e9s del control de constitucionalidad. \u00a0Por ende, la regla en comento configuraba una sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n. Para sustentar esta conclusi\u00f3n, la decisi\u00f3n C-1040\/05 expres\u00f3 los argumentos siguientes, que a juicio de la Sala conviene transcribir in extenso: \u00a0<\/p>\n
\u201cObserva la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulaci\u00f3n se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, as\u00ed sea de manera temporal, del \u00e1mbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitaci\u00f3n al Consejo de Estado se orienta a la regulaci\u00f3n de un espec\u00edfico proceso electoral, que debe cumplirse en breve t\u00e9rmino y de cuya configuraci\u00f3n, por consiguiente, quedar\u00eda excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situaci\u00f3n afecta la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, porque esa regulaci\u00f3n, que de manera excepcional se conf\u00eda al Consejo de Estado, no estar\u00eda sometida a control pol\u00edtico alguno y carecer\u00eda de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constituci\u00f3n. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la Rep\u00fablica y, adem\u00e1s, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos pol\u00edticos de los ciudadanos, la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as, la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los funcionarios p\u00fablicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un \u00f3rgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habr\u00e1 de expedir las normas legales sin participaci\u00f3n de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y p\u00fablico, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que act\u00faen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composici\u00f3n y funcionamiento democr\u00e1ticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico, le introduce a la Constituci\u00f3n un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representaci\u00f3n del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas caracter\u00edsticas es integralmente diferente a un legislador sometido a la \u00a0Constituci\u00f3n, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y pol\u00edtico, que se limita a legislar sin luego aplicar \u00e9l mismo en controversias concretas la normas por \u00e9l expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricci\u00f3n arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Adem\u00e1s, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendr\u00eda que definir previamente si expide normas org\u00e1nicas que regulen su funci\u00f3n de legislador, o si desplegar\u00e1 su actividad legislativa a su arbitrio, decisi\u00f3n de car\u00e1cter igualmente legislativo que tampoco estar\u00e1 sometida a controles efectivos de ning\u00fan tipo. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, esa atribuci\u00f3n al Consejo de Estado supone una sustituci\u00f3n parcial y temporal de la Constituci\u00f3n consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constituci\u00f3n dejar\u00e1 de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quiz\u00e1s pueda llegar a adoptar alg\u00fan juez, por v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela o de la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habr\u00e1n de realizar bajo la \u00e9gida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, expresi\u00f3n m\u00e1xima de la soberan\u00eda inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberan\u00eda transitoria del legislador extraordinario sin origen, composici\u00f3n o funcionamiento democr\u00e1ticos. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedi\u00f3 su competencia como reformador de la Constituci\u00f3n al expedir la disposici\u00f3n anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n por el de la supremac\u00eda del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constituci\u00f3n por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la pr\u00f3xima campa\u00f1a presidencial- no es \u00f3bice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constituci\u00f3n dejar\u00e1 de ser suprema en el \u00e1mbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicar\u00e1n a las elecciones que determinar\u00e1n quien gobernar\u00e1 a Colombia entre 2006 y 2010.\u201d \u00a0<\/p>\n
20. Un asunto similar fue decidido por la Corte en la sentencia C-588\/09, fallo en el cual se determin\u00f3 que la regla contenida en el Acto Legislativo 1 de 2008, que atribu\u00eda competencia a la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil para regular materias relativas a la carrera administrativa. \u00a0La Sala consider\u00f3 que se sustitu\u00eda el principio de separaci\u00f3n de poderes, pues radicaba una competencia materia de reserva de ley a un \u00f3rgano distinto al Congreso. \u00a0En ese sentido, se usurpaba la competencia del legislativo para regular un t\u00f3pico que le hab\u00eda sido asignado por expresa disposici\u00f3n constitucional. \u00a0Sobre el t\u00f3pico, la Corte expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cClaramente se observa que, en completa oposici\u00f3n con la separaci\u00f3n de poderes y con la definici\u00f3n constitucional de la comentada reserva de ley, se le atribuyen a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil facultades de regulaci\u00f3n en materia de carrera administrativa y no para implementarla, sino para tornar viable un mecanismo excepcional de ingreso autom\u00e1tico totalmente contrario a la carrera administrativa. \u00a0<\/p>\n
Las facultades atribuidas a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil tienen el efecto de suplantar al legislador, en abierta oposici\u00f3n con el principio de separaci\u00f3n de poderes y la suplantaci\u00f3n se configura, no s\u00f3lo porque el Congreso le haya atribuido a la Comisi\u00f3n materias reservadas a la ley, sino tambi\u00e9n porque del texto demandado se desprende que los mecanismos implementados por la Comisi\u00f3n son suficientes para hacer efectivo el pretendido derecho a la inscripci\u00f3n extraordinaria en carrera administrativa y que, con tal finalidad, no es necesaria la actuaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, los aludidos mecanismos desplazan la regulaci\u00f3n que pudiera proveer el legislador y, por ello, el ingreso autom\u00e1tico a carrera, propiciado por el art\u00edculo cuestionado, fuera de no requerir del legislador, impide que, durante el tiempo se\u00f1alado para que rija la modificaci\u00f3n introducida, el Congreso se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos de calificaci\u00f3n dispuestos al efecto por la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
Se le sustrae as\u00ed una parcela de regulaci\u00f3n al legislador y, temporalmente, se le suplanta en lo que tiene que ver con esa materia, lo cual quiebra el principio de separaci\u00f3n de poderes, desconoce el principio democr\u00e1tico e implica la modificaci\u00f3n no expresa del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n que encarga al Congreso de hacer las leyes, as\u00ed como del art\u00edculo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le a\u00f1ade a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio Civil una funci\u00f3n diferente de las all\u00ed se\u00f1aladas \u00a0y tan contraria a la Carta, que, tambi\u00e9n por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente. Desde luego, esa sustituci\u00f3n igualmente afecta el control de constitucionalidad, dado que, si falta la actuaci\u00f3n del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle. \u00a0<\/p>\n
Son, pues, plenamente aplicables al asunto ahora examinado las consideraciones vertidas en la Sentencia C-1040 de 2005, ya que, pr\u00e1cticamente, se le otorga a la Comisi\u00f3n un poder legislativo temporal, \u201ccarente de controles que lo sujeten a la Constituci\u00f3n\u201d, desprovisto de origen democr\u00e1tico, dotado de facultades para incidir sobre derechos fundamentales, sin pautas ciertas para el cumplimiento de las misiones que se le encomiendan, misiones que, incluso, podr\u00eda desarrollar a su arbitrio; motivos todos de acuerdo con los cuales procede concluir que \u201cresulta imposible incorporar en la Constituci\u00f3n de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad\u201d 43, una facultad legislativa como la comentada, as\u00ed sea de manera excepcional y temporal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto, se advierte que la Corte ha considerado que se sustituye la Constituci\u00f3n, en lo que tiene que ver con el principio de separaci\u00f3n de poderes, cuando a trav\u00e9s de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de sus competencias a otros \u00f3rganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jur\u00eddico resultante quede excluido de los controles que la misma Constituci\u00f3n prev\u00e9, en especial el control judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda e independencia judicial como expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
21. A partir de las consideraciones anteriores, es acertado afirmar que el principio de autonom\u00eda e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separaci\u00f3n de poderes. \u00a0Se ha se\u00f1alado que este aspecto definitorio de la Constituci\u00f3n implica que los \u00f3rganos del poder p\u00fablico deben ejercer sus funciones de manera aut\u00f3noma y dentro de los m\u00e1rgenes que la misma Carta Pol\u00edtica determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. Para el caso de los jueces, la autonom\u00eda e independencia se reconoce a partir del papel que desempe\u00f1an en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de v\u00eda pac\u00edfica e institucionalizada para la resoluci\u00f3n de controversias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la separaci\u00f3n de poderes respecto de la rama judicial se expresa a trav\u00e9s del cumplimiento estricto de la cl\u00e1usula contenida en el art\u00edculo 230 C.P., seg\u00fan la cual los jueces, en sus providencias, solo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley. \u00a0La jurisprudencia ha comprendido esta cl\u00e1usula como un l\u00edmite para las actividades de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ning\u00fan factor distinto a la aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y al an\u00e1lisis imparcial y objetivos de los hechos materia de debate judicial. \u00a0Estos condicionamientos, a su vez, conforman el segundo pilar de la administraci\u00f3n de justicia, como es el deber de imparcialidad de los jueces. \u00a0Como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-037\/96, que estudi\u00f3 la constitucionalidad de Ley 370\/96 \u2013 Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, \u201c\u2026 el prop\u00f3sito fundamental de la funci\u00f3n judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a trav\u00e9s de diferentes medios, como son la resoluci\u00f3n de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre \u00e9stos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administraci\u00f3n de justicia debe descansar siempre sobre dos principios b\u00e1sicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los jueces. || La independencia, como su nombre lo indica, hace alusi\u00f3n a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros \u00f3rganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio leg\u00edtimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. En este punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del poder p\u00fablico participe en la designaci\u00f3n de algunos funcionarios judiciales -como es el caso del Senado y del presidente de la Rep\u00fablica en la elecci\u00f3n de los magistrados de la Corte Constitucional- o que colabore en el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia -mediante el concurso econ\u00f3mico, log\u00edstico o material- no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para someter la voluntad y la libre autonom\u00eda del juez para adoptar sus decisiones. En igual sentido, debe decirse que la independencia se predica tambi\u00e9n, como lo reconoce la disposici\u00f3n que se estudia, respecto de los superiores jer\u00e1rquicos dentro de la rama judicial. La autonom\u00eda del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Pol\u00edtica dispone en el art\u00edculo 228 que las decisiones de la administraci\u00f3n de justicia \u201cson independientes\u201d, principio que se reitera en el art\u00edculo 230 superior cuando se establece que \u201cLos jueces, en sus providencias, s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley\u201d, donde el t\u00e9rmino \u201cley\u201d, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
22. Esta cita jurisprudencial demuestra, a su vez, c\u00f3mo se inserta la autonom\u00eda e independencia judiciales en el modelo de separaci\u00f3n de poderes antes explicado. La Constituci\u00f3n y la ley contienen varios instrumentos relacionados tanto con la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica como con los controles rec\u00edprocos aplicables al poder judicial. \u00a0Por ejemplo, los magistrados de la Corte Constitucional son nominados parcialmente por el Ejecutivo y elegidos por el Senado de la Rep\u00fablica, a la vez que el Congreso tiene la competencia para la investigaci\u00f3n y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes. \u00a0De otro lado, procesos judiciales como la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad cuentan con escenarios de participaci\u00f3n democr\u00e1tica en donde la regla es la concurrencia de los conceptos y opiniones de distintas autoridades estatales, en especial del Gobierno y de los organismos de control. \u00a0Por ende, la institucionalidad que la Carta Pol\u00edtica determina para la Rama Judicial, reconoce competencias constitucionales y legales de otras autoridades. \u00a0A su vez, est\u00e1 delimitada de las actuaciones arbitrarias, precisamente en raz\u00f3n de la subordinaci\u00f3n de las decisiones judiciales al derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, debe tenerse en cuenta que para el caso particular del poder judicial, los instrumentos de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de control rec\u00edproco operan sin perjuicio del \u00e1mbito, constitucionalmente protegido, de plena autonom\u00eda para la adopci\u00f3n de decisiones judiciales. \u00a0El mandato contenido en el art\u00edculo 230 C.P. implica necesariamente que en la adopci\u00f3n de las decisiones que hacen parte de la funci\u00f3n jurisdiccional, los jueces est\u00e1n amparados de toda incidencia externa, distinta a los l\u00edmites que el ordenamiento jur\u00eddico impone. \u00a0En tal sentido, la autonom\u00eda judicial ser\u00eda desconocida cuando los jueces deban adoptar decisiones a partir de par\u00e1metros diferentes a, se insiste, la aplicaci\u00f3n del orden jur\u00eddico y el an\u00e1lisis imparcial de los hechos. \u00a0De manera correlativa, los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos y los ciudadanos est\u00e1n llamados a facilitar que ese \u00e1mbito de autonom\u00eda se mantenga inalterado. \u00a0Como lo se\u00f1ala la jurisprudencia constitucional, los principios en comento obligan concluir que \u201c\u2026 la conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jam\u00e1s estar sometida a subordinaci\u00f3n alguna, al punto que dentro de esta \u00f3ptica es posible reconocerlo como un sujeto \u00fanico, sin superior del cual deba recibir \u00f3rdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o interferencias indebidas. Adem\u00e1s, como corolario del principio en referencia, los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado tienen el deber jur\u00eddico de prestarles la necesaria colaboraci\u00f3n para que se cumplan las decisiones judiciales.\u201d44 \u00a0<\/p>\n
23. En conclusi\u00f3n, el principio de separaci\u00f3n de poderes es un rasgo definitorio del Estado Constitucional. Este eje estructural, para el caso particular de la Carta Pol\u00edtica, se caracteriza por (i) la delimitaci\u00f3n precisa, mediante reglas jur\u00eddicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la definici\u00f3n de su estructura institucional; (ii) la aplicaci\u00f3n de dicho principio para el cumplimiento de la doble funci\u00f3n de racionalizaci\u00f3n de la actividad del Estado y protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omn\u00edmodo; y (iii) la incorporaci\u00f3n de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados en los criterios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos o interorg\u00e1nicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se est\u00e1 ante un exceso del poder de reforma de la Carta de que es titular el Congreso, cuando el acto legislativo usurpa la funci\u00f3n propia de uno de los poderes y lo asigna a otro, bien sea de modo temporal o permanente. \u00a0Esto debido no solo a la transgresi\u00f3n del arreglo de competencias institucionales entre las ramas del poder p\u00fablico, sino tambi\u00e9n debido a la grave afectaci\u00f3n de los instrumentos de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y, en especial, de control rec\u00edproco, como sucede con el escrutinio democr\u00e1tico que adelanta el Congreso y el control judicial a cargo de los funcionarios judiciales, entre ellos el Tribunal Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho y protecci\u00f3n de los derechos fundamentales \u00a0<\/p>\n
24. La definici\u00f3n del Estado Constitucional colombiano como Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho (en adelante ESDD) tiene consecuencias profundas en t\u00e9rminos de definici\u00f3n y alcance de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0El ESDD es la respuesta a las inequidades derivadas en el Estado liberal cl\u00e1sico, en especial luego del proceso de industrializaci\u00f3n. \u00a0Como se sabe, el Estado liberal se funda en el reconocimiento de la igualdad formal entre los ciudadanos, concebidos bajo un criterio de democracia censitaria, y la actividad imparcial del aparato estatal, en tanto premisa para superar los privilegios y la arbitrariedad propia de los reg\u00edmenes mon\u00e1rquicos y absolutos. \u00a0En ese escenario, las libertades p\u00fablicas, adscritas con la misma intensidad a los que adquir\u00edan el estatus de ciudadan\u00eda, eran barreras ante el ejercicio de los poderes omn\u00edmodos. Por ende, no eran concebibles tratamientos diferenciados entre los integrantes de la comunidad pol\u00edtica, precisamente porque ello no ser\u00eda nada distinto que volver al r\u00e9gimen de privilegios y favores regios que las revoluciones burguesas abolieron en occidente. \u00a0<\/p>\n
Esta formulaci\u00f3n del ejercicio del poder pol\u00edtico est\u00e1 fundada, por ende, en la idealizaci\u00f3n liberal de la sociedad, conformada por individuos libres e iguales, respecto de los cuales el Estado tiene la funci\u00f3n de evitar que se interpongan barreras para el desarrollo de sus habilidades y talentos. \u00a0Esa visi\u00f3n formal, como es apenas natural, desconoce que en realidad los grupos humanos est\u00e1n conformados por personas con desigualdades evidentes, en especial debido a discriminaciones hist\u00f3ricas que les impiden acceder en condiciones equitativas a los bienes y posiciones jur\u00eddicas necesarias para gozar, desde una perspectiva material, de los derechos y libertades constitucionales. \u00a0El ESDD, en ese orden de ideas, es un dise\u00f1o constitucional que responde a esa comprobaci\u00f3n, mediante la instauraci\u00f3n de un grupo de instrumentos jur\u00eddicos destinados a incidir en la realidad social, a efecto de equiparar a las personas en el goce de los derechos.45 \u00a0Esta es la conclusi\u00f3n que ha planteado la Corte, al afirmar que \u201c\u2026el concepto de Estado Social de Derecho naci\u00f3 en Europa en la segunda mitad del siglo XX, como una forma de organizaci\u00f3n estatal encaminada a \u201crealizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional\u201d46. \u00a0En esa medida, el presupuesto central sobre el cual se construye este tipo de organizaci\u00f3n pol\u00edtica es el de una \u00edntima e inescindible interrelaci\u00f3n entre las esferas del \u201cEstado\u201d y la \u201csociedad\u201d, la cual se visualiza ya no como un ente compuesto de sujetos libres e iguales en abstracto \u2013seg\u00fan ocurr\u00eda bajo la f\u00f3rmula cl\u00e1sica del Estado liberal decimon\u00f3nico-, sino como un conglomerado de personas y grupos en condiciones de desigualdad real47. El papel del Estado Social de Derecho consiste, as\u00ed, en \u201ccrear los supuestos sociales de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social\u201d48; seg\u00fan lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, \u201ccon el t\u00e9rmino \u2018social\u2019 se se\u00f1ala que la acci\u00f3n del Estado debe dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al Estado no se reduce a exigir de \u00e9ste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que tambi\u00e9n exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.\u201d49\u201d50 \u00a0<\/p>\n
25. \u00a0El ESDD opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, como un principio que define la actuaci\u00f3n del Estado y le impone fines concretos. \u00a0En ese sentido, la actividad de los entes y autoridades p\u00fablicas debe tender, de manera vinculante, hacia la satisfacci\u00f3n de los fines para los cuales se ha instaurado esa forma particular de organizaci\u00f3n del poder pol\u00edtico. El cumplimiento de esa funci\u00f3n faculta a tales entes y autoridades, por mandato de la Constituci\u00f3n, a intervenir en los mercados econ\u00f3micos con el fin de propender a la consecuci\u00f3n de los mismos fines. \u00a0La Corte, desde sus primeras decisiones, ha reiterado este t\u00f3pico, incorporado en el fallo T-406\/92 al considerarse que \u201c[l]os principios Constitucionales, a diferencia de los valores que establecen fines, consagran prescripciones jur\u00eddicas generales que suponen una delimitaci\u00f3n pol\u00edtica y axiol\u00f3gica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretaci\u00f3n, lo cual hace de ellos normas de aplicaci\u00f3n inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. \u00a0Son principios constitucionales, entre otros, los consagrados en los art\u00edculos primero y tercero: el Estado social de derecho, la forma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, \u00a0la prevalencia del inter\u00e9s general (art\u00edculo \u00a01); la soberan\u00eda popular y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 2). Ellos se refieren a la naturaleza pol\u00edtica y organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados. Su alcance normativo no consiste en la enunciaci\u00f3n de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que alg\u00fan d\u00eda se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definici\u00f3n en el presente, una base axiol\u00f3gico-jur\u00eddica sin la cual cambiar\u00eda la naturaleza misma de la Constituci\u00f3n y por lo tanto toda la parte organizativa perder\u00eda su significado y su raz\u00f3n de ser. Los principios expresan normas jur\u00eddicas para el presente; son el inicio del nuevo orden. Los valores, en cambio, expresan fines jur\u00eddicos para el futuro; son la mira que jalona hacia el orden del ma\u00f1ana.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La descripci\u00f3n de los fines del ESDD, que prefiguran la actividad de los poderes p\u00fablicos y encausa el ejercicio de los derechos y potestades de los particulares, son consagrados por la misma Constituci\u00f3n. \u00a0Como se indic\u00f3 en la sentencia C-776\/03, que declar\u00f3 la inexequibilidad de la tarifa de algunos tributos a la venta de bienes de primera necesidad, \u201c… el Estado Social de Derecho ya no se limita solamente a asegurar la vida, la propiedad y la libertad mediante la protecci\u00f3n contra el fraude, el hurto, el incumplimiento contractual o los da\u00f1os ocasionados por terceros, funciones t\u00edpicas del Estado gendarme. Sus fines tienen mayor alcance e incluyen, entre otros, promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; y asegurar la vigencia de un orden justo (art. 2\u00b0 de la C.P.). Para ello, el Estado cuenta con facultades amplias de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales han de estar orientadas a lograr los fines generales del Estado y los fines especiales de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica enunciados principalmente en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. Entre estos fines especiales se destacan el de “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d (art. 334 de la C.P., inc. 2\u00b0).\u201d \u00a0<\/p>\n
26. \u00a0El mismo precedente advierte que el alcance del ESDD, al amparo de lo regulado en la definici\u00f3n del Estado constitucional colombiano (Art. 1\u00ba C.P.) se basa en cuatro principios esenciales, que delinean los aspectos estructurales de la funci\u00f3n estatal de cara a los ciudadanos: la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la igualdad.51\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.1. De acuerdo con el principio fundamental de la dignidad humana, las autoridades del Estado tienen proscrito tratar a las personas como simples instrumentos, como cosas o mercanc\u00edas, como tampoco ser indiferentes frente a situaciones que ponen en peligro el valor intr\u00ednseco de la vida humana, entendida esta no ya como el derecho a no ser f\u00edsicamente eliminado sino como el derecho a realizar las capacidades humanas y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente. \u00a0<\/p>\n
26.2. El principio fundamental del trabajo justifica, entre otras, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, \u201cpara dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d (Art. 334 inciso 2 C.P.). De esta forma, el ESDD, por medio de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social adoptada por las autoridades competentes, pasa a ser agente de est\u00edmulo a la creaci\u00f3n de empleo en el mercado laboral, todo ello dentro del marco constitucional de protecci\u00f3n especial al trabajo (Arts. 25 y 53 C.P.). \u00a0<\/p>\n
26.3. Conforme el precedente reiterado, la solidaridad, como tercer pilar del Estado Social de Derecho, es un principio fundamental del que se derivan m\u00faltiples principios, entre ellos, los de equidad y progresividad tributaria (Art. 363 C.P.), al igual que derechos, con sucede con la seguridad social (Art. 48 C.P.), o deberes, por ejemplo, a obrar con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, todos ellos aplicables tanto al Estado como a los particulares. \u00a0<\/p>\n
26.4. Finalmente, los objetivos esenciales del ESDD se identifican de mejor manera en el contenido y alcance del principio y derecho fundamental a la igualdad. \u00a0Esto debido a que se extiende en diversas garant\u00edas, seg\u00fan se deriva del art\u00edculo 13 C.P., con son la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva y la incorporaci\u00f3n de tratamientos diferenciados y acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Como lo indica la Corte al identificar estos principios pilares \u201c[e]s a partir precisamente del art\u00edculo 13, en concordancia con los art\u00edculos 1, 2, 11 y 85 de la Constituci\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha reconocido desde un principio el derecho fundamental al m\u00ednimo vital, el cual adquiere especial relevancia en el contexto de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, en virtud del art\u00edculo 334 Superior. || Como consecuencia de lo anterior, las medidas adoptadas por las autoridades en el marco de un Estado Social de Derecho han de consultar la realidad f\u00e1ctica sobre la cual habr\u00e1n de surtir efectos, con miras a materializar la finalidad primordial adscrita por esta f\u00f3rmula pol\u00edtica a las instituciones p\u00fablicas: promover condiciones de vida dignas para la totalidad de la poblaci\u00f3n. Ello es especialmente predicable de las leyes en materia econ\u00f3mica.\u201d \u00a0<\/p>\n
27. A partir de los argumentos anteriores, es posible concluir que el principio del ESDD impone la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales desde una perspectiva f\u00e1ctica, esto es, comprometida con la satisfacci\u00f3n de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos, a trav\u00e9s de una relaci\u00f3n de dependencia entre la ciudadan\u00eda plena y el acceso efectivo a las garant\u00edas y libertades. En ese orden de ideas, son indiscutibles las f\u00f3rmulas de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que, sujetadas en todo caso a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por objeto lograr la igualdad de oportunidades y la distribuci\u00f3n equitativa de los beneficios del desarrollo. \u00a0No de otra manera debe interpretarse el art\u00edculo 334 C.P., cuando prescribe que esa intervenci\u00f3n se justifica en cuanto tiene como finalidad la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la mencionada distribuci\u00f3n equitativa y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Incluso, la misma f\u00f3rmula constitucional de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda reafirma el car\u00e1cter nodal de la igualdad material, cuando determina que esa tarea se realizar\u00e1 con mayor \u00e9nfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en especial las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos. \u00a0<\/p>\n
Existe, por lo tanto, una plena consonancia entre la definici\u00f3n del ESDD y las modalidades constitucionales de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Mientras el primero tiene por objetivo esencial alcanzar la igualdad de oportunidades y la satisfacci\u00f3n, en especial a las personas m\u00e1s vulnerables, de los derechos y garant\u00edas necesarios para una ciudadan\u00eda material, las segundas est\u00e1n instituidas para conducir al mercado en la consecuci\u00f3n de esas finalidades y bajo id\u00e9ntico criterio de igualdad sustantiva. \u00a0En otros t\u00e9rminos, el principio de ESDD impone a las autoridades estatales unas funciones particulares, las cuales se cumplen tambi\u00e9n de diversos modos, destac\u00e1ndose la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, que opera como instrumento para el logro de los fines esenciales del aparato estatal. \u00a0Esto implica, lo que resulta especialmente importante para la presente decisi\u00f3n, que la Constituci\u00f3n y la ley puede establecer, a trav\u00e9s de normas jur\u00eddicas, otros mecanismos de incidencia del Estado en las relaciones sociales, a condici\u00f3n que est\u00e1n un\u00edvocamente dirigidas a la preservaci\u00f3n de los fines estatales que define el n\u00facleo dogm\u00e1tico de la Carta (Arts. 1\u00ba y 2\u00ba C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, de acuerdo con el mismo precedente, la concurrencia de estas manifestaciones concretas obliga a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, que permite inferir el contenido concreto de la cl\u00e1usula del ESDD, el cual refiere al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en un marco que reconoce la igualdad material y la promoci\u00f3n de los derechos de las personas, en especial de aquellos menos favorecidos o en circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta. \u00a0Para la Corte, \u201c[l]a interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participaci\u00f3n en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparaci\u00f3n de oportunidades como de compensaci\u00f3n o distribuci\u00f3n de cargas. Por la concepci\u00f3n material de la igualdad, el grado y tipo de protecci\u00f3n requerido var\u00eda entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender. || De manera m\u00e1s puntual se podr\u00eda decir, por ejemplo, que la concepci\u00f3n de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta plenamente en el mandato de protecci\u00f3n especial a los m\u00e1s d\u00e9biles, en t\u00e9rminos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos.\u201d. \u00a0<\/p>\n
29. En suma, el principio de ESDD es un eje estructural de la Constituci\u00f3n, en tanto la delimita conceptualmente y define sus objetivos esenciales. \u00a0Tales funciones son la vigencia de los derechos y garant\u00edas constitucionales, en el marco de un modelo de diferenciaci\u00f3n entre las personas, que reconoce sus innatas desigualdades materiales, a fin de propugnar por la equiparaci\u00f3n en las oportunidades. \u00a0Estos objetivos del ESDD se logran a partir de diversos instrumentos previstos en la Carta Pol\u00edtica y la ley, entre los que se destaca la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0El uso de tales mecanismos est\u00e1 condicionado, seg\u00fan los t\u00e9rminos explicados, al cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado, dentro del marco citado de vigencia de la igualdad material y la distribuci\u00f3n equitativa de los recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo 3 de 2011 y la incorporaci\u00f3n constitucional de la sostenibilidad fiscal \u00a0<\/p>\n
Como se indic\u00f3 al momento de fijar la metodolog\u00eda para la presente decisi\u00f3n, la Corte debe en este aparte fijar el contenido y alcance del Acto Legislativo acusado, con el objeto de identificar la premisa menor del juicio de sustituci\u00f3n. \u00a0Para ello, utilizar\u00e1 tres perspectivas diferenciadas de an\u00e1lisis. \u00a0La primera, de tipo conceptual, la cual determinar\u00e1 a partir de los textos introducidos y la exposici\u00f3n doctrinaria sobre sus aspectos t\u00e9cnicos, cu\u00e1les son las disposiciones introducidas por la reforma. La segunda, de \u00edndole hist\u00f3rica, que har\u00e1 uso de los antecedentes legislativos de la enmienda, a efecto de identificar su alcance desde la perspectiva de la intenci\u00f3n del legislador al introducir esa reforma. \u00a0Por \u00faltimo, a partir de las conclusiones que se obtengan de los dos an\u00e1lisis anteriores, se adelantar\u00e1 una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la reforma, con el fin de determinar cu\u00e1l su alcance respecto de la arquitectura de derechos, principios y valores que definen la Constituci\u00f3n. En tanto la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica ser\u00e1 el nivel de an\u00e1lisis dirimente para la definici\u00f3n concreta de la premisa menor y de la conclusi\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n propuesto, la Sala la presentar\u00e1 en aparte separado y particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n conceptual \u00a0<\/p>\n
30. El Acto Legislativo 3 de 2011 \u201cpor el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal\u201d adiciona distintos enunciados normativos a los art\u00edculos 334, 339 y 346 de la Constituci\u00f3n, que hacen parte del t\u00edtulo XII \u201cDel r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica\u201d. \u00a0A fin de mostrar el contenido de la reforma, a continuaci\u00f3n se presenta un cuadro comparativo del texto original y el resultante de la enmienda constitucional. \u00a0Las disposiciones adicionadas o reformadas por el Acto Legislativo acusado ser\u00e1n destacadas mediante subrayas. \u00a0<\/p>\n
Texto original de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Texto reformado luego del A.L. 3\/11 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 334. \u00a0La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 334. La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, podr\u00e1n solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo tr\u00e1mite ser\u00e1 obligatorio. Se oir\u00e1n las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como el plan concreto para su cumplimiento y se decidir\u00e1 si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ning\u00fan caso se afectar\u00e1 el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Al interpretar el presente art\u00edculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 339. Habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 339. Habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 346. El Gobierno formular\u00e1 anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deber\u00e1 corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentar\u00e1 el Congreso, dentro de de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 346. El Gobierno formular\u00e1 anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que ser\u00e1 presentado al Congreso dentro de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026). \u00a0<\/p>\n
30. El primer aspecto que se encuentra en el Acto Legislativo demandado es integra a la Constituci\u00f3n el concepto de sostenibilidad fiscal. \u00a0Este criterio, seg\u00fan la doctrina econ\u00f3mica, no es un\u00edvoco. \u00a0Sin embargo, las diferentes definiciones apuntan a encuadrarlo en la necesidad que los Estados mantengan una disciplina fiscal que evite la configuraci\u00f3n o extensi\u00f3n en el tiempo de d\u00e9ficit fiscales abultados, que pongan en riesgo la estabilidad macroecon\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde una perspectiva m\u00e1s general, algunos autores52 definen el concepto de SF como \u201c\u2026 la necesidad de un gobierno por conseguir recursos \u00a0para cubrir el d\u00e9ficit fiscal; es decir, en el cumplimiento de la restricci\u00f3n intertemporal del gobierno, la cual requiere que el valor presente de los flujos esperados del resultado primario sea igual al valor actual de la deuda corriente. De este modo, la deuda en el largo plazo ser\u00e1 igual a cero.\u201d Agregan que desde el punto de vista macroecon\u00f3mico, la importancia de la SF radica en que \u201cdicho an\u00e1lisis puede determinar las medidas de pol\u00edtica econ\u00f3mica que el gobierno debe asumir. En particular, eval\u00faa si, dada la capacidad de recaudaci\u00f3n de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la pol\u00edtica de gastos puede mantenerse en el largo plazo. (\u2026) Una pol\u00edtica fiscal insostenible, por ejemplo, conlleva a mayores tasas de inter\u00e9s y de inflaci\u00f3n.\u201d \u00a0Esta comprensi\u00f3n de la SF es sostenida por otros autores, quienes indican que \u201c[e]l an\u00e1lisis de la sostenibilidad fiscal determina si un gobierno puede seguir indefinidamente un conjunto de pol\u00edticas fiscales dada, sin cambios de esa pol\u00edtica en el futuro (\u2026) en la pr\u00e1ctica, la pol\u00edtica fiscal se ha considerado sostenible si se estabiliza la relaci\u00f3n entre la deuda y el producto interno bruto.\u201d53 \u00a0<\/p>\n
La misma perspectiva de an\u00e1lisis distingue entre dos enfoques para evaluar la sostenibilidad fiscal. \u00a0Una ex post, que analiza \u201c\u2026 el cumplimiento de la restricci\u00f3n intertemporal del gobierno mediante una relaci\u00f3n de largo plazo entre los ingresos y los gastos del sector p\u00fablico. Si existe dicha relaci\u00f3n y se cumplen ciertas condiciones, detalladas m\u00e1s adelante, se dice que la pol\u00edtica fiscal es sostenible.\u201d Otra, de naturaleza ex ante, que \u201c\u2026 se basa en el an\u00e1lisis de la trayectoria futura de los ingresos, los gastos, el endeudamiento y otras variables, seg\u00fan el modelo utilizado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto de SF, como lo explica Afonso, est\u00e1 en el centro del debate contempor\u00e1neo en macroeconom\u00eda. \u00a0Seg\u00fan este autor, la SF es un tema recurrente, no solo respecto de los Estados, sino de tambi\u00e9n de las agencias econ\u00f3micas internacionales. \u00a0Se\u00f1ala que la discusi\u00f3n sobre la necesidad de lograr la SF se hace presente desde la d\u00e9cada del veinte del siglo pasado, cuando Keynes, al referirse al problema de la deuda p\u00fablica francesa de ese momento, se\u00f1alaba como resulta imperativo que el gobierno llevara a cabo una pol\u00edtica fiscal sostenible, so pena que se llegara un punto de desequilibrio excesivo entre la deuda y el PIB, o entre el d\u00e9ficit fiscal y las rentas nacionales. \u00a0En otros t\u00e9rminos, concurr\u00eda un problema de SF cuando los ingresos p\u00fablicos no son suficientes para mantener la financiaci\u00f3n de los costos asociados con la nueva emisi\u00f3n de deuda p\u00fablica.54 \u00a0Esta misma discusi\u00f3n, con similares caracter\u00edsticas, vuelve a tenerse en cuenta en los tiempos actuales, en especial ante la crisis europea vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un concepto que reiteradamente se asocia con el criterio de SF es la de la restricci\u00f3n presupuestaria intertemporal – RPI. \u00a0Como lo explican autores que analizan la sostenibilidad para el caso colombiano, este concepto de \u00edndole contable, \u201c\u2026 describe los factores que inciden en la evoluci\u00f3n de la deuda p\u00fablica. \u00a0Esa postulaci\u00f3n tambi\u00e9n permite hacer pron\u00f3sticos sobre la trayectoria futura de la deuda y derivar conclusiones b\u00e1sicas de pol\u00edtica consistentes con una postura fiscal determinada.\u201d55 Con todo, la RPI no es la \u00fanica metodolog\u00eda para la evaluaci\u00f3n de la sostenibilidad, pues tambi\u00e9n concurren otras como la hoja de balance, el enfoque de valor de riesgo u otras estad\u00edsticas fundadas en distribuciones de probabilidad a partir de simulaciones estoc\u00e1sticas, esto es, que no est\u00e1n determinadas y se nutren tanto por acciones previsibles como variables no regulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los mismos autores explican que la RPI, aplicada a la definici\u00f3n de la sostenibilidad fiscal, contiene varios determinantes de evoluci\u00f3n de la deuda p\u00fablica, reunidos en tres variables, a saber, (i) el balance primario que en rigor debe ser positivo (en valor presente) para que el coeficiente de deuda a producto no crezca. Pron\u00f3sticos deficitarios en el balance primario aumentar\u00e1n la deuda, dando claras se\u00f1ales de dificultades para honrarla y, por consiguiente, de una posici\u00f3n fiscal no sostenible; (ii) el factor din\u00e1mico de ajuste a la deuda, constituido por el producto entre la tasa de inter\u00e9s real y el saldo de la deuda del periodo previo, y el cual da cuenta de c\u00f3mo el entorno macroecon\u00f3mico y de crecimiento econ\u00f3mico afecta las finanzas p\u00fablica; y (iii) el factor residual, que agrupa a su vez determinantes como el se\u00f1oreaje, entendido como la fuente potencial de ingresos para el gobierno, derivada del monopolio de la banca central para emitir dinero; las valorizaciones cambiarias de la deuda, en tanto que la RPI relaciona saldos de deuda con flujos fiscales de ingresos y gastos y a que parte de esas operaciones se hacen en moneda extranjera; y otras operaciones que pueden afecta la deuda pero no el balance primario o viceversa. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el estudio en comento resalta que las proyecciones de ingresos y gastos fiscales no son extra\u00f1as para el caso colombiano, destac\u00e1ndose la figura del marco fiscal de mediano plazo, documento del Ejecutivo que orienta la pol\u00edtica fiscal del pa\u00eds y que ha tenido incidencia jur\u00eddico constitucional, merced de su regulaci\u00f3n en las disposiciones org\u00e1nicas de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto, se tiene que el criterio de SF est\u00e1 dirigido a disciplinar las finanzas p\u00fablicas, de manera tal que la proyecci\u00f3n hacia su desarrollo futuro reduzca el d\u00e9ficit fiscal, a trav\u00e9s de la limitaci\u00f3n de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos p\u00fablicos. \u00a0Esto a partir de la evaluaci\u00f3n de esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores end\u00f3genos y ex\u00f3genos que la aumentan o reducen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. \u00a0Dilucidados los aspectos esenciales del concepto de sostenibilidad fiscal, debe la Corte identificar las disposiciones que el Acto Legislativo acusado incorpora a la Constituci\u00f3n, pues ello es un paso metodol\u00f3gico necesario para los an\u00e1lisis posteriores, desde las perspectivas hist\u00f3rica y sistem\u00e1tica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.1. La primera disposici\u00f3n, que adiciona el art\u00edculo 334 C.P., determina que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda debe realizarse en el plano nacional y territorial, y dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. \u00a0As\u00ed, la reforma espec\u00edfica que esa competencia se predica de los distintos niveles territoriales del pa\u00eds y debe adelantarse con consideraci\u00f3n a la SF, en tanto mecanismo para el mantenimiento de la relaci\u00f3n deuda \u2013 ingresos nacionales. \u00a0Esta enmienda, entonces, adiciona los condicionamientos para la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, pues integra la SF a los existentes y no reformados por el Acto Legislativo, esto es, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
31.2. Con todo, la introducci\u00f3n de un marco de SF para el ejercicio de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda tiene, en virtud de la siguiente disposici\u00f3n normativa contenida en la reforma que determina el objetivo de dicho marco, un prop\u00f3sito definido: fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. \u00a0Esta previsi\u00f3n es importante, pues vincula a la SF con los fines esenciales del Estado y, en suma, con la cl\u00e1usula de ESDD, en los t\u00e9rminos explicados en esta sentencia sobre el contenido y alcance de ese eje estructural de la Constituci\u00f3n. \u00a0Como se expondr\u00e1 en fundamentos jur\u00eddicos posteriores, un contenido normativo de esta naturaleza tiene efectos definitivos para la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la SF y la definici\u00f3n acerca de la presunta sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica por la reforma demandada. \u00a0<\/p>\n
31.3. \u00a0El mismo inciso del art\u00edculo 334 C.P. fija una nueva disposici\u00f3n, consisten en que \u201cen cualquier caso\u201d el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario. \u00a0Quiere esto decir que la aplicaci\u00f3n del marco de SF en la intervenci\u00f3n de la econom\u00eda debe ser compatible con el mandato previsto en dos previsiones constitucionales que tratan sobre la materia, ambas pertenecientes al t\u00edtulo XII \u201cDel r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica\u201d. El art\u00edculo 350 C.P. determina que la ley de apropiaciones, que hace parte del presupuesto nacional, debe tener un componente denominado gasto p\u00fablico social, que agrupa las partidas que la ley org\u00e1nica determine. \u00a0La distribuci\u00f3n territorial de ese rubro tendr\u00e1 en cuenta el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n, y la eficiencia fiscal y administrativa, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n legal. \u00a0A su vez, \u00a0las finalidades que integran el gasto p\u00fablico social tambi\u00e9n tienen raigambre constitucional. En efecto, el art\u00edculo 366 C.P., contenido en el r\u00e9gimen constitucional sobre la finalidad social del Estado y de los servicios p\u00fablicos, prescribe que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes son finalidades sociales del Estado. \u00a0Por lo tanto, ser\u00e1 \u201cobjetivo fundamental\u201d de la actividad estatal la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas en materia de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. \u00a0Con el objeto de dar eficacia material a esos imperiosos fines estatales, la misma norma determina que en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expuesto, se tiene que por expresa disposici\u00f3n constitucional, existe una relaci\u00f3n de dependencia jer\u00e1rquica entre la consecuci\u00f3n de los fines propios del gasto p\u00fablico social y la aplicaci\u00f3n del marco de SF en la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Quiere esto decir que en caso de conflicto entre la aplicaci\u00f3n del criterio de la sostenibilidad fiscal y la consecuci\u00f3n de los fines estatales prioritarios, propios del gasto p\u00fablico social, deber\u00e1n preferirse, en cualquier circunstancia, los segundos. \u00a0De nuevo, esta conclusi\u00f3n es importante, pues deber\u00e1 ser retomada en el ac\u00e1pite sobre la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del Acto Legislativo acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.4. El art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 3\/11 adiciona un nuevo inciso al art\u00edculo 334 C.P., referido a que la SF debe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0Varias conclusiones de \u00edndole conceptual se derivan de esa prescripci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reforma constitucional confiere a la SF la calidad de criterio orientador. \u00a0Como lo ponen de presente varios de los intervinientes, el uso corriente el t\u00e9rmino \u201corientar\u201d versa sobre actividades de direccionamiento o encauzamiento, de manera tal que no podr\u00eda otorg\u00e1rsele prima facie car\u00e1cter coactivo para la actuaci\u00f3n de las autoridades estatales. Esta conclusi\u00f3n se refuerza por el hecho que el mismo precepto acoge una f\u00f3rmula de aplicaci\u00f3n de la SF basada en (i) el reconocimiento de la vigencia de las \u201ccompetencias\u201d de las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, esto es, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 123 C.P., con sujeci\u00f3n a las previsiones constitucionales y legales que definan tales funciones; y (ii) el reconocimiento del modelo de separaci\u00f3n de poderes explicado en este fallo, fundamentado en la autonom\u00eda de las distintas ramas, bajo un criterio de controles rec\u00edprocos y de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, el cual valida aquellas normas del ordenamiento que facilitan la operaci\u00f3n del sistema de frenos y contrapesos, pero que al mismo tiempo se oponen a preceptos que usurpan las funciones constitucionales de los mismos \u00f3rganos y ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que esa formulaci\u00f3n normativa desarrolla t\u00f3picos que guardan unidad de sentido con las anteriores reformas introducidas por el Acto Legislativo acusado. \u00a0N\u00f3tese que si bien el Congreso introdujo el principio o criterio ordenador de SF en las normas superiores integrantes de la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica, las ha correlativamente rodeado de distintas cautelas, dirigidas a evitar que ese mecanismo contradiga los fines del ESDD o la estructura de competencias constitucionales de los \u00f3rganos del Estado. \u00a0Sin embargo, esta conclusi\u00f3n ser\u00e1 objeto de an\u00e1lisis separado en los fundamentos jur\u00eddicos que tratar\u00e1n la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del precepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.5. La siguiente reforma que el Acto Legislativo presenta en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 334 C.P. es el denominado incidente de impacto fiscal. \u00a0Se trata de un procedimiento de \u00edndole constitucional, que faculta al Procurador General de la Naci\u00f3n o a los Ministros del Gobierno para promover dicho incidente, respecto de las sentencias proferidas por las altas cortes. \u00a0El procedimiento propio de ese incidente, cuyo tr\u00e1mite es obligatorio para estos tribunales, cuenta con dos etapas definidas, a saber (i) la presentaci\u00f3n de los argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las consecuencias de la sentencia respectiva a las finanzas p\u00fablicas y el plan concreto para el cumplimiento de la misma; y (ii) la deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n del tribunal correspondiente, a fin de determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. \u00a0Por \u00faltimo, se se\u00f1ala que la aplicaci\u00f3n del incidente de impacto fiscal no podr\u00e1 afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, la reforma constitucional en comento prev\u00e9 un procedimiento destinado a permitir que determinadas autoridades del Estado, cuando adviertan que la ejecuci\u00f3n de una sentencia de alta corte de justicia tenga incidencia en la SF, logren un espacio de interlocuci\u00f3n con esos tribunales, a fin de presentar los argumentos correspondientes, para que las cortes, si as\u00ed lo concluyesen pertinente, modulen, modifiquen o difieran los efectos del fallo. \u00a0Se trata, en ese sentido, de una instancia deliberativa que, aunque tiene un tr\u00e1mite obligatorio, no impone a las altas cortes un deber espec\u00edfico de modificaci\u00f3n de lo fallado, pues supedita las opciones de modulaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o diferimiento de los efectos de la sentencia al ejercicio de la potestad jurisdiccional. \u00a0No de otra manera puede comprenderse la expresi\u00f3n \u201cse decidir\u00e1 si procede\u201d contenida en el inciso adicionado al art\u00edculo 334 C.P. \u00a0 Adem\u00e1s, debe resaltarse que la regla constitucional analizada no implica una opci\u00f3n de modificaci\u00f3n sustantiva de la decisi\u00f3n judicial, sino solo versa sobre los \u201cefectos\u201d del fallo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.6. Por \u00faltimo, se encuentra que dichas opciones de modificaci\u00f3n de los efectos de las decisiones de las altas cortes est\u00e1n limitadas por una prohibici\u00f3n particular, consistente en que el incidente de impacto fiscal no podr\u00e1, en ning\u00fan caso, afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. \u00a0Con todo, se advierte que el Acto Legislativo fij\u00f3 un l\u00edmite m\u00e1s estricto para la aplicaci\u00f3n del incidente de impacto fiscal y, en general, del criterio o principio de sostenibilidad fiscal. Esta restricci\u00f3n se evidencia en el par\u00e1grafo adicionado al art\u00edculo 334 C.P., el cual impone una regla com\u00fan para la consideraci\u00f3n de la SF en la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y en el incidente de impacto fiscal, consistente en que en ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intenci\u00f3n del Acto Legislativo en este punto est\u00e1 suficiente definida. \u00a0De lo que se trata es que la consideraci\u00f3n de la SF por parte de las autoridades del Estado debe ser siempre compatible con la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, no solo a partir de la vigencia de su n\u00facleo esencial, sino tambi\u00e9n desde una perspectiva de vigencia integral de esos derechos. \u00a0Es por ello que la f\u00f3rmula adoptada por la reforma constitucional hace expresa referencia a que el principio o criterio de SF no puede, en ning\u00fan caso, servir de base para el menoscabo, restricci\u00f3n o negaci\u00f3n de los derechos fundamentales. \u00a0Existe, en ese orden de ideas, un mandato de intangibilidad de esas garant\u00edas constitucionales frente a la consideraci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal. \u00a0Nuevamente, esta distinci\u00f3n ser\u00e1 de nodal importancia al momento en que la Sala asuma la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las reglas introducidas a la Constituci\u00f3n por el Acto Legislativo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.7. Por \u00faltimo, el Acto Legislativo incorpora dos reglas que integran el principio o criterio de SF al \u00e1mbito presupuestal y de planeaci\u00f3n que regula la Carta Pol\u00edtica. \u00a0As\u00ed, se adiciona el art\u00edculo 339 C.P. en el sentido que el plan \u00a0de inversiones p\u00fablicas, que hace parte del plan nacional de desarrollo, deber\u00e1 contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la SF. \u00a0De manera similar, se complementa el art\u00edculo 346 C.P., al se\u00f1alarse que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, cuya formulaci\u00f3n corresponde al Gobierno, deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco que garantice la SF.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, se tiene que el Congreso otorg\u00f3 car\u00e1cter operativo al criterio de SF, a trav\u00e9s de su inclusi\u00f3n en dos procedimientos cr\u00edticos de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, como son la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0Se trata, por ende, de una regulaci\u00f3n instrumental que otorga eficacia material a la SF. \u00a0Con todo, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, \u00a0disposiciones de esa naturaleza deben actuar de manera coordinada con las dem\u00e1s previsiones constitucionales que regulan el criterio de SF.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. En esta sentencia se ha explicado c\u00f3mo la soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico planteado por el ciudadano Longas Londo\u00f1o depende, en buena medida, de la definici\u00f3n acerca del contenido y alcance del Acto Legislativo acusado. \u00a0La Corte advierte que ese interrogante debe ser dilucidado, entre otras v\u00edas, mediante el an\u00e1lisis de los antecedentes del tr\u00e1mite de dicha reforma, estudio que se realiza en este apartado. \u00a0<\/p>\n
El primer aspecto que debe resaltarse es que el criterio de SF sufri\u00f3 intensas modificaciones durante la discusi\u00f3n de la iniciativa en el Congreso. \u00a0Dichos cambios tuvieron un par\u00e1metro identificable, consistente en la progresiva p\u00e9rdida de car\u00e1cter coactivo del instituto jur\u00eddico analizado, el cual fue originalmente concebido con un derecho colectivo y un deber estatal, para llegar a su versi\u00f3n definitiva, caracterizada por su condici\u00f3n orientadora, seg\u00fan se expuso en precedencia. \u00a0<\/p>\n
El proyecto de acto legislativo, formulado por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico de la \u00e9poca, estaba caracterizado por otorgar a la SF naturaleza subordinante respecto de otros derechos, principios y valores constitucionales. \u00a0As\u00ed, el proyecto56 propon\u00eda una reforma al art\u00edculo 334 C.P., el cual (i) otorgaba a la SF el car\u00e1cter de \u201cderecho para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho\u201d; (ii) se\u00f1alaba que el derecho a la SF era \u201cindispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. \u00a0Por lo tanto, es un derecho de todos y es deber de todas las ramas del poder p\u00fablico colaborar arm\u00f3nicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva; y (iii) impon\u00eda al Congreso de la Rep\u00fablica el deber de asegurar la SF, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y econ\u00f3micos consagrados en la Constituci\u00f3n, con el fin de darles, en su conjunto, continuidad y progresividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, incorporaba adiciones a los art\u00edculos 339 C.P. y 349 C.P., en id\u00e9ntico sentido al que termin\u00f3 siendo fijado en el texto definitivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar esta posici\u00f3n, la exposici\u00f3n de motivos plante\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste proyecto de Acto Legislativo se enmarca dentro del prop\u00f3sito, ya evidente en la Constituci\u00f3n de 1991, de conseguir que el concepto abstracto de Estado Social de Derecho, se desarrolle en la realizaci\u00f3n efectiva de varios derechos espec\u00edficos. Esta vez, la propuesta que el Gobierno Nacional presenta a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica consiste en adoptar un derecho que contribuye a proteger a todos los dem\u00e1s y a darles continuidad bajo las diferentes condiciones que enfrente la econom\u00eda para atender sus deberes sociales. De este derecho se deriva el deber de todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico para que sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal para realizar los prop\u00f3sitos del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal es importante para el progreso econ\u00f3mico y social de un pa\u00eds en la medida en que el sector p\u00fablico busca que, ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, l a pol\u00edtica de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y en el largo plazo se logren importantes objetivos p\u00fablicos, como la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento econ\u00f3mico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad fiscal cuando la senda de gasto que adopta en el presente no socava su capacidad para seguir gastando en la promoci\u00f3n de los derechos sociales y en los dem\u00e1s objetivos del Estado en el mediano plazo. \u00a0<\/p>\n
Alcanzar y garantizar la sostenibilidad no es f\u00e1cil y requiere de un gran compromiso y disciplina del sector p\u00fablico y del apoyo de la sociedad en la b\u00fasqueda de este objetivo. De no garantizarla, los riesgos y los costos econ\u00f3micos y sociales pueden ser elevados. Eso no s\u00f3lo lo ha demostrado la literatura econ\u00f3mica sino tambi\u00e9n se ha evidenciado con la experiencia de muchos pa\u00edses en las \u00faltimas d\u00e9cadas, inclusive en tiempos recientes. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, como puede apreciarse, el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al definir los objetivos de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, no hace referencia expresa a la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Esta omisi\u00f3n no alcanza a suplirse por lo dispuesto en el art\u00edculo 373 de la misma, respecto de la responsabilidad que tiene el Banco de la Rep\u00fablica de velar por el poder adquisitivo de la moneda, variable esta sin lugar a dudas indispensable para alcanzar el objetivo social de la estabilidad de precios, pero insuficiente, por s\u00ed sola, para asegurar una sostenibilidad fiscal general. \u00a0<\/p>\n
Es necesario tener una disposici\u00f3n constitucional expresa que contenga un derecho de todos, que garantice que el Estado tendr\u00e1 las condiciones, dentro de sus propias limitaciones de recursos, de garantizar la prestaci\u00f3n y el disfrute de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, y por ende una realizaci\u00f3n sostenible y eficiente del Estado Social de Derecho, al tiempo que imponga un deber a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico de proteger con sus decisiones y actuaciones el mencionado derecho. \u00a0<\/p>\n
No existe una disposici\u00f3n constitucional que consagre en forma directa y clara dicho principio, con un alcance general, formulado de tal manera que tenga en cuenta las diversas circunstancias derivadas de los ciclos econ\u00f3micos dom\u00e9sticos o de la din\u00e1mica de la econom\u00eda mundial. Esas crisis y la evoluci\u00f3n de la tecnolog\u00eda y los cambios en las circunstancias sociales o econ\u00f3micas pueden afectar la prestaci\u00f3n y el contenido de algunos de los derechos, pero, pese a ello, no puede renunciarse a la progresividad de los mismos en su conjunto, y la sostenibilidad fiscal es el instrumento para asegurar esa progresividad en el conjunto. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional, pretende que estas omisiones puedan superarse con la aprobaci\u00f3n del proyecto de Acto Legislativo que ahora se pone a consideraci\u00f3n del congreso. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Como bien se ha dicho, las constituciones pol\u00edticas deben consagrar los principios y reglas fundamentales que gobiernan la estructura y orientaci\u00f3n del Estado. No deben caer, por tanto, en reglamentaciones excesivas, ni en lo casu\u00edstico, ni pretender solucionar problemas meramente coyunturales. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se ha dado en llamar \u201cconstituci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d al conjunto de normas constitucionales que definen los principios fundamentales sobre los cuales descansa la actividad econ\u00f3mica del Estado y de los particulares. \u00a0<\/p>\n
La propuesta de Acto Legislativo que aqu\u00ed se sustenta, tiene por objeto proteger la efectividad de los derechos propios del Estado Social de Derecho ante los diversos avatares del ciclo econ\u00f3mico nacional e internacional, incorporando en la \u201cConstituci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d el derecho a la sostenibilidad fiscal, as\u00ed como el deber de las ramas y \u00f3rganos del Estado de protegerlo, y como consecuencia contribuir a la continuidad y a la progresividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, en su conjunto. \u00a0<\/p>\n
Por estas razones, el Gobierno Nacional considera necesaria una iniciativa que otorgue, en forma expresa, jerarqu\u00eda constitucional a la preservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal, reconociendo el decisivo papel que esta cumple como condici\u00f3n necesaria, que no suficiente, para el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y la garant\u00eda de la efectividad de los derechos a trav\u00e9s del crecimiento sostenido de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, al consagrar que la sostenibilidad fiscal no s\u00f3lo es un deber del Estado, sino tambi\u00e9n un derecho de todos, se espera que este precepto constitucional contribuya a crear conciencia ciudadana, a sentar las bases para que el Legislador adopte en los planes de desarrollo y en las normas presupuestales las reglas que estime pertinentes con el fin de proteger, desde el frente fiscal, la sostenibilidad fiscal de la Naci\u00f3n y a definir los responsables del cumplimiento de dichas reglas.\u201d57 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. La intenci\u00f3n de atemperar y restringir las formulaciones normativas del proyecto original se hizo presente desde las primeras etapas del tr\u00e1mite legislativo. A este respecto, la ponencia favorable para primer debate en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes puso de presente que la SF no pod\u00eda convertirse en mecanismo para el desconocimiento de los fines del ESDD, ni pod\u00eda apartarse de la concepci\u00f3n del principio de progresividad de los derechos sociales que ha planteado la jurisprudencia constitucional. \u00a0De tal modo, se plante\u00f3 un texto modificado de la enmienda, que si bien aceptaba el car\u00e1cter vinculante del entonces denominado derecho a la SF, ataba su aplicaci\u00f3n a la consecuci\u00f3n de los fines citados. \u00a0La ponencia en comento plante\u00f3 los argumentos siguientes: \u00a0<\/p>\n
En concordancia con las anteriores consideraciones, se estima prudente darle forma al derecho a la sostenibilidad fiscal. Esto es, trazar los l\u00edmites en los cuales puede ser invocado y en todo caso poner de presente su funci\u00f3n \u00faltima. El marco de sostenibilidad fiscal, as\u00ed como el derecho a la sostenibilidad fiscal, no pueden en ning\u00fan caso oponerse a las principales caracter\u00edsticas definitorias del Estado Social de Derecho en Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideramos importante aclarar en la primera oraci\u00f3n del art\u00edculo 334, que cuando hablamos de Estado, dicha noci\u00f3n comprende tanto el nivel nacional como territorial. Por lo tanto, la propuesta es adicionar al final de dicha oraci\u00f3n lo siguiente: en sus niveles nacional y territorial seg\u00fan corresponda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el concepto de progresividad que se utiliza en el texto, deber\u00e1 entenderse en el mismo sentido que lo ha desarrollado la Corte Constitucional. Es decir, que para poder invocar la progresividad como veh\u00edculo para la concreci\u00f3n de los derechos sociales y econ\u00f3micos, debe existir en efecto un cronograma real, pues de lo contrario estar\u00edamos frente a una mera expectativa de cumplimiento que terminar\u00eda por posponer la materializaci\u00f3n del Estado Social de Derecho de manera indefinida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones planteadas, proponemos se adicione al primer inciso del art\u00edculo 334 propuesto la siguiente oraci\u00f3n: Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y program\u00e1tica los objetivos del Estado Social de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, proponemos adicionar al \u00faltimo inciso del mismo art\u00edculo propuesto la siguiente oraci\u00f3n: En todo caso, el gasto destinado a la concreci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho tendr\u00e1 car\u00e1cter prioritario. \u00a0<\/p>\n
De manera tal que el art\u00edculo 334 propuesto quedar\u00eda de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. El art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n General de la Econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado en sus niveles nacional y territorial, seg\u00fan corresponda. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir, en un marco de sostenibilidad fiscal \u00a0el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y program\u00e1tica los objetivos del Estado Social de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal es indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. \u00a0Por lo tanto, es un derecho de todos y es deber de todas las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico colaborar arm\u00f3nicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y econ\u00f3micos consagrados en esta Constituci\u00f3n, deber\u00e1 hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad. En todo caso, el gasto destinado a la concreci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho tendr\u00e1 car\u00e1cter prioritario\u201d.58 (Subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. \u00a0La concentraci\u00f3n del Congreso en el debate sobre la compatibilidad entre la consecuci\u00f3n de los fines del ESDD y la consagraci\u00f3n constitucional de la SF, se profundiz\u00f3 en el segundo debate ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0En esta instancia se presentaron dos ponencias, una desfavorable y otra a favor de aprobar el proyecto de acto legislativo. \u00a0La primera opci\u00f3n, puesta a consideraci\u00f3n de la plenaria por el representante Alfonso Prada Gil, se\u00f1alaba que el objetivo de la iniciativa no era otro que privilegiar asuntos de disciplina fiscal a la vigencia de los derechos fundamentales, lo que terminaba por subvertir el concepto material de Constituci\u00f3n, el cual se basa en la vigencia de esas garant\u00edas. \u00a0Esto debido a que la finalidad del Estado, a la luz del proyecto de acto legislativo, ser\u00eda garantizar la SF, cuando deb\u00eda suceder lo contrario, esto es, que la SF sirviera como medio para la consecuci\u00f3n material de los derechos constitucionales, tanto fundamentales. \u00a0Agreg\u00f3, del mismo modo, que la iniciativa no ten\u00eda otra finalidad que impedir que la Corte Constitucional profiriera fallos estructurales, como los que han sido aprobados en materia de desplazamiento forzado y el sistema de salud. \u00a0Esto bajo la l\u00f3gica, antes explicada, que se est\u00e1 ante una radical modificaci\u00f3n en el sentido de los objetivos del ESDD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre estos t\u00f3picos, el informe de ponencia negativa expuso: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl presente proyecto, pretende elevar a rango constitucional el derecho a la Sostenibilidad Fiscal, que aboga por un manejo prudente de la hacienda p\u00fablica. Con esta reglamentaci\u00f3n se pretende superar las deficiencias de la pol\u00edtica Fiscal que se ha venido ejecutando, y para lograr reducir el gasto p\u00fablico, para hacer viable en el futuro la econom\u00eda del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Debido al d\u00e9ficit primario que ha venido presentando la econom\u00eda colombiana, el Gobierno Nacional ha decidido hacer una reestructuraci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas a trav\u00e9s de la Sostenibilidad Fiscal, sin embargo, las medidas que se piensan tomar se est\u00e1n encaminando hacia limitaciones de tipo constitucional que ponen en peligro, entre otras cosas, el alcance de los derechos sociales y econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
Mediante este proyecto se est\u00e1 estableciendo que debe ser el Congreso de la Rep\u00fablica -y a\u00fan as\u00ed ni siquiera el legislador podr\u00e1- el que determine el alcance de los derechos sociales y econ\u00f3micos, limitando abiertamente la posibilidad de interpretaci\u00f3n por parte de los jueces frente a la aplicaci\u00f3n de los mismos, lo que es evidentemente poco recomendable, toda vez que el \u00f3rgano legislativo est\u00e1 instituido para expedir normas generales y abstractas, que no reparan casos concretos, y cada situaci\u00f3n en particular con todas las vulneraciones que se est\u00e9n presentando a los derechos constitucionales son -o por lo menos deben ser- resueltas por el juez de conocimiento, quienes sometidos al imperio de la ley, defienden los intereses de las personas en el caso sub judice, definiendo los lineamientos a seguir para lograr su efectividad. \u00a0<\/p>\n
Este proyecto de reforma a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica va en contrav\u00eda del paradigma de Estado Constitucional y Social de Derecho, consagrado en la Carta de 1991, cambia la jerarqu\u00eda natural de sus principios, y me atrever\u00eda a decir que constituye por ello una sustituci\u00f3n de la esencia de nuestra constituci\u00f3n, la que ser\u00eda cambiada para poner la sociedad al servicio de la econom\u00eda y no al rev\u00e9s, la t\u00e9cnica y los instrumentos de la organizaci\u00f3n y estructura del Estado al servicio de la sociedad, de los colombianos, y de su dignidad. Con m\u00faltiples razones intentar\u00e9 demostrar esta hip\u00f3tesis que nos llevar\u00e1 a proponer la negaci\u00f3n del proyecto que estudiamos: \u00a0<\/p>\n
1. El n\u00facleo esencial del Estado Social de Derecho lo constituyen precisamente LOS DERECHOS, tomados en \u201cserio\u201d -para retomar la frase de Dworkin-, esto es, no solo la consagraci\u00f3n jur\u00eddico-positiva de los derechos fundamentales en la Constituci\u00f3n, su desarrollo legal y la determinaci\u00f3n de su alcance a trav\u00e9s de la jurisprudencia constitucional -la cual se incorpora al entendimiento de la Constituci\u00f3n y de los derechos fundamentales- sino su garant\u00eda y protecci\u00f3n efectiva para todos los ciudadanos. Este mandato fundado en un ENFOQUE DE DERECHOS de la Constituci\u00f3n y por tanto del Estado constitucional y social de derecho, apareja necesariamente, si se toman en serio los derechos, una PROHIBICI\u00d3N de sacrificar los derechos fundamentales por la consecuci\u00f3n de cualquier otro tipo de fin del Estado, esto es, de cualquier otro tipo de fines colectivos, entre ellos los fines econ\u00f3micos del Estado como la Sostenibilidad Fiscal, que de ninguna manera se puede poner por encima del fin por antonomasia del Estado constitucional y social de derecho que son los DERECHOS. \u00a0<\/p>\n
Este proyecto pone por tanto sobre la mesa el debate te\u00f3rico de fondo sobre una concepci\u00f3n normativa de principios y con enfoque de derechos del Estado constitucional y social de derecho, frente a una concepci\u00f3n o visi\u00f3n tecnicista, economicista, utilitarista y pragm\u00e1tica del Estado, en la cual se subordinan los derechos y su garant\u00eda a la consecuci\u00f3n de los fines econ\u00f3micos. Esta \u00faltima concepci\u00f3n acarrear\u00eda UN CAMBIO DE PARADIGMA de Estado contrario al establecido por la Constituci\u00f3n de 1991, que es un paradigma de Estado social de derecho, cuyo eje normativo y columna vertebral son los DERECHOS FUNDAMENTALES y su garant\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Utilizando el lenguaje de H.L.A Hart en -El Concepto del Derecho- esta ser\u00eda en mi opini\u00f3n la regla \u00faltima de reconocimiento, la que orienta la definici\u00f3n de lo que es Derecho en Colombia. \u00a0<\/p>\n
2. El proyecto presentado tambi\u00e9n se encuentra en clara contrav\u00eda del componente SOCIAL del concepto de Estado social de derecho, en cuanto este presupone no solo la consagraci\u00f3n formal de los derechos, especialmente del derecho a la igualdad, el cual no tiene un contenido material espec\u00edfico sino que es transversal a los derechos, sino tambi\u00e9n o especialmente la materializaci\u00f3n de los mismos y la concreci\u00f3n real de la igualdad, a trav\u00e9s de medidas materiales que promuevan la igualdad real y la correcci\u00f3n de las desigualdades que se encuentran en el \u201cpunto de partida\u201d de cada cual en la sociedad y de las desviaciones que se presentan en el desarrollo de la misma, a trav\u00e9s de medidas e intervenciones materiales por parte del Estado, encaminadas a corregir dichas desigualdades. Por tanto, el Estado Social presenta claramente una \u201ctendencia hacia la igualdad\u201d la cual se ve afectada cuando se prioriza, en lugar de la igualdad real o material, la Sostenibilidad Fiscal. \u00a0<\/p>\n
3. Con base en lo anterior, el problema se puede plantear en t\u00e9rminos de ponderaci\u00f3n entre dos principios, por un lado el principio general del Estado que es la \u201cefectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d -art\u00edculo 2\u00b0- y por el otro el principio de racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda -art\u00edculo 334-. En esta labor de ponderaci\u00f3n necesariamente tiene mayor peso la garant\u00eda de los derechos. \u00a0<\/p>\n
4. En cuanto a la Sostenibilidad Fiscal y como consecuencia de los argumentos planteados, debe afirmarse en primer lugar y claramente que esta constituye un requisito t\u00e9cnico importante para la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, y en ese marco para la consecuci\u00f3n de la garant\u00eda de los derechos fundamentales y sociales, y que desde luego debe tenerse en cuenta por el Estado y el Legislador, por cuanto hace parte de los requisitos f\u00e1cticos para la optimizaci\u00f3n de los derechos como \u201cprincipios de optimizaci\u00f3n\u201d, pero que la relaci\u00f3n entre estos tiene que ser a partir de un enfoque de derechos hacia la Sostenibilidad Fiscal, y no al contrario, esto es, desde la Sostenibilidad Fiscal hacia los derechos. Por ello, no encuentra asidero constitucional que se parta de un an\u00e1lisis de Sostenibilidad Fiscal para determinar el grado de garant\u00eda de los derechos, sino al rev\u00e9s, debe partirse del mandato constitucional de garant\u00eda de los derechos para adecuar a dicha exigencia la Sostenibilidad Fiscal. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte en m\u00faltiples pronunciamientos ha dicho que el requisito sobre el impacto Fiscal de los proyectos de ley en relaci\u00f3n con el marco fiscal de mediano plazo, de conformidad con el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003, debe concretarse a partir de los estudios de Sostenibilidad Fiscal, que le corresponden primordialmente al Gobierno -Ministerio de Hacienda-, que si bien debe cumplirse con ese an\u00e1lisis durante el tr\u00e1mite legislativo, no hace parte del tr\u00e1mite legislativo ni constituye una camisa de fuerza para el Legislador. \u00a0<\/p>\n
En este punto llamo la atenci\u00f3n del Congreso para verificar su limitaci\u00f3n o autolimitaci\u00f3n en el caso de doblegar sus competencias por el logro de indicaciones instrumentales como el de la Sostenibilidad Fiscal, cuando ya la propia Constituci\u00f3n y la Corte Constitucional le dan una competencia soberana en su papel de legislador. \u00a0<\/p>\n
5. En cuanto a las decisiones de los jueces y de la Corte Constitucional que tienen un impacto Fiscal, hay que empezar diciendo que en diferentes grados de intensidad las decisiones judiciales siempre tienen alg\u00fan tipo de impacto fiscal para las autoridades p\u00fablicas, en segundo lugar, que el juez no es el que fija este impacto sino es la propia administraci\u00f3n la que lo hace, por cuanto lo que hace el juez, de acuerdo con su funci\u00f3n constitucional es proteger derechos, y en tercer lugar, que esta labor del juez de proteger los derechos es un pilar fundamental del Estado constitucional y social de derecho que no se puede cercenar ni restringir, sin pervertir el orden constitucional de 1991. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado la Sostenibilidad Fiscal se est\u00e1 elevando a categor\u00eda de derecho Constitucional bajo la premisa de ser la herramienta fundamental para lograr los fines del Estado Social de Derecho, sin establecer qu\u00e9 tipo de derecho Constitucional es, a\u00fan cuando en la Constituci\u00f3n colombiana existen tres tipos de derechos que son los fundamentales en primer t\u00e9rmino, los sociales, econ\u00f3micos y culturales, en segundo lugar, y los colectivos y del ambiente. La Sostenibilidad Fiscal al ser un derecho, deber\u00eda estar inserta en alguno de estos tipos de derechos. \u00bfSer\u00e1 que este derecho tiene un dejo de colectivo?, \u00bfser\u00e1 un derecho meramente econ\u00f3mico?, o que lo quieren volver un derecho fundamental, mediante el cual el Estado social de derecho va a tener un nuevo objetivo que ser\u00e1 la Sostenibilidad Fiscal. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
La facultad de los jueces constitucionales, no es ilimitada, sigue unos lineamientos bajo los cuales, debe propender por lograr el cumplimiento de los derechos fundamentales, sin hacer reconocimientos cuando no se presenta una vulneraci\u00f3n directa e inminente del derecho. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Dos de las sentencias de la Corte Constitucional, que a criterio del Gobierno, han generado mayor impacto Fiscal han sido la T-025 de 2006 sobre desplazamiento forzado, y la T-760 de 2008 sobre el derecho fundamental a la salud. Cabe decir que la Corte Constitucional en ninguno de los dos casos se abrog\u00f3 funciones propias del ejecutivo, como la ordenaci\u00f3n del gasto, sino que en lugar a ello, se fijaron unas directrices a seguir por parte del ejecutivo para lograr la concreci\u00f3n de los derechos que est\u00e1n siendo vulnerados en ambos casos. \u00a0<\/p>\n
El impacto Fiscal de las dos decisiones mencionadas, fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, como se hace en la mayor\u00eda de sentencias que generan un impacto de tipo econ\u00f3mico, frente a lo cual en cada una de ellas se dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
T-025 de 2006 MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda, \u201clas leyes anuales del presupuesto establecen la asignaci\u00f3n de recursos dirigidos a la ayuda de la poblaci\u00f3n desplazada, de acuerdo con la realidad Fiscal y macroecon\u00f3mica en la que se encuentra el pa\u00eds. Sin embargo, se debe establecer progresivamente en las leyes de presupuesto las asignaciones suficientes que permitan que toda la poblaci\u00f3n desplazada se beneficie de los alcances de la Ley 387 de 1997\u201d. \u00a0<\/p>\n
T-760 de 2008 MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda, \u201ccuando se trata del pago de solicitudes de recobro originadas en fallos de tutela que ordenan el suministro de medicamentos o la presentaci\u00f3n de servicios no incluidos en el POS, como se trata de recursos Parafiscales no generan una incidencia presupuestaria y en ning\u00fan caso son condenas contra la Naci\u00f3n, sino simplemente reembolsos dinerarios a terceros por concepto de medicamentos y procedimientos no incluidos en el POS y que, en virtud de una orden judicial, han sido asumidos temporalmente por los agentes privados del Sistema General de Seguridad Social en Salud para el posterior reembolso por parte del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
8. Por otra parte y continuando con el an\u00e1lisis de los riesgos que genera la Sostenibilidad Fiscal, si se eleva a la categor\u00eda de principio constitucional se observa que uno de los avances argumentativos que se puede estar viendo vulnerado, es el M\u00ednimo Vital, mediante el cual se evita la cosificaci\u00f3n del ser humano y se mantiene vigente su dignidad, se contemplan inversiones tendientes a satisfacer ese tipo de necesidades que contrario a lo esperado, no se han materializado de manera progresiva, y en Colombia en medio de las enormes brechas sociales que existen, un n\u00famero considerable de personas tiene necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, frente a lo cual no obstante existir reglamentaci\u00f3n al respecto, se debe acudir al juez constitucional para que ordene el reconocimiento efectivo del mencionado derecho, es el caso del reconocimiento de pensiones, de licencias de maternidad, de la protecci\u00f3n a la madre cabeza de familia, entre otras situaciones f\u00e1cticas, que aunque tienen regulaci\u00f3n legal su efectividad se materializa, en gran medida, solo a trav\u00e9s de fallos judiciales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Justificar la consagraci\u00f3n de la Sostenibilidad Fiscal para alcanzar los fines del Estado social de derecho, resulta parad\u00f3jico y est\u00e1 abiertamente en contra del Estado Social de Derecho, del paradigma de DERECHOS de la eficacia de los Derechos Fundamentales, Sociales y Econ\u00f3micos y constituye una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La sustituci\u00f3n de la Carta solo puede hacerla el consenso de la sociedad que se expresa en la posici\u00f3n original del constituyente primario, y no la mayor\u00eda del legislador -parafraseando a J, Rawls- como se pretende hacer que en este proyecto de acto legislativo en el Congreso, con la iniciativa del Gobierno del Presidente Uribe y apoyado, sin mayores argumentos, por el se\u00f1or Ministro de Hacienda del actual Gobierno doctor Juan Carlos Echeverry, quien no solo no hizo una intervenci\u00f3n de fondo para explicar las razones de su apoyo a la iniciativa, no respondi\u00f3 los cuestionamientos y razones que present\u00e9 en el debate, sino que se atrevi\u00f3 a decir en la Comisi\u00f3n Primera -y esto es una grave muestra de su imprecisi\u00f3n y descuido- que este proyecto lo hab\u00eda sugerido la propia Corte Constitucional, pero claro, sin citar el exhorto o la providencia o la comunicaci\u00f3n en que la Corte se pronunci\u00f3 al respecto.\u201d (May\u00fasculas originales).\u201d59 \u00a0<\/p>\n
Aunque la posici\u00f3n mayoritaria opt\u00f3 por aprobar la iniciativa en segundo debate, en todo caso las preocupaciones de los representantes que estaban en contra del proyecto fueron asumidas mediante modificaciones al texto. \u00a0As\u00ed, en el pliego de modificaciones correspondiente se insisti\u00f3 en subordinar la SF al cumplimiento de los objetivos del ESDD. \u00a0Adem\u00e1s, se incluy\u00f3 la cl\u00e1usula, que al final hizo parte del texto definitivo, de salvaguarda de la prioridad en el gasto p\u00fablico social. Sobre el particular, el pliego de modificaciones contenido en el informe de ponencia presentado por el senador Emiliano Rivera Bravo, se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn concordancia con las anteriores consideraciones, se estima prudente darle forma al derecho a la sostenibilidad fiscal. Esto es, trazar los l\u00edmites en los cuales puede ser invocado, y en todo caso poner de presente su funci\u00f3n \u00faltima. El marco de sostenibilidad fiscal as\u00ed como el derecho a la sostenibilidad fiscal, no pueden en ning\u00fan caso oponerse a las principales caracter\u00edsticas definitorias del Estado Social de Derecho en Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideramos importante aclarar en la primera oraci\u00f3n del art\u00edculo 334, que cuando hablamos de Estado, dicha noci\u00f3n comprende tanto el nivel nacional como territorial. Pero a ra\u00edz del primer debate en la Comisi\u00f3n Primera, la propuesta ha sido levemente reformada. De suerte tal que se propone eliminar la expresi\u00f3n: \u201cen sus niveles nacional y territorial seg\u00fan corresponda\u201d, y por otro lado adicionar m\u00e1s adelante la expresi\u00f3n: \u201cen el plano nacional y territorial\u201d como veremos a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el concepto de progresividad que se utiliza en el texto, deber\u00e1 entenderse en el mismo sentido que lo ha desarrollado la Corte Constitucional. Es decir, que para poder invocar la progresividad como veh\u00edculo para la concreci\u00f3n de los derechos sociales y econ\u00f3micos, debe existir en efecto un cronograma real, pues de lo contrario estar\u00edamos frente a una mera expectativa de cumplimiento que terminar\u00eda por posponer la materializaci\u00f3n del Estado Social de Derecho de manera indefinida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones planteadas, proponemos se adicione al primer inciso del art\u00edculo 334 propuesto la siguiente oraci\u00f3n: Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y program\u00e1tica los objetivos del Estado Social de Derecho. Pero en lugar de la oraci\u00f3n adicional al final del \u00faltimo inciso del art\u00edculo 334 propuesto que a la letra reza: En todo caso el gasto destinado a la concreci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho tendr\u00e1 car\u00e1cter prioritario, a ra\u00edz del debate generado en Comisi\u00f3n Primera, y en especial seg\u00fan la opini\u00f3n manifestada por el Representante Bocanegra, se acord\u00f3 que el sentido de esta oraci\u00f3n deb\u00eda quedar al final del primer inciso del art\u00edculo 334 propuesto como veremos a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De manera tal que el art\u00edculo 334 propuesto quedar\u00eda de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. El art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y program\u00e1tica los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario. \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal es indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. Por lo tanto, es un derecho de todos y es deber de todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico colaborar arm\u00f3nicamente, dentro de sus competencias, para hacerla efectiva. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y econ\u00f3micos consagrados en esta Constituci\u00f3n, deber\u00e1 hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad\u201d.60 \u00a0<\/p>\n
55. Con todo, las modificaciones m\u00e1s transcendentales al proyecto de reforma constitucional, que incidieron de manera definitiva en el texto normativo ahora objeto de an\u00e1lisis, tuvieron lugar en el tercer debate ante la Comisi\u00f3n Primera del Senado. \u00a0En esa oportunidad fueron incluidas las siguientes reformas, todas ellas relacionadas con la intenci\u00f3n del Congreso, presente en los debates anteriores, de impedir que la SF se convirtiera en un factor subordinante del cumplimiento de los fines esenciales del ESDD que la Constituci\u00f3n prev\u00e9 expresamente en el art\u00edculo 2\u00ba C.P. \u00a0De tal manera, se plantearon las modificaciones siguientes, aprobadas por la Comisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
55.1. Modificar la naturaleza jur\u00eddica de la SF, que pas\u00f3 de ser un derecho a un principio, en cualquier caso orientador de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos. \u00a0Adem\u00e1s, tal acci\u00f3n deb\u00eda estar encuadrada en la consecuci\u00f3n de la eficacia material de los derechos sociales, fundada en el reconocimiento de los principios de progresividad y prohibici\u00f3n de regresividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55.2. Reconocer que la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas, objetivo de la SF, es un elemento necesario para el goce efectivo de los derechos sociales. Sin embargo, ese criterio de \u00edndole fiscal carece de car\u00e1cter absoluto y deb\u00eda por ende compaginarse con el principio de progresividad. \u00a0<\/p>\n
55.3. La conservaci\u00f3n de la SF, en tanto mandato, est\u00e1 dirigido prioritariamente al Gobierno, quien deber\u00e1 realizar las tareas correspondientes en el marco del ejercicio de su competencia para elaborar tanto el plan nacional de desarrollo como el presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de estas conclusiones, el informe de ponencia favorable rendido en el tercer debate se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se observa, el Proyecto de Acto Legislativo n\u00famero 16 de 2010 C\u00e1mara que se encuentra en consideraci\u00f3n del honorable Senado de la Rep\u00fablica con el radicado 19 de 2010 Senado, ha sido objeto de modificaciones frente al radicado por el Gobierno Nacional, incluso, su ep\u00edgrafe ha cambiado, y ahora es por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
El cambio m\u00e1s relevante y as\u00ed se puede deducir incluso de la modificaci\u00f3n del ep\u00edgrafe, corresponde a que inicialmente se conceb\u00eda a la sostenibilidad fiscal como un derecho para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, y ahora se trata de un principio que debe orientar la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de todas las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ponentes consideramos, que tanto los representantes a la C\u00e1mara como los Senadores de la Rep\u00fablica coincidimos con el Gobierno Nacional, en brindar principios constitucionales fundamentales que le permitan a Colombia avanzar en la realizaci\u00f3n plena del Estado Social de Derecho, en particular, en la garant\u00eda de progresividad y no regresividad de los Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima condici\u00f3n, no se puede garantizar, sino a trav\u00e9s de la generaci\u00f3n de un accionar p\u00fablico que sea sostenible fiscalmente, para lo cual, todas las autoridades p\u00fablicas deben trabajar en ese sentido. \u00a0<\/p>\n
En efecto, los Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, reconocidos tanto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como en instrumentos internacionales ratificados por nuestro pa\u00eds, tienen la caracter\u00edstica, a diferencia de los fundamentales, de ser progresivos, esto es, se otorgan en la medida de la disponibilidad de recursos; y no regresivos, es decir, una vez concedidos no se pueden negar, salvo una debida justificaci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo en la medida en que se haga un uso racional de los recursos p\u00fablicos, se podr\u00e1 contar con una disponibilidad sostenible de los mismos la cual garantiza, insistimos, la progresividad y no regresividad del conjunto de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. \u00a0<\/p>\n
Para ello, es muy importante un principio superior que le indique a las diferentes Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, la obligaci\u00f3n que tienen de colaborar arm\u00f3nicamente entre s\u00ed para alcanzar la sostenibilidad fiscal, en beneficio de todos los colombianos. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la necesidad de trabajar arm\u00f3nicamente es necesario adecuar, a la sostenibilidad fiscal, el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, esto con el fin de que el Gobierno Nacional, que es la autoridad que prepara estos proyectos, ajuste sus dos principales instrumentos econ\u00f3micos al principio fundamental de la sostenibilidad, el cual reitera el principio de la primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
Como se menciona en la exposici\u00f3n de motivos, existe legislaci\u00f3n y jurisprudencia, no expresa eso s\u00ed, en la que se le otorga la importancia requerida a la sostenibilidad fiscal y a la estabilidad macroecon\u00f3mica, de hecho, el Constituyente derivado ya se ocup\u00f3 del tema en el Acto Legislativo 1 de 2005, donde se estableci\u00f3 la necesidad de que las leyes en materia pensional consulten la estabilidad financiera del sistema. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, y como bien lo expresa el proyecto, no es suficiente para garantizar unas condiciones pol\u00edticas, jur\u00eddicas y econ\u00f3micas en las cuales se desarrolle la actividad del Estado dentro de par\u00e1metros de sostenibilidad fiscal, se requiere, claramente, de una norma constitucional que as\u00ed lo consagre. \u00a0<\/p>\n
El proyecto del Gobierno, ampliamente nos indica las consecuencias de no tener una econom\u00eda sostenible y de all\u00ed que se pueda concluir que con esta situaci\u00f3n los perjudicados somos todos los colombianos, en especial los m\u00e1s pobres, quienes son los mayores afectados con una situaci\u00f3n macroecon\u00f3mica adversa, ya que el pa\u00eds se ve avocado a fen\u00f3menos recesivos que implican mayores niveles de desempleo y pobreza. \u00a0<\/p>\n
Por ello, los ponentes consideramos que el presente proyecto de acto legislativo, avanza en la direcci\u00f3n correcta en cuanto al manejo integral del Estado dentro de condiciones econ\u00f3micas racionales y sostenibles para cumplir con los mandatos superiores de la Carta Pol\u00edtica, especialmente, en la concreci\u00f3n de importantes derechos que resultan muy relevantes para los ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, y compartiendo la esencia del proyecto de acto legislativo, tanto con el Gobierno Nacional como con la C\u00e1mara de Representantes, los ponentes consideramos pertinente modificar el texto aprobado en segundo debate, d\u00e1ndole claridad a que el principio de la sostenibilidad fiscal orienta la gesti\u00f3n de todas las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico mas no a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre ellas. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed la modificaci\u00f3n propuesta es la siguiente: \u00a0<\/p>\n
Aprobado en segundo debate \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Propuesta para tercero \u00a0\u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal es un principio que debe orientar la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de todas las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal es un principio que debe orientar a las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0<\/p>\n
Consideramos los ponentes, que con el cambio de la sostenibilidad fiscal como un principio que oriente a las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, y no a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre ellas, se le imprime una mayor fuerza a la necesidad de que los ciudadanos cuenten con un principio superior que brinde el espacio jur\u00eddico para que se garanticen los DESC, dentro de condiciones de progresividad y no regresividad, en su conjunto.\u201d61 (subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. Durante el tr\u00e1mite legislativo se evidenciaron dos posiciones antag\u00f3nicas acerca del proyecto de reforma constitucional. \u00a0La primera, contenida en la posici\u00f3n mayoritaria y explicada en los apartes anteriores, seg\u00fan la cual deb\u00eda darse curso a la iniciativa, a condici\u00f3n que se ajustara el texto original, de manera tal que hiciera compatible la b\u00fasqueda de la SF y la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales y, en especial, los derechos sociales. \u00a0La segunda, de car\u00e1cter minoritario, que defend\u00eda el archivo del proyecto al considerar que (i) la consagraci\u00f3n constitucional de la SF convertir\u00eda a ese factor en un fin en s\u00ed mismo, que subvertir\u00eda los fines del ESDD; (ii) dicha reforma no era necesaria, pues exist\u00edan otros mecanismos de car\u00e1cter legal, dirigidos a satisfacer el criterio de disciplina fiscal, entre ellos el proyecto de regla fiscal, cuya norma definitiva tambi\u00e9n es objeto de la demanda de la referencia; y (iii)\u00a0 el proyecto de reforma constitucional conten\u00eda una serie de mandatos a las ramas del poder p\u00fablico que subordinar\u00edan la eficacia de los derechos constitucionales a un criterio de \u00edndole eminentemente fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior contraposici\u00f3n llev\u00f3 a que se presentaran tres ponencias ante la plenaria del Senado en primera vuelta, una favorable y dos que solicitaban el archivo del proyecto.62 \u00a0Un resumen comprehensivo de las posiciones correspondientes est\u00e1 contenido en la ponencia favorable, la cual explica las distintas proposiciones presentadas en la Comisi\u00f3n durante el tercer debate y que motivaron la formulaci\u00f3n de las ponencias divergentes. \u00a0El texto respectivo es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Tr\u00e1mite y propuestas consideradas por la Comisi\u00f3n Primera de Senado en primer debate \u00a0<\/p>\n
El presente proyecto de reforma constitucional surti\u00f3 los dos debates correspondientes ante la C\u00e1mara de Representantes, en su primera vuelta, luego de profundos debates sobre la concepci\u00f3n de esta reforma, que establece a rango constitucional el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
Los honorables Representantes a la C\u00e1mara aprobaron el proyecto de acto legislativo que all\u00ed se radic\u00f3 con el n\u00famero 16 de 2010 C\u00e1mara, con modificaciones al texto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, cambios que obedecieron a las inquietudes y discusiones que se suscitaron, tanto en la Comisi\u00f3n Primera como en la Plenaria de esa C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, se celebraron foros, en los cuales, los participantes expresaron sus posiciones en relaci\u00f3n con la propuesta de reforma, algunas de las cuales inspiraron las modificaciones introducidas en los dos primeros debates de la primera vuelta. \u00a0<\/p>\n
Una vez asume conocimiento el Senado de la Rep\u00fablica la Mesa Directiva de la Comisi\u00f3n designa como ponentes a los honorables Senadores Roberto Gerl\u00e9in Echeverr\u00eda por el Partido Conservador Colombiano, Juan Fernando Cristo Bustos del Partido Liberal, Jorge Eduardo Londo\u00f1o Ulloa Partido Verde, Juan Carlos Rizzeto L. Partido de Integraci\u00f3n Nacional, N\u00e9stor Iv\u00e1n Moreno R. Polo Democr\u00e1tico y Juan Carlos V\u00e9lez Uribe (Coordinador de Ponentes) Partido de la U. \u00a0<\/p>\n
A la Audiencia P\u00fablica convocada por la Comisi\u00f3n Primera de Senado, mediante Resoluci\u00f3n n\u00famero 3 del 3 de noviembre de 2010, el jueves 11 de noviembre de 2010 en el Sal\u00f3n de Sesiones de la Comisi\u00f3n compareci\u00f3 solo uno de los ciudadanos inscritos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en virtud de lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 175 de la Ley 5\u00aa de 1992 iniciamos consignado que el distinguido Senador Jorge Eduardo Londo\u00f1o Ulloa present\u00f3 informe negativo solicitando el archivo de la reforma, sostiene que la sostenibilidad fiscal ya existe en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano y se palpa en las Leyes 617 de 2001 (mediante la cual se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico) y 819 de 2003 (por la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones) las cuales se integran al cuerpo org\u00e1nico presupuestal que rige el comportamiento de la Hacienda P\u00fablica; que el proyecto en su curso por la C\u00e1mara de Representantes, llega a la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica bajo la categor\u00eda de \u201cinstrumento, marco, principio\u201d pero que ni como principio, ni como derecho, ni como marco, la Sostenibilidad Fiscal resulta admisible; afirma el ponente que esta estructura restrictiva de la actividad estatal no se compadece con el n\u00facleo esencial del acuerdo b\u00e1sico que llamamos Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no desarrolla sino que resquebraja la moldura constitucional que el constituyente Primario estableci\u00f3 como inmodificable. \u00a0<\/p>\n
Cita al fil\u00f3sofo contempor\u00e1neo Robert Alexy, al referirse a los principios y los derechos fundamentales \u201cSi los principios constitucionales y los derechos fundamentales, al decir de Robert Alexy, son normas y posiciones adscritas a una disposici\u00f3n de derecho fundamental y si dichas disposiciones son las proposiciones de la Constituci\u00f3n, su fundamentalidad, efecto vinculante y peso relativo constitucional, dependen de la fidelidad en la realizaci\u00f3n de tales proposiciones\u201d por tanto seg\u00fan el honorable Senador Londo\u00f1o Ulloa considera que aceptar la sostenibilidad fiscal como derecho o principio, indistintamente, se estar\u00e1 en presencia de una posici\u00f3n que restringe la optimizaci\u00f3n de los derechos fundamentales porque convierte un criterio de valoraci\u00f3n (el de la posibilidad f\u00e1ctica) en un imperativo de realizaci\u00f3n; es decir que la viabilidad econ\u00f3mica del reconocimiento de un derecho no ser\u00e1 una consideraci\u00f3n adicional sino un deber de armonizaci\u00f3n para el funcionamiento del andamiaje estatal. Esta proposici\u00f3n fue debatida y negada por la Comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por su parte el tambi\u00e9n designado ponente honorable Senador N\u00e9stor Iv\u00e1n Moreno Rojas present\u00f3 igualmente informe negativo, sostiene entre otras que no comparte el objetivo de elevar a derecho y ni tan siquiera a principio Constitucional, una de las condiciones de las finanzas p\u00fablicas, como lo es la sostenibilidad fiscal, que no fue bien definida en la iniciativa gubernamental, no hay consenso de sus bondades a nivel de teor\u00eda econ\u00f3mica, ni tampoco se demuestra ser una condici\u00f3n indispensable y necesaria para avanzar en los derechos ambientales, econ\u00f3micos, sociales y culturales que establece nuestra Carta Pol\u00edtica; considera que el PAL acaba con el Estado Social de Derecho que establece nuestra Carta Pol\u00edtica, los derechos fundamentales y su protecci\u00f3n a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, y deja seg\u00fan \u00e9l, por fuera los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales o de segunda generaci\u00f3n, que han venido siendo reconocidos fundamentalmente por la jurisprudencia en aplicaci\u00f3n del mandato constitucional del Estado Social de Derecho. Esta proposici\u00f3n fue debatida y negada por la Comisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos ponente designado tambi\u00e9n present\u00f3 ponencia negativa, sostiene entre otras que este proyecto se encamina a limitar la posibilidad de que los ciudadanos puedan acceder a los derechos econ\u00f3micos y sociales previstos en la Constituci\u00f3n de 1991. El Estado Social de Derecho consagrado por la Asamblea Nacional Constituyente ser\u00eda seg\u00fan el ponente \u201crecortado dr\u00e1sticamente\u201d con una interpretaci\u00f3n amplia del texto aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, a pesar de que all\u00ed se modific\u00f3 el contenido para convertir la sostenibilidad fiscal en un principio y no un derecho como se pretend\u00eda originalmente, que elevar a rango constitucional este concepto no le parece conveniente, en la medida en que los mismos objetivos que busca leg\u00edtimamente el gobierno con la iniciativa se pueden lograr a trav\u00e9s de la ley denominada de regla fiscal que se tramita actualmente por las Comisiones Econ\u00f3micas. \u00a0<\/p>\n
Respecto de las implicaciones del proyecto, se\u00f1ala que no es claro qui\u00e9n decide si ciertos gastos van en contrav\u00eda del derecho a la sostenibilidad fiscal, se crea as\u00ed un \u201cmarco\u201d que limita el presupuesto, el plan y todas las leyes, sin que sea claro qui\u00e9n adopta ese marco, qui\u00e9n lo interpreta y qui\u00e9n lo aplica y bajo qu\u00e9 grado de discusi\u00f3n democr\u00e1tica. Lo mismo se aplicar\u00eda a las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en m\u00faltiples \u00e1mbitos bien conocidos; que no es claro cu\u00e1l es el alcance del deber de que las Ramas del Poder P\u00fablico colaboren arm\u00f3nicamente a lograr la sostenibilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Debemos destacar que el Partido Liberal Colombiano se\u00f1ala en su comunicado a la Opini\u00f3n P\u00fablica de fecha 24 de noviembre, lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. El Partido Liberal Colombiano comparte el esp\u00edritu del proyecto que busca que el pa\u00eds tenga un presupuesto equilibrado y unas finanzas p\u00fablicas sanas, pero no coincide con la idea de cambiar la Constituci\u00f3n Nacional como mecanismo para lograrlo. \u00a0<\/p>\n
2. El Partido Liberal le ha insistido al Gobierno que este mismo prop\u00f3sito se puede alcanzar a trav\u00e9s de la Ley de Regla Fiscal que se ha venido debatiendo y que el liberalismo apoya, sin necesidad de introducir un cambio estructural a la Carta Pol\u00edtica como el que se contempla en la iniciativa. \u00a0<\/p>\n
3. Durante el debate del mi\u00e9rcoles 24 de noviembre, la Bancada Liberal solicit\u00f3 formalmente al Gobierno aplazar la votaci\u00f3n y buscar una concertaci\u00f3n sobre la base de las coincidencias en el objetivo final. \u00a0<\/p>\n
4. El liberalismo no puede acompa\u00f1ar al Gobierno en esta iniciativa, y as\u00ed se lo ha hecho saber el Director de la colectividad al Presidente de la Rep\u00fablica, doctor Juan Manuel Santos, porque atenta contra los derechos econ\u00f3micos y sociales de los colombianos, recorta los alcances de la Acci\u00f3n de Tutela, va en contrav\u00eda del Estado Social de Derecho consagrado por la Constituci\u00f3n de 1991 que el liberalismo defiende y debilita la Rama Judicial y Legislativa del Poder P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
5. Celebramos que la sesi\u00f3n de hoy (24 de noviembre de 2010) en la Comisi\u00f3n Primera del Senado abra un debate nacional sobre esta iniciativa que es de vital importancia para el pa\u00eds y que hasta el momento no hab\u00eda sido objeto de mayores an\u00e1lisis en distintos sectores de la opini\u00f3n y la academia. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs una controversia conceptual e ideol\u00f3gica de fondo que nos debe permitir con \u00e1nimo constructivo, llegar a una soluci\u00f3n que garantice este prop\u00f3sito de sostenibilidad fiscal sin vulnerar los derechos alcanzados por nuestros ciudadanos ni modificar el Estado Social de Derecho previsto en la Constituci\u00f3n de 1991\u201d Partido Liberal Colombiano, noviembre 24 de 2010.\u201d63 \u00a0<\/p>\n
57. \u00a0A fin de resolver la controversia planteada por las posiciones divergentes explicadas, la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara, durante el quinto debate, adicion\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba del proyecto de acto legislativo, modificatorio del art\u00edculo 334 C.P. con un par\u00e1grafo, destinado a armonizar el principio o criterio de SF con la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, cuya eficacia estaba en riesgo en virtud de la enmienda, seg\u00fan lo planteado por los congresistas que se opon\u00eda a la iniciativa. \u00a0De acuerdo con ese texto \u201c[b]ajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr\u00e1 invocar la aplicaci\u00f3n del principio de sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales.\u201d.64 \u00a0<\/p>\n
Con todo, tambi\u00e9n debe resaltarse que para el sexto debate los representantes Germ\u00e1n Navas Talero y Alfonso Prada Gil presentaron ponencia negativa, para lo cual se reiteraron, de manera general, los argumentos expresados con id\u00e9ntico prop\u00f3sito en el segundo debate y que fueron citados en el fundamento jur\u00eddico 54 de esta sentencia. \u00a0Sin embargo, es importante resaltar que en este informe de ponencia, la posici\u00f3n minoritaria sostuvo que la presunta incompatibilidad entre la consagraci\u00f3n constitucional de la SF y la vigencia de los derechos sociales, al igual que la correlativa afectaci\u00f3n del cumplimiento de fallos estructurales como los de desplazamiento forzado y el sistema de salud, no solo eran inconvenientes sino que llegaban a un grado tal que configurar\u00edan una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0Sobre el particular, la ponencia correspondiente expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cL\u00edmites del Congreso de la Rep\u00fablica en la expedici\u00f3n de los Actos Legislativos \u00a0<\/p>\n
El poder de reforma o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos \u00f3rganos del Estado para modificar la constituci\u00f3n existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constituci\u00f3n misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constituci\u00f3n, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma, de forma derivada y limitada. \u00a0<\/p>\n
La reforma constitucional que realiza el Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud del poder constituyente derivado, es diferente de la que realiza el poder constituyente originario, en cuanto este \u00faltimo es la manifestaci\u00f3n directa del poder pol\u00edtico de los asociados y, por consiguiente, no est\u00e1 sometido a l\u00edmites jur\u00eddicos, mientras que el poder de reforma s\u00ed. Es este el fundamento de la limitaci\u00f3n competencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 se previ\u00f3 la reforma, excluyendo posibilidades de modificaci\u00f3n equivalentes a una sustituci\u00f3n constitucional, ha dicho la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003, ya que los vicios de los que pueden adolecer los actos legislativos no solo se deben a la inobservancia de los requisitos comunes de forma \u201cque comprenden la iniciativa, la publicaci\u00f3n en la gaceta, informe de ponencia, aprobaci\u00f3n con las mayor\u00edas requeridas y la publicaci\u00f3n en el Diario Oficial\u201d sino que adem\u00e1s el procedimiento de formaci\u00f3n de un acto jur\u00eddico \u201cpuede estar viciado porque el \u00f3rgano que lo establece, no pod\u00eda hacerlo, esto es, carec\u00eda de la facultad de expedir ese contenido normativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica, no puede aprobar actos legislativos en los que se configure el fen\u00f3meno de la Sustituci\u00f3n Constitucional, que se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constituci\u00f3n de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. As\u00ed, despu\u00e9s de la sustituci\u00f3n de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad b\u00e1sica, no cabe afirmar que la Constituci\u00f3n reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica le est\u00e1 vedado sustituir la Constituci\u00f3n, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le est\u00e1 prohibido reemplazar la Constituci\u00f3n de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constituci\u00f3n los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria es decir, que la sustituci\u00f3n de la Carta solo puede hacerla el consenso de la sociedad que se expresa en la posici\u00f3n original del constituyente primario, parafraseando a J. Rawls.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha dicho adem\u00e1s la Corte que el juicio de sustituci\u00f3n comporta la aplicaci\u00f3n de un m\u00e9todo en tres etapas espec\u00edficas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio \u00a0de violaci\u00f3n de un contenido material de la \u00a0Constituci\u00f3n. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustituci\u00f3n de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n no est\u00e1 espec\u00edficamente plasmada en un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, \u00a0sino que es toda la Constituci\u00f3n entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Adem\u00e1s, en el juicio de sustituci\u00f3n no se verifica si existe una contradicci\u00f3n entre normas como sucede t\u00edpicamente en el control material ordinario\u00bf, ni se registra si se presenta la violaci\u00f3n de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustituci\u00f3n (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constituci\u00f3n, (b) se analiza si este reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir\u00e1, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. \u00a0<\/p>\n
La tesis que propongo es que, como se ha visto hasta este momento, la sostenibilidad fiscal est\u00e1 en contrav\u00eda del paradigma, de la esencia del Estado Social de Derecho consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991, al tensionarlo en forma tan grave que eliminar\u00eda de un tajo la eficacia material de los derechos protegidos en forma reforzada y cuya vigencia real son la raz\u00f3n misma del cambio fundamental constitucional de 1886 a 1991. Con la aprobaci\u00f3n de este proyecto de reforma constitucional se estar\u00eda operando una sustituci\u00f3n evidente de la Constituci\u00f3n, y del concepto del Estado Social, que en su versi\u00f3n meramente cuantitativa ha sido definido por la jurisprudencia como el Estado que garantiza est\u00e1ndares m\u00ednimos de salario, alimentaci\u00f3n, salud, habitaci\u00f3n, educaci\u00f3n, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad repito, se est\u00e1 limitando la eficacia material de la carta derechos, principal conquista de la Constituci\u00f3n de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regla \u00faltima de reconocimiento que proporciona un conjunto de criterios de validez, uno de los cuales es supremo es la regla y el criterio que en la teor\u00eda jur\u00eddica se est\u00e1n vulnerando, en t\u00e9rminos de H.L.A Hart, con la pretendida consagraci\u00f3n del principio de sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se toca la Regla \u00daltima de Reconocimiento en el sistema jur\u00eddico colombiano, la que orienta la definici\u00f3n de lo que es Derecho y la esencia del concepto del Estado Social en Colombia. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, y a manera de conclusi\u00f3n, justificar la consagraci\u00f3n del principio constitucional de Sostenibilidad Fiscal, como un instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, resulta parad\u00f3jico, est\u00e1 abiertamente en contra del Estado Social de Derecho, del paradigma de DERECHOS, de la eficacia de los Derechos Fundamentales, Sociales y Econ\u00f3micos y constituye una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. (negrillas y subrayados agregados).\u201d65 \u00a0<\/p>\n
Nuevamente a ra\u00edz de la divergencia de posiciones, la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, al otorgar sexto debate al proyecto de reforma constitucional, incorpor\u00f3 varias modificaciones al texto,66 todas ellas en consonancia con el objetivo evidenciado en los anteriores debates, consistente en dejar claro que la SF, si bien se fundaba en la necesidad de otorgar disciplina fiscal al Estado, no pod\u00eda convertirse en un instrumento para dejar de cumplir con los objetivos esenciales del ESDD. \u00a0A este respecto, la C\u00e1mara (i) adicion\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba del proyecto de acto legislativo, reformatorio del art\u00edculo 334 C.P., en el sentido de se\u00f1alar en su inciso primero que \u201c[d]icho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva y program\u00e1tica los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario.\u201d; \u00a0(ii) hizo m\u00e1s espec\u00edfico el papel de la SF en materia presupuestal, al indicar en el art\u00edculo 3\u00ba, reformatorio del art\u00edculo 346 C.P. que \u201c[e]l presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.\u201d \u00a0<\/p>\n
58. La naturaleza instrumental del criterio de SF fue reiterada, a partir de argumentos sustantivos, durante el s\u00e9ptimo debate ante la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0El informe de ponencia favorable se\u00f1al\u00f3 sobre el particular que el principio de SF deb\u00eda comprenderse, ante todo, como un mecanismo para el logro de los fines del ESDD, en especial la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales. \u00a0Aunque si bien el Congreso fund\u00f3 en parte su argumentaci\u00f3n, entre otros asuntos, en una visi\u00f3n tradicional y restrictiva de los derechos sociales, superada por la jurisprudencia constitucional como se explicar\u00e1 en el fundamento jur\u00eddico 68 de esta sentencia, en todo caso reafirm\u00f3 que el criterio de SF deb\u00eda entenderse solo a condici\u00f3n de herramienta para la consecuci\u00f3n de esos fines y que, a su vez, debe operar de manera acorde con la compresi\u00f3n que el derecho constitucional colombiano tiene del principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad de esos derechos. \u00a0 En consecuencia, se insisti\u00f3 por parte del Congreso que la SF es un variable subordinada a los mencionados fines y objetivos estatales. \u00a0Sobre el particular el mencionado informe expuso los argumentos siguientes, que en raz\u00f3n de su nodal importancia para la interpretaci\u00f3n del Acto Legislativo acusado, son transcritos in extenso: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos ponentes consideramos, que tanto los representantes a la C\u00e1mara como los Senadores de la Rep\u00fablica coincidimos con el Gobierno Nacional, en que resulta necesario establecer principios constitucionales fundamentales que le permitan a Colombia avanzar en la realizaci\u00f3n plena del Estado Social de Derecho, en lo que ata\u00f1e a la sostenibilidad de los Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (DESC). \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima condici\u00f3n, no se puede garantizar, sino a trav\u00e9s de la generaci\u00f3n de un accionar p\u00fablico que sea sostenible fiscalmente, para lo cual, todas las autoridades p\u00fablicas deben trabajar en ese sentido. \u00a0<\/p>\n
En efecto, los Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, reconocidos tanto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como en instrumentos internacionales ratificados por nuestro pa\u00eds, tienen la caracter\u00edstica, a diferencia de los fundamentales, de ser progresivos y de naturaleza prestacional, esto es, su desarrollo genera erogaciones a cargo del Estado y, por regla general, no pueden ser regresivos, es decir, no se puede disminuir su nivel de protecci\u00f3n, salvo que exista una debida justificaci\u00f3n de acuerdo con las circunstancias sociales y econ\u00f3micas, en que su regulaci\u00f3n pueda volverlos ineficientes, insostenibles e inequitativos. \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo en la medida en que se haga un uso racional de los recursos p\u00fablicos, se podr\u00e1 contar con la disponibilidad suficiente para garantizar la progresividad y sostenibilidad de los DESC y el cumplimiento de la cl\u00e1usula de no regresividad. \u00a0<\/p>\n
Para ello, es muy importante elevar la sostenibilidad fiscal a la categor\u00eda de un principio superior, como m\u00e1xima de optimizaci\u00f3n, (en palabras del profesor Robert Alexy), que le indique a las diferentes Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, la obligaci\u00f3n que tienen de colaborar arm\u00f3nicamente entre s\u00ed para alcanzar la sostenibilidad fiscal, en beneficio de todos los colombianos. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la necesidad de trabajar arm\u00f3nicamente es necesario adecuar, el principio de la sostenibilidad fiscal, a las herramientas presupuestales y fiscales como lo son el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, con el fin de que el Gobierno Nacional, ajuste sus dos principales instrumentos econ\u00f3micos al principio fundamental de la sostenibilidad, el cual reitera el principio de la primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, y el segundo los fines esenciales del Estado. \u00a0<\/p>\n
Como bien se\u00f1alan los ponentes del presente proyecto en C\u00e1mara, la importancia del presente acto legislativo es dotar al Estado colombiano de una herramienta que le permita en el mediano y largo plazo recuperar buena parte de su soberan\u00eda nacional, hoy en manos de acreedores nacionales y extranjeros. En ning\u00fan caso deber\u00e1 entenderse el principio de la sostenibilidad fiscal como una herramienta para ser utilizada en contra de la definici\u00f3n misma del Estado Social de Derecho, sino la cual permite su desarrollo real y tangible, en la medida que apunta a combatir el d\u00e9ficit estructural de las finanzas p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
La aspiraci\u00f3n principal del Estado colombiano es ser un Estado Social de Derecho. Pero la idea subyacente es ser un Estado Social de Derecho para siempre. Es decir, que el mandato constitucional obliga a pensar en la viabilidad del Estado Social de Derecho en el largo plazo. El bienestar de la comunidad debe tener en cuenta un manejo fiscal prudente y cre\u00edble, para ello resulta fundamental reducir la dependencia del financiamiento interno y externo, en cumplimiento de los fines esenciales del Estado colombiano, pero tambi\u00e9n lo es defender la independencia nacional. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Es importante recoger los conceptos de d\u00e9ficit coyuntural y d\u00e9ficit estructural para abordar el tema. El primero hace referencia a unos ingresos menores a los gastos en periodos de recesi\u00f3n. El segundo hace referencia a una situaci\u00f3n en la que los gastos superan permanentemente los ingresos. En Colombia el d\u00e9ficit estructural ha generado una dependencia financiera respecto de los prestamistas del Estado. Lo anterior implica que la estabilidad del gasto social, as\u00ed como su perdurabilidad en el tiempo, dependen en buena medida de la credibilidad del Estado colombiano como deudor. La sostenibilidad fiscal en primera medida debe estar encaminada a otorgar estabilidad a las pol\u00edticas sociales. Es por eso que en la enmienda constitucional se hace \u00e9nfasis en el car\u00e1cter prioritario del gasto social. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con su naturaleza los denominados \u201cderechos econ\u00f3micos, sociales y culturales\u201d (en adelante DESC), se han considerado como principios program\u00e1ticos que el legislador debe desarrollar, y que los jueces deben tener en cuenta como reglas de interpretaci\u00f3n constitucional. En su mayor\u00eda tienen un car\u00e1cter eminentemente prestacional, situaci\u00f3n que genera para su desarrollo erogaciones a cargo del Estado. Sin embargo, esta categor\u00eda de derechos tienen en su interior los elementos esenciales propios de los derechos subjetivos; el primer elemento es su existencia objetiva, la cual, est\u00e1 dada por la norma que los consagra en el ordenamiento jur\u00eddico de una sociedad; el segundo elemento es la existencia de una obligaci\u00f3n jur\u00eddica generada por el derecho invocado y el tercer elemento es su exigibilidad frente a los obligados y la existencia de medios procesales que hacen posible su acceso a la justicia. \u00a0<\/p>\n
Por ello, en principio, los derechos de contenido social, econ\u00f3mico o cultural, no involucran la posibilidad de exigir del Estado una pretensi\u00f3n subjetiva. Sin embargo, la doctrina constitucional ha sido uniforme en sostener que \u201cla condici\u00f3n meramente program\u00e1tica de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales tiende a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la obligaci\u00f3n de ejecutar una prestaci\u00f3n determinada, consolid\u00e1ndose entonces (el deber asistencial), en una realidad concreta en favor de un sujeto espec\u00edfico\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sostenibilidad fiscal como principio se convierte en criterio para el desarrollo de los Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales, bajo el reconocimiento de prestaciones mayores y superiores debidamente financiadas, lo cual, va de la mano con el crecimiento del gasto p\u00fablico, permitiendo que este se mantenga en el tiempo, lo que genera como consecuencias la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad, as\u00ed como la equidad intergeneracional, y un crecimiento econ\u00f3mico estable. \u00a0<\/p>\n
Este principio se armoniza con el alcance constitucional que la Corte le ha dado a la cl\u00e1usula de no regresi\u00f3n, bajo el entendido de que la prohibici\u00f3n de no retroceso es una expectativa leg\u00edtimamente protegida, la cual implica para todas las autoridades, el dise\u00f1o de pol\u00edticas p\u00fablicas y de normas que sean proporcionales y razonables, es decir, que una norma ser\u00e1 violatoria de los DESC cuando implique una medida regresiva, siempre que esta no sea razonable y proporcionada. \u00a0<\/p>\n
Esto parte del amplio debate constitucional que se ha dado en relaci\u00f3n con la cl\u00e1usula de no regresi\u00f3n, de donde se puede concluir que la sostenibilidad fiscal se entiende como un criterio proporcional y razonable, en la medida que la cl\u00e1usula de no regresi\u00f3n adquiere la calidad de una \u201cexpectativa leg\u00edtimamente protegida\u201d, lo cual implica para todas las autoridades, el dise\u00f1o de pol\u00edticas p\u00fablicas sostenibles y de normas que sean proporcionales y razonables. \u00a0<\/p>\n
Esta concepci\u00f3n se ajusta a la tesis de la Corte Constitucional que justifica que la cl\u00e1usula de no regresi\u00f3n tenga un car\u00e1cter absoluto, la cual se basa en los denominados \u201ctest de proporcionalidad\u201d con el fin de determinar, si una norma implica la violaci\u00f3n al principio de progresividad de los DESC, debido a un retroceso que no estuviese debidamente justificado y proporcionado por parte del Estado. Es as\u00ed que, la actual jurisprudencia constitucional sobre la cl\u00e1usula de regresi\u00f3n es compatible con el principio de sostenibilidad fiscal, en la medida que se deben respetar unos m\u00ednimos de satisfacci\u00f3n de los DESC y el condicionamiento de que exista un avance hacia un futuro bajo un criterio de sostenibilidad, descartando posiciones jurisprudenciales anteriores como lo son la prohibici\u00f3n de no retroceso de manera absoluta, o el desconocimiento de la cl\u00e1usula, bajo el entendido de que este principio es una mera expectativa que no requiere protecci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed que, la adopci\u00f3n del principio de sostenibilidad fiscal implica el compromiso de las autoridades del Estado en todos sus \u00f3rdenes de acuerdo con sus competencias, en la expedici\u00f3n de normas, reglamentos, fallos, entre otros; que garanticen el avance de protecci\u00f3n los DESC, principalmente bajo criterios program\u00e1ticos en cumplimiento del mandato de progresividad, siempre que este se desarrolle bajo un par\u00e1metro de sostenibilidad, como criterio adicional de exigibilidad e interpretaci\u00f3n constitucional. (Subrayas no originales).67\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. Por \u00faltimo, en lo que respecta al tr\u00e1mite en octavo debate ante la plenaria del Senado, se tiene que se rindi\u00f3 ponencia favorable con una justificaci\u00f3n an\u00e1loga a anteriormente expuesta. \u00a0Con todo, en esta instancia del tr\u00e1mite legislativo se adicion\u00f3 el proyecto de reforma constitucional con el denominado incidente de impacto fiscal, el cual fue comprendido por el Congreso como un procedimiento dirigido a permitir que los argumentos propios del criterio de la SF pudieran ser presentados ante las altas Cortes. \u00a0A este respecto el informe de ponencia, al momento de consignar el pliego de modificaciones propuesto a la plenaria, se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta las modificaciones realizadas al t\u00edtulo, como al art\u00edculo 1\u00b0 de este Proyecto de Reforma Constitucional y hechas las salvedades de la necesidad de hacer una redacci\u00f3n m\u00e1s acorde con su contenido conforme al debate hecho en primer debate de segunda vuelta en la Comisi\u00f3n Primera, en especial, con la protecci\u00f3n al n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales, en la medida que su protecci\u00f3n se genere mediante una interpretaci\u00f3n acorde con el criterio de sostenibilidad de derechos, sin que se genere una colisi\u00f3n entre principios o criterios; de la misma forma que se precisa la necesidad de que el mecanismo all\u00ed previsto sea tenido en cuenta al interior de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, dada la necesidad de que se expongan las consecuencias de orden fiscal de las sentencias que all\u00ed sean proferidas, con el fin de que se pueda dar su cumplimiento, dada la posibilidad de que este fallo sea revisado por alguna circunstancia por parte de estas Corporaciones. \u00a0<\/p>\n
Formalmente estas modificaciones hacen referencia a la eliminaci\u00f3n de las expresiones reiterativas, suprimir la menci\u00f3n al art\u00edculo 241 constitucional, en la medida que este incidente se pueda aplicar a las \u201cm\u00e1ximas corporaciones judiciales\u201d, se precisa que esta solicitud se puede realizar por el \u00a0\u201cGobierno Nacional\u201d y no por \u201cuno de los ministros del Gobierno\u201d y se introduce la posibilidad de modificar la sentencia, de acuerdo con los argumentos que se expongan en este incidente.\u201d68 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona formul\u00f3 informe de ponencia negativa al proyecto de ley estatutaria, bajo el argumento de la suplantaci\u00f3n, mediante el criterio de SF, del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho dirigido a la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales, cambi\u00e1ndolo por un modelo de organizaci\u00f3n estatal que privilegia la disciplina fiscal como su fin \u00faltimo.69 Esta ponencia no fue apoyada por la plenaria del Senado, quien decidi\u00f3 aprobar la iniciativa con las modificaciones propuestas. \u00a0<\/p>\n
60. \u00a0De acuerdo con la exposici\u00f3n anterior, la Sala concluye las siguientes conclusiones sobre la interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del Acto Legislativo acusado: \u00a0<\/p>\n
60.1. El proyecto de acto legislativo, en su versi\u00f3n original presentada por el Gobierno Nacional, caracterizaba a la sostenibilidad fiscal como un derecho de todos y un deber correlativo para las autoridades del Estado. \u00a0En ese orden de ideas, se impon\u00eda una obligaci\u00f3n espec\u00edfica a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, consistente en que el cumplimiento de sus obligaciones y, en especial, la ejecuci\u00f3n de las acciones tendientes a otorgar eficacia a los derechos constitucionales, deb\u00edan garantizar el mantenimiento de la SF. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, esa visi\u00f3n inicial del asunto tambi\u00e9n se\u00f1alaba que la SF era un presupuesto fundamental para la consecuci\u00f3n de los fines propios del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. \u00a0Con base en esa l\u00f3gica se le otorg\u00f3 a la SF la condici\u00f3n de derecho colectivo, al considerarse que los ciudadanos pod\u00edan exigir la SF a las autoridades del Estado, pues ella era el soporte material de la eficacia de los dem\u00e1s derechos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.2. Desde las primeras etapas del tr\u00e1mite legislativo, el Congreso mostr\u00f3 su preocupaci\u00f3n acerca que la SF tomara la forma de un factor subordinante del logro de los objetivos que la Constituci\u00f3n impone al ESDD. \u00a0Por ello, introdujo varias cautelas en el texto de la enmienda, empezando por vincular a la SF a la consecuci\u00f3n de sus fines, al igual que escindir su satisfacci\u00f3n de la intangibilidad del gasto p\u00fablico social. \u00a0Con todo, estas modificaciones se mostraron insuficientes para un grupo de congresistas, quienes consideraron que la consagraci\u00f3n constitucional de la SF como derecho \u2013 deber modificaba sustancialmente los prop\u00f3sitos esenciales del ESDD, los cuales pasaban de basarse en una perspectiva de derechos a una exclusivamente vinculada a la conservaci\u00f3n de la disciplina fiscal. Agregaron que el proyecto de reforma constitucional pondr\u00eda en riesgo cierto el cumplimiento de varias decisiones de la Corte Constitucional en las que se han adoptado \u00f3rdenes estructurales de protecci\u00f3n de derechos, ante su vulneraci\u00f3n sistem\u00e1tica. Por ende, promovieron una ponencia alternativa que solicitaba a las c\u00e1maras el archivo del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.3. \u00a0Antes tales cuestionamientos, los congresistas que acompa\u00f1aban la posici\u00f3n mayoritaria adoptaron nuevas restricciones al alcance de la iniciativa, en especial consistentes en vincular la aplicaci\u00f3n del derecho \u2013 deber de la SF al principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad, haci\u00e9ndose hincapi\u00e9 en que estos criterios deb\u00edan comprenderse con base en la interpretaci\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha hecho de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas reformulaciones, en todo caso paulatinas, se profundizaron decididamente en el tercer debate, instancia en que el Congreso incorpor\u00f3 cambios sustanciales al proyecto de acto legislativo, consistentes en (i) modificar el concepto de SF, el cual pas\u00f3 de tener la condici\u00f3n de derecho \u2013 deber original, a ser considerado como un principio orientador de la actividad de las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico. Por ende, fue eliminada la obligaci\u00f3n espec\u00edfica a esas autoridades de garantizar la SF, la cual fue reemplazada por darle a la sostenibilidad dicho car\u00e1cter orientador; (ii) reconocer que si bien la SF es importante para la eficacia material de los derechos constitucionales, carec\u00eda de una alcance tal que se opusiera a la vigencia del principio de progresividad; y (iii) se\u00f1alar que el cumplimiento de la SF es un asunto cuyo cumplimiento corresponde esencialmente al Gobierno, lo que justifica que contemple ese criterio orientador en la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.4. \u00a0Algunos congresistas insistieron en el prop\u00f3sito de archivar la iniciativa, fundados en argumentos similares a los anteriormente planteados sobre la modificaci\u00f3n en las finalidades del ESDD. \u00a0En esa instancia del tr\u00e1mite el Congreso decidi\u00f3 imponer nuevas limitaciones al principio o criterio de la SF, esta vez consistentes en establecer una prohibici\u00f3n expresa, en el sentido que la consideraci\u00f3n de la SF por parte de los \u00f3rganos y ramas del poder p\u00fablico no podr\u00eda servir de base para desconocer los derechos fundamentales. \u00a0En ese sentido, adem\u00e1s de la transmutaci\u00f3n de derecho \u2013 deber a principio o criterio orientador de \u00edndole instrumental, se cerr\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n de la SF en lo que respecta a la eficacia material de los mencionados derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir del s\u00e9ptimo debate, el \u00e9nfasis de la actividad del Congreso estuvo en determinar la compatibilidad entre la SF y la satisfacci\u00f3n de los derechos sociales. \u00a0A este respecto se se\u00f1al\u00f3 que si bien estos derechos estaban vinculados a criterios de naturaleza fiscal, esto no era \u00f3bice para desconocer que (i) la jurisprudencia constitucional hab\u00eda reconocido que \u00e1mbitos o niveles de esos derechos ten\u00edan car\u00e1cter iusfundamental y, por ende, naturaleza subjetiva y exigibilidad judicial; (ii) como se hab\u00eda indicado en los debates precedentes, la aplicaci\u00f3n de la SF estaba vinculada a la vigencia del principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad de los derechos sociales. \u00a0Por lo tanto, no podr\u00eda sostenerse v\u00e1lidamente que ese principio o criterio orientador impusiera el desconocimiento de tales garant\u00edas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.5. Finalmente, en el octavo debate fue incluido la disposici\u00f3n sobre el incidente de impacto fiscal, procedimiento destinado a que luego de adoptado un fallo de las altas cortes, el Gobierno pudiese expresar sus consideraciones sobre la afectaci\u00f3n de la SF, de manera que eventualmente fuere modificado. Con todo, debe resaltarse que el texto definitivo del Acto Legislativo acusado vari\u00f3 la formulaci\u00f3n original del incidente, en el sentido de otorgar legitimidad para su promoci\u00f3n al Procurador General y circunscribir las posibilidades de modificaci\u00f3n, modulaci\u00f3n o diferimiento a los efectos de las decisiones y no a las sentencias en s\u00ed mismas consideradas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alcance del Acto Legislativo acusado. \u00a0Incorporaci\u00f3n del principio o criterio de sostenibilidad fiscal en el ordenamiento constitucional \u00a0<\/p>\n
La Corte considera necesario, en aras de identificar el contenido y alcance del Acto Legislativo acusado, integrar las conclusiones a las que ha arribado la Sala a partir de las interpretaciones conceptual e hist\u00f3rica de dicha enmienda a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del precepto, la cual identifique su grado de incidencia frente al texto constitucional precedente a la reforma. \u00a0Con base en ese an\u00e1lisis y con sujeci\u00f3n a la metodolog\u00eda propia del juicio de sustituci\u00f3n, se definir\u00e1 la premisa menor descrita en el fundamento jur\u00eddico 14.5. de esta sentencia. \u00a0A su vez, se plantear\u00e1n varios argumentos que adelantar\u00e1n conclusiones espec\u00edficas en cuanto a la s\u00edntesis derivada de la comparaci\u00f3n entre la premisa mayor y menor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reforma constitucional no incide en la definici\u00f3n de los objetivos esenciales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. \u00a0El primer aspecto que debe plantearse, a pesar de su sencillez, encuentra nodal importancia para la soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico base de esta sentencia. \u00a0Las modificaciones que el Acto Legislativo 3 de 2011 afectan contenidos normativos que hacen parte, \u00fanicamente, del t\u00edtulo XII, \u201cDel r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica\u201d, en espec\u00edfico las reglas constitucionales sobre intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, al igual que las definiciones del plan nacional de desarrollo y el plan de inversiones contenido en el presupuesto general de la Naci\u00f3n. \u00a0Aunque es evidente que la Constituci\u00f3n no puede ser v\u00e1lidamente interpretada a partir del estudio aislado de sus distintas disposiciones, en todo caso resulta importante destacar que las previsiones que determinan tanto la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, as\u00ed como las que enlistan los fines esenciales del Estado, no sufrieron ninguna modificaci\u00f3n nominal. \u00a0Quiere esto decir que ese n\u00facleo dogm\u00e1tico de la Constituci\u00f3n, descrito principalmente en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba C.P. \u00a0mantiene su vigencia y eficacia como criterio ordenador e identitario del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, no concurrir\u00edan en el presente caso argumentos suficientes para concluir que, en virtud del Acto Legislativo acusado, los fines esenciales del Estado y su definici\u00f3n misma han variado respecto de su concepci\u00f3n original, explicada en los fundamentos jur\u00eddicos 25 a 29 de esta sentencia. \u00a0As\u00ed, se conserva el fundamento del ESDD en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general. \u00a0Igualmente, los objetivos esenciales del aparato estatal se mantienen en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. \u00a0<\/p>\n
Debe tambi\u00e9n resaltarse que, como se explic\u00f3 al momento de determinar la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n, las normas que integran lo que se ha denominado por la jurisprudencia como la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica, tienen de manera general un car\u00e1cter instrumental y no son fines en s\u00ed mismas. \u00a0As\u00ed por ejemplo, de la redacci\u00f3n misma del art\u00edculo 334 C.P. se concluye un\u00edvocamente que la intervenci\u00f3n del Estado en la econ\u00f3mica se explica, e igualmente resulta v\u00e1lida, en tanto est\u00e1 dirigida a la consecuci\u00f3n de los fines esenciales contenidos en el n\u00facleo dogm\u00e1tico de la Carta al que se ha hecho referencia. \u00a0En otras palabras, la cl\u00e1usula del ESDD y la definici\u00f3n constitucional de los fines del Estado son el soporte te\u00f3rico para la aplicaci\u00f3n de medidas concretas, cuyo marco general lo fijan las previsiones de la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica. \u00a0Por lo tanto, prima facie estas medidas o acciones instrumentales carecer\u00edan de un alcance tal que pudiesen alterar la base dogm\u00e1tica que las justifica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por el mismo motivo que la jurisprudencia constitucional ha contemplado que las reglas de la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica no prescriben un grado o modo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0Sin embargo, en lo que s\u00ed insiste ese cuerpo normativo es que, al margen del modelo que se adopte, este devendr\u00e1 constitucionalmente v\u00e1lido cuando se muestre apto para la consecuci\u00f3n de los fines esenciales del Estado y la vigencia de la cl\u00e1usula de ESDD. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto de ha pronunciado la Corte al se\u00f1alar que \u201c[e]l modelo de Estado adoptado por la Constituci\u00f3n de 1991 no tiene un contenido neutro en lo que respecta al \u00e1mbito econ\u00f3mico. \u00a0En contrario, prev\u00e9 normas superiores expresas fundadas en dos pilares que explican la relaci\u00f3n entre el poder estatal y el mercado: (i) la protecci\u00f3n de la libertad de empresa y la libre iniciativa privada, garant\u00edas que carecen de car\u00e1cter absoluto, puesto que su ejercicio debe acompasarse con la funci\u00f3n social de la empresa, el inter\u00e9s social, la necesidad de contar con un mercado competitivo, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n (Art. 333); y (ii) la adscripci\u00f3n de competencias a las autoridades del Estado, basadas en su condici\u00f3n de director general de la econom\u00eda (Art. 334 C.P.), y establecidas para garantizar el goce efectivo de las mencionadas libertades, el cumplimiento de los l\u00edmites que le son propios, junto con las dem\u00e1s finalidades de la intervenci\u00f3n que ha previsto el Constituyente, como son el uso adecuado de los recursos naturales y del suelo; la producci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes y servicios p\u00fablicos y privados; la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda con el fin de de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano; el logro del pleno empleo de los recursos humanos; el aseguramiento a todas las personas y, en especial a las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos; y, por \u00faltimo, la promoci\u00f3n de la productividad, la competitividad y el desarrollo econ\u00f3mico. || No obstante, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha demostrado c\u00f3mo el grado de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda que resulta compatible con la Carta Pol\u00edtica no se restringe a los enunciados expuestos, sino que tambi\u00e9n pueden identificarse otros escenarios constitucionales de injerencia, tanto en las normas que integran la parte dogm\u00e1tica como la secci\u00f3n org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n. (\u2026) \u00a0Como se observa, el Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico, en el que se proscribe la intervenci\u00f3n estatal, como con modalidades de econom\u00eda de planificaci\u00f3n centralizada en las que el Estado es el \u00fanico agente relevante del mercado y la producci\u00f3n de bienes y servicios es un monopolio p\u00fablico. \u00a0En contrario, la Carta adopta un modelo de econom\u00eda social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condici\u00f3n de motor de la econom\u00eda, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica, con el \u00fanico prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general.\u201d70 \u00a0<\/p>\n
62. Esta afirmaci\u00f3n, a su vez, tiene efectos definitivos para la comprensi\u00f3n del principio o criterio orientador de la sostenibilidad fiscal. \u00a0En efecto, la permanencia inalterada de la cl\u00e1usula de ESDD y los fines esenciales del Estado implica, necesariamente, que la aplicaci\u00f3n de la SF solo resultar\u00e1 constitucionalmente admisible en tanto guarde unidad de sentido y de prop\u00f3sitos con el n\u00facleo dogm\u00e1tico con la Constituci\u00f3n. \u00a0Esto significa que la SF conserva la identidad instrumental de las dem\u00e1s disposiciones que integran la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica. \u00a0Con todo, ese particular naturaleza conceptual de la SF ser\u00e1 objeto de an\u00e1lisis separado en el aparte siguiente de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. \u00a0Con todo, la Corte no pierde de vista que a pesar de lo expuesto, podr\u00eda considerarse la hip\u00f3tesis de una reforma constitucional que, aunque desde una perspectiva nominal est\u00e9 encaminada a modificar las normas que integran la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica, en realidad tenga una entidad y alcance tal que llegase a subvertir los fines esenciales del Estado o el contenido de la cl\u00e1usula de ESDD. \u00a0En tal caso no se estar\u00eda ante una nueva norma de naturaleza instrumental, sino ante una modificaci\u00f3n de la Carta que podr\u00eda considerarse como una sustituci\u00f3n de la misma. \u00a0Con todo, ese escenario no se evidencia respecto de la consagraci\u00f3n constitucional de la SF, de acuerdo con las razones explicadas y las que se exponen en fundamentos jur\u00eddicos ulteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u201cprincipio\u201d o criterio de sostenibilidad fiscal tiene un car\u00e1cter exclusivamente instrumental \u00a0<\/p>\n
64. \u00a0Tanto del an\u00e1lisis conceptual como del estudio hist\u00f3rico del Acto Legislativo demandado, se infiere con claridad que el criterio ordenador no es un fin constitucional en s\u00ed mismo considerado, sino apenas un medio para la consecuci\u00f3n de los objetivos esenciales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. \u00a0Para sustentar esta conclusi\u00f3n, la Corte identifica las siguientes premisas. \u00a0<\/p>\n
64.1. Como se indic\u00f3 en precedencia, los fines esenciales del Estado, descritos en el art\u00edculo 2\u00ba C.P., no fueron objeto de reforma, de manera tal que no existe una prescripci\u00f3n normativa seg\u00fan la cual la SF sea un objetivo del ESDD, sino que simplemente alcanza el estatus de herramienta para la consecuci\u00f3n de los objetivos que dan identidad a la Constituci\u00f3n. \u00a0Esta tesis se reafirma al considerar que las regulaciones introducidas a la Carta por parte del Acto Legislativo acusado (i) est\u00e1n circunscritas a la Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica, en su entendimiento instrumental antes explicado; y (ii) no alteran las funciones estatales respecto de la intervenci\u00f3n de la econom\u00eda, ni los contenidos u objetivos constitucionales referidos a la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo y del presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.2. \u00a0Existe una cl\u00e1usula normativa expresa, contenida en el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 3\/11, modificatorio del art\u00edculo 334 C.P., la cual afirma ese car\u00e1cter instrumental del principio o criterio orientador de la SF. \u00a0En efecto, esta disposici\u00f3n se\u00f1ala expresamente que \u201c[d]icho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.\u201d \u00a0La interpretaci\u00f3n razonable de esa disposici\u00f3n obliga a sostener que la intenci\u00f3n un\u00edvoca de la reforma constitucional es prever una herramienta, que concurre con las dem\u00e1s existentes en la Constituci\u00f3n y la ley, para el logro de los fines esenciales del Estado, previstos en el Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte carecer\u00eda de sentido, en tanto interpretaci\u00f3n contra legem, contemplar que a pesar de existe una regla constitucional espec\u00edfica, que confiere a la sostenibilidad fiscal el car\u00e1cter de \u201cinstrumento\u201d, en realidad se est\u00e1 ante un principio constitucional que redirecciona los fines del Estado, al punto de obligar a las autoridades del Estado a garantizar, sobre cualquier otra consideraci\u00f3n, al disciplina fiscal y la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit. \u00a0Debe la Sala insistir que no se encuentra en la reforma constitucional acusada ning\u00fan enunciado normativo del cual se pueda predicar, incluso aplic\u00e1ndose f\u00f3rmulas extensivas o flexibles de interpretaci\u00f3n, una regla de esa naturaleza. \u00a0En ese orden de ideas, la inclusi\u00f3n en la Carta Pol\u00edtica de la SF se comprende como una previsi\u00f3n, adjetiva si se quiere, que viene a integrar las diversas herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la Constituci\u00f3n y dirigidos a la satisfacci\u00f3n de los fines del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.3. Incluso, la entidad jur\u00eddica de la SF como principio no se deriva del Acto Legislativo acusado, pues no existe evidencia que se est\u00e9 ante un nuevo principio constitucional o ante una reformulaci\u00f3n de la arquitectura de derechos, principios y valores que informan la Carta Pol\u00edtica. \u00a0En apartado anterior de esta decisi\u00f3n se explic\u00f3 que, en una instancia original del proyecto de reforma constitucional, la intenci\u00f3n del Gobierno fue lograr la aprobaci\u00f3n de la SF como un derecho \u2013 deber, con car\u00e1cter vinculante para las autoridades del Estado. \u00a0Este objetivo original fue radicalmente modificado por el Congreso durante el tr\u00e1mite de la iniciativa, en tanto (i) reformul\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de la SF, asign\u00e1ndole la condici\u00f3n de criterio orientador; y (ii) subordin\u00f3 la aplicaci\u00f3n de la SF a la satisfacci\u00f3n de los fines constitucionales del ESDD, al punto que como se explicar\u00e1 con mayor detalle en aparte siguiente, instaur\u00f3 cl\u00e1usulas l\u00edmite y de prohibici\u00f3n respecto de los derechos fundamentales. \u00a0 Esta comprobaci\u00f3n es importante, pues obliga a concluir que la SF no puede ser considerada en modo alguno como un nuevo principio constitucional, que tenga la misma naturaleza y jerarqu\u00eda que los principios fundamentales que otorgan identidad a la Carta Pol\u00edtica. (Arts. 1\u00ba a 10 C.P).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.4. Ahora bien, si se estudia detalladamente el contenido de la reforma constitucional, la Sala advierte que en ninguno de los textos reformados o adicionados a la Constituci\u00f3n se hace referencia a que la sostenibilidad fiscal sea un \u201cprincipio\u201d. \u00a0Esa previsi\u00f3n solo est\u00e1 contenida en el t\u00edtulo del Acto Legislativo 4 de 2011, el cual aunque pueda tener alg\u00fan valor interpretativo, en modo alguno tiene la condici\u00f3n de disposici\u00f3n constitucional aut\u00f3noma, en tanto no afecta el Texto Superior. \u00a0 En cambio, el Acto Legislativo define a la SF como un \u201cmarco\u201d que tiene la funci\u00f3n de \u201corientar\u201d. \u00a0La acepci\u00f3n usual de esos conceptos indica que la SF, as\u00ed entendida, consiste en un patr\u00f3n o gu\u00eda para la actuaci\u00f3n de las autoridades del Estado. \u00a0Al carecer de la naturaleza y peso espec\u00edfico de los principios constitucionales, no cumple objetivos aut\u00f3nomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados, \u00a0sino que es un herramienta que solo adquirir\u00e1 validez y funci\u00f3n constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista. \u00a0Estas finalidades, debe insistirse, por expresa prescripci\u00f3n del Acto Legislativo 3\/11, no son otras que las propias del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n, a su vez, implica que la posici\u00f3n adoptada por el ciudadano Longas Londo\u00f1o y por varios de los intervinientes sobre la naturaleza jur\u00eddica de la SF, est\u00e1 en realidad fundamentada en un falso dilema. Para el actor y quienes defienden la inexequibilidad de la medida, la SF es un principio constitucional que contiene un mandato espec\u00edfico, consistente en la maximizaci\u00f3n de la disciplina fiscal y la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit entre los ingresos nacionales y los gastos p\u00fablicos. \u00a0Ese mandato particular deb\u00eda optimizarse y ponderarse en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s principios constitucionales, en especial la dignidad humana, la democracia pluralista y la vigencia de los derechos. As\u00ed, se incluye un factor de naturaleza eminentemente fiscal que modificar\u00eda sustancialmente los objetivos del ESDD, de manera que se estaba ante una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que dicha estructura argumentativa pierde fuerza de convicci\u00f3n cuando se advierte que la SF, en realidad no es un principio constitucional, sino una herramienta para la consecuci\u00f3n de los fines del ESDD. \u00a0No es v\u00e1lido concluir, en ese orden de ideas, que la SF redefina los objetivos esenciales del Estado, en tanto un instrumento de ese car\u00e1cter no impone un mandato particular. \u00a0Puede ser comprendida, a lo sumo, como una medida de racionalizaci\u00f3n de la actividad de las autoridades, pero en todo caso sometida a la consecuci\u00f3n de los fines para el cual fue consagrada en la Constituci\u00f3n. Por ende, no es viable sostener que la SF deba ponderarse con los principios constitucionales fundamentales, habida consideraci\u00f3n que un marco o gu\u00eda para la actuaci\u00f3n estatal carece de la jerarqu\u00eda normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su protecci\u00f3n por parte de las ramas y \u00f3rganos del Estado. \u00a0 En otros t\u00e9rminos, no puede plantearse un conflicto normativo, ni menos a\u00fan una antinomia constitucional, entre la sostenibilidad fiscal y los principios fundamentales del ESDD, pues est\u00e1n en planos jer\u00e1rquicos marcadamente diferenciados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.5. Por ende, se impone una conclusi\u00f3n sobre la interpretaci\u00f3n adecuada de la sostenibilidad fiscal: Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarqu\u00eda propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, estos s\u00ed con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podr\u00e1 predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significar\u00eda que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Pol\u00edtica ser\u00eda desplazado por un marco o gu\u00eda para la actuaci\u00f3n estatal, lo que es manifiestamente err\u00f3neo desde la perspectiva de la interpretaci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio o criterio de sostenibilidad fiscal se interpreta conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos \u00a0<\/p>\n
65. En varias oportunidades se ha se\u00f1alado que dentro de las adiciones incorporadas al art\u00edculo 334 C.P. por el Acto Legislativo acusado, se encuentra la cl\u00e1usula seg\u00fan la cual el marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. \u00a0Como lo advierten varios de los intervinientes, esta disposici\u00f3n integra a la reforma constitucionalidad el principio de progresividad de los derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de progresividad es uno de los aspectos relacionados con la eficacia de los derechos constitucionales que la jurisprudencia de la Corte m\u00e1s ha analizado, en especial a la luz del derecho internacional de los derechos humanos (en adelante DIDH), conforme lo prescribe el art\u00edculo 93 C.P. \u00a0Es por esta raz\u00f3n que, dentro del an\u00e1lisis hist\u00f3rico de la iniciativa, se demostr\u00f3 que el Congreso dej\u00f3 claro que la inclusi\u00f3n del principio en comento en la reforma, estaba vinculada a que la progresividad fuese entendida de acuerdo a las reglas que esta Corporaci\u00f3n ha fijado en su jurisprudencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, en ejercicio de su funci\u00f3n de guarda de la integridad de la Constituci\u00f3n, ha interpretado el principio de progresividad, a fin de hacerlo arm\u00f3nico con la vigencia de las dem\u00e1s disposiciones superiores y, en especial, con la garant\u00eda de los derechos constitucionales. \u00a0El Acto Legislativo acusado no plantea un principio de regresividad de naturaleza diferente, sino que este debe entenderse a partir de las reglas que la Corte ha fijado sobre la materia, al definir su contenido y alcance.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. \u00a0El primer aspecto que debe dilucidarse, en especial habida consideraci\u00f3n de los argumentos planteados por el demandante y algunos de los intervinientes, consiste en afirmar que ning\u00fan t\u00f3pico del principio de progresividad permite convertirlo en un instrumento para negar la protecci\u00f3n efectiva de los derechos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligaci\u00f3n del Estado de \u201cseguir hacia adelante\u201d en la consecuci\u00f3n del goce pleno de estas garant\u00edas. \u00a0Quiere esto decir que los Estados no pueden quedarse inm\u00f3viles ante la satisfacci\u00f3n de los mismos, sino que deben propender por el aumento de la cobertura y de las garant\u00edas que le son propios, hasta el m\u00e1ximo posible, a trav\u00e9s del establecimiento de medidas legislativas y de cualquier otra \u00edndole. \u00a0De otro lado, el principio de progresividad implica la prohibici\u00f3n correlativa de regresividad, de acuerdo con la cual una vez se ha llegado a determinado nivel de protecci\u00f3n, el Estado encuentra vedado retroceder en esa garant\u00eda, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, el cual demuestre que la medida regresiva es imprescindible para cumplir con el fin constitucionalmente imperioso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance del principio de progresividad se reduce, as\u00ed entendido, al imperativo de aumentar el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de los derechos sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la obligaci\u00f3n de adoptar medidas inmediatas para la protecci\u00f3n del derecho, evitar que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni tampoco, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, negar el car\u00e1cter interdependiente e indivisible de los derechos.71 Este asunto est\u00e1 suficientemente definido por el DIDH, conforme lo explica la Observaci\u00f3n General No. 3 \u201cLa \u00edndole de las obligaciones de los Estados\u201d, del Comit\u00e9 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, que sobre el t\u00f3pico se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c9. La principal obligaci\u00f3n en lo que ata\u00f1e a resultados que se refleja en el p\u00e1rrafo 1 del art\u00edculo 2 es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente… la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]”. \u00a0La expresi\u00f3n “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para describir la intenci\u00f3n de esta frase. \u00a0El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales en general no podr\u00e1 lograrse en un breve per\u00edodo de tiempo. \u00a0En este sentido, la obligaci\u00f3n difiere de manera importante de la que figura en el art\u00edculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos e incorpora una obligaci\u00f3n inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. \u00a0Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relaci\u00f3n con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligaci\u00f3n de todo contenido significativo. \u00a0Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada pa\u00eds el asegurar la plena efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. \u00a0Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la raz\u00f3n de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. \u00a0Este impone as\u00ed una obligaci\u00f3n de proceder lo m\u00e1s expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. \u00a0Adem\u00e1s, todas las medidas de car\u00e1cter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerir\u00e1n la consideraci\u00f3n m\u00e1s cuidadosa y deber\u00e1n justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del m\u00e1ximo de los recursos de que se disponga.\u201d (subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67. \u00a0La actual jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que el principio de progresividad no es solo aplicable a la categor\u00eda de los derechos sociales, sino que refiere a la faceta prestacional que tienen todos los derechos constitucionales, bien sean catalogados nominalmente como fundamentales, sociales o colectivos. Del mismo modo, estas distintas categor\u00edas de derechos adquieren car\u00e1cter iusfundamental a partir de diversos criterios, relacionados con las particularidades del caso concreto, o su concreci\u00f3n legislativa como un derecho subjetivo. \u00a0En ese sentido, es err\u00f3nea la categor\u00eda de derechos prestacionales, en oposici\u00f3n a los derechos fundamentales, puesto que todo derecho constitucional tiene facetas de prestaci\u00f3n, enmarcadas en la vigencia del principio de progresividad.72 Esto en raz\u00f3n del car\u00e1cter indivisible e interdependiente de dichos derechos. Sobre el particular la Sala ha se\u00f1alado que \u201ctodos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y pol\u00edticos como los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, implican obligaciones de car\u00e1cter negativo y positivo. \u00a0A diferencia de lo que sol\u00eda afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y pol\u00edticos tambi\u00e9n requieren de la adopci\u00f3n de medidas, la destinaci\u00f3n de recursos y la creaci\u00f3n de instituciones para hacerlos efectivos. (\u2026) Adicionalmente, esta Corte ha reconocido que los derechos fundamentales tienen unos contenidos m\u00ednimos \u2013negativos y positivos- de cumplimiento inmediato y otros de contenido abierto y sujetos a la configuraci\u00f3n legislativa. Sin embargo, la libertad de configuraci\u00f3n del legislador de dichos contenidos abiertos e indeterminados no es absoluta; el legislador est\u00e1 sujeto a los principios de no discriminaci\u00f3n y progresividad y no regresividad \u2013cuando se trata de contenidos prestacionales-, entre otros.\u201d73 \u00a0<\/p>\n
68. \u00a0Conforme a lo expuesto, el principio de progresividad guarda una estrecha relaci\u00f3n conceptual con los criterios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos, por lo que resulta necesario que la Sala se concentre en ese aspecto particular. \u00a0Sobre esta materia, se advierte que la Sala Novena de Revisi\u00f3n, en la reciente sentencia T-235\/11 hizo una s\u00edntesis comprehensiva sobre la jurisprudencia constitucional que ha tratado estos t\u00f3picos, an\u00e1lisis que conviene reiterar en la presente decisi\u00f3n a fin de otorgar precisi\u00f3n conceptual sobre dichas materias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68.2. \u00a0Esta concepci\u00f3n de los derechos constitucionales debi\u00f3 ser prontamente abandonada por la jurisprudencia de la Corte, en raz\u00f3n de sus profundos inconvenientes te\u00f3ricos y dogm\u00e1ticos. \u00a0Los problemas te\u00f3ricos se evidencian al observar que los derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas unas de naturaleza prestacional. \u00a0En t\u00e9rminos simples, la satisfacci\u00f3n de los derechos fundamentales impone para el Estado el deber de prodigar condiciones materiales concretas, sin las cuales ser\u00eda nugatorio su goce efectivo. \u00a0Por ejemplo, la eficacia m\u00ednima del derecho al debido proceso depende de que el Estado prodigue un sistema de justicia, conformado tanto por jueces y servidores judiciales, como por la infraestructura necesaria para cumplan sus funciones. \u00a0Tales requerimientos tienen naturaleza decididamente prestacional. \u00a0De otro lado, la eficacia de derechos que han sido catalogados conceptualmente como sociales, como el derecho de asociaci\u00f3n sindical, dependen tambi\u00e9n del cumplimiento de deberes negativos por parte del Estado, como la no interferencia en la conformaci\u00f3n y actividades propias de los sindicatos. \u00a0En t\u00e9rminos de la Corte, \u201c\u2026los derechos fundamentales poseen una estructura compleja o una multiplicidad de facetas, por lo que su satisfacci\u00f3n acarrea el cumplimiento de un haz de obligaciones tanto positivas como negativas para el Estado. En ese sentido, en el fallo T-760 de 200876 sentenci\u00f3 la Corporaci\u00f3n que atribuir la cualidad de prestacional a un derecho es un error categorial, pues esa caracter\u00edstica se predica de algunas de sus facetas y no del derecho considerado como un todo.\u201d77 \u00a0<\/p>\n
En cuanto los inconvenientes de naturaleza dogm\u00e1tica, la jurisprudencia constitucional ha llegado a un consenso, nutrido por las normas del DIDH, acerca de la aplicaci\u00f3n en el plano de la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales, de las propiedades de indivisibilidad e interdependencia que les son atribuibles. \u00a0Por ende, se ha concluido que todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos encuentra un v\u00ednculo escindible con el principio de dignidad humana, fundante y justificativo del ESDD. Por lo tanto, la tesis de la conexidad entre los derechos sociales y los derechos fundamentales, como presupuesto para la justiciabilidad de aquellos, perder\u00eda sustento al preferirse esta visi\u00f3n integradora del car\u00e1cter iusfundamental de los derechos. As\u00ed se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia T-016\/07, en la que la Corte plante\u00f3 las condiciones te\u00f3ricas para la fundamentalidad del derecho a la salud. \u00a0En dicho fallo se plantearon lo siguientes argumentos, que en raz\u00f3n de su importancia para la presente decisi\u00f3n, se transcriben in extenso: \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]os derechos civiles y pol\u00edticos as\u00ed como los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de car\u00e1cter negativo como de \u00edndole positiva78. El Estado ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena realizaci\u00f3n en la pr\u00e1ctica de todos estos derechos \u2013 pol\u00edticos, civiles, sociales, econ\u00f3micos y culturales \u2013 es preciso, tambi\u00e9n, que el Estado adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado). \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan esta \u00f3ptica, la implementaci\u00f3n pr\u00e1ctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre depender\u00e1 de una mayor o menor erogaci\u00f3n presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales \u2013 como el derecho a la salud, a la educaci\u00f3n, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros – de su car\u00e1cter de derechos fundamentales resultar\u00eda no s\u00f3lo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales \u2013 con independencia de si son civiles, pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, culturales, de medio ambiente – poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podr\u00eda predicar la fundamentalidad. Restarles el car\u00e1cter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo dem\u00e1s, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciaci\u00f3n artificial que hoy resulta obsoleta as\u00ed sea explicable desde una perspectiva hist\u00f3rica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- De acuerdo con la l\u00ednea de pensamiento expuesta y que acoge la Sala en la presente sentencia, la fundamentalidad de los derechos no depende \u2013 ni puede depender \u2013 de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la pr\u00e1ctica. Los derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democr\u00e1ticamente a la categor\u00eda de bienes especialmente protegidos por la Constituci\u00f3n. Estos valores consignados en normas jur\u00eddicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales m\u00e1s all\u00e1 de las cuales no puede ir la acci\u00f3n estatal sin incurrir en una actuaci\u00f3n arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstenci\u00f3n). Significan, de modo simult\u00e1neo, admitir que en el Estado social y democr\u00e1tico de derecho, no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios \u2013 econ\u00f3micos y educativos – indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ah\u00ed el matiz activo del papel del Estado en la consecuci\u00f3n de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situaci\u00f3n de desventaja social, econ\u00f3mica y educativa. Por ello, tambi\u00e9n la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relaci\u00f3n con las condiciones de partida mediante una acci\u00f3n estatal eficaz (obligaciones estatales de car\u00e1cter positivo o de acci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.- Ahora bien, una cosa es la fundamentalidad de los derechos y otra \u2013 muy distinta \u2013 la aptitud de hacerse efectivos tales derechos en la pr\u00e1ctica o las v\u00edas que se utilicen para ese fin. En un escenario como el colombiano caracterizado por la escasez de recursos, en virtud de la aplicaci\u00f3n de los principios de equidad, de solidaridad, de subsidiariedad y de eficiencia, le corresponde al Estado y a los particulares que obran en su nombre, dise\u00f1ar estrategias con el prop\u00f3sito de conferirle primac\u00eda a la garant\u00eda de efectividad de los derechos de las personas m\u00e1s necesitadas por cuanto ellas y ellos carecen, por lo general, de los medios indispensables para hacer viable la realizaci\u00f3n de sus propios proyectos de vida en condiciones de dignidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
12.- Hoy se muestra artificioso predicar la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales los cuales tienen todos \u2013 unos m\u00e1s que otros – una connotaci\u00f3n prestacional innegable. Ese requerimiento debe entenderse en otros t\u00e9rminos, es decir, en tanto enlace estrecho entre un conjunto de circunstancias que se presentan en el caso concreto y la necesidad de acudir a la acci\u00f3n de tutela en cuanto v\u00eda para hacer efectivo el derecho fundamental. As\u00ed, a prop\u00f3sito del derecho fundamental a la salud puede decirse que respecto de las prestaciones excluidas de las categor\u00edas legales y reglamentarias \u00fanicamente podr\u00e1 acudirse al amparo por v\u00eda de acci\u00f3n de tutela en aquellos eventos en los cuales logre demostrarse que la falta de reconocimiento del derecho fundamental a la salud (i) significa a un mismo tiempo lesionar de manera seria y directa la dignidad humana de la persona afectada con la vulneraci\u00f3n del derecho; (ii) se pregona de un sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional79 y\/o (iii) implica poner a la persona afectada en una condici\u00f3n de indefensi\u00f3n por su falta de capacidad de pago para hacer valer ese derecho. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
De cualquier manera, tambi\u00e9n en estos casos, los jueces deber\u00e1n constatar en concreto la \u00edndole de la prestaci\u00f3n reclamada y habr\u00e1n de analizar con detalle la situaci\u00f3n en que se exige su cumplimiento pues, como lo ha indicado la Sala, se trata de obligaciones cuya realizaci\u00f3n implica fuertes erogaciones econ\u00f3micas y en pa\u00edses con recursos escasos no puede perderse de vista la necesidad de fijar prioridades. De ah\u00ed que el v\u00ednculo entre la no prestaci\u00f3n del servicio exigido y la afectaci\u00f3n de la dignidad de la persona as\u00ed como la falta de capacidad de pago constituyan criterios determinantes para que proceda la protecci\u00f3n del derecho fundamental a la salud por v\u00eda de tutela cuando se trata de prestaciones no contempladas en los planes legales y reglamentarios de salud. \u00a0<\/p>\n
13.- Puede decirse, por consiguiente, que las restricciones de tipo presupuestario, las cuales no sin frecuencia se conectan con la puesta en pr\u00e1ctica de los derechos fundamentales, suponen que algunas veces sea necesario adoptar pol\u00edticas legislativas y reglamentarias, para hacer viable la eficacia de estos derechos. En otros t\u00e9rminos, existen derechos cuya implementaci\u00f3n pol\u00edtica, legislativa, econ\u00f3mica y t\u00e9cnica es m\u00e1s exigente que la de otros derechos y depende de fuertes erogaciones econ\u00f3micas. Estos derechos, no obstante, no pierden por mediar ese desarrollo pol\u00edtico, reglamentario y t\u00e9cnico su car\u00e1cter fundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La fundamentalidad de los derechos cuyo contenido es acentuadamente prestacional, tal como sucede con el derecho a la salud, se manifiesta, entre otras cosas, en el hecho que ante la renuencia de las instancias pol\u00edticas y administrativas competentes en implementar medidas orientadas a realizar estos derechos en la pr\u00e1ctica, los jueces pueden hacer efectivo su ejercicio por v\u00eda de tutela cuando la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas termina por desconocer por entero la conexi\u00f3n existente entre la falta de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales y la posibilidad de llevar una vida digna y de calidad, especialmente de personas colocadas en situaci\u00f3n evidente de indefensi\u00f3n. La falta de capacidad econ\u00f3mica, el estado de indigencia, el alto riesgo de ver afectadas las personas la posibilidad de vivir una vida digna, son circunstancias que han de ser consideradas por los jueces para determinar la procedencia de la tutela en caso de omisi\u00f3n legislativa y administrativa pues se trata de derechos fundamentales.\u201d \u00a0<\/p>\n
68.3. A partir de las consideraciones anteriores, las propiedades de interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la jurisprudencia constitucional que \u201clos derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realizaci\u00f3n de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogm\u00e1ticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario.80\u201d81 A su vez, ese mismo precedente determina que la posibilidad de \u201ctraducci\u00f3n\u201d en derechos fundamentales subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posici\u00f3n jur\u00eddica subjetiva de car\u00e1cter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si est\u00e1n plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del derecho solicitado por v\u00eda de tutela, a partir de los citados consensos. \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, la procedibilidad de la tutela para la protecci\u00f3n de esferas positivas de los derechos est\u00e1 condicionada a (i) que la esfera prestacional requerida no comprometa un alto esfuerzo econ\u00f3mico, como cuando se solicita informaci\u00f3n adecuada en un puesto de servicio al p\u00fablico; (ii) que se solicite el cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreci\u00f3n pol\u00edtica, o (iii) que sean prestaciones imprescindibles para la garant\u00eda de la dignidad humana, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n o el DIDH.82\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, como ya tuvo oportunidad de plantearse en los fundamentos jur\u00eddicos anteriores, el juez constitucional debe tener presente, al evaluar la procedencia de la acci\u00f3n de tutela frente a facetas positivas de un derecho constitucional, que la inacci\u00f3n estatal no es constitucionalmente leg\u00edtima en virtud del principio de progresividad, que ordena dar \u201cpasos hacia adelante\u201d y proh\u00edbe los pasos regresivos en la cobertura y eficacia de los derechos constitucionales.83\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69. \u00a0Las consideraciones anteriores tienen efectos directos en la interpretaci\u00f3n del criterio orientador de sostenibilidad fiscal, de acuerdo con su regulaci\u00f3n en el Acto Legislativo objeto de examen. Como se indic\u00f3, el par\u00e1grafo adicionado por la enmienda constitucional al art\u00edculo 334 C.P. ordena que la aplicaci\u00f3n de la SF no pueda servir de base para que ninguna autoridad estatal menoscabe los derechos fundamentales, restrinja su alcance o niegue su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0<\/p>\n
Esta prohibici\u00f3n, en criterio de la Corte, debe leerse de manera arm\u00f3nica con los argumentos precedentes y, en especial, con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucionalidad para determinar la iusfundamentalidad de una posici\u00f3n jur\u00eddica particular, explicados en los fundamentos anteriores. \u00a0Es decir, cuando el Acto Legislativo determina que el SF debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de los derechos fundamentales, quiere decir que la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de esas posiciones jur\u00eddicas, conforme a la doctrina que sobre ese respecto ha fijado la Corte. \u00a0Por ende debe rechazarse, por ser contraria a la Constituci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual la SF est\u00e1 basada en la distinci\u00f3n, ya superada, entre derechos de primera y segunda generaci\u00f3n y que, adem\u00e1s, el criterio de SF tiene por objeto aplazar o restringir el alcance de los derechos sociales, en oposici\u00f3n a los derechos fundamentales. \u00a0Se ha se\u00f1alado que esa restricci\u00f3n presenta profundos problemas dogm\u00e1ticos y te\u00f3ricos, de manera tal que la jurisprudencia constitucional ha concluido que la definici\u00f3n de un derecho como fundamental depende de factores espec\u00edficos, relacionados con el v\u00ednculo entre la dignidad humana y la prestaci\u00f3n correspondiente. \u00a0Por ende, no de otra forma puede interpretarse la prohibici\u00f3n mencionada, sino de manera acorde con estos postulados, esto es, que cuando se hace referencia a los \u201cderechos fundamentales\u201d, se entiende con claridad que son aquellas posiciones jur\u00eddicas que adquieren naturaleza iusfundamental, seg\u00fan la metodolog\u00eda antes expuesta. \u00a0Esta explicaci\u00f3n dista radicalmente de distinciones simplemente convencionales entre libertades y derechos prestacionales, sino que versa sobre el grado de necesidad de protecci\u00f3n constitucional en el caso concreto, valorado en t\u00e9rminos de vigencia del principio de dignidad humana. \u00a0<\/p>\n
70. \u00a0Esta interpretaci\u00f3n, a su vez, es consonante con otras previsiones del Acto Legislativo, como aquella que subordina al criterio orientador de la SF al logro de los fines del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. Si se parte de considerar que la cl\u00e1usula del ESDD est\u00e1 basada, entre otros pilares, en el principio de dignidad humana y que, a su vez, este principio es el basamento te\u00f3rico para la definici\u00f3n de una posici\u00f3n jur\u00eddica como iusfundamental, entonces la interpretaci\u00f3n v\u00e1lida de la SF debe mostrarse compatible con la garant\u00eda de esas posiciones jur\u00eddicas, encuadradas en el concepto de \u201cderechos fundamentales\u201d, que a su vez encuentra su definici\u00f3n concreta en la metodolog\u00eda explicada en este fundamento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Acto Legislativo contiene cl\u00e1usulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del gasto p\u00fablico social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71. El presente an\u00e1lisis demuestra que el Acto Legislativo acusado contiene diversas cautelas, un\u00edvocamente dirigidas a determinar que el criterio de SF es un instrumento subordinado al logro de los fines propios del ESDD, entre los que encuentra lugar central la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales. \u00a0Este prop\u00f3sito es reforzado por la inclusi\u00f3n de cl\u00e1usulas prohibitivas espec\u00edficas, dirigidas a evitar que una err\u00f3nea comprensi\u00f3n de la SF lleve a desvirtuar dichos objetivos esenciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.1. La primera cl\u00e1usula de este car\u00e1cter se encuentra en el inciso primero del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 3\/11, modificatorio del art\u00edculo 334 C.P. \u00a0All\u00ed se indica que el gasto p\u00fablico social tiene car\u00e1cter prioritario, de manera que la SF no podr\u00e1 servir de base para posponer su ejecuci\u00f3n. Quiere esto decir que aquellas partidas dedicadas a la satisfacci\u00f3n de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable, y en general las garant\u00edas predicables de lo reglado en los art\u00edculos 350 y 366 C.P., \u00a0no podr\u00e1n verse afectadas por la aplicaci\u00f3n del criterio de SF, pues ello significar\u00eda que ese gasto dejar\u00eda de ser prioritario, contrari\u00e1ndose con ello el mandato constitucional previsto por el Acto Legislativo mencionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A esta prohibici\u00f3n se suma la prevista para el caso particular del incidente de impacto fiscal, donde se indica que su aplicaci\u00f3n en ning\u00fan caso afectar\u00e1 el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales. \u00a0Sin embargo, debe advertirse que esta previsi\u00f3n es subsumida por una prohibici\u00f3n de car\u00e1cter m\u00e1s amplio, como se explica enseguida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.2. \u00a0La cl\u00e1usula prohibitiva de mayor alcance est\u00e1 contenida en el par\u00e1grafo adicionado al art\u00edculo 334 C.P., seg\u00fan el cual ninguna autoridad estatal podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0Aunque esta previsi\u00f3n inicia se\u00f1alando que su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n refiere al \u201cpresente art\u00edculo\u201d, lo que incidir\u00eda en la aplicaci\u00f3n de la SF en la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, al igual que respecto del incidente de impacto fiscal, ello no implica que la citada cl\u00e1usula de prohibici\u00f3n no sea predicable de cualquier escenario de uso o invocaci\u00f3n de la SF. \u00a0Esto debido a que por expreso mandato del Acto Legislativo, la SF es un instrumento para la consecuci\u00f3n de los fines del ESDD, lo cual quiere decir que no puede servir de base para la afectaci\u00f3n de aquellas posiciones jur\u00eddicas que adquieren condici\u00f3n de iusfundamentalidad, en tanto aquellas se relacionan con dichos objetivos del Estado Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, bien sea en los escenarios de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, en el tr\u00e1mite del incidente de impacto fiscal o en la elaboraci\u00f3n del plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Naci\u00f3n, la aplicaci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal est\u00e1 sometida, en su condici\u00f3n instrumental, al logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de los derechos de los que se predica naturaleza fundamental, en los t\u00e9rminos explicados en esta sentencia. Esta conclusi\u00f3n a su vez se obtiene de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual en toda circunstancia debe privilegiarse la vigencia de los principios fundamentales del Estado, que conforman el n\u00facleo dogm\u00e1tico de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72. Advierte la Corte que estas cl\u00e1usulas prohibitivas tienen car\u00e1cter sustantivo, por lo que son de inexcusable cumplimiento en todos los \u00e1mbitos en que se pretenda aplicar el criterio ordenador de sostenibilidad fiscal. \u00a0Por lo tanto, el car\u00e1cter instrumental de la SF implica su permanente subordinaci\u00f3n a la vigencia de los derechos fundamentales. \u00a0Esta afirmaci\u00f3n desvirt\u00faa lo planteado por el actor y algunos intervinientes, quienes defienden la existencia de una relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n en sentido contrario. \u00a0Aqu\u00ed debe insistirse en que la SF es un criterio orientador de la actividad estatal un\u00edvocamente dirigida, por mandato constitucional, a la satisfacci\u00f3n de los principios fundamentales del ESDD. \u00a0Adem\u00e1s, como tambi\u00e9n se ha expuesto en precedencia, el Acto Legislativo no integr\u00f3 la sostenibilidad fiscal a dichos principios esenciales del Estado Constitucional. \u00a0En contrario, la SF est\u00e1 prevista como un instrumento para el logro efectivo de los objetivos fijados por el Constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El incidente de impacto fiscal es un escenario reglado de interlocuci\u00f3n que no desvirt\u00faa la separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
73. \u00a0El Acto Legislativo prev\u00e9 al incidente de impacto fiscal como un procedimiento, de \u00edndole constitucional, dirigido a permitir que los Ministros del Gobierno o el Procurador General de la Naci\u00f3n expresen ante las altas cortes las explicaciones acerca de la afectaci\u00f3n que se evidencien a la SF, respecto de los efectos de una sentencia en particular. Esto con el fin que la corporaci\u00f3n judicial correspondiente analice estos argumentos, a efectos de determinar si procede modular, modificar o diferir dichos efectos, con el objeto de evitar alteraciones serias a la sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, el an\u00e1lisis del contenido de la enmienda constitucional demandada permite identificar los siguientes t\u00f3picos definitorios respecto del incidente mencionado, los cuales permiten evidenciar su contenido y alcance, a partir del an\u00e1lisis sistem\u00e1tico del precepto frente a las dem\u00e1s normas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74. De manera general, debe destacarse que el desarrollo del procedimiento constitucional de incidente de impacto fiscal, corresponde al Congreso en ejercicio de su amplia competencia legislativa en esa materia, seg\u00fan lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. \u00a0En efecto, se trata de un procedimiento judicial sui generis, que no puede ser subsumido por otro tr\u00e1mite judicial preexistente y, que en consecuencia, requiere ser previamente desarrollado en sus aspectos m\u00e1s puntuales por el legislador, a partir de las reglas particulares y concretas que determinen sus diferentes etapas procesales. \u00a0Con todo, los aspectos esenciales del procedimiento que desarrollar\u00e1 el legislador ya han sido fijados por el Acto Legislativo acusado, las cuales conforman un marco vinculante para la regulaci\u00f3n legal ulterior, como pasa a explicarse. \u00a0<\/p>\n
74.1. Se ha determinado que en cuanto a la legitimaci\u00f3n para promover el incidente, corresponde exclusivamente a los Ministros del Gobierno y al Procurador General de la Naci\u00f3n, sin que la Constituci\u00f3n haya previsto cl\u00e1usulas de delegaci\u00f3n a otros servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.2. El incidente de impacto fiscal es, como se ha explicado en esta sentencia, un espacio de interlocuci\u00f3n entre los mencionados funcionarios y las altas cortes, donde se les confiere a aquellos la potestad de presentar explicaciones y argumentos a estas, relativos a la afectaci\u00f3n de la SF por los efectos de una sentencia judicial. \u00a0Esto implica que la Constituci\u00f3n impone a un carga argumentativa particular a dichos servidores estatales, la cual no puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar con ello la regulaci\u00f3n constitucional objeto de estudio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Sala que a este respecto el Acto Legislativo replica otras modalidades de an\u00e1lisis fiscal de decisiones estatales, como sucede con los lineamientos que las normas org\u00e1nicas sobre marco fiscal de mediano plazo fijan al legislador, respecto de proyectos de ley con incidencia fiscal. \u00a0A este respecto la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en se\u00f1alar que si bien el Congreso debe contemplar la incidencia fiscal de la medida, en todo caso quien tiene la competencia general para evidenciar la incompatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo es el Gobierno. \u00a0Por ende, en caso que el Ejecutivo d\u00e9 concepto favorable a esas regulaciones o simplemente no cuestione las razones dadas por el Congreso sobre la materia, no es viable concluir la afectaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n org\u00e1nica de \u00edndole presupuestal. \u00a0Sobre este particular, la Corte ha indicado que \u201c[e]l mandato de adecuaci\u00f3n entre la justificaci\u00f3n de los proyectos de ley y la planeaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, empero, no puede comprenderse como un requisito de tr\u00e1mite para la aprobaci\u00f3n de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluaci\u00f3n t\u00e9cnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinaci\u00f3n de las fuentes adicionales de financiaci\u00f3n y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretaci\u00f3n de esta naturaleza constituir\u00eda una carga irrazonable para el Legislador y otorgar\u00eda un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este car\u00e1cter, que involucra una barrera en la funci\u00f3n constitucional de producci\u00f3n normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes p\u00fablicos y el principio democr\u00e1tico. || Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la pol\u00edtica econ\u00f3mica trazada por el Gobierno. As\u00ed, si el Ejecutivo considera que las c\u00e1maras han efectuado un an\u00e1lisis de impacto fiscal err\u00f3neo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias econ\u00f3micas del proyecto.\u201d84 \u00a0<\/p>\n
A su vez, como se trata de una decisi\u00f3n judicial, la providencia que resuelva el incidente de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 estar sometida a los deberes que le son propios a ese tipo de actuaciones estatales, espec\u00edficamente la obligaci\u00f3n de motivarla a partir de argumentos sustantivos, en especial cuando se decida hacer uso de las opciones de modificaci\u00f3n, modulaci\u00f3n o diferimiento de los efectos del fallo correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.3. Sin embargo, tambi\u00e9n encuentra la Corte que el incidente de impacto fiscal tiene un \u00e1mbito a\u00fan m\u00e1s restringido, pues no comporta un deber primigenio para las altas cortes en cuanto a la justificaci\u00f3n de sus decisiones. \u00a0Quiere esto decir que, aunque las autoridades judiciales est\u00e1n llamadas a tener en cuenta el criterio orientador de sostenibilidad fiscal, ello no significa que est\u00e9n obligadas a plantear un estudio detallado sobre las implicaciones fiscales de sus fallos, entre otras razones porque ello exceder\u00eda los l\u00edmites de sus competencias constitucionales. \u00a0Este tipo de argumentos corresponden exclusivamente al Ejecutivo o, en los t\u00e9rminos de la enmienda constitucional, al Procurador General o al Ministros cuando promuevan el incidente en comento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, n\u00f3tese que el campo de acci\u00f3n del incidente tambi\u00e9n est\u00e1 restringido a asuntos diferentes a la sentencia en s\u00ed misma considerada. \u00a0Si bien en la versi\u00f3n original de la iniciativa, el incidente se opon\u00eda a la decisi\u00f3n judicial, el texto definitivo hace referencia exclusiva a los \u201cefectos\u201d de la sentencia. \u00a0Esta modificaci\u00f3n es trascendental, puesto que permite afirmar que las implicaciones del incidente de impacto fiscal no pueden llegar a afectar los efectos de cosa juzgada de lo decidido por la alta corte de que se trate. \u00a0Por ejemplo, en virtud del incidente en comento no podr\u00eda modificarse una decisi\u00f3n que protege derechos constitucionales, al punto de cambiar el sentido de la decisi\u00f3n a uno que niegue el amparo de esas garant\u00edas. Esto debido a que esa transformaci\u00f3n no versar\u00eda sobre los efectos, sino sobre la sentencia en s\u00ed misma considerada, que por mandato de la Constituci\u00f3n no puede verse afectada por lo que resuelvan las altas cortes como consecuencia del tr\u00e1mite del incidente de impacto fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme lo expuesto, la Sala resalta que el Acto Legislativo hace una importante distinci\u00f3n entre la sentencia y sus efectos, diferenciaci\u00f3n que ya hab\u00eda evidenciado la Corte respecto a lo que ha denominado como fallos con \u201c\u00f3rdenes complejas\u201d. \u00a0Sobre este respecto se ha enfatizado que es usual que los fallos que protejan facetas prestacionales de derechos constitucionales, est\u00e9n sometidos a etapas o condiciones para su cumplimiento, en aras de garantizar la eficacia material de los derechos. \u00a0As\u00ed, en la sentencia T-086\/03 se explic\u00f3 c\u00f3mo en las decisiones que, como sucede en la acci\u00f3n de tutela, se protegen derechos fundamentales, deben distinguirse dos momentos diferenciados. \u00a0El primero, que es la decisi\u00f3n en la que se profiere una resoluci\u00f3n judicial que ampara el derecho. \u00a0El segundo, que es de las \u00f3rdenes de protecci\u00f3n, en donde el funcionario judicial adopta los remedios sustantivos para restituir al afectado en el goce efectivo de los derechos fundamentales. \u00a0Mientras el primer momento est\u00e1 cobijado por los efectos estrictos de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad de revesar la decisi\u00f3n de amparo, no sucede lo mismo con las \u00f3rdenes de protecci\u00f3n. \u00a0En este caso incluso resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el sentido de las \u00f3rdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de primer orden, que as\u00ed lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales concernidos. \u00a0A su vez, esa distinci\u00f3n se explica en que muchos de los fallos de protecci\u00f3n de derechos constitucionales no son simples, de ejecuci\u00f3n inmediata y de una sola actuaci\u00f3n, sino que pueden involucrar \u00f3rdenes complejas, las cuales pueden extenderse por un periodo de tiempo, requerir varias actuaciones administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones presupuestales. \u00a0Sobre el particular, la sentencia en comento expres\u00f3 los argumentos siguientes, que la Sala considera pertinente reiterar en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1. La misi\u00f3n primordial que la Constituci\u00f3n encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que as\u00ed sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violaci\u00f3n o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisi\u00f3n de amparo, es decir, la determinaci\u00f3n de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acci\u00f3n de tutela, y la orden espec\u00edfica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en t\u00e9rminos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisi\u00f3n del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adopt\u00f3 Como la orden es consecuencia de la decisi\u00f3n de amparo y su funci\u00f3n es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto f\u00e1ctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden espec\u00edfica tienen unas caracter\u00edsticas especiales en materia de acci\u00f3n de tutela. Las \u00f3rdenes pueden ser complementadas para lograr \u201cel cabal cumplimiento\u201d del fallo, dadas las circunstancias del caso concreto y su evoluci\u00f3n. Tal fue la determinaci\u00f3n del legislador extraordinario, qui\u00e9n defini\u00f3 en el propio estatuto de la acci\u00f3n de tutela (Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y est\u00e1 facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisi\u00f3n, es decir, proteger el derecho fundamental afectado. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Como ya se anot\u00f3, las \u00f3rdenes que imparte el juez de tutela pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuesti\u00f3n de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisi\u00f3n de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la \u00f3rbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisi\u00f3n o acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la \u00f3rbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de alterar las \u00f3rdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adopt\u00f3 una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una pol\u00edtica p\u00fablica del estado y puede significar plazos, dise\u00f1os de programas, apro\u00adpiaci\u00f3n de recursos, elaboraci\u00f3n de estudios o dem\u00e1s actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho.85 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
4.6. As\u00ed pues, cuando el juez de tutela resuelve amparar el derecho cuya protecci\u00f3n se invoca, conserva la competencia para dictar \u00f3rdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes par\u00e1metros para que se respete la cosa juzgada: \u00a0(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden original nunca garantiz\u00f3 el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el inter\u00e9s p\u00fablico o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre ser\u00e1 imposible de cumplir. \u00a0(2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisi\u00f3n y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducci\u00f3n posible de la protecci\u00f3n concedida y compensar dicha reducci\u00f3n de manera inmediata y eficaz.\u201d \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala, estos argumentos son aplicables mutatis mutandis al caso del incidente de impacto fiscal contenido en el Acto Legislativo. \u00a0En efecto, la l\u00f3gica que inspir\u00f3 al Congreso para circunscribe ese procedimiento a los efectos de las decisiones de las altas cortes, parte de la base que (i) las decisiones que protegen derechos constitucionales son inmodificables, pues de lo contrario se afectar\u00edan tanto el valor de la cosa juzgada como la independencia judicial; y (ii) que son los efectos de la sentencia los que son susceptibles de an\u00e1lisis en el incidente de impacto fiscal, siempre dentro de un marco de cumplimiento de los fines esenciales del ESDD. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.4. Como tuvo oportunidad de explicarse a prop\u00f3sito del an\u00e1lisis conceptual del Acto Legislativo, la redacci\u00f3n de la reforma al art\u00edculo 334 C.P. demuestra que la posibilidad de modular, modificar o diferir los efectos de los fallos tienen car\u00e1cter potestativo, porque no de otra manera podr\u00eda comprenderse la expresi\u00f3n \u201cse decidir\u00e1 si procede\u201d. \u00a0De esta premisa pueden inferirse varias conclusiones a saber, (i) que lo que es obligatorio es el tr\u00e1mite del incidente, en las condiciones fijadas por la Constituci\u00f3n; (ii) que la alta corte correspondiente tiene la competencia para evaluar si modifica, modula o difiere los efectos de la decisi\u00f3n, lo que significa el ejercicio de una potestad judicial aut\u00f3noma, sin que puede predicarse que el incidente obliga a adoptar una decisi\u00f3n particular en alg\u00fan sentido. \u00a0Esto implica, por supuesto, la posibilidad v\u00e1lida que la alta corte decida mantener inalterada la orden dada para asegurar la protecci\u00f3n de los derechos; (iii) que las opciones de decisi\u00f3n que ofrece el incidente de impacto fiscal se restringen a los efectos del fallo de que se trate, sin que pueda extenderse \u00a0a la sentencia en s\u00ed misma considerada, la cual permanece amparada por los efectos de la cosa juzgada y, en consecuencia, es de obligatorio cumplimiento. \u00a0Por ende, ni los potenciales promotores del incidente ni los jueces podr\u00e1n reversar el sentido de la decisi\u00f3n sino a lo sumo requerir y decidir, respectivamente, la modulaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o diferimiento de los efectos de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas premisas, a su vez, hacen compatible al incidente de sostenibilidad fiscal con la separaci\u00f3n de poderes y la autonom\u00eda judicial que le es aneja. \u00a0N\u00f3tese que no existe en el procedimiento constitucional objeto de an\u00e1lisis ninguna instancia o instrumento que despoje a las altas cortes de adoptar las decisiones que consideren necesarias y pertinentes a la luz de la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales, tanto en la etapa de fallo como en la definici\u00f3n de las \u00f3rdenes particulares para el goce efectivos de los derechos fundamentales vulnerados. Entonces, no hay lugar a se\u00f1alar que las competencias funcionales del juez han sido usurpadas, condici\u00f3n indispensable para concluir la afectaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes y mucho m\u00e1s a\u00fan la sustituci\u00f3n de ese elemento definitorio de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.5. Por \u00faltimo, es importante enfatizar que el incidente de sostenibilidad fiscal est\u00e1 sometido a la prohibici\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo que el Acto Legislativo adicion\u00f3 el art\u00edculo 334 C.P. \u00a0Este procedimiento, conforme a dicha disposici\u00f3n, no puede aplicarse de manera tal que se menoscaben las posiciones jur\u00eddicas que adquieren condici\u00f3n de iusfundamentalidad, restrinjan su alcance o nieguen su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0Del mismo modo, el incidente de impacto fiscal reafirma el car\u00e1cter eminentemente instrumental de la SF y la obligatoriedad que toda actuaci\u00f3n dirigida a alterar los efectos de decisi\u00f3n judicial est\u00e9 un\u00edvocamente dirigida a garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del ESDD. Por lo tanto, es imperativo afirmar que toda f\u00f3rmula de decisi\u00f3n que se derive de la interposici\u00f3n del incidente en comento, est\u00e1 subordinada al logro y al goce efectivo de los derechos fundamentales. \u00a0Asimismo, tambi\u00e9n son aplicables al incidente de impacto fiscal las dem\u00e1s cl\u00e1usulas prohibitivas explicadas en el fundamento jur\u00eddico 71 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n. \u00a0Inexistencia de exceso en el ejercicio en el poder de reforma constitucional \u00a0<\/p>\n
75. Los fundamentos jur\u00eddicos expuestos demuestran, de manera fehaciente, que en el caso analizado no es viable conformar la premisa menor del juicio de sustituci\u00f3n. \u00a0En efecto, ni la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, ni la vigencia de los derechos fundamentales, ni la separaci\u00f3n de poderes son elementos definitorios de la Constituci\u00f3n que sean subvertidos en modo alguno por el Acto Legislativo acusado. \u00a0Antes bien, se ha explicado c\u00f3mo dicha enmienda constitucional y en particular el criterio orientador de sostenibilidad fiscal, son instrumentos que han sido incorporados en la Constituci\u00f3n, de consuno con otros, con el fin de lograr el goce efectivo de esos derechos. \u00a0Por ende, la sostenibilidad fiscal no es un fin en s\u00ed mismo y est\u00e1 subordinada, en todo caso, al cumplimiento de los prop\u00f3sitos esenciales del ESDD. \u00a0 Adicionalmente, se ha expuesto de forma amplia c\u00f3mo la reforma constitucional establece tanto l\u00edmites a la actuaci\u00f3n estatal como cl\u00e1usulas prohibitivas, un\u00edvocamente tendientes a impedir que la SF pueda ser comprendida como un factor que d\u00e9 lugar al desconocimiento, afectaci\u00f3n o restricci\u00f3n injustificada de las posiciones jur\u00eddicas que, en los t\u00e9rminos fijados por la jurisprudencia constitucional, adquieren naturaleza iusfundamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, no existen razones que permitan v\u00e1lidamente inferir que la norma demandada, en cuanto prev\u00e9 el incidente de sostenibilidad fiscal, sustituya el principio de separaci\u00f3n de poderes y la independencia y autonom\u00eda judicial. \u00a0Esto debido a que ese procedimiento (i) es una instancia de interlocuci\u00f3n entre los poderes p\u00fablicos, que se explica en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica; (ii) no usurpa la funci\u00f3n judicial, pues se limita al debate en sede judicial de los efectos de las sentencias que profieren las altas cortes, y no de las decisiones que protegen derechos, las cuales est\u00e1n cobijadas por los efectos de la cosa juzgada y son, por ende, inmodificables; y (iii) implica que las altas cortes conservan la competencia para decidir, en condiciones de independencia y autonom\u00eda, si procede la modificaci\u00f3n, modulaci\u00f3n o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse inc\u00f3lumes en su formulaci\u00f3n original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
76. \u00a0En consecuencia, la Corte considera que el Acto Legislativo 3 de 2011 no sustituye los aspectos definitorios antes expuestos, por lo que declarar\u00e1 su constitucionalidad por los cargos expresados por el ciudadano Longas Londo\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n respecto de la demanda contra la Ley 1473 de 2011, en raz\u00f3n de la ineptitud sustantiva del cargo de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
77. El demandante acusa la Ley 1473 de 2011 \u201cpor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d con base en el argumento de la inconstitucionalidad por consecuencia. \u00a0Se\u00f1ala como \u00fanica raz\u00f3n que sustenta el cargo de inexequibilidad que ese precepto es la instrumentalizaci\u00f3n legislativa del criterio de sostenibilidad fiscal, por lo que ante la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo que introduce ese criterio en la Carta Pol\u00edtica, deviene inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n es recurrente en la jurisprudencia constitucional en los casos que se declara la inexequibilidad de decretos declaratorios de los estados de excepci\u00f3n y correlativamente pierden validez jur\u00eddica los decretos de desarrollo que se expidieron al amparo de aquellos. \u00a0En ese escenario, la Corte ha planteado que la inexequibilidad por consecuencia implica que \u00a0\u201c\u2026la Corte Constitucional no puede entrar en el an\u00e1lisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jur\u00eddica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en s\u00ed mismas, pudieran o no avenirse a la Constituci\u00f3n. || Desde luego la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad que en los expresados t\u00e9rminos tiene lugar, no repercute en determinaci\u00f3n alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aqu\u00e9lla proviene de la p\u00e9rdida de sustento jur\u00eddico de la atribuci\u00f3n presidencial legislativa, m\u00e1s no de la oposici\u00f3n objetiva \u00a0entre las normas adoptadas y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d86 \u00a0<\/p>\n
78. \u00a0En el caso planteado, la aptitud del cargo fundado en la inexequibilidad por consecuencia depende de comprobar que la validez de la integridad de la Ley acusada, no solo algunos de sus aspectos sustantivos, era una variable subordinada exclusivamente del Acto Legislativo acusado. \u00a0Empero, la Sala concuerda con varios de los intervinientes en que la Ley 1473\/11 contiene diversos postulados normativos, que inclusive desarrollan asuntos constitucionales que no est\u00e1n necesariamente vinculados al criterio de SF, entre ellos varias materias de \u00edndole presupuestal, reguladas en el Texto Superior precedente a la reforma. \u00a0Por ende, como el ciudadano Longas Londo\u00f1o no demostr\u00f3 dicha relaci\u00f3n de total dependencia, en los t\u00e9rminos antes explicados, se est\u00e1 ante la ineptitud de ese cargo de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el Acto Legislativo 3 de 2011 \u201cpor el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal\u201d \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0INHIBIRSE de adoptar decisi\u00f3n de fondo respecto de la Ley 1473 de 2011 \u201cpor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d, en raz\u00f3n de la ineptitud sustantiva de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento \u00a0de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-288\/12 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Corte Constitucional ha debido declararse inhibida (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-288 de 2012 la Corte Constitucional no pod\u00eda proferir un fallo de fondo sobre lo que se ha denominado como vicios de competencia que evidencia un control material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n no previsto en el art\u00edculo 241 superior, por lo que debi\u00f3 declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento (Salvamento de voto)\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Supone un control material que escapa a la competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional colombiana acu\u00f1\u00f3 el t\u00e9rmino de vicios de competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de formaci\u00f3n de un acto con fuerza material de ley que exced\u00edan el \u00e1mbito meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las normas. Este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia durante la formaci\u00f3n de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales. El art\u00edculo 241.1 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por los vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, siendo su sentido inequ\u00edvoco, en la medida en que se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n. Extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuaci\u00f3n, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el \u00f3rgano que seg\u00fan la propia Constituci\u00f3n est\u00e1 autorizado para ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA EN ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Constituye un exceso en la competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia de la Corte Constitucional (salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Razones por las que resulta inaceptable (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8690 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03 de 2011, \u201cpor el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal\u201d y contra la Ley 1473 de 2011 \u201cpor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, me permito adelantar una breve exposici\u00f3n de los motivos por los cuales me aparto de la argumentaci\u00f3n y decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena, que justifican la suscripci\u00f3n de un salvamento de voto respecto de la sentencia de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los cargos invocados por el accionante en el presente proceso, esta Corporaci\u00f3n constat\u00f3 que el Acto Legislativo 03 de 2011, no implic\u00f3 un exceso del Congreso de la Rep\u00fablica en el ejercicio de su competencia para reformar el estatuto constitucional. As\u00ed mismo, concluy\u00f3 que ni la cl\u00e1usula de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, ni la vigencia de los derechos fundamentales, ni la separaci\u00f3n de poderes son elementos definitorios de la Constituci\u00f3n que sean subvertidos en modo alguno por el Acto Legislativo acusado. Antes bien, argument\u00f3 que dicha enmienda constitucional y en particular el criterio orientador de sostenibilidad fiscal, son instrumentos que han sido incorporados en la Constituci\u00f3n, de consuno con otros, con el fin de lograr el goce efectivo de esos derechos. Por ende, la sostenibilidad fiscal no es un fin en s\u00ed mismo y est\u00e1 subordinada, en todo caso, al cumplimiento de los prop\u00f3sitos esenciales del ESDD.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la Corte consider\u00f3 que no exist\u00edan razones que permitieran v\u00e1lidamente inferir que el Acto Legislativo 03 de 2011, en cuanto prev\u00e9 el incidente de sostenibilidad fiscal, sustituya el principio de separaci\u00f3n de poderes y la independencia y autonom\u00eda judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la Corte Constitucional procedi\u00f3 a declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2011 \u00a0<\/p>\n
ii. Motivos del Salvamento de Voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, cabe adelantar que la postura jurisprudencial de\u00a0<\/p>\n
conformidad con la cual esta Corporaci\u00f3n es competente para examinar\u00a0<\/p>\n
vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional, de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberan\u00eda popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constituci\u00f3n, al avanzar hacia el concepto de constituci\u00f3n material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la “forma” ideada por la posici\u00f3n mayoritaria para justificar un control material o de “fondo” de las reformas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional colombiana acu\u00f1\u00f3 el t\u00e9rmino de vicios de competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de formaci\u00f3n de un acto con fuerza material de ley que exced\u00edan el \u00e1mbito meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las normas. Seg\u00fan la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporaci\u00f3n, este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia durante la formaci\u00f3n de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 241.1 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por los vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. En este sentido, si bien en definitiva es el int\u00e9rprete quien decide cuando est\u00e1 ante un caso dif\u00edcil que requiere un esfuerzo hermen\u00e9utico o, si se quiere, cuando hay que precisar \u00a0la textura abierta del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la pr\u00e1ctica de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jur\u00eddicos. La labor creadora del int\u00e9rprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos l\u00edmites precisos en el texto del precepto constitucional objeto de aplicaci\u00f3n judicial y a todas luces la teor\u00eda de los vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, defendida por la mayor\u00eda de esta Corporaci\u00f3n, constituye un exceso que desborda cualquier posibilidad hermen\u00e9utica del art\u00edculo 241 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 241 constitucional hace parte de la Constituci\u00f3n colombiana y espec\u00edficamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia’; pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como \u00f3rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Pol\u00edtica, por lo tanto, su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretaci\u00f3n gramatical.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 1 de la disposici\u00f3n en comento textualmente dice:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
l. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, cualquiera que sea su origen, s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n (negrillas y subrayas fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, lo que est\u00e1 en discusi\u00f3n es el alcance de la expresi\u00f3n s\u00f3lo por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretaci\u00f3n gramatical, el adverbio s\u00f3lo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. Por consiguiente, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuaci\u00f3n, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el \u00f3rgano que seg\u00fan la propia Constituci\u00f3n est\u00e1 autorizado para ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, extender el alcance del control de los vicios de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n supone una nueva categor\u00eda: la de los vicios de procedimiento “sustanciales”, engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simult\u00e1nea los dos tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la Constituci\u00f3n perder\u00edan su raz\u00f3n de ser.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, del an\u00e1lisis de los distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido del art\u00edculo 241-1 es inequ\u00edvoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional como poder constitu\u00eddo, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la argumentaci\u00f3n categ\u00f3rica a favor de la tesis del control material por vicios de competencia, es que el poder de reforma a la Constituci\u00f3n (cuando es ejercido por el Congreso de la Rep\u00fablica) es un poder limitado que no puede sustituir la creaci\u00f3n del poder constituyente. Sin embargo, tal distinci\u00f3n parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constituci\u00f3n es tambi\u00e9n un poder constituyente, ll\u00e1mese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constituci\u00f3n todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o l\u00edmites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano -paradigma del poder constituyente- cuando act\u00faa como poder de reforma a la Constituci\u00f3n vigente act\u00faa como un poder constituyente derivado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata entonces nuevamente de una distinci\u00f3n artificiosa porque cualquiera que sea la v\u00eda adoptada para reformar la Carta de 1991- tr\u00e1tese de un acto legislativo, de un referendo constitucional o de una asamblea nacional constituyente- siempre ser\u00e1 el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los l\u00edmites procedimentales -no materiales- establecidos en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la metodolog\u00eda propuesta para el control de los vicios de competencia conf\u00eda a la Corte Constitucional la identificaci\u00f3n del contenido material de la Constituci\u00f3n, pues al \u00abconstruir la premisa mayor\u00bb, al \u00abdeterminar los principios definitorios de la Constituci\u00f3n\u00bb y al \u00abestablecer los principios y valores que servir\u00e1n como referentes del juicio de constitucionalidad\u00bb, estar\u00eda determinando precisamente la materia que integra la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, la fijaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n material depender\u00eda en cada momento de la composici\u00f3n de la Corte Constitucional y de las mayor\u00edas a su interior, de manera tal que las reformas constitucionales tendr\u00edan que hacerse tambi\u00e9n desde el interior del \u00f3rgano de control y no s\u00f3lo por fuera de \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En pocas palabras, la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente de esta Corporaci\u00f3n demuestra un profundo desconocimiento de la reciente historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasion\u00f3 la anterior ruptura constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la distinci\u00f3n impl\u00edcita en esa tesis al interior de las disposiciones constitucionales entre los as\u00ed llamados elementos estructurantes y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a una diferencia jer\u00e1rquica de los preceptos constitucionales, seg\u00fan la cual aquellos que ostentan el car\u00e1cter de elementos estructurales o definitorios gozar\u00edan de una jerarqu\u00eda superior, edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podr\u00eda llegar a proponer o incluso aplicar la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de control pero que seg\u00fan el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran contrarias a los elementos estructurantes de la Constituci\u00f3n de 1991. Entonces, la tesis de las antinomias constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, tendr\u00eda que ser aceptada pues habr\u00eda la posibilidad de identificar al interior de la Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o estructurantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se concluye que el par\u00e1metro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habr\u00eda reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es v\u00e1lida s\u00f3lo si respeta los l\u00edmites fijados por el texto normativo anterior la modificaci\u00f3n no tendr\u00eda entidad jur\u00eddica propia pues en todo caso estar\u00eda sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario, si sostenemos que del s\u00f3lo hecho de su nacimiento a la vida jur\u00eddica depende su validez cualquier referencia al par\u00e1metro normativo existente antes de su expedici\u00f3n carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jur\u00eddico tiene fuerza normativa aut\u00f3noma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estar\u00eda sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 -sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991 -o mejor, la Corte Constitucional- fungir\u00eda como el rey que otorga la Constituci\u00f3n, en el ejemplo que nos propone Ross, pero que sin embargo conserva el poder de volver las cosas al Estado anterior. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustituci\u00f3n, son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretaci\u00f3n que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n; (iii) implica adoptar un concepto material de Constituci\u00f3n, que en definitiva ser\u00eda aquel defendido por las mayor\u00edas al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los c\u00e1nones del control jur\u00eddico y adopte un modelo de control pol\u00edtico e ideol\u00f3gico; (v) significa una desvalorizaci\u00f3n del poder de reforma a la Constituci\u00f3n y en definitiva puede conducir a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento constitucional y (vi) supone alterar el principio de soberan\u00eda popular. \u00a0<\/p>\n
Es preciso consignar que a mi juicio, en la sentencia C-288 de 2012 la Corte Constitucional no pod\u00eda proferir un fallo de fondo sobre lo que se ha denominado como vicios de competencia, juicio de sustituci\u00f3n que en el caso concreto evidencia un control material de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n no previsto en el art\u00edculo 241 superior, raz\u00f3n por la cual debi\u00f3 declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo lo anterior, un estudio del objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad: la presunta existencia de un vicio de competencia por sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en la expedici\u00f3n del Acto Legislativo No. 03 de 2011, que establece el principio de sostenibilidad fiscal, implica un desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional, por cuanto conlleva un control material de un Acto Legislativo, interpretaci\u00f3n contraria al tenor del art\u00edculo 241.1 constitucional que prev\u00e9 el control s\u00f3lo por vicios de procedimiento. De ah\u00ed que, a mi juicio, esta Corporaci\u00f3n ha debido declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-288\/12 \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Constituye una teor\u00eda sobre l\u00edmites del poder constituyente (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeciones justifican un replanteamiento metodol\u00f3gico (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
TEORIA NORMATIVA DE LIMITES AL PODER CONSTITUYENTE-A partir de normas del ordenamiento jur\u00eddico internacional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8690 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el acto legislativo 3 de 2011 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante que comparto la conclusi\u00f3n de declarar la exequibilidad del acto legislativo 03 de 2011, considero pertinente reiterar mi desacuerdo respecto de la doctrina de la prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en la que se funda la sentencia C-288 de 2012. Mi posici\u00f3n al respecto qued\u00f3 planteada en el salvamento de voto que presente a ra\u00edz de la decisi\u00f3n adoptada por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-249 de 2012. \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N \u00a0DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-288\/12 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8690 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03 de 2011, \u201cPor el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal\u201d y contra la Ley 1473 de 2011 \u201cPor medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Habiendo votado de manera favorable el proyecto presentado en este caso por el se\u00f1or Magistrado sustanciador, estimo necesario hacer una muy sucinta aclaraci\u00f3n sobre el sentido de mi voto en el presente asunto. \u00a0<\/p>\n
La principal raz\u00f3n que motiva mi puntual desacuerdo con esta decisi\u00f3n es la necesidad de guardar coherencia con la posici\u00f3n que he sostenido desde mi ingreso a la Corte Constitucional, en el sentido de que esta corporaci\u00f3n carece de facultades para pronunciarse sobre los llamados vicios de competencia, en que el Congreso de la Rep\u00fablica podr\u00eda incurrir al aprobar una reforma constitucional que m\u00e1s que modificando la carta pol\u00edtica la estuviere sustituyendo87, premisa que nuevamente es punto de partida de las demandas sobre las que ahora resuelve la Corte, as\u00ed como de la decisi\u00f3n respecto de la cual aclaro mi voto. \u00a0<\/p>\n
En este caso, si bien comparto la apreciaci\u00f3n de que el Acto Legislativo 3 de 2011 es exequible, raz\u00f3n por la cual vot\u00e9 favorablemente el proyecto de decisi\u00f3n propuesto a la Sala por el se\u00f1or Magistrado sustanciador, debo precisar que a\u00fan guardo reservas sobre la posibilidad de que, so pretexto de analizar el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n de los Actos Legislativos en busca de eventuales vicios de forma, en desarrollo de la atribuci\u00f3n conferida por el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte pueda adentrarse en el an\u00e1lisis de los eventuales vicios de competencia en que el Congreso pudiere haber incurrido al ejercer su funci\u00f3n de constituyente secundario. \u00a0<\/p>\n
Como ya lo he manifestado88, encuentro comprensible que la ciudadan\u00eda, con creciente insistencia, formule este tipo de cuestionamientos contra los tambi\u00e9n frecuentes actos de reforma constitucional89, en vista del posible exceso o abuso de las facultades de reforma a la Constituci\u00f3n, que ella misma estableci\u00f3 al llamado constituyente secundario, en nuestro caso, el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a ello, sigo albergando preocupaciones en torno a lo que implica la aplicaci\u00f3n de este progresivo mecanismo de control, que como ya he expresado, supone eventuales contradicciones internas, por ejemplo frente a la reiterada advertencia de que la Constituci\u00f3n no contiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas, da origen a situaciones generadoras de perplejidad en las que el par\u00e1metro de control depende en gran medida de las percepciones del juez constitucional llamado a aplicarlo, y podr\u00eda conducir a que se asuma la Constituci\u00f3n de 1991 como m\u00e1s r\u00edgida de lo que realmente es, con los problemas que esta percepci\u00f3n puede generar en torno a la supuesta imposibilidad de reformar el texto superior, frente a la formal existencia de esa opci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A partir de estas reflexiones, y teniendo en cuenta que, entre los temas debatidos, no surgen razones de fondo suficientes para conducir a la inconstitucionalidad de este Acto Legislativo, he decidido respaldar la propuesta de declarar su exequibilidad, pese a estar decisivamente sustentada en este discutible criterio, seg\u00fan result\u00f3 necesario a partir de los planteamientos que en su momento formulara el ciudadano demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con mi acostumbrado y profundo respeto, \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La s\u00edntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052\/01. \u00a0Para el caso de presente decisi\u00f3n, se utiliza la exposici\u00f3n efectuada por la decisi\u00f3n C-370\/06. \u00a0<\/p>\n
2 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha se\u00f1alado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentaci\u00f3n del concepto de la violaci\u00f3n. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), entre varios pronunciamientos. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052\/01. \u00a0Fundamento jur\u00eddico 3.4.2. \u00a0<\/p>\n
5 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
7 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551\/03, C-1200\/03, C-970\/04, C-1040\/05, C-153\/07, C-293\/07, C-757\/08, C-588\/09 y C-141\/10. \u00a0<\/p>\n
8 Este an\u00e1lisis adopta la exposici\u00f3n de reglas planteadas por la Corte en la sentencia C-303\/10, complementado con las conclusiones que sobre el juicio de sustituci\u00f3n plante\u00f3 la Corte en la sentencia C-574\/11, \u00faltima decisi\u00f3n en la que la Sala hizo uso de las previsiones propias de ese modalidad de control de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, sentencia C-551\/03. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040\/05.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13\u00a0 Corte Constitucional, sentencia C-153\/07.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos pa\u00edses se distingue entre intangibilidad expresa e impl\u00edcita, por ejemplo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Por ejemplo, es m\u00e1s amplio el criterio de intangibilidad sentando en la Constituci\u00f3n de Portugal (\u201cdeber\u00e1 respetar\u201d) que el fijado en la Constituci\u00f3n de Brasil (prohibici\u00f3n de \u201cabolir\u201d). \u00a0<\/p>\n
16 Por ejemplo, as\u00ed sucede en Portugal donde la lista de intangibles es extensa y detallada, lo cual contrasta con la intangibilidad escueta y general de \u201cla forma republicana de gobierno\u201d seg\u00fan las constituciones de Francia e Italia. \u00a0<\/p>\n
17 Por ejemplo, si la forma republicana es interpretada tan solo como una prohibici\u00f3n de reinstaurar la monarqu\u00eda o si se entiende en sentido amplio hasta comprender la laicidad, la igualdad y otros principios republicanos. \u00a0<\/p>\n
18\u00a0 Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
19 En derecho comparado, ver las sentencias de la Corte Suprema de India sobre el tema, como las siguientes: caso Kesavanand Bharati v. Keral A.I.R. 1973 S.C. 1461, Indira Gandhi v. Raj Narain., A.I.R. 1975 S.C. 2299. A nivel doctrinal, ver Karl Lowenstein. Teor\u00eda de la Constituci\u00f3n. Barcelona, Ariel, 1986, pp. 192 y ss.; Alf Ross. \u201cSobre la autorreferencia y un dif\u00edcil problema de derecho constitucional\u201d en El concepto de validez y otros ensayos. M\u00e9xico: Fontanamara, 1993, pp. 49 y ss.; Carl Schmitt. Teor\u00eda de la Constituci\u00f3n. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1934, Punto 3, pp. 27 y ss., y punto 11, pp. 119 y ss.; \u00a0 \u00a0Georges Burdeau. Trait\u00e9 de Science Politique. Paris: LGDJ, 1969, Tomo IV, pp. 250 y ss. Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problem\u00e1tica del poder constituyente. Madrid: Tecnos, 1999, pp. 267 y ss. Germ\u00e1n Bidart Campos. Historia e ideolog\u00eda de la Constituci\u00f3n argentina. Buenos Aires, Ediar, 1969, pp. 148 y ss. \u00a0<\/p>\n
20\u00a0 Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
22 Corte Constitucional, sentencia C-588\/09. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
24 Es evidente que este modo de cambio constitucional tiene relaci\u00f3n intr\u00ednseca con la concepci\u00f3n positivista de la transformaci\u00f3n del par\u00e1metro de validez del ordenamiento jur\u00eddico, comprendido por Hans Kelsen como la hip\u00f3tesis de la norma fundamental o por H.LA. Hart \u00a0como la pr\u00e1ctica social que deriva en la identificaci\u00f3n de una regla de reconocimiento. \u00a0La modificaci\u00f3n de tanto una como otra se logra a partir de un acto revolucionario, que sustituya el poder constituyente por otro. \u00a0Vid. Kelsen, Hans. Teor\u00eda Pura del Derecho. \u00a0Porr\u00faa, M\u00e9xico D.F., 2009 y Hart, H.LA. El Concepto de Derecho. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003. \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, sentencia C-551\/03. \u00a0<\/p>\n
27 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-888\/04 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, sentencia C-1200\/03. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencia C-970\/04.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040\/05.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. \u00a0Citado por GOLDWIN, Robert A. \u201cJohn Locke [1632-1704]\u201d. En: STRAUSS Leo y CROPSEY Joseph (comps.) (2001) Historia de la Filosof\u00eda Pol\u00edtica. Fondo de Cultura Econ\u00f3mica. \u00a0M\u00e9xico D.F., p. 454. \u00a0<\/p>\n
33 LOWEHTHAL, David. \u201cMontesquieu [1689-1755]. \u00a0En: STRAUSS Leo y CROPSEY Joseph (comps.) (2001) Historia de la Filosof\u00eda Pol\u00edtica. Ob. Cit., p. 496. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-971 de 2004 \u00a0<\/p>\n
35 Este modelo se implant\u00f3 de manera bastante difusa en diversos contextos hist\u00f3ricos, y en su expresi\u00f3n original tiene hoy muy poca aceptaci\u00f3n te\u00f3rica y pr\u00e1ctica. Tal como se puso de presente por Le\u00f3n Duguit, la rigidez en la separaci\u00f3n funcional se convirti\u00f3 hist\u00f3ricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protecci\u00f3n a las garant\u00edas fundamentales alrededor de un r\u00e9gimen democr\u00e1tico de gobierno Dicho autor sosten\u00eda que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin v\u00ednculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estar\u00e1 necesariamente peor armado que su rival, \u00e9ste absorber\u00e1 aqu\u00e9l”. V\u00e9ase: Javier GARC\u00cdA ROCA. Del principio de la divisi\u00f3n de poderes. Revista jur\u00eddica Aequitas. M\u00e9xico. 1998. \u00a0<\/p>\n
36 NEUSTADT, Presidential Power, New York, 1960, p.33 \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-971 de 2004 f.j. 5.2.1.2. \u00a0<\/p>\n
38 Ver ALESSANDRO PASSERIN D\u2019ENTREVES, La noci\u00f3n de Estado. Una introducci\u00f3n a la teor\u00eda pol\u00edtica, Barcelona, Ariel, 2001. P\u00e1g. 149.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, sentencia C-141\/10. \u00a0<\/p>\n
40 Cfr. REINHOLD ZIPPELIUS, Teor\u00eda general del Estado, M\u00e9xico, Editorial Porr\u00faa – Universidad Nacional Aut\u00f3noma de M\u00e9xico, 1989. P\u00e1g. 293.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, sentencia C-141\/10. Fundamento jur\u00eddico 6.2.1.3. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-532 de 2006. M. P. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
43 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, sentencia C-1643\/00. \u00a0<\/p>\n
45 La Corte se ha ocupado de identificar los hitos hist\u00f3ricos del tr\u00e1nsito del Estado liberal cl\u00e1sico al ESDD. \u00a0Al respecto, la sentencia C-1064\/01 expres\u00f3 que \u201c[l]a f\u00f3rmula pol\u00edtica del Estado Social de Derecho surge en la postguerra europea como una forma de organizaci\u00f3n estatal que pretende corregir las limitaciones de la concepci\u00f3n cl\u00e1sica del Estado de Derecho, expresi\u00f3n pol\u00edtica de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como libres e iguales. \u00a0La teor\u00eda del estado del siglo XIX y principios del XX part\u00eda de la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente masculina, y libre frente al poder p\u00fablico. Desde esta perspectiva, la sociedad era aut\u00f3noma para el aseguramiento de su reproducci\u00f3n material y cultural, por lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas frente a peligros internos y externos por medio de la polic\u00eda, el ej\u00e9rcito y la justicia. No obstante, la recesi\u00f3n econ\u00f3mica de la primera posguerra y la expansi\u00f3n de las ideas socialistas, acompa\u00f1adas de reacciones de corte igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, as\u00ed como la creciente industrializaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de las sociedades, vinieron a dejar en claro hasta qu\u00e9 punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las econ\u00f3micas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realizaci\u00f3n de medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por s\u00ed misma, no puede asegurar. El Estado de derecho evolucion\u00f3 as\u00ed, de un estado liberal democr\u00e1tico a uno social, tambi\u00e9n democr\u00e1tico, animado por el prop\u00f3sito de que los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos est\u00e9n efectivamente asegurados.|| El surgimiento hist\u00f3rico de este modelo de organizaci\u00f3n, identificado ahora como Estado Social de Derecho, muestra, entonces, la convergencia de las ideas socialistas, de la tradici\u00f3n liberal y del pensamiento social cristiano. En la segunda mitad del siglo XIX, la preocupaci\u00f3n por la \u201ccuesti\u00f3n social\u201d llevar\u00eda inicialmente a la adopci\u00f3n de leyes sociales de protecci\u00f3n a las personas frente a situaciones de grave y urgente necesidad. Pero no ser\u00eda sino despu\u00e9s de las dos guerras mundiales que ella vendr\u00eda a plasmarse en la propia configuraci\u00f3n del Estado. Pese a que el Estado interviene ampliamente en la vida social y econ\u00f3mica en las primeras d\u00e9cadas del siglo XX, para corregir las disfunciones originadas en el modelo econ\u00f3mico y pol\u00edtico, en la Constituci\u00f3n de Weimar (1919), las normas sociales relativas al derecho al trabajo, a la seguridad social, a la asistencia p\u00fablica, etc., s\u00f3lo tendr\u00edan un car\u00e1cter program\u00e1tico. Lo mismo puede decirse en nuestro continente de la Constituci\u00f3n de M\u00e9xico (1917) proclamada una vez terminada la revoluci\u00f3n. Dentro del mismo esp\u00edritu se destaca en nuestra historia constitucional la Reforma de 1936 adoptada como parte de la \u201crevoluci\u00f3n en marcha\u201d. En los Estados Unidos, sin reforma al texto constitucional, los cambios jurisprudenciales despu\u00e9s de una crisis institucional profunda le abrieron paso al \u201cNew Deal\u201d. Ahora, en la tradici\u00f3n romano-germ\u00e1nica, es el te\u00f3rico alem\u00e1n Herman Heller quien vendr\u00e1 a conceptualizar la incidencia de lo social en la teor\u00eda del Estado y a acu\u00f1ar la idea misma del \u201cEstado social de derecho\u201d. Alemania tendr\u00eda que superar primero la dictadura nazi para finalmente acoger la forma de Estado social de derecho en la Constituci\u00f3n de Bonn de 1949. Luego ser\u00eda Espa\u00f1a quien acoger\u00eda est\u00e1 forma de Estado en la Constituci\u00f3n de 1978, en un pa\u00eds cuya Carta Fundamental de 1931 fue tambi\u00e9n innovadora en lo social. En la Constituci\u00f3n colombiana de 1991 la formula del Estado Social de Derecho acogida como primera oraci\u00f3n del articulado constitucional, refleja tambi\u00e9n el consenso de las diversas tendencias, fuerzas y grupos pol\u00edticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de orientar al Estado de derecho de conformidad con los derechos, objetivos y principios sociales reconocidos en la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
46 \u00a0Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o (S.V., Magistrados Jaime Araujo Renter\u00eda, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). \u00a0<\/p>\n
47 \u00a0Sentencia C-566 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
48 Ernst Wolfgang B\u00f6ckenf\u00f6rde, Estudios sobre Estado de Derecho y democracia, Ed. Trotta, Madrid 2000, p. 37. \u00a0<\/p>\n
49 \u00a0Sentencia SU-747 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional, sentencia C-776\/03.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Esta clasificaci\u00f3n es adoptada de la sentencia C-776\/03.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Vid. RABANAL, Jean Paul. \u00a0Per\u00fa: Dos enfoques para analizar la sostenibilidad fiscal. Ministerio de Econom\u00eda y Finanzas del Per\u00fa. \u00a0Disponible en Internet: http:\/\/www.mef.gob.pe\/contenidos\/pol_econ\/documentos\/Peru_dos_enfoques_analizar_la_sostenibilidad_fiscal.pdf \u00a0<\/p>\n
53 Vid. NTAMATUNGIRO, Joseph. (2004). Fiscal Sustainability in Heavily Indebted Countries Dependent on Nonrenewable Resources: The Case of Gabon. Working Paper. \u00a0International Monetary Fund. African Department, p. 7 (traducci\u00f3n libre de la Corte).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Vid. AFONSO, Ant\u00f3nio. (2004) Fiscal Sustainability: the Unpleasant European Case. European Central Bank.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 LOZANO, Ignacio, et. al. (2007) \u201cSostenibilidad fiscal en Colombia: una mirada hacia el mediano plazo\u201d. En: Perfil de coyuntura econ\u00f3mica No. 9. Universidad de Antioquia, pp. 47-72. \u00a0<\/p>\n
56 Cfr. Gaceta del Congreso 451\/10, pp. 13-24. \u00a0<\/p>\n
57 Gaceta del Congreso 451\/10 pp. 14-24. \u00a0<\/p>\n
58 Cfr. Gaceta del Congreso 723\/10, pp. 21-22. \u00a0<\/p>\n
59 Cfr. Gaceta del Congreso 779\/10, pp. 9-12. \u00a0<\/p>\n
60 Cfr. Gaceta del Congreso 758\/10, pp. 10-11. \u00a0<\/p>\n
61 Cfr. Gaceta del Congreso 919\/10, pp. 2-3. \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Gaceta del Congreso 989\/10. \u00a0<\/p>\n
63 Cfr. Gaceta del Congreso 989\/10, pp. 1-3. \u00a0<\/p>\n
65 Gaceta del Congreso 189\/11, pp. 14-15. \u00a0<\/p>\n
66 El texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes en sexto debate est\u00e1 publicado en la Gaceta del Congreso 232\/11, pp. 12-13. \u00a0<\/p>\n
67 Cfr. Gaceta del Congreso 284\/11 pp. 4-6. \u00a0<\/p>\n
68 Cfr. Gaceta del Congreso 360\/11, p. 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Cfr. Gaceta del Congreso 354\/11. \u00a0<\/p>\n
70 Corte Constitucional, sentencia C-228\/10. \u00a0<\/p>\n
71 La imposibilidad de oponer el principio de progresividad al goce efectivo de los derechos sociales fue puesta de presente por la Corte en la sentencia C-251\/97, que realiz\u00f3 el control de constitucionalidad del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales o \u201cProtocolo de San Salvador\u201d. \u00a0Sobre el particular se previ\u00f3 que \u201cFinalmente, el deber de realizaci\u00f3n progresiva de los derechos sociales prestacionales no significa que no pueda haber violaci\u00f3n de los mismos, debido a omisiones del Estado o a actuaciones insuficientes de su parte. En efecto, as\u00ed como existe un contenido esencial de los derechos civiles y pol\u00edticos, la doctrina internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos econ\u00f3micos y sociales, el cual se materializa en los \u201cderechos m\u00ednimos de subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo econ\u00f3mico\u201d. Por ende, se considera que existe una violaci\u00f3n a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese m\u00ednimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situaci\u00f3n. Adem\u00e1s, el Estado adquiere el compromiso de tomar \u201ctodas las medidas que sean necesarias, y, hasta el m\u00e1ximo de los recursos disponibles\u201d, por lo cual, si se constata que los recursos no han sido adecuadamente utilizados para la realizaci\u00f3n de estos derechos, tambi\u00e9n se puede considerar que el Estado est\u00e1 \u00a0incumpliendo sus obligaciones internacionales, por lo cual \u201cal determinar si se han adoptado las medidas adecuadas para la realizaci\u00f3n de los derechos reconocidos por el Pacto, se deber\u00e1 prestar atenci\u00f3n a la utilizaci\u00f3n eficaz y equitativa y la oportunidad de acceder a los recursos disponibles. \u201d Conforme a lo anterior, seg\u00fan el Principio de Limburgo No 72, un Estado Parte comete una violaci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales si, por ejemplo, \u201cno logra adoptar una medida exigida por el Pacto, no logra remover, a la mayor brevedad posible y cuando deba hacerlo, todos los obst\u00e1culos que impidan la realizaci\u00f3n inmediata de un derecho, no logra aplicar con rapidez un derecho que el Pacto exige, no logra, intencionalmente, satisfacer una norma internacional m\u00ednima de realizaci\u00f3n, generalmente aceptada y para cuya satisfacci\u00f3n est\u00e1 capacitado, o adopta una limitaci\u00f3n a un derecho reconocido en el Pacto por v\u00edas contrarias al mismo\u201d. Por su parte, \u00a0el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha considerado que tambi\u00e9n puede existir violaci\u00f3n de estos derechos prestacionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
72 De acuerdo con lo expresado en la sentencia T-760\/08, \u201cNo es cierto pues, que la categor\u00eda derechos de libertad coincida con la categor\u00eda \u2018derechos no prestacionales\u2019 o \u2018derechos negativos\u2019. Existen m\u00faltiples facetas de los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales, concretamente del derecho a la salud, que son de car\u00e1cter negativo y su cumplimiento no supone la actuaci\u00f3n del Estado o de los particulares sino su abstenci\u00f3n. ||La jurisprudencia constitucional considera entonces, que la condici\u00f3n de \u2018prestacional\u2019 no se predica de la categor\u00eda \u2018derecho\u2019, sino de la \u2018faceta de un derecho\u2019. \u00a0Es un error categorial hablar de \u2018derechos prestacionales\u2019, pues, como se dijo, todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
73 Corte Constitucional, sentencia C-372\/11 . \u00a0<\/p>\n
74 El fallo en el que con m\u00e1s rigor acogi\u00f3 esta postura la Corporaci\u00f3n es la sentencia SU-111 de 1997, providencia en la que \u2013en lo pertinente- se sostuvo: \u201c11. La actualizaci\u00f3n concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, pol\u00edticos y jur\u00eddicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve c\u00f3mo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios p\u00fablicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, dise\u00f1ar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos. La voluntad democr\u00e1tica, por lo visto, es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y pol\u00edtica la cl\u00e1usula del Estado social, no como mera opci\u00f3n sino como prescripci\u00f3n ineludible que se origina en la opci\u00f3n b\u00e1sica adoptada por el constituyente. Lo contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del Estado social de derecho, hasta el punto de su individualizaci\u00f3n en forma de pretensiones determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple mediaci\u00f3n judicial, implicar\u00eda estimar en grado absoluto la densidad de la norma constitucional y sobrecargar al juez de la causa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cl\u00e1usula del Estado social surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas a \u00e9stos. La individualizaci\u00f3n de los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado. El legislador est\u00e1 sujeto a la obligaci\u00f3n de ejecutar el mandato social de la Constituci\u00f3n, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreci\u00f3n material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de participaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n directas, intervengan en la gesti\u00f3n y control del aparato p\u00fablico al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y prestaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
75 Corte Constitucional, sentencia T-235\/11. \u00a0<\/p>\n
76 En ese aparte la sentencia se fund\u00f3 a su vez, en la providencia T-595 de 2002, de esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 V\u00edctor Abramovich, Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002. \u00a0<\/p>\n
79 En relaci\u00f3n con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha afirmado de manera reiterada que existen personas a quienes la Constituci\u00f3n misma dota de un amparo espec\u00edfico bien sea por raz\u00f3n de su edad \u2013 ni\u00f1os, ni\u00f1as \u2013 o por causa de encontrarse en especiales circunstancias de indefensi\u00f3n \u2013 personas con enfermedades catastr\u00f3ficas, reclusos, mujeres embarazadas o personas colocadas en situaciones de debilidad econ\u00f3mica, f\u00edsica o ps\u00edquica manifiesta. Frente a estas personas, el amparo del derecho constitucional fundamental a la salud es reforzado debido al grado de vulnerabilidad que, en ocasiones, deben afrontar. Ver sentencias T-1081 de 2001, T-850 de 2002, T-859 de 2003 y T-666 de 2004. \u00a0<\/p>\n
80 En este orden de ideas, ser\u00e1 fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente est\u00e9 dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elecci\u00f3n de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no est\u00e1 determinada de manera aprior\u00edstica, sino que se define a partir de los consensos (dogm\u00e1tica del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestaci\u00f3n o abstenci\u00f3n (traducibilidad en derecho subjetivo), as\u00ed como de las circunstancias particulares de cada caso (t\u00f3pica). \u00a0<\/p>\n
81 Corte Constitucional, sentencia T-235\/11. \u00a0<\/p>\n
82 Al respecto, Cfr. Cote Constitucional, sentencia T-760 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 En la sentencia T-994 de 2010, se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cEn relaci\u00f3n con el car\u00e1cter progresivo del derecho, la jurisprudencia constitucional ha construido un amplio marco de an\u00e1lisis sobre la legitimidad de las medidas adoptadas por las autoridades p\u00fablicas en relaci\u00f3n con las esferas positivas o prestacionales de determinados derechos. La configuraci\u00f3n del mandato de progresividad en el \u00e1mbito interno toma en consideraci\u00f3n tanto los elementos previstos en el art\u00edculo 4\u00ba del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, como elementos propios de la jurisprudencia nacional. \u00a0<\/p>\n
En esos t\u00e9rminos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mandato de progresividad83 impone al Estado (i) la obligaci\u00f3n inmediata de adoptar medidas positivas (deliberadas y en un plazo razonable) para lograr una mayor realizaci\u00f3n del derecho en cuesti\u00f3n, de manera que la simple actitud pasiva del Estado se opone al principio en menci\u00f3n; (ii) la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n y\/o la obligaci\u00f3n de no imponer barreras injustificadas sobre determinados grupos vulnerables; y (iii) la prohibici\u00f3n de adoptar medidas regresivas para la eficacia del derecho concernido. Esta prohibici\u00f3n de regresividad o de retroceso se erige en una presunci\u00f3n de inconstitucionalidad de la medida legislativa o administrativa a evaluar. En ese sentido, es pertinente reiterar lo expresado por la sentencia T-043 de 2007:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Como regla general, el legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n de los derechos sociales, para lo cual est\u00e1 facultado para modificar la legislaci\u00f3n que define su contenido y condiciones de acceso, incluso si las nuevas condiciones afecten meras expectativas de consolidar un derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta medidas que de cara a la antigua legislaci\u00f3n implica un retroceso en su \u00e1mbito de protecci\u00f3n, dichas medidas son constitucionalmente problem\u00e1ticas por contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto, frente a una medida regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima facie, que podr\u00e1 desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislaci\u00f3n anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como los reg\u00edmenes de transici\u00f3n, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o expectativas leg\u00edtimas. \u00a0(T-043\/07)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Corte Constitucional, sentencia C-315\/08. \u00a0<\/p>\n
85 Existe en la jurisprudencia un sinn\u00famero de casos en los que se han impartido \u00f3rdenes complejas, entre las cuales pueden mencionarse, a manera de ejemplo, las siguientes: \u00a0En la sentencia T-153 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), entre otras decisiones, se resolvi\u00f3 ordenar al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n elaborar, en un t\u00e9rmino de tres meses a partir de la notificaci\u00f3n de la sentencia, un plan de construcci\u00f3n y refacci\u00f3n carcelaria tendente a garantizar a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales, indic\u00e1ndole a la Defensor\u00eda del Pueblo y a la Procuradur\u00eda General de Naci\u00f3n el deber de supervigilancia sobre este punto. Adem\u00e1s, con el objeto de poder financiar enteramente los gastos que demande la ejecuci\u00f3n del plan de construcci\u00f3n y refacci\u00f3n carcelaria, se orden\u00f3 al Gobierno realizar inmediatamente las diligencias necesarias para que en el presupuesto de la vigencia fiscal de aquel momento y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas. Igualmente, se orden\u00f3 al Gobierno adelantar los tr\u00e1mites requeridos a fin de que el mencionado plan de construcci\u00f3n y refacci\u00f3n carcelaria y los gastos que demande su ejecuci\u00f3n sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. Se orden\u00f3 al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, en cabeza de quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la Direcci\u00f3n, la realizaci\u00f3n total del plan de construcci\u00f3n y refacci\u00f3n carcelaria en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuatro a\u00f1os, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. En sentencia T-525 de 1999 (M.P: Carlos Gaviria D\u00edaz) se orden\u00f3 al Gobernador del Departamento de Bol\u00edvar que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, procediera a cancelar a los deman\u00addantes las mesadas pensionales adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal correspondiente; si esta fuere insuficiente, se indic\u00f3, dispon\u00eda del t\u00e9rmino ya se\u00f1alado para iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para cumplir con lo ordenado a m\u00e1s tardar antes del 1 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), de todo lo cual \u00a0deb\u00eda informar a los jueces de primera instancia. En el fallo tambi\u00e9n se declar\u00f3 que el estado de cosas que origin\u00f3 la acci\u00f3n de tutela objeto de revisi\u00f3n es contrario a la Constituci\u00f3n, en consecuencia se comunic\u00f3 la sentencia a los miembros de la Asamblea Departamental de Bol\u00edvar, para que, en asocio con el Gobernador y de conformidad con las competencias respectivas, tomaran dentro del per\u00edodo de sesiones ordinarias correspondientes al segundo semestre de 1999, las medidas que fueran necesarias en orden a corregir dentro de los par\u00e1metros constitucionales y legales, la falta de previsi\u00f3n presupuestal que afecta la puntual cancelaci\u00f3n de las mesadas pensionales de los ex empleados del Departamento demandado. En la sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) se orden\u00f3 a Transmilenio S.A. que en el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de dos a\u00f1os, a partir de la notificaci\u00f3n de la sentencia, dise\u00f1ara un plan orientado a garantizar el acceso del accionante, una persona discapacitada, al Sistema de trans\u00adporte p\u00fablico b\u00e1sico de Bogot\u00e1, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, y que una vez dise\u00f1ado el plan iniciara, inmediatamente, el proceso de ejecuci\u00f3n de conformidad con el cronograma incluido en \u00e9l. Tambi\u00e9n se orden\u00f3 a Transmilenio S.A. que informe cada tres meses al accionante (miembro de una asociaci\u00f3n para la defensa de personas con discapacidad) del avance del plan, para que \u00e9ste pudiera participar en las fases de dise\u00f1o, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Corte Constitucional, sentencia C-488\/95. \u00a0<\/p>\n
87 Ver sobre este tema las aclaraciones de voto presentadas frente a las sentencias C-740 y C-986 de 2006, C-153, C-178, C-180, C-216, y C-293 de 2007, C-141 de 2010, C-574 de 2011 y C-170 de 2012, as\u00ed como los salvamentos de voto frente a los fallos C-588 de 2009 y C-303 de 2010. En el caso de la reciente sentencia C-249 de 2012 acompa\u00f1\u00e9 la decisi\u00f3n mayoritaria que declar\u00f3 la inexequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2011 por las razones que tuve ocasi\u00f3n de explicar en la correspondiente aclaraci\u00f3n de voto. \u00a0<\/p>\n
88 Ver en este sentido mis aclaraciones de voto a las sentencias C-141 de 2010 y C-249 de 2012. \u00a0<\/p>\n
89 Hasta la fecha se han aprobado un total de 35 Actos Legislativos de reforma constitucional, los \u00faltimos seis de ellos durante el a\u00f1o 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-288\/12 \u00a0 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho\/NORMA SOBRE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No implica una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia \u00a0 INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Procedimiento dirigido a permitir que los Ministros del gobierno […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19297","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19297","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19297"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19297\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19297"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19297"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19297"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}