\u00a0 \u00a0 Sentencia C-304\/12 \u00a0<\/p>\n
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce atribuciones de los municipios \u00a0<\/p>\n
ESTABLECIMIENTO\u00a0 DE\u00a0 SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional por los cargos de violaci\u00f3n a los principios de igualdad, equidad y equidad tributaria \u00a0<\/p>\n
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneraci\u00f3n del principio de progresividad tributaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA E IMPLICITA-Concepto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para establecer el alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cargos de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 317 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No es l\u00edmite para que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD IMPOSITIVA DE IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial \u00a0<\/p>\n
El legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributaci\u00f3n, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de Rep\u00fablica Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta. Lo que no le est\u00e1 permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el\u00a0 control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales \u201cgozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 362 de la Carta, en armon\u00eda con el contenido del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. \u00a0<\/p>\n
IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha se\u00f1alado que \u00e9ste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales afectados. Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constituci\u00f3n autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonom\u00eda, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un pa\u00eds unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberan\u00eda fiscal. \u00a0<\/p>\n
SUJETO PASIVO DE IMPUESTO PREDIAL-Es indeterminado\/CONTRIBUYENTE DE IMPUESTO DE PATRIMONIO-Es determinado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal. \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-No le impide establecer sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situaci\u00f3n jur\u00eddica de propietario \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal \u00a0<\/p>\n
El impuesto predial es un gravamen de orden municipal seg\u00fan lo establece la misma Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 317 al preceptuar que \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble…\u201d. Ello significa que por mandato constitucional los municipios est\u00e1n facultados para gravar la propiedad inmueble, a trav\u00e9s de sus concejos municipales o distritales. Si bien resulta cierto que los bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad ra\u00edz, el legislador por razones de pol\u00edtica fiscal, reconociendo una situaci\u00f3n de hecho, consider\u00f3 que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesi\u00f3n permanente. En tal virtud, mientras se encuentren \u201cen manos de particulares\u201d y ellos los est\u00e9n aprovechando econ\u00f3micamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restituci\u00f3n de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-No le proh\u00edbe al legislador incluir como sujetos pasivos de grav\u00e1menes sobre propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un t\u00edtulo de concesi\u00f3n en virtud del cual son tenedores de los mismos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8797 \u00a0<\/p>\n
Actor: Jorge Arango Mej\u00eda \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 40-6 y 241 No. 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Jorge Arango Mej\u00eda demand\u00f3 el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por considerar que viola los art\u00edculos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Mediante auto del veinte (20) de octubre del a\u00f1o dos mil once (2011) la demanda fue admitida y se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, orden\u00f3 correr traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en cumplimiento de lo prescrito por los art\u00edculos 242.2 de la Constituci\u00f3n y 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMAS DEMANDADAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trascribe el texto de la norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010, y se subraya el aparte demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1430 DE 2010 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54. Sujetos Pasivos de los Impuestos Territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jur\u00eddicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a trav\u00e9s de consorcios, uniones temporales, patrimonios aut\u00f3nomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los t\u00e9rminos de la acci\u00f3n p\u00fablica, el ciudadano Jorge Arango \u00a0Mej\u00eda considera que el aparte normativo subrayado viola los art\u00edculos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constituci\u00f3n. Sustenta sus acusaciones con los siguientes argumentos. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Para empezar dice que la expresi\u00f3n demandada viola el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201c[s]\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble\u201d, porque en su criterio de este enunciado constitucional se desprenden al menos las siguientes tres consecuencias normativas. Primero, que los municipios est\u00e1n autorizados para gravar \u201cel derecho de propiedad sobre inmuebles\u201d. Segundo, que \u201c\u00fanicamente los municipios pueden establecer grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble\u201d. Tercero, que el gravamen de la propiedad inmueble s\u00f3lo puede tener como sujeto pasivo al \u201cdue\u00f1o del inmueble, vale decir, [a] quien ejerce el derecho de propiedad\u201d. Esta \u00faltima conclusi\u00f3n es \u201cevidente\u201d, seg\u00fan el actor, toda vez que quien no es due\u00f1o no puede ser sujeto pasivo del tributo. \u201cLa expresi\u00f3n \u2018propiedad inmueble\u2019\u201d, dice en su acci\u00f3n p\u00fablica, \u201cno puede entenderse como predio\u201d, porque si as\u00ed fuera se llegar\u00eda al absurdo de que el sujeto pasivo \u201cser\u00eda una cosa y no una persona\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Pues bien, asegura que entendido de este modo el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, lo l\u00f3gico ser\u00eda concluir que la norma demandada lo vulnera ya que define como sujetos pasivos del impuesto predial y del impuesto de valorizaci\u00f3n a los \u2018tenedores\u2019, a pesar de que la Constituci\u00f3n s\u00f3lo permite gravar a los propietarios. Por lo dem\u00e1s, el demandante asegura que en caso de considerar exequible el precepto acusado habr\u00eda que aceptar la presencia de en el ordenamiento una norma absurda, toda vez que los \u2018inmuebles p\u00fablicos\u2019 a los cuales hace referencia el cuestionado art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 son los \u201cbienes de uso p\u00fablico o bienes p\u00fablicos\u201d; es decir, y seg\u00fan los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Civil, \u201clas calles, plazas, puentes y caminos\u201d, pero adem\u00e1s \u201clas carreteras, autopistas, ferrov\u00edas, estaciones, aeropuertos y puertos mar\u00edtimos y fluviales\u201d. As\u00ed, si se aceptara la constitucionalidad de la norma cuestionada, tendr\u00eda que admitirse adem\u00e1s que se gravara con el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n por ejemplo a los concesionarios de esos bienes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De hecho, insiste en que si el Constituyente hubiese querido autorizar la imposici\u00f3n de tributos a personas distintas de los due\u00f1os habr\u00eda empleado una terminolog\u00eda inequ\u00edvoca en el art\u00edculo 317, como por ejemplo que los municipios podr\u00edan gravar la \u201cpropiedad o tenencia de inmuebles\u201d. Pero como no lo hizo as\u00ed, entonces a juicio del actor el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n se refiere es a que los \u00fanicos posibles sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n ser\u00edan los due\u00f1os de los predios. En este \u00faltimo caso, sin embargo, con una diferencia: y es que \u201cs\u00ed puede tener como titular a una entidad p\u00fablica diferente, concretamente, la que construy\u00f3 la obra que gener\u00f3 el incremento del valor del predio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Ahora bien, el ciudadano aduce adem\u00e1s que hay un quebranto del derecho a la igualdad contemplado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Porque, en su criterio, como el art\u00edculo 317 de la Carta excluye a todos los que no son propietarios de bienes inmuebles de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, resulta que la norma demandada al escoger de toda la categor\u00eda de personas supuestamente excluidas justo a los tenedores, est\u00e1 d\u00e1ndoles a estos \u00faltimos un tratamiento desigual. De modo que, en palabras del actor, \u201c[n]o se da un trato igual por parte de las autoridades a personas a quienes, sin ser due\u00f1os de un inmueble, se les convierte en sujetos pasivos de un gravamen que seg\u00fan la Constituci\u00f3n s\u00f3lo puede imponerse a quienes son titulares del derecho de propiedad sobre un inmueble. Y tambi\u00e9n se quebranta la igualdad porque los dem\u00e1s tenedores de inmuebles a t\u00edtulo diferente al de concesi\u00f3n, no son sujetos pasivos del impuesto\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Aparte de lo anterior, el actor argumenta que el fragmento normativo cuestionado viola los principios de equidad y de progresividad en la tributaci\u00f3n, a los cuales se refieren los art\u00edculos 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n. En efecto, asegura que cuando el impuesto predial grava al due\u00f1o del bien inmueble, pretende imponer un tributo justo y equitativo teniendo en cuenta \u201cel valor del inmueble es parte del activo patrimonial del sujeto del gravamen\u201d y en la medida en que el valor del inmueble aumente, m\u00e1s grande ser\u00e1 la riqueza de su propietario. Asimismo, dice que cuando el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n es el propietario del bien, se cumplen los principios de equidad y justicia tributarios ya que \u201cen virtud de la construcci\u00f3n de una obra p\u00fablica\u201d este \u00faltimo se hace m\u00e1s rico y, en ese sentido, es leg\u00edtimo que el Estado lo obligue a pagar la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n como parte de ese enriquecimiento. De ese modo el actor opina que el propietario \u201cno s\u00f3lo contribuye a fortalecer el erario\u201d sino que adem\u00e1s a \u00e9l \u201cse le impide que se enriquezca injustamente, al aumentar el valor del inmueble del cual es due\u00f1o, a causa de la obra ejecutada con dineros p\u00fablicos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Sin embargo, el ciudadano sostiene que cuando el impuesto predial o la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n se imponen a quien no tiene la condici\u00f3n de due\u00f1o del bien inmueble, la consecuencia constitucional es muy distinta pues el tenedor \u201cen nada se beneficia por su aumento de valor\u201d. As\u00ed, el demandante censura el precepto demandado ya que en su criterio es inicuo e injusto que \u201cel due\u00f1o del inmueble quede liberado del impuesto predial o de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n\u201d, y que dicho gravamen recaiga exclusivamente sobre quien no es due\u00f1o del predio. De igual modo, lo acusa de ser injusto en cuanto tolera el incremento del tributo a medida que crezca el valor y simult\u00e1neamente el precio de lo que el concesionario debe pagar por la concesi\u00f3n. En este contexto, entiende que el concesionario resulta \u201cdoblemente castigado: al pagar un impuesto o una contribuci\u00f3n en relaci\u00f3n con un predio del cual no es due\u00f1o; y al hacerse m\u00e1s gravosas, al menos potencialmente, las condiciones de la concesi\u00f3n\u201d. Y luego dice que el gravamen es triple, toda vez que los actos de explotaci\u00f3n que realiza la persona est\u00e1n gravados con el impuesto predial, pero adem\u00e1s con \u201cel impuesto nacional de renta, y con el impuesto correspondiente a la realizaci\u00f3n de actos industriales o comerciales en un determinado territorio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Finalmente el actor manifiesta que la norma desconoce la jurisprudencia de esta Corte sobre progresividad tributaria. En efecto, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n del accionante, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido por ejemplo en la sentencia C-426 de 2005 que el poder fiscal debe gravar a las personas en funci\u00f3n de su capacidad de pago, y que cuando se trata de tributos directos como el predial esa capacidad contributiva debe medirse con arreglo al patrimonio o la renta del sujeto pasivo. En ese sentido, indica que la norma demandada viola dicha interpretaci\u00f3n constitucional por cuanto no determina el poder contributivo de los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n con arreglo a alguno de esos factores, raz\u00f3n por la cual autoriza un gravamen que podr\u00eda ser mayor para quienes cuentan con menor capacidad de pago, que para quienes una capacidad contributiva superior. Por lo dem\u00e1s, el ciudadano le reprocha a la norma el desconocimiento de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 2007 en el sentido de que el sujeto pasivo del impuesto predial \u201ces el propietario o poseedor del predio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la ciudadana Lina Quiroga Vergara intervino para solicitar que se declare exequible la norma acusada. En s\u00edntesis, se opuso a todos los cargos de la siguiente manera. Primero dijo que la norma demandada no viola el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, pues este no define cu\u00e1les pueden ser los sujetos pasivos de los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, sino que se limita a establecer que los municipios son los \u00fanicos sujetos activos de los mismos. Luego manifest\u00f3 que el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, de un lado porque todos los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n son tratados de forma igualitaria, y de otro porque la situaci\u00f3n de una persona que no es tenedora de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n no es comparable con la de quien s\u00ed lo es. M\u00e1s adelante asegur\u00f3 que la disposici\u00f3n no desconoce el principio de equidad tributaria en tanto grava no una cualidad del sujeto pasivo, como lo hacen los tributos personales, sino una relaci\u00f3n jur\u00eddica con el respectivo bien inmueble y en ese sentido no hay inequidad en la regulaci\u00f3n de los tributos pues todas las personas que est\u00e1n en la misma relaci\u00f3n son gravadas por los mismos. Finalmente, arguy\u00f3 que la norma tampoco vulnera el principio de progresividad por cuanto en su sentir s\u00ed consulta la capacidad de pago de los contribuyentes, si bien no la mide a partir de la renta o el patrimonio de estos \u00faltimos. A continuaci\u00f3n se expondr\u00e1 con m\u00e1s detenimiento cada uno de estos argumentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. De un lado, el Ministerio expuso las razones por las cuales en su opini\u00f3n el fragmento normativo demandado no desconoce el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. En primer lugar, porque el precepto constitucional invocado no se encarga de definir cu\u00e1les son los \u00fanicos sujetos pasivos de los tributos sobre la propiedad inmueble, sino de establecer \u201cel sujeto activo\u201d de dichos grav\u00e1menes: el municipio. As\u00ed las cosas, no comparte la interpretaci\u00f3n del demandante de acuerdo con la cual el art\u00edculo constitucional invocado establece que s\u00f3lo los due\u00f1os o titulares del derecho de dominio pueden ser sujetos pasivos de los tributos regulados por la norma acusada. En segundo lugar piensa que al ciudadano no le asiste raz\u00f3n en cuanto afirma que el art\u00edculo 317 Superior excluye a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de grav\u00e1menes como el impuesto predial o la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. Por el contrario, estima que el legislador puede considerarlos como tales toda vez que tiene una \u201camplia potestad\u201d para configurar los elementos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. As\u00ed, la finalidad de la norma constitucional invocada es por una parte garantizarles una renta espec\u00edfica a los municipios, proveniente del gravamen sobre la propiedad inmueble, y por otra proteger a los contribuyentes toda vez que supone una restricci\u00f3n general a la posibilidad de que entidades distintas a los municipios graven la propiedad inmueble con tributos, regla que tiene su excepci\u00f3n en el poder de otras entidades de imponer \u00a0la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0En tercer lugar adujo que el art\u00edculo 317 no proh\u00edbe tampoco el establecimiento de otros tributos por medio de los cuales se grave indirectamente la riqueza expresada en bienes ra\u00edces, como es el caso del impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio o la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. Finalmente asegur\u00f3 que la propia Corte Constitucional ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-876 de 2002, que \u201cel sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario, etc)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. De otro lado, la apoderada del Ministerio expres\u00f3 que a su juicio el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, esencialmente porque \u00a0\u201cla disposici\u00f3n no establece un trato diferencial respecto de personas que se encuentren en la misma situaci\u00f3n de hecho\u201d. En efecto, dice en su intervenci\u00f3n que los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n no est\u00e1n en las mismas condiciones que los dem\u00e1s grupos mencionados por el demandante, como pueden ser las dem\u00e1s personas que no tienen t\u00edtulos de propiedad ra\u00edz o que son tenedoras de inmuebles p\u00fablicos pero a t\u00edtulos diferentes del de concesi\u00f3n. Por eso en su criterio no es viable hacer un juicio de igualdad constitucional. Por lo dem\u00e1s, la abogada del Ministerio de Hacienda dice que todos los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n son tratados del mismo modo, y tambi\u00e9n son tratados de conformidad con el principio de igualdad todos los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Asimismo, en el memorial dice el Ministerio de Hacienda que al actor no le asiste raz\u00f3n en sus cargos por supuesta violaci\u00f3n de los principios de equidad, justicia y progresividad del Derecho tributario. En cuanto a los dos primeros principios, dice la intervenci\u00f3n que el demandante los juzga \u00a0violados porque parte de una premisa err\u00f3nea y es que el impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n son tributos de car\u00e1cter personal, \u201ces decir, que tienen en cuenta las cualidades personales del sujeto pasivo\u201d. Ese presupuesto es equivocado, en opini\u00f3n del Ministerio de Hacienda, en tanto ambos grav\u00e1menes tienen m\u00e1s un car\u00e1cter real que personal, y por consiguiente la determinaci\u00f3n del sujeto pasivo de los mismos se efect\u00faa con arreglo a la clase de \u201crelaci\u00f3n jur\u00eddica con el respectivo bien inmueble la cual en el caso de la norma demandada consiste en la tenencia a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de inmuebles p\u00fablicos\u201d. As\u00ed las cosas, si bien el impuesto predial y la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n \u201comiten cualquier estudio de la riqueza, o beneficio patrimonial de los sujetos causados o por efecto de los inmuebles objeto del tributo\u201d, eso se debe a la clase tributaria a la cual pertenecen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Aparte de lo anterior, asegura la abogada del Ministerio de Hacienda que en la sentencia C-822 de 2011, la Corte ya se pronunci\u00f3 sobre una acusaci\u00f3n similar contra esta misma norma y la declar\u00f3 exequible. En esa ocasi\u00f3n, a su juicio la Corporaci\u00f3n dijo que \u201cnada impide al legislador gravar con los citados tributos hechos generadores que no tengan que ver con el derecho de dominio, considerando viable de conformidad con su jurisprudencia y la del Consejo de Estado, que se grave con el impuesto predial y de valorizaci\u00f3n la tenencia de bienes de uso p\u00fablico cuando estos se encuentren en manos de particulares\u201d. Finalmente, aduce que tampoco se infringe el principio de progresividad al no considerar como indicadores de la capacidad contributiva la renta o el patrimonio del contribuyente, porque \u2013reitera- no son tributos personales sino reales y en este \u00faltimo g\u00e9nero de exacciones la capacidad la determina la existencia del bien.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
13. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)1 intervino para solicitar que se declare exequible el precepto demandado. Dice el memorial presentado que tres de los expertos que participaron en la discusi\u00f3n del concepto, discreparon de la opini\u00f3n de los dem\u00e1s y por eso el ICDT presenta dos opiniones. La mayoritaria, como se dijo, aboga por la exequibilidad de la norma sobre la base de dos argumentos esencialmente.2 Primero, opina que la disposici\u00f3n est\u00e1 protegida por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-822 de 2011, pues en esta \u00faltima la Corte declar\u00f3 exequible el enunciado normativo ahora demandado y lo hizo a prop\u00f3sito de algunos de los cargos que se presentan en esta demanda, a saber \u2013y estas son sus palabras-: \u201cviolaci\u00f3n del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como l\u00edmites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los art\u00edculos 13 y 95-9 de la Carta; [\u2026] y principio de irretroactividad y de confianza leg\u00edtima consagrados en el art\u00edculo 363 ib\u00eddem\u201d. En vista de ello, el ICDT afirma que a la Corte s\u00f3lo le deber\u00eda corresponder pronunciarse sobre el cargo por supuesta infracci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, pues respecto de las dem\u00e1s acusaciones estima que \u201cexiste cosa juzgada absoluta\u201d, y sobre ellas no emite ninguna consideraci\u00f3n. Dice:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]n el caso fallado mediante la sentencia C-822 del 2011, las normas objeto de an\u00e1lisis fueron:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Por aspectos de forma relacionados con el principio democr\u00e1tico de amplia deliberaci\u00f3n de las leyes, los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Por aspectos de fondo: violaci\u00f3n del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como l\u00edmites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los art\u00edculos 13 y 95-9 de la Carta; principio de legalidad contenido en los art\u00edculos 150-12 y 338 de la C.P., y principio de irretroactividad y de confianza leg\u00edtima consagrados en el art\u00edculo 363 ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] En relaci\u00f3n con la acusaci\u00f3n de violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n Nacional, el Instituto considera que existe cosa juzgada absoluta, aunque entiende que es a la Corte Constitucional, a quien le corresponde calificar finalmente si existe cosa juzgada absoluta o relativa y establecer, en consecuencia, si puede entrar a juzgar o no sobre la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] Por lo anterior, en el presente caso el Instituto no emitir\u00e1 concepto en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. En consecuencia, en segundo lugar, el ICDT asegura que la norma debe declararse exequible \u00a0pues en su criterio tampoco viola el art\u00edculo 317 de la Carta, que es el otro cargo planteado por el ciudadano demandante. En efecto, sobre este punto dice que los t\u00e9rminos \u201cpropiedad inmueble\u201d, usados por el Constituyente en el art\u00edculo 317, deben ser analizados debidamente. As\u00ed, advierte que uno es el sentido de los vocablos \u201cpropiedad inmueble\u201d en el Derecho civil, contexto en el cual hacen referencia \u201cal derecho de dominio sobre un bien inmueble para gozar y disponer de dicho bien\u201d; pero que otro distinto es el significado de esas palabras en el lenguaje com\u00fan, pues en este entorno se refieren no al derecho real de dominio \u201csino al objeto sobre el cual recae\u201d. Pues bien, juzga que al art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n debe d\u00e1rsele este \u00faltimo significado, y por lo tanto concept\u00faa que el precepto constitucional invocado debe interpretarse en el sentido de que autoriza a gravar \u201clos bienes ra\u00edces y no espec\u00edficamente [e]l derecho de propiedad o dominio de bienes inmuebles\u201d. A esa conclusi\u00f3n es conducido el ICDT por algunos motivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. De un lado, dice que la doctrina colombiana ha identificado en la evoluci\u00f3n del impuesto predial una evoluci\u00f3n hacia la progresiva inclusi\u00f3n de sujetos pasivos distintos del propietario. As\u00ed, asegura que sujetos pasivos de ese tributo han sido considerados el poseedor, el usufructuario, el fideicomitente o beneficiario del patrimonio aut\u00f3nomo, y ahora los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. De hecho, manifiesta que hay un antecedente de la norma demandada: el art\u00edculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002. La constitucionalidad de este \u00faltimo precepto, seg\u00fan su opini\u00f3n, fue examinada por la Corte en la sentencia C-183 de 2003, y a causa de este fallo la norma termin\u00f3 por decir: \u201cgravar con el impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, cuando est\u00e9n en manos de particulares\u201d. De otro lado, se\u00f1ala que en materia de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n los sujetos pasivos son los mismos que los del impuesto predial, en la medida en que en aquellos el beneficio consiste en un mayor valor que reciben los inmuebles a causa de la realizaci\u00f3n de una obra p\u00fablica. As\u00ed las cosas, la mayor\u00eda de quienes participaron en la decisi\u00f3n opinan que la norma demandada no viola el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
16. En cambio, quienes disintieron llegaron a una conclusi\u00f3n opuesta. A juicio de estos dos \u00faltimos, es correcto asumir que la norma demandada est\u00e1 parcialmente amparada por la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-822 de 2011. No obstante, en su opini\u00f3n la cosa juzgada no excluye que la Corte pueda pronunciarse acerca de la conformidad del precepto acusado con el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. De hecho, su concepto es que el enunciado normativo cuestionado viola dicha norma superior al menos por tres razones. Por una parte, aseguran que el art\u00edculo 317 tiene dos elementos que deben ser analizados, pues en primer lugar les atribuye a los municipios una competencia exclusiva y excluyente, y en segundo lugar dice que esa competencia puede ejercerse s\u00f3lo para gravar bienes inmuebles. Pues bien, piensan los disidentes que el Congreso no s\u00f3lo no estaba facultado para definir los sujetos pasivos de dos grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, sino que adem\u00e1s ten\u00eda una prohibici\u00f3n expresa de hacerlo ya que el art\u00edculo 136, numeral 1, de la Constituci\u00f3n en concordancia con el art\u00edculo 317 le impide al Congreso de la Rep\u00fablica inmiscuirse por medio de leyes en asuntos que sean competencia de otras autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Por otra parte, estos miembros del ICDT, que se apartaron del concepto mayoritario, adujeron que la norma constitucional se refiere a la propiedad inmueble como un modo de hacer alusi\u00f3n \u201cal derecho de dominio que los particulares ejercen sobre los bienes ra\u00edces\u201d. Pues de no ser as\u00ed, deber\u00eda aceptarse que el legislador podr\u00eda imponer el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los ocupantes temporales de un inmueble p\u00fablico que tengan por objeto adelantar determinados trabajos o tareas, y eso eventualmente tendr\u00eda la potencialidad de extenderse todav\u00eda m\u00e1s, y los intervinientes consideran que ese no debe ser el sentido que se le d\u00e9 a la norma constitucional. En consecuencia, dicen que el ICDT debi\u00f3 haber ofrecido un concepto distinto, orientado a que se declare inexequible el texto enjuiciado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura \u00a0<\/p>\n
18. Finalmente la C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura (CCI)3 intervino para solicitar que se declare inexequible el precepto cuestionado. El ciudadano Jhon Jairo Parra, \u00a0quien obra en representaci\u00f3n de esa entidad, dijo en s\u00edntesis:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] la norma acusada es inconstitucional toda vez que vulnera la disposici\u00f3n constitucional en virtud de la cual \u2018s\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble\u2019, pues convierte en titular de la obligaci\u00f3n tributaria sobre la propiedad a quien no es propietario sino un simple tenedor. Igualmente, que la norma vulnera los principios de equidad y legalidad tributaria pues (i) no contempla mecanismo alguno que permita medir la capacidad de pago del contribuyente y (ii) equipara a los propietarios y tenedores sin que estos tengan las mismas calidades (equidad horizontal)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Esa conclusi\u00f3n la apoy\u00f3 en los siguientes motivos. Para empezar adujo que la norma desconoce el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n \u201ctoda vez que se est\u00e1 gravando con un tributo a la propiedad a alguien que no es propietario\u201d. Y la Constituci\u00f3n, tal como es interpretada por la CCI, proh\u00edbe que se defina como sujeto pasivo de un tributo sobre la \u201cpropiedad inmueble\u201d a quien no es propietario, conclusi\u00f3n a la cual puede llegarse tras tener en cuenta que \u201cla intenci\u00f3n del [C]onstituyente fue entregarle a los municipios el cobro de los tributos sobre el mencionado derecho real\u201d. Por tanto, la disposici\u00f3n debe ser declarada inexequible. Pero adem\u00e1s, a su juicio, el precepto infringe los principios de equidad y legalidad tributaria toda vez que \u201c(i) para su recaudo no se consulta, de ninguna manera, la capacidad contributiva del obligado, pues se le cobra un impuesto a la propiedad con base en el precio de un bien que no se encuentra dentro de su patrimonio; y (ii) se vulnera la dimensi\u00f3n horizontal del mencionado principio tributario, pues se impone el tributo a personas con condiciones diferentes, esto es, deben pagar el impuesto a la propiedad inmueble todos los propietarios y, excepcionalmente, los concesionarios quienes son simples tenedores\u201d. Estos dos argumentos los sustenta del siguiente modo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En cuanto a lo primero, la CCI argumenta que la norma viola el principio de equidad en la tributaci\u00f3n pues para el recaudo de los grav\u00e1menes mencionados en ella no se consulta la capacidad adquisitiva del contribuyente. De hecho, asevera en su intervenci\u00f3n que la tarifa del impuesto predial se fija sobre la base del precio de un bien, que para el caso de los tenedores, no le pertenece al contribuyente. As\u00ed, para cobrar esta exacci\u00f3n se usa como base un elemento que no mide la riqueza del obligado toda vez que el bien inmueble no se encuentra en el patrimonio del obligado tributario, sino en el de la persona que lo entreg\u00f3 en concesi\u00f3n. La norma no trae entonces, desde su punto de vista, ning\u00fan mecanismo para determinar la riqueza del sujeto pasivo, ni por lo tanto para definir su capacidad de pago. Lo cual a su modo de ver contradice la jurisprudencia de esta Corte, que por ejemplo en la sentencia C-748 de 2009 \u2013no especifica en cu\u00e1l caso- dijo que el principio de equidad \u201csirve de gu\u00eda para ponderar la distribuci\u00f3n de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, para lo cual resulta relevante la valoraci\u00f3n de su capacidad econ\u00f3mica, no siendo \u00e9ste el \u00fanico criterio en materia de equidad tributaria, que a su vez se erige en l\u00edmite del ejercicio de la potestad \u00a0de configuraci\u00f3n normativa de que goza el legislador\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. En cuanto a lo segundo, la entidad dice que el texto demandado desconoce el principio de equidad horizontal en tanto \u201cengloba en un mismo supuesto normativo a quienes no son iguales\u201d. As\u00ed, asume que la norma obliga a pagar los tributos sobre la propiedad primero a todos los propietarios de bienes inmuebles, y segundo a las personas naturales o jur\u00eddicas que suscribieron contrato de concesi\u00f3n de un bien del cual no son propietarias. \u201cComo se observa\u201d, dice la C\u00e1mara de Infraestructura, \u201cse est\u00e1 haciendo sujeto pasivo del tributo bajo estudio, tanto a los propietarios de bienes inmuebles como a los simples tenedores, situaci\u00f3n que a todas luces vulnera el principio de equidad horizontal de los tributos. No resultan equiparables las condiciones de propietario y mero tenedor para efectos tributarios. El primero tiene en su patrimonio el bien objeto de gravamen y, por tanto, aumenta su riqueza con \u00e9l. Mientras que el tenedor \u00fanicamente lo administra, sin que de su tenencia se derive riqueza alguna\u201d. Por lo dem\u00e1s, considera que esa vulneraci\u00f3n es a\u00fan mayor cuando al tenedor a t\u00edtulo de concesi\u00f3n se le cobra una contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n del bien inmueble p\u00fablico, y esa censura la justifica as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]ste tributo tiene por objeto que el ciudadano contribuya con el pago de las obras estatales que le reportan un acrecentamiento en su patrimonio. No obstante, en el caso que nos ocupa, el concesionario, como mero tenedor, no obtiene ning\u00fan beneficio patrimonial con la valorizaci\u00f3n del bien, pues como se ha repetido no se encuentra en su patrimonio. De tal suerte, que la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n grava a qui\u00e9n es propietario y ve incrementado su patrimonio y, a la vez, a un mero tenedor que en nada le beneficia o perjudica una posible valorizaci\u00f3n del bien. Resulta claro, entonces, que la norma impuso la carga tributaria a personas con condiciones muy dis\u00edmiles e incomparables, por lo cual, se vulnera la equidad horizontal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Para terminar, la C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura propone un nuevo cargo por violaci\u00f3n del principio de legalidad, sobre la hip\u00f3tesis de que esta norma en realidad no se limita a definir un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, sino que tiene un alcance mucho m\u00e1s amplio: crea un nuevo tributo. Y dice, en ese sentido, que \u201cel aparte demandado, realmente crea un tributo nuevo, cuyo hecho gravable no es la propiedad inmueble, ni el sujeto pasivo el due\u00f1o del bien. Si bien el legislador decidi\u00f3 darle [a] este nuevo tributo el mismo nombre de los impuestos y contribuciones sobre la propiedad ya existentes[, n]o obstante estructuralmente se tratan de tributos diversos\u201d. As\u00ed las cosas, concluye\u00a0 que \u201cel legislador debi\u00f3 se\u00f1alar \u00edntegramente los elementos tributarios, los mecanismos para establecer la tarifa y las condiciones de su pago. Siendo esto as\u00ed, la norma demandada adolece de falta de legalidad tributaria\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
23. El doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado rindi\u00f3 ante la Corte Constitucional el concepto Nro. 5264, mediante el cual le solicit\u00f3 estarse a lo resuelto en la sentencia C-822 de 2011, toda vez que a su juicio el fragmento normativo demandado est\u00e1 protegido por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tr\u00e1nsito el citado fallo de constitucionalidad. A esta conclusi\u00f3n arrib\u00f3 el Ministerio P\u00fablico luego de se\u00f1alar que la Corte \u201cacaba de decidir una demanda que contiene cargos semejantes a los que ahora se examinan, dentro del tr\u00e1mite del Expediente D-8495, por medio de la Sentencia C-822 de 2011, en la cual declara exequible la expresi\u00f3n demandada\u201d, y de trascribir literalmente el contenido del comunicado de prensa Nro. 45 del 1 y 2 de noviembre de 2011 emitido por esta Corporaci\u00f3n. Una vez hecho esto, sostuvo con respecto al tema que \u201cse ha configurado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-822 de 2011\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
Asuntos previos. Alcance de la cosa juzgada constitucional a la que hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-822 de 2011. Aptitud del cuestionamiento por violaci\u00f3n del principio de progresividad \u00a0<\/p>\n
2. Antes de presentar el caso, formular el problema jur\u00eddico y resolverlo, la Sala Plena pasar\u00e1 a pronunciarse sobre los alcances de la cosa juzgada a la cual hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-822 de 2011, y sobre la aptitud de las acusaciones no cubiertas por la cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hay cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con las acusaciones por violaci\u00f3n de los principios de igualdad, justicia y equidad, pero no en relaci\u00f3n con los cuestionamientos por infracci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n y del principio de progresividad (art. 363, C.P.) \u00a0<\/p>\n
3. En la sentencia C-822 de 2011 la Corte Constitucional resolvi\u00f3 de fondo una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad exactamente contra el mismo fragmento normativo ahora demandado y lo declar\u00f3 exequible, en un fallo que \u00a0hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional (art. 243, C.P.).4 Como la Corte no tiene competencia para pronunciarse de nuevo sobre normas amparadas por fallos que hubieren hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional,5 en este caso es preciso definir si la sentencia C-822 de 2011 protege a la norma acusada en esta oportunidad de los cargos que le dirige el ciudadano, o si por el contrario no lo hace y entonces la Corporaci\u00f3n puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Para ello es conveniente se\u00f1alar que pese al desacuerdo parcial antes mencionado algunos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico coinciden en algo, y es que en la sentencia C-822 de 2011 esta Corporaci\u00f3n ya decidi\u00f3 que el precepto hoy demandado no viola los principios de igualdad, equidad y justicia tributarias, contemplados en los art\u00edculos 13, 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n. La Corte Constitucional est\u00e1 de acuerdo con esa conclusi\u00f3n, pues en el texto de la sentencia hay un fragmento que as\u00ed lo indica y cuya funci\u00f3n dentro del fallo no ha sido puesta puntualmente en duda por ninguna de las opiniones expuestas dentro de este proceso. En efecto, la sentencia en menci\u00f3n dice expresamente, en un ac\u00e1pite que titula como \u2018Conclusi\u00f3n del cargo\u2019, que la expresi\u00f3n normativa demandada en esa oportunidad (la misma que ahora se estudia) no desconoc\u00eda los precitados principios constitucionales del derecho tributario:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[l]a Corte no considera que se produzca una vulneraci\u00f3n de los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, ya que se ha demostrado que la disposici\u00f3n acusada grava a los tenedores en relaci\u00f3n con la tenencia y no con la propiedad ni con la posesi\u00f3n. Adem\u00e1s se ha resaltado que no hay punto de comparaci\u00f3n con los tenedores corrientes y los tenedores concesionarios en virtud de la relaci\u00f3n que \u00e9stos \u00faltimos establecen con los bienes inmuebles p\u00fablicos y por el provecho que obtienen en t\u00e9rminos de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del bien. Adem\u00e1s se ha reiterado que es factible gravar el beneficio derivado de la misma tenencia sobre el inmueble p\u00fablico entendido como las edificaciones, construcciones y mejoras adheridas de manera permanente a dichos bienes. Nada de lo anterior contradice la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Ahora bien, en lo que ata\u00f1e a los dem\u00e1s cuestionamientos de la demanda bajo examen, la Corte Constitucional estima que no han sido resueltos en la sentencia C-822 de 2011 ni en otra distinta con fuerza de cosa juzgada constitucional. \u00a0En espec\u00edfico, esta Corporaci\u00f3n no est\u00e1 de acuerdo con la premisa de la cual parte el Concepto Fiscal, seg\u00fan la cual hay una decisi\u00f3n antecedente de constitucionalidad en la que se defini\u00f3 con fuerza de cosa juzgada que el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 no violaba ni el principio de progresividad (art. 363, C.P.), ni el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. Ciertamente, en la parte resolutiva de la sentencia C-822 de 2011 la Corte no circunscribi\u00f3 de manera expl\u00edcita los efectos de la cosa juzgada a los cargos en ella examinados.6 Pero ese hecho por s\u00ed solo no es suficiente para concluir que la cosa juzgada haya sido absoluta (no relativa) y que en consecuencia en ella se hubiera hecho un examen integral de constitucionalidad. Cuando en la parte dispositiva de la sentencia no se delimitan los alcances de la cosa juzgada, aun as\u00ed podr\u00eda haber una cosa juzgada relativa (impl\u00edcita). Lo que debe preguntarse esta Corte es entonces si se presenta una cosa juzgada relativa impl\u00edcita; es decir, si fue en la\u00a0parte motiva de la sentencia C-822 de 2011\u00a0que la Corte restringi\u00f3 el alcance de la cosa juzgada.7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Luego de examinar la sentencia C-822 de 2011, y la jurisprudencia sobre la Ley 1430 de 2010, la Corte observa en primer lugar que nunca se ha ocupado de establecer el contenido normativo del principio de progresividad constitucional con el fin de juzgar si lo desconoce el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, demandado en este proceso. Es cierto que en la sentencia C-822 de 2011 la Corporaci\u00f3n hizo referencia al principio de progresividad en un par de ocasiones pero s\u00f3lo para efectos de contextualizar otros principios constitucionales que la ciudadana demandante en esa ocasi\u00f3n juzgaba violados, tales como los de equidad, justicia e irretroactividad tributarias. Tambi\u00e9n lo es que la sentencia C-822 de 2011 hizo alusi\u00f3n a la compatibilidad del precepto demandado en ese caso con el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, que consagra el principio de progresividad, pero esa menci\u00f3n la hizo precisamente porque el art\u00edculo 363 Superior contempla adem\u00e1s otros principios que s\u00ed fueron invocados en esa oportunidad en la demanda. En consecuencia, las alusiones que aparecen en la sentencia C-822 de 2011 al principio de progresividad o al art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n no se deben a que la Corte haya estudiado, con base en un cargo, si la norma hoy cuestionada violaba o no el principio en evocado, sino a que le correspondi\u00f3 establecer si desconoc\u00eda otros principios (como el de equidad e irretroactividad) tambi\u00e9n consagrados en el art\u00edculo 363 constitucional. Por tanto, la cosa juzgada de la sentencia C-822 de 2011 no cubre esta acusaci\u00f3n en particular. \u00a0<\/p>\n
8. Pero en segundo lugar la Sala advierte que tampoco ha emitido hasta ahora un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada sobre la compatibilidad del art\u00edculo acusado en esta ocasi\u00f3n con el art\u00edculo 317 Constitucional. En ese sentido, concluye que es viable emitir un pronunciamiento de fondo sobre ese cargo. Con lo cual, por cierto, no pasa por alto que en este \u00faltimo caso parece haber una dificultad puntual debida a ciertas consideraciones accesorias plasmadas en la sentencia C-822 de 2011 y que al ser tomadas fuera de contexto podr\u00edan insinuar una conclusi\u00f3n diferente. En efecto, en la sentencia C-822 de 2011 hay un fragmento en el cual la Corte pareciera referirse a la conformidad de art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 con el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. Obs\u00e9rvense los t\u00e9rminos literales del fallo, sustra\u00eddos del contexto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ces necesario se\u00f1alar con relaci\u00f3n al impuesto predial, que \u00e9ste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que\u00a0\u201clo \u00fanico relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio\u201d. As\u00ed, es frecuente encontrar en la legislaci\u00f3n referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante\u00a0y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relaci\u00f3n entre el sujeto pasivo y el bien. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, no le est\u00e1 vedada al legislador la imposici\u00f3n de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anot\u00f3 anteriormente, no es la naturaleza de la relaci\u00f3n que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relaci\u00f3n con un sujeto vinculado econ\u00f3micamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situaci\u00f3n jur\u00eddica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales\u00a0han acogido esta interpretaci\u00f3n, determinando que, por ejemplo, el usufructuario ser\u00eda un sujeto pasivo del impuesto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, cabe se\u00f1alar que de la misma disposici\u00f3n demandada se desprende, en relaci\u00f3n con los nuevos sujetos pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, el hecho generador del tributo. En efecto, \u00e9ste es determinable y se deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la tenencia de dichos bienes. De acuerdo con lo anterior, se encuentran a partir del an\u00e1lisis de la norma demandada, hecho\u00a0 en conjunto con las disposiciones del impuesto predial unificado preexistentes, todos los elementos exigidos por la norma constitucional para constituir un tributo v\u00e1lido, de modo que el legislador no incurri\u00f3 en desconocimiento del principio de legalidad al imponer el gravamen de impuesto predial a la tenencia en concesi\u00f3n de bienes de uso p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.3. Frente a la contribuci\u00f3n especial de valorizaci\u00f3n, podr\u00eda llegarse a la misma conclusi\u00f3n anteriormente expuesta. La valorizaci\u00f3n es una contribuci\u00f3n que, de acuerdo con la normativa vigente, es de car\u00e1cter territorial, pudiendo imponerse con el concurso de los departamentos y municipios. Del mismo modo que el marco constitucional y normativo del impuesto predial, no impide que el legislador grave con la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley el cobro de la valorizaci\u00f3n a tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de bienes inmuebles p\u00fablicos, tampoco contradice la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la valorizaci\u00f3n comparte con el impuesto predial la caracter\u00edstica de que la definici\u00f3n de los sujetos pasivos y hechos generadores no est\u00e1 limitada por la Constituci\u00f3n; por tanto, el legislador puede establecer otras formas de relaci\u00f3n con el bien como susceptibles del gravamen.\u00a0En este orden de ideas, el art\u00edculo 317 superior, solo establece una regla de competencias m\u00e1s no un l\u00edmite a la posibilidad de que el Congreso imponga la valorizaci\u00f3n a otro tipo de relaciones con el bien, como la posesi\u00f3n, la tenencia o el usufructo. \u00danicamente cuando el legislador opte por imponer el tributo sobre la propiedad inmueble, se activa la regla de asignaci\u00f3n de competencia tributaria del art\u00edculo 317 constitucional, que indica que, refiri\u00e9ndose al dominio, no necesariamente corresponde imponer la valorizaci\u00f3n al municipio sino tambi\u00e9n a cualquier otra entidad. Entonces, cuando el art\u00edculo 317 se refiere a la \u201cpropiedad inmueble\u201d, no est\u00e1 limitando al legislador la posibilidad de regular este tributo en otro tipo de relaciones con el bien y por ende, los argumentos que se expusieron anteriormente para el impuesto predial, son aplicables a la valorizaci\u00f3n. De este modo, dada la existencia de un bien inmueble, le est\u00e1 dado al legislador crear la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n si as\u00ed lo considere conveniente para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado, teniendo en cuenta las diversas formas en las que el sujeto pasivo pueda relacionarse con el bien. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, se encuentra que el hecho de se\u00f1alar como sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, supone que el hecho generador en este caso corresponde a la tenencia de dichos bienes por parte de los concesionarios; y con ello, analizado en el marco de la normativa vigente de este tributo, se se\u00f1alan los elementos m\u00ednimos del mismo, de modo que desde esta perspectiva el tributo se considera constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
9. As\u00ed las cosas, como se ve, fuera del contexto apropiado pareciera a primera vista que la Corte zanj\u00f3 este cargo y que la norma est\u00e1 al respecto amparada por la cosa juzgada constitucional. En efecto, la Corte dice que el legislador puede considerar como sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n a los tenedores de inmuebles, y que su competencia no se circunscribe a la definici\u00f3n de este tipo de grav\u00e1menes sobre los propietarios de bienes inmuebles. No obstante, la Sala no comparte esta forma de interpretar \u00a0la sentencia C-822 de 2011 y en cambio considera que lo dicho en ella acerca del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, si bien es una doctrina interpretativa de la Carta que debe tenerse en cuenta para resolver este caso, no es un pronunciamiento que al respecto haya hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.1. De un lado es importante no perder de vista que para definir los aspectos de un fallo que hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional uno de los criterios a tener en cuenta es el de los cargos aptos efectivamente \u201cformulados\u201d por los ciudadanos, y debidamente resueltos por la Corporaci\u00f3n.8 En ese sentido, lo primero que debe examinarse es cu\u00e1les fueron los cargos formulados en la sentencia C-822 de 2011. As\u00ed, es revelador observar que en la acci\u00f3n p\u00fablica que provoc\u00f3 la sentencia C-822 de 2011 en ning\u00fan momento se edific\u00f3 un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de una violaci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Carta.9 Y tambi\u00e9n lo es, m\u00e1s a\u00fan, que entre los problemas jur\u00eddicos planteados por la Corte ninguno insinuara un juicio de compatibilidad de la norma acusada con el art\u00edculo 317 Superior.10 Ese es entonces un primer argumento para concluir que no hay cosa juzgada al respecto. \u00a0<\/p>\n
9.2. Por cierto, en el proceso que concluy\u00f3 con la sentencia C-822 de 2011 algunos de los ciudadanos intervinientes s\u00ed cuestionaron la norma (demandada tambi\u00e9n ahora) por supuestamente violar el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n.11 No obstante, no puede decirse que con ello se hubiera incorporado un nuevo cargo al proceso que permitiera identificar las referencias al art\u00edculo 317 de la Carta \u00a0como un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada constitucional. \u00a0Porque de hecho existe una jurisprudencia consistente y consolidada de la Corte Constitucional, que no fue desmontada ni erosionada por la sentencia C-822 de 2011 pues en la argumentaci\u00f3n no hay ninguna alusi\u00f3n a pretensiones de cambio de jurisprudencia, de acuerdo con la cual en los procesos de constitucionalidad iniciados por acciones p\u00fablicas ni el Ministerio P\u00fablico ni los intervinientes pueden plantear cargos de inconstitucionalidad distintos de los que proponga el ciudadano en su demanda.12 Entonces el hecho de que en las intervenciones se hubiera agregado este reproche no interfiere en nada en la delimitaci\u00f3n de los puntos de derecho que hicieron tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
9.3. Ahora bien, desde luego los cargos formulados en las acciones p\u00fablicas no son el \u00fanico criterio para identificar los asuntos sobre los cuales versa la cosa juzgada. La Corte ha sostenido que tambi\u00e9n son relevantes para esos efectos los motivos efectivamente expuestos en las decisiones. De modo que en este caso adem\u00e1s es importante aceptar que entre los motivos o los razonamientos de la Corte para emitir la sentencia C-822 de 2011 hubo uno relacionado con el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. Pero eso no indica que la Corte ya hubiera juzgado la constitucionalidad del art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, a la luz del art\u00edculo 317 Superior. En cambio, hay al menos dos razones en virtud de las cuales es v\u00e1lido concluir que en la sentencia C-822 de 2011 no se resolvi\u00f3 ese problema. La primera es que en la sentencia C-822 de 2011 la Corte puso un t\u00edtulo por cada uno de los supuestos vicios de fondo que examin\u00f3, y entre los t\u00edtulos no hay ninguno por presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 317. La segunda se puede apreciar, si se mira con detenimiento que las referencias al art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n hacen parte del examen de otro cargo distinto, m\u00e1s grande pero relacionado con otros preceptos de la Constituci\u00f3n, y es el de un presunto desconocimiento del principio de legalidad tributaria. M\u00e1s concretamente, las indicaciones sobre el art\u00edculo 317 de la Carta se encuentran dentro de un t\u00edtulo dedicado a resolver si la norma demandada violaba el principio de predeterminaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.4. As\u00ed las cosas, podr\u00eda preguntarse, \u00bfqu\u00e9 relaci\u00f3n ten\u00eda el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n con el examen de un cargo por supuesta infracci\u00f3n de principio de legalidad (predeterminaci\u00f3n de los elementos del tributo)? En la sentencia C-822 de 2011 la Corporaci\u00f3n consider\u00f3 importante la referencia a ese precepto, porque el cargo de la ciudadana demandante era en esencia que la norma acusada violaba la Constituci\u00f3n en tanto creaba nuevas especies de impuesto predial y de contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n sin definir todos los elementos de las obligaciones tributarias, mientras que la Corte interpretaba que la norma no hac\u00eda m\u00e1s que ensanchar la clase de sujetos pasivos de ambos tributos pero sin crear nuevas especies de exacciones. En el contexto de esa argumentaci\u00f3n era razonable, por un mandato de transparencia, que la Corte se refiriera al art\u00edculo 317 de la Carta con el fin de mostrar que este \u00faltimo no le impide al legislador ampliar la clase de sujetos pasivos del impuesto predial o de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, ni tampoco le ordena al interprete considerar que en esos casos el Congreso crea nuevas especies tributarias. La Corte Constitucional, en otras palabras, no incorpor\u00f3 el art\u00edculo 317 de la Carta a su razonamiento para mostrar que la disposici\u00f3n demandada lo respetaba escrupulosamente, sino para mostrar que no se opon\u00eda a la idea sostenida en la sentencia C-822 de 2011, de acuerdo con la cual el Congreso no hab\u00eda creado nuevos tributos sino agregado distintos sujetos pasivos al impuesto predial y a la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. La presencia del art\u00edculo 317 de la Carta en la argumentaci\u00f3n de la sentencia C-822 de 2011 debe interpretarse a la luz del cargo examinado, y de la conclusi\u00f3n que extrajo la Corte del examen del mismo, en el siguiente sentido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]n s\u00edntesis, los elementos del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n est\u00e1n definidos, tanto en las normas que han previamente regulado dichos tributos \u00a0como en la misma disposici\u00f3n demandada, de la cual se desprende que el hecho generador es la tenencia de bienes inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, siendo esta definici\u00f3n v\u00e1lida y leg\u00edtima, ya que la Constituci\u00f3n ha concedido amplias facultades al legislador en esta materia, y porque ya en otras ocasiones, la jurisprudencia ha planteado la posibilidad de gravar con impuestos a \u00e9ste tipo de bienes\u201d. \u00a0<\/p>\n
9.5. Naturalmente, en el fragmento de la sentencia C-822 de 2011 que se refiere al art\u00edculo 317 hay una interpretaci\u00f3n de la Carta con significativas implicaciones para la resoluci\u00f3n de un cargo como el que presenta el ciudadano en esta ocasi\u00f3n. Pero eso no indica que en \u00e9l haya un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada constitucional, pues la Corporaci\u00f3n ciertamente dijo que el art\u00edculo 317 Superior no le impide al Congreso ampliar las clases de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, ni incluir a los tenedores dentro de ellas, ni tampoco le ordena al int\u00e9rprete concluir que al hacerlo el Congreso crea un nuevo tributo. Pero la Corte no estableci\u00f3 si el Congreso \u2013como lo sostiene el accionante- pod\u00eda incluir a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. En consecuencia, la Sala Plena estima que en relaci\u00f3n con este cargo no hay un fallo que haya hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. En suma, en la sentencia C-822 de 2011 no se estudiaron acusaciones por supuesto desconocimiento del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n y el principio de progresividad (art. 363, C.P.). No obstante, como proceder\u00e1 a exponerlo a continuaci\u00f3n, el cuestionamiento por presunta infracci\u00f3n del principio de progresividad tributario no es apto para provocar un juicio de fondo. \u00a0<\/p>\n
Ineptitud sustantiva de la acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 por presunta vulneraci\u00f3n del principio de progresividad tributaria \u00a0<\/p>\n
11. El ciudadano demandante no le dedica un espacio puntual a la censura por infracci\u00f3n del principio de progresividad. Esa acusaci\u00f3n la formula en medio de los otros reproches por desconocimiento de los principios de justicia y equidad en los tributos, pero no identifica cu\u00e1les de sus argumentos est\u00e1n dirigidos a soportar cada censura. Esa organizaci\u00f3n de su demanda hace un poco dif\u00edcil definir cu\u00e1l parte de sus razonamientos es la que debe tenerse en cuenta al momento de determinar si hay un cargo apto, pero en t\u00e9rminos generales puede decirse que la acusaci\u00f3n del demandante es la siguiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Seg\u00fan su opini\u00f3n el fragmento normativo del art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, en virtud del cual deben considerarse como \u201csujetos pasivos\u201d del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, viola el principio de progresividad tributaria. Esto ser\u00eda as\u00ed, a su juicio, por cuanto la norma demandada no consulta adecuadamente la capacidad de pago de los contribuyentes, en tanto no define la riqueza de los sujetos pasivos con arreglo al patrimonio o la renta sino con fundamento en los criterios con los cuales se fija el monto a pagar en el impuesto predial y en la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. En consecuencia sostiene que la disposici\u00f3n acusada puede terminar autorizando un mayor gravamen para quienes tienen menos que para quienes tienen m\u00e1s capacidad de contribuir. As\u00ed, aduce que la cuant\u00eda de los grav\u00e1menes deber\u00eda definirse con fundamento en la capacidad de pago de los sujetos pasivos, y con apoyo en la renta o el patrimonio de los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. En este contexto y como puede verse, con la acci\u00f3n p\u00fablica el actor pretende cuestionar o bien los elementos que determinan la cuant\u00eda del impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, o bien ambos tributos en su integridad cuando los sujetos pasivos son los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, por cuanto estima que violan el principio de progresividad. No obstante, demanda un aparte normativo en el cual s\u00f3lo est\u00e1n contemplados como sujetos pasivos de esas contribuciones los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, y en cambio deja de demandar las normas que consagran los dem\u00e1s elementos de la obligaci\u00f3n tributaria (sujeto activo, hecho generador, base gravable y tarifa), o \u00a0los elementos de los que depende en esencia la cuant\u00eda de los tributos (base gravable y tarifa). En consecuencia, aunque los cuestionamientos est\u00e1n materialmente dirigidos contra los dos tributos en su integridad, o contra la parte de ellos que incide primordialmente en el monto a pagar de la obligaci\u00f3n, lo cierto es que la demanda est\u00e1 planteada nada m\u00e1s contra una clase de sujetos pasivos de ambos grav\u00e1menes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. As\u00ed las cosas, la acci\u00f3n p\u00fablica carece primero que todo de certeza.13 En efecto, el ciudadano dice cuestionar el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 porque contempla dos tributos cuyos montos pueden superar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, y gravar con menos a quienes tienen m\u00e1s (o con m\u00e1s a quienes tienen menos). El problema es que el enunciado legal escogido por \u00e9l, y cuestionado como inconstitucional por ese motivo, establece s\u00f3lo una clase de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, pero no contempla el resto de elementos tributarios de dichos grav\u00e1menes, ni los elementos de los cuales depende esencialmente el monto de la obligaci\u00f3n impositiva.14 Su demanda, para considerarse apta, ten\u00eda que haberse dirigido contra las normas que contemplan la totalidad de los elementos de las obligaciones tributarias, o al menos contra aquellas que contienen los elementos esenciales determinantes del monto de los mismos, a fin de controlar los tributos en su integridad o la parte de ellos que es relevante a la luz del principio de progresividad.15 Como no lo hizo as\u00ed, su acci\u00f3n p\u00fablica presenta un razonamiento no apto para provocar un juicio de m\u00e9rito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Pero aparte de eso la acci\u00f3n p\u00fablica no presenta razones suficientes.16 El actor se limita a asegurar que cuando el monto del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n para los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n se determina con arreglo a los criterios de esos tributos para los propietarios de inmuebles, se puede dar origen a una violaci\u00f3n del principio de progresividad toda vez que el tenedor del inmueble no se beneficia en el mismo grado que el propietario del inmueble, por ejemplo de la cuant\u00eda establecida en el aval\u00fao catastral o del incremento de valor del inmueble. Sin embargo, no expone razones para justificar por qu\u00e9 ese hecho debe considerarse como suficiente para concluir que la regulaci\u00f3n legal sobre tributos a la propiedad inmueble en el caso de tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n es regresiva. De modo que la Corte Constitucional se inhibir\u00e1 de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentaci\u00f3n del caso y planteamiento de los problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
16. El art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010 dice que en materia de impuesto predial y contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n tambi\u00e9n son sujetos pasivos \u201clos tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d. El ciudadano Jorge Arango Mej\u00eda considera que esa regulaci\u00f3n viola el art\u00edculo 317 de la Carta, ya que en su opini\u00f3n esta \u00faltima autoriza s\u00f3lo a los municipios para gravar \u00fanicamente a los propietarios de bienes inmuebles y no a los tenedores, y mucho menos a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n como lo hace la disposici\u00f3n acusada. Esta acusaci\u00f3n la comparte la C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura, con similares argumentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Por su parte, el ICDT se opone al cuestionamiento pues a su juicio no es cierto que el Congreso sea incompetente para incluir a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, toda vez que cuando el art\u00edculo 317 establece que s\u00f3lo los municipios pueden gravar la \u201cpropiedad inmueble\u201d se refiere a que \u00fanicamente esas entidades territoriales pueden gravar los bienes inmuebles, y no a que esas entidades s\u00f3lo pueden gravar a los propietarios de bienes inmuebles. Y un planteamiento similar expone el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para quien el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n no se refiere a los posibles sujetos pasivos de los tributos sobre la propiedad inmueble, sino a qui\u00e9nes debe considerarse que son los sujetos activos de los mismos. En ese sentido aduce que el legislador tiene amplia libertad para configurar los dem\u00e1s elementos tributarios de los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. As\u00ed las cosas, a la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfpuede el Congreso expedir una Ley mediante la cual incluya a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, aun cuando el art\u00edculo 317 de la Carta dispone expresamente que \u201cs\u00f3lo los municipios [pueden] gravar la propiedad inmueble\u201d?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena considera que la respuesta a esta pregunta debe ser afirmativa, y pasar\u00e1 a exponer por qu\u00e9. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n no es l\u00edmite para que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble \u00a0<\/p>\n
19. El ciudadano pretende que la Corte declare inconstitucional el fragmento normativo demandado, entre otras razones porque a su juicio el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n as\u00ed lo exige. Este, en su concepto, consagra al menos tres normas: primero, que los municipios est\u00e1n autorizados para gravar la propiedad inmueble; segundo, que \u00fanicamente los municipios est\u00e1n autorizados para ello y por lo tanto ni los departamentos ni la Naci\u00f3n, y por consiguiente tampoco el legislador, tienen esa autorizaci\u00f3n; tercero, que esta competencia exclusiva de los municipios se contrae a la posibilidad de gravar a los propietarios de bienes inmuebles, y en consecuencia no es v\u00e1lido gravar a los tenedores de los mismos. Pues bien, de estas tres premisas el demandante cree que es posible deducir una interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de acuerdo con la cual el legislador no puede extender el impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n. La Sala debe examinar si hay buenas razones para aceptar esta tesis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Para decidir este asunto es necesario partir de la base de que el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n ciertamente dice asignarles \u201c[s]\u00f3lo\u201d a los municipios la competencia para \u201cgravar la propiedad inmueble\u201d. No obstante, la propia Constituci\u00f3n adem\u00e1s dispone en ese mismo art\u00edculo que tambi\u00e9n otras entidades con poder jur\u00eddico para ello pueden imponer contribuciones de valorizaci\u00f3n, y que la \u201cley\u201d (el Congreso) puede destinar un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble \u201ca las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables\u201d, dentro de ciertas condiciones.17 En ese sentido, la Corte Constitucional ha dicho que de acuerdo con la Constituci\u00f3n el Congreso puede por una parte exigir contribuciones de valorizaci\u00f3n sin mediaci\u00f3n de los municipios,18 y por otra fijar exacciones a la propiedad inmueble con el fin de destinar los ingresos a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables pues se entiende que constituyen una sobretasa.19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. As\u00ed las cosas, es v\u00e1lido interpretar en general el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n en el sentido de que salvo por los casos espec\u00edficos antes mencionados les asigna \u00fanicamente a los municipios la autoridad para gravar la propiedad inmueble. Y al interpretar ese precepto en conjunto con el art\u00edculo 136 numeral 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n, que le proh\u00edbe al Congreso inmiscuirse por medio de leyes en asuntos de competencia exclusiva de otras autoridades, lo coherente es concluir que la Constituci\u00f3n le proh\u00edbe al legislador salvo por los casos expresamente previstos en ella \u201cgravar la propiedad inmueble\u201d, en vista de que esa ser\u00eda una competencia exclusiva de los municipios. La pregunta es entonces si el Congreso viol\u00f3 esa prohibici\u00f3n con el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010. Pero para resolver ese punto resulta decisivo establecer qu\u00e9 debe entenderse que dice la Constituci\u00f3n cuando dispone que \u00fanicamente los municipios tienen autorizaci\u00f3n para \u201cgravar la propiedad inmueble\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Lo primero que debe descartarse es que con esa formulaci\u00f3n el Constituyente haya restringido la competencia general del Congreso para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones, o limitaciones generales en materia de tributos a la propiedad inmueble. En efecto, es importante darle eficacia al art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n y en consecuencia reservarles a los municipios una competencia aut\u00f3noma espec\u00edfica en la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica fiscal sobre la propiedad inmueble. As\u00ed por ejemplo, la Corte ha decidido que salvo por las excepciones previstas en la Constituci\u00f3n s\u00f3lo los municipios pueden decidir cu\u00e1l debe ser el destino de los ingresos por concepto de impuesto predial, bajo el entendimiento de que esa es una manifestaci\u00f3n de la autonom\u00eda fiscal de los municipios, que protege entre otros el art\u00edculo 317 de la Carta.20 Pero lo cierto es que tambi\u00e9n es imperativo reconocerle alguna importancia a todo el conjunto de preceptos constitucionales que le asignan al legislador un papel preponderante en la definici\u00f3n de la pol\u00edtica fiscal en general. As\u00ed las cosas, el entendimiento del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n depende no s\u00f3lo de su propio texto, sino tambi\u00e9n en buena medida de lo que establecen las normas que hacen de Colombia una Rep\u00fablica unitaria (art. 1\u00b0, C.P.), le conf\u00edan al Congreso la labor de \u201chacer las leyes\u201d (art. 114, C.P.) y en espec\u00edfico la de \u201cestablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales\u201d (art. 150-12, C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Desde luego, eso no significa restarle valor al precepto que les conf\u00eda a los municipios la potestad para \u201cestablecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus propios fines\u201d (art. 287-3, C.P.), pero s\u00ed implica que es necesario darle alg\u00fan nivel de eficacia tambi\u00e9n a la precisi\u00f3n adicional de acuerdo con la cual los municipios deben ejercer esa competencia \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d (\u00eddem). Esta posici\u00f3n tampoco insin\u00faa que pueda juzgarse irrelevante el precepto en virtud del cual se les reconoce a los concejos la competencia para votar los tributos (art. 313-4, C.P.), aunque s\u00ed exige que en el entendimiento de ese enunciado tambi\u00e9n se le asigne alg\u00fan valor a la especificaci\u00f3n constitucional siguiente, seg\u00fan la cual dicha atribuci\u00f3n debe ser ejercida \u201cde conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley\u201d (art. 313-4, C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Si se interpreta el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n apropiadamente en este contexto normativo, puede concluirse que no le impone al legislador un l\u00edmite para regular asuntos generales en materia de tributos sobre la propiedad inmueble. De hecho, as\u00ed lo ha sostenido la Corte por ejemplo en la sentencia C-944 de 2003.21 En ese caso, la Corporaci\u00f3n dispuso en espec\u00edfico que aun cuando los municipios son por regla general los \u00fanicos autorizados para gravar la propiedad inmueble con impuesto predial, \u201cel legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial\u201d. Por lo mismo declar\u00f3 exequible una norma legal del r\u00e9gimen de propiedad horizontal que hac\u00eda una regulaci\u00f3n del citado impuesto y fijaba ciertas diferencias tributarias entre los propietarios de inmuebles sometidos al r\u00e9gimen de propiedad horizontal y aquellos que no. En \u00faltimas, no le dio la raz\u00f3n a un ciudadano que la hab\u00eda demandado porque en su criterio desconoc\u00eda el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n en tanto desde su punto de vista les reservaba a los municipios la competencia para regular e imponer grav\u00e1menes a la propiedad inmueble. La Corte dijo que con arreglo a una interpretaci\u00f3n integral de la Constituci\u00f3n, lo correcto era concluir otra cosa:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[…] el legislador est\u00e1 facultado por la Constituci\u00f3n para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributaci\u00f3n, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de Rep\u00fablica Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta. Lo que no le est\u00e1 permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el\u00a0 control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales \u201cgozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 362 de la Carta, en armon\u00eda con el contenido del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, en cuanto se\u00f1ala que \u201cs\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble\u201d\u201d.22 \u00a0<\/p>\n
25. Ahora bien, no es s\u00f3lo que el legislador pueda fijar pautas, orientaciones y regulaciones, o limitantes generales en los tributos a la propiedad inmueble. Es que de hecho en tiempos de normalidad institucional el Congreso es el organismo con competencia para crear esa clase de especies tributarias. As\u00ed, lo que puede decirse del grupo de exacciones al cual se refiere el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n es que est\u00e1 sometido al principio de legalidad, entendido en el contexto de un Estado unitario; es decir, como el mandato dirigido a las entidades territoriales de no establecer tributos sino de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esta manifestaci\u00f3n del principio de legalidad puede ser deducida de dos enunciados de la Carta: primero del art\u00edculo 300 numeral 4, que les atribuye a las asambleas departamentales la facultad de \u201c[d]ecretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales\u201d (subrayas fuera del texto), y segundo del art\u00edculo 313 numeral 4, que les atribuye a los concejos la competencia para votar los tributos, \u201cde conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley\u201d.23 Por cierto, esta no es la \u00fanica expresi\u00f3n del principio de legalidad, pero es una de ellas como lo dijo la Corporaci\u00f3n en la sentencia C-987 de 1999:24 \u00a0<\/p>\n
\u201c[e]n anteriores oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha se\u00f1alado que \u00e9ste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales afectados. Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constituci\u00f3n autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonom\u00eda, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un pa\u00eds unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberan\u00eda fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
26. Esta sujeci\u00f3n de los municipios al principio de legalidad no sufre ninguna alteraci\u00f3n en lo sustancial cuando se trata de establecer si el legislador es autoridad competente para crear los tributos sobre la propiedad inmueble, y as\u00ed lo ha ratificado esta Corte entre otras en la sentencia C-517 de 2007.25 \u00a0En efecto, en esa oportunidad deb\u00eda decidir una acci\u00f3n p\u00fablica contra varios preceptos legales en virtud de los cuales se creaban y defin\u00edan ciertos elementos del impuesto predial (tributo sobre la propiedad inmueble), y que eran acusados por supuestamente violar el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n en tanto a juicio del actor s\u00f3lo los municipios pod\u00edan expedir normas de esa naturaleza. La Corte, luego de examinar el cargo, concluy\u00f3 que no estaba llamado a prosperar entre otras razones porque el Congreso s\u00ed estaba autorizado para crear y regular el impuesto predial. Se\u00f1al\u00f3 al respecto que \u201cno hay duda acerca de que en materia de impuestos municipales no est\u00e1 excluida la competencia del legislador para crear contribuciones o grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, de modo que por este aspecto el cargo debe desestimarse\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. Entonces el Congreso puede no s\u00f3lo crear los tributos sobre la propiedad inmueble, sino tambi\u00e9n definir pautas, orientaciones y regulaciones, o limitantes generales para ese g\u00e9nero de tributos. Pero la pregunta m\u00e1s espec\u00edfica en este caso es si el legislador puede adem\u00e1s ensanchar la clase de los sujetos pasivos de los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, e incorporar en aquella junto a los propietarios de los bienes inmuebles tambi\u00e9n a otros agentes que no tienen derecho de dominio sobre el bien y son, por ejemplo, tenedores a t\u00edtulo de concesi\u00f3n de los mismos (de los inmuebles p\u00fablicos). El principio de respuesta a ese interrogante lo ha ofrecido esta Corporaci\u00f3n en su jurisprudencia, pero lo ha hecho en sentido adverso a la pretensi\u00f3n del ciudadano demandante, como pasa a mostrarse a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
28. En efecto, la primera vez lo insinu\u00f3 en la sentencia C-876 de 2002, a prop\u00f3sito de la revisi\u00f3n de un decreto dictado en el contexto de un estado de excepci\u00f3n. 26 En esa ocasi\u00f3n, el decreto creaba un impuesto al patrimonio y para definir la base gravable no exclu\u00eda la propiedad inmueble del contribuyente. Un ciudadano cuestion\u00f3 ese punto de la regulaci\u00f3n, bajo el entendimiento de que infring\u00eda el art\u00edculo 317 de la Carta. La Corte Constitucional no le dio la raz\u00f3n, y para sustentar su decisi\u00f3n crey\u00f3 necesario distinguir el impuesto al patrimonio de un impuesto protot\u00edpico sobre la propiedad inmueble, como era el predial. En ese contexto dijo \u2013y no sugiri\u00f3 reparos de inconstitucionalidad sobre el particular- que el sujeto pasivo del predial era \u201cindeterminado\u201d y en consecuencia pod\u00eda ser no s\u00f3lo el propietario pleno del bien, sino tambi\u00e9n el usufructuario, el poseedor, el nudo propietario, \u201cetc\u201d. Indic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal\u201d.27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. En esa decisi\u00f3n no se dijo nada acerca de los tenedores. Pero luego una sugerencia semejante, aunque m\u00e1s relacionada con el caso que ahora se decide, fue como se dijo planteada por la Corte en la sentencia C-822 de 2011.28 En esa ocasi\u00f3n para solucionar un cargo por presunto desconocimiento del principio de predeterminaci\u00f3n de los tributos, edificado sobre la base de que al parecer de la ciudadana demandante no contemplaba todos los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, la Corporaci\u00f3n sostuvo que el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 no vulneraba dicho principio por cuanto no creaba nuevas especies de impuesto predial y de contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n, sino que simplemente engrosaba la clase de sujetos pasivos de especies tributarias que ya exist\u00edan en el ordenamiento. En ese contexto juzg\u00f3 importante mostrar que el legislador no transgred\u00eda el art\u00edculo 317 de la Carta al incluir dentro de la clase de sujetos pasivos de los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble a los tenedores de los bienes. En consecuencia dijo que ese precepto constitucional no consagra -seg\u00fan sus propias palabras- \u201cun l\u00edmite a la posibilidad de que el Congreso imponga la valorizaci\u00f3n a otro tipo de relaciones con el bien, como la posesi\u00f3n, la tenencia o el usufructo\u201d, y tampoco le impide al legislador establecer \u201csujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situaci\u00f3n jur\u00eddica de propietario\u201d. \u00a0<\/p>\n
30. Con todo, el referente jurisprudencial m\u00e1s importante para este caso por la semejanza de los problemas jur\u00eddicos realmente abordados es el de la sentencia C-183 de 2003.29 Efectivamente, en ese fallo la Corporaci\u00f3n decid\u00eda una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una disposici\u00f3n que les confer\u00eda a ciertos distritos la atribuci\u00f3n de gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso p\u00fablico de la Naci\u00f3n, \u201ccuando por cualquier raz\u00f3n\u201d estuvieran \u201cen manos de particulares\u201d. Y luego agregaba: \u201c[l]os particulares ocupantes ser\u00e1n responsables exclusivos de este tributo\u201d. La norma era demandada por varios cargos, pero entre ellos ninguno se edificaba sobre la base de una violaci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Carta. No obstante, la Corte consider\u00f3 importante referirse a la compatibilidad de la norma con el art\u00edculo 317 de la Carta, con el fin de mostrar que esa disposici\u00f3n constitucional no imposibilitaba al Congreso para autorizar la imposici\u00f3n del impuesto predial sobre los ocupantes de los inmuebles p\u00fablicos. As\u00ed, sostuvo que el art\u00edculo 317 Superior no exige que los tributos a la propiedad inmueble graven s\u00f3lo a los propietarios o a los poseedores, y en consecuencia admiti\u00f3 como algo constitucionalmente permitido que graven tambi\u00e9n a los \u201cocupantes\u201d de las propiedades inmuebles (es decir, de los bienes inmuebles). Por eso manifest\u00f3, en un aparte que merece ser citado integralmente dada su relevancia: \u00a0<\/p>\n
\u201cel impuesto predial es un gravamen de orden municipal seg\u00fan lo establece la misma Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 317 al preceptuar que \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble…\u201d. Ello significa que por mandato constitucional los municipios est\u00e1n facultados para gravar la propiedad inmueble, a trav\u00e9s de sus concejos municipales o distritales. || Si bien resulta cierto que los bienes de uso p\u00fablico no est\u00e1n gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad ra\u00edz, el legislador por razones de pol\u00edtica fiscal, reconociendo una situaci\u00f3n de hecho, consider\u00f3 que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso p\u00fablico, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesi\u00f3n permanente. En tal virtud, mientras se encuentren \u201cen manos de particulares\u201d y ellos los est\u00e9n aprovechando econ\u00f3micamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restituci\u00f3n de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada\u201d. \u00a0<\/p>\n
31. As\u00ed las cosas, el principio de respuesta al cargo del ciudadano est\u00e1 expuesto en la jurisprudencia de esta Corte en sentido adverso a sus pretensiones. En la sentencia C-876 de 2002 se dijo que un impuesto sobre la propiedad inmueble, como es el predial, puede gravar a quienes no son propietarios plenos. Luego, en la sentencia C-822 de 2011 la Corporaci\u00f3n sostuvo espec\u00edficamente que pod\u00edan imponerse tributos sobre la propiedad inmueble a los \u201ctenedores\u201d. Y adem\u00e1s en la sentencia C-183 de 2003 la Corte juzg\u00f3 que no contraven\u00eda el art\u00edculo 317 de la Carta una norma legal que gravaba a quienes fueran \u201cocupantes\u201d de inmuebles p\u00fablicos. En este caso no es preciso hacer demasiadas consideraciones adicionales para concluir que la Constituci\u00f3n, tal y como ha sido interpretada por esta Corte, no le proh\u00edbe al legislador incluir como sujetos pasivos de grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un t\u00edtulo de concesi\u00f3n en virtud del cual son tenedores de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. Por consiguiente, la Sala no comparte la interpretaci\u00f3n acerca de que el art\u00edculo 317 de la Carta autoriza a gravar s\u00f3lo a los propietarios de bienes inmuebles, y proh\u00edbe cualquier clase de gravamen sobre personas como los tenedores, que tienen un t\u00edtulo distinto al de dominio sobre dichos bienes. El demandante dice que una conclusi\u00f3n distinta a esa es irrazonable, ya que si el Constituyente hubiera deseado hacer una autorizaci\u00f3n semejante no habr\u00eda usado los vocablos \u201cpropiedad inmueble\u201d sino otros que fueran m\u00e1s claros para esos efectos tales como \u201cpropiedad o tenencia de inmuebles\u201d. No obstante, esa forma de argumentar es poco convincente y de hecho se devuelve contra la pretensi\u00f3n del ciudadano, pues en ese sentido tambi\u00e9n ser\u00eda v\u00e1lido decir que si el Constituyente hubiera querido prohibir los grav\u00e1menes sobre los tenedores de inmuebles lo habr\u00eda dicho expresamente as\u00ed, y que como no lo hizo no puede derivarse de la Constituci\u00f3n una prohibici\u00f3n de ese g\u00e9nero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. En definitiva, el cargo contra la norma demandada por presunta infracci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Carta no est\u00e1 llamado a prosperar. La norma constitucional invocada como par\u00e1metro no le impide al Congreso que mediante una Ley incluya a los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n dentro del grupo de sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n. \u00a0El art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, interpretado en el contexto de las dem\u00e1s normas constitucionales relevantes en un Estado democr\u00e1tico de Derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria y descentralizada, dispone expresamente que \u201cs\u00f3lo los municipios [pueden] gravar la propiedad inmueble\u201d pero este enunciado no le establece un limitante al legislador para hacer una regulaci\u00f3n como la que contiene el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010. El cargo del actor debe entonces desestimarse. \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
34. En suma, la Corte Constitucional resolver\u00e1 primero estarse a lo resuelto\u00a0en la sentencia C-822 de 2011, mediante la cual se declar\u00f3\u00a0exequible el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por los cargos de violaci\u00f3n a los principios de igualdad, equidad y justicia tributarias. Segundo, resolver\u00e1 \u00a0inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en lo que ata\u00f1e a la acusaci\u00f3n contra el el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 por supuesto desconocimiento del principio de progresividad tributaria. Tercero, declarar\u00e1 exequible la expresi\u00f3n \u201c[e]n materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d, contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO\u00a0en la sentencia C-822 de 2011, mediante la cual se declar\u00f3\u00a0EXEQUIBLE\u00a0el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por los cargos de violaci\u00f3n a los principios de igualdad, equidad y justicia tributarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo, en lo que ata\u00f1e a la acusaci\u00f3n contra el el art\u00edculo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 por supuesto desconocimiento del principio de progresividad tributaria. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201c[e]n materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d, contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS HENAO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 El Instituto Colombiano de Derecho Tributario ser\u00e1 identificado con la sigla ICDT. \u00a0<\/p>\n
2 La posici\u00f3n mayoritaria fue suscrita por los ciudadanos Juan de Dios Bravo Gonz\u00e1lez, Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo, Bernardo Carre\u00f1o Varela, Jaime Abella Z\u00e1rate, Alfredo Lewin Figueroa, Paul Cahn-Speyer Wells, Mauricio Plazas Vega, Juan Guillermo Ruiz Hurtado y Jos\u00e9 Andr\u00e9s Romero Tarazona. La opini\u00f3n disidente la suscribieron los ciudadanos Alberto M\u00fanera Cabas y Luis Miguel G\u00f3mez Sj\u00f6berg. \u00a0<\/p>\n
3 La C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura ser\u00e1 identificada con la sigla CCI. \u00a0<\/p>\n
5 El Decreto 2067 de 1991 dice en el art\u00edculo 6, \u00faltimo inciso: \u201c[s]e rechazar\u00e1n las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante esas decisiones tambi\u00e9n podr\u00e1n adoptarse en la sentencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
6 La parte resolutiva de la sentencia C-822 de 2011 dice: \u201c[d]eclarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n\u00a0\u201cEn materia de impuesto predial y valorizaci\u00f3n, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n\u201d, del art\u00edculo 54 de la Ley 1430 de 2011.\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Sobre el sentido de la cosa juzgada relativa impl\u00edcita, puede verse entre otras la sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). En ella dijo la Corte: \u201cLa cosa juzgada relativa se presenta de dos maneras: || –\u00a0Expl\u00edcita, cuando\u00a0\u201c…la disposici\u00f3n es declarada\u00a0exequible\u00a0pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro..\u201d, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada\u00a0\u201c…mientras la Corte Constitucional no se\u00f1ale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entender\u00e1 que las sentencias que profiera hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta…\u201d. || –\u00a0\u00a0Impl\u00edcita,\u00a0se presenta cuando la Corte restringe en la\u00a0parte motiva\u00a0el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitaci\u00f3n, \u201c…en tal evento, no existe en realidad una contradicci\u00f3n entre la parte resolutiva y la argumentaci\u00f3n sino una cosa juzgada relativa impl\u00edcita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que s\u00f3lo se ha analizado determinados cargos…\u201d. As\u00ed mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constituci\u00f3n o de las normas que integran par\u00e1metros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte eval\u00faa un \u00fanico aspecto de constitucionalidad; as\u00ed sostuvo\u00a0 que se presenta cuando: \u201c…\u00a0el an\u00e1lisis de la Corte est\u00e1 claramente referido s\u00f3lo a una norma de la Constituci\u00f3n o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Pol\u00edtica fue respetada o vulnerada.\u201d\u201d. Sobre el mismo punto, puede leerse la sentencia C-720 de 2007 (MP.-E- Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 En ese sentido, ver la sentencia C-129 de 2003 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Un\u00e1nime). En ella la Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 a los criterios para establecer el alcance de la cosa juzgada constitucional, e incluy\u00f3 dentro de ellos el atinente a \u201clos cargos formulados\u201d. Dijo: \u201c[l]a Corte puede acudir a diferentes t\u00e9cnicas para limitar los efectos de la cosa juzgada puesto que puede emplear distintos criterios para que el alcance de su sentencia sea relativo. As\u00ed, la Corte ha limitado los alcances de sus fallos teniendo en cuenta los cargos formulados; los motivos efectivamente analizados; y las normas constitucionales supuestamente violadas. En ocasiones se pueden combinar estos criterios para delimitar de manera m\u00e1s precisa los alcances de la cosa juzgada. Cada uno de estos criterios le permite a la Corte modular la cosa juzgada y circunscribir su an\u00e1lisis, a fin de que en el futuro se puedan examinar nuevos cargos\u201d. En esa oportunidad decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en otra sentencia, que hab\u00eda declarado la exequibilidad de cierto precepto s\u00f3lo por los cargos examinados en ella. La parte resolutiva qued\u00f3 entonces as\u00ed: \u201c[e]stese a lo resuelto en la sentencia C-009 de 2003, que declar\u00f3 la EXEQUIBILIDAD, de\u00a0los tres primeros incisos del art\u00edculo 402 de la Ley 599 de 2000 por los cargos examinados en dicha sentencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 N\u00f3tese bien que en los antecedentes de la sentencia C-822 de 2011, en el apartado en el cual se rese\u00f1an los cargos de inconstitucionalidad planteados por la ciudadana, en ning\u00fan momento se menciona alguno por violaci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Carta. Los t\u00e9rminos de la sentencia fueron los siguientes: \u201c2.2. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 95.5, 150-12, 338 y 363\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (vicios de fondo) || 2.2.1. Vulneraci\u00f3n del principio de igualdad -CP, art. 13-: al generar una discriminaci\u00f3n en relaci\u00f3n con los contratistas concesionarios y al desconocer los l\u00edmites de justicia y equidad inherentes al deber de contribuir -CP, art. 95-. [\u2026] 2.2.2. Otro de los cargos esgrimidos por la demandante se refiere a la violaci\u00f3n del principio de irretroactividad y confianza leg\u00edtima. [\u2026] || 2.2.3. El tercer cargo material se relaciona con la violaci\u00f3n del principio de legalidad y la ausencia de hecho generador en el caso de las concesiones. [\u2026] \u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Los problemas jur\u00eddicos derivados de los cargos por vicios de fondo fueron formulados de este modo por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n: \u201c3.2. Problemas jur\u00eddicos relacionados con los vicios materiales || Para analizar los cargos por vicios de fondo, se plantear\u00e1n los siguientes problemas jur\u00eddicos: (i) \u00bfVulnera el legislador el principio de legalidad tributaria por haber introducido un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de valorizaci\u00f3n sin definir los otros elementos del tributo? (ii) \u00bfDesconoce el derecho a la igualdad y los principios de justicia y equidad tributaria el que el legislador haya definido como sujetos pasivos del impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes p\u00fablicos a t\u00edtulo de concesi\u00f3n, si bien \u00e9stos no detentan ni la propiedad ni la posesi\u00f3n de dichos bienes? (iii) \u00bfAfecta el principio de buena fe y de confianza leg\u00edtima la extensi\u00f3n legal del impuesto predial y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n a los tenedores de bienes p\u00fablicos sin establecer desde cuando empezar\u00eda a regir?\u201d. \u00a0<\/p>\n
11 As\u00ed lo hicieron, por ejemplo, los ciudadanos Carlos Gustavo Arrieta Padilla y Luis Jaime Salgar Vegalarga en sendas intervenciones. El primero, de acuerdo con la s\u00edntesis de su intervenci\u00f3n que se hizo en la sentencia C-822 de 2011, dijo que \u201c[l]a disposici\u00f3n acusada resulta contraria a los art\u00edculos 317 y 338 de la Constituci\u00f3n ya que los impuestos territoriales deben ser fijados por el Congreso quien es el encargado de definir todos sus elementos, y en la disposici\u00f3n demandada no se precisa cu\u00e1l es el hecho gravado\u201d. Y el segundo, por su parte, dijo seg\u00fan la Corte que: \u201c[l]a norma demandada estar\u00eda desconociendo la autonom\u00eda de los entes territoriales en la fijaci\u00f3n de este tipo de elementos de los tributos territoriales, excediendo el \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa y vulnerando el art\u00edculo 317 superior\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 Sobre la incompetencia del Ministerio P\u00fablico para elevar nuevos cargos, v\u00e9ase la sentencia C-977 de 2002 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. Un\u00e1nime). En esa oportunidad, la Corte Constitucional se abstuvo de emitir un pronunciamiento sobre una acusaci\u00f3n que hab\u00eda hecho el Procurador General de la Naci\u00f3n, pero que no coincid\u00eda con la del ciudadano demandante. Dijo, entonces: \u201c[l]a Corte reitera que el Ministerio P\u00fablico en su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no puede formular propiamente cargos nuevos aunque s\u00ed puede plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constituci\u00f3n indicando cu\u00e1les son los vicios que encuentra. Por su parte, la Corte no est\u00e1 obligada a proceder de esta manera ya que est\u00e1 facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que \u00e9sta no sea absoluta sino relativa. || El argumento basado en el principio de igualdad no guarda relaci\u00f3n con los cargos presentados por el actor. Adem\u00e1s, se dirige contra una parte de la norma y refiere a un aspecto puntual y espec\u00edfico. Por ello, la Corte no se detendr\u00e1 en \u00e9l\u201d. Sobre la incapacidad de los intervinientes para hacerlo, puede verse el pronunciamiento reciente de la Corte en la sentencia C-401 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Un\u00e1nime). En esa ocasi\u00f3n, la Corte se abstuvo de considerar la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad presentada por un ciudadano, bajo el argumento de que no coincid\u00eda con los cargos planteados en la demanda. Espec\u00edficamente manifest\u00f3: \u201c[p]or otra parte, un interviniente plantea que la norma acusada es contraria a la Constituci\u00f3n, pero por razones opuestas a las que se presentan en la demanda. En efecto, para este interviniente, el t\u00e9rmino de caducidad previsto en el art\u00edculo 10 de la Ley 1333 de 2009 es irrazonable y desproporcionado, si se compara con el ordinario en materia de sanciones administrativas, que es de tres a\u00f1os, o con otros, regulados de manera especial, que oscilan entre 5 y 8 a\u00f1os. Ese t\u00e9rmino tan largo vulnerar\u00eda tambi\u00e9n el debido proceso, puesto que, como se ha se\u00f1alado por la Corte, la prescripci\u00f3n hace parte del n\u00facleo esencial de ese derecho, dado que a todo procesado se le debe definir en un t\u00e9rmino razonable su situaci\u00f3n jur\u00eddica. Para este interviniente, finalmente, el t\u00e9rmino fijado en la disposici\u00f3n demandada, por lo prolongado, resulta contrario a los principios de la funci\u00f3n administrativa. || Sobre esta \u00faltima intervenci\u00f3n advierte la Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, \u201c(\u2026) cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros (\u2026)\u201d y que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, en principio, esa intervenci\u00f3n se orienta, o a coadyuvar, o a oponerse, a la demanda y, ni los intervinientes, ni el Ministerio P\u00fablico, pueden formular \u00a0cargos nuevos, \u201c\u2026 aunque s\u00ed puede[n] plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constituci\u00f3n indicando cu\u00e1les son los vicios que encuentra[n].\u201d La Corte, en atenci\u00f3n al car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, que permite a cualquier ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la Constituci\u00f3n, no est\u00e1 obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos presentados y puede, en su lugar limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados en la sentencia para que \u00e9sta no sea absoluta sino relativa. Como en este caso la argumentaci\u00f3n del interviniente no guarda relaci\u00f3n con los cargos presentados por el actor, sino que plantea \u00a0un conjunto de consideraciones que se orientan a obtener la inexequibilidad de la norma acusada, pero en sentido opuesto al pretendido por el demandante, la Corte no se detendr\u00e1 en la misma y limitar\u00e1 los alcances de su juzgamiento a los cargos analizados\u201d. \u00a0<\/p>\n
13 Que las acusaciones \u201csean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o impl\u00edcita\u201d e incluso sobre otras normas vigentes que en todo caso no son el objeto concreto de la demanda. As\u00ed, el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad supone la confrontaci\u00f3n del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretaci\u00f3n de su propio texto; \u201cesa t\u00e9cnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.\u201d Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
14 De los elementos del tributo, los que determinan su conformidad con el principio de progresividad son la tarifa \u00a0y la base gravable, pues es de ellas que depende el monto del mismo. Ver al respecto la sentencia de la Corte Constitucional C-1060A de 2001 (Conjuez Ponente. Lucy Cruz de Qui\u00f1ones. SV. Pedro Lafont Pianetta y Jairo Parra Quijano). En esa oportunidad, una Sala de Conjueces declar\u00f3 inexequible una norma tributaria en virtud de la cual se le reconoc\u00eda la calidad de rentas de trabajo exentas del gravamen a las rentas, a los gastos de representaci\u00f3n de ciertos funcionarios p\u00fablicos, y adem\u00e1s se presum\u00eda que este tipo de gastos a\u00a0 efectos tributarios equival\u00edan a un porcentaje fijo de sus salarios. Entre las razones para declararla inexequible la Corte tuvo en cuenta el hecho de que, por virtud de ese precepto, espec\u00edficamente la base gravable y la tarifa del impuesto acababan por volverlo regresivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Como lo ha se\u00f1alado esta Corte por ejemplo en la sentencia C-822 de 2011, antes referenciada, los elementos esenciales del impuesto predial y de la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n est\u00e1n en varias normas. As\u00ed, dijo: \u201c5.3.1. Es importante tener en cuenta que el impuesto predial est\u00e1 regulado en la Ley 44 de 1990, entre otros, y en el decreto 1333 de 1986, y la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislaci\u00f3n permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, as\u00ed como por las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado.\u201d \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). En esa ocasi\u00f3n la Corte sostuvo: \u201c[l]a suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relaci\u00f3n, en primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; as\u00ed, por ejemplo, cuando se estime que el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado ha sido quebrantado, se tendr\u00e1 que referir de qu\u00e9 procedimiento se trata y en qu\u00e9 consisti\u00f3 su vulneraci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia m\u00ednima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentaci\u00f3n de tales asertos, as\u00ed no se aporten todas las pruebas y \u00e9stas sean tan s\u00f3lo pedidas por el demandante. Por otra parte,2 la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 El art\u00edculo 317 dice: \u201c[s]\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. || La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-495 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell. Un\u00e1nime). En esa ocasi\u00f3n se resolv\u00eda una acci\u00f3n p\u00fablica contra \u2013entre otras normas- el Decreto 1333 de 1986 que extend\u00eda la contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n establecida en la Ley 25 de 1921 a todas las obras de inter\u00e9s p\u00fablico ejecutadas por la naci\u00f3n y dispon\u00eda que el ingreso proveniente de la contribuci\u00f3n deb\u00eda invertirse \u201cen la construcci\u00f3n de las mismas obras o en la ejecuci\u00f3n de otras obras de inter\u00e9s p\u00fablico que se proyecten por la entidad correspondiente”.\u00a0 La Corte Constitucional la declar\u00f3 exequible entre otras razones porque no violaba el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, y para llegar a esa conclusi\u00f3n la Corporaci\u00f3n dijo justamente que \u201c[l]a contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, seg\u00fan se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constituci\u00f3n, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no s\u00f3lo por los municipios, sino por la Naci\u00f3n o cualquier otro organismo p\u00fablico que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble\u201d. Luego esta misma posici\u00f3n fue reiterada en la sentencia C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra), en un caso en el cual se examinaba la constitucionalidad de normas sobre contribuci\u00f3n por valorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia \u00a0C-013 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Un\u00e1nime). En esa oportunidad la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible una norma legal que establec\u00eda un impuesto nacional \u201csobre las propiedades inmuebles\u201d, sobre la base de que no violaba el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n. La norma demandada dec\u00eda expresamente que \u201c[a] partir del 1o. de enero siguiente a la sanci\u00f3n de la presente ley establ\u00e9cese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que trata el art\u00edculo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de los aval\u00faos catastrales\u201d. La Corte consider\u00f3 que esa disposici\u00f3n no violaba el art\u00edculo 317 de la Carta porque no impon\u00eda un nuevo \u201cimpuesto predial, sino [una] sobretasa con destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto prexistente\u201d. En el mismo sentido puede verse la sentencia C-581 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Un\u00e1nime). En esta otra oportunidad se hab\u00eda acusado una norma legal que establec\u00eda un \u201ccon destino a la Corporaci\u00f3n [Aut\u00f3noma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta]\u201d un impuesto especial anual sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de su jurisdicci\u00f3n. La Corte Constitucional sostuvo que ese precepto no violaba el art\u00edculo 317 de la Carta, por cuanto de acuerdo con el texto de esta \u00faltima y la jurisprudencia constitucional \u201clos impuestos establecidos por el Congreso de la Rep\u00fablica en favor de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales,\u00a0 sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicci\u00f3n de esas corporaciones, se ajustan a la Constituci\u00f3n de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 317 de la C.P.\u201d. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-495 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell. Un\u00e1nime). En esa oportunidad, y a prop\u00f3sito del control constitucional de una norma sobre impuesto predial la Corte dijo: \u201c[e]l art\u00edculo 7o. de la ley 44 de 1990 forma parte del estatuto que vino a reglamentar el impuesto predial unificado, como resultado de fusionar este impuesto con el de parques y arborizaci\u00f3n, estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y la sobretasa de levantamiento catastral. || La norma acusada impone una destinaci\u00f3n espec\u00edfica (fondo de habilitaci\u00f3n de vivienda para el estrato bajo de la poblaci\u00f3n)\u00a0 a una porci\u00f3n de este impuesto, con lo cual impone a un tributo municipal\u00a0 una utilizaci\u00f3n determinada, desconociendo de este modo la autonom\u00eda municipal. || El segmento normativo acusado ser\u00e1 declarado inexequible\u201d. \u00a0<\/p>\n
21 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Un\u00e1nime).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 En otras partes del mismo fallo, la Corte Constitucional hab\u00eda se\u00f1alado: \u201c[e]l actor considera que la norma acusada viola el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n porque est\u00e1 reglamentando y fijando la tasa impositiva de la propiedad ra\u00edz a trav\u00e9s de una Ley, asunto que s\u00f3lo le compete a los municipios. || Para la Corte no le asiste raz\u00f3n al demandante por las siguientes razones : de una parte, de la simple lectura de la norma acusada, se desprende que ella no decreta un impuesto sino que hace una precisi\u00f3n legal sobre la forma de fijar el impuesto predial en los inmuebles sometidos al r\u00e9gimen de propiedad horizontal. Precisi\u00f3n destinada tanto a los municipios, que son las entidades territoriales que constitucionalmente pueden gravar la propiedad inmueble, como a los propietarios de las unidades privadas sometidas al r\u00e9gimen de propiedad horizontal, que tienen el derecho a conocer de antemano c\u00f3mo ser\u00e1 calculado el impuesto predial, tanto de sus bienes privados como de los bienes comunes del edificio o conjunto, evitando eventos tales como la doble tributaci\u00f3n o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, seg\u00fan el municipio donde est\u00e9 ubicado el predio. Y, de la otra, porque tanto las normas constitucionales, como la amplia jurisprudencia de la Corte lo ha expresado, no se impuso la autonom\u00eda absoluta de las entidades territoriales, y en materia fiscal, no existe soberan\u00eda tributaria. Se ampliar\u00e1n estos puntos\u201d. Y despu\u00e9s hab\u00eda dicho: \u201cno prospera el cargo de violaci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, pues, la norma acusada no est\u00e1 decretando un impuesto predial, sino, se repite, hace precisiones generales sobre la materia, lo que encuadra, seg\u00fan lo visto, perfectamente dentro de las facultades del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-517 de 1992 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n. Un\u00e1nime). En esa providencia la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible un grupo de normas legales que facultaban a los municipios y al Distrito Capital entre otras cosas para aumentar hasta las bases gravables o las tarifas de los grav\u00e1menes de su competencia en ciertos casos; para fijar destinaci\u00f3n espec\u00edfica al recaudo proveniente de tales incrementos; para establecer desde cu\u00e1ndo se cobrar\u00edan dichos incrementos. Los preceptos eran cuestionados porque supuestamente el Congreso violaba con ellas autonom\u00eda fiscal de los municipios y los distritos. La Corte no le dio la raz\u00f3n al actor y sostuvo lo siguiente sobre las implicaciones de la configuraci\u00f3n del Estado como Rep\u00fablica Unitaria en la autonom\u00eda fiscal: \u201c[\u2026] A prop\u00f3sito de este aspecto, la Corte juzga necesario\u00a0 poner de presente que la denominada tesis de la “soberan\u00eda fiscal” de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional.\u00a0 As\u00ed se infiere de manera clara e inequ\u00edvoca no solo del contexto sistem\u00e1tico de la Carta y en particular de los art\u00edculos citados, sino adem\u00e1s de la misma historia de dicha iniciativa. || La\u00a0 propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.\u00a0 Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conserv\u00f3 los lineamientos b\u00e1sicos del r\u00e9gimen anterior pues les reconoci\u00f3 una\u00a0autonom\u00eda fiscal limitada.\u00a0\u00a0Es decir,\u00a0 su ejercicio se subordina a los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. || En efecto, pese a que la Carta del 91 increment\u00f3 notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la subordinaci\u00f3n de su poder normativo a la ley, seg\u00fan claramente lo estipulan los art\u00edculos 300-4 y 331-4 de la Carta.\u00a0 En otros t\u00e9rminos, la facultad impositiva de las entidades territoriales contin\u00faa supeditada a la ley y ha de ejercerse con estricta sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros que en ella se fijen. || As\u00ed las cosas, es necesario concluir que al expedir las mencionadas normas el legislativo no ha usurpado competencias reservadas a los poderes regionales sino que ha dado cabal desarrollo a las que la Constituci\u00f3n en esta materia le confiere\u201d. Luego esa misma posici\u00f3n fue reiterada por ejemplo en la sentencia C-413 de 1996 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Un\u00e1nime). En ese fallo, la Corte Constitucional especific\u00f3 que los art\u00edculos 300 numeral 4 y 311 numeral 4 de la Constituci\u00f3n eran manifestaciones espec\u00edficas del principio de legalidad de los tributos, pero no simples normas que pudieran dar lugar \u201ca la absorci\u00f3n de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposici\u00f3n al legislador\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-987 de 1999 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Un\u00e1nime). En esa sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible un fragmento normativo que hab\u00eda sido demandado por supuesta violaci\u00f3n del principio de legalidad tributario en tanto al parecer del actor no establec\u00eda todos los elementos esenciales del tributo. La Corte consider\u00f3 relevante referirse a tres sentidos posibles del principio de legalidad en materia tributaria, y entre ellos se\u00f1al\u00f3 que hab\u00eda uno, derivado de los art\u00edculos 300-4 y 313-4 de la Constituci\u00f3n, que deb\u00eda entenderse como una prohibici\u00f3n dirigida a las entidades territoriales para establecer tributos en contravenci\u00f3n o sin apoyo en lo dispuesto por la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-517 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-876 de 2002 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis. AV. Rodrigo Escobar Gil y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Clara In\u00e9s Vargas y Jaime Araujo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
27 Sentencia C-876 de 2002 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis. AV. Rodrigo Escobar Gil y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Clara In\u00e9s Vargas y Jaime Araujo Renter\u00eda). El acto controlado era el Decreto Legislativo 1838 de 2002 \u201cpor medio del cual\u00a0 se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n necesarios para preservar la seguridad democr\u00e1tica\u201d. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-183 de 2003 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; SV. Jaime Araujo Renter\u00eda; AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-304\/12 \u00a0 INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce atribuciones de los municipios \u00a0 ESTABLECIMIENTO\u00a0 DE\u00a0 SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional por los cargos de violaci\u00f3n a los principios de igualdad, equidad […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19310","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19310","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19310"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19310\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19310"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19310"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19310"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}