\u00a0 \u00a0 Sentencia C-368\/12 \u00a0<\/p>\n
PATRIMONIO AUTONOMO DEL FONDO PARA PAGO DE PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Naturaleza\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Administraci\u00f3n del fondo para el pago del pasivo pensional por fiduciaria \u00a0<\/p>\n
Si el objetivo de la legislaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis es fijar reglas para la concurrencia de recursos del presupuesto nacional en el pago del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, resulta acertado que el contrato comercial escogido sea la fiducia mercantil, pues ella es la instituci\u00f3n jur\u00eddica que permite que se conforme un patrimonio aut\u00f3nomo, afectado exclusivamente para dicho pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo de las cajas y fondos de previsi\u00f3n de las mencionadas universidades. \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DEL FONDO PARA EL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL POR FIDUCIARIA-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE RECURSOS DE CONCURRENCIA EN EL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Desarrollo normativo \u00a0<\/p>\n
FORMULAS DE FINANCIAMIENTO PARA SATISFACER REQUERIMIENTOS ECONOMICOS DERIVADOS DE PRESTACIONES A CARGO DE CAJAS Y FONDOS DE PREVISION ANTES DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Objeto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FORMULA LEGISLATIVA DE ASUNCION DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Funciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia constitucional\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Margen amplio\/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES QUE ADMINISTRAN RECURSOS QUE CONFORMAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional, la definici\u00f3n de las entidades encargadas de la administraci\u00f3n de los recursos que conforman el sistema general de seguridad social, es un asunto que hace parte del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0Con todo, ese \u00e1mbito es v\u00e1lidamente reforzado y ampliado en los casos en que dichos recursos (i) deriven parcial o totalmente de aportes estatales; o (ii) sean concedidos a determinado grupo de instituciones, respecto de las cuales concurre un mandato constitucional de promoci\u00f3n, como sucede con aquellas que integran el sector solidario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTADES ECONOMICAS-Contenido y alcance en el \u00e1mbito de la seguridad social\/LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA-Admisi\u00f3n de limitaciones proporcionadas y razonables respecto de los actores que integran el sistema de seguridad social\/LIBERTADES ECONOMICAS EN SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Reglas jurisprudenciales\/LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta\/INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD DE EMPRESA-L\u00edmites constitucionales\/INTERVENCION DE ACTIVIDAD ECONOMICA DE PARTICULARES-L\u00edmites constitucionales\/INTERVENCION ECONOMICA-Requisitos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 333 C.P. reconoce las libertades econ\u00f3micas, concepto que engloba tanto la libertad de empresa como la libre competencia econ\u00f3mica, como garant\u00edas de raigambre constitucional. \u00a0No obstante, el mismo texto es un\u00edvoco en afirmar que esas libertades carecen de car\u00e1cter absoluto y, antes bien, pueden v\u00e1lidamente someterse a distintas limitaciones, entre ellas (i) aquellas derivadas del bien com\u00fan; (ii) las responsabilidades que supone la libre competencia econ\u00f3mica; \u00a0(iii) la funci\u00f3n social de a empresa; y en especial (iv) aquellas derivadas de exigencias propias del inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n. A estas limitaciones se suma la competencia general del Estado de direcci\u00f3n de la econom\u00eda, mediante la intervenci\u00f3n, por mandato de la ley, entre otros escenarios, en los servicios p\u00fablicos y privados, en orden de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, al igual que preservaci\u00f3n de un ambiente sano. (Art. 334 C.P.). En tanto se parte de comprobar que la seguridad social es un servicio p\u00fablico obligatorio y dirigido a la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la poblaci\u00f3n frente a los riesgos de la enfermedad, la vejez y la muerte (Art. 48 C.P.), es evidente que las limitaciones expuestas son plenamente aplicables respecto de la actividad de los agentes privados y p\u00fablicos que concurren en el suministro de las prestaciones propias del sistema de seguridad social. \u00a0Esta fue la comprobaci\u00f3n que realiz\u00f3 la Corte en la sentencia C-243\/06 antes mencionada, a fin de determinar el marco de referencia de la protecci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas en el caso all\u00ed analizado. \u00a0Para el efecto, fundada en la reiteraci\u00f3n de diversas decisiones sobre la materia, la Sala fij\u00f3 las reglas siguientes, \u00fatiles para resolver el problema jur\u00eddico que ofrece la demanda de la referencia: 1. La Constituci\u00f3n plantea un modelo que reconoce las libertades econ\u00f3micas, insertas en un marco de limitaciones admisibles, dirigidas a satisfacer bienes y valores igualmente amparados por la Carta Pol\u00edtica. Quiere ello decir que la ley puede prever mecanismos de intervenci\u00f3n, a condici\u00f3n que est\u00e9n vinculados a dichos prop\u00f3sitos y se muestren razonables y proporcionados. \u00a0En t\u00e9rminos del fallo \u201cla libertad de empresa no es un derecho absoluto y por tanto puede estar sujeto a las limitaciones y distinciones entre personas que determine el legislador, las cuales deben atender fines constitucionales, obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda, obedecer al principio de solidaridad, no ser de tal magnitud que hagan nugatorio el derecho, y ser razonables y proporcionadas.\u201d 2. La jurisprudencia ha consolidado un grupo de requisitos que permiten determinar la validez de las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, condiciones que han sido reiteradas inalteradamente en distintas decisiones de la Corte. \u00a0As\u00ed, a partir de lo expresado en la sentencia C-615\/02, se tiene que dichos requisitos refieren a que la intervenci\u00f3n mencionada: (i) \u00a0necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; \u00a0(ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; \u00a0(iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; (iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y (v) debe responder a criterios de \u00a0razonabilidad y proporcionalidad. 3. \u00a0Llevados estos argumentos al caso particular de la definici\u00f3n de la institucionalidad del sistema de seguridad social, la Corte ha concluido que si es posible acreditar una condici\u00f3n constitucionalmente admisible que motive la intervenci\u00f3n del legislador y, a su vez, no se est\u00e1 ante una afectaci\u00f3n desproporcionada e irrazonable de las libertades econ\u00f3micas, la medida correspondiente devendr\u00e1 exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL-Reglas constitucionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Cumplimiento de condiciones exigidas para la intervenci\u00f3n estatal en la definici\u00f3n de la institucionalidad de la seguridad social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Funci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n particular del Fondo es arbitrar unos recursos, preferencialmente obtenidos del presupuesto nacional, dirigidos a financiar un objeto particular, como es el pasivo pensional de las universidades estatales. \u00a0Para ello, el Fondo se subroga en las obligaciones de las diferentes cajas y fondos de previsi\u00f3n existentes con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. En criterio de la Sala, la preferencia del legislador por el contrato de fiducia mercantil para la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo, tiene pleno sustento en la necesidad de otorgar un tratamiento adecuado a esos recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
MEDIDA LEGISLATIVA SOBRE ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Control constitucional para determinar si es una intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda que cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
Existe un mandato constitucional espec\u00edfico, relativo a que la definici\u00f3n de la institucionalidad que conforma el sistema de seguridad social es un asunto que corresponde al legislador. Esta facultad, a su vez, solo est\u00e1 sometida a l\u00edmites de proporcionalidad y razonabilidad que, como se ha se\u00f1alado, no han sido desconocidos en el caso presente. \u00a0Es la legislaci\u00f3n la que define, incluso, las competencias y potestades de los diferentes actores del sistema. As\u00ed, tambi\u00e9n tiene el legislador la competencia para definir qu\u00e9 agentes, privados y estatales, est\u00e1n habilitados para concurrir en el suministro de las prestaciones propias de la seguridad social. \u00a0Por lo tanto, no puede sostenerse que agentes de ese sistema, individualmente considerados, tengan un derecho subjetivo de participaci\u00f3n, puesto que, contrario a como sucede con otros mercados, la institucionalidad de la seguridad social y la definici\u00f3n de sus participantes es un asunto que la Constituci\u00f3n asigna por completo al legislador. \u00a0<\/p>\n
MEDIDA LEGISLATIVA SOBRE ADMINISTRACION POR ENTIDADES FIDUCIARIAS DE RECURSOS DEL FONDO PARA PAGO DEL PASIVO PENSIONAL-Instrumentos legislativos de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica cuando se trata de asuntos propios de la seguridad social\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica examinada es un desarrollo del principio de solidaridad. \u00a0En efecto, esta normatividad est\u00e1 dirigida a garantizar el financiamiento de pensiones p\u00fablicas que estaban a cargo de las universidades estatales, primordialmente a trav\u00e9s del giro de recursos del presupuesto nacional. \u00a0Para cumplir con esta finalidad, el legislador opt\u00f3 v\u00e1lidamente por mecanismos que garantizaran el uso espec\u00edfico de esos recursos para el logro de dicho objetivo, mediante la configuraci\u00f3n de fondos cuenta titulares de patrimonios aut\u00f3nomos. \u00a0En \u00faltimas, el legislador ha optado por un instrumento de financiaci\u00f3n que prima facie hace efectivo el deber estatal de aseguramiento contenido en el art\u00edculo 48 C.P., de manera compatible con el principio de solidaridad que gobierna a la seguridad social. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FIDUCIA MERCANTIL-Definici\u00f3n\/CONTRATO DE FIDUCIA-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 1226 del C\u00f3digo de Comercio, la fiducia mercantil es un negocio jur\u00eddico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o mas bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de \u00e9ste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. De acuerdo con la misma disposici\u00f3n, solo los establecimientos de cr\u00e9dito y las entidades fiduciarias, vigiladas por la Superintendencia Financiera, podr\u00e1n tener la calidad de fiduciarios. El aspecto central del contrato de fiducia es la precisa determinaci\u00f3n acerca del uso que debe darse a los recursos otorgados. \u00a0As\u00ed, de acuerdo con la misma normativa (i) los bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garant\u00eda general de los acreedores del fiduciario y s\u00f3lo garantizan las obligaciones contra\u00eddas en el cumplimiento de la finalidad perseguida (Art. 1227 ejusdem); y (ii) dentro de los deberes del fiduciario est\u00e1 invertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo, salvo que se le haya permitido obrar del modo que m\u00e1s conveniente le parezca (Art. 1234-3). \u00a0<\/p>\n
PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constituci\u00f3n en contratos de fiducia mercantil \u00a0<\/p>\n
El aparte normativo acusado busca cumplir con un prop\u00f3sito discernible, consistente en la configuraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos destinados al pago de las pensiones que estaban a cargo de los fondos y cajas de previsi\u00f3n de las universidades p\u00fablicas, financiados principalmente con recursos del presupuesto nacional. \u00a0Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se advierte que esta finalidad no est\u00e1 constitucionalmente prohibida, cumpli\u00e9ndose de esta forma con el primer paso del juicio leve de proporcionalidad. Ahora bien, las razones explicadas son suficientes para comprobar la adecuaci\u00f3n de la medida legislativa, puesto que se indic\u00f3 que la fiducia mercantil, que por mandato legal es un contrato cuya celebraci\u00f3n corresponde a los establecimientos de cr\u00e9dito e entidades fiduciarias, es un negocio jur\u00eddico precisamente dirigido a la administraci\u00f3n de recursos destinados a un fin espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8823 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00ba (parcial) de la Ley 1371 de 2009 \u201cpor la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actora: Sandra Paola Charris Ibarra \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecis\u00e9is (16) de mayo de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la ciudadana Sandra Paola Charris Ibarra, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cfiduciaria\u201d, contenida en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1371 de 2009 \u00a0\u201cpor la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones\u201d. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 47.579 del 31 de diciembre de 2009, subray\u00e1ndose la expresi\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1371 de 2009 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 30) \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Fondos para el Pago del Pasivo Pensional. Las universidades objeto de la aplicaci\u00f3n de la presente ley deber\u00e1n constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual ser\u00e1 una cuenta especial, sin personer\u00eda jur\u00eddica, de la respectiva universidad, cuyos recursos ser\u00e1n administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio aut\u00f3nomo. Los recursos y los rendimientos tendr\u00e1n destinaci\u00f3n espec\u00edfica para pagar el pasivo pensional, as\u00ed como los gastos de administraci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que la expresi\u00f3n acusada es contraria a los art\u00edculos 13, 48 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0Esto debido a que la regla legal seg\u00fan la cual solo las entidades fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Financiera est\u00e1n habilitadas para administrar los recursos destinados al fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales, lleva como consecuencia que esa labor de administraci\u00f3n no pueda ser ejercida \u00a0por las sociedades administradoras de fondos y pensiones (en adelante, AFP). \u00a0Sin embargo, no concurre ning\u00fan fundamento constitucionalmente admisible para esa distinci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer algunas consideraciones sobre las normas legales que regulan la normalizaci\u00f3n de pasivos pensionales y la constituci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos, de propiedad de los afiliados, como herramienta para estos procesos de regularizaci\u00f3n, la ciudadana Charris Ibarra se\u00f1ala que dicha regulaci\u00f3n ha incluido a las AFP como entes llamados a administrar estos patrimonios, en tanto entidades creadas por el legislador para arbitrar, con criterios de experticia y especificidad, los recursos de la seguridad social en pensiones. \u00a0Indica, en ese orden de ideas, que a partir de la normatividad en comento se infiere necesariamente que las AFP \u201c\u2026 se encuentran habilitadas (\u2026) para constituir patrimonios que garanticen el pago de los pasivos pensionales de empresas tanto p\u00fablicas como privadas, de manera total o parcial, no solo dentro de los acuerdos de reestructuraci\u00f3n, como quiera que se incluye en el concepto de pasivo las obligaciones derivadas de bonos pensionales y cuotas partes pensionales (\u2026) Con lo que se evidencia que las consideraciones antes [explicadas] siguen siendo aplicables a\u00fan bajo la normatividad hoy vigente, y que permiten concluir que las Administradoras de Fondos de Pensiones son aquellas entidades especializadas y expertas en la administraci\u00f3n de recursos pensionales, creadas por la Ley 100 de 1993, en desarrollo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, entidades que de acuerdo con las normas antes se\u00f1aladas, dentro de las actividades propias de su naturaleza se encuentra la administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos constituidos por empleadores tanto p\u00fablicos como privados que pretenden normalizar y garantizar sus pasivos pensionales. \u00a0Habilitaciones legales dadas precisamente por el legislador.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, a partir del an\u00e1lisis del tr\u00e1mite legislativo, que la limitaci\u00f3n a las entidades fiduciarias no hac\u00eda parte del proyecto original, ni fue adicionado sino hasta el cuarto debate, verificado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0Con todo, esa inclusi\u00f3n se realiz\u00f3 sin que existiera ning\u00fan motivo identificable para ello, lo que demostrar\u00eda la carencia de todo sustento de la norma acusada. \u00a0 A partir de esta consideraci\u00f3n, la actora sostiene que la expresi\u00f3n demandada implica una omisi\u00f3n legislativa relativa, en tanto (i) las AFP son entidades habilitadas y especializadas en el manejo de recursos del sistema de pensiones, al punto que en virtud de varias regulaciones est\u00e1n investidas de la competencia para administrar patrimonios aut\u00f3nomos de pasivos pensionales p\u00fablicos, por lo que no hay raz\u00f3n para que sean excluidas respecto de los pasivos de las universidades estatales del orden nacional, a trav\u00e9s del privilegio injustificado a las entidades fiduciarias; (ii) no existe ning\u00fan criterio o raz\u00f3n suficiente que explique o motive la mencionada exclusi\u00f3n; (iii) las AFP son puestas en una situaci\u00f3n de evidente desigualdad, m\u00e1s a\u00fan cuando su objeto social no es otro que administrar los recursos pensionales; (iv) la distinci\u00f3n tambi\u00e9n impone un trato discriminatorio a las universidades estatales del orden nacional, respecto de otras instituciones que s\u00ed son acreedoras de un r\u00e9gimen m\u00e1s amplio y diverso en materia de normalizaci\u00f3n de sus pasivos pensionales; y (v) la discriminaci\u00f3n se funda en la omisi\u00f3n de un deber impuesto por la Constituci\u00f3n al legislador, como es la protecci\u00f3n del derecho a la seguridad social de los afiliados a los sistemas de pensiones de las universidades en comento. \u00a0Al respecto indica la demanda que \u201c\u2026 ante la ausencia puntual u omisi\u00f3n de contemplar otras entidades habilitadas para administrar patrimonios aut\u00f3nomos y mecanismos de normalizaci\u00f3n de pasivos pensionales, produce un resultado contrario al desarrollo legalmente en cuanto a la protecci\u00f3n de los derechos de los trabajadores y el establecimiento de mecanismos que preserven los recursos de la seguridad social.\u201d \u00a0<\/p>\n
La actora considera, fund\u00e1ndose en argumentos similares, que la medida legislativa acusada es contraria a la libre competencia econ\u00f3mica, puesto que excluye injustificadamente a las AFP de la participaci\u00f3n en el mercado de administraci\u00f3n de pasivos pensionales, mediante el privilegio a las entidades fiduciarias. \u00a0Esta circunstancia, adem\u00e1s de afectar la posici\u00f3n de mercado de las AFP, atenta contra el bien com\u00fan, puesto que se limitan injustificadamente las opciones de administraci\u00f3n de los pasivos mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, prev\u00e9 que la disposici\u00f3n acusada es contraria al principio de igualdad, en tanto impone un tratamiento discriminatorio injustificado entre las distintas entidades, habilitadas por el mismo legislador para la administraci\u00f3n de recursos del sistema de pensiones. \u00a0Esto a trav\u00e9s de la exclusi\u00f3n a las AFP antes explicada, la cual afecta el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; no obedece a ning\u00fan motivo adecuado, suficiente o al menos identificable; no guarda relaci\u00f3n con el principio de solidaridad; ni tampoco responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de los argumentos anteriores la ciudadana Charris Ibarra solicita que se declare inexequible la expresi\u00f3n acusada. \u00a0Con todo, presenta como pretensi\u00f3n subsidiaria la exequibilidad condicionada del precepto, en el entendido que se extiendan sus efectos a las entidades que como las AFP, est\u00e1n habilitadas para la administraci\u00f3n de fondos, patrimonios aut\u00f3nomos y dem\u00e1s mecanismos de normalizaci\u00f3n pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenciones oficiales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones \u2013 Colpensiones, present\u00f3 intervenci\u00f3n ante la Corte, con el fin de apoyar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n acusada, \u201c\u2026 en el entendido que tanto cualquier entidad vigilada por la Superintendencia Financiera que tenga la capacidad de administrar patrimonios de terceros, incluidas las sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica o privada, as\u00ed como las Administradoras de Fondos de Pensiones o del r\u00e9gimen de prima media, podr\u00e1n administrar los fondos de pensiones de que trata la Ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, indica el interviniente que es errado el entendimiento que hace la actora del art\u00edculo 48 C.P., seg\u00fan el cual esta norma prev\u00e9 un mandato de participaci\u00f3n de los agentes privados en el mercado de administraci\u00f3n de recursos pensionales. En cambio, se\u00f1ala que esta norma tiene como \u00fanico objeto garantizar la vigencia del derecho a la seguridad social, por lo que en relaci\u00f3n con el asunto analizado, solo pod\u00eda colegirse que dicha disposici\u00f3n constitucional \u201cpermite la participaci\u00f3n de los privados en la ampliaci\u00f3n progresiva de la cobertura de la seguridad social y la prestaci\u00f3n de los servicios pensionales, cosa distinta es el dise\u00f1o del manejo del pasivo pensional que es \u201cen la forma que determine la ley\u201d. De igual manera pasa con la prestaci\u00f3n de la seguridad social, la cual podr\u00e1 estar a cargo de entidades p\u00fablicas o privadas, pero siempre \u201cde conformidad con la ley\u201d y por \u00faltimo es a la ley a la que corresponde definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.\u201d \u00a0<\/p>\n
Colpensiones reconoce que conforme la norma constitucional mencionada, al igual que de acuerdo con las reglas previstas por la jurisprudencia de esta Corte sobre esa materia, el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en lo que respecta a la definici\u00f3n de los entes y organismos que se encargan de administrar los recursos del sistema de pensiones. \u00a0Sin embargo, esta libertad no es ilimitada, sino que est\u00e1 circunscrita a las prescripciones propias del principio de igualdad y las condiciones constitucionales para la validez de las medidas legislativas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos presupuestos exigen que la decisi\u00f3n legislativa responda a una finalidad definida y constitucionalmente leg\u00edtima. \u00a0En el caso planteado, ese objetivo no fue evidenciado por el legislador, ni en la norma demandada ni tampoco durante el tr\u00e1mite legislativo. Por ende, se est\u00e1 ante la omisi\u00f3n legislativa relativa descrita en la demanda, puesto que la limitaci\u00f3n de la participaci\u00f3n en la administraci\u00f3n de fondos constituidos por universidades p\u00fablicas para atender su pasivo pensional, exclusivamente a favor de las sociedades fiduciarias (i) no responde a ning\u00fan prop\u00f3sito identificable; (ii) no es una f\u00f3rmula normativa que resulte id\u00f3nea para cumplir el fin de la norma demandada, consistente en garantizar la adecuada gesti\u00f3n de los recursos de los fondos de pasivos pensionales de las universidades p\u00fablicas, puesto que tales recursos pueden ser tambi\u00e9n administrados, en las mismas condiciones, por parte de otros agentes del sistema de seguridad social o, de manera m\u00e1s general, aquellas instituciones profesionales en la administraci\u00f3n de recursos, vigiladas por la Superintendencia Financiera, entre ellas, las administradoras de fondos de pensiones \u2013 AFP; (iii) omite considerar que el hecho de extender la posibilidad de participaci\u00f3n a entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, no atenta contra el fin pretendido por la disposici\u00f3n acusada, en cuanto al permitir una mayor participaci\u00f3n de actores, en criterio del interviniente se asegura una m\u00e1s alta posibilidad de selecci\u00f3n objetiva de las administradoras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n Jur\u00eddica del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, a trav\u00e9s de apoderada judicial, solicita a la Corte que declare exequible la expresi\u00f3n demandada. \u00a0A juicio de este Ministerio, el prop\u00f3sito un\u00edvoco del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1371\/09 es garantizar y proteger los recursos destinados al cubrimiento del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas. \u00a0Para ello, el mecanismo por el que opt\u00f3 el legislador fue la constituci\u00f3n de encargos fiduciarios para la administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos, que tienen la naturaleza de cuentas especiales sin personer\u00eda jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
En el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre el presente t\u00f3pico, el Congreso decidi\u00f3 que fueron las entidades fiduciarias las encargadas de administrar tales patrimonios aut\u00f3nomos, precisamente porque la fiducia mercantil cumple con las caracter\u00edsticas necesarias para el manejo requerido por esos recursos y, en especial, su particular destinaci\u00f3n. \u00a0Por ende, contrario a lo se\u00f1alado por la demandante, esta no fue una decisi\u00f3n caprichosa, sino que obedece a que tanto las normas del C\u00f3digo de Comercio, como del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, prescriben que solo estas entidades pueden adelantar la actividad fiduciaria en el pa\u00eds. \u00a0En ese orden de ideas \u201c\u2026 si el Legislador determin\u00f3 que la mejor manera de proteger los recursos destinados al pago de las obligaciones pensionales de las universidades p\u00fablicas era a trav\u00e9s de la constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo manejado por entidades especializadas y con objeto social exclusivo para la realizaci\u00f3n de esas actividades, no puede imperar el criterio de entidades con funciones similares sobre la prevalencia del inter\u00e9s general aducido por el Legislador para la protecci\u00f3n de los recursos pensionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
Agrega, en punto a la presunta discriminaci\u00f3n contra las AFP, que esta no tiene lugar, debido a que el legislador opt\u00f3 por un v\u00e1lido criterio de especialidad en la administraci\u00f3n fiduciaria que responde a las exigencias del manejo de los recursos pensionales descritos. \u00a0A este respecto el Ministerio expone que \u201c\u2026 para el caso de las administradoras de pensiones (\u2026) estas entidades tienen un objeto social exclusivo y que si bien pueden administrar patrimonios aut\u00f3nomos, no se encuentran habilitadas legalmente para suscribir contratos de fiducia que son el objeto social de las sociedades fiduciarias, a quienes el Legislador dentro de su potestad legislativa para regular la actividad financiera del pa\u00eds, determin\u00f3 que por su objeto social exclusivo ser\u00edan las entidades especializadas para administrar los recursos para el pago del pasivo pensional de las Universidades P\u00fablicas.\u201d En consecuencia, el supuesto trato discriminatorio es inexistente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional \u00a0<\/p>\n
La Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional presenta escrito justificativo de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. Para ello, se limita a se\u00f1alar que la omisi\u00f3n legislativa no concurr\u00eda en el caso analizado, puesto que la norma acusada no omite ning\u00fan ingrediente \u201c\u2026 esencial ni indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.5. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante intervenci\u00f3n formulada por apoderado judicial, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte desestimar las pretensiones de la actora y, por ende, declarar la exequibilidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera preliminar, indica que se est\u00e1 ante la ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que los argumentos que conforman el cargo no inconstitucionalidad no son concretos y exhaustivos. \u00a0Con todo, el Ministerio deja de indicar razones adicionales para sustentar esa afirmaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los asuntos sustantivos, el interviniente indica que conforme lo regula la Ley 1371\/09, existe un deber para la Naci\u00f3n, consistente en el desarrollo de una concurrencia financiera, con base en recursos del presupuesto nacional, dirigida a la conformaci\u00f3n del fondo para la asunci\u00f3n del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, determinado a su vez por un c\u00e1lculo actuarial sometido a la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda. En consecuencia, el objeto de regulaci\u00f3n de la Ley mencionada no es otro que prever la forma en que la Naci\u00f3n concurre en el financiamiento de dicho pasivo pensional, para lo cual fija distintas disposiciones sobre las reglas para la constituci\u00f3n de los fondos adscritos a cada universidad, las proyecciones financieras de los c\u00e1lculos, la estimaci\u00f3n del porcentaje de concurrencia y las condiciones m\u00ednimas que deben ser tenidas en cuenta por la Naci\u00f3n y la universidad de que se trate para concretar la mencionada concurrencia. \u00a0<\/p>\n
El origen de estos recursos es importante, puesto que lleva a queden excluidos de la administraci\u00f3n general que realizan las AFP, pues no se trata de aportes al sistema de seguridad social. \u00a0En t\u00e9rminos del Ministerio, a pesar que la demandante acierta en el car\u00e1cter profesional y especializado de las AFP, \u201c\u2026 el tema ac\u00e1 es que estos recursos destinados al pago del pasivo pensional de los entes universitarios, no son recursos que hagan parte del sistema pensional colombiano. \u00a0Estos recursos que salen directamente del Presupuesto Nacional, a trav\u00e9s de transferencias de la ley anual de Presupuesto, surten su prop\u00f3sito de concurrir en el pago de una concurrencia (sic) la cual se concreta en el pago de las mesadas, cuotas partes pensionales y bonos pensionales de prestaciones que ya se causaron por extrabajadores de la universidad, inclusive antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. || Aunque los recursos de pensiones que entrega la Naci\u00f3n corresponden en parte a la Ley 30 de 1992 y en parte a la misma Ley 1371 de 2009 (\u2026) estos recursos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica no hacen parte del Sistema General de Pensiones, hacen parte del Presupuesto Nacional con destino al Ministerio de Educaci\u00f3n, el cual mediante una transferencia de recursos de acuerdo a la concurrencia, los sit\u00faa en las universidades p\u00fablicas concurridas.\u201d \u00a0Por ende, es leg\u00edtimo que el legislador circunscriba la administraci\u00f3n de los mencionados recursos en entidades fiduciarias, pues a trav\u00e9s de tales encargos se asegura la destinaci\u00f3n de los fondos de pasivo pensional, que difieren de los aportes regulares al sistema de pensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n, a juicio del Ministerio, subsiste incluso ante el argumento de la actora, consistente en que s\u00ed se est\u00e1 ante una discriminaci\u00f3n, debido a que existen regulaciones legales que confieren a las AFP la competencia para adelantar conmutaciones pensionales. \u00a0El interviniente indica que estas actividades parten del supuesto que el empleador se subroga en otra entidad el pago de las pensiones y destina un patrimonio para la financiaci\u00f3n de esas prestaciones. \u00a0En el presente caso no se est\u00e1 ante ese fen\u00f3meno, sino ante uno de concurrencia pensional, puesto que las universidades no se subrogan de sus obligaciones, sino que son part\u00edcipes de la concurrencia de recursos del presupuesto nacional para el pago de ese pasivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que no es cierto que el proyecto de ley no haya sido objeto de deliberaci\u00f3n, puesto que del an\u00e1lisis del tr\u00e1mite legislativo se colige que la iniciativa cont\u00f3 con los debates y mayor\u00edas exigidas por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de documento suscrito por apoderado judicial de la Coordinaci\u00f3n de Asuntos Judiciales, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n expone ante la Corte algunos argumentos destinados a justificar la constitucionalidad del precepto acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de una extensa exposici\u00f3n acerca de las implicaciones del principio de igualdad y su desarrollo en la jurisprudencia de la Corte, la intervenci\u00f3n se concentra en la aplicaci\u00f3n de dicho principio frente a las libertades econ\u00f3micas. \u00a0Indica que si bien la Constituci\u00f3n consagra la libre iniciativa privada, en todo caso la somete a l\u00edmites, relacionados con la vigencia de los derechos, delimitaci\u00f3n que cobra una mayor relevancia y vigor cuando se trata de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. \u00a0Por ende, se reconoce que el Estado puede imponer limitaciones al mercado econ\u00f3mico, siempre y cuando se originen por ministerio de la ley, no afecten el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, obedezcan a motivos adecuados y suficientes, hagan eficaz el principio de solidaridad y respondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El DNP reitera el argumento planteado por otros intervinientes, en el sentido que la decisi\u00f3n del legislador que ahora se acusa estuvo fundada v\u00e1lidamente en la necesidad de contar con entidades especializadas en la administraci\u00f3n de recursos fiduciarios, como son los destinados a la concurrencia en el pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas. \u00a0Por lo tanto, no pod\u00eda reprocharse desde la perspectiva constitucional, que el Congreso haya preferido a las entidades que est\u00e1n constituidas para el desarrollo particular de esos negocios jur\u00eddicos, decisi\u00f3n legislativa que, adem\u00e1s, ten\u00eda antecedentes en otras disposiciones sobre diversos recursos p\u00fablicos afectados, mediante la fiducia mercantil, al cumplimiento de distintos fines estatales, preceptos que incluso hab\u00edan sido en ocasiones declarados exequibles por la Corte. \u00a0 Adem\u00e1s, no pod\u00eda perderse de vista que el legislador tiene una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa sobre la materia, m\u00e1s a\u00fan si se tiene en cuenta que se est\u00e1 ante asuntos propios del servicio p\u00fablico de seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, no era viable sostener que exist\u00eda un mandato constitucional de participaci\u00f3n a favor de las AFP. Esto debido a que dichas instituciones \u201c\u2026 no son fiduciarias por aspectos meramente formales sino porque efectivamente se especializan en dos actividades concretas en la administraci\u00f3n y manejo de recursos (cesant\u00edas y pensiones) en las que, entre otras, no se contemplan instrucciones para su manejo tal y como acontece con la fiducia. \u00a0Pueden, eso s\u00ed, compartir algunos aspectos con \u00e9stas sin que se confundan con las mismas.\u201d En esta misma l\u00ednea de razonamiento agrega que \u201c\u2026 es plenamente conveniente que no exista conflicto alguno entre la administraci\u00f3n de los recursos provenientes de un r\u00e9gimen especial en pensiones, tomando en cuenta el esquema de concurrencia, con quienes administran los Fondos de Pensiones que, por otro lado y como una de las exigencias, funcionan a trav\u00e9s de la libre escogencia del afiliado. Esto difiere de la f\u00f3rmula de administraci\u00f3n de recursos estatales para un fin determinado. || Por otra parte, la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual estas sociedades se encuentran habilitadas para apoyar la normalizaci\u00f3n pensional no basta para que la similitud haga necesario un mismo tratamiento. \u00a0Brevemente, el esquema de administraci\u00f3n de estos Fondos, que obedece a un esquema especial para el pago de un pasivo de car\u00e1cter pensional que requiere de un manejo centralizado propio de la Fiducia para un pago de unos beneficiarios de un sector determinado. \u00a0Esto, adem\u00e1s, genera un r\u00e9gimen espec\u00edfico de inversiones y de riesgo que difiere del propio de las Administradoras de Fondos de Pensiones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Intervenciones acad\u00e9micas \u00a0<\/p>\n
4.7. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Atl\u00e1ntico \u00a0<\/p>\n
El decano de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Universidad del Atl\u00e1ntico, present\u00f3 concepto preparado por la profesora Nora Edith M\u00e9ndez \u00c1lvarez, justificativo de la exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada. \u00a0La intervenci\u00f3n parte de un supuesto similar al expuesto por otros intervinientes, relativo al amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia. \u00a0Agrega que para sustentar la discriminaci\u00f3n contra las AFP, se hace necesario que estas sean instituciones asimilables a las entidad fiduciarias, lo que sucede solo en cuanto a su condici\u00f3n de vigiladas por la Superintendencia Financiera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advertido que no estaba el legislador obligado a dar id\u00e9ntico tratamiento a las instituciones mencionadas, la Universidad expone que se inserta claramente en el margen de configuraci\u00f3n mencionado que la norma acusada haya restringido su aplicaci\u00f3n a las entidades financieras. Esto debido al car\u00e1cter especializado de esas instituciones y la naturaleza de los recursos que administran. \u00a0En consecuencia, no se est\u00e1 ni ante un trato discriminatorio injustificado, ni ante la aplicaci\u00f3n de modos de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda contrarios a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Intervenciones institucionales \u00a0<\/p>\n
La representante legal de Asofondos, formul\u00f3 ante la Corte intervenci\u00f3n en que defiende la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n acusada, \u201c\u2026 en el entendido de declarar los efectos de la misma a las dem\u00e1s entidades que actualmente se encuentran habilitadas legalmente y que realizan la administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos, de entidades tanto p\u00fablicas como privadas, que tienen por objeto normalizar y garantizar sus pasivos pensionales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente determina, en primer lugar, que las normas legales que determinan el objeto social de las AFP, en especial el art\u00edculo 30-1 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, son un\u00edvocas en definir que esas instituciones est\u00e1n autorizadas por el ordenamiento, de manera estricta y exclusiva, para el manejo y administraci\u00f3n de fondos de pensiones y cesant\u00edas. \u00a0En contrario, las entidades financieras carecen de ese car\u00e1cter espec\u00edfico, en la medida que de conformidad con el art\u00edculo 29-h de la misma normativa, las sociedades fiduciarias apenas tiene la competencia para \u201cadministrar fondos de pensiones y jubilaci\u00f3n e invalidez, previa autorizaci\u00f3n de la Superintendencia [Financiera], la cual se podr\u00e1 \u00a0otorgar cuando la sociedad acredite capacidad t\u00e9cnica de acuerdo con la naturaleza del fondo que se pretende administrar.\u201d \u00a0<\/p>\n
A partir de estas disposiciones, el legislador ha previsto que sean las AFP las que administren los fondos de pensiones obligatorias, al igual que otros patrimonios aut\u00f3nomos con fines pensionales, como el Fondo del Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales \u2013 Fonpet. \u00a0Por ende, las AFP tambi\u00e9n est\u00e1n llamadas a administrar los recursos de que trata la norma acusada. \u00a0Asofondos, en este sentido, se opone a que el origen o la naturaleza de los recursos administrados sea un factor dirimente para asignar a las sociedades fiduciarias la potestad de manejar los fondos destinados a financiar los pasivos pensionales de las universidades p\u00fablicas. \u00a0Para el interviniente, \u201c\u2026 se debe destacar que todas las obligaciones y prestaciones pensionales que conforman el pasivo, son las que de manera profesional y regular, administran y tramitan las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, en desarrollo de su objeto social. || Por todo lo expuesto, no resulta consecuente que el legislador haya excluido, de forma injustificada, en evidente contradicci\u00f3n de normas constitucionales, a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, otorgando facultad legal \u00fanicamente a las Sociedades Fiduciarias para que estas puedan administrar el pasivo pensional de las universidades estatales, de la trata la Ley 1371 de 2009.\u201d\u00a0 De igual modo, esa exclusi\u00f3n injustificada es una decisi\u00f3n legislativa contraria a la libertad econ\u00f3mica, que promueve la concurrencia paritaria de los distintos agentes en el mercado y la imposici\u00f3n de limitaciones estatales, solo cuando concurren motivos razonados y suficientes para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente, en una segunda etapa de su argumentaci\u00f3n, se\u00f1ala que el art\u00edculo 48 C.P. y sus desarrollos legales posteriores, en especial la Ley 100\/93, asignan a las AFP, en tanto instituciones especializadas en la administraci\u00f3n de los recursos pensionales, el manejo de tales fondos. \u00a0Ello debido a que ese grado de especialidad permite garantizar las finalidades constitucionales de la seguridad social. Por ende, el legislador incurre en una omisi\u00f3n legislativa relativa cuando, de forma carente de sustento, excluye a las AFP de la administraci\u00f3n de los recursos regulados por la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.9. \u00a0Fiduciaria La Previsora S.A.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Vicepresidente Jur\u00eddico de Fiduprevisora S.A., solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. Esta entidad parte de un presupuesto com\u00fan a las anteriores intervenciones, relativo al amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia. \u00a0Por ende, bien pod\u00eda el Congreso asignar a las entidades fiduciarias la competencia para administrar los recursos del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, de forma an\u00e1loga a como lo plantean distintas formulaciones legales en asuntos similares. \u00a0Esta decisi\u00f3n legislativa no est\u00e1 carente de fundamento, sino que se explica en la necesidad de otorgar un tratamiento especializado y profesional a dichos recursos, apropiado para los fines que la ley les prescribe. \u00a0En t\u00e9rminos del interviniente \u201c\u2026 la participaci\u00f3n de las fiduciarias en la administraci\u00f3n de los recursos del Sistema General de Seguridad Social Integral est\u00e1 expresamente demarcada en normas que regulan casos que por sus particularidades y rasgos caracter\u00edsticos ameritan que la ley hubiese delegado a esos entidades funciones de: Recaudo, administraci\u00f3n e inversi\u00f3n de recursos para el pago de pensiones reconocidas y de futuras mesadas pensionales; Administraci\u00f3n, inversi\u00f3n y manejo de recursos para el pago de bonos pensionales y cuotas partes pensionales; Administraci\u00f3n e inversi\u00f3n de recursos de reservas pensionales; Conmutaci\u00f3n pensional; Garant\u00eda del pago de obligaciones pensionales; Proyecto de reconocimiento de mesadas pensionales y otras prestaciones y pago de las mismas.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que los beneficios de dichas decisiones legislativas, que delegan la administraci\u00f3n de recursos de pasivos pensionales en las instituciones fiduciarias, han redundado en consecuencias favorables para el sistema de pensiones, especialmente frente a la asunci\u00f3n de responsabilidad en el pago de prestaciones en reg\u00edmenes exceptuados del sector p\u00fablico. \u00a0Indica que estos fondos son \u201cespecial\u00edsimos\u201d, lo que justifica a que sean excluidos por el legislador de la gesti\u00f3n general que adelantan las AFP. \u00a0Se\u00f1ala la entidad interviniente sobre este respecto que el contenido de normas como la acusada se explica en que los pasivos en comento \u201c\u2026 deben ser administrados mediante encargo fiduciario o mediante patrimonios aut\u00f3nomos administrados por fiduciarias, figuras \u00e9stas que en virtud de su naturaleza han permitido la eficiente y transparente administraci\u00f3n de los recursos destinados a cubrir pasivos y pagos de pensiones; han servido de garant\u00eda para el Estado y los trabajadores de entidades p\u00fablicas y privadas liquidadas, han fungido como una herramienta amplificadora de la din\u00e1mica del mercado de valores, y como un eficiente m\u00e9todo de sostenibilidad y rentabilidad para el sistema; han obrado como una necesaria f\u00f3rmula de confianza, coherencia y v\u00ednculo entre el Estado y sus pensionados y han sido protagonistas en la minoraci\u00f3n de cargas operativas de las entidades publicas. \u00a0Sin lugar a duda, el negocio fiduciario ha jugado un papel sobresaliente en la normalizaci\u00f3n del pasivo pensional en Colombia.\u201d \u00a0<\/p>\n
Son estas particularidades las que llevan a concluir que el legislador no incurri\u00f3 ni en omisi\u00f3n legislativa relativa, ni una intervenci\u00f3n inconstitucionalidad en la libertad econ\u00f3mica. Esto debido a que fueron fundadas razones de conveniencia y protecci\u00f3n de los recursos pensionales, los que motivaron la disposici\u00f3n demandada. Estas razones permitieron que el legislador v\u00e1lidamente distinguiera entre la administraci\u00f3n general que adelantan por ministerio de la ley las AFP, de la gesti\u00f3n particular de los pasivos pensionales, en los t\u00e9rminos analizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, en el que solicita a la Corte que declare exequible la expresi\u00f3n acusada, por los cargos contenidos en la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico advierte, como se ha reiterado, que de conformidad con el art\u00edculo 48 C.P., el Congreso es titular de una competencia amplia de configuraci\u00f3n legislativa sobre la definici\u00f3n de las reglas del sistema general de seguridad social. \u00a0Esta potestad est\u00e1, en todo caso, circunscrita a la satisfacci\u00f3n de los principios constitucionales de ese derecho en particular, a igual que los dem\u00e1s derechos, principios y valores contenidos en la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo ese marco de referencia, la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad y de la libre competencia econ\u00f3mica en el caso analizado, depende de la existencia de una obligaci\u00f3n constitucional de otorgar id\u00e9ntico tratamiento a las entidades fiduciarias y las AFP, en raz\u00f3n de la asimilaci\u00f3n de sus competencias. El Procurador General demuestra que, en cambio, concurren importantes diferencias entre ambas instituciones. \u00a0Sus tareas no son equiparables, pues \u201c\u2026 es evidente que una cosa es administrar los fondos de pensiones, constituidos por el aporte que hacen empleadores y trabajadores durante su vida laboral, con miras a acumular el capital requerido para pensionarse, y otra cosa es administrar un fondo constituido por las universidades estales para cubrir su pasivo pensional. \u00a0En el primer caso opera el r\u00e9gimen jur\u00eddico previsto en la Ley 100 de 1993 con sus modificaciones, para el ahorro individual con solidaridad, mientras que en el segundo caso opera el r\u00e9gimen jur\u00eddico, previsto en varias normas financieras, sobre funcionamiento y administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos. \u00a0De otra parte, no se puede equiparar la administraci\u00f3n de cuentas de ahorro individual con la administraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos, entre otras razones, porque el origen de los fondos, su manejo contractual, su administraci\u00f3n y su responsabilidad difieren, al punto que dentro del objeto de las sociedades administradoras de fondos pensionales no est\u00e1 administrar patrimonios aut\u00f3nomos, como en este caso lo exige la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, para sustentar este \u00faltimo aserto, la Vista Fiscal pone de presente que la diferenciaci\u00f3n entre las mencionadas instituciones radica en que mientras las AFP tienen como funci\u00f3n la administraci\u00f3n general de los aportes al sistema de seguridad social, en el caso analizado las sociedades fiduciarias son encargadas de regentar fondos cuenta sin personer\u00eda jur\u00eddica, que difieren conceptualmente de los citados aportes. \u00a0De igual modo, esa distinci\u00f3n no afecta los principios constitucionales, pues la decisi\u00f3n del legislador est\u00e1 amparada en la necesidad de \u201c\u2026 administrar los recursos de un fondo, mediante un patrimonio aut\u00f3nomo, [lo que] contribuye a brindar garant\u00edas de que los pasivos pensionales cuenten con recursos que se manejar\u00e1n de manera transparente, eficiente y adecuada.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia de la Corte \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el art\u00edculo 241, inciso 4 de la Carta Pol\u00edtica, al tratarse de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra una expresi\u00f3n normativa contenida en un Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La ciudadana Charris Ibarra considera que la expresi\u00f3n acusada, en cuanto circunscribe a las entidades fiduciarias la potestad legal para la administraci\u00f3n del fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, vulnera los derechos a la seguridad social, la igualdad y la libre competencia econ\u00f3mica. \u00a0Para sustentar esta afirmaci\u00f3n, considera que la exclusi\u00f3n en dicha administraci\u00f3n de las AFP, instituciones especializadas en el manejo de recursos del sistema de pensiones, no responde a ning\u00fan prop\u00f3sito definible que fuera explicitado por el legislador, por lo que configura un tratamiento discriminatorio contra esas instituciones y, en el mismo sentido, una intervenci\u00f3n desproporcionada e irrazonable del Estado en la econom\u00eda. Agrega que tambi\u00e9n es vulnerado el derecho a la seguridad social, pues se priva a los destinatarios de la norma de la administraci\u00f3n profesional de los recursos mencionados, que llevan a cabo las AFP. \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de los intervinientes, al igual que el Ministerio P\u00fablico, defiende la exequibilidad de la expresi\u00f3n acusada. \u00a0Se\u00f1alan que la misma se inserta dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia y que responde a la naturaleza jur\u00eddica de los recursos objeto de administraci\u00f3n. \u00a0Resaltan, a su vez, que estos recursos no hacen parte de los aportes ordinarios al sistema general de seguridad social, lo que justifica que el Congreso haya decidido que su administraci\u00f3n se realizara a trav\u00e9s de encargos fiduciarios. \u00a0Por lo tanto, no concurre vulneraci\u00f3n del n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3mica, en la medida que existe un motivo razonable y suficiente para la exclusi\u00f3n de las AFP del desarrollo de dicha actividad. Esta justificaci\u00f3n se concentra en el hecho que los recursos objeto de administraci\u00f3n no son aportes, sino que surgen de la concurrencia del Estado, a partir de sumas integrantes del presupuesto nacional, en la financiaci\u00f3n del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un grupo minoritario de intervinientes apoyan la solicitud de inexequibilidad. \u00a0Insisten en que (i) otras normas jur\u00eddicas han otorgado a las AFP la competencia para constituir patrimonios aut\u00f3nomos; y (ii) las AFP son entidades profesionales, cuyo campo espec\u00edfico de acci\u00f3n es la administraci\u00f3n de recursos del sistema de pensiones, por lo que no hay lugar a excluirlas de la actividad reglada en la norma acusada, m\u00e1s a\u00fan cuando el legislador no hizo expl\u00edcita la raz\u00f3n para la distinci\u00f3n objeto de censura.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfla norma que determina que la administraci\u00f3n de los recursos constitutivos del fondo para el pago del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, regulado por la Ley 1371 de 2009, corresponde a las entidades fiduciarias sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, con exclusi\u00f3n de otras instituciones, en especial las administradoras de fondos de pensiones, configura un tratamiento discriminatorio injustificado, incompatible con el derecho a la seguridad social y la libre competencia econ\u00f3mica? \u00a0<\/p>\n
Para resolver este asunto, la Corte adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda. \u00a0En primer t\u00e9rmino, determinar\u00e1 el contenido y alcance de la expresi\u00f3n acusada, a partir del contexto normativo en que se inserta, al igual que los antecedentes de la Ley acusada. \u00a0En segundo lugar, se har\u00e1 una exposici\u00f3n sobre el precedente constitucional en materia de margen de configuraci\u00f3n normativa respecto de la definici\u00f3n legal de la institucionalidad de la seguridad social, aparte en que se analizar\u00e1n decisiones de esta Corporaci\u00f3n que han resuelto problemas jur\u00eddicos an\u00e1logos al mencionado en precedencia. \u00a0Luego, se har\u00e1n algunas breves consideraciones sobre la delimitaci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica en el \u00e1mbito propio de la seguridad social. Finalmente, a partir de las reglas jurisprudenciales que se obtengan de las argumentaciones anteriores, la Sala resolver\u00e1 el problema jur\u00eddico planteado, para lo cual har\u00e1 uso tanto del juicio de proporcionalidad de medidas legislativas, como de la verificaci\u00f3n de las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para la validez de las medidas estatales de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n de los recursos de concurrencia en el pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
4. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1371\/09 impone un mandato particular al Estado, consistente en concurrir en el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional que con anterioridad al 23 de diciembre de 1993 ten\u00edan a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones directamente o a trav\u00e9s de un caja con o sin personer\u00eda jur\u00eddica. En t\u00e9rminos de la misma disposici\u00f3n, la concurrencia se har\u00e1 mediante aportes del presupuesto nacional, que toman la forma de apropiaciones independientes a los destinados al pago de pensiones que establece el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992. \u00a0<\/p>\n
La Sala encuentra, a partir de esta definici\u00f3n, que la normatividad objeto de an\u00e1lisis hace parte de sucesivas regulaciones legislativas dirigidas a prever mecanismos para la concurrencia del Estado en el pago del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas. \u00a0Como se explic\u00f3 a profundidad en la sentencia C-507\/08, a prop\u00f3sito del an\u00e1lisis de constitucionalidad de una norma de la Ley 1151\/07 que regulaba id\u00e9ntico asunto sobre concurrencia, la evoluci\u00f3n normativa sobre este t\u00f3pico ha estado signada por la proposici\u00f3n de diferentes estrategias tendientes a que el Estado asuma la deuda pensional con las universidades p\u00fablicas, generada del arreglo institucional existente con anterioridad a la adopci\u00f3n de la Ley 100\/93. \u00a0Esto habida cuenta que antes de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social, las universidades regentaban sus propias cajas y fondos de previsi\u00f3n, las cuales reconoc\u00edan los derechos pensionales de sus trabajadores, mediante un modelo financiero de concurrencia de aportes y recursos del presupuesto nacional, dentro del cual se gener\u00f3 un abultado pasivo pensional, derivado de la suma de aportes estatales dejados de pagar en su momento, pasivo que compromete la asunci\u00f3n de las prestaciones econ\u00f3micas de los pensionados de las universidades p\u00fablicas. \u00a0As\u00ed, resultaba imperativo fijar, a trav\u00e9s de disposiciones legales, las f\u00f3rmulas y mecanismos de concurrencia de los recursos nacionales en la financiaci\u00f3n de dicho pasivo pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las conclusiones de la evoluci\u00f3n normativa sobre esta materia fueron planteadas por la sentencia C-507\/08, antes citada, las cuales habida consideraci\u00f3n de su importancia para este an\u00e1lisis, son transcritas a continuaci\u00f3n in extenso. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn un primer momento, antes de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100 de 1993, las universidades p\u00fablicas nacionales, bajo la direcci\u00f3n y control del gobierno nacional y aplicando el r\u00e9gimen legal vigente, administraron su propio r\u00e9gimen de pensiones. Si bien cada universidad ten\u00eda su propia caja de previsi\u00f3n y recib\u00eda los aportes de sus afiliados, la deuda en esta materia era asumida por la naci\u00f3n a trav\u00e9s de recursos del presupuesto general. \u00a0<\/p>\n
La expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 y la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza de las universidades. En particular, tales normas dotaron a los centros de educaci\u00f3n superior de una serie de garant\u00edas destinadas a que pudieran satisfacer adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la garant\u00eda m\u00e1s importante en este sentido fue el reconocimiento de la autonom\u00eda universitaria. En desarrollo de esta importante garant\u00eda institucional, la Ley 30 de 1992 consagr\u00f3 una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una parte, a asegurar la satisfacci\u00f3n progresiva del derecho a la educaci\u00f3n p\u00fablica superior y, de otra, a evitar que por v\u00eda de la asignaci\u00f3n de recursos, los \u00f3rganos pol\u00edticos pudieran afectar la autonom\u00eda de las universidades. Estas disposiciones pueden ser recogidas en lo que podr\u00eda llamarse el r\u00e9gimen financiero de las universidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Constituci\u00f3n y la Ley 30 de 1992, establecen como regla general el principio seg\u00fan el cual corresponde al Estado satisfacer el derecho de acceso a la educaci\u00f3n p\u00fablica superior, especialmente, para las personas con menor capacidad de pago. Ello significa que es responsabilidad del Estado financiar la prestaci\u00f3n del servicio y ampliarlo en la medida de los recursos disponibles para ello. En este sentido, como lo ha se\u00f1alado la Corte, los derechos acad\u00e9micos originados en las matr\u00edculas y en otros rubros, s\u00f3lo pueden ser cobrados a quienes puedan pagarlos y constituyen, por esta misma raz\u00f3n, rentas marginales de las cuales no puede depender la prestaci\u00f3n del servicio .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada la alta dependencia de la universidad de los recursos p\u00fablicos externos, con la finalidad de garantizar que no existan restricciones indirectas a la autonom\u00eda por v\u00eda de la asignaci\u00f3n de recursos y de promover \u2013 o al menos mantener \u2013 el alcance del derecho de acceso a la educaci\u00f3n superior, la ley 30 estableci\u00f3 las siguientes reglas especiales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar el art\u00edculo 84 de la Ley 30 de 1992, se\u00f1al\u00f3 que el gasto p\u00fablico en educaci\u00f3n hace parte del gasto p\u00fablico social, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n. \u00a0En segundo t\u00e9rmino, orden\u00f3 indexar, a partir de 1993, el monto de los recursos que deben ser destinados a las universidades. Finalmente, la misma Ley, estableci\u00f3 la obligaci\u00f3n de destinar recursos presupuestales adicionales para la promoci\u00f3n de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y tecnol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la ley 30 de 1992, no se pronunci\u00f3 sobre el pasivo pensional de las universidades nacionales. Como ya se ha mencionado, dicha deuda era financiada por la Naci\u00f3n que anualmente, al establecer la destinaci\u00f3n presupuestal, asignaba los recursos necesarios para asumirla. Esta materia fue regulada posteriormente por la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de ordenar el tema pensional y garantizar el derecho al pago cierto y oportuno de las pensiones, la Ley 100 adopt\u00f3 una serie de disposiciones aplicables a la deuda pensional de las universidades p\u00fablicas de orden nacional. En primer lugar, indic\u00f3 que las cajas o fondos de previsi\u00f3n prexistentes que administraran el r\u00e9gimen de Prima Media podr\u00edan seguir administrando las pensiones de las personas afiliadas antes de la entrada en vigencia de la ley. Se\u00f1al\u00f3 sin embargo, que en el caso en el cual dichas cajas o fondos fueran declaradas insolventes por el Gobierno, la deuda ser\u00eda asumida por el \u201cFondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional\u201d, creado a trav\u00e9s del art\u00edculo 130 de la misma Ley. Con ello quedaban a salvo tanto los recursos de las pensiones como los recursos destinados a las actividades misionales de cada universidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se mencion\u00f3, las cajas de pensiones de las universidades p\u00fablicas de orden nacional, no contaban con activos suficientes para pagar la deuda pensional. En este sentido, se traba de cajas o fondos insolventes. Sin embargo, el gobierno opt\u00f3 por abstenerse de declarar la insolvencia de las cajas y, en su lugar, suministrar los correspondientes recursos anuales a trav\u00e9s de las asignaciones presupuestales correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, se expidi\u00f3 el art\u00edculo 38 de la Ley 1151 de 2007. Seg\u00fan esta disposici\u00f3n, la deuda pensional de las universidades nacionales cuando las respectivas cajas de previsi\u00f3n resulten insolventes, no ser\u00e1 ya asumida por el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional. A partir de la vigencia de esta norma, dicha deuda debe ser financiada, de forma concurrente, con recursos del presupuesto nacional especialmente destinado para tales efectos y recursos de las respectivas universidades. Adicionalmente, la disposici\u00f3n establece que al porcentaje que corresponda a la naci\u00f3n, deber\u00e1 restarse el monto que esta ha trasferido a las universidades desde el a\u00f1o de 1994 para el pago de la deuda pensional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como se observa, el legislador plantea diversas f\u00f3rmulas de financiamiento, dirigidas a satisfacer los requerimientos econ\u00f3micos derivados de las prestaciones a cargo de las cajas y fondos de previsi\u00f3n constituidos con anterioridad al sistema general de seguridad social. Esto en un marco que parte de (i) reconocer el imperativo constitucional de salvaguarda de los recursos p\u00fablicos dirigidos al funcionamiento de las universidades p\u00fablicas; (ii) la disposici\u00f3n de instrumentos precisos y discernibles de concurrencia de los aportes del presupuesto nacional y de las universidades en la financiaci\u00f3n del pasivo pensional; y (iii) la previsi\u00f3n de instrumentos que permitan la regularizaci\u00f3n y saneamiento de ese pasivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Es este modelo de concurrencia entre el Estado y las universidades que se explican las previsiones contenidas en la Ley 1371 de 2009. As\u00ed, la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley correspondiente, fundado en los objetivos planteados, expresa las finalidades de esta nueva f\u00f3rmula legislativa de asunci\u00f3n del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas del orden nacional. \u00a0En especial, la justificaci\u00f3n de la iniciativa establece que esa nueva regulaci\u00f3n obedec\u00eda a las condiciones explicadas por la Corte en el fallo C-507\/08. \u00a0Al respecto, expresa lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cQuienes prestan y han prestado sus servicios a las universidades estatales del nivel nacional son servidores estatales, principalmente empleados p\u00fablicos docentes y no docentes, quienes tienen sus expectativas en materia pensional atadas al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo exigidos a todos los dem\u00e1s empleados p\u00fablicos, contenidos principalmente en el Decreto 3135 de 1968 y en la Ley 33 de 1985. \u00a0<\/p>\n
Cinco de estas universidades, Caldas, Cauca, C\u00f3rdoba, Tecnol\u00f3gica del Choc\u00f3 y Nacional de Colombia, constituyeron cajas de previsi\u00f3n social que respond\u00edan no solo por el tema pensional, sino tambi\u00e9n por la parte m\u00e9dico-asistencial. Para tal efecto recib\u00edan los recursos de dos fuentes, de los aportes de sus afiliados y mayoritariamente de las asignaciones presupuestales provenientes de la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual hist\u00f3ricamente y hasta la expedici\u00f3n de la Ley 100 se puede afirmar sin riesgo de equivocarse que el Estado era el \u00fanico garante de los derechos pensionales de estos servidores. \u00a0<\/p>\n
La Ley 100 de 1993, al establecer un sistema \u00fanico de pensiones para todos los colombianos y buscar un equilibrio entre ingresos y egresos, reconoci\u00f3 las situaciones precedentes donde la Naci\u00f3n respond\u00eda directamente por las cargas pensionales de sus servidores, creando a trav\u00e9s del art\u00edculo 130 el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del nivel nacional, cuenta adscrita a la Naci\u00f3n que tiene como finalidad sustituir en el pago de las pensiones a la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social y a las dem\u00e1s cajas de previsi\u00f3n o fondos insolventes del sector p\u00fablico del orden nacional que el Gobierno determine. \u00a0<\/p>\n
Este manejo creado para los entes de car\u00e1cter nacional, se diferenci\u00f3 del tratamiento que dio el art\u00edculo 131 de la Ley 100 de 1993 a las universidades del nivel territorial, para las cuales se dispuso la creaci\u00f3n de fondos para el pago del pasivo pensional, a cuya financiaci\u00f3n concurrir\u00edan la Naci\u00f3n, los departamentos, los distritos y los municipios. En este orden de ideas, las universidades nacionales despu\u00e9s de la Ley 100 y al no haber sido sustituidas por el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del nivel nacional, continuaron administrando el sistema de pensiones de quienes al 1\u00b0 de abril de 1994 ten\u00edan la condici\u00f3n de afiliados a sus cajas de previsi\u00f3n, pagando las obligaciones pensionales con los recursos que para tal fin y a\u00f1o tras a\u00f1o continu\u00f3 asignando la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Pese a lo anterior el art\u00edculo 38 de la Ley 1151 de 2007 pretendi\u00f3 garantizar el pago del pasivo pensional de las cinco universidades estatales del orden nacional, haciendo una remisi\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 131 de la Ley 100 de 1993. Es decir, extendiendo el tratamiento dado a las universidades territoriales a las universidades nacionales estableciendo para estas \u00faltimas la obligaci\u00f3n de concurrir al pago del pasivo pensional, cuando en principio estas obligaciones conforme a lo establecido por la Ley 100 de 1993, debieron ser asumidas por el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del nivel nacional. Recientemente la Corte Constitucional seg\u00fan la Sentencia C-507 de 2008 declar\u00f3 inexequible gran parte del citado art\u00edculo 38, dejando b\u00e1sicamente dos ideas, una, la necesidad de regular una concurrencia entre Naci\u00f3n y universidades sin afectar el fin misional de estas \u00faltimas, y dos, que la reglamentaci\u00f3n no la pod\u00eda hacer el Gobierno sino que le corresponder\u00eda al Congreso. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la sentencia citada, la Corte Constitucional aclara que el art\u00edculo no es per se inexequible, sino que s\u00f3lo lo es en cuanto la reglamentaci\u00f3n se dej\u00f3 en cabeza del Gobierno. Por tanto, el presente proyecto de ley no hace m\u00e1s que recoger lo dispuesto en este art\u00edculo, subsanando la raz\u00f3n de inexequibilidad al determinar de manera precisa, la forma mediante la cual se establecer\u00e1n los montos de la concurrencia por parte del gobierno en el pago del pasivo pensional. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Consideramos que el pronunciamiento de la Corte coincide con la posici\u00f3n de la administraci\u00f3n de estas universidades que buscan una salida que garantice el pago de las pensiones y dem\u00e1s obligaciones pensionales, siempre y cuando no se afecte su estabilidad y viabilidad financiera. \u00a0<\/p>\n
Es por esto que se pone a consideraci\u00f3n un proyecto de ley, donde se privilegia una salida para un problema pensional que adem\u00e1s de afectar a muchas personas (para citar solo un ejemplo, la Universidad Nacional tiene m\u00e1s de 4200 pensionados) puede afectar la estabilidad econ\u00f3mica de la educaci\u00f3n superior p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Dada la situaci\u00f3n pensional de los empleados de las universidades p\u00fablicas, se ve la necesidad de crear una garant\u00eda, que en muchos casos es la \u00fanica fuente de subsistencia de los pensionados de estas entidades educativas. Por medio de la concurrencia leg\u00edtima del Estado y las universidades en el pago y administraci\u00f3n de las pensiones se asegura el pago oportuno de estas. Es importante aclarar que la concurrencia que tiene por objeto este proyecto de ley no vulnera la viabilidad operativa o financiera de las instituciones de educaci\u00f3n superior dadas las condiciones establecidas para la operaci\u00f3n y el manejo de los recursos a cargo del fondo que se pretende crear con este fin, todo esto atendiendo a directrices normativas primarias como la igualdad y un claro juicio administrativo en la utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos.\u201d1 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta perspectiva de cumplimiento de los objetivos trazados por la jurisprudencia constitucional, la Ley 1371 de 2009 prev\u00e9 los siguientes contenidos esenciales: \u00a0<\/p>\n
5.1. Determina el deber de concurrencia de la Naci\u00f3n en el pago del pasivo pensional del orden nacional, seg\u00fan se explic\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 4 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
5.2. Prescribe a las universidades p\u00fablicas destinatarias de la normatividad, el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional. \u00a0Este fondo tiene la naturaleza jur\u00eddica propia de una cuenta especial sin personer\u00eda jur\u00eddica, cuyos recursos ser\u00e1n administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia Financiera, en forma independiente y como patrimonio aut\u00f3nomo. \u00a0De manera consonante con dicha naturaleza, los recursos y rendimientos del fondo tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica en el pago del pasivo y de los gastos de administraci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo (Art. 2\u00ba). \u00a0<\/p>\n
5.3. Delimita los montos de concurrencia de la Naci\u00f3n y de las universidades p\u00fablicas en el pago del pasivo pensional, al igual que las fuentes de recursos adicionales del fondo. (Art. 3\u00ba). Sobre el particular, determina que (i) la concurrencia a cargo de la Naci\u00f3n ser\u00e1 igual a la diferencia entre el valor del pasivo pensional menos el aporte a cargo de la respectiva universidad; (ii) la concurrencia en el pago del pasivo pensional a cargo de cada universidad, equivaldr\u00e1 a la suma que esta haya destinado del presupuesto asignado por la Naci\u00f3n en el a\u00f1o 1993 para el pago de pensiones y que fueron incluidos en la base para determinar la transferencia para funcionamiento prevista en el art\u00edculo 86 de Ley 30 de 1992; y (iii) los recursos adicionales est\u00e1n constituidos por las cuotas partes pensionales cobradas, los aportes que por ley deban devolver los empleadores o administradoras de pensiones a nombre de los pensionados de las universidades estatales del orden nacional; las cotizaciones provenientes de la respectiva universidad de quienes al 1\u00ba de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del sistema general de seguridad social) ten\u00edan la condici\u00f3n de afiliados a sus cajas de previsi\u00f3n hasta el cierre o liquidaci\u00f3n de la respectiva caja; y las reservas que fueron acumuladas en el ejercicio de la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de las cajas con o sin personer\u00eda jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
5.4. Dispone la f\u00f3rmula para la determinaci\u00f3n del pasivo pensional objeto de concurrencia por parte de la Naci\u00f3n, el cual tendr\u00e1 en cuenta el valor del c\u00e1lculo actuarial del pasivo legalmente reconocido, en los t\u00e9rminos de la ley analizada y de conformidad con los est\u00e1ndares y especificidades t\u00e9cnicas establecidas. \u00a0Para ello, se determina que el pasivo debe ser aprobado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (Art. 4\u00ba). \u00a0<\/p>\n
5.5. Determina las funciones del Fondo para el Pago del Pasivo Pensional, a saber: (i) sustituir a las cajas, fondos, entidades de previsi\u00f3n existentes en dichas universidades, o a la universidad en el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales; (ii) pagar todas las obligaciones pensionales descritas en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1371\/09, esto es, los bonos pensionales, las cuotas partes pensionales, las pensiones de vejez o jubilaci\u00f3n, de invalidez, de sobrevivientes o sustituci\u00f3n pensional reconocidas antes de la Ley 100\/93, las pensiones que se reconozcan o se hayan reconocido por efecto de la aplicaci\u00f3n de la Ley 100\/93 y las dem\u00e1s obligaciones pensionales derivadas del r\u00e9gimen pensional vigente; (iii) reconocer y pagar las pensiones de quienes ten\u00edan cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensi\u00f3n de vejez o jubilaci\u00f3n, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el r\u00e9gimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993; (iv) \u00a0reconocer y pagar las pensiones de vejez o jubilaci\u00f3n, de invalidez y de sobrevivencia o sustituci\u00f3n de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidaci\u00f3n de la respectiva caja; (v) pagar los bonos pensionales, y de las cuotas partes de bono pensional, de los empleados p\u00fablicos, personal docente y trabajadores oficiales que se afiliaron al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida administrado por el ISS o al r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad; (vi) garantizar el estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos de los pensionados, de las personas a las cuales deber\u00e1n efectuar el reconocimiento y pago de las pensiones, de los beneficiarios de los bonos pensionales y de las cuotas partes de bono pensional, y de las cuotas partes pensionales debidamente reconocidas, con el fin de cumplir todas las obligaciones que en materia pensional deba atender el respectivo Fondo y administrar los recursos correspondiente; y (vii) velar por el cumplimiento de todas las obligaciones que la Naci\u00f3n y la misma universidad, contraigan con el Fondo y en particular recaudar oportunamente los valores que correspondan a las obligaciones adquiridas en favor del Fondo. (Art. 6\u00ba). \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0Con base en las estipulaciones antes expuestas, la Sala concluye que la norma acusada se inserta en la creaci\u00f3n legal de un fondo para el pago del Pasivo Pensional de las universidades estatales del orden nacional, dirigido a subrogar a las cajas y fondos de previsi\u00f3n de dichas instituciones educativas, centraliz\u00e1ndose con ello el reconocimiento y pago de las prestaciones econ\u00f3micas que estaban a su cargo, emolumentos que ahora son responsabilidad del Fondo. \u00a0Esto a partir de un modelo de concurrencia de recursos a partir de tres fuentes definidas (i) recursos del presupuesto nacional; (ii) recursos de las universidades que les fueron girados con cargo al presupuesto asignado y con el fin de pagar pensiones a trav\u00e9s de sus cajas y fondos previsionales; y (iii) los dem\u00e1s recursos que fueron acumulados en virtud de cotizaciones, reservas y otros ingresos propios de la administraci\u00f3n de las pensiones por dichas cajas y fondos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la disposici\u00f3n acusada, el mecanismo de administraci\u00f3n de este Fondo, integrado financieramente del modo expuesto, es la creaci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos regentados por instituciones fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Financiera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expuestas estas particularidades sobre el contexto en que se inserta la norma acusada, la Sala har\u00e1 a continuaci\u00f3n referencia a su precedente sobre el grado de libertad de configuraci\u00f3n legislativa en materia de definici\u00f3n de las instituciones que integran la seguridad social \u00a0<\/p>\n
Reserva de ley y amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa para la definici\u00f3n de la institucionalidad del sistema de seguridad social. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
7. La Constituci\u00f3n confiere a la ley la competencia de configuraci\u00f3n normativa de la seguridad social y, en particular, de las diversas instituciones que la integran. \u00a0En efecto, conforme lo regula el art\u00edculo 48 C.P. (i) la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley; y (ii) la seguridad social podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas, de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente partir de este segundo mandato constitucional, la jurisprudencia de la Corte ha fijado una regla definida en relaci\u00f3n con el grado de escrutinio del control en sede judicial de las normas legales que determinan la arquitectura institucional de la seguridad social: \u00a0corresponde al Congreso determinar el modo en que el Estado y los particulares concurren en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social, por lo que esas medidas legislativas solo resultar\u00e1n inexequibles cuando desconozcan los derechos y principios constitucionales, en especial los previstos en el art\u00edculo 48 C.P., o cuando se muestren desproporcionadas o irrazonables. \u00a0Quiere esto decir que el grado de escrutinio de estas normas de \u00edndole d\u00e9bil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. A pesar que la jurisprudencia constitucional ofrece distintos escenarios que demuestran la persistencia de la tesis planteada, interesa a la Sala concentrarse en un fallo en particular, en raz\u00f3n de la estrecha cercan\u00eda entre el problema jur\u00eddico resuelto en esa oportunidad y el que ahora concita el inter\u00e9s de la Corte. \u00a0En la sentencia C-243\/06, el Pleno efectu\u00f3 el an\u00e1lisis de constitucionalidad de la expresi\u00f3n normativa contenida en el art\u00edculo 25 de la Ley 100\/93, seg\u00fan la cual los recursos constitutivos del Fondo de Solidaridad Pensional regulado en dicha normatividad ser\u00edan \u201cadministrados en fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, y preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00eda del sector social solidario.\u201d Para el demandante, la norma resultaba discriminatoria, en tanto exclu\u00eda a otras instituciones del sistema general de la seguridad social de la administraci\u00f3n de esos recursos, en especial las AFP privadas y las entidades fiduciarias de la misma naturaleza. Esto a pesar que otras normas del sistema otorgaban a esas instituciones la potestad de manejar recursos de similares caracter\u00edsticas a los regulados por el precepto acusado. \u00a0Por lo tanto, se estaba ante una decisi\u00f3n legislativa contraria a la libertad de empresa, pues imped\u00eda el acceso a la administraci\u00f3n de dichos recursos a un grupo de entidades habilitadas para el efecto, sin presuntamente concurrir ning\u00fan motivo para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. Para resolver el asunto planteado, la Corte parti\u00f3 de la premisa antes explicada en esta sentencia, acerca del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de definici\u00f3n concreta de la institucionalidad del sistema \u00a0de seguridad social. \u00a0As\u00ed, amparada por decisiones previas de la Corte, la sentencia puso de presente que \u201c[l]a norma constitucional citada [art\u00edculo 48 C.P.] entrega al legislador la configuraci\u00f3n del Sistema Integral de Seguridad Social, que comprende el Sistema General de Pensiones, margen de configuraci\u00f3n normativa que, como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, resulta ser amplio siempre que la regulaci\u00f3n se efect\u00fae con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n. En efecto, la Corte ha se\u00f1alado que la Constituci\u00f3n delega en el legislador la funci\u00f3n de configurar el sistema de pensiones para lo cual goza de un amplio margen, a fin de garantizar que el sistema cuente con los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, y su prestaci\u00f3n se realice con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstos en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed lo record\u00f3 en Sentencia C-841 de 2003, al indicar: \u201c(\u2026)En ejercicio de esta potestad, el legislador se\u00f1al\u00f3, entre otras cosas, los reg\u00edmenes y modalidades de las pensiones que conforman el sistema, las contingencias cubiertas, los requisitos que deben ser cumplidos para tener derecho a las distintas prestaciones dentro de cada uno de los reg\u00edmenes de seguridad social en pensiones, las entidades responsables de su prestaci\u00f3n, y las condiciones bajo las cuales se adelantar\u00eda la gesti\u00f3n financiera y administrativa de dichas entidades. Igualmente, en ejercicio de esa potestad, el legislador pod\u00eda establecer las condiciones que permitieran una sana competencia entre las distintas administradoras de pensiones, de tal forma que la calidad de los servicios financieros y administrativos ofrecidos a los usuarios fuera estimulada por el libre mercado. Tambi\u00e9n pod\u00eda el legislador, eliminar los factores de riesgo que amenazaran la sostenibilidad de los recursos del sistema, o que resultaran contrarios a la b\u00fasqueda de las finalidades de eficiencia, universalidad, solidaridad, y ampliaci\u00f3n de la cobertura y, en consecuencia, determinar las condiciones para el \u00a0traslado de r\u00e9gimen de pensiones, la transferencia de plan de capitalizaci\u00f3n o de pensiones, y el cambio de entidad administradora de pensiones.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. \u00a0De la misma forma, la Corte determin\u00f3 que uno de los aspectos que reforzaba la competencia del legislador para regular la materia demandada era el componente mixto del Fondo de Solidaridad Pensional, el cual estaba compuesto tanto por aportes de los afiliados al sistema, como por recursos de origen p\u00fablico, en especial de las entidades territoriales. \u00a0As\u00ed, al tratarse de ingresos de naturaleza parafiscal, su administraci\u00f3n era un asunto que estaba sometida a las condiciones que previera el legislador. Sobre este t\u00f3pico, la sentencia C-243\/06 expres\u00f3 que \u201c[e]n efecto, los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional est\u00e1n conformados por las cotizaciones efectuadas por los afiliados al Sistema General de Pensiones, y adem\u00e1s, por otros recursos como son los previstos en la Subcuenta de Solidaridad, como los aportes de las entidades territoriales para planes de extensi\u00f3n de cobertura, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados; las donaciones, rendimientos financieros de recursos y dem\u00e1s recursos que reciba a cualquier t\u00edtulo; y las multas a que refieren los art\u00edculos 111 y 271 de la ley 100 de 1993. Y, respecto de la Subcuenta de Subsistencia por los aportes del presupuesto nacional2. (\u2026) A este respecto no sobra recordar que la misma norma acusada dispone la creaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad Pensional como \u201cuna cuenta especial de la Naci\u00f3n sin personer\u00eda jur\u00eddica, adscrita al Ministerio de la Protecci\u00f3n Social\u201d. Por ello, la ley de seguridad social prev\u00e9 que los recursos del Sistema General de Pensiones \u201cest\u00e1n destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Naci\u00f3n, ni a las entidades que los administran.\u201d3. || Recursos parafiscales cuyo manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta por la ley que los crea, como ya tambi\u00e9n lo ha considerado esta Corporaci\u00f3n. En la Sentencia C-651 de 2001, se expuso: \u201c(\u2026) En cumplimiento de esa atribuci\u00f3n constitucional, se expidi\u00f3 el Decreto 111 de 1996 \u2013Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto- que defini\u00f3 en su art\u00edculo 29 el concepto de contribuciones parafiscales de la siguiente manera \u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio…\u201d.\u201d (Negrillas originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3. Luego de hacer algunas consideraciones sobre el alcance de la libertad de empresa en el caso analizado, que ser\u00e1n retomadas en aparte ulterior de esta decisi\u00f3n, la sentencia C-243\/06 asumi\u00f3 el cargo presentado y declar\u00f3 la exequibilidad del precepto. Consider\u00f3 para ello que (i) la definici\u00f3n de las entidades encargadas de la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional era un asunto que claramente hace parte del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia; (ii) la preferencia por las entidades p\u00fablicas y del sector solidario resultaba admisible, habida cuenta tanto la naturaleza de los recursos integrantes del Fondo, como el mandato constitucional de promoci\u00f3n de dicho sector; (iii) la ausencia de afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas, puesto que la distinci\u00f3n efectuada por el legislador respond\u00eda no solo a prop\u00f3sitos constitucionalmente leg\u00edtimos, sino tambi\u00e9n vinculantes, como es la promoci\u00f3n de la econom\u00eda solidaria. \u00a0Acerca de estos asuntos, el fallo en comento expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn primer lugar, la decisi\u00f3n de entregar la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional a las sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, y preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00edas del sector social solidario, hace parte del margen de configuraci\u00f3n normativa que corresponde al legislador para el dise\u00f1o del Sistema General de Pensiones, y en virtud de los principios de solidaridad y universalidad, de acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un entendimiento adecuado de la norma acusada permite concluir, que al disponer el legislador que la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional no la hiciera cualquier persona sino que \u00e9sta se hiciera por ciertas sociedades, no excluy\u00f3 de plano a las sociedades fiduciarias de naturaleza privadas. En efecto, si bien el legislador consider\u00f3 que la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo lo hicieran sociedades fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, tambi\u00e9n dispuso que \u00e9stos pod\u00edan ser administrados preferencialmente por sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00eda del sector social solidario. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Advierte el legislador la necesidad de promover las administradoras del sector social solidario, atendiendo el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 333 Superior, seg\u00fan el cual, el Estado fortalecer\u00e1 las organizaciones solidarias y estimular\u00e1 el desarrollo empresarial, para evitar la concentraci\u00f3n del ingreso y la propiedad as\u00ed como el establecimiento de monopolios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ya la Corte, en la Sentencia C-948 de 20014, refiri\u00f3 al \u00e1mbito constitucional de la econom\u00eda solidaria resaltando el v\u00ednculo que guarda con el principio de solidaridad y la concepci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado social de derecho. As\u00ed mismo, se\u00f1al\u00f3 la filosof\u00eda que inspira al sector solidario consistente en mejorar la calidad de vida de los sectores de la poblaci\u00f3n m\u00e1s desprotegidos. Igualmente, indic\u00f3 que dichas expresiones del sector solidario armonizan la eficiencia y eficacia del sector privado con el inter\u00e9s social. \u00a0<\/p>\n
Trato preferencial a favor de las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o a las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00eda del sector social solidario, que si bien instaura una diferencia entre las sociedades fiduciarias de naturaleza privada, ella no es contraria a la Carta, por cuanto adem\u00e1s de perseguir fines constitucionalmente v\u00e1lidos, obedece a motivos adecuados, suficientes y necesarios que garantizan el cumplimiento de los objetivos perseguidos. Adem\u00e1s, el medio utilizado resulta id\u00f3neo a la consecuci\u00f3n de la finalidad buscada y no sacrifica desproporcionadamente los intereses privados, al permitir al Estado cumplir con los imperativos constitucionales (art\u00edculos 1, 2, 48 y 333) propios del Estado social de derecho, sin impedir de manera absoluta a las sociedades fiduciarias de naturaleza privada o a las administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00eda que no sean del sector social solidario desarrollar su actividad econ\u00f3mica. No se desconoce entonces el derecho a la igualdad ni el n\u00facleo b\u00e1sico de la libertad econ\u00f3mica e iniciativa privada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, al prever el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, que la prestaci\u00f3n del servicio de la seguridad social se realizar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado y que adem\u00e1s podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas \u201cde conformidad con la ley\u201d, le permite al legislador establecer, como en efecto lo hizo, que es el Estado el garante de los recursos pensionales y quien controlar\u00e1 su administraci\u00f3n5. Por ello, el legislador puede establecer la f\u00f3rmula que considere m\u00e1s id\u00f3nea y eficaz para la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, admitiendo, entonces, que su manejo se realice s\u00f3lo por fiduciarias de naturaleza p\u00fablica, y preferencialmente por sociedades fiduciarias del sector social solidario o administradoras de fondos de pensiones y\/o cesant\u00eda tambi\u00e9n del sector social solidario, sin que por ello se desconozca el derecho a la igualdad y la libertad de empresa e iniciativa privada ya que se persigue el establecimiento de mayores garant\u00edas para cumplir con los fines valiosos que le se le han impuesto y que son predicables del Estado social de derecho.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Seg\u00fan los argumentos expuestos, la Sala concluye que en t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional, la definici\u00f3n de las entidades encargadas de la administraci\u00f3n de los recursos que conforman el sistema general de seguridad social, es un asunto que hace parte del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0Con todo, ese \u00e1mbito es v\u00e1lidamente reforzado y ampliado en los casos en que dichos recursos (i) deriven parcial o totalmente de aportes estatales; o (ii) sean concedidos a determinado grupo de instituciones, respecto de las cuales concurre un mandato constitucional de promoci\u00f3n, como sucede con aquellas que integran el sector solidario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La admisi\u00f3n de limitaciones proporcionadas y razonables a la libertad de empresa y a la libre competencia econ\u00f3mica, respecto de los actores que integran el sistema de seguridad social \u00a0<\/p>\n
10. La actora se\u00f1ala que la norma acusada, en tanto excluye a las entidades no fiduciarias de la administraci\u00f3n de los recursos del fondo del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional (en adelante el Fondo), es contraria a la libre competencia y a las libertades econ\u00f3micas. \u00a0Esto debido a que se est\u00e1 ante una medida de intervenci\u00f3n que no responde a un prop\u00f3sito particular, por lo que se torna inv\u00e1lida desde la perspectiva constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, debe la Sala detenerse en el contenido y alcance de dichas libertades, en el \u00e1mbito propio de la seguridad social. \u00a0Sobre este t\u00f3pico debe partirse de considerar que el art\u00edculo 333 C.P. reconoce las libertades econ\u00f3micas, concepto que engloba tanto la libertad de empresa como la libre competencia econ\u00f3mica, como garant\u00edas de raigambre constitucional. \u00a0No obstante, el mismo texto es un\u00edvoco en afirmar que esas libertades carecen de car\u00e1cter absoluto y, antes bien, pueden v\u00e1lidamente someterse a distintas limitaciones, entre ellas (i) aquellas derivadas del bien com\u00fan; (ii) las responsabilidades que supone la libre competencia econ\u00f3mica; \u00a0(iii) la funci\u00f3n social de a empresa; y en especial (iv) aquellas derivadas de exigencias propias del inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A estas limitaciones se suma la competencia general del Estado de direcci\u00f3n de la econom\u00eda, mediante la intervenci\u00f3n, por mandato de la ley, entre otros escenarios, en los servicios p\u00fablicos y privados, en orden de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, al igual que preservaci\u00f3n de un ambiente sano. (Art. 334 C.P.) \u00a0<\/p>\n
11. En tanto se parte de comprobar que la seguridad social es un servicio p\u00fablico obligatorio y dirigido a la satisfacci\u00f3n de las necesidades de la poblaci\u00f3n frente a los riesgos de la enfermedad, la vejez y la muerte (Art. 48 C.P.), es evidente que las limitaciones expuestas son plenamente aplicables respecto de la actividad de los agentes privados y p\u00fablicos que concurren en el suministro de las prestaciones propias del sistema de seguridad social. \u00a0Esta fue la comprobaci\u00f3n que realiz\u00f3 la Corte en la sentencia C-243\/06 antes mencionada, a fin de determinar el marco de referencia de la protecci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas en el caso all\u00ed analizado. \u00a0Para el efecto, fundada en la reiteraci\u00f3n de diversas decisiones sobre la materia, la Sala fij\u00f3 las reglas siguientes, \u00fatiles para resolver el problema jur\u00eddico que ofrece la demanda de la referencia: \u00a0<\/p>\n
11.1. La Constituci\u00f3n plantea un modelo que reconoce las libertades econ\u00f3micas, insertas en un marco de limitaciones admisibles, dirigidas a satisfacer bienes y valores igualmente amparados por la Carta Pol\u00edtica. Quiere ello decir que la ley puede prever mecanismos de intervenci\u00f3n, a condici\u00f3n que est\u00e9n vinculados a dichos prop\u00f3sitos y se muestren razonables y proporcionados. \u00a0En t\u00e9rminos del fallo \u201cla libertad de empresa no es un derecho absoluto y por tanto puede estar sujeto a las limitaciones y distinciones entre personas que determine el legislador, las cuales deben atender fines constitucionales, obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda, obedecer al principio de solidaridad, no ser de tal magnitud que hagan nugatorio el derecho, y ser razonables y proporcionadas.\u201d \u00a0<\/p>\n
11.2. La jurisprudencia ha consolidado un grupo de requisitos que permiten determinar la validez de las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, condiciones que han sido reiteradas inalteradamente en distintas decisiones de la Corte. \u00a0As\u00ed, a partir de lo expresado en la sentencia C-615\/02, se tiene que dichos requisitos refieren a que la intervenci\u00f3n mencionada: (i)\u00a0 necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; \u00a0(ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; \u00a0(iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; (iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y (v) debe responder a criterios de \u00a0razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
11.3. \u00a0Llevados estos argumentos al caso particular de la definici\u00f3n de la institucionalidad del sistema de seguridad social, la Corte ha concluido que si es posible acreditar una condici\u00f3n constitucionalmente admisible que motive la intervenci\u00f3n del legislador y, a su vez, no se est\u00e1 ante una afectaci\u00f3n desproporcionada e irrazonable de las libertades econ\u00f3micas, la medida correspondiente devendr\u00e1 exequible. En el caso analizado y como tuvo oportunidad de explicarse en el fundamento jur\u00eddico 8.3., se demostr\u00f3 que la asignaci\u00f3n de competencia a las entidades fiduciarias p\u00fablicas y del sector solidario para la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, respond\u00eda tanto al mandato de promoci\u00f3n que el art\u00edculo 333 C.P. determina para dicho sector de la econom\u00eda, como al componente de recursos p\u00fablicos en la integraci\u00f3n financiera de ese Fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Ahora bien, la Corte ha determinado los alcances de las libertades econ\u00f3micas frente a los agentes que concurren a la prestaci\u00f3n de la seguridad social en escenarios an\u00e1logos, como sucede con la definici\u00f3n de normas legales sobre la determinaci\u00f3n de porcentajes m\u00ednimos de participaci\u00f3n de las instituciones prestadoras de salud en los contratos que para el suministro de atenci\u00f3n m\u00e9dica suscriben las entidades promotoras. En criterio de la Sala, las consideraciones de ese precedente son pertinentes para el asunto analizado, por lo que su s\u00edntesis se expone a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la sentencia C-869\/10, que sintetiz\u00f3 las reglas sobre el t\u00f3pico analizado, a prop\u00f3sito del control de constitucionalidad de algunas normas que obligan a que las entidades promotoras de salud del r\u00e9gimen subsidiado tengan un m\u00ednimo de contrataci\u00f3n con las instituciones prestadoras de naturaleza p\u00fablica, se\u00f1al\u00f3 que \u201c\u2026seguridad social en salud es una modalidad de servicio p\u00fablico que (i) est\u00e1 sometido al control, vigilancia y coordinaci\u00f3n del Estado; (ii) debe prestarse de manera tal que cumpla tanto con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; como con prestaciones aceptables y de calidad, que aseguren el goce efectivo del derecho a la salud para todos los habitantes. \u00a0Esto implica que el Estado est\u00e1 constitucionalmente facultado para intervenir en el servicio, con el fin de lograr el cumplimiento de sus finalidades superiores.|| \u00a0En cuanto al arreglo institucional del SGSSS, la Constituci\u00f3n fija reglas definidas acerca de la posibilidad que la atenci\u00f3n m\u00e9dica sea prestada por instituciones p\u00fablicas o con concurrencia de sociedades privadas, \u00a0conserv\u00e1ndose en cualquier caso el direccionamiento y control estatal. \u00a0As\u00ed, el art\u00edculo 48 C.P. dispone que el Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la seguridad social, que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la ley, servicios que ser\u00e1n suministrados por entidades p\u00fablicas o privadas, conforme la misma regulaci\u00f3n legal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Lo anterior permite concluir, un\u00edvocamente, que las reglas constitucionales sobre la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la seguridad social, son consistentes en afirmar que (i) se trata de un servicio que est\u00e1 sometido a la coordinaci\u00f3n y vigilancia estatal; (ii) la definici\u00f3n de su arquitectura institucional corresponde al legislador, tambi\u00e9n por expreso mandato constitucional; y (iii) en todo caso, estas medidas de intervenci\u00f3n deber\u00e1n cumplir con prop\u00f3sitos constitucionalmente admisibles; mostrarse razonable y proporcionadas; y, de forma particular, otorgar eficacia a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. \u00a0<\/p>\n
12.2. Lo anterior, en criterio del mismo precedente, no significa en modo alguno un aval prima facie de cualquier limitaci\u00f3n a las libertades econ\u00f3micas de los agentes que concurren a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social. \u00a0En contrario, a pesar del amplio grado de intervenci\u00f3n estatal antes rese\u00f1ado, la exequibilidad de la medida legislativa correspondiente depender\u00e1 de (i) la satisfacci\u00f3n de criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (ii) el v\u00ednculo entre la medida de intervenci\u00f3n y los prop\u00f3sitos de la seguridad social constitucionalmente admitidos; y (iii) la protecci\u00f3n del n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la sentencia C-869\/10 expres\u00f3 los argumentos siguientes, que son aplicables mutatis mutandis al problema jur\u00eddico de esta sentencia y, adem\u00e1s, expresan la posici\u00f3n jurisprudencial de la Corte sobre la materia. \u00a0En criterio del Pleno \u201c\u2026 [e]n el caso que el legislador, como se ha previsto por la Ley 100\/93 y dem\u00e1s normas legales que la han adicionado y modificado, prevea la concurrencia de instituciones p\u00fablicas y privadas en la prestaci\u00f3n del servicio de atenci\u00f3n m\u00e9dico asistencial, el Estado preserva la competencia para fijar el modo de prestaci\u00f3n de servicio, con el fin de hacerlo compatible con los principios constitucionales que ordenan el SGSSS [refiere al sistema general de seguridad social en salud]. \u00a0Esta competencia se justifica, adem\u00e1s, desde la perspectiva del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa existente en materia de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, conforme lo dispuesto en el art\u00edculo 334 C.P. \u00a0En t\u00e9rminos de la jurisprudencia de este Tribunal, \u201c[l]a intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintos poderes p\u00fablicos y se ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protag\u00f3nico corresponde sin duda, al Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de la expedici\u00f3n de leyes, bien sea que se trate espec\u00edficamente de leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (Arts. 150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el art\u00edculo 150 constitucional ( por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios p\u00fablicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposici\u00f3n ) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica. Pero la Constituci\u00f3n de 1991 tambi\u00e9n le confiri\u00f3 a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico importantes competencias en la materia, no s\u00f3lo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino asign\u00e1ndole espec\u00edficas atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados agentes econ\u00f3micos. En conclusi\u00f3n, la Carta de 1991 tanto en su parte dogm\u00e1tica, como en su parte org\u00e1nica configur\u00f3 un Estado con amplias facultades de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, las cuales se materializan mediante la actuaci\u00f3n concatenada de los poderes p\u00fablicos.\u201d || No obstante, dicha potestad de regulaci\u00f3n, a pesar de su amplitud, no tiene car\u00e1cter ilimitado, sino que a su vez debe compatibilizarse con otros principios constitucionales igualmente relevantes, entre ellos la libre competencia y la libertad de escogencia por parte del usuario. \u00a0En cuanto a lo primero, el Estado debe asegurar que los particulares que concurren al mercado de atenci\u00f3n en salud puedan prestar sus servicios en condiciones equitativas, protegi\u00e9ndose las libertades econ\u00f3micas. \u00a0Esto implica que las medidas de intervenci\u00f3n que impongan limitaciones a esas garant\u00edas, cumplan los criterios que la jurisprudencia constitucional ha previsto para decisiones legislativas de esa naturaleza. \u00a0 Sobre el particular, la Corte ha indicado que la regulaci\u00f3n no puede llegar a un nivel de estrictez tal que impida la libre competencia entre los agentes, pero tampoco puede implicar un grado de flexibilizaci\u00f3n incompatible con el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios del SGSSS.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. \u00a0En conclusi\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha analizado el contenido y alcance de las libertades econ\u00f3micas al interior del sistema de seguridad social, a partir de los mandatos contenidos en los art\u00edculos 48, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n. \u00a0A partir de ese estudio se ha concluido por la Corte que corresponde al legislador definir tanto la institucionalidad de ese sistema, como el \u00e1mbito protegido de las libertades econ\u00f3micas de los agentes p\u00fablicos y privados que concurren en el suministro de las prestaciones propias de la seguridad social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La definici\u00f3n concreta de esas libertades est\u00e1 circunscrita a (i) la comprobaci\u00f3n acerca de que la medida de intervenci\u00f3n responda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, analizados a partir de un juicio d\u00e9bil, en raz\u00f3n del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia; y (ii) la preservaci\u00f3n del n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas de los agentes afectados con la medida de intervenci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es a partir de este marco de an\u00e1lisis que se deber\u00e1 estudiar la constitucionalidad del aparte acusado, labor que la Sala asume a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El aparte acusado cumple las condiciones exigidas para la intervenci\u00f3n estatal en la definici\u00f3n de la institucionalidad de la seguridad social \u00a0<\/p>\n
14. A fin de determinar la constitucionalidad de la expresi\u00f3n analizada, que circunscribe en las entidades fiduciarias la administraci\u00f3n de los recursos del fondo para el pago del pasivo pensional, deben hacerse dos tipos de an\u00e1lisis que aunque diferenciados, guardan estrecha relaci\u00f3n. \u00a0En primer t\u00e9rmino, la Sala adelantar\u00e1 un juicio d\u00e9bil de proporcionalidad, con el fin de determinar si la medida legislativa es una intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda que cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0En segundo lugar, se deber\u00e1 determinar si la medida cumple con los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha previsto para los instrumentos legislativos de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, de manera particular cuando se trata de asuntos propios de la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0En cuanto a lo primero, debe definirse si la medida legislativa cumple con una finalidad que no est\u00e9 constitucionalmente prohibida, si es adecuada para alcanzar ese objetivo y si la norma no atenta contra el n\u00facleo esencial de otros derechos, valores y principios constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de esta comprobaci\u00f3n, se tiene que en virtud de lo regulado por el art\u00edculo 1\u00ba de la mencionada ley, la funci\u00f3n del Fondo es canalizar recursos de la Naci\u00f3n para que concurran en el financiamiento de las pensiones que ten\u00edan a su cargo las universidades p\u00fablicas del orden nacional. \u00a0Es por ello que se ordena, como lo indica el art\u00edculo 2\u00ba ejusdem, que se constituya un Fondo para el manejo de esos recursos de concurrencia, los cuales (i) son administrados a trav\u00e9s de un patrimonio aut\u00f3nomo con la naturaleza jur\u00eddica de cuenta especial de la respectiva universidad, sin personer\u00eda jur\u00eddica; y (ii) su gesti\u00f3n es realizada por las sociedades fiduciarias, mediante patrimonio aut\u00f3nomo, recursos que tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica ordenada por el legislador, consistente en la asunci\u00f3n del pasivo pensional, as\u00ed como los gastos de administraci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo mencionado. \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que la funci\u00f3n particular del Fondo es arbitrar unos recursos, preferencialmente obtenidos del presupuesto nacional, dirigidos a financiar un objeto particular, como es el pasivo pensional de las universidades estatales. \u00a0Para ello, el Fondo se subroga en las obligaciones de las diferentes cajas y fondos de previsi\u00f3n existentes con anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. En criterio de la Sala, la preferencia del legislador por el contrato de fiducia mercantil para la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo, tiene pleno sustento en la necesidad de otorgar un tratamiento adecuado a esos recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
15.2. De acuerdo con el art\u00edculo 1226 del C\u00f3digo de Comercio, la fiducia mercantil es un negocio jur\u00eddico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o mas bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de \u00e9ste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. De acuerdo con la misma disposici\u00f3n, solo los establecimientos de cr\u00e9dito y las entidades fiduciarias, vigiladas por la Superintendencia Financiera, podr\u00e1n tener la calidad de fiduciarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aspecto central del contrato de fiducia es la precisa determinaci\u00f3n acerca del uso que debe darse a los recursos otorgados. \u00a0As\u00ed, de acuerdo con la misma normativa (i) los bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garant\u00eda general de los acreedores del fiduciario y s\u00f3lo garantizan las obligaciones contra\u00eddas en el cumplimiento de la finalidad perseguida (Art. 1227 ejusdem); y (ii) dentro de los deberes del fiduciario est\u00e1 invertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo, salvo que se le haya permitido obrar del modo que m\u00e1s conveniente le parezca (Art. 1234-3). \u00a0A partir de este marco normativo, la doctrina nacional ha considerado que \u201c[e]l fiduciario, en cumplimiento de \u00a0la finalidad perseguida, tiene el poder-deber de contraer obligaciones con cargo al patrimonio aut\u00f3nomo, respetando los t\u00e9rminos y condiciones fijados para el efecto en el contrato.|| Consecuentemente, al surgir tales deudas los bienes fideicomitidos deben servir como respaldo de ellas, de conformidad con lo estatuido en el art\u00edculo 1227 del C\u00f3digo de Comercio, a cuyo tenor los bienes objeto de la fiducia \u201csolo garantizan las obligaciones contra\u00eddas.\u201d || En tal sentido, si bien el patrimonio aut\u00f3nomo no es persona jur\u00eddica, sus bienes puede ser gravados por el fiduciario en las mismas condiciones aplicables a un sujeto de derecho.\u201d7 \u00a0<\/p>\n
15.3. En ese orden de ideas, se hace evidente el prop\u00f3sito de la expresi\u00f3n acusada. \u00a0Si el objetivo de la legislaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis es fijar reglas para la concurrencia de recursos del presupuesto nacional en el pago del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas, resulta acertado que el contrato comercial escogido sea la fiducia mercantil, pues ella es la instituci\u00f3n jur\u00eddica que permite que se conforme un patrimonio aut\u00f3nomo, afectado exclusivamente para dicho pago de las obligaciones prestacionales que estaban a cargo de las cajas y fondos de previsi\u00f3n de las mencionadas universidades. Esto se prueba, como se explic\u00f3 anteriormente, en el hecho que la Ley 1371 de 2009 contenga varias previsiones que obligan a que los recursos del patrimonio aut\u00f3nomo se usen exclusivamente para los prop\u00f3sitos legales del Fondo. \u00a0Adem\u00e1s, no puede perderse de vista que el legislador, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 48 C.P., tiene un margen amplio de configuraci\u00f3n legislativa sobre la materia, el cual no es desconocido por la prescripci\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Sala, por lo tanto, que el aparte normativo acusado busca cumplir con un prop\u00f3sito discernible, consistente en la configuraci\u00f3n de patrimonios aut\u00f3nomos destinados al pago de las pensiones que estaban a cargo de los fondos y cajas de previsi\u00f3n de las universidades p\u00fablicas, financiados principalmente con recursos del presupuesto nacional. \u00a0Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se advierte que esta finalidad no est\u00e1 constitucionalmente prohibida, cumpli\u00e9ndose de esta forma con el primer paso del juicio leve de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.4. \u00a0Ahora bien, las razones explicadas son suficientes para comprobar la adecuaci\u00f3n de la medida legislativa, puesto que se indic\u00f3 que la fiducia mercantil, que por mandato legal es un contrato cuya celebraci\u00f3n corresponde a los establecimientos de cr\u00e9dito e entidades fiduciarias, es un negocio jur\u00eddico precisamente dirigido a la administraci\u00f3n de recursos destinados a un fin espec\u00edfico. \u00a0As\u00ed, tambi\u00e9n est\u00e1 acreditado el segundo paso del citado juicio d\u00e9bil. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, queda por demostrar si la expresi\u00f3n acusada vulnera el n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas. \u00a0Con todo, como esa misma condici\u00f3n debe auscultarse a prop\u00f3sito de los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para la validez de las medidas de intervenci\u00f3n estatal del Estado en la econom\u00eda, se verificar\u00e1 en el apartado siguiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. \u00a0El an\u00e1lisis explicado en el fundamento jur\u00eddico anterior demuestra el cumplimiento de varios de los requisitos para la validez de las medidas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. En efecto, la previsi\u00f3n se dio por una decisi\u00f3n expresa del legislador; adem\u00e1s cumple con criterios de proporcionalidad, razonabilidad y adecuaci\u00f3n, conforme al juicio leve antes efectuado. \u00a0Por ende, basta determinar si no se afecta el n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas y si la medida est\u00e1 dirigida a dar eficacia al principio de solidaridad. \u00a0<\/p>\n
17. Respecto de lo primero, se parte de advertir que la ciudadana Charris Ibarra sostiene que las libertades econ\u00f3micas y, en especial, la libre competencia econ\u00f3mica, son afectadas cuando se excluye de la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo a otras entidades que concurren en el sistema de seguridad social, en especial las AFP, quienes tienen la competencia profesional y t\u00e9cnica para el efecto. \u00a0A juicio de la Sala, esta conclusi\u00f3n es infundada, al menos por tres tipos de razones, a saber: (i) la reserva de ley en lo que respecta a la definici\u00f3n de la institucionalidad del sistema de seguridad social; (ii) la ausencia de menoscabo de las competencias que la ley reconoce a las AFP; y (iii) la \u00edndole y finalidades de los recursos p\u00fablicos arbitrados por los Fondos. \u00a0<\/p>\n
17.1. En cuanto al primer aspecto, se ha expuesto en esta sentencia que existe un mandato constitucional espec\u00edfico, relativo a que la definici\u00f3n de la institucionalidad que conforma el sistema de seguridad social es un asunto que corresponde al legislador. Esta facultad, a su vez, solo est\u00e1 sometida a l\u00edmites de proporcionalidad y razonabilidad que, como se ha se\u00f1alado, no han sido desconocidos en el caso presente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es la legislaci\u00f3n la que define, incluso, las competencias y potestades de los diferentes actores del sistema. As\u00ed, tambi\u00e9n tiene el legislador la competencia para definir qu\u00e9 agentes, privados y estatales, est\u00e1n habilitados para concurrir en el suministro de las prestaciones propias de la seguridad social. \u00a0Por lo tanto, no puede sostenerse que agentes de ese sistema, individualmente considerados, tengan un derecho subjetivo de participaci\u00f3n, puesto que, contrario a como sucede con otros mercados, la institucionalidad de la seguridad social y la definici\u00f3n de sus participantes es un asunto que la Constituci\u00f3n asigna por completo al legislador. \u00a0 Asimismo, tampoco son aceptables modalidades de argumentos presentados por la demandante y algunos intervinientes, fundados en que el legislador ha optado por asignar a las AFP algunas tareas que guardan ciertas similitudes con las ahora analizadas. \u00a0Ello en raz\u00f3n que tales razonamientos desconocen que (i) las normas legales ordinarias en modo alguno conforman el par\u00e1metro de constitucionalidad de otras disposiciones en el mismo nivel jer\u00e1rquico; y (ii) que el legislador puede optar por distintas alternativas de definici\u00f3n de competencias al interior del sistema de seguridad social, a condici\u00f3n que se muestren razonables y proporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.2. \u00a0Aunque las anteriores razones son suficientes para desestimar el cargo planteado por la demandante, la Corte observa que incluso desde la perspectiva de la asignaci\u00f3n legal de competencias de los actores del sistema de seguridad social, tampoco se advierte menoscabo en las funciones de las AFP. \u00a0De acuerdo con lo regulado en el art\u00edculo 90 de la Ley 100 de 1993, la funci\u00f3n de las AFP es administrar el r\u00e9gimen pensional de ahorro individual con solidaridad, en los t\u00e9rminos que lo defina la ley. Esta funci\u00f3n es distinta a la del caso objeto de examen, pues el Fondo no arbitra recursos derivados de aportes individuales de los trabajadores, sino la concurrencia de dineros p\u00fablicos destinados a la concurrencia en el pago del pasivo pensional de las universidades estatales. \u00a0Quiere esto decir que la norma demandada en nada afecta ni se inmiscuye en las competencias, en cualquier caso de rango legal, de las AFP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.3. Por \u00faltimo, debe insistirse en que la naturaleza de los recursos que conforman el patrimonio aut\u00f3nomo del Fondo son de naturaleza estatal y tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0Esto es raz\u00f3n suficiente, como se ha insistentemente explicado en esta decisi\u00f3n, para que el legislador les haya conferido una f\u00f3rmula particular de administraci\u00f3n fiduciaria, que responde a las finalidades de la concurrencia estatal en el pago del pasivo pensional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Finalmente, no existe duda acerca que la medida de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica examinada es un desarrollo del principio de solidaridad. \u00a0En efecto, esta normatividad est\u00e1 dirigida a garantizar el financiamiento de pensiones p\u00fablicas que estaban a cargo de las universidades estatales, primordialmente a trav\u00e9s del giro de recursos del presupuesto nacional. \u00a0Para cumplir con esta finalidad, el legislador opt\u00f3 v\u00e1lidamente por mecanismos que garantizaran el uso espec\u00edfico de esos recursos para el logro de dicho objetivo, mediante la configuraci\u00f3n de fondos cuenta titulares de patrimonios aut\u00f3nomos. \u00a0En \u00faltimas, el legislador ha optado por un instrumento de financiaci\u00f3n que prima facie hace efectivo el deber estatal de aseguramiento contenido en el art\u00edculo 48 C.P., de manera compatible con el principio de solidaridad que gobierna a la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0En conclusi\u00f3n, la expresi\u00f3n analizada se encuadra dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de definici\u00f3n de la institucionalidad del sistema de seguridad social. \u00a0A su vez, no afecta el n\u00facleo esencial de las libertades econ\u00f3micas y cumple con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, escrutados a partir del reconocimiento del margen de regulaci\u00f3n. \u00a0Por lo tanto, la Sala declarar\u00e1 exequible el aparte acusado en la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cfiduciaria\u201d, contenida en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1371 de 2009 \u00a0\u201cpor la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MAR\u00cdA GUILL\u00c9N ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 El art\u00edculo 12 de la Ley 344 de 1996, dispuso: \u201cEl aporte nacional al Fondo de Solidaridad Pensional, as\u00ed como los rendimientos financieros que haya acumulado al 31 de diciembre de 1996, podr\u00e1n utilizarse para el programa de auxilios para los ancianos indigentes de que tratan el art\u00edculo 257 y el inciso primero y par\u00e1grafo del art\u00edculo 258 de la Ley 100 de 1993\u201d. \u00a0<\/p>\n
3 Art\u00edculo 13, literal m) de la Ley 100 de 1993. Literal adicionado por el art\u00edculo 2 de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
5 Ley 100 de 1993, art\u00edculo 13, literal n), adicionado por el art\u00edculo 2 de la Ley 797 de 2003. \u00a0<\/p>\n
6 Verificada la informaci\u00f3n correspondiente, la Sala encuentra que el segmento acusado fue incorporado en ese debate y no en el cuarto, como lo expresa la demandante. \u00a0Al respecto, el informe de ponencia para cuarto debate ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, explica el tr\u00e1mite surtido en las etapas previas, al igual que los textos aprobados. \u00a0Sobre el particular, Vid. Gaceta del Congreso 1287 del 14 de diciembre, p\u00e1g. 5. \u00a0<\/p>\n
7 VAR\u00d3N PALOMINO, Juan Carlos (1994), \u00a0Nociones fundamentales de la fiducia. \u00a0Asociaci\u00f3n de Fiduciarias. Bogot\u00e1.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-368\/12 \u00a0 PATRIMONIO AUTONOMO DEL FONDO PARA PAGO DE PASIVO PENSIONAL DE LAS UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Naturaleza\u00a0 \u00a0 UNIVERSIDADES ESTATALES DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL-Administraci\u00f3n del fondo para el pago del pasivo pensional por fiduciaria \u00a0 Si el objetivo de la legislaci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis es fijar reglas para […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19329","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19329","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19329"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19329\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19329"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19329"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19329"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}