\u00a0 \u00a0 Sentencia C-394\/12 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia\/BIENES INMUEBLES PARA EJECUCION DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Declaraci\u00f3n de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social \u00a0<\/p>\n
Los contenidos normativos de las disposiciones demandadas guardan relaci\u00f3n con la enajenaci\u00f3n voluntaria o la \u00a0expropiaci\u00f3n de inmuebles para proyectos de infraestructura de transporte, programas de vivienda, proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos; proyectos de urbanizaci\u00f3n, entre otros. Pueden entonces ser caracterizadas como normas instrumentales de la Ley del Plan nacional de desarrollo y, para definir su constitucionalidad, es menester establecer si guardan relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en la parte general del mismo cuerpo normativo. \u00a0<\/p>\n
EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE-Relaci\u00f3n material con el plan de inversiones de la ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
AVALUOS EN PROCESOS DE ADQUISICION DE INMUEBLES POR ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMNISTRATIVA-Contenido \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definici\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADQUISICION DE INMUEBLES POR ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA-Condiciones para la concurrencia de terceros\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el precepto se determina que es procedente la concurrencia de terceros en la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n, siempre que medie la celebraci\u00f3n previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas condiciones definidas por la misma disposici\u00f3n. En resumen, se trata de una disposici\u00f3n que se\u00f1ala las condiciones en las cuales los particulares pueden pagar el precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisici\u00f3n por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad p\u00fablica y de inter\u00e9s social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos; proyectos de urbanizaci\u00f3n, redesarrollo y renovaci\u00f3n urbana, entre otros. \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Prohibici\u00f3n de inclusi\u00f3n de temas que no guarden relaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. Existen otras razones adicionales que justifican un control m\u00e1s riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democr\u00e1tico. En efecto, durante el proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD DE UNA NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS GENERALES QUE SE\u00d1ALAN LOS OBJETIVOS-Determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONEXIDAD EVENTUAL O MEDIATA-Definici\u00f3n seg\u00fan la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No puede ser utilizada sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Debe respetar el contenido constitucional propio que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Las normas son de orientaci\u00f3n de pol\u00edtica econ\u00f3mica social y ambiental o son normas de contenido instrumental\/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas de contenido instrumental deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar planes, programas y metas generales se\u00f1alados en la parte general \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser r\u00edgido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN DE DESARROLLO-Criterios adicionales que justifican un control m\u00e1s riguroso \u00a0<\/p>\n
Existen razones adicionales que justifican un control m\u00e1s riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democr\u00e1tico. En efecto, durante el proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto, tal como se explica a continuaci\u00f3n. 1. Es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma -en calidad de norma jur\u00eddica- el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un \u00fanico criterio de orientaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues tal proyecto debe ajustarse a los par\u00e1metros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social dise\u00f1ada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en la misma disposici\u00f3n ha sido establecida la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. 2. Es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposici\u00f3n constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. 3. Resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas -a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL DE BIENES INMUEBLES-Lineamientos generales para la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura de transporte \u00a0<\/p>\n
CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD-Contenido normativo en el plan nacional de desarrollo \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Infraestructura en transporte, vivienda y urbanismo, hacen parte de los objetivos y programas se\u00f1alados en la parte general \u00a0<\/p>\n
La infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento”Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos” se \u00a0integra a la misma de conformidad a lo previsto en el art\u00edculo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que los art\u00edculos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de car\u00e1cter instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiaci\u00f3n para adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la construcci\u00f3n de vivienda o desarrollar proyectos de renovaci\u00f3n urbana o los criterios para los aval\u00faos de dichos inmuebles. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8782 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., treinta (30) de mayo de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 40.6 y 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper \u00a0solicit\u00f3 la declaratoria de inconstitucionalidad de enunciado normativos contenidos en los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011. \u00a0Mediante auto fechado el cinco (5) de octubre de dos mil once (2011) el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda contra los art\u00edculos 122 y 246 del referido cuerpo normativo; respecto de la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 constitucional, e inadmitir los cargos presentados contra el art\u00edculo 83 relacionado con la supuesta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 25 y 26 constitucionales. Dentro del plazo fijado en la anterior providencia, el actor present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n, finalmente el Magistrado sustanciador mediante auto fechado el veintiocho (28) de octubre de 2011 decidi\u00f3 admitir la demanda presentada contra el art\u00edculo 83 de la Ley 1450 de 2011 por la supuesta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 constitucional y rechazar los cargos relacionados con la pretendida infracci\u00f3n de los art\u00edculos 25 y 26 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En la misma providencia orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n y decidi\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n de este proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Transporte, al Ministro de Vivienda y al Ministro del Interior y de Justicia, para que dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, se pronunciaran indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto demandado. En la misma providencia invit\u00f3 al Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, a la facultad de derecho de la Universidad del Rosario y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el proceso. Por \u00faltimo, orden\u00f3 correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n para que emitiera el concepto correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista fueron allegados al expediente los escritos de intervenci\u00f3n presentados por los ciudadanos: (i) Orlando V\u00edctor Hugo Rocha D\u00edaz en representaci\u00f3n del Misterio de Vivienda, Ciudad y Territorio; (ii) Sandra Romero Ram\u00edrez; (iii) Jos\u00e9 Manuel Su\u00e1rez Delgado en representaci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; (iv) Rafael Humberto Sarmiento P\u00e9rez en representaci\u00f3n del Ministerio de Transporte. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista presentaron sendos escritos de intervenci\u00f3n los ciudadanos Bernardo Bonilla Parra, C\u00e9sar Arturo Naranjo V\u00e9lez, Myriam Garc\u00eda de Bernal, Luis Eduardo Londo\u00f1o Ram\u00edrez, Martha Luc\u00eda Uribe Restrepo, Jos\u00e9 Alberto \u00c1lvarez \u00c1lvarez, Luis Fernando Restrepo G\u00f3mez, Sergio Aurelio Guio Maz, Alberto Cristancho Varela, Le\u00f3n Segundo Fern\u00e1ndez Rivera, Sergio Joaqu\u00edn Delgado Pach\u00f3n, Isabel Quintero Pinilla, Marco Polo S\u00e1nchez Bustos, Edgar Almanza Moreno, Fernando Noguera Moya, Ra\u00fal Ayarza Bustamante, Francisco Le\u00f3n Ochoa, Oscar Armando Borrero Ochoa, Mar\u00eda Ximena G\u00f3mez \u00a0P. y Luz Sof\u00eda Camacho Plazas. El once (11) de enero de dos mil doce (2012) fue radicado en la Secretaria General de esta Corporaci\u00f3n el concepto emitido por el Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
1. Las disposiciones demandadas \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se trascriben los preceptos acusados: \u00a0<\/p>\n
LEY 1450 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(junio 16) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 83. MOTIVOS DE UTILIDAD P\u00daBLICA. Para efectos de decretar su expropiaci\u00f3n, adem\u00e1s de los motivos determinados en otras leyes vigentes, decl\u00e1rese de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social los bienes inmuebles necesarios para la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura de transporte. \u00a0<\/p>\n
Para estos efectos, el procedimiento para cada proyecto de infraestructura de transporte dise\u00f1ado ser\u00e1 el siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. La entidad responsable expedir\u00e1 una resoluci\u00f3n mediante la cual determine de forma precisa las coordenadas del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi – IGAC o la entidad competente seg\u00fan el caso, en los dos (2) meses siguientes a la publicaci\u00f3n de la resoluci\u00f3n de que trata el numeral anterior, proceder\u00e1 a identificar los predios que se ven afectados por el proyecto y ordenar\u00e1 registrar la calidad de predios de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social en los respectivos registros catastrales y en los folios de matr\u00edcula inmobiliaria, quedando dichos predios fuera del comercio a partir del mencionado registro. \u00a0<\/p>\n
3. Efectuado el Registro de que trata el numeral anterior, en un t\u00e9rmino de seis (6) meses el IGAC o la entidad competente, con cargo a recursos de la entidad responsable del proyecto, realizar\u00e1 el aval\u00fao comercial del inmueble y lo notificar\u00e1 a esta y al propietario y dem\u00e1s interesados acreditados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El aval\u00fao de que trata el numeral anterior deber\u00e1 incluir el valor de las posesiones si las hubiera y de las otras indemnizaciones o compensaciones que fuera del caso realizar, por afectar dicha declaratoria el patrimonio de los particulares. \u00a0<\/p>\n
5. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones para determinar el valor del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio que se reconocer\u00e1 a los propietarios en los procesos de enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, teniendo en cuenta la localizaci\u00f3n, las condiciones f\u00edsicas y jur\u00eddicas y la destinaci\u00f3n econ\u00f3mica de los inmuebles. \u00a0<\/p>\n
6. Los interesados acreditados podr\u00e1n interponer los recursos de ley en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Contencioso Administrativo contra el aval\u00fao del IGAC o de la entidad competente. \u00a0<\/p>\n
7. En firme el aval\u00fao, la entidad responsable del proyecto o el contratista si as\u00ed se hubiere pactado, pagar\u00e1 dentro de los tres (3) meses siguientes, las indemnizaciones o compensaciones a que hubiere lugar. Al recibir el pago el particular, se entiende que existe mutuo acuerdo en la negociaci\u00f3n y transacci\u00f3n de posibles indemnizaciones futuras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Efectuado el pago por mutuo acuerdo, se proceder\u00e1 a realizar el registro del predio a nombre del responsable del proyecto ratificando la naturaleza de bien como de uso p\u00fablico e inter\u00e9s social, el cual gozar\u00e1 de los beneficios del art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
9. De no ser posible el pago directo de la indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n, se expedir\u00e1 un acto administrativo de expropiaci\u00f3n por parte de la entidad responsable del proyecto y se realizar\u00e1 el pago por consignaci\u00f3n a \u00f3rdenes del Juez o Tribunal Contencioso Administrativo competente, acto con el cual quedar\u00e1 cancelada la obligaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
10. La resoluci\u00f3n de expropiaci\u00f3n ser\u00e1 el t\u00edtulo con fundamento en el cual se proceder\u00e1 al registro del predio a nombre de la entidad responsable del proyecto y que, como bien de uso p\u00fablico e inter\u00e9s social, gozar\u00e1 de los beneficios del art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior, sin perjuicio del derecho de las personas objeto de indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n a recurrir ante los Jueces Contencioso Administrativos el valor de las mismas en cada caso particular. \u00a0<\/p>\n
11. La entidad responsable del proyecto deber\u00e1 notificar a las personas objeto de la indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n, que el pago de la misma se realiz\u00f3. Una vez efectuada la notificaci\u00f3n, dichos sujetos deber\u00e1n entregar el inmueble dentro de los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles siguientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. En el evento en que las personas objeto de indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n no entreguen el inmueble dentro del t\u00e9rmino se\u00f1alado, la entidad responsable del proyecto y las autoridades locales competentes deber\u00e1n efectuar el desalojo dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El presente art\u00edculo tambi\u00e9n ser\u00e1 aplicable para proyectos de infraestructura de transporte que est\u00e9n contratados o en ejecuci\u00f3n al momento de expedici\u00f3n de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El aval\u00fao comercial del inmueble requerido para la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura de transporte, en la medida en que supere en un 50% el valor del aval\u00fao catastral, podr\u00e1 ser utilizado como criterio para actualizar el aval\u00fao catastral de los inmuebles que fueren desenglobados como consecuencia del proceso de enajenaci\u00f3n voluntaria o expropiaci\u00f3n judicial o administrativa. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 122. CONDICIONES PARA LA CONCURRENCIA DE TERCEROS. Adici\u00f3nese la Ley 388 de 1997 con el siguiente art\u00edculo, el cual quedar\u00e1 inserto como art\u00edculo 61-A: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 61-A. Condiciones para la concurrencia de terceros. Para efectos de la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa de que trata la Ley 388 de 1997, los recursos para el pago del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio de los inmuebles pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que se invoque corresponda a los literales c) o l) del art\u00edculo 58 de la presente ley o al art\u00edculo 8o del Decreto 4821 de 2010, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociaci\u00f3n entre el sector p\u00fablico y el sector privado para la ejecuci\u00f3n de: \u00a0<\/p>\n
a) Programas y proyectos de renovaci\u00f3n urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial; \u00a0<\/p>\n
b) Unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica, conforme lo previsto en el art\u00edculo 44 de esta ley; \u00a0<\/p>\n
c) Actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las pol\u00edticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, seg\u00fan lo previsto en los art\u00edculos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997; \u00a0<\/p>\n
d) Macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional (MISN) que se encuentren en curso de acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010, y \u00a0<\/p>\n
e) Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU). \u00a0<\/p>\n
Los programas y\/o proyectos desarrollados en funci\u00f3n de las actuaciones de los literales a), b) y c), se\u00f1alados anteriormente, deben estar localizados en municipios o distritos con poblaci\u00f3n urbana superior a los quinientos mil habitantes, contar con un \u00e1rea superior a una (1) hect\u00e1rea y cumplir con las dem\u00e1s condiciones que defina el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1 procedente la concurrencia de terceros en la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n, siempre que medie la celebraci\u00f3n previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se prevean, por lo menos, los siguientes aspectos: \u00a0<\/p>\n
1. El objeto del contrato o convenio contendr\u00e1 la descripci\u00f3n y especificaciones de la actuaci\u00f3n a ejecutar, y la determinaci\u00f3n de los inmuebles o la parte de ellos a adquirir. \u00a0<\/p>\n
2. La obligaci\u00f3n clara e inequ\u00edvoca de los terceros concurrentes con la entidad p\u00fablica de destinar los inmuebles para los fines de utilidad p\u00fablica para los que fueron adquiridos dentro de los t\u00e9rminos previstos en la ley. \u00a0<\/p>\n
3. La relaci\u00f3n entre el objeto misional de la entidad competente y los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social invocados para adquirir los inmuebles. \u00a0<\/p>\n
4. La obligaci\u00f3n a cargo del tercero concurrente de aportar los recursos necesarios para adelantar la adquisici\u00f3n predial, indicando la estimaci\u00f3n de las sumas de dinero a su cargo que adem\u00e1s del valor de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio incluir\u00e1 todos los costos asociados a la elaboraci\u00f3n de los estudios t\u00e9cnicos, jur\u00eddicos, sociales y econ\u00f3micos en los que se fundamentar\u00e1 la adquisici\u00f3n predial, incluyendo los costos administrativos en que incurran las entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
5. La obligaci\u00f3n de cubrir el aumento del valor del bien expropiado y las indemnizaciones decretados por el juez competente, si este fuere el caso. \u00a0<\/p>\n
6. La remuneraci\u00f3n de la entidad p\u00fablica expropiante para cubrir los gastos y honorarios a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
7. La obligaci\u00f3n de los terceros concurrentes de constituir, a su cargo, una fiducia para la administraci\u00f3n de los recursos que aporten. \u00a0<\/p>\n
8. La obligaci\u00f3n por parte del tercero concurrente de aportar la totalidad de los recursos necesarios, antes de expedir la oferta de compra con la que se inicia formalmente el proceso de adquisici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
9. La determinaci\u00f3n expresa de la obligaci\u00f3n del tercero concurrente de acudir por llamamiento en garant\u00eda o como litisconsorte necesario en los procesos que se adelanten contra la entidad adquirente por cuenta de los procesos de adquisici\u00f3n predial a los que se refiere el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
10. En cualquier caso, el tercero mantendr\u00e1 indemne a la entidad expropiante por las obligaciones derivadas del contrato o convenio. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Siempre que se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares y cuando la totalidad de los recursos para la adquisici\u00f3n provengan de su participaci\u00f3n, el contrato o convenio estipular\u00e1 que una vez concluido el proceso de enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, el titular del derecho de dominio pasar\u00e1 a ser el tercero concurrente y como tal se inscribir\u00e1 en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria del respectivo inmueble. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Si durante el proceso de expropiaci\u00f3n judicial, el precio indemnizatorio que decrete el juez corresponde a un valor superior al contemplado en la oferta de compra o resoluci\u00f3n de expropiaci\u00f3n, corresponder\u00e1 al tercero concurrente pagar la suma adicional para cubrir el total de la indemnizaci\u00f3n. Se proceder\u00e1 de la misma manera cuando el precio indemnizatorio reconocido dentro del procedimiento de expropiaci\u00f3n administrativa sea controvertido mediante la acci\u00f3n especial contencioso-administrativa de que trata el art\u00edculo 71 de la presente ley o la norma que lo adicione, modifique o sustituya. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. En el caso de proyectos cuya iniciativa sea de las entidades territoriales o de terceros no propietarios de los inmuebles objeto de las actuaciones contempladas en los literales a) y c) del presente art\u00edculo, la selecci\u00f3n de los terceros concurrentes se realizar\u00e1 aplicando los criterios de selecci\u00f3n objetiva que define la normativa vigente”. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 246. AVAL\u00daOS EN PROCESOS DE ADQUISICI\u00d3N DE INMUEBLES. El Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 las condiciones para determinar el valor del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio que se reconocer\u00e1 a los propietarios en los procesos de enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, teniendo en cuenta la localizaci\u00f3n, las condiciones f\u00edsicas y jur\u00eddicas y la destinaci\u00f3n econ\u00f3mica de los inmuebles, de conformidad con el r\u00e9gimen de facultades urban\u00edsticas aplicable a las diferentes clases y categor\u00edas de suelo que trata el Cap\u00edtulo IV de la Ley 388 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el aval\u00fao que se practique no se tendr\u00e1n en cuenta las mejoras efectuadas con posterioridad a la fecha de la notificaci\u00f3n de la oferta de compra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la determinaci\u00f3n del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio se tendr\u00e1 en cuenta el mayor valor o plusval\u00eda generada por el anuncio del proyecto, el cual ser\u00e1 descontado del precio de oferta, seg\u00fan lo que establece el par\u00e1grafo 1o del art\u00edculo 61 de la Ley 388 de 1997. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Los peritazgos practicados dentro de los procesos de expropiaci\u00f3n judicial o administrativa deber\u00e1n partir del aval\u00fao practicado con fundamento en la reglamentaci\u00f3n vigente del Gobierno Nacional o aquella que la sustituya de conformidad con lo previsto en este art\u00edculo, as\u00ed como en las normas metodol\u00f3gicas adoptadas por el IGAC para su desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, el valor indemnizatorio deber\u00e1 fundamentarse en los perjuicios alegados y probados por quien solicita el resarcimiento. \u00a0<\/p>\n
En caso de preverse el pago de compensaciones dentro de planes de gesti\u00f3n social, estas sumas se considerar\u00e1n excluyentes con el valor indemnizatorio que en sede administrativa o judicial se llegare a pagar, y de haber ocurrido el pago deber\u00e1 procederse al descuento. \u00a0<\/p>\n
2. La demanda \u00a0<\/p>\n
Inicialmente el demandante present\u00f3 cargos por la supuesta vulneraci\u00f3n, por parte de los art\u00edculos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011, del principio de unidad de materia y, por otra parte, acus\u00f3 al art\u00edculo 83 del mismo cuerpo normativo de trasgredir el derecho al trabajo y a libertad de escogencia de profesi\u00f3n u oficio. \u00a0Estos \u00faltimos cargos fueron inadmitidos y dentro del t\u00e9rmino de correcci\u00f3n el actor demand\u00f3 la inconstitucionalidad del referido al art\u00edculo 83 por desconocer el art\u00edculo 158 constitucional. Finalmente los cargos relacionados con a supuesta vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo y la libertad de escogencia de profesi\u00f3n u oficio fueron rechazados y la demanda s\u00f3lo fue admitida en lo relacionado con la trasgresi\u00f3n del principio de unidad de materia por los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor alega que el art\u00edculo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 constitucional, porque el procedimiento descrito en este precepto para adelantar la expropiaci\u00f3n de bienes inmuebles por motivos de utilidad p\u00fablica para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relaci\u00f3n material con \u00a0la Parte General o el Plan de Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra el art\u00edculo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el art\u00edculo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en los siguientes t\u00e9rminos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones P\u00fablicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relaci\u00f3n alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa”; (ii) “El tema de la enajenaci\u00f3n voluntaria y la expropiaci\u00f3n de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosof\u00eda, los objetivos y los principales programas de inversi\u00f3n nacional , tambi\u00e9n se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii) Adicionalmente, el que el art\u00edculo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el art\u00edculo 61-A de la Ley 388 de 1997, no s\u00f3lo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti t\u00e9cnico que una norma, como lo es una Ley de la rep\u00fablica, adem\u00e1s de sus art\u00edculos originales, tambi\u00e9n se adicionen otras disposiciones como “art\u00edculo 61A, art\u00edculo 25B, art\u00edculo 525C”, entre otros”. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 246 de la Ley 1450 de 2011 resulta contrario a la Constituci\u00f3n por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este art\u00edculo no guarda relaci\u00f3n alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filos\u00f3ficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversi\u00f3n nacional (Plan de Inversiones P\u00fablicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (art\u00edculo 246), sobre aval\u00faos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relaci\u00f3n de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los aval\u00faos de los inmuebles y el mismo PND, tambi\u00e9n se viola el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su art\u00edculo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio que se reconocer\u00e1 a los propietarios en los procesos de enajenaci\u00f3n voluntaria o expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribuci\u00f3n de la ley que regula esta tem\u00e1tica, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Orlando V\u00edctor Hugo Rocha D\u00edaz intervino; como representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los cargos relacionados con la supuesta vulneraci\u00f3n del derecho de propiedad afirma que carecen de los requisitos de pertinencia y de suficiencia, pues en el l\u00edbelo acusatorio no se consignan argumentos de naturaleza constitucional sobre el contenido de este derecho y las razones por las cuales resulta vulnerados por las disposiciones demandadas. Igualmente indica que la Constituci\u00f3n conf\u00eda al legislador la determinaci\u00f3n de los motivos de utilidad p\u00fablica y no exige que est\u00e9n contenidos en un mismo cuerpo normativo. \u00a0<\/p>\n
Refuta el cargo de violaci\u00f3n del principio de unidad de materia con los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
– Hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre este t\u00f3pico del cual concluye que la ley del plan nacional de desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para implementar el propio plan, entre las que se encuentras normas dirigidas a alcanzar las metas previstas en la parte general de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Entiende que el art\u00edculo 122 demandado tiene un car\u00e1cter instrumental relacionado con la parte general de la Ley 1450 de 2011. Sobre este particular consigna: “al realizar la revisi\u00f3n material del art\u00edculo 122 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra, en primer lugar, que la Ley del Plan incorpora como parte integral de la misma el documento “Bases del Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos”, en el cual se consigna el diagn\u00f3stico, se fijan los objetivos, las estrategias y pol\u00edtica del Plan de desarrollo respectivo \/\/ Para verificar la existencia de conexidad entre los objetivos del Plan y el articulado propuesto, de acuerdo con los lineamientos de la jurisprudencia, en el cap\u00edtulo de Vivienda y Ciudades Amables se puede constatar que en el diagn\u00f3stico se plantearon \u00a0como dificultades de la oferta de vivienda y generaci\u00f3n de suelo las siguientes: “(…) (1) escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulaci\u00f3n con sectores como agua y saneamiento b\u00e1sico y educaci\u00f3n, entre otros (…) (3) limitada participaci\u00f3n de los inversionistas privados en el desarrollo urbano”\/\/ A su vez, cuando se presenta la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables se dispone lo siguiente: (…) “Aumentar la meta de la construcci\u00f3n para lograr la meta de un mill\u00f3n de viviendas nuevas (…) 3. Incorporar par\u00e1metros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gesti\u00f3n de riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovaci\u00f3n urbana, Mejoramiento Integral de Barrios (…) y en la construcci\u00f3n de edificaciones”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Igualmente indica que el art\u00edculo 122 guarda relaci\u00f3n con las acciones estrat\u00e9gicas identificadas en las Bases del plan para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades entre las cuales se prev\u00e9: “(…) Formular programas y proyectos de renovaci\u00f3n urbana (RU), a trav\u00e9s de los cuales se priorice la generaci\u00f3n de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulaci\u00f3n con los sistemas de movilidad y espacio p\u00fablico”. \u00a0<\/p>\n
– En este orden de ideas concluye: “se puede constatar que desde las bases del plan de desarrollo se previ\u00f3 la necesidad de agilizar la generaci\u00f3n de suelo mediante instrumentos normativos como la expropiaci\u00f3n a favor de terceros, la facilitaci\u00f3n de renovaci\u00f3n urbana y la estrategia de promover la participaci\u00f3n de inversionistas privados en el desarrollo urbano”. \u00a0<\/p>\n
– En cuanto al art\u00edculo 246 demandado expresa que guarda conexidad directa con el cap\u00edtulo de ciudades amables de las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, en el cual se consigna que en materia de gesti\u00f3n del suelo se revisar\u00e1 y ajustar\u00e1 la Ley 388 de 1997 particularmente en lo relacionado con ajustar metodolog\u00edas y procedimientos t\u00e9cnicos de la participaci\u00f3n en plusval\u00edas -delimitaci\u00f3n de zonas generadoras, aval\u00faos de referencia, c\u00e1lculo, liquidaci\u00f3n y recaudo-. Afirma que esta previsi\u00f3n hace evidente que “desde las bases del Plan de desarrollo se previ\u00f3 la necesidad de ajustar la metodolog\u00eda de aval\u00faos, esto es, como un instrumento de lucha contra la especulaci\u00f3n del valor del suelo, factor que dificulta e impide la concreci\u00f3n de las pol\u00edticas de vivienda social y prioritaria por parte de los entes territoriales”. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la ciudadana Sandra Forero Ram\u00edrez \u00a0<\/p>\n
La referida ciudadana present\u00f3 escrito en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Luego de referirse a la constitucionalidad de la figura de la expropiaci\u00f3n, rebate los cargos relacionados con la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0Manifiesta “el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” contempla la vivienda como una de las cinco locomotoras del Gobierno a trav\u00e9s de la cual busca disminuir la pobreza, lograr el desarrollo econ\u00f3mico sostenible, la generaci\u00f3n de riqueza, la superaci\u00f3n de las condiciones de calamidad p\u00fablica generadas por la ola invernal 2010-2011 y un mayor equilibrio regional \/\/ Teniendo claros los objetivos que se buscan lograr con esta locomotora y las necesidades del sector, el Gobierno nacional defini\u00f3 la expropiaci\u00f3n como una de las estrategias para responder al d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda (…) generando suelo para responder a esta necesidad (…) \/\/ De este modo la expropiaci\u00f3n en favor de terceros se convierte en una estrategia para guiar la acci\u00f3n del gobierno con el fin de alcanzar los objetivos en materia de vivienda propuestos en el Plan nacional de desarrollo, espec\u00edficamente superar el d\u00e9ficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, a trav\u00e9s de la generaci\u00f3n de suelo \/\/ En consecuencia, es err\u00f3nea la interpretaci\u00f3n realizada por el actor referente a la falta de coherencia y la inexistencia de un nexo causal del art\u00edculo bajo estudio, por cuanto \u00e9ste responde plenamente a los postulados de la ley 152 de 1994, al ser una estrategia para la consecuci\u00f3n de uno de los objetivos propuestos por el Plan”. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del representante del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Manuel Su\u00e1rez Delgado intervino, como representante del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que los cargos relacionados con la supuesta vulneraci\u00f3n del derecho a la propiedad privada y del derecho al trabajo no fueron argumentados por el demandante. Luego precisa el alcance de cada uno de los preceptos acusados y pasa a resolver las distintas acusaciones planteadas en su contra. \u00a0<\/p>\n
En lo que hace referencia al desconocimiento de la unidad de materia indica que los art\u00edculos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 guardan relaci\u00f3n con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo y por lo tanto constituyen normas instrumentales para alcanzar los prop\u00f3sitos se\u00f1alados en \u00e9sta. Espec\u00edficamente narra que en las bases del Plan se hace referencia a la participaci\u00f3n privada en la oferta de bienes p\u00fablicos, a la facilitaci\u00f3n y promoci\u00f3n de inversi\u00f3n privada en infraestructura y a las asociaciones p\u00fablico-privadas como mecanismo para desarrollar la infraestructura p\u00fablica. Agrega que con el fin de implementar las inversiones p\u00fablicas el Plan Nacional de Desarrollo en su parte general consigna que deben facilitarse procesos como la expropiaci\u00f3n a precios razonables de inmuebles privados, que es precisamente uno de las previsiones contenidas en los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
Explica que en los lineamientos y acciones estrat\u00e9gicas en materia de sostenibilidad ambiental urbana de las Bases del Plan se hace alusi\u00f3n espec\u00edfica a la participaci\u00f3n del sector privado e igualmente a la necesidad de facilitar el crecimiento del sector vivienda mediante ajustes en la regulaci\u00f3n que permitan acelerar la ejecuci\u00f3n de los proyectos de vivienda. De lo anterior concluye que “estas premisas, establecidas en la Parte general del Plan Nacional de Desarrollo, requieren que exista una serie de disposiciones en las normas instrumentales del Plan que conduzcan a que estos cometidos se cumplan. Precisamente, los art\u00edculos 122 y 246 de la ley 1450 de 2011 son de esas disposiciones instrumentales que tratan de darle aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica a esos par\u00e1metros y de all\u00ed deriva la unidad de materia que estas disposiciones tiene con las Bases del Plan”. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del representante del Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Rafael H. Sarmiento P\u00e9rez particip\u00f3 en el proceso como representante del Ministerio de Transporte y defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Considera que los art\u00edculos demandados guardan conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo porque esta ley “en su parte general concibe como estrategia de primer orden las pol\u00edticas, medidas y mecanismos en materia de infraestructura y establece en su parte espec\u00edfica de desarrollo los particulares aspectos de ejecuci\u00f3n de esta estrategia situando en primer orden los medios e instrumentos tecnol\u00f3gicos que permitan el prop\u00f3sito de una utilidad p\u00fablica en cuanto a la expropiaci\u00f3n de los inmuebles con aras de servir mejor y eficientemente a la comunidad (…) De all\u00ed, que para efectos de decretar la expropiaci\u00f3n, adem\u00e1s de los motivos determinados en otras leyes vigentes, se declara de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social los bienes inmuebles para aspectos de infraestructura de transporte (…) conectando directamente con las ejecuciones de estrategias de esta misma norma (…)” \u00a0<\/p>\n
Explica que una de las locomotoras previstas en ley del Plan de Desarrollo es la infraestructura, la cual guarda un nexo de conexidad con las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Agrega que el principio de unidad de materia “no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y r\u00edgido al punto que se desconozcan e ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal.” Sostiene que tal entendimiento resulta contrario la postura defendida por la jurisprudencia constitucional y limitar\u00eda excesivamente la libertad de configuraci\u00f3n normativa del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otras intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista presentaron escritos de intervenci\u00f3n los ciudadanos Bernardo Bonilla Parra, C\u00e9sar Arturo Naranjo V\u00e9lez, Myriam Garc\u00eda de Bernal, Luis Eduardo Londo\u00f1o Ram\u00edrez, Martha Luc\u00eda Uribe Restrepo, Jos\u00e9 Alberto \u00c1lvarez \u00c1lvarez, Luis Fernando Restrepo G\u00f3mez, Sergio Aurelio Guio Maz, Alberto Cristancho Varela, Le\u00f3n Segundo Fern\u00e1ndez Rivera, Sergio Joaqu\u00edn Delgado Pach\u00f3n, Isabel Quintero Pinilla, Marco Polo S\u00e1nchez Bustos, Edgar Almanza Moreno, Fernando Noguera Moya, Ra\u00fal Ayarza Bustamante, Francisco Le\u00f3n Ochoa, Oscar Armando Borrero Ochoa, Mar\u00eda Ximena G\u00f3mez \u00a0P. y Luz Sof\u00eda Camacho Plazas, mediante los cuales solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos presentaron escritos id\u00e9nticos en los cuales hacen referencia a la supuesta vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo y del principio de unidad de materia porque (i) los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “no guardan ninguna relaci\u00f3n con los temas que le corresponden a una Ley del Plan nacional de Desarrollo que tiene una Parte General y un Plan de Inversiones P\u00fablicas” y (ii) el art\u00edculo 246 demandado “facult\u00f3 al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones para determinar el precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio, pero, sucede que estos temas no guardan ninguna relaci\u00f3n, ni con la Parte general, ni con el Plan de Inversiones P\u00fablicas, es decir, se viola nuevamente la Unidad de Materia que deben cumplir a cabalidad todas las normas expedidas por el Congreso nacional”. \u00a0<\/p>\n
Mediante Concepto No. 5275, radicado ante la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el once (11) de enero del a\u00f1o en curso, el representante del Ministerio P\u00fablico solicita la declaratoria de exequibilidad \u00a0de los enunciados normativos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone el Procurador que las disposiciones demandadas guardan una estrecha relaci\u00f3n entre s\u00ed, ya que todas est\u00e1n conectadas al objeto de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura, y que igualmente est\u00e1n relacionadas con los objetivos y prop\u00f3sitos plasmados en la Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala: “basta leer el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 1450 de 2011, relativo a los prop\u00f3sitos, para advertir que la adquisici\u00f3n de bienes inmuebles, cuando as\u00ed se requiera por razones de utilidad p\u00fablica, es un presupuesto necesario para los prop\u00f3sitos de aumentar y mejorar la posici\u00f3n de la Rep\u00fablica de Colombia en los mercados internacionales, y para lograr sostenibilidad ambiental, adaptaci\u00f3n al cambio clim\u00e1tico y acceso a las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, materias que se enmarcan dentro del primer pilar del plan, relativo a una estrategia de crecimiento sostenido. Y es un presupuesto necesario, porque sin una infraestructura de transporte adecuada, la posici\u00f3n de la Rep\u00fablica de Colombia en los mercados internacionales no puede ni aumentar ni mejorar; y porque sin obras f\u00edsicas no es posible lograr adaptarse a las condiciones clim\u00e1ticas ni acceder a las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n. Es menester adquirir muchos bienes inmuebles para construir v\u00edas f\u00e9rreas, carreteras, puertos y aeropuertos, dentro de los requerimientos de infraestructura, y para ampliar las rondas de los r\u00edos, construir represas, diques y otras obras similares \/\/ Adem\u00e1s, dichas disposiciones son complementarias de las contenidas en los art\u00edculos 3\u00b0, sobre la innovaci\u00f3n de los procesos sociales a trav\u00e9s del fomento de las actividades nuevas y el posicionamiento tanto de estas como de las ya existentes en los mercados internacionales como estrategia para el crecimiento y competitividad de la econom\u00eda; 53, sobre el aprovechamiento de las infraestructuras p\u00fablicas de transporte terrestre para el mejoramiento de las tecnolog\u00edas de las comunicaciones TICs; 90, relativo a la infraestructura vial del orden territorial, su reglamentaci\u00f3n y disposici\u00f3n de recursos; 91, sobre la adopci\u00f3n de medidas para el mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial; 97, en cuanto al esquema de traslado de redes en proyectos de infraestructura de transporte; 100, sobre la cadena de distribuci\u00f3n de combustibles l\u00edquidos derivados del petr\u00f3leo; 113, sobre el cargue del carb\u00f3n en los puertos mar\u00edtimos y fluviales; 119, sobre el cumplimiento de las metas m\u00ednimas de vivienda en armon\u00eda con el desarrollo urban\u00edstico y con el prop\u00f3sito de hacer ciudades amables; 121, sobre la renovaci\u00f3n y el desarrollo de los macroproyectos de inter\u00e9s social nacional en curso; 132, sobre el apoyo del Gobierno Nacional a los programas de transporte masivo y a la estrategia para la extensi\u00f3n de dicho sistema a otras ciudades; 21, 55 y 57, relacionados con los planes departamentales de aguas y el acceso a las tecnolog\u00edas de las comunicaciones y a los servicios relacionados con la infraestructura el\u00e9ctrica; y, 117 a 121, sobre el desarrollo de programas de vivienda de inter\u00e9s social y renovaci\u00f3n urbana, entre otras disposiciones instrumentales que apuntan al logro de los objetivos, que a su vez son arm\u00f3nicos con las metas de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.” \u00a0<\/p>\n
Las anteriores razones lo llevan a concluir que los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 no trasgreden el principio de unidad de materia, previsto en el art\u00edculo 158 constitucional, y por lo tanto no deben prosperar los cargos planteados por el demandante. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. El asunto objeto de examen \u00a0<\/p>\n
Inicialmente el actor present\u00f3 demanda, por la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, contra los art\u00edculos 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 y, por otra parte, acus\u00f3 al art\u00edculo 83 del mismo cuerpo normativo de trasgredir el derecho al trabajo y a la libertad de escogencia de profesi\u00f3n u oficio. Estos \u00faltimos cargos fueron inadmitidos y dentro del t\u00e9rmino de correcci\u00f3n el actor demand\u00f3 la inconstitucionalidad del referido al art\u00edculo 83 por desconocer el art\u00edculo 158 constitucional. Finalmente, los cargos relacionados con la supuesta vulneraci\u00f3n del derecho al trabajo y la libertad de escogencia de profesi\u00f3n u oficio fueron rechazados y la demanda s\u00f3lo fue admitida contra los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 en lo relacionado con la alegada trasgresi\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor considera que el art\u00edculo 83 demandado, en su conjunto, vulnera el principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 constitucional porque el procedimiento descrito en este precepto para adelantar la expropiaci\u00f3n de bienes inmuebles por motivos de utilidad p\u00fablica para proyectos de infraestructura de transporte no tiene relaci\u00f3n material con \u00a0la Parte General o el Plan de Inversiones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contra el art\u00edculo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el art\u00edculo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en los siguientes t\u00e9rminos: (i) “La Ley del Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones P\u00fablicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relaci\u00f3n alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa”; (ii) “[e]l tema de la enajenaci\u00f3n voluntaria y la expropiaci\u00f3n de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosof\u00eda, los objetivos y los principales programas de inversi\u00f3n nacional , tambi\u00e9n se normatice (sic) sobre el tema referido”; (iii) Adicionalmente, el que el art\u00edculo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el art\u00edculo 61-A de la Ley 388 de 1997, no s\u00f3lo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti t\u00e9cnico que una norma, como lo es una Ley de la rep\u00fablica, adem\u00e1s de sus art\u00edculos originales, tambi\u00e9n se adicionen otras disposiciones como “art\u00edculo 61\u00aa, art\u00edculo 25B, art\u00edculo 525C”, entre otros”. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 246 de la Ley 1450 de 2011resulta contrario a la Constituci\u00f3n por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este art\u00edculo no guarda relaci\u00f3n alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque “mientras el PND contiene aspectos tanto filos\u00f3ficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversi\u00f3n nacional (Plan de Inversiones P\u00fablicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (art\u00edculo 246), sobre aval\u00faos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relaci\u00f3n de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los aval\u00faos de los inmuebles y el mismo PND, tambi\u00e9n se viola el principio de unidad de materia”; (ii) “[l]a Ley 1450 de 2011 en su art\u00edculo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio que se reconocer\u00e1 a los propietarios en los procesos de enajenaci\u00f3n voluntaria o expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribuci\u00f3n de la ley que regula esta tem\u00e1tica, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n defienden la constitucionalidad de los preceptos acusados pues consideran que los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014” guardan una estrecha relaci\u00f3n entre s\u00ed, pues tienen que ver con el objeto de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar distintos planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura y de vivienda. Entienden por lo tanto que guardan relaci\u00f3n con los objetivos y prop\u00f3sitos plasmados en la Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y constituyen normas instrumentales para la consecuci\u00f3n de los prop\u00f3sitos se\u00f1alados en la parte inicial de dicho cuerpo normativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Planteado en los anteriores t\u00e9rminos el debate constitucional corresponde a esta Corporaci\u00f3n: (i) hacer referencia al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo, (ii) examinar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El alcance del principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de desarrollo seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 158 constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este precepto consagra el as\u00ed denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de este principio esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en m\u00faltiples ocasiones, baste citar aqu\u00ed reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“[…] Considerando que el Congreso de la Rep\u00fablica es el escenario democr\u00e1tico por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democr\u00e1tico respecto del proceso de producci\u00f3n legislativa y de su producto, garantizando la deliberaci\u00f3n p\u00fablica sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. \/\/ Su objetivo es entonces impedir la expedici\u00f3n de normas que no guarden relaci\u00f3n con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extra\u00f1os a los que inspiraron su promulgaci\u00f3n; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un l\u00edmite expreso al ejercicio del poder de configuraci\u00f3n normativa de que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica, y al mismo tiempo, como un par\u00e1metro de control de las leyes que son producidas por el \u00f3rgano legislativo, en el entendido que expedidas \u00e9stas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya sea a trav\u00e9s de demanda ciudadana o por v\u00eda del control previo o autom\u00e1tico, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata entonces de prescripci\u00f3n con un claro alcance: prohibir la inserci\u00f3n en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relaci\u00f3n con la materia central por ella tratada, la cual adem\u00e1s de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a prop\u00f3sitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democr\u00e1tico y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporaci\u00f3n en reiterada jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiol\u00f3gicos que garantiza, la trasgresi\u00f3n de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia1 en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, las cuales se explican no s\u00f3lo por las particulares caracter\u00edsticas de esta ley, sino tambi\u00e9n por su proceso de elaboraci\u00f3n, en el cual participan no s\u00f3lo el Ejecutivo -recu\u00e9rdese que la Ley del Plan tiene iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino tambi\u00e9n diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama Judicial2 y la comunidad3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporaci\u00f3n, la Ley del Plan “es una propuesta pol\u00edtica referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertaci\u00f3n, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompa\u00f1ada de estrategias concretas a trav\u00e9s de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos”5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior definici\u00f3n recoge el doble contenido de esta ley, previsto por el art\u00edculo 339 constitucional, por un lado el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1 conformado por una “parte general” y tambi\u00e9n contiene un “plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional.” En la parte general, al tenor del precepto constitucional, “se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno”. \u00a0Mientras que “el plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
En esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente presupuestal, pues “las \u00fanicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al c\u00e1lculo de ingresos p\u00fablicos proyectados y a la subsiguiente asignaci\u00f3n de recursos fiscales con destino a la financiaci\u00f3n de programas”6, sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las prop\u00f3sitos y objetivos se\u00f1alados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar “normas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se derive la consecuci\u00f3n de las metas no s\u00f3lo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se ha arribado de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 1508 y 3419 constitucionales, disposiciones que se\u00f1alan que el Plan de desarrollo contendr\u00e1 las medidas necesarias para su cumplimiento \u00a0y \u00a0los mandatos relacionados con su ejecuci\u00f3n10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no s\u00f3lo contiene los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno, sino tambi\u00e9n los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, al igual que las normas jur\u00eddicas necesarias para la ejecuci\u00f3n del Plan; es evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo har\u00eda en cualquier otra ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la prohibici\u00f3n de incluir temas que no guarden relaci\u00f3n con la materia regulada por la Ley del Plan podr\u00eda quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que \u00e9ste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsi\u00f3n legislativa ser\u00eda extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del as\u00ed denominado “principio de coherencia”, contenido en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan este precepto “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste”, mandato que ha sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.”11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformaci\u00f3n de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad tem\u00e1tica se exige respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener “aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales”12 se\u00f1alados en la parte general del Plan, pues de no ser as\u00ed han de ser consideradas extra\u00f1as a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n. N\u00f3tese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relaci\u00f3n indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n, han de ser consideradas extra\u00f1as al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe entenderse por conexidad eventual o mediata en los siguientes t\u00e9rminos: “La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia.”14\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental que no sean inequ\u00edvocamente efectivas para la realizaci\u00f3n de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera aut\u00f3noma no establezcan condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con las consideraciones previamente vertidas, a continuaci\u00f3n se har\u00e1 referencia a los principales criterios sentados por esta Corporaci\u00f3n cuando se trata del examen de constitucionalidad de disposiciones contenidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo cuando se formulan cargos relacionados con la supuesta trasgresi\u00f3n del principio de unidad de materia. Sobre el particular, en primer t\u00e9rmino, como previamente se advirti\u00f3, se ha indicado que “la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de car\u00e1cter presupuestal y de las disposiciones que se\u00f1alan mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo”15. Lo anterior, en virtud del denominado “principio de coherencia”, recogido en el art\u00edculo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo16, al cual ya se hizo referencia. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, el legislador debe respetar el contenido constitucional propio22 que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo por el art\u00edculo 339 de la Carta ya mencionado. Las normas del Plan Nacional de Desarrollo o son normas de orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental o son normas de contenido instrumental, es decir, las que se\u00f1alan las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales orientaciones. Si la norma acusada no puede ser encuadrada en ninguna de estas dos categor\u00edas debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser r\u00edgido, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias23. Lo anterior se debe a que la ley en cuesti\u00f3n incluye gran variedad de contenidos, es multitem\u00e1tica, pues permite la incorporaci\u00f3n de diversos objetivos y prop\u00f3sitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible har\u00eda que “ninguna previsi\u00f3n legislativa [fuera] extra\u00f1a a un cuerpo normativo de esta naturaleza”24, lo cual vaciar\u00eda el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, “bastar\u00eda que esa ley enunciara gen\u00e9ricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”.25\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte, con el fin de asegurar aplicaci\u00f3n a la rigidez de dicho control en sede de constitucionalidad, ha sostenido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia (…) Y si la disposici\u00f3n no recoge ning\u00fan instrumento de realizaci\u00f3n de pol\u00edticas, igualmente debe ser considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n”26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En precisi\u00f3n de este aserto se ha se\u00f1alado que “la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia”.27\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, queda claro que esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecuci\u00f3n de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. \u00a0<\/p>\n
Existen otras razones adicionales que justifican un control m\u00e1s riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democr\u00e1tico. En efecto, durante el proceso de confecci\u00f3n del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ah\u00ed que el principio de unidad de materia adquiera especial connotaci\u00f3n en este supuesto, tal como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los art\u00edculos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentaci\u00f3n del proyecto de la ley de planeaci\u00f3n. En este punto cabe anotar que uno de los prop\u00f3sitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma -en calidad de norma jur\u00eddica- el proyecto pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, s\u00f3lo le corresponde a esta autoridad someter a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realizaci\u00f3n. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un \u00fanico criterio de orientaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues tal proyecto debe ajustarse a los par\u00e1metros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social dise\u00f1ada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constituci\u00f3n. Aunado a lo anterior, en la misma disposici\u00f3n ha sido establecida la participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido t\u00e9rmino para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. De acuerdo a lo establecido en el art\u00edculo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones p\u00fablicas, contado a partir del momento de presentaci\u00f3n del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposici\u00f3n constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobaci\u00f3n, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley, existe una considerable limitaci\u00f3n en cuanto a las posibilidades de modificaci\u00f3n de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del art\u00edculo 341 superior, el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas -a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, de acuerdo al iter legislativo trazado en la Constituci\u00f3n Nacional, las posibilidades de participaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en el dise\u00f1o y modificaci\u00f3n del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos t\u00e9rminos y los delimitados espacios de modificaci\u00f3n; hacen de \u00e9sta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democr\u00e1tico atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constataci\u00f3n no supone en forma alguna un obst\u00e1culo a la realizaci\u00f3n de los fines vertidos en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo ense\u00f1a la se\u00f1alada importancia de la existencia de una ley de planificaci\u00f3n, el eficaz cumplimiento de tales prop\u00f3sitos depende de una coordinada y enfocada acci\u00f3n de la organizaci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, empresa para la cual dicha ley constituye una condici\u00f3n ineludible. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, desde la perspectiva propuesta, el control constitucional efectuado sobre la m\u00e1xima de conservaci\u00f3n de la unidad de materia en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo involucra adicionalmente el principio democr\u00e1tico en la medida en que una inadecuada revisi\u00f3n de la m\u00e1xima consignada en el art\u00edculo 158 puede concluir en una notable merma de la facultad de configuraci\u00f3n democr\u00e1tica confiada al Congreso de la Rep\u00fablica. Hechas las anteriores precisiones a continuaci\u00f3n se abordar\u00e1 el examen de los preceptos acusados. \u00a0<\/p>\n
4. El examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de determinar si las disposiciones acusadas vulneran el principio de unidad de materia es necesario hacer un recuento de su contenido normativo para determinar si guardan conexidad directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 83 contiene inicialmente una previsi\u00f3n general que declara de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social de los bienes inmuebles necesarios para la ejecuci\u00f3n de proyectos de infraestructura de transporte. Luego establece un detallado procedimiento para cada proyecto de infraestructura cuyos lineamientos generales son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
* La entidad responsable debe expedir una resoluci\u00f3n mediante la cual determine de forma precisa las coordenadas del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi – IGAC o la entidad competente seg\u00fan el caso, en los dos (2) meses siguientes a la publicaci\u00f3n de la resoluci\u00f3n proceder\u00e1 a identificar los predios que se ven afectados por el proyecto y ordenar\u00e1 registrar la calidad de predios de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social en los respectivos registros catastrales y en los folios de matr\u00edcula inmobiliaria, quedando dichos predios fuera del comercio a partir del mencionado registro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Una vez efectuado el registro en un t\u00e9rmino de seis (6) meses el IGAC o la entidad competente, con cargo a recursos de la entidad responsable del proyecto, realizar\u00e1 el aval\u00fao comercial del inmueble y lo notificar\u00e1 a esta y al propietario y dem\u00e1s interesados acreditados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En firme el aval\u00fao, la entidad responsable del proyecto o el contratista si as\u00ed se hubiere pactado, pagar\u00e1 dentro de los tres (3) meses siguientes, las indemnizaciones o compensaciones a que hubiere lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Al recibir el pago el particular, se entiende que existe mutuo acuerdo en la negociaci\u00f3n y transacci\u00f3n de posibles indemnizaciones futuras. Si el pago se realiza por mutuo acuerdo, se proceder\u00e1 a realizar el registro del predio a nombre del responsable del proyecto ratificando la naturaleza de bien como de uso p\u00fablico e inter\u00e9s social, el cual gozar\u00e1 de los beneficios del art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* De no ser posible el pago directo de la indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n, se expedir\u00e1 un acto administrativo de expropiaci\u00f3n por parte de la entidad responsable del proyecto y se realizar\u00e1 el pago por consignaci\u00f3n a \u00f3rdenes del Juez o Tribunal Contencioso Administrativo competente, acto con el cual quedar\u00e1 cancelada la obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* M\u00e1s adelante se se\u00f1ala que la resoluci\u00f3n de expropiaci\u00f3n ser\u00e1 el t\u00edtulo con fundamento en el cual se proceder\u00e1 al registro del predio a nombre de la entidad responsable del proyecto y que, como bien de uso p\u00fablico e inter\u00e9s social, gozar\u00e1 de los beneficios del art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Igualmente se consigna en la disposici\u00f3n bajo examen que la entidad responsable del proyecto deber\u00e1 notificar a las personas objeto de la indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n, que el pago de la misma se realiz\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Una vez efectuada la notificaci\u00f3n, dichos sujetos deber\u00e1n entregar el inmueble dentro de los quince (15) d\u00edas h\u00e1biles siguientes. En el evento en que las personas objeto de indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n no entreguen el inmueble dentro del t\u00e9rmino se\u00f1alado, la entidad responsable del proyecto y las autoridades locales competentes deber\u00e1n efectuar el desalojo dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo para entrega del inmueble. \u00a0<\/p>\n
Como se desprende de la anterior descripci\u00f3n el art\u00edculo 83 demandado establece un mecanismo (un procedimiento administrativo) para la expropiaci\u00f3n de bienes inmuebles requeridos para proyectos relacionados con la infraestructura de transporte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte el art\u00edculo 122 demandado (adicionado a la Ley 388 de 1997 como el art\u00edculo 61-A) se\u00f1ala que los recursos para el pago del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisici\u00f3n por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que se invoque corresponda a la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos; a la ejecuci\u00f3n de proyectos de urbanizaci\u00f3n, redesarrollo y renovaci\u00f3n urbana a trav\u00e9s de la modalidad de unidades de actuaci\u00f3n; o se trate de inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansi\u00f3n urbana delimitados por el respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociaci\u00f3n entre el sector p\u00fablico y el sector privado para la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos de renovaci\u00f3n urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial; unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica; actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las pol\u00edticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, seg\u00fan lo previsto en los art\u00edculos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997; macroproyectos de Inter\u00e9s Social Nacional (MISN) que se encuentren en curso de acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010 y Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo precepto se determina es procedente la concurrencia de terceros en la adquisici\u00f3n de inmuebles por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n, siempre que medie la celebraci\u00f3n previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas condiciones definidas por la misma disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, se trata de una disposici\u00f3n que se\u00f1ala las condiciones en las cuales los particulares pueden pagar el precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisici\u00f3n por enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad p\u00fablica y de inter\u00e9s social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos; proyectos de urbanizaci\u00f3n, redesarrollo y renovaci\u00f3n urbana, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 246 acusado tiene distintos contenidos normativos, por una parte confiere al Gobierno la competencia para reglamentar las condiciones para determinar el valor del precio de adquisici\u00f3n o precio indemnizatorio que se reconocer\u00e1 a los propietarios en los procesos de enajenaci\u00f3n voluntaria y expropiaci\u00f3n judicial y administrativa de conformidad con ciertos criterios se\u00f1alados en el mismo precepto. El par\u00e1grafo de la disposici\u00f3n examinada indica que los peritazgos practicados dentro de los procesos de expropiaci\u00f3n judicial o administrativa deber\u00e1n partir del aval\u00fao practicado con fundamento en la reglamentaci\u00f3n vigente del Gobierno Nacional, as\u00ed como en las normas metodol\u00f3gicas adoptadas por el IGAC para su desarrollo. Este precepto, entonces, adem\u00e1s de conferir competencias normativas, establece distintos criterios relacionados con los aval\u00faos en los procesos de adquisici\u00f3n de inmuebles a que hacen referencia los art\u00edculos 83 y 122 antes referidos. \u00a0<\/p>\n
De la anterior descripci\u00f3n puede concluirse que los contenidos normativos de las disposiciones demandadas guardan relaci\u00f3n con la enajenaci\u00f3n voluntaria o la \u00a0expropiaci\u00f3n de inmuebles para proyectos de infraestructura de transporte, programas de vivienda, proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos; proyectos de urbanizaci\u00f3n, entre otros. Pueden entonces ser caracterizadas como normas instrumentales de la Ley del Plan nacional de desarrollo y, para definir su constitucionalidad, es menester establecer si guardan relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en la parte general del mismo cuerpo normativo. \u00a0<\/p>\n
Dicho documento en su Cap\u00edtulo III, titulado Crecimiento sostenible y competitividad, hace referencia a cinco locomotoras estrat\u00e9gicas del crecimiento, entre las que se cuenta la infraestructura de transporte y la vivienda. Al respecto se consigna: \u00a0<\/p>\n
La identificaci\u00f3n de la infraestructura de transporte como locomotora estrat\u00e9gica de crecimiento es un reflejo de nuestra obligaci\u00f3n y deuda con la poblaci\u00f3n y el sector productivo de unir el territorio y llevar, con mayor seguridad, prontitud y a menores costos, los productos y las ideas de los colombianos al resto del pa\u00eds y al mundo. El impulso a la locomotora de transporte no s\u00f3lo genera empleo, dinamiza la econom\u00eda y fortalece la competitividad del sector productivo en los mercados internacionales, sino tambi\u00e9n mejora la disponibilidad, calidad, y precio de los bienes y servicios que consume la poblaci\u00f3n. Al disminuir los costos de transporte, se reducen los precios de los alimentos y bienes b\u00e1sicos, generando de esta manera un impacto social y regional de gran importancia. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en el mismo documento se encuentra la siguiente referencia al sector vivienda: \u00a0<\/p>\n
El sector de vivienda -la tercera locomotora-, cuenta con el gran compromiso de asegurar que cada vez m\u00e1s colombianos tengan derecho a condiciones de habitabilidad dignas. En los \u00faltimos a\u00f1os, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a trav\u00e9s de la construcci\u00f3n de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social. Sin embargo, existe todav\u00eda un d\u00e9ficit habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonas del pa\u00eds. A modo de ejemplo, aunque entre 2006 y 2010 se iniciaron en promedio cerca de 140.000 viviendas por a\u00f1o en el mercado formal, este avance tan s\u00f3lo alcanz\u00f3 a cubrir el 60% de la formaci\u00f3n anual de hogares urbanos durante este per\u00edodo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, si bien el pa\u00eds ha recibido reconocimiento internacional por la reducci\u00f3n de los asentamientos en condiciones precarias en las zonas perif\u00e9ricas de las ciudades, todav\u00eda cerca de un mill\u00f3n cuatrocientas mil personas viven en estas condiciones. Las consecuencias de la reciente ola invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades con alto riesgo de derrumbe, son una demostraci\u00f3n de la gran importancia de adoptar estrategias de reubicaci\u00f3n de viviendas, reasentamiento preventivo, y mitigaci\u00f3n del riesgo en asentamientos actuales. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de los beneficios en t\u00e9rminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda, junto con sus eslabonamientos, es un sector de gran importancia econ\u00f3mica para el pa\u00eds. Con el objetivo de aprovechar el enorme potencial del sector de vivienda como generador de empleo e impulsor de crecimiento econ\u00f3mico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos un mill\u00f3n de viviendas nuevas en los pr\u00f3ximos cuatro a\u00f1os, entre otros a trav\u00e9s del desarrollo de macroproyectos de vivienda en las ciudades grandes e intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la construcci\u00f3n de viviendas para las familias m\u00e1s afectadas por la reciente emergencia invernal. \u00a0<\/p>\n
Igualmente \u00a0en el mismo documento se desarrolla in extenso, a partir de la p\u00e1gina 195 lo relacionado con la infraestructura de transporte, se hace referencia la visi\u00f3n sectorial sobre este sector, al fortalecimiento institucional del sector transporte, a la pol\u00edtica y regulaci\u00f3n de los servicios de transporte, a la infraestructura para la competitividad y la integraci\u00f3n regional, al mejoramiento de las condiciones de accesibilidad e intermodalidad, a la atenci\u00f3n de la ola invernal y a la promoci\u00f3n de mecanismos alternativos de financiaci\u00f3n de infraestructura, entre otros temas. En estos ac\u00e1pites hay constantes alusiones a la necesidad de expandir y mejorar la infraestructura de transporte y a la necesidad de ejecutar proyectos relacionados con este sector.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la p\u00e1gina 235 el documento se ocupa del sector vivienda en un ac\u00e1pite titulado “Vivienda y ciudades amables”, este ac\u00e1pite inicialmente hace un diagn\u00f3stico del sector y luego se\u00f1ala algunos objetivos y se mencionan: \u00a0<\/p>\n
* Aumentar la productividad en la construcci\u00f3n para lograr la meta de un mill\u00f3n de viviendas nuevas, para lo cual se tendr\u00e1 una visi\u00f3n integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obst\u00e1culos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. En la focalizaci\u00f3n de los recursos para la ejecuci\u00f3n de esta meta se dar\u00e1 prioridad a la reubicaci\u00f3n de los hogares afectados por la ola invernal 2010\u20102011, y los que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable. \u00a0<\/p>\n
* Incorporar par\u00e1metros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gesti\u00f3n del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovaci\u00f3n urbana, \u00a0<\/p>\n
* Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, as\u00ed como en la producci\u00f3n de insumos, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y en la construcci\u00f3n de las edificaciones. \u00a0<\/p>\n
* Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte p\u00fablico masivo y no motorizado, sostenibles en t\u00e9rminos operacionales, ambientales y financieros, articulados con medidas de administraci\u00f3n de la demanda y uso del suelo. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante se especifican las l\u00edneas de acci\u00f3n estrat\u00e9gica, entre las que alude expresamente: \u00a0<\/p>\n
Formular programas y proyectos de Renovaci\u00f3n Urbana (RU), a trav\u00e9s de los cuales se priorice la generaci\u00f3n de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulaci\u00f3n con los sistemas de movilidad y espacio p\u00fablico. Para esto: (1) la Naci\u00f3n definir\u00e1 las condiciones de su participaci\u00f3n; (2) las entidades territoriales fortalecer\u00e1n su capacidad de estructuraci\u00f3n financiera y gerencial; (3) se introducir\u00e1n ajustes normativos que agilicen y den credibilidad a estos procesos (p.e.: expropiaci\u00f3n a favor de terceros y anuncio de proyectos); y (4) se desarrollar\u00e1n nuevos instrumentos financieros y de gesti\u00f3n urban\u00edstica que incentiven la participaci\u00f3n privada. Por \u00faltimo, el MAVDT liderar\u00e1 el proyecto de renovaci\u00f3n urbana integral para el Centro Administrativo Nacional (CAN) en la ciudad de Bogot\u00e1 (negrillas a\u00f1adidas). \u00a0<\/p>\n
Del anterior recuento queda claro que la infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas se\u00f1alados en la parte general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento”Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos” se \u00a0integra a la misma de conformidad a lo previsto en el art\u00edculo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que los art\u00edculos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de car\u00e1cter instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiaci\u00f3n para adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la construcci\u00f3n de vivienda o desarrollar proyectos de renovaci\u00f3n urbana o los criterios para los aval\u00faos de dichos inmuebles. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones no prosperan los cargos formulados por el demandante, relacionados con la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, por parte de las disposiciones examinadas en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014”, por los cargos examinados en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
1 As\u00ed, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporaci\u00f3n: “De otro lado, tambi\u00e9n es pertinente aclarar que la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia es un vicio de car\u00e1cter material, puesto que el juicio que debe hacer \u00a0el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada, con el fin de verificar que \u00e9ste guarde coherente relaci\u00f3n con el estatuto legal del cual hace parte” (negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
2 El poder judicial debe intervenir tambi\u00e9n en la etapa de preparaci\u00f3n del proyecto, de conformidad con lo indicado por el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que al respecto prescribe que “El gobierno \u00a0elaborar\u00e1 el Plan Nacional de Desarrollo con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter\u00e1 el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n…”. \u00a0<\/p>\n
3 Mediante la intervenci\u00f3n de los representantes de las entidades territoriales y de los sectores econ\u00f3micos, sociales, culturales, ecol\u00f3gicos y comunitarios que hacen parte del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4 Las cuales en todo caso tiene un alcance limitado pues no pueden referirse a la Parte general del Plan d Desarrollo sino exclusivamente al plan de inversiones. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
7 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
8 El tenor literal del numeral tercero del art\u00edculo 150 de la Carta es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Esta disposici\u00f3n recita: “El plan nacional de inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismo id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n \u00a0y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores (…)”. \u00a0<\/p>\n
10 En la sentencia C-305 de 2004 se consigna al respecto: “As\u00ed pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de car\u00e1cter eminentemente presupuestal, sino que ellas tambi\u00e9n pueden consistir en normas jur\u00eddicas cuyo alcance regulador favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades econ\u00f3micas que se juzgue necesario incentivar por razones de inter\u00e9s general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.” \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
12 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
13 Al respecto se sostuvo en la sentencia C-305 de 2004: “… en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporaci\u00f3n estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s\u00ed, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterog\u00e9nea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizaci\u00f3n del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales \u00a0contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecuci\u00f3n \/\/ La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural \u00a0o hipot\u00e9tica. \u00a0Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia \/\/ Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen l\u00edmites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de art\u00edculos nuevos, (s\u00f3lo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambi\u00e9n es cierto que cualquier disposici\u00f3n nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y pol\u00edticas \u00a0definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del tr\u00e1mite, siempre y cuando est\u00e9 en una relaci\u00f3n de conexidad directa y no eventual o mediata. \u00a0En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un art\u00edculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que deber\u00e1 presidir la funci\u00f3n p\u00fablica durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del tr\u00e1mite del proyecto, tal art\u00edculo nuevo tiene una relaci\u00f3n de conexidad teleol\u00f3gica con \u00e9sta \u00faltima y por lo tanto guarda un v\u00ednculo razonable con el tema central del debate”. Los anteriores criterios han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573 y C-795 de 2004 y posteriormente en la sentencia C-376 de 2008, donde se destac\u00f3 que esa conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar \u00fatiles para la consecuci\u00f3n de aquellas finalidades, lo que incluye “instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las pol\u00edticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental”, aserto que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 150 constitucional, conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo contendr\u00e1 tambi\u00e9n las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue reiterado tambi\u00e9n en la sentencia C-377 de 2008 por la cual se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 146 de la Le 1151 de 2007 sobre el manual de tarifas m\u00ednimas para los prestadores de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
14 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-539-08. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencias C-305-04, C-376-08 y C-539-08. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencias C-305-04 y C-376-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencias C-795-04 y C-376-08. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencias C-573-04, C-795-04 y C-377-08. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-376-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencias C-573-04, C-795-04, C-377-08 y C-539-08 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-539-08.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Sentencias C-573-04 y C-795-04. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencias C-305-04, C-573-04, C-795-04, C-376-08, C-377-08 y C-539-08. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
39 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-394\/12 \u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia\/BIENES INMUEBLES PARA EJECUCION DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Declaraci\u00f3n de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social \u00a0 Los contenidos normativos de las disposiciones demandadas guardan relaci\u00f3n con la enajenaci\u00f3n voluntaria o la \u00a0expropiaci\u00f3n de inmuebles para proyectos de infraestructura de transporte, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19337","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19337","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19337"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19337\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19337"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19337"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19337"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}