\u00a0 \u00a0 Sentencia C-414\/12 \u00a0<\/p>\n
(Junio 6 de 2012) \u00a0<\/p>\n
INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce los principios de autonom\u00eda territorial y legalidad\/INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No desconoce la prohibici\u00f3n establecida en el art. 355 de la Carta Pol\u00edtica respecto de auxilios o donaciones del Estado \u00a0<\/p>\n
NORMAS SOBRE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Contenido sobre impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes de ingreso fiscal \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE \u00a0LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Tipos\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administraci\u00f3n de recursos\/ENTIDADES TERRITORIALES-Mecanismos de financiaci\u00f3n\/ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas de financiaci\u00f3n\/FUENTES EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional\/FUENTES EXOGENAS Y ENDOGENAS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para su distinci\u00f3n\/RECURSOS PROPIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Constituci\u00f3n\/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia Constitucional\/INTERVENCION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para determinar la constitucionalidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de clasificar el tipo de recursos que apoyan la gesti\u00f3n de las entidades territoriales, en fuentes ex\u00f3genas y fuentes end\u00f3genas. Con ello se ha delimitado el margen de configuraci\u00f3n del Congreso en la regulaci\u00f3n de tales recursos y, en consecuencia, el grado de control que de \u00a0ellos pueden demandar las diferentes entidades territoriales. \u00a0Esa tipolog\u00eda fue formulada de manera temprana por la Corte y explicada cuidadosamente en la sentencia C-219 de 1997, en cuyo fundamento jur\u00eddico 22 la Corte aludi\u00f3 a la diferenciaci\u00f3n, indicando: “Las entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento – recursos de cr\u00e9dito -, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este cap\u00edtulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas y compensaciones, los recursos transferidos a t\u00edtulo de cofinanciaci\u00f3n y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, dise\u00f1e el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que, como ser\u00e1 estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones – propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador”. \u00a0C\u00f3mo distinguir entre recursos de fuente ex\u00f3gena y recursos de fuente end\u00f3gena? Dijo en la sentencia citada: En los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al legislador definir en qu\u00e9 casos un determinado tributo constituye una fuente ex\u00f3gena o end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el int\u00e9rprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el r\u00e9gimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador. Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es insuficiente, pues puede ocurrir que el legislador hubiere omitido indicar, de manera expresa, a qu\u00e9 entidad pertenece el tributo o, que el r\u00e9gimen legal que ha sido dise\u00f1ado contradiga, materialmente, la prescripci\u00f3n formal. Para llenar el vac\u00edo, en el primer caso, o para resolver la contradicci\u00f3n, en el segundo, resultar\u00e1 entonces indispensable acudir a otros criterios, como el criterio org\u00e1nico o el material. \u00a0El criterio org\u00e1nico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria ex\u00f3gena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo r\u00e9gimen tributario, es suficiente la intervenci\u00f3n del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participaci\u00f3n de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elecci\u00f3n popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n de un tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituir\u00e1 una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el r\u00e9gimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a \u00e9stas. Esta conclusi\u00f3n se alcanza f\u00e1cilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma – y no al presupuesto general de la Naci\u00f3n -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ning\u00fan factor sustantivo – como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos – que permita suponer que se trata de un tributo nacional. Por \u00faltimo, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la naci\u00f3n y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio. Respecto a la virtual contradicci\u00f3n entre una definici\u00f3n formal y el contenido material del r\u00e9gimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 228 de la Carta – predominio del derecho sustancial – si \u00e9ste se cobra, previa autorizaci\u00f3n legal, en virtud de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico – en la jurisdicci\u00f3n propia del \u00f3rgano de representaci\u00f3n de que se trate y, adem\u00e1s, el recaudo, dentro de esa jurisdicci\u00f3n, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, as\u00ed la propia ley diga lo contrario”. \u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEGISLACION REGULATORIA DE RECURSOS DE FUENTES ENDOGENAS Y EXOGENAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional\/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE TIENEN COMO EFECTO REGULAR RECURSOS DE FINANCIACION A CARGO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Lineamientos metodol\u00f3gicos aplicables\/REGALIAS Y COMPENSACIONES-Jurisprudencia constitucional sobre destinaci\u00f3n y distribuci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de amplitud se encuentra en una relaci\u00f3n directa con la naturaleza ex\u00f3gena o end\u00f3gena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n reconoce a favor de las entidades territoriales un derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as\u00ed como un derecho a participar en las rentas nacionales. Este derecho, que constituye una expresi\u00f3n de la exigencia de otorgar suficiente autonom\u00eda a las entidades territoriales, encuentra como l\u00edmites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y parafiscales. El grado de amplitud de la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relaci\u00f3n directa con la naturaleza ex\u00f3gena o end\u00f3gena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En esa direcci\u00f3n, si los recursos provienen de una fuente ex\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acci\u00f3n al legislador para intervenir en la regulaci\u00f3n de los recursos, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente end\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervenci\u00f3n del Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la intervenci\u00f3n legislativa, en relaci\u00f3n con los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas, es m\u00e1s exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes ex\u00f3genas. As\u00ed, seg\u00fan se trate de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas, el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan su r\u00e9gimen de administraci\u00f3n o destino ser\u00e1 m\u00e1s o menos exigente. Conforme a la jurisprudencia de \u00a0este Tribunal, la constitucionalidad de una intervenci\u00f3n en la destinaci\u00f3n o administraci\u00f3n de recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas s\u00f3lo ser\u00e1 constitucionalmente admisible si, adem\u00e1s de buscar una finalidad especialmente relevante -imperiosa-, resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. Por el contrario si se trata de una intervenci\u00f3n legislativa en la administraci\u00f3n o destinaci\u00f3n de recursos provenientes de una fuente ex\u00f3gena, \u00a0basta que la medida legislativa persiga una finalidad constitucional importante y, adicionalmente, que la regulaci\u00f3n no prive a la entidad territorial de los recursos arbitrados para el desarrollo de las funciones a su cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Naturaleza de los recursos que lo componen \u00a0<\/p>\n
RECURSOS QUE PROVIENEN DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que de \u00e9l provienen tienen una fuente ex\u00f3gena \u00a0<\/p>\n
FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS-Recursos que son aportados no son propios de los Departamentos o del Distrito capital \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para clasificar fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Objetivo constitucional no desconoce los intereses de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
La Corte constata que el objetivo constitucional perseguido no desconoce los intereses de las entidades territoriales en tanto, de una parte, la disposici\u00f3n prev\u00e9 la participaci\u00f3n de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital en las determinaciones m\u00e1s importantes relativas a la \u00a0administraci\u00f3n \u00a0de \u00a0los \u00a0recursos \u00a0y, \u00a0de \u00a0otra, \u00a0porque \u00a0los \u00a0recursos \u00a0deben \u00a0ser transferidos por el Fondo de manera \u00e1gil a cada una de las entidades territoriales, \u00a0de conformidad con las declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Es importante destacar que respecto de los intereses de los Departamentos y del \u00a0Distrito \u00a0Capital, \u00a0en \u00a0los \u00a0art\u00edculos \u00a0199 \u00a0y \u00a0221 \u00a0de \u00a0la \u00a0referida \u00a0ley \u00a0223 de \u00a01995 \u00a0se \u00a0prev\u00e9 \u00a0que la fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este Cap\u00edtulo es de competencia de los Departamentos, y del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, competencia que se ejercer\u00e1 a trav\u00e9s de los \u00f3rganos encargados de la administraci\u00f3n fiscal. Cabe advertir, en todo caso, que los recursos administrados por el Fondo as\u00ed como los rendimientos que de ellos se deriven, deben orientarse al cumplimiento de la finalidad que tienen los impuestos y, en esa medida, beneficiar directamente a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa para regular la destinaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos que provienen de una fuente ex\u00f3gena \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que la regulaci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 se encuentra evidentemente amparada en el margen de acci\u00f3n reconocido al Legislador para regular la destinaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos que provienen de una fuente ex\u00f3gena. Al margen de que pudieran existir otras alternativas para la administraci\u00f3n o recaudo de los recursos que por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros se causan, la elecci\u00f3n Legislativa no implica una afectaci\u00f3n del \u00e1mbito de autonom\u00eda constitucionalmente conferido a las entidades territoriales, en tanto la actividad asignada a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos- no sustrae de tales entidades el ejercicio de una competencia propia. \u00a0<\/p>\n
INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-Inexistencia de vulneraci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Significado constitucional\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Deber de sujeci\u00f3n de aquellos que cumplen funciones p\u00fablicas\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Elemento esencial del Estado de Derecho\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Identificaci\u00f3n de l\u00edmites en su regulaci\u00f3n\/EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR AUTORIDAD ESTATAL O PARTICULAR-Exigencia de regulaci\u00f3n previa y suficiente que permita identificar de manera adecuada su alcance \u00a0<\/p>\n
EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES O ENTIDADES DESCENTRALIZADAS QUE SE SOMETEN AL REGIMEN DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional\/FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Condiciones para su ejercicio \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE RECURSOS PROVENIENTES DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES A ORGANISMOS PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Facultad del Congreso para crearlas \u00a0<\/p>\n
ASOCIACIONES SOMETIDAS AL DERECHO PRIVADO-Asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas no se opone a la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOMETIMIENTO DE LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS A NORMAS DE DERECHO PRIVADO-No \u00a0implica que administradores del Fondo Cuenta puedan actuar en contrav\u00eda de las normas que rigen el ejercicio de funciones p\u00fablicas o ser ajenos a controles que deben desplegar los diferentes organismos del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCORPORACION DEL FONDO-CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS A LA FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-No supone un acto de apropiaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos o que la referida Federaci\u00f3n sea la destinataria final de los ingresos que componen el Fondo-Cuenta, en tanto se trata \u00fanicamente de su administraci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8813 \u00a0<\/p>\n
Actor: Juan Carlos Lancheros G\u00f3mez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Juan Carlos Lancheros Gamez demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre Racionalizaci\u00f3n Tributaria y se dictan otras disposiciones”. El contenido de la disposici\u00f3n cuestionada es el siguiente: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 223 DE 1995 \u00a0<\/p>\n
CAPITULO XI \u00a0<\/p>\n
DISPOSICION COMUN AL IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS, AL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, Y EL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 224. Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros. Cr\u00e9ase un fondo cuenta especial dentro del presupuesto de la Asociaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores, en el cual se depositar\u00e1n los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administraci\u00f3n, la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribuci\u00f3n de los recursos del Fondo Cuenta ser\u00e1 establecida por la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayor\u00eda absoluta. \u00a0<\/p>\n
El demandante solicita se declare la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, por los siguientes cargos: \u00a0<\/p>\n
2.1. Violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n (art. 38) y la autonom\u00eda territorial (art. 287) \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Considerando que las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico son titulares de la libertad de asociaci\u00f3n, el art\u00edculo demandado desconoce tal garant\u00eda, dado que contempla una consecuencia negativa para aquellos departamentos -y el Distrito Capital- \u00a0que no pertenezcan a la Asociaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores: las excluye (i) de la posibilidad de incidir en los procesos de administraci\u00f3n de los recursos del Fondo Cuenta, (ii) de la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y (iii) de la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por su distribuci\u00f3n. De esta manera, la dimensi\u00f3n negativa de la libertad establecida en el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n, consistente en la facultad de no asociarse, es afectada por la disposici\u00f3n demandada que las priva de atribuciones. En este contexto, resulta aplicable al presente caso la raz\u00f3n de la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-979 de 2010 de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. En directa conexi\u00f3n con el argumento referido a la violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n, la disposici\u00f3n cuestionada desconoce los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. En efecto, haciendo caso omiso de la competencia de las entidades territoriales para gobernarse a trav\u00e9s de autoridades propias y administrar sus propios recursos, dispone que las decisiones sobre la administraci\u00f3n de los recursos del Fondo, provenientes de impuestos cedidos a los departamentos, sean adoptadas por la Asamblea de una persona jur\u00eddica de derecho privado “para que su “Asamblea” sea la que establezca la destinaci\u00f3n de los mismos”. A las entidades territoriales departamentales as\u00ed como al Distrito Capital, se les limita la competencia para administrar sus recursos si se considera que dicha facultad, seg\u00fan la disposici\u00f3n demandada, se encuentra asignada a la asamblea de la Asociaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. El art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. De manera particular, la naturaleza de la restricci\u00f3n impuesta a la autonom\u00eda territorial exige la aplicaci\u00f3n de un juicio estricto. A partir de ello puede constatarse que la norma demandada (i) no persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa \u00a0y, adicionalmente, (ii) no resulta necesaria -al existir otros modelos de recaudo y administraci\u00f3n del impuesto-. De la misma manera esta medida es desproporcionada en sentido estricto dado que, de generalizarse, “no podr\u00edan jam\u00e1s las entidades tener a cargo el manejo de sus propios recursos ni fortalecerse institucionalmente para hacerlo eficaz y eficientemente.” \u00a0<\/p>\n
2.2. Violaci\u00f3n del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades p\u00fablicas de actuar con sujeci\u00f3n a la moralidad administrativa y al inter\u00e9s p\u00fablico (art. 209) \u00a0<\/p>\n
2.2.1. La disposici\u00f3n cuestionada constituye una infracci\u00f3n del art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas de aquellas que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. Considerando que la Asociaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores1 es una persona jur\u00eddica de derecho privado administrada por una asamblea conformada por los Gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogot\u00e1, estos \u00faltimos estar\u00edan cumpliendo funciones de administraci\u00f3n -relacionadas con los impuestos a los que alude la disposici\u00f3n- sin sujetarse a normas diferentes que aquellas reconocidas por el derecho privado -y no por normas de derecho p\u00fablico-. En directa relaci\u00f3n con lo anterior, la violaci\u00f3n del principio de legalidad se produce tambi\u00e9n debido a que el enunciado normativo cuestionado somete a los funcionarios p\u00fablicos, que incluso no se encuentren de acuerdo con ellas, a las decisiones que adopte la Asamblea -con sujeci\u00f3n al derecho privado-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n acusada desconoce el principio de moralidad y de sujeci\u00f3n al inter\u00e9s p\u00fablico de la funci\u00f3n administrativa. Esta afirmaci\u00f3n se fundamenta indicando que la norma atacada crea un privilegio especial para una persona jur\u00eddica sometida al derecho privado por cuanto (i) “favorece exclusivamente a una persona jur\u00eddica de derecho privado”, (ii) desv\u00eda “recursos p\u00fablicos a trav\u00e9s del Fondo” que se crea a cargo de tal persona jur\u00eddica y, adicionalmente, (iii) establece “un r\u00e9gimen excepcional e indefinido para que la Asamblea pueda determinar las reglas de administraci\u00f3n de los recaudos y de los rendimientos de un impuesto, sin l\u00edmite legal expreso”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Violaci\u00f3n de las condiciones constitucionales de atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares (art. 210) \u00a0<\/p>\n
2.3.1. El art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 le asigna funciones administrativas a un particular sin precisar adecuadamente las condiciones bajo las cuales deben ser ejercidas. De esta manera se echa de menos en la disposici\u00f3n demandada la forma en que la Corporaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores debe ejercer las funciones de administraci\u00f3n del Fondo Cuenta Especial. Es claro que el Constituyente dispuso que el competente para determinar en qu\u00e9 condiciones pueden cumplir los particulares funciones p\u00fablicas es el legislador y no el Gobierno por v\u00eda reglamentaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.2. Atendiendo las formas a trav\u00e9s de las cuales puede operar la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a los particulares de conformidad con lo dispuesto en el segundo inciso del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n y lo se\u00f1alado por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2001, la regulaci\u00f3n dispuesta en la norma demandada no coincide con ninguna de tales posibilidades (Atribuci\u00f3n de funciones directamente por la ley, atribuci\u00f3n de funciones a trav\u00e9s de la celebraci\u00f3n de convenios o constituci\u00f3n de asociaciones mixtas). Adicionalmente, la atribuci\u00f3n de funciones para la administraci\u00f3n de impuestos -no de contribuciones parafiscales- resulta inadmisible considerando que dicho recaudo se encuentra sometido a un r\u00e9gimen presupuestal diferente. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jur\u00eddicas de derecho privado (art. 355) \u00a0<\/p>\n
2.4.1. El art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 desconoce el tenor literal del primer inciso del Art\u00edculo 355 constitucional porque la norma entrega de manera deliberada a una persona jur\u00eddica de derecho privado un Fondo Cuenta, en el cual se deben depositar los recursos provenientes del impuesto al consumo de productos extranjeros, para que la Asamblea de sus integrantes decida qu\u00e9 hacer con ellos. Esta disposici\u00f3n se traduce en el otorgamiento de un auxilio a una entidad de derecho privado sin una justificaci\u00f3n razonable y suficiente, que permita entender por qu\u00e9 se elude la inmediata incorporaci\u00f3n de estos recursos al tesoro p\u00fablico, entreg\u00e1ndoselos de manera temporal y arbitraria a una Corporaci\u00f3n para que su Asamblea, bajo las reglas de derecho privado, dirija sus destinos. \u00a0<\/p>\n
2.4.2. La norma acusada no satisface ninguna de las condiciones que autorizan la transferencia de recursos p\u00fablicos a particulares dado que, entre otras cosas, (i) no obedece a una pol\u00edtica p\u00fablica, oficial y justificada, (ii) no tiene un l\u00edmite temporal definido y (iii) tiene como efecto el incremento de los costos de intermediaci\u00f3n que no se producir\u00edan si el recaudo fuera administrado directamente por las entidades territoriales. De conformidad con lo expuesto se habr\u00eda otorgado un auxilio que, de acuerdo con el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, se encuentra prohibido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos2, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico3, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n4, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia5, la Academia Colombiana de Jurisprudencia6 y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario7, solicitan se declare la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. En relaci\u00f3n con cada uno de los cargos, consideran lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
3.1. Violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n (art. 38) y la autonom\u00eda territorial (art. 287) \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0<\/p>\n
3.1.1.1. El legislador no hace forzosa la asociaci\u00f3n a la Federaci\u00f3n para intervenir en la toma de decisiones, dado que los gobernadores se encuentran habilitados para participar en la Asamblea a\u00fan sin encontrarse asociados u opten por desafiliarse, en tanto son ellos los sujetos activos del impuesto cuyo recaudo opera a trav\u00e9s del Fondo. \u00a0<\/p>\n
3.1.1.2. La sentencia C-385 de 2003, que evalu\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 10 y 11 de la ley 769 de 2002, indic\u00f3 que era posible atribuir una funci\u00f3n p\u00fablica a la Federaci\u00f3n Nacional de Municipios consistente en implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de informaci\u00f3n sobre las multas y sanciones por infracciones de tr\u00e1nsito percibiendo el 10% por la administraci\u00f3n cuando se cancele el valor adeudado, sin que ello pudiera calificarse como una obligaci\u00f3n de asociaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.3. La adopci\u00f3n de un sistema de decisiones por mayor\u00eda absoluta de los miembros de la Asamblea de Gobernadores y del Distrito Capital se ajusta al principio democr\u00e1tico y, adicionalmente, impide\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0que la oposici\u00f3n de un \u00fanico miembro de tal Asamblea paralice la operaci\u00f3n de esta instituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3.1.2.1. El demandante parte del supuesto incorrecto de considerar que las entidades territoriales se encuentran habilitadas para decidir sobre la destinaci\u00f3n de las rentas fruto del impuesto al consumo. Ello es incorrecto, dado que tal impuesto es una renta nacional cuya destinaci\u00f3n debe ser definida por el legislador. As\u00ed las cosas encontr\u00e1ndose inhabilitados para adoptar decisiones al respecto, no puede afirmarse que se est\u00e9 obligando a la Asociaci\u00f3n a decidir sobre ese tipo de asuntos. Adem\u00e1s, El impuesto al consumo es una renta nacional cedida \u00a0y respecto de ella es el legislador quien debe decidir sobre la destinaci\u00f3n de los recaudos. Es por ello que los departamentos deben sujetarse a lo que establezca la ley. No puede sostenerse que los derechos de las entidades territoriales en esta materia sean absolutos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.2. No resulta correcto afirmar que las decisiones sobre la administraci\u00f3n del Fondo-Cuenta se encuentren en una autoridad diferente a las entidades territoriales. La circunstancia referida a que las decisiones se tomen por mayor\u00eda no supone una transferencia de la posibilidad de decidir. No existe entonces violaci\u00f3n del derecho a gobernarse por autoridades propias si se considera que la decisi\u00f3n de sumarse o no a la mayor\u00eda es tomada por el correspondiente representante legal de la entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales requiere ser articulada con el principio unitario. El car\u00e1cter ex\u00f3geno de los recursos a los que alude la disposici\u00f3n demandada fortalece las posibilidades de injerencia por parte del legislador. El grado de intervenci\u00f3n depende del inter\u00e9s comprometido y, en esa medida, las entidades territoriales no ostentan una especie de soberan\u00eda fiscal. Su poder contin\u00faa siendo derivado y debe ser desarrollado teniendo en cuenta la decisi\u00f3n del constituyente de amparar el denominado principio unitario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
3.1.4.1. El planteamiento del demandante incurre en un error conceptual. Al tratarse de rentas cedidas por la Naci\u00f3n a los departamentos y al Distrito Capital, la determinaci\u00f3n de su destinaci\u00f3n corresponde al legislador y no a las entidades territoriales que, en esta materia, son incompetentes para tomar cualquier decisi\u00f3n. Siendo ello as\u00ed no puede afirmarse la violaci\u00f3n del derecho de asociaci\u00f3n, dado \u00a0que no puede entenderse que una norma los obligue a asociarse para adoptar decisiones relativas a una materia respecto de la cual carecen de cualquier facultad dispositiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4.2. La autonom\u00eda de las entidades territoriales, reconocida constitucionalmente, no es vulnerada por la disposici\u00f3n demandada. En primer lugar, la atribuci\u00f3n de la competencia de recaudo a favor de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos se desarrolla hasta antes de la denominada departamentalizaci\u00f3n; una vez ello ocurre y los recursos se incorporan al presupuesto de la entidad territorial correspondiente, desaparece cualquier incidencia de la Federaci\u00f3n. Adicionalmente no es cierto que se afecte la autonom\u00eda debido a la imposibilidad de los departamentos de adoptar decisiones sobre la administraci\u00f3n de los recursos dado que esa posibilidad se encuentra asignada a la Asamblea en la que se toman las decisiones de conformidad con las reglas previstas para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.5. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
3.1.5.1. El art\u00edculo acusado no obliga a las entidades territoriales a asociarse a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. La finalidad de la norma consiste en asignarle a tal entidad el car\u00e1cter de depositaria de los recursos tributarios a los que alude el art\u00edculo demandado. Por ello resulta claro que la administraci\u00f3n de los fondos, la destinaci\u00f3n de sus rendimientos y la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir sus controversias, corresponde a la Asamblea de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito. La participaci\u00f3n en la referida Asamblea no tiene que coincidir con la Asamblea General de los Miembros de la Corporaci\u00f3n cuyas funciones deben encontrarse contempladas en los estatutos. \u00a0<\/p>\n
3.1.5.2. No existe violaci\u00f3n alguna de la exigencia de asegurar la autonom\u00eda de las entidades territoriales si se tiene en cuenta que el fondo tiene como significativos prop\u00f3sitos (i) facilitar el recaudo del tributo, (ii) llevar a cabo su administraci\u00f3n de forma segura y (iii) asegurar la entrega de los recursos a sus destinatarios finales. \u00a0<\/p>\n
3.1.6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
3.1.6.1. Los departamentos no se encontraron obligados a asociarse a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. Su vinculaci\u00f3n fue voluntaria y obedeci\u00f3 a la necesidad de crear una entidad que representara los intereses de los departamentos antes las instancias del Estado. Ello fue as\u00ed con el prop\u00f3sito de trabajar en la defensa y el fortalecimiento de estas entidades territoriales como piezas estrat\u00e9gicas y esenciales en la relaci\u00f3n de la Naci\u00f3n y los municipios, as\u00ed como para contribuir al desarrollo y el fortalecimiento de los departamentos. Este tipo de asociaciones encuentran su fundamento no s\u00f3lo en la ley 489 de 1998 sino tambi\u00e9n en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan ha sido destacado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.6.2. El derecho de asociaci\u00f3n no se encuentra afectado, si se tiene en cuenta que en el Decreto 1640 de 1996 \u00a0y en el art\u00edculo 217 de la ley 223 de 1995 se prev\u00e9 la metodolog\u00eda para distribuir los recursos que provienen del impuesto al consumo. Aun admitiendo que en la Federaci\u00f3n s\u00f3lo estuvieren presentes ciertos departamentos, debe considerarse que la Ley se refiere a la “Asamblea de Gobernadores \u00a0y del Alcalde del Distrito Capital mediante acuerdo de la mayor\u00eda absoluta”, lo que deja abierta la posibilidad para que en dicha asamblea de administraci\u00f3n participen la totalidad de los entes territoriales con inter\u00e9s en el manejo de dichos recursos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Violaci\u00f3n del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades p\u00fablicas de actuar con sujeci\u00f3n a la moralidad administrativa y al inter\u00e9s p\u00fablico (art. 209) \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0<\/p>\n
3.2.1.1. Las reglas por las cuales se rige la Federaci\u00f3n para la gesti\u00f3n del recaudo de los impuestos al consumo son totalmente de derecho p\u00fablico, en desarrollo de la denominada descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n. Las normas aplicables a la gesti\u00f3n del impuestos al consumo se encuentran previstas (i) en la ley 223 de 1995 y en sus decretos reglamentarios, (ii) en la ley 863 de 2003 y (iii) en la ley 1393 de 2010. En esas disposiciones se establecen los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria y las obligaciones formales de los contribuyentes; igualmente en el Estatuto Tributario se contemplan normas que regulan aspectos relacionados con el tributo cuya administraci\u00f3n se prev\u00e9 en el art\u00edculo cuestionado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.2. No existe entonces una administraci\u00f3n de los tributos de acuerdo con las normas de derecho privado. Tal afirmaci\u00f3n no se opone, sin embargo, a que la Asamblea General determine la administraci\u00f3n del Fondo. Esta posibilidad se circunscribe a la fijaci\u00f3n del \u00f3rgano interno de la Federaci\u00f3n encargado de dirigir el subproceso de gesti\u00f3n de la recaudaci\u00f3n de los impuestos y la aprobaci\u00f3n del presupuesto de ingresos y gastos. Adicionalmente cabe se\u00f1alar que los rendimientos financieros se destinan prioritariamente a financiar los gastos de administraci\u00f3n y s\u00f3lo por excepci\u00f3n -con fundamento en la resoluci\u00f3n 007 de fecha 15 de agosto de 2007- pueden ser empleados recursos del recaudo para tal prop\u00f3sito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.3. La autorizaci\u00f3n para dirimir controversias que se prev\u00e9 en el art\u00edculo demandado, es una competencia formal de la Asamblea sin aplicaci\u00f3n real, dado que la regulaci\u00f3n existente establece claramente las disposiciones aplicables. As\u00ed, no existe una posibilidad de que se susciten diferencias reales dado que el mecanismo es un sistema rotatorio de recursos en donde puede haber perfecta coincidencia entre lo que se recauda por el fondo y lo que se cobra por las entidades beneficiarias, tomando como base las denominadas departamentalizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4. Los recursos derivados del impuesto al que alude el art\u00edculo 222 de la ley 223 de 1995 se incorporan a los presupuestos de las entidades territoriales \u00a0tal y como ocurre con las dem\u00e1s rentas de esa naturaleza, esto es, antes de su percepci\u00f3n efectiva. Atendiendo lo expuesto la Asamblea ha establecido un l\u00edmite a los gastos administrativos del Fondo en funci\u00f3n del recaudo y contemplando en tales gastos la remuneraci\u00f3n que debe hacerse en virtud de los contratos de encargo fiduciario que se celebran.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.5. No es posible desconocer que la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos es una entidad descentralizada de segundo grado, conformada por las mismas entidades p\u00fablicas titulares de los impuestos; en esa medida, los representantes de dichas entidades est\u00e1n obligados a actuar, en cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa, de acuerdo con los principios se\u00f1alados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.6. No es posible sostener que la asignaci\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa a una persona jur\u00eddica de derecho privado constituya un privilegio, menos si ello no se pretende proporcionar un beneficio a la persona a quien se atribuye la funci\u00f3n. Esta disposici\u00f3n tiene por finalidad el cumplimiento eficiente y eficaz de la funci\u00f3n encomendada para el logro de los fines del estado. Y la asignaci\u00f3n de la mencionada funci\u00f3n administrativa a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos consulta el inter\u00e9s p\u00fablico, dado que con la existencia del Fondo-Cuenta ha sido posible la recuperaci\u00f3n de importantes recursos p\u00fablicos, \u00a0 seg\u00fan puede demostrarse en el comportamiento hist\u00f3rico de los recaudos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vocaci\u00f3n jur\u00eddica para el ejercicio de funciones administrativas surge de las condiciones o ventajas comparativas que tenga una persona jur\u00eddica de derecho privado con exclusi\u00f3n de las dem\u00e1s. Esta asignaci\u00f3n de funciones de gesti\u00f3n tributaria ha sido tambi\u00e9n establecida en materia de contribuciones parafiscales tal y como ocurre respecto de las cuotas de fomento panelero, arrocero o cacaotero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3.2.2.1. El punto de partida del demandante es incorrecto dado que la norma demandada no autoriza a la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital para definir el destino de los recursos por concepto del impuesto al consumo. El Fondo act\u00faa como un simple intermediario entre los responsables de la declaraci\u00f3n, el pago y los departamentos. Las entidades territoriales no se desprenden, en ning\u00fan momento, de las competencias y derechos respecto del impuesto y por ello son los \u00fanicos habilitados para definir la destinaci\u00f3n de los recursos a trav\u00e9s de las asambleas o del Concejo Distrital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.2. Adem\u00e1s de lo expuesto es claro que las reglas que disciplinan las actividades de administraci\u00f3n de los recursos son de orden p\u00fablico y no de derecho privado. Ello se infiere directamente del contenido del Decreto 1640 de 1996 que reglamenta el funcionamiento del Fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2.3. La norma demanda no desconoce la moralidad administrativa ni el inter\u00e9s p\u00fablico dado que, de una parte, las funciones del Fondo-Cuenta se encuentran sometidas a reglas que regulan su actividad y, adicionalmente, el mecanismo empleado permite la exacta recaudaci\u00f3n de una importante renta para las entidades territoriales mediante un mecanismo que, adicionalmente, limita actividades de contrabando y permite asignar correctamente los recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Contrario a lo expuesto por el demandante, la actividad del Fondo se encuentra “altamente” reglada. La interpretaci\u00f3n de las diferentes normas hace posible concluir que existen unos lineamientos de administraci\u00f3n de los recursos. El hecho consistente en que una sola norma no regule integralmente la materia no constituye un argumento de inconstitucionalidad, cuando resulta posible identificarla regulaci\u00f3n correspondiente en otras normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.1. La actividad del Fondo-Cuenta se encuentra regulada en el Decreto 1640 de 1996. El art\u00edculo 1 de tal disposici\u00f3n establece su naturaleza jur\u00eddica disponiendo que se sujetar\u00e1 (i) a las normas y principios que regulan la contabilidad general del Estado, (ii) a las normas y principios establecidos en la ley org\u00e1nica de presupuesto y (iii) al control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Ello permite concluir que el r\u00e9gimen aplicable en relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n del Fondo-Cuenta es el correspondiente al derecho p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.2. Establecer que la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos sea la administradora del Fondo-Cuenta, no puede tomarse como una forma de afectaci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico dado que, en verdad, se trata de la materializaci\u00f3n del principio de eficiencia en materia de recaudo haci\u00e9ndolo posible a un bajo costo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.3. No puede preverse una competencia espec\u00edfica sin aludir a la entidad o particular que la ejercer\u00e1. La impersonalidad y generalidad de la ley no son caracter\u00edsticas que puedan exigirse en un supuesto que no tiene como destinarios a la generalidad de las entidades p\u00fablicas y de los administrados. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
3.2.5.1. No es posible afirmar la violaci\u00f3n \u00a0del art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n que impide el ejercicio de funciones diferentes a las establecidas en la Constituci\u00f3n y en la Ley dado que, precisamente, la disposici\u00f3n demandada establece las funciones de la Asamblea y la actividad a cargo de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5.2. La disposici\u00f3n demandada no desconoce el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n en tanto forma parte del conjunto de normas legales tendientes a la realizaci\u00f3n del principio de eficiencia en el sistema tributario que, como se sabe, es de inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
3.2.6.1. No existe violaci\u00f3n alguna del principio de legalidad, considerando que la administraci\u00f3n y destinaci\u00f3n de los recursos recaudados est\u00e1 sometido al derecho p\u00fablico. Esta conclusi\u00f3n es consistente con el planteamiento de la Corte Constitucional al evaluar la constitucionalidad del art\u00edculo 95 de la ley 489 de 1998, seg\u00fan la cual a pesar de que las entidades descentralizadas indirectas, sin \u00e1nimo de lucro se sujetan al derecho civil, ello no implica que se dejen de aplicar los principios y reglas que regulan la funci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior consideraci\u00f3n se reafirma, adicionalmente, en aquello que dispone el art\u00edculo 1 del Decreto 1640 de 1996, que somete la gesti\u00f3n del Fondo-Cuenta a los principios de contabilidad del Estado, a la ley org\u00e1nica de presupuesto y, dispone, igualmente, que la Contralor\u00eda general de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 competencia para ejercer vigilancia fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6.3. El mecanismo de recaudo y administraci\u00f3n que se deriva de la disposici\u00f3n demandada desarrolla ampliamente el principio de eficiencia tributaria en tanto asegura \u00a0el ahorro de costos en esas actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello es as\u00ed al menos por las siguientes tres razones. En primer lugar (1) suple la necesidad de crear un mecanismo que unifique y asegure el recaudo de estos recursos y que vele por su adecuada distribuci\u00f3n. En segundo lugar (2) la unificaci\u00f3n de la cuenta recaudadora para todas las entidades territoriales evita la evasi\u00f3n al facilitar el control y fiscalizaci\u00f3n de los contribuyentes sometidos al gravamen debido a que la causaci\u00f3n del impuesto se verifica desde el momento de la importaci\u00f3n sin perjuicio que el lugar del consumo sea establecido posteriormente. Finalmente (3) es un sistema simple de recaudo que no requiere inversi\u00f3n de recursos y tiempo por parte de los funcionarios p\u00fablicos y provee mecanismos y bases unificadas de informaci\u00f3n que facilitan la verificaci\u00f3n y auditoria del adecuado pago del impuesto. \u00a0<\/p>\n
3.3. Violaci\u00f3n de las condiciones constitucionales de atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares (art. 210) \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0<\/p>\n
3.3.1.1. No es posible admitir la prosperidad de este cargo dado que la funci\u00f3n administrativa de gesti\u00f3n tributaria se encuentra regulada por diferentes disposiciones que se ocupan de asuntos de naturaleza sustancial y procedimental. Conforme a ello, la Federaci\u00f3n tiene la obligaci\u00f3n de acogerse a las reglas de recaudo de los tributos, espec\u00edficamente, respecto de declaraciones y pago del tributo. Ahora bien todo lo relativo a la fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n, discusi\u00f3n y cobro coactivo debe ser ejecutado por los Departamentos y por el Distrito Capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.1.2. El legislador se ocup\u00f3 de se\u00f1alar aquellas condiciones necesarias para el cumplimiento de la labor encomendada a la Federaci\u00f3n cuando no se encuentren establecidas en la ley, previendo que le corresponde a la Asamblea General la competencia para determinar lo relativo a la administraci\u00f3n y a la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros. En lo que respecta a la administraci\u00f3n, se entiende limitado a la posibilidad de la Asamblea General de se\u00f1alar la dependencia encargada de la direcci\u00f3n del Fondo as\u00ed como la aprobaci\u00f3n del presupuesto de ingresos y gastos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.1.3. Atendiendo las limitaciones que ha reconocido la jurisprudencia constitucional en materia de atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares, no se encuentra una limitaci\u00f3n espec\u00edfica para que sean conferidas en materia de gesti\u00f3n tributaria. La atribuci\u00f3n de tales funciones a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no implica un vaciamiento de contenido de la competencia que en materia de gesti\u00f3n de los impuestos al consumo tienen las entidades territoriales, dado que \u00e9stas conservan, en todo caso, las facultades de determinaci\u00f3n oficial del tributo as\u00ed como su cobro coactivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3.3.2.1. El art\u00edculo 210 establece que los particulares se encuentran autorizados para cumplir funciones administrativas en las condiciones que fueren establecidas por la ley. La expresi\u00f3n “condiciones” no implica que la ley deba establecer un cat\u00e1logo completo de funciones as\u00ed como la manera en que deben ejercerse; una interpretaci\u00f3n en tal direcci\u00f3n, implicar\u00eda la eliminaci\u00f3n de la competencia reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2.2. El art\u00edculo demandado, as\u00ed como las disposiciones que han reglamentado la materia, prev\u00e9n las condiciones en que deben ser cumplidas las funciones administrativas. No resulta inconstitucional que la ley asigne a otro \u00f3rgano la obligaci\u00f3n de establecer algunas de las competencias para la administraci\u00f3n del Fondo, dado el amplio margen de configuraci\u00f3n que en esta materia define la actividad legislativa. \u00a0<\/p>\n
3.3.3. Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
La detenida regulaci\u00f3n que sobre la administraci\u00f3n del Fondo contempla el Decreto Reglamentario 1640 de 1996, desvirt\u00faa la afirmaci\u00f3n del demandante conforme a la cual no existe una definici\u00f3n de las condiciones bajo las cuales deben cumplirse las funciones por parte de la Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada no desconoce el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n, en particular su segundo inciso, debido a que a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00fanicamente se le est\u00e1 dando el car\u00e1cter de depositaria de los recaudos tributarios entre el momento de su percepci\u00f3n y el de su distribuci\u00f3n que debe hacerse mensualmente, dentro de los primeros quince d\u00edas, seg\u00fan lo dispuesto por los art\u00edculos 196 y 217 de la ley 223 de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
3.3.5.1. La Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no es una entidad de derecho privado sino, por el contrario, una entidad p\u00fablica de segundo nivel. Ahora bien, en todo caso la actividad del Fondo-Cuenta se encuentra sometida a las normas constitucionales que regulan la funci\u00f3n p\u00fablica, a la ley 223 de 1995 y al decreto 1640 de 1996. Ello demuestra la inexactitud del argumento del demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.5.2. No es correcta la afirmaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual corresponde \u00fanicamente al legislador determinar las condiciones en las cuales los particulares deben cumplir funciones administrativas. De hecho existen numerosos ejemplos en los cuales el Gobierno Nacional se encarga de reglamentar, con fundamento en la ley, las funciones administrativas otorgadas a los particulares. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jur\u00eddicas de derecho privado (art. 355) \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0<\/p>\n
3.4.1.1. La asignaci\u00f3n de las funciones administrativas a la Federaci\u00f3n debe entenderse, m\u00e1s all\u00e1 de un beneficio, como una carga, considerando las responsabilidades que impone. Adicionalmente los recursos no se encuentran asignados a la Federaci\u00f3n dado que ella solo es un veh\u00edculo para su adecuado y eficaz recaudo. Una vez conseguido ello debe proceder a su giro a las entidades territoriales. Lo anterior supone que al no existir un beneficio gratuito, resulta inviable afirmar la existencia de un auxilio. \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada no desconoce la prohibici\u00f3n de auxilios o donaciones contemplada en el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, dado que la norma no est\u00e1 ordenando que los recursos tributarios que se obtienen sean propiedad de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. En efecto, simplemente le est\u00e1 asignando el car\u00e1cter de depositaria, durante t\u00e9rminos muy breves, de los recursos que se van recaudando por concepto de los impuestos a los que alude tal disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
Los recursos provenientes de los impuestos al consumo de productos extranjeros no son objeto de donaci\u00f3n o auxilio a favor del administrador del Fondo-Cuenta, \u00a0dado que s\u00f3lo son objeto de asignaci\u00f3n provisional mientras se distribuyen a las correspondientes entidades territoriales. De esta manera, los beneficiarios de los recursos recaudados son, en cualquier caso, los departamentos y el Distrito Capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n8 solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada “bajo el entendido que la administraci\u00f3n del fondo-cuenta especial en el cual se depositar\u00e1n los recaudos por concepto de los impuesto al consumo de productos extranjeros, debe hacerse de acuerdo con las normas propias del derecho p\u00fablico, lo cual implica que el ejercicio de sus prerrogativas y potestades p\u00fablicas, los reg\u00edmenes de sus actos unilaterales, de su contrataci\u00f3n, sus controles y responsabilidades ser\u00e1n los propios de las entidades estatales, seg\u00fan las leyes especiales sobre dichas materias”. \u00a0<\/p>\n
4.1. Violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n (art. 38) y la autonom\u00eda territorial (art. 287) \u00a0<\/p>\n
No resulta posible afirmar que se vulnere el derecho a la libre asociaci\u00f3n, pues no vincularse a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no conduce a la \u00a0imposibilidad de participar en la toma de decisiones sobre el recaudo de los tributos. El recaudo de los tributos as\u00ed como su distribuci\u00f3n, no son materias que pueda definir la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. Se trata de asuntos regulados en la ley. Las funciones atribuidas a la Federaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el impuesto administrado a trav\u00e9s del Fondo Cuenta al que alude la norma demandada, no pueden ejercerse al margen de la ley o en contra de ella. Adicionalmente que su administraci\u00f3n sea objeto de regulaci\u00f3n detenida obedece a que se trata de tributos nacionales cedidos a las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador puede regular y organizar el recaudo as\u00ed como su administraci\u00f3n conforme a la descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Violaci\u00f3n del principio de legalidad (art. 121) y del mandato impuesto a las autoridades p\u00fablicas de actuar con sujeci\u00f3n a la moralidad administrativa y al inter\u00e9s p\u00fablico (art. 209) \u00a0<\/p>\n
4.2.1. No s\u00f3lo los recursos objeto de recaudo sino tambi\u00e9n las funciones que se encuentran atribuidas a la Federaci\u00f3n, pueden considerarse p\u00fablicos. En esa medida le es aplicable lo se\u00f1alado por la Corte en la sentencia C-385 de 2003 y, de esa forma, el ejercicio de las funciones p\u00fablicas se encuentra sometido a \u00a0normas propias del derecho p\u00fablico. De esta manera es procedente que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de la norma demandada bajo el entendido que la administraci\u00f3n de los tributos recaudados debe hacerse de acuerdo con las normas propias del derecho p\u00fablico, lo cual implica que el ejercicio de sus prerrogativas y potestades p\u00fablicas, los reg\u00edmenes de sus actos unilaterales, de su contrataci\u00f3n, sus controles y responsabilidades ser\u00e1n los propios de las entidades estatales, seg\u00fan las leyes especiales sobre dichas materias. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Adicionalmente no es posible afirmar que la norma demandada confiera un privilegio injustificado, dado que la Federaci\u00f3n y la Asamblea deben limitarse a cumplir funciones administrativas regladas por la ley en el marco de un proceso de descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n. De hecho, diferentes disposiciones de la ley 223 de 1995, de la ley 1150 de 2003 as\u00ed como de los Decretos 1640 y 2141 de 1996, se ocupan de regular el ejercicio de las funciones de la Federaci\u00f3n respecto del Fondo-Cuenta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Violaci\u00f3n de las condiciones constitucionales de atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares (art. 210) \u00a0<\/p>\n
Resulta incorrecto y desafortunado sostener que la ley no establece las condiciones con arreglo a las cuales se deben ejercer las funciones atribuidas a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos en la ley 223 de 1995 y a la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde Distrital. En efecto, esa afirmaci\u00f3n desconoce lo previsto en los art\u00edculos 190, 191, 196, 213, 216, 217 y 224 de la referida ley, los Decretos 1640 y 2141 de 1996 y la ley 1150 de 2007. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n de decretar auxilios y donaciones a favor de personas jur\u00eddicas de derecho privado (art. 355) \u00a0<\/p>\n
La sola circunstancia de depositar los recursos en el Fondo-Cuenta administrado por la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no implica una donaci\u00f3n o auxilio, dado que ello se hace \u00fanicamente con el prop\u00f3sito de ser distribuidos entre las entidades territoriales respectivas y, adicionalmente, no forman parte de su patrimonio. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del art\u00edculo 224 de la Ley 223 de 1995, \u00a0atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddico-constitucionales \u00a0<\/p>\n
El demandante plantea diferentes cargos que pueden ser agrupados a partir de la formulaci\u00f3n de tres problemas constitucionales. Ellos son los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00bfSe desconoce (i) la autonom\u00eda de los departamentos y del Distrito Capital protegida por el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n as\u00ed como (ii) su libertad de asociaci\u00f3n reconocida en el art\u00edculo 38 de la Carta Pol\u00edtica, al establecer un sistema de administraci\u00f3n del recaudo del impuesto al consumo de productos extranjeros consistente en incorporar al presupuesto de la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos- el Fondo constituido por tal tributo y se\u00f1alar que asuntos relativos a la administraci\u00f3n, la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribuci\u00f3n de los recursos, ser\u00e1n definidos por la mayor\u00eda absoluta de la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00bfSe desconoce el principio de legalidad, el principio de moralidad administrativa o la autorizaci\u00f3n constitucional de asignar funciones p\u00fablicas a particulares como consecuencia de la atribuci\u00f3n a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, sometida a las reglas del derecho privado-, la funci\u00f3n de administrar el recaudo del impuesto al consumo de productos extranjeros? \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00bfConstituye una infracci\u00f3n del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe el otorgamiento de auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, la incorporaci\u00f3n al presupuesto de la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos- \u00a0del Fondo Cuenta del impuesto al consumo de productos extranjeros? \u00a0<\/p>\n
3. Cargo 1\u00ba: vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda de los departamentos y del Distrito Capital (CP, art 287) y de su libertad de asociaci\u00f3n (CP, art 38) \u00a0<\/p>\n
3.1. La naturaleza jur\u00eddica de los recursos del Fondo Cuenta Especial regulado en la disposici\u00f3n demandada: distinci\u00f3n constitucional entre fuentes end\u00f3genas y ex\u00f3genas \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Esa tipolog\u00eda fue formulada de manera temprana por la Corte y explicada cuidadosamente en la sentencia C-219 de 1997, en cuyo fundamento jur\u00eddico 22 la Corte aludi\u00f3 a la diferenciaci\u00f3n, indicando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Las entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento – recursos de cr\u00e9dito -, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este cap\u00edtulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas y compensaciones, los recursos transferidos a t\u00edtulo de cofinanciaci\u00f3n y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, dise\u00f1e el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que, como ser\u00e1 estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias – impuestos, tasas y contribuciones – propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador.” \u00a0<\/p>\n
(subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
3.1.3. C\u00f3mo distinguir entre recursos de fuente ex\u00f3gena y recursos de fuente end\u00f3gena? Dijo en la sentencia citada:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al legislador definir en qu\u00e9 casos un determinado tributo constituye una fuente ex\u00f3gena o end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el int\u00e9rprete debe acudir, necesariamente, al texto de las normas que integran el r\u00e9gimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en algunos casos, el criterio formal es insuficiente, pues puede ocurrir que el legislador hubiere omitido indicar, de manera expresa, a qu\u00e9 entidad pertenece el tributo o, que el r\u00e9gimen legal que ha sido dise\u00f1ado contradiga, materialmente, la prescripci\u00f3n formal. Para llenar el vac\u00edo, en el primer caso, o para resolver la contradicci\u00f3n, en el segundo, resultar\u00e1 entonces indispensable acudir a otros criterios, como el criterio org\u00e1nico o el material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El criterio org\u00e1nico es de suma utilidad a la hora de determinar si un tributo constituye una fuente de recursos propios de las entidades territoriales o, si por el contrario, se trata de una fuente tributaria ex\u00f3gena. En este caso, basta con identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo r\u00e9gimen tributario, es suficiente la intervenci\u00f3n del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participaci\u00f3n de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elecci\u00f3n popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. art. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n de un tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad. Sin embargo, la regla no es similar en el caso inverso. Efectivamente, no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, este constituir\u00e1 una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Existen casos en los que el legislador ha establecido integralmente el r\u00e9gimen de un tributo y, no obstante, este es la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a \u00e9stas. Esta conclusi\u00f3n se alcanza f\u00e1cilmente si se apela a un criterio material o sustantivo. En efecto, el criterio material, permite afirmar que, en principio, una fuente tributaria constituye una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n cuando el producto recaudado dentro de la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma – y no al presupuesto general de la Naci\u00f3n -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que pueda verificarse ning\u00fan factor sustantivo – como, por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos – que permita suponer que se trata de un tributo nacional. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la naci\u00f3n y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a la virtual contradicci\u00f3n entre una definici\u00f3n formal y el contenido material del r\u00e9gimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 228 de la Carta – predominio del derecho sustancial – si \u00e9ste se cobra, previa autorizaci\u00f3n legal, en virtud de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico – en la jurisdicci\u00f3n propia del \u00f3rgano de representaci\u00f3n de que se trate y, adem\u00e1s, el recaudo, dentro de esa jurisdicci\u00f3n, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, as\u00ed la propia ley diga lo contrario.” \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Con fundamento en estos criterios la jurisprudencia constitucional se ha ocupado de identificar la naturaleza de los recursos y, a partir de ello, ha determinado la intensidad del control constitucional que surge del mayor o menor poder de intervenci\u00f3n de Congreso o del grado de autonom\u00eda territorial. Dijo la Corte en la ya citada sentencia: \u00a0<\/p>\n
“Como ser\u00e1 estudiado, la respuesta a este interrogante es de fundamental importancia para resolver problemas que emergen de las relaciones fiscales intergubernamentales en un modelo de estado unitario con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. En efecto, el alcance de la actuaci\u00f3n del poder nacional en las finanzas de las entidades territoriales, depender\u00e1, en buena medida, de la definici\u00f3n previa sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. As\u00ed, la injerencia del poder central en la configuraci\u00f3n, el manejo o la destinaci\u00f3n de fuentes de financiaci\u00f3n que no pertenecen a la entidad territorial o de sus frutos – verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos – podr\u00e1 ser m\u00e1s intensa que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiaci\u00f3n o recursos propios de tales entidades”. (subraya fuera del original) \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se presentar\u00e1n algunas de las decisiones m\u00e1s importantes de la Corte en la materia, aludiendo a la mayor o menor severidad del examen constitucional adelantado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Control constitucional de la legislaci\u00f3n regulatoria de recursos de fuentes end\u00f3genas y ex\u00f3genas de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
3.2.1. En la sentencia C-219 de 1997, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que resultaba inconstitucional el art\u00edculo 236 de la ley 223 de 1995 al establecer la obligaci\u00f3n de destinar un porcentaje del impuesto de registro para el cubrimiento de servicios de salud y atenci\u00f3n de obligaciones pensionales. En su decisi\u00f3n estableci\u00f3 que se trataba de un impuesto de propiedad de los departamentos y, en consecuencia, las posibilidades de intervenci\u00f3n del legislador eran ciertamente limitadas. Con fundamento en ello concluy\u00f3 que a pesar de que la destinaci\u00f3n persegu\u00eda prop\u00f3sitos constitucionales relevantes, no se encontraba fundamentada en la necesidad de proteger derechos de la naci\u00f3n o asegurar su estabilidad econ\u00f3mica y, por ello, no se encontraba justificada9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Posteriormente, en la sentencia C-720 de 1999 al establecer la constitucionalidad de algunos apartes del art\u00edculo 146 de la ley 488 de 1998 que contemplaban la destinaci\u00f3n de un porcentaje de los recursos provenientes del impuesto a veh\u00edculos -que la Corte calific\u00f3 como nacional cedido a los departamentos10- para el funcionamiento de Consejos Regionales de Planificaci\u00f3n, concluy\u00f3 que esa destinaci\u00f3n (i) persegu\u00eda un prop\u00f3sito constitucional valioso en tanto a trav\u00e9s de tales consejos se impulsaba la regionalizaci\u00f3n y los principios de concurrencia y coordinaci\u00f3n y, adicionalmente, (ii) los beneficios de su funcionamiento se proyectaban sobre el departamento11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3. En la sentencia C-897 de 1999 se examin\u00f3 si resultaba constitucional que el art\u00edculo 126 de la ley 488 de 1998 estableciera que los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina y al ACPM se destinaran a \u00a0los fines establecidos en las leyes que regulan la materia. Luego de establecer que algunos de los recursos resultantes de la sobretasa eran territoriales, al paso que otros eran nacionales cedidos a las entidades territoriales12, concluy\u00f3 que la referencia a la destinaci\u00f3n establecida en la ley era constitucional s\u00f3lo respecto de los segundos. Sentenci\u00f3 entonces: \u00a0<\/p>\n
“Lo anterior permite afirmar que la expresi\u00f3n demandada aplicada al porcentaje de los recursos de la sobretasa al ACPM cedidos a las entidades territoriales (50%), que son objeto de titularizaci\u00f3n, no contraviene la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, trat\u00e1ndose de una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, nada obsta para que el legislador establezca su destinaci\u00f3n, siempre y cuando la misma responda un inter\u00e9s que razonablemente pueda predicarse de las mencionadas entidades y que, al mismo tiempo, tenga relevancia nacional.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. En la sentencia C-089 de 2001 la Corte resolvi\u00f3 las objeciones gubernamentales formuladas en contra de un proyecto de ley por el cual “se autoriza la emisi\u00f3n de la estampilla Universidad Distrital Francisco Jos\u00e9 de Caldas – 50 a\u00f1os”. Una de las impugnaciones consist\u00eda en se\u00f1alar que se desconoc\u00eda la autonom\u00eda de las entidades territoriales al establecer la destinaci\u00f3n de los recursos que se recaudar\u00edan por concepto de la emisi\u00f3n de la estampilla. Luego de afirmar que se trataba de una fuente end\u00f3gena de recursos para el departamento, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la regulaci\u00f3n objetada no desconoc\u00eda la autonom\u00eda en tanto la medida pretend\u00eda hacerle frente a un problema que trascend\u00eda el plano local y que se encontraba motivado por la necesidad de asegurar la sostenibilidad de la Universidad Distrital. Precisado que ese fin pod\u00eda justificar la medida, la Corte advirti\u00f3 que las disposiciones objetadas superaban las exigencias adscritas al principio de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5. En la sentencia C-533 de 2005 la Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad de una disposici\u00f3n de la ley 812 de 2003 que establec\u00eda que los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinar\u00edan como m\u00ednimo en un 50% a la construcci\u00f3n, mantenimiento y conservaci\u00f3n de las v\u00edas urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Tal conclusi\u00f3n tuvo como punto de partida la indicaci\u00f3n de que tales recursos proven\u00edan de una fuente end\u00f3gena, de manera tal que la intervenci\u00f3n en su destinaci\u00f3n deb\u00eda obedecer a razones constitucionalmente significativas relacionadas, por ejemplo, con la preservaci\u00f3n de la estabilidad econ\u00f3mica de la naci\u00f3n. Adem\u00e1s de ello la Corte estableci\u00f3 que la restricci\u00f3n que a la autonom\u00eda de las entidades territoriales causaba una disposici\u00f3n como la demandada, habr\u00eda de superar las exigencias m\u00ednimas de proporcionalidad. En esa direcci\u00f3n sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“As\u00ed las cosas no est\u00e1ndose en presencia de una situaci\u00f3n en la que se haga necesario proteger la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la \u00a0restricci\u00f3n a la autonom\u00eda territorial mediante la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de recursos de propiedad de las entidades territoriales \u00a0no resulta \u00a0necesaria, \u00a0-y por tanto tampoco \u00fatil ni proporcionada- al fin constitucional que el legislador busca alcanzar -a saber la cofinanciaci\u00f3n de proyectos de infraestructura vial-, ha de concluirse en armon\u00eda con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia (…) que en el presente caso el Legislador desconoci\u00f3 la autonom\u00eda de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios (art. 1 y 287 C.P.) (…)”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6. En el proceso que dio lugar a la sentencia C-925 de 2006 se cuestionaba la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la ley 1005 de 2006 que establec\u00eda que la renovaci\u00f3n de las actuales licencias de conducci\u00f3n expedidas legalmente no tendr\u00e1 costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez.”. Una de las razones invocadas para atacar la referida disposici\u00f3n indicaba que ella restring\u00eda de manera inaceptable el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. La Corte se\u00f1al\u00f3 que el valor que en condiciones normales se cobrar\u00eda para la expedici\u00f3n de la licencia, corresponde a una tasa que pertenece a las entidades territoriales y, en consecuencia, se trata de una fuente end\u00f3gena de recursos. A partir de esta premisa, y luego de recordar que al ser ello as\u00ed el margen de acci\u00f3n del Legislador para regular la materia se reduc\u00eda de manera importante, advirti\u00f3 que conforme a su jurisprudencia es posible restringir el poder de decisi\u00f3n de la entidad territorial, solo si (1) se invoca una raz\u00f3n constitucional suficiente para la intervenci\u00f3n lo que ocurre cuando (1.1) la Constituci\u00f3n lo establece expresamente, (1.2) la medida resulta indispensable para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional. (1.3) la intervenci\u00f3n es conveniente para mantener la estabilidad econ\u00f3mica interna y externa y (1.4) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida as\u00ed lo exigen, por trascender el \u00e1mbito simplemente local o regional. Adicionalmente y por no resultar suficiente la b\u00fasqueda de tales prop\u00f3sitos, la medida correspondiente debe resultar (2) id\u00f3nea, (3) necesaria y (4) estrictamente proporcionada. Con fundamento en tal metodolog\u00eda la Corte destac\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada no se opon\u00eda al texto de la Constituci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“(…) Advierte la Corte que si bien esta restricci\u00f3n involucra la imposibilidad que las entidades territoriales perciban, en un caso particular y concreto, rentas de las que son titulares, tal disposici\u00f3n no configura un tratamiento desproporcionado en contra del grado de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales. \u00a0 Esta conclusi\u00f3n se sustenta en considerar que, en primer lugar, la naturaleza jur\u00eddica de las licencias de conducci\u00f3n se inscribe en la articulaci\u00f3n entre el car\u00e1cter nacional de las normas sobre tr\u00e1nsito terrestre y las competencias que tienen las entidades territoriales para expedir los documentos que acreditan la capacidad para conducir veh\u00edculos. \u00a0En ese sentido, la aplicaci\u00f3n de los principios de Estado unitario (Art. 1 C.P.) y de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (Art. 288 C.P.), hace inferir que no s\u00f3lo resulta leg\u00edtimo, sino necesario, que las entidades territoriales participen en la financiaci\u00f3n, con base en los recursos que administran, en la prestaci\u00f3n de un servicio que, como es el caso de la expedici\u00f3n de las licencias de conducci\u00f3n, tiene car\u00e1cter nacional.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.7. En la sentencia C-1183 de 2008, al resolver la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno en contra de una disposici\u00f3n que asignaba el control y vigilancia de la inversi\u00f3n del producto del impuesto al consumo del cigarrillo -impuesto departamental- al Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes), por considerarla contraria al principio de autonom\u00eda, la Corte consider\u00f3 que tal disposici\u00f3n no desconoc\u00eda tal principio dado que, no obstante tratarse de la regulaci\u00f3n de recursos provenientes de una fuente end\u00f3gena, exist\u00edan razones constitucionales suficientes para la intervenci\u00f3n de la Naci\u00f3n en su vigilancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal afirmaci\u00f3n fue as\u00ed fundamentada por este Tribunal:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Al respecto, la Corte en varias sentencias ha establecido criterios para determinar la constitucionalidad de una \u00a0intervenci\u00f3n del legislador \u00a0en materia de recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, haciendo \u00e9nfasis en el car\u00e1cter excepcional \u00a0de dicha posibilidad. Sobre el particular ha dicho esta Corporaci\u00f3n que la misma se da solo en las siguientes circunstancias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Cuando (i) lo se\u00f1ala expresamente la Constituci\u00f3n; (ii) es necesario proteger el patrimonio de la Naci\u00f3n, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para mantener la estabilidad econ\u00f3mica interna y externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida as\u00ed lo exigen por trascender el \u00e1mbito simplemente local o regional” (…). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que el impuesto sobre el cigarrillo es un gravamen del orden departamental, tal y como lo examin\u00f3 la Corte en sentencia C- 908 de 2007, es decir, se trata de una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales, raz\u00f3n por la cual la intervenci\u00f3n del legislador en cuanto al control y vigilancia sobre la inversi\u00f3n de la misma debe encontrarse justificada constitucionalmente, situaci\u00f3n que se presenta por cuanto el art\u00edculo 52 Superior faculta al Estado a fomentar “estas actividades e inspeccionar\u00e1, vigilar\u00e1 y controlar\u00e1 las organizaciones deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deber\u00e1n ser democr\u00e1ticas”. En otras palabras, la disposici\u00f3n objetada constituye uno de esos casos excepcionales en los cuales el legislador puede intervenir en el empleo de una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de una entidad territorial, por cuanto se persigue un fin constitucional cual es garantizar la pr\u00e1ctica del deporte.” \u00a0<\/p>\n
3.2.8. En la Sentencia C-321 de 2009 la Corte examin\u00f3 diferentes objeciones gubernamentales formuladas en contra de un proyecto de ley que regulaba asuntos relativos a multas impuestas como consecuencia de infracciones de tr\u00e1nsito. Una de ellas se refer\u00eda a una disposici\u00f3n que establec\u00eda que \u00a0“a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un per\u00edodo de doce (12) meses, todos los conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tr\u00e1nsito podr\u00e1n acogerse al descuento previsto en el presente art\u00edculo”. La Corte consider\u00f3 que se trataba de recursos cuyo recaudo ten\u00eda origen en una fuente ex\u00f3gena, lo que supon\u00eda que el Congreso pod\u00eda intervenir ampliamente en su regulaci\u00f3n. A efectos de se\u00f1alar que la objeci\u00f3n era infundada explic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Pues bien, esta intervenci\u00f3n del legislador nacional en una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales, como lo son los recursos provenientes del pago de multas de tr\u00e1nsito, se ajusta \u00a0a la Constituci\u00f3n. En efecto, baste con se\u00f1alar que la norma busca un objetivo constitucionalmente admisible como lo es mejorar el recaudo del pago por concepto de multas de tr\u00e1nsito, mediante la previsi\u00f3n de un conjunto de est\u00edmulos econ\u00f3micos al infractor, relacionados con la celeridad con que cancele sus sanciones.” \u00a0<\/p>\n
3.2.9. Las providencias antes mencionadas permiten identificar algunos lineamientos metodol\u00f3gicos aplicables cuando se adelanta el examen constitucional de medidas legislativas que tienen como efecto regular aspectos de los recursos que financian la gesti\u00f3n a cargo de las entidades territoriales. Las decisiones de la Corte evidencian un importante esfuerzo por articular, en esta espec\u00edfica materia, el principio unitario y el principio auton\u00f3mico que, sin lugar a dudas, son definitorios del modelo constitucional vigente. Una s\u00edntesis de tal evoluci\u00f3n puede formularse a partir de las siguientes proposiciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.9.1. La Constituci\u00f3n reconoce a favor de las entidades territoriales un derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, as\u00ed como un derecho a participar en las rentas nacionales. Este derecho, que constituye una expresi\u00f3n de la exigencia de otorgar suficiente autonom\u00eda a las entidades territoriales, encuentra como l\u00edmites generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para establecer las rentas nacionales y definir contribuciones fiscales y parafiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.9.2. El grado de amplitud de la autonom\u00eda fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relaci\u00f3n directa con la naturaleza ex\u00f3gena o end\u00f3gena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial13. En esa direcci\u00f3n, si los recursos provienen de una fuente ex\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acci\u00f3n al legislador para intervenir en la regulaci\u00f3n de los recursos, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente end\u00f3gena, el grado de autonom\u00eda de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervenci\u00f3n del Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la intervenci\u00f3n legislativa, en relaci\u00f3n con los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas, es m\u00e1s exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes ex\u00f3genas14. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.9.3. As\u00ed, seg\u00fan se trate de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas, el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan su r\u00e9gimen de administraci\u00f3n o destino ser\u00e1 m\u00e1s o menos exigente. Conforme a la jurisprudencia de \u00a0este Tribunal, la constitucionalidad de una intervenci\u00f3n en la destinaci\u00f3n o administraci\u00f3n de recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas s\u00f3lo ser\u00e1 constitucionalmente admisible si, adem\u00e1s de buscar una finalidad especialmente relevante -imperiosa-, resulta adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzarla. Por el contrario si se trata de una intervenci\u00f3n legislativa en la administraci\u00f3n o destinaci\u00f3n de recursos provenientes de una fuente ex\u00f3gena, \u00a0basta que la medida legislativa persiga una finalidad constitucional importante y, adicionalmente, que la regulaci\u00f3n no prive a la entidad territorial de los recursos arbitrados para el desarrollo de las funciones a su cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. La naturaleza de los recursos que componen el fondo establecido en el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Conforme se se\u00f1al\u00f3 atr\u00e1s (fundamento jur\u00eddico 3.1.), la identificaci\u00f3n del car\u00e1cter end\u00f3geno o ex\u00f3geno se hace a partir de los criterios formal, org\u00e1nico o material. Sin embargo tal y como lo ha admitido esta Corporaci\u00f3n y lo demuestra la pr\u00e1ctica \u00a0judicial, en muchas oportunidades estos criterios pueden enfrentarse. En la sentencia C-720 de 1999, advirtiendo esa posibilidad, la Corte Constitucional formul\u00f3 un juicio para la identificaci\u00f3n del car\u00e1cter end\u00f3geno o ex\u00f3geno. Fue presentado en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“(…) En aquellos casos en los cuales la aplicaci\u00f3n de los distintos criterios ofrezca soluciones contradictorias, debe darse prelaci\u00f3n al derecho sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador. En especial, la Corte considera que en casos de conflicto e incertidumbre el criterio org\u00e1nico constituye el criterio definitorio fundamental. En consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva obligaci\u00f3n tributaria es necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ning\u00fan elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n. (…)” \u00a0<\/p>\n
3.3.2. El examen de la regulaci\u00f3n del impuesto al consumo de productos extranjeros permite concluir que los recursos que de \u00e9l provienen tienen una fuente ex\u00f3gena. Conforme a ello puede se\u00f1alarse que los recursos que son aportados al Fondo Cuenta al que alude la norma demandada, no son propios de los Departamentos o del Distrito Capital. Para fundamentar esta afirmaci\u00f3n concurren varias razones que la Corte expone a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2.1. Es necesario se\u00f1alar que, de acuerdo con la ley 223 de 1995, el art\u00edculo 224 demandado es una disposici\u00f3n com\u00fan (a) al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, (b) al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y (c) al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Sin embargo respecto de cada uno de ellos la ley ha establecido reglas diferentes y por ello la determinaci\u00f3n de su car\u00e1cter ex\u00f3geno o end\u00f3geno demanda razonamientos separados. \u00a0<\/p>\n
3.3.2.2. Desde una perspectiva formal15, el art\u00edculo 185 de la ley 223 de 1995 estableci\u00f3 que el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcoh\u00f3licas16 es de propiedad de la Naci\u00f3n y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. Cabe se\u00f1alar, en este punto, que art\u00edculo 212 de la ley 223 de 1995 establece que el Distrito Capital es titular del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de procedencia extranjera. La ley, sin embargo, no alude a la titularidad de las rentas en ninguna otra disposici\u00f3n. Conforme a ello cabr\u00eda se\u00f1alar que, desde una perspectiva formal, la naturaleza de la renta s\u00f3lo estar\u00eda clara en el caso del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcoh\u00f3licas -fuente ex\u00f3gena- y en el caso del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el Distrito Capital -fuente end\u00f3gena-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2.3. Conforme al criterio org\u00e1nico17, puede se\u00f1alarse que para el perfeccionamiento del r\u00e9gimen tributario no se requiere la intervenci\u00f3n de ning\u00fan \u00f3rgano del orden territorial, dado que todos los elementos requeridos para la configuraci\u00f3n del tributo han sido establecidos por la ley. As\u00ed, para el caso del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos la ley 223 de 1995 establece, entre otros aspectos referidos al tributo, el hecho generador (art. 186), los sujetos pasivos (art. 187), la base gravable (art. 189), las condiciones de causaci\u00f3n (art. 188) as\u00ed como la tarifa aplicable (art. 190)18. Adicionalmente y confirmando la naturaleza ex\u00f3gena de esta fuente de recursos, el art\u00edculo 193 establece una prohibici\u00f3n, dirigida a los Departamentos y al Distrito Capital, de expedici\u00f3n de reglamentaciones sobre la materia. En consonancia con tal prohibici\u00f3n, establece que tal gravamen se regir\u00e1 \u00edntegramente por lo dispuesto en la presente Ley, por los reglamentos que en su desarrollo profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento se\u00f1aladas en el Estatuto Tributario, con excepci\u00f3n del per\u00edodo gravable. En esa direcci\u00f3n, tambi\u00e9n el art\u00edculo 192 de la ley 223 de 1995 establece que las entidades territoriales no podr\u00e1n gravar la producci\u00f3n, importaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo referido, con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepci\u00f3n del impuesto de industria y comercio. \u00a0<\/p>\n
3.3.2.4. Igual conclusi\u00f3n cabe formular, desde una perspectiva del criterio org\u00e1nico, respecto del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Respecto del primero, la ley regula de manera completa lo relativo al hecho generador (art. 202), a los sujetos pasivos (art. 203), a su causaci\u00f3n (art. 204), a la base gravable (art. 205)19 y a las tarifas (art. 206)20. En relaci\u00f3n con el segundo se establece la regulaci\u00f3n de los mismos aspectos entre los art\u00edculos 207 y 211 estableciendo; adicionalmente, una regulaci\u00f3n particular en el art\u00edculo 212 en relaci\u00f3n con el Distrito Capital21. Incluso respecto de estas dos modalidades del impuesto al consumo, se establece una regulaci\u00f3n amplia relacionada con el per\u00edodo gravable, la declaraci\u00f3n y el pago (art. 213), con la fijaci\u00f3n de una prohibici\u00f3n a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, \u00e1reas metropolitanas, territorios ind\u00edgenas, regi\u00f3n, provincias y a cualquiera otra forma de divisi\u00f3n territorial que se llegare a crear con posteridad a la expedici\u00f3n de la presente ley, de gravar la producci\u00f3n, importaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y venta de los productos gravados con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepci\u00f3n del impuesto de industria y comercio, con la existencia de obligaciones (art. 214), con las \u00a0obligaciones de los responsables o sujetos pasivos (art. 215), con la forma de distribuir los recaudos del Fondo Cuenta (art. 217) y con la indicaci\u00f3n de que la fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n oficial, discusi\u00f3n, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo es de competencia de los departamentos y del distrito capital (art. 221) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2.5. La Corte considera, adicionalmente, que el momento de causaci\u00f3n del tributo permite constatar, a la luz de una perspectiva material, el car\u00e1cter ex\u00f3geno de la fuente de los recursos que integran el Fondo Cuenta. En efecto, el impuesto se causa en el momento en que los productos se introducen al pa\u00eds. De esta manera la distribuci\u00f3n de los recursos entre las diferentes entidades territoriales se produce con posterioridad al momento en que ha surgido la obligaci\u00f3n tributaria y, por ello puede sostenerse, que se trata de un impuesto nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2.6. De acuerdo con lo expuesto cabe se\u00f1alar que, salvo lo previsto para el caso del impuesto consumo de cigarrillos y tabaco elaborado -de procedencia extranjera y en relaci\u00f3n con el Distrito Capital-, los tres criterios coinciden en se\u00f1alar que los recursos percibidos constituyen una fuente ex\u00f3gena de las entidades territoriales. Para la Corte es tambi\u00e9n procedente calificar as\u00ed la fuente \u00a0del impuesto de consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de procedencia extranjera en relaci\u00f3n con el distrito capital, si se tiene en cuenta que los criterios org\u00e1nicos y materiales se oponen a estimar que se trate de recursos propios. En efecto, conforme a la descripci\u00f3n que de la regulaci\u00f3n de los impuestos se ha presentado la configuraci\u00f3n del gravamen, no requiere la intervenci\u00f3n de ninguna de las autoridades del Distrito Capital -criterio org\u00e1nico- y, adicionalmente, la obligaci\u00f3n tributaria surge al momento de introducir los productos al pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas y atendiendo que se trata de un impuesto cedido por la Naci\u00f3n puede concluirse sin duda alguna que se trata de una fuente de naturaleza ex\u00f3gena. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.3. Las anteriores consideraciones permiten se\u00f1alar que el Congreso cuenta con un extendido margen de configuraci\u00f3n para establecer las reglas aplicables al impuesto al consumo de productos extranjeros y, en esa medida, el control constitucional a cargo de esta Corporaci\u00f3n debe desplegarse con menor intensidad, limit\u00e1ndose a establecer que la disposici\u00f3n demandada no desconozca de manera abierta una regla constitucional espec\u00edfica o no se revele claramente caprichosa o irrazonable, en los t\u00e9rminos precisados por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
3.4. Inexistencia de violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Debe la Corte preguntarse si la determinaci\u00f3n incorporada en el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 constituye o no una regulaci\u00f3n que afecte la autonom\u00eda de los departamentos y el Distrito Capital. Atendiendo que se trata de recursos provenientes de una fuente ex\u00f3gena la Corte debe identificar si el r\u00e9gimen establecido en esa disposici\u00f3n para el recaudo y administraci\u00f3n del impuesto al consumo de productos extranjeros, persigue una finalidad constitucional importante que, a su vez, no desconozca los intereses de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Esta consideraci\u00f3n fue expuesta con claridad por la Corte Constitucional en la sentencia C-720 de 1999 en la que indic\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Las rentas cedidas anticipadamente a las entidades territoriales son rentas creadas en virtud de una decisi\u00f3n pol\u00edtica del nivel central de gobierno que no constituyen, estrictu sensu, recursos propios de las entidades territoriales. En consecuencia, como fue explicado anteriormente (ver supra F.J. 10) el legislador puede intervenir en el proceso de asignaci\u00f3n de las mencionadas rentas, mientras persiga un fin constitucionalmente importante directamente relacionado con los intereses propios de la entidad territorial beneficiada, y siempre que no afecte, de manera desproporcionada, la autonom\u00eda de las entidades territoriales en cuya jurisdicci\u00f3n se realiza el recaudo. \u00a0<\/p>\n
(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede la Corte a estudiar si la intervenci\u00f3n del legislador en la destinaci\u00f3n de un porcentaje del impuesto nacional de veh\u00edculos cedido en parte a los departamentos re\u00fane los requisitos mencionados. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n parcialmente demandada cede a los departamentos el 80% del total recaudado en la respectiva jurisdicci\u00f3n por concepto del impuesto nacional de veh\u00edculos. No obstante, se\u00f1ala que el 4% del porcentaje cedido debe ser girado al Corpes respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ha quedado establecido, la ley puede intervenir en la destinaci\u00f3n de un porcentaje de las rentas cedidas anticipadamente a las entidades territoriales. No obstante, dado que dicha intervenci\u00f3n restringe la autonom\u00eda de las entidades territoriales, s\u00f3lo ser\u00e1 admisible si persigue un objetivo constitucionalmente deseable, directamente vinculado a los genuinos intereses de la respectiva entidad territorial.”22 \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Al examinar la disposici\u00f3n demandada y considerando lo indicado por las diferentes intervenciones durante el proceso de constitucionalidad, para esta Corporaci\u00f3n es claro que el r\u00e9gimen particular sobre el recaudo y distribuci\u00f3n de los recursos a trav\u00e9s del Fondo que se crea y se incorpora al presupuesto de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, persigue un prop\u00f3sito constitucional relevante: pretende establecer un mecanismo eficiente de recaudo que evite -tal y como podr\u00eda ocurrir atendiendo la complejidad de tal proceso- actividades de evasi\u00f3n en su pago, sin desconocer el derecho de las entidades territoriales a percibir los recursos del recaudo ni su empleo conforme con lo previsto en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4. Este prop\u00f3sito constituye una expresi\u00f3n del principio de eficiencia del sistema tributario. En efecto tal y como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional “la imposici\u00f3n de medidas conducentes a controlar la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n incrementan la eficiencia del sistema tributario al tiempo que fomentan la equidad tributaria.”23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.5. Adicionalmente la Corte constata que el objetivo constitucional perseguido no desconoce los intereses de las entidades territoriales en tanto, de una parte, la disposici\u00f3n prev\u00e9 la participaci\u00f3n de los Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital en las determinaciones m\u00e1s importantes relativas a la \u00a0administraci\u00f3n \u00a0de \u00a0los \u00a0recursos \u00a0y, \u00a0de \u00a0otra, \u00a0porque \u00a0los \u00a0recursos \u00a0deben \u00a0ser transferidos por el Fondo de manera \u00e1gil a cada una de las entidades territoriales, \u00a0de conformidad con las declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.6. Es importante destacar que respecto de los intereses de los Departamentos y del \u00a0Distrito \u00a0Capital, \u00a0en \u00a0los \u00a0art\u00edculos \u00a0199 \u00a0y \u00a0221 \u00a0de \u00a0la \u00a0referida \u00a0ley \u00a0223 de \u00a01995 \u00a0se \u00a0prev\u00e9 \u00a0que la fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este Cap\u00edtulo es de competencia de los Departamentos, y del Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, competencia que se ejercer\u00e1 a trav\u00e9s de los \u00f3rganos encargados de la administraci\u00f3n fiscal. Cabe advertir, en todo caso, que los recursos administrados por el Fondo as\u00ed como los rendimientos que de ellos se deriven, deben orientarse al cumplimiento de la finalidad que tienen los impuestos y, en esa medida, beneficiar directamente a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
3.4.7. As\u00ed las cosas, la Corte estima que la regulaci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995 se encuentra evidentemente amparada en el margen de acci\u00f3n reconocido al Legislador para regular la destinaci\u00f3n y administraci\u00f3n de recursos que provienen de una fuente ex\u00f3gena. Al margen de que pudieran existir otras alternativas para la administraci\u00f3n o recaudo de los recursos que por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros se causan, la elecci\u00f3n Legislativa no implica una afectaci\u00f3n del \u00e1mbito de autonom\u00eda constitucionalmente conferido a las entidades territoriales, en tanto la actividad asignada a la Conferencia Nacional de Gobernadores -hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos- no sustrae de tales entidades el ejercicio de una competencia propia25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Inexistencia de vulneraci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional estima que la disposici\u00f3n demandada tampoco conlleva una violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n de las entidades territoriales. Ello es as\u00ed por las siguientes razones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.1. No resulta cierto que la disposici\u00f3n demandada contemple la obligaci\u00f3n de asociarse a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. La referencia a que determinadas decisiones deban ser adoptadas por la Asamblea de Departamentos y del Distrito Capital no implica que se est\u00e9 aludiendo a los integrantes de una asociaci\u00f3n o, al menos, ello no se deduce de la disposici\u00f3n demandada. La incorporaci\u00f3n del Fondo al presupuesto de la denominada Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no implica que los \u00f3rganos de administraci\u00f3n del Fondo coincidan o sean equivalentes a los \u00f3rganos definidos para la administraci\u00f3n del Fondo. De esta manera, la participaci\u00f3n en la Asamblea a la que se refiere la disposici\u00f3n demandada no se traduce en la imposici\u00f3n de un deber de asociarse. Es por ello que la Corte considera del caso se\u00f1alar e insistir que para los fines previstos en el art\u00edculo demandado, todos los Departamentos as\u00ed como el Distrito Capital se encuentran habilitados para participar en dicha Asamblea y adoptar las decisiones que correspondan. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.2. Si se admitiera, en gracia de discusi\u00f3n, que la carga de participar en la Asamblea mencionada en el art\u00edculo 224 constituye una restricci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n, dado que tal participaci\u00f3n ser\u00eda necesaria para decidir sobre asuntos relativos a la administraci\u00f3n, destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribuci\u00f3n de los recursos, la Corte puede afirmar que ella ser\u00eda una restricci\u00f3n constitucionalmente admisible: \u00a0en efecto (i) se trata de la regulaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de una fuente ex\u00f3gena y, en esa medida, el Congreso cuenta con un ampl\u00edsimo poder de intervenci\u00f3n; (ii) la no participaci\u00f3n en la Asamblea no tiene como efecto la anulaci\u00f3n del derecho a percibir los recursos de la entidad territorial correspondiente, dado que tal distribuci\u00f3n se encuentra sometida a reglas legales y reglamentarias claras que implican la imposibilidad de anular el derecho a recibir los recursos; y (iii) las decisiones de la asamblea no se refieren a asuntos relativos a la destinaci\u00f3n de los recursos de las entidades territoriales sino, fundamentalmente, a aspectos administrativos enderezados a asegurar la eficiencia de su recaudo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.3. As\u00ed, ni la ausencia voluntaria de participaci\u00f3n de alguna entidad territorial en la Asamblea afectar\u00eda los intereses financieros de la entidad territorial vinculados, naturalmente, a la obtenci\u00f3n efectiva de los recursos que se derivan del impuesto al consumo de productos extranjeros, de conformidad con el grado de participaci\u00f3n que cada entidad territorial tiene en el monto que finalmente se obtiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.4. En suma, la disposici\u00f3n demandada no obliga a las entidades territoriales involucradas a asociarse ni les impone tal condici\u00f3n para la percepci\u00f3n de los recursos que como departamento o distrito capital les corresponde legalmente, y a\u00fan m\u00e1s, todas se hallan habilitadas para participar en la Asamblea y en las decisiones que le corresponden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cargo 2\u00ba: vulneraci\u00f3n del principio de legalidad (CP, 121, 209, 210) \u00a0<\/p>\n
Por su indudable conexi\u00f3n, la Corte Constitucional estima que resulta procedente examinar conjuntamente los cargos formulados en contra de la disposici\u00f3n demandada (i) por violaci\u00f3n del principio de legalidad, (ii) por infracci\u00f3n de las exigencias constitucionales para atribuir a particulares el ejercicio de funciones p\u00fablicas y (iii) por incumplimiento del deber de sujeci\u00f3n a la moralidad administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, en primer t\u00e9rmino, \u00a0se asigna a una entidad sometida al r\u00e9gimen de derecho privado -en cuya asamblea participan los Gobernadores y el Alcalde del Distrito Capital-, el cumplimiento de funciones que por su naturaleza deber\u00edan sujetarse a normas de derecho p\u00fablico. En segundo lugar, la regulaci\u00f3n demandada implica que los representantes de las entidades territoriales que no se encuentren de acuerdo con las decisiones de la Asamblea terminan sometidas a ellas. Adicionalmente, la norma atacada tiene como resultado el favorecimiento exclusivo de una persona de derecho privado, lo que implica la posible desviaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos a trav\u00e9s del Fondo previsto en el art\u00edculo demandado as\u00ed como la fijaci\u00f3n de un r\u00e9gimen excepcional e indefinido para que la Asamblea pueda determinar las reglas de administraci\u00f3n de los recaudos y de los rendimientos de un impuesto, sin l\u00edmite legal expreso. Finalmente, a disposici\u00f3n acusada implica el otorgamiento de funciones a particulares sin contemplar de manera clara el r\u00e9gimen al cual debe sujetarse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte estas objeciones constituyen la expresi\u00f3n de un desacuerdo general con el alcance del principio de legalidad. De esta manera, la cuesti\u00f3n consiste en establecer si la incorporaci\u00f3n de un Fondo, conformado por los recursos provenientes de un impuesto nacional, al presupuesto de una asociaci\u00f3n sometida a las reglas del derecho privado, implica la violaci\u00f3n del principio de legalidad que gobierna el ejercicio de cualquier funci\u00f3n p\u00fablica y cuyo cumplimiento se erige en una de las expresiones m\u00e1s importantes del principio de moralidad administrativa. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El significado constitucional del principio de legalidad: especial referencia a su condici\u00f3n de deber de sujeci\u00f3n a la ley de aquellos que cumplen funciones p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
4.1.1. La definici\u00f3n de Colombia como un Estado de Derecho implica, entre muchas otras cosas, que la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas debe sujetarse a la prescripci\u00f3n legal. Este deber de sujeci\u00f3n constituye una de las expresiones m\u00e1s importantes del principio de legalidad: implica que el comportamiento que desplieguen los \u00f3rganos del Estado para alcanzar sus fines, debe sujetarse a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuaci\u00f3n26. Ese punto de partida del principio de legalidad encuentra reflejo o concreci\u00f3n (i) en el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n conforme al cual ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley, (ii) en el art\u00edculo 122 que establece que no habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii) en el segundo inciso del art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n que establece que los servidores p\u00fablicos ejercer\u00e1n sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento y (iv) en el art\u00edculo 230 al prever que los jueces, en sus providencias, solo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. El principio de legalidad se articula de manera directa con varias exigencias de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Constituye una de las formas m\u00e1s importantes de aseguramiento de la libertad en tanto impide realizar intervenciones que la restrinjan sino existe una disposici\u00f3n que as\u00ed lo autorice (principio de legalidad como forma de proteger la libertad). Adicionalmente, en tanto la ley a la que se somete el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica ha sido aprobada por \u00f3rganos suficientemente representativos, se asegura el car\u00e1cter democr\u00e1tico del Estado (principio de legalidad como forma de proteger la democracia). Igualmente, el principio de legalidad constituye un referente ineludible a efectos de orientar las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades p\u00fablicas (principio de legalidad como forma de garantizar el ejercicio de control y la atribuci\u00f3n de responsabilidades). \u00a0<\/p>\n
4.1.3. Al delimitar de manera general el principio de legalidad y precisando su alcance en relaci\u00f3n con el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 lo siguiente en la sentencia C-355 de 2008:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“As\u00ed, el principio de legalidad se configura como un elemento esencial del Estado de Derecho, de forma tal que es presupuesto de los otros elementos que lo integran. Este principio surge debido a la confluencia de dos postulados b\u00e1sicos de la ideolog\u00eda liberal: de una parte, la intenci\u00f3n de establecer un gobierno de leyes, no de hombres (governmet of laws, not of men), esto es, “un sistema de gobierno que rechace las decisiones subjetivas y arbitrarias del monarca por un r\u00e9gimen de dominaci\u00f3n objetiva, igualitaria y previsible, basado en normas generales” (…), y de otra, el postulado de la ley como expresi\u00f3n de la soberan\u00eda popular, el principio democr\u00e1tico, seg\u00fan el cual la soberan\u00eda est\u00e1 en cabeza del pueblo y se expresa mediante la decisi\u00f3n de sus representantes, en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad, en palabras sencillas, en sus or\u00edgenes, consisti\u00f3 tan s\u00f3lo en la sujeci\u00f3n de toda actividad estatal a un sistema objetivo, igualitario y previsible de normas jur\u00eddicas de car\u00e1cter general emanadas del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular. Al respecto, no se puede perder de vista que el principio de legalidad ha sido objeto de diferentes construcciones dogm\u00e1ticas, siendo un concepto evolutivo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en algunos casos se consider\u00f3 a la ley como fundamento previo y necesario de toda actividad estatal (vinculaci\u00f3n positiva), en donde siempre se requiere de una ley habilitadora para que aqu\u00e9lla se pueda desarrollar v\u00e1lidamente, o como simple l\u00edmite externo o frontera de las competencias estatales, en la medida en que el Estado puede realizar con discrecionalidad su actividad, salvo en las \u00e1reas en donde exista una regulaci\u00f3n legal (vinculaci\u00f3n negativa). \u00a0<\/p>\n
Una segunda forma de concebir el principio de legalidad implica reconocer que los dem\u00e1s poderes, en ausencia de regulaci\u00f3n constitucional, est\u00e1n sometidos a lo que establezca el legislador. En tal sentido, el principio de legalidad implica la sujeci\u00f3n plena de la administraci\u00f3n, y de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos, a la ley, tanto cuando realiza actos concretos como cuando, en ejercicio de su potestad reglamentaria, establece las normas a las que, en lo sucesivo, ella habr\u00e1 de sujetarse. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe precisar que este segundo entendimiento del principio de legalidad no ri\u00f1e, de manera alguna, con la supremac\u00eda constitucional. En efecto, en un Estado de Derecho, la Constituci\u00f3n es norma jur\u00eddica vinculante, poseyendo todos sus preceptos eficacia normativa. Todas sus normas poseen una espec\u00edfica eficacia directa derivada de su condici\u00f3n de lex superior, esto es, la eficacia condicionante de la validez de todas las normas de rango inferior y de interpretaci\u00f3n de las mismas. De acuerdo con la estructura de cada uno de sus preceptos es posible determinar si se trata de una norma completa, es decir, que no precisa de operaciones de concreci\u00f3n normativa para ser aplicable, como es el caso de las disposiciones sobre derechos fundamentales, as\u00ed como la mayor parte de las organizativas. De igual manera, existen otras normas constitucionales provistas de eficacia inmediata, aunque indirecta, como son los principios que no precisan de desarrollo ni concreci\u00f3n alguna; al ser reglas interpretativas y estructurales, su empleo siempre tiene lugar a prop\u00f3sito de la aplicaci\u00f3n de cualquiera otra norma. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, el principio de legalidad exige que la actividad estatal tenga como fundamento la Constituci\u00f3n, pero el hecho de que todas las normas constitucionales tengan eficacia interpretativa, sean normas jur\u00eddicas superiores y en ese sentido condicionen la validez de todas las disposiciones de rango inferior, no significa que la norma constitucional pueda ser realizada en todos los casos directamente, sin mediaci\u00f3n de la ley, como fundamento de la actividad reglamentaria del Ejecutivo u otras autoridades, ya que, si bien hay normas que son autoejecutables y no precisan mediaci\u00f3n legal, existen otras con distinta eficacia interpretativa, como es el caso de los fines, valores y principios constitucionales” \u00a0<\/p>\n
4.1.4. El significado del principio de legalidad, al menos en lo referido su dimensi\u00f3n de deber de sujeci\u00f3n a la ley por parte de las autoridades p\u00fablicas, puede entonces \u00a0manifestarse de diferentes maneras. Para esta Corporaci\u00f3n, la comprensi\u00f3n constitucional adecuada de esta dimensi\u00f3n implica, de una parte, la prohibici\u00f3n de regulaciones deficientes para el ejercicio de funciones p\u00fablicas27. Seg\u00fan lo anterior, no es admisible que el cumplimiento de funciones p\u00fablicas por parte de las autoridades carezca de una regulaci\u00f3n que oriente y discipline las actividades que con tal prop\u00f3sito se emprendan. Con toso, esta prohibici\u00f3n no implica que ante el ejercicio de cualquier actividad relacionada con el ejercicio de funciones p\u00fablicas, deba contarse con un r\u00e9gimen jur\u00eddico completamente detallado y exhaustivo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es evidente que la identificaci\u00f3n de l\u00edmites entre una regulaci\u00f3n deficiente y una regulaci\u00f3n exhaustiva y detallada del ejercicio de funciones p\u00fablicas, no es en todos los casos clara. Una regulaci\u00f3n resultar\u00e1 deficiente en aquellos eventos en los cuales el ejercicio de las actividades a cargo de la autoridad p\u00fablica titular de la funci\u00f3n carezca de par\u00e1metros que la orienten y permitan prever, con seguridad suficiente, la direcci\u00f3n que puede adoptar la conducta del servidor p\u00fablico que la concreta. La deficiencia de la regulaci\u00f3n legislativa estar\u00e1 determinada tambi\u00e9n en funci\u00f3n del \u00e1rea que se regula, de manera tal que no se podr\u00e1 establecer id\u00e9ntico est\u00e1ndar cuando se trata de regular el ejercicio de la funci\u00f3n de una autoridad judicial en material penal28 o tributaria29, que cuando ello se haga, por ejemplo, respecto de una autoridad municipal en materia de control del espacio p\u00fablico30. As\u00ed mismo, podr\u00e1n existir diferencias respecto del grado de exhaustividad de la regulaci\u00f3n de la funci\u00f3n cuando se trate de entidades p\u00fablicas o cuando se refiere a particulares a quienes se atribuye una funci\u00f3n de tal naturaleza dado que, en el primer caso, existe previamente una regulaci\u00f3n amplia sobre su modo de actuar al paso que, en el segundo, esa regulaci\u00f3n podr\u00eda ser escasa. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.5. Conforme a lo expuesto, cabe se\u00f1alar que el principio de legalidad demanda que el despliegue de las tareas y actividades exigidas para el \u00a0cumplimiento de una funci\u00f3n p\u00fablica por parte de autoridades estatales o de particulares, cuente con una regulaci\u00f3n previa y suficiente que permita identificar de manera adecuada su alcance. Es importante reiterar que, a partir del principio de legalidad, no puede sentarse la exigencia de que la totalidad de las actuaciones p\u00fablicas deban agotarse en las disposiciones jur\u00eddicas. De hecho, la complejidad de las funciones asumidas por el Estado obliga a que un gran n\u00famero de ellas se encuentren establecidas en cl\u00e1usulas generales que atribuyen competencias y establecen par\u00e1metros generales de acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. El cumplimiento de funciones p\u00fablicas por parte de particulares o de entidades descentralizadas que se someten al r\u00e9gimen de derecho privado \u00a0<\/p>\n
4.2.1. La disposici\u00f3n demandada establece que el Fondo Cuenta, compuesto por los recursos del Impuesto al consumo de productos extranjeros, se incorporar\u00e1 al presupuesto de la hoy Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. El demandante as\u00ed como algunos de los intervinientes se\u00f1alan que este es un supuesto de asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares. Por el contrario, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario indica que no es cierta tal premisa si se asume que la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos es una entidad p\u00fablica descentralizada de segundo orden y, en consecuencia, no es relevante en el presente asunto, un cargo referido a la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares. Atendiendo el planteamiento de tales perspectivas y sin perjuicio de las precisiones que m\u00e1s adelante se formular\u00e1n, la Corte considera relevante referirse al r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares y, posteriormente, a la regulaci\u00f3n relativa al ejercicio de funciones p\u00fablicas por parte de asociaciones conformadas por entidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. El inciso segundo del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n establece que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que se\u00f1ale la ley. En estrecha relaci\u00f3n con tal disposici\u00f3n, el art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que la ley determinar\u00e1 el r\u00e9gimen aplicable a los particulares que temporalmente desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas y regular\u00e1 su ejercicio. As\u00ed, \u00a0por ejemplo, el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la seguridad social. De manera espec\u00edfica el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que le corresponde al Estado la fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud por entidades privadas. El art\u00edculo 68 establece que los particulares pueden fundar establecimientos educativos cuyas actividades constituyen la expresi\u00f3n de un servicio p\u00fablico. Adicionalmente el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, al aludir al r\u00e9gimen general de los servicios p\u00fablicos, se\u00f1ala que ellos podr\u00e1n ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.3. En sentencia C-866 de 1999 la Corte aludi\u00f3 al significado constitucional de la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a los particulares, \u00a0indicando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“(…) El Estado social de derecho, a diferencia del Estado liberal cl\u00e1sico, se edifica a partir de los principios de solidaridad y participaci\u00f3n, los cuales cobran vigencia para imponer la cooperaci\u00f3n entre los hombres a fin de lograr la efectivizaci\u00f3n de sus derechos. Su consagraci\u00f3n en la Carta, enunciada desde el primer art\u00edculo, busca primordialmente \u00a0lograr la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n; y no es algo casual o accidental, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no s\u00f3lo en nuestro orden jur\u00eddico fundamental, sino tambi\u00e9n en el de \u00a0las principales democracias constitucionales del mundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el concepto de “Estado bienestar,” antecedente del de “Estado social de Derecho”, surgi\u00f3 en Europa a principios de este siglo, como respuesta a \u00a0demandas sociales de variada \u00edndole. La nueva concepci\u00f3n estatal, hac\u00eda referencia a una transformaci\u00f3n del antiguo modelo reducido de Estado, propio del liberalismo cl\u00e1sico, para dar paso a una estructura pol\u00edtico administrativa mucho m\u00e1s compleja, promotora de toda la din\u00e1mica social, y tendiente, como se dijo, a garantizar la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n en campos como el de la salud, la vivienda, el trabajo, la educaci\u00f3n, la alimentaci\u00f3n, la seguridad, etc., satisfacci\u00f3n concebida ahora como derecho de cada cual y no como mera beneficencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) Este cambio de perspectiva signific\u00f3 el advenimiento de la actividad intervencionista del Estado, la cual requer\u00eda de una respuesta jur\u00eddica apropiada que la enmarcase. \u00a0Esta respuesta consisti\u00f3 en la consagraci\u00f3n constitucional \u00a0de un cat\u00e1logo de derechos de contenido social, econ\u00f3mico y cultural, y, a nivel institucional, en la creaci\u00f3n de los mecanismos propios de la intervenci\u00f3n dentro del marco de la democracia participativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Toda vez que la Carta Pol\u00edtica est\u00e1 concebida de manera que la parte org\u00e1nica s\u00f3lo adquiere su sentido propio interpretada seg\u00fan los principios y valores de la parte dogm\u00e1tica, tenemos entonces que la funci\u00f3n p\u00fablica que ella regula debe obedecer tambi\u00e9n a la particular axiolog\u00eda constitucional que propugna por la vigencia de los \u00a0principios de solidaridad y participaci\u00f3n. Por ello, la posibilidad del ejercicio de funciones p\u00fablicas por parte de particulares encuentra su soporte constitucional en los mencionados principios, a la vez que viene a ser una de las formas de desarrollo concreto de los mismos. En efecto, lo que el Constituyente busc\u00f3 fue ampliar en la mayor medida posible los espacios de participaci\u00f3n democr\u00e1tica del pueblo en la toma de decisiones, as\u00ed como en el control del poder pol\u00edtico, con el prop\u00f3sito de facilitar la consecuci\u00f3n de los objetivos estatales referentes a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas colectivas y de ampliar la democracia. \u00a0<\/p>\n
(…) Ya esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda afirmado que la posibilidad de ejercicio de funciones p\u00fablicas por parte de los particulares encontraba sustento en esta perspectiva de democracia participativa que inspira nuestra Carta. En ese sentido expres\u00f3: “Al respecto debe puntualizarse que el acrecentamiento de las tareas que el estado moderno debe asumir, y en particular de aquellas que el poder ejecutivo desempe\u00f1a, condujo al afianzamiento progresivo de una tendencia, que tuvo sus manifestaciones iniciales en el derecho p\u00fablico franc\u00e9s, y que justamente estriba en autorizar el ejercicio de funciones administrativas a particulares m\u00e1s all\u00e1 del marco de la concesi\u00f3n, pues, rebasando ese \u00e1mbito limitado y tradicional, se busc\u00f3 el concurso de sectores no estatales mediante modalidades novedosas de acci\u00f3n que en algunos eventos pretenden la integraci\u00f3n de personas particulares en las estructuras administrativas, y en otros, favorecen la existencia de entidades pertenecientes al sector privado a las que el Estado les asigna determinadas funciones p\u00fablicas, con el objeto de satisfacer, por ese medio, intereses de car\u00e1cter general.” (…)” \u00a0<\/p>\n
Es entonces claro el fundamento de la regulaci\u00f3n constitucional en esta materia. A partir de tal fundamento, la cuesti\u00f3n que se suscita se refiere a las condiciones en que tal atribuci\u00f3n se puede llevar a efecto y la manera de asegurar que, en tanto se trata del cumplimiento de funciones p\u00fablicas, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable no desconozca el deber de sujeci\u00f3n al principio de legalidad y, en general, a las reglas que deben orientar la actividad del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.4. El art\u00edculo 110 de la ley 489 de 1998 al regular las condiciones para el ejercicio de funciones p\u00fablicas por parte de particulares -en desarrollo de lo establecido por el art\u00edculo 210 constitucional-, precis\u00f3 que ello era posible bajo las siguientes condiciones. En primer lugar (i) la regulaci\u00f3n, el control, la vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa corresponde en todo momento al titular de la funci\u00f3n a cuyo cargo se encuentra la obligaci\u00f3n de impartir las instrucciones necesarias para su ejercicio. En segundo lugar (ii) la entidad que confiere la atribuci\u00f3n debe mantener el control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos, pol\u00edticas y programas que deben ser observados por el particular. Adicionalmente (iii) cuando medien razones de inter\u00e9s p\u00fablico o social y en cualquier tiempo, la entidad o autoridad que se ha desprendido de la funci\u00f3n p\u00fablica puede dar por terminada la autorizaci\u00f3n. Finalmente (iv) la atribuci\u00f3n de funciones administrativas debe encontrarse precedida de acto administrativo y acompa\u00f1ado de la celebraci\u00f3n de un convenio31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.6. Ahora bien, en la sentencia C-543 de 2001 la Corte Constitucional aludi\u00f3 a las diferentes formas a trav\u00e9s de las cuales era posible llevar a efecto la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a los particulares. Dijo entonces:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Ahora bien, la Corte debe destacar que constitucionalmente es posible encauzar la atribuci\u00f3n de funciones administrativas a particulares a trav\u00e9s de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse: \u00a0<\/p>\n
a) La atribuci\u00f3n directa por la ley de funciones administrativas a una organizaci\u00f3n de origen privado. \u00a0En este supuesto el legislador para cada caso se\u00f1ala las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n, lo relativo a los recursos econ\u00f3micos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duraci\u00f3n, las caracter\u00edsticas y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control espec\u00edfico, etc. \u00a0<\/p>\n
Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gesti\u00f3n de las cargas econ\u00f3micas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la satisfacci\u00f3n de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus pr\u00edstinas e indispensables finalidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(…) \u00a0<\/p>\n
Precisamente en armon\u00eda con los mandatos constitucionales (C.P., arts. 267 y 268-4) la gesti\u00f3n que con esos recursos se cumpla est\u00e1 sujeta, entre otros controles, al control fiscal asignado constitucionalmente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como sucede en el caso en estudio pues como lo ha expresado la Corte si bien no se trata de recursos presupuestales si son recursos p\u00fablicos de la Naci\u00f3n (…). \u00a0<\/p>\n
b) La previsi\u00f3n legal, por v\u00eda general de autorizaci\u00f3n a las entidades o autoridades p\u00fablicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jur\u00eddicas \u00a0o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha se\u00f1alado la Corte que la mencionada atribuci\u00f3n tiene como l\u00edmite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga” (. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, art\u00edculos 110 \u00e1 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte (…). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboraci\u00f3n de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los \u00f3rganos y entidades estatales se acude a la constituci\u00f3n de entidades en cuyo seno concurren aquellos y \u00e9stas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participaci\u00f3n mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporaci\u00f3n en varias oportunidades (…).” \u00a0<\/p>\n
Cabe insistir en el amplio reconocimiento que la Corte le ha dado a la posibilidad de asignar la administraci\u00f3n de los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales a organismos particulares. Ello ha sido se\u00f1alado en numerosas oportunidades destacando, para el efecto, que tal asignaci\u00f3n se encuentra amparada por la competencia asignada al Congreso en el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n para establecer contribuciones fiscales y parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. En ese contexto ha admitido tal administraci\u00f3n, entre otros, en los casos de la cuota para la modernizaci\u00f3n y diversificaci\u00f3n del sector cafetero como pionero y modelo de tal figura institucional de la parafiscalidad, del sector tabacalero33, de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras34, de la cuota de fomento ganadero y lechero35 y de la cuota de fomento av\u00edcola36. \u00a0<\/p>\n
4.2.7. En desarrollo de lo establecido en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con el cual las autoridades administrativas deber\u00e1n coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, la ley ha definido algunas formas en que ello puede resultar posible. Una de ellas es la asociaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas mediante la celebraci\u00f3n de convenios interadministrativos o la conformaci\u00f3n de personas jur\u00eddicas sin \u00e1nimo de lucro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.8. En la sentencia C-671 de 1999 este Tribunal se ocup\u00f3 de examinar el art\u00edculo 95 de la ley 489 de 1998. En esa disposici\u00f3n se establece, en primer lugar, que las entidades p\u00fablicas pueden asociarse con el prop\u00f3sito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios a su cargo. Asimismo se establece que en caso de constituir personas jur\u00eddicas sin \u00e1nimo de lucro (i) se sujetar\u00e1n a las disposiciones previstas en el C\u00f3digo Civil y en las normas aplicables a las entidades de este tipo y (ii) la designaci\u00f3n de sus juntas o consejos directivos as\u00ed como de su representante legal se encontrar\u00e1n integrados en la forma en que se encuentre previsto en los estatutos. Al pronunciarse sobre su constitucionalidad la Corte expres\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) En cuanto el art\u00edculo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades p\u00fablicas su asociaci\u00f3n entre s\u00ed con el prop\u00f3sito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposici\u00f3n acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el art\u00edculo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinaci\u00f3n de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
(…) En cuanto al inciso segundo del art\u00edculo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en \u00e9l se dispone que las personas jur\u00eddicas sin \u00e1nimo de lucro que se conformen por la asociaci\u00f3n exclusiva de entidades p\u00fablicas, “se sujetan a las disposiciones previstas en el C\u00f3digo Civil y en las normas para las entidades de este g\u00e9nero”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 210 de la Carta se autoriza la creaci\u00f3n de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorizaci\u00f3n de \u00e9sta y, en todo caso, con acatamiento a “los principios que orientan la actividad administrativa”. \u00a0Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jur\u00eddica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociaci\u00f3n celebrados con exclusividad, entre dos o m\u00e1s entidades p\u00fablicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organizaci\u00f3n -art\u00edculo 150, numeral 7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica-, haya definido los objetivos generales y la estructura org\u00e1nica de cada una de las entidades p\u00fablicas participantes, y los respectivos reg\u00edmenes de actos, contrataci\u00f3n, controles y responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la disposici\u00f3n en estudio s\u00f3lo podr\u00e1 considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociaci\u00f3n surgida se sujete al mismo r\u00e9gimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el r\u00e9gimen propio de funci\u00f3n administrativa o de servicio p\u00fablico a su cargo hubiere se\u00f1alado la ley de creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades p\u00fablicas, \u00a0los reg\u00edmenes de los actos unilaterales, de la contrataci\u00f3n, los controles y la responsabilidad ser\u00e1n las propios de las entidades estatales seg\u00fan lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible bajo la consideraci\u00f3n de que las caracter\u00edsticas de persona jur\u00eddica sin \u00e1nimo de lucro y la sujeci\u00f3n al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la funci\u00f3n administrativa establecidos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicaci\u00f3n estricta e imperativa.” \u00a0<\/p>\n
Atendiendo las precisiones acerca del alcance de la disposici\u00f3n demandada a la luz de la Constituci\u00f3n la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de la disposici\u00f3n indicando que el art\u00edculo 95 de la Ley 489 de 1998 era exequible bajo el entendido de que “las personas jur\u00eddicas sin \u00e1nimo de lucro que se conformen por la asociaci\u00f3n exclusiva de entidades p\u00fablicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el C\u00f3digo Civil y en las normas para las entidades de este g\u00e9nero”, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades p\u00fablicas, los reg\u00edmenes de los actos unilaterales, de la contrataci\u00f3n, los controles y la responsabilidad ser\u00e1n los propios de las entidades estatales seg\u00fan lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.” \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas la conformaci\u00f3n de este tipo de asociaciones con el objetivo de desarrollar funciones administrativas se encuentra en consonancia con lo dispuesto por la Constituci\u00f3n en tanto, entre otras cosas, dispone de apoyo directo en el art\u00edculo 209 y se evidencia como una forma de optimizar los esfuerzos para la consecuci\u00f3n de los fines del Estado. En cualquier caso, al examinar los prop\u00f3sitos que motivan el nacimiento de tales organizaciones y la clase de integrantes que tiene, la Corte ha establecido que su actuaci\u00f3n debe ajustarse a lo establecido para las entidades p\u00fablicas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.9. Esta Corporaci\u00f3n ha advertido la posibilidad de asignar funciones p\u00fablicas a asociaciones constituidas al amparo del art\u00edculo 95 de la ley 489 de 1998. En efecto, en la sentencia C-385 de 2003 al examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 10 de la ley 769 de 2002 en el cual se autorizaba a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional, un sistema integrado de informaci\u00f3n sobre las multas y sanciones por infracciones de tr\u00e1nsito percibiendo el 10% por la administraci\u00f3n del sistema cuando se cancele el valor adeudado, indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Ello significa, entonces que la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, persona jur\u00eddica sin \u00e1nimo de lucro, creada por esos entes territoriales, si bien se rige por normas del derecho privado para otros aspectos, en cuanto hace al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que le autoriza el art\u00edculo 10 de la Ley 769 de 2002 para la implementaci\u00f3n y mantenimiento actualizado a nivel nacional del sistema integrado de informaci\u00f3n sobre multas y sanciones por infracciones de tr\u00e1nsito, se encuentra sometida a las normas propias del derecho p\u00fablico, como quiera que en la citada Sentencia C-671 de 1999, se advirti\u00f3 expresamente que en tales casos, se repite, “el ejercicio de las prerrogativas y potestades p\u00fablicas, los reg\u00edmenes de los actos unilaterales, de la contrataci\u00f3n, los controles y la responsabilidad ser\u00e1n los propios de las entidades estatales seg\u00fan lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”. \u00a0<\/p>\n
No encuentra as\u00ed la Corte que resulte contrario a la Constituci\u00f3n que el legislador autorice a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado a nivel nacional el sistema integrado de informaci\u00f3n sobre multas y sanciones por infracciones de tr\u00e1nsito, as\u00ed como tampoco resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica que para ese prop\u00f3sito espec\u00edfico se asigne a la entidad mencionada el 10% proveniente de dichos recursos para “la administraci\u00f3n del sistema cuando se cancele el valor adeudado”, sin que pueda ser inferior “a medio salario m\u00ednimo diario legal vigente”, pues, como salta a la vista, el cumplimiento de la funci\u00f3n a que se ha hecho referencia necesita que al ente autorizado para ejercerla se le dote de recursos con esa finalidad.” \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a asociaciones sometidas al derecho privado no se opone a la Constituci\u00f3n. Y las actuaciones que despliegan en cumplimiento de tales funciones se encuentran sometidas, en todo caso, a normas propias del derecho p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Inexistencia de violaci\u00f3n del principio de legalidad \u00a0<\/p>\n
4.3.1. Atendiendo los razonamientos precedentes estima la Corte necesario determinar, previamente, el alcance de lo dispuesto en la norma acusada. En efecto es necesario precisar, como punto de partida, si lo dispuesto en el art\u00edculo 224 de la ley 223 comporta la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a un particular o si, por el contrario, se trata de una hip\u00f3tesis diversa que implique, tal como lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, la atribuci\u00f3n de una funci\u00f3n p\u00fablica a una entidad estatal descentralizada de segundo orden. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante destacar, preliminarmente, que el control abstracto por vicios materiales implica la confrontaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada con el texto constitucional sin que resulte relevante, en esos eventos, tomar en consideraci\u00f3n factores adicionales. Estima la Corte, sin embargo, que en algunos eventos el examen de elementos probatorios que permiten identificar el alcance real del fen\u00f3meno regulado en el enunciado normativo objeto de examen -y que no se infiere directamente de su texto- resulta \u00fatil para examinar no s\u00f3lo la correcci\u00f3n de los supuestos en los que se funda el ataque de constitucionalidad sino tambi\u00e9n la totalidad del contexto normativo que explica la existencia y vigencia de una disposici\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. En el presente caso, la identificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la Asociaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores permite precisar el alcance de la disposici\u00f3n demandada. Seg\u00fan la documentaci\u00f3n aportada al expediente la referida asociaci\u00f3n -que cambi\u00f3 su nombre por el de Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos37-, se trata de una entidad sin \u00e1nimo de lucro que asocia a los representantes legales de los departamentos de Colombia. Seg\u00fan se advierte en el art\u00edculo 6 de sus estatutos38, tal Federaci\u00f3n, en cuanto ha sido constituida por los representantes legales de las Entidades P\u00fablicas debidamente autorizados y recibe y maneja fondos p\u00fablicos, es una entidad p\u00fablica de segundo (2\u00ba) grado con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, que para la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de sus actos y contratos se regir\u00e1 por las normas de derecho privado que regulan esta clase de actuaciones en las entidades sin \u00e1nimo de lucro. La conformaci\u00f3n de este tipo de asociaciones de Departamentos, destaca una vez m\u00e1s la Corte, se encuentra claramente autorizada en el art\u00edculo 95 de la ley 489 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo indicado, el supuesto regulado en la norma no coincide con un evento de asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a particulares, en tanto la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos ostenta, seg\u00fan lo dicho en sus estatutos y lo expresado por algunos intervinientes, la condici\u00f3n de entidad descentralizada de segundo orden. \u00a0En consecuencia no se trata de un particular en el sentido en que tal expresi\u00f3n es empleada por los art\u00edculos 123 y 209 de la Constituci\u00f3n. La condici\u00f3n de asociaci\u00f3n sometida a las reglas del derecho privado no implica, l\u00f3gicamente, que la persona jur\u00eddica conformada sea un particular; se trata de cuestiones diferentes que, en el planteamiento del demandante parecen confundirse. Si como se indic\u00f3 a partir de los documentos aportados al presente expediente, la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos es una entidad estatal descentralizada de segundo orden, el argumento por la infracci\u00f3n del segundo inciso del art\u00edculo 210 resultar\u00eda defectuoso en tanto pretende aplicarse a un evento que no cae regulado por su supuesto de hecho. \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Debe tambi\u00e9n la Corte se\u00f1alar que, a\u00fan con independencia de la naturaleza jur\u00eddica de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos y como consecuencia de la figura jur\u00eddica instrumentada en la norma demandada, la regulaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo cuestionado, no desconoce las exigencias vinculadas al principio de legalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro que el desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica de administraci\u00f3n del impuesto al consumo de productos extranjeros por parte de una persona jur\u00eddica \u00a0sometida al derecho privado, no supondr\u00eda, de manera alguna, que las actuaciones que despliegue carezcan de condiciones precisas para su ejercicio. En efecto la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha expresado que en aquellos eventos en los cuales se conforma una asociaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas, las leyes especiales a las que se somete ordinariamente la actuaci\u00f3n estatal ser\u00e1n aplicables en lo relativo (i) al ejercicio de las prerrogativas y potestades p\u00fablicas, (ii) a la adopci\u00f3n de actos unilaterales y (iii) a los procesos de contrataci\u00f3n. \u00a0Adicionalmente ha se\u00f1alado que los controles a su gesti\u00f3n as\u00ed como la responsabilidad que deben asumir coinciden con los aplicables, en general, a las entidades estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa misma direcci\u00f3n y en aquellos eventos en los que lo que ocurre es que se asignan funciones p\u00fablicas a particulares, el art\u00edculo 112 de la ley 489 prescribe que los actos unilaterales se encuentran sujetos en cuanto a su expedici\u00f3n, requisitos externos y requisitos internos a los procedimientos de comunicaci\u00f3n e impugnaci\u00f3n propios de los actos administrativos. Establece, tambi\u00e9n, que si se celebran contratos por cuenta de las entidades privadas, se sujetar\u00e1n a las normas de contrataci\u00f3n de las entidades estatales. Igualmente el art\u00edculo 113 de la misma ley dispone que los representantes legales de las entidades privadas encargadas del ejercicio de funciones administrativas, se hallan sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores p\u00fablicos, en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n conferida. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.4. Asimismo es relevante destacar que todas las actividades relacionadas con la fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n oficial, discusi\u00f3n, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo39, seg\u00fan la ley, son competencia de los departamentos y del Distrito Capital debiendo aplicar en la determinaci\u00f3n oficial, discusi\u00f3n y cobro de los impuestos los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional. Adicionalmente, las normas del r\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n establecido en el Estatuto Tributario se extender\u00e1n a los referidos impuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de este tipo de normas, exigida por el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, asegura el cumplimiento de la obligaci\u00f3n -de los particulares que cumplen funciones p\u00fablicas o de las asociaciones de entidades p\u00fablicas sometidas al derecho privado- de adecuar su comportamiento a las exigencias que se adscriben a la moralidad administrativa y entre las que se encuentran (i) el mandato de sujeci\u00f3n estricta a la ley y (ii) la prohibici\u00f3n de desviarse del inter\u00e9s general40.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta obligaci\u00f3n se encuentra protegida, adem\u00e1s, por la existencia, de un r\u00e9gimen de control fiscal41 y responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal42, no s\u00f3lo de la asociaci\u00f3n creada, sino de aquellos que adelantan actividades de administraci\u00f3n o gesti\u00f3n en la misma en tanto cumplen funciones p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.5. Adem\u00e1s de lo anterior, que implica en estos casos un l\u00edmite material al \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho privado, debe se\u00f1alarse que las reglas que integran el \u00e1rea del ordenamiento jur\u00eddico usualmente as\u00ed designada, se encuentran fundadas en importantes y significativos axiomas que coinciden, en una gran medida, con aquellos que inspiran las actividades estatales. Ello supone, por ejemplo, que una asociaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas sometidas al r\u00e9gimen de derecho privado debe ajustar su conducta a la obligaci\u00f3n de actuar de conformidad con la buena fe, a la prohibici\u00f3n de abuso del derecho, al mandato de no ejecutar actos que constituyan enga\u00f1o o fraude a la ley y, naturalmente, al deber de respetar los derechos constitucionales. De esta manera cabe se\u00f1alar que las exigencias del principio de moralidad tambi\u00e9n se encuentran protegidas por las disposiciones de derecho privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.6. Precisado lo anterior, puede concluirse que no resulta correcto afirmar que la actividad que despliega la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos carezca de reglas claras que delimiten las condiciones para su ejercicio. Adem\u00e1s de tales reglas generales, resulta evidente que la ley 223 de 1995 tal y como ha sido destacado en otro aparte de esta providencia, establece de manera precisa las reglas a las cuales se sujeta la administraci\u00f3n del tributo estableciendo las diferentes etapas, procedimientos y plazos de su administraci\u00f3n y dejando en los representantes legales de las entidades territoriales sometidos para estos efectos a las reglas aplicables a cualquier funcionario p\u00fablico, la definici\u00f3n de pautas adicionales -y en todo caso sometidas a las disposiciones legislativas y reglamentarias que regulan el Fondo- relativas a la administraci\u00f3n, a la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y a la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribuci\u00f3n de los recursos del Fondo-Cuenta. La determinaci\u00f3n de que una Asamblea -en la que pueden participar todos los Gobernadores y el Alcalde del Distrito Capital con independencia de su condici\u00f3n de asociados a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos- cumpla funciones adicionales relacionadas con diversos eventos que se podr\u00edan presentar, no desconoce de modo alguno el principio de legalidad, en tanto su ejercicio deber\u00e1 sujetarse a las normas legales y reglamentarias que rigen la administraci\u00f3n del Fondo Cuenta. \u00a0<\/p>\n
Pretender que la asignaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas comporta una exigencia de absoluta exhaustividad sobre las reglas aplicables resulta inaceptable. Una pretensi\u00f3n en esa direcci\u00f3n es excesiva y, en esa medida, lo que se exige es que exista un r\u00e9gimen amplio e integral que permita regular y controlar el ejercicio de la funci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.7.1. El sometimiento de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos a las normas de derecho privado no implica que los administradores del Fondo Cuenta puedan actuar en contrav\u00eda las normas que rigen el ejercicio de funciones p\u00fablicas o ser ajenos a los controles que deben desplegar los diferentes organismos del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.7.2. Por el contrario (i) la aplicaci\u00f3n a las asociaciones de entidades p\u00fablicas y a los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas de las reglas que han sido mencionadas en esta providencia, (ii) la existencia de una regulaci\u00f3n suficiente sobre las condiciones para la administraci\u00f3n del impuesto cedido en la ley 223 de 1995 -seg\u00fan quedo expuesto en el fundamento jur\u00eddico 3.3.2- \u00a0y (iii) la presencia de limites significativos en las normas de derecho privado, hace que el ejercicio de las funciones derivadas de la incorporaci\u00f3n del Fondo en el presupuesto de la Federaci\u00f3n se encuentre sometido a principios y pautas que lo delimitan adecuadamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.7.3. La existencia de esta regulaci\u00f3n descarta la afectaci\u00f3n del principio de moralidad administrativa -adscrito al art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n- debido a \u00a0que las reglas aplicables y la facultad de vigilancia y control de las diferentes autoridades aseguran el cumplimiento del deber de sujeci\u00f3n a la ley, de una parte, y evitan que el ejercicio de funciones p\u00fablicas se oriente a alcanzar prop\u00f3sitos ajenos al inter\u00e9s general, de otra. Debe insistirse, una vez m\u00e1s, que autoridades como la Procuradur\u00eda o la Contralor\u00eda, deber\u00e1n ejercer -cuando ello se requiera- las competencias que en materia disciplinaria y de control fiscal, les fueron asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.7.4. Como corolario de lo anterior, cabe afirmar que la atribuci\u00f3n de esta funci\u00f3n a la Federaci\u00f3n \u00a0Nacional de Departamentos no evidencia d\u00e9ficit alguno en la precisi\u00f3n de las condiciones en que deben ser desplegadas las actividades relativas al funcionamiento del Fondo. De esa manera, incluso aceptando la premisa del demandante y de varios de los intervinientes conforme a la cual lo regulado en el enunciado demandado es un supuesto de atribuci\u00f3n de funciones p\u00fablicas a un particular, puede concluirse que el Legislador procedi\u00f3 de manera constitucionalmente admisible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Cargo 3\u00ba: desconocimiento de la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado (CP, art 355) \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el demandante la disposici\u00f3n acusada constituye una infracci\u00f3n del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n. En esa direcci\u00f3n, advierte que la norma entrega de manera deliberada a una persona jur\u00eddica de derecho privado un Fondo Cuenta, sin una justificaci\u00f3n razonable y suficiente que permita entender por qu\u00e9 se elude la inmediata incorporaci\u00f3n de estos recursos al tesoro p\u00fablico para asignarlos de manera temporal y arbitraria a la Federaci\u00f3n Colombiana de Departamentos. Tal transferencia de recursos, a su juicio, no satisface ninguna de las condiciones en que ello se autoriza dado que (i) no obedece a una pol\u00edtica p\u00fablica, oficial y justificada, (ii) no tiene un l\u00edmite temporal definido y (iii) tiene como efecto el incremento de los cosos de intermediaci\u00f3n que no se producir\u00edan si el recaudo fuera administrado directamente por las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
5.1. La comprensi\u00f3n actual de la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones en la jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
5.1.1. El art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n establece, en su primer inciso, una prohibici\u00f3n conforme a la cual ninguna de las ramas u \u00f3rganos del poder p\u00fablico podr\u00e1 decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. En todo caso se\u00f1ala, en su segundo inciso, que el Gobierno en los niveles y en las condiciones que all\u00ed se precisan podr\u00e1, con recursos de los presupuestos correspondientes, celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y reconocida idoneidad a fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico que se ajusten a los planes de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
5.1.2. Son diversos los pronunciamientos de la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con el alcance de tal disposici\u00f3n. En ello se ha examinado el origen de la prohibici\u00f3n, los antecedentes de la misma y las condiciones para su aplicaci\u00f3n. La sentencia C-324 de 2009 \u00a0se ocup\u00f3 de precisar el alcance de tal disposici\u00f3n a partir de los pronunciamientos precedentes de esta Corporaci\u00f3n, presentando una reconceptualizaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n y la permisi\u00f3n que all\u00ed se contemplan43. Hasta ese momento, la Corte Constitucional hab\u00eda sostenido que en aquellos eventos en los cuales el Estado, en cumplimiento de una obligaci\u00f3n constitucional expresa, otorgaba una subvenci\u00f3n en favor de un particular -por ello sin contraprestaci\u00f3n directa-, deb\u00eda entenderse que ello constitu\u00eda una excepci\u00f3n, constitucionalmente justificada, a la prohibici\u00f3n del primer inciso del art\u00edculo 355.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.3. A partir de diferentes argumentos, este Tribunal, en el pronunciamiento que se cita, sostuvo que no toda ayuda sin contraprestaci\u00f3n directa ca\u00eda en el supuesto de hecho de la prohibici\u00f3n de auxilio o donaci\u00f3n sino que pod\u00eda encuadrarse en una hip\u00f3tesis diferente con un fundamento constitucional aut\u00f3nomo. De esta manera, en esos casos, la Corte consider\u00f3 que no deb\u00eda tratarse la norma que establec\u00eda la subvenci\u00f3n como un caso exceptivo de la mencionada prohibici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte explic\u00f3 que los auxilios o subvenciones pueden ser de tres tipos. En primer lugar (1) aquellos que albergan una finalidad estrictamente altruista y ben\u00e9fica. En segundo lugar (2) los que tienen su fundamento en la facultad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda orient\u00e1ndose al est\u00edmulo de una determinada actividad econ\u00f3mica. Finalmente, en tercer lugar, (3) las subvenciones que se establecen a partir de un precepto constitucional que prev\u00e9 -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorizaci\u00f3n expresa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.4. As\u00ed planteado el problema la Corte se dirigi\u00f3 a establecer de qu\u00e9 depend\u00eda la admisibilidad constitucional de cada una de tales subvenciones. Una conclusi\u00f3n sobre ello depend\u00eda de la circunstancia consistente en que la subvenci\u00f3n o auxilio derivara en alguna contraprestaci\u00f3n. Cuando tal contraprestaci\u00f3n no es verificable el auxilio se encuentra proscrito por el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a ello y tomando como punto de partida la existencia o no de una contraprestaci\u00f3n -o el reporte de un beneficio social- la Corte se\u00f1al\u00f3 que el primer tipo de auxilios eran aceptables, siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n dado que, en esos eventos, pod\u00eda constatarse alg\u00fan grado de reciprocidad44. En el caso del segundo tipo de auxilio o subvenci\u00f3n -que se establecen con fundamento en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n- la Corte advirti\u00f3 que para no tenerse por prohibido, debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvenci\u00f3n carece de equidad y de toda justificaci\u00f3n45. Adicionalmente, refiri\u00e9ndose a la \u00faltima clase, se\u00f1al\u00f3 que tal tipo de subvenciones deb\u00edan buscar asegurar el acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos46.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.5. La Corte procedi\u00f3 a establecer los supuestos en los cuales una determinada subvenci\u00f3n o auxilio ca\u00eda en la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 355 de la Carta. Seg\u00fan la sentencia, ello ocurre cuando: (i) se omite, al realizar el gasto, dar aplicaci\u00f3n al principio presupuestal de legalidad; (ii) la ley que crea la subvenci\u00f3n o auxilio en desarrollo de los art\u00edculos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, omita \u00a0determinar de manera concreta y expl\u00edcita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignaci\u00f3n, publicidad e impugnaci\u00f3n; (iii) obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una pol\u00edtica p\u00fablica reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementaci\u00f3n, o cuando el auxilio o subsidio s\u00f3lo beneficie a un grupo de inter\u00e9s sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no \u00a0contribuya a reducir las diferencias sociales; (v) la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los m\u00e1s pobres a los bienes y servicios p\u00fablicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocaci\u00f3n de permanencia convirti\u00e9ndose en una carga insostenible para el presupuesto p\u00fablico; (vii) el subsidio entra\u00f1e un supuesto de desviaci\u00f3n de poder.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Inexistencia de violaci\u00f3n del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
Precisada la comprensi\u00f3n constitucional vigente en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, procede la Corte a examinar si la disposici\u00f3n demandada contradice lo que en ella se establece.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1. Es necesario indicar, inicialmente, que el primer inciso del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n establece la prohibici\u00f3n de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado. La Corte entiende que la referencia a “personas de derecho privado” implica que no se pueden otorgar los auxilios a los particulares. No comprende la prohibici\u00f3n, en consecuencia, el otorgamiento de auxilios o donaciones -si pudiera contemplarse esa hip\u00f3tesis- a entidades estatales o p\u00fablicas sometidas al r\u00e9gimen de derecho privado. Ello es as\u00ed considerando que tal tipo de asociaciones deben constituirse para el desarrollo de funciones p\u00fablicas47.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a ello puede afirmarse que al ser la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos una entidad descentralizada de segundo nivel y susceptible de ser calificada como entidad p\u00fablica48, la prohibici\u00f3n examinada no resultar\u00eda aplicable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2 Ahora bien, suponiendo que la prohibici\u00f3n constitucional se extiende a todas las personas naturales o jur\u00eddicas cuyo r\u00e9gimen sea el del derecho privado o aceptando, tambi\u00e9n en gracia de discusi\u00f3n, que la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos tuviera la condici\u00f3n jur\u00eddica de particular, la Corte concluye que la incorporaci\u00f3n del Fondo en el presupuesto de la referida Federaci\u00f3n tampoco \u00a0caer\u00eda en el \u00e1mbito de la prohibici\u00f3n prevista en el primer inciso del art\u00edculo 355. Esta afirmaci\u00f3n se apoya en las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.2.2. Adicionalmente, tal situaci\u00f3n de recursos no tiene como prop\u00f3sito establecer una subvenci\u00f3n, un auxilio o una donaci\u00f3n a favor de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos sino asegurar, en condiciones de eficiencia y transparencia -lo que es constitucionalmente relevante a la luz de los principios del sistema tributario establecidos en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n- el proceso de administraci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los recursos provenientes del recaudo del impuesto al consumo de productos extranjeros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Conclusiones y raz\u00f3n de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
6.1. La incorporaci\u00f3n del Fondo Cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros al presupuesto de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, dispuesta en el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995, busca establecer un mecanismo de recaudo de un impuesto cedido por la Naci\u00f3n a los Departamentos y al Distrito Capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Al no tratarse de recursos propios de las entidades territoriales mencionadas sino de aquellos que provienen de una fuente ex\u00f3gena, el Congreso de la Rep\u00fablica cuenta con un margen ampliado de regulaci\u00f3n, tanto para determinar la destinaci\u00f3n del impuesto as\u00ed recaudado como para regular las condiciones de su administraci\u00f3n. En este caso, la hip\u00f3tesis de inconstitucionalidad de las normas que as\u00ed disponen por desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales solo se configurar\u00eda si la prescripci\u00f3n legal no persigue una finalidad constitucional leg\u00edtima o impide que la entidad territorial se beneficie del tributo correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. La disposici\u00f3n demandada persigue no solo una finalidad legitima sino id\u00f3nea, al establecer un mecanismo adecuado para el recaudo del impuesto compatible con el principio de eficiencia del sistema tributario, y previendo, adicionalmente, un sistema de distribuci\u00f3n de los recursos recaudados que asegura el giro de los ingresos a los departamentos y al Distrito Capital, \u00a0en un t\u00e9rmino breve. As\u00ed las cosas, la disposici\u00f3n demandada no limita las posibilidades de as entidades territoriales de disponer de los recursos en las condiciones y para las finalidades previstas en las normas correspondientes. As\u00ed, no constituye una interferencia ilegitima en los derechos que las entidades territoriales reconoce el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. \u00a0De la disposici\u00f3n demandada no se deriva obligaci\u00f3n alguna de las entidades territoriales de asociarse a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos a efectos de obtener los recursos que se obtienen del recaudo del tributo. En cualquier caso, si se admitiera que la posibilidad de participar en la Asamblea general de Gobernadores y del Distrito capital constituye una forma de restricci\u00f3n a la libertad de asociarse considerando el tipo de decisiones que all\u00ed se adoptan, cabe se\u00f1alar que se trata de una restricci\u00f3n m\u00ednima dado que no priva al departamento correspondiente del derecho a participar en el impuesto cedido y tampoco anula sus facultades en relaci\u00f3n con la fiscalizaci\u00f3n del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5. Ni la incorporaci\u00f3n del Fondo Cuenta al presupuesto de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos ni la definici\u00f3n de las reglas para su administraci\u00f3n, \u00a0constituyen una violaci\u00f3n del principio de legalidad. A\u00fan con independencia de la naturaleza jur\u00eddica de tal Asociaci\u00f3n -que la Corte ha tenido oportunidad de caracterizar en la presente decisi\u00f3n-, es claro que el ejercicio de las funciones p\u00fablicas asignadas, se encuentra sometido a un cat\u00e1logo completo de reglas y principios que la limitan y la orientan. El cumplimiento de dicho cat\u00e1logo se encuentra asegurado por la competencia de diferentes organismos para vigilar y controlar la actividad del Fondo y de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.6. La incorporaci\u00f3n del Fondo Cuenta al presupuesto de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos no implica el otorgamiento de un auxilio o donaci\u00f3n constitucionalmente proscrito. Lo dispuesto en la norma no supone un acto de apropiaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos o que la referida Federaci\u00f3n sea la destinataria final de los ingresos que componen el Fondo-Cuenta, en tanto se trata \u00fanicamente de su administraci\u00f3n, con la obligaci\u00f3n de transferir los recursos a las entidades territoriales. As\u00ed, y asumiendo adem\u00e1s que la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos es una entidad descentralizada de segundo orden, lo dispuesto en la disposici\u00f3n acusada no se subsume en el supuesto de hecho del primer inciso del art\u00edculo 355 constitucional. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 224 de la ley 223 de 1995, \u00a0por los cargos analizados en la presente providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLECORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ADRIANA GUILLEN ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
1 Esta expresi\u00f3n prevista en la ley puede sustituirse por la de Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, tal y como se explicar\u00e1 en las consideraciones de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Intervenci\u00f3n de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por la Directora Ejecutiva de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, Dra. Mar\u00eda Teresa Forero de Saade. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Intervenci\u00f3n de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por la Dra. Lina Quiroga Vergara, apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
4 Intervenci\u00f3n de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Luis Carlos Vergel Hern\u00e1ndez, apoderado del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Intervenci\u00f3n de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Julio Roberto Piza R. Director del centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Intervenci\u00f3n de fecha 9 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Juan Rafael Bravo Arteaga.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Intervenci\u00f3n de fecha 13 de diciembre de 2011, suscrita por el Dr. Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo. El documento fue preparado por el Dr. Jos\u00e9 Andr\u00e9s Romero Tarazona y considerado tambi\u00e9n por el Dr. Juan Rafael bravo Arteaga y Camilo CaycedoTrib\u00edn. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Concepto 5293 de fecha 24 de enero de 2012 suscrito por el Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
9 En el fundamento jur\u00eddico 32 de esa providencia se\u00f1al\u00f3 la Corte: “32. La finalidad perseguida por el legislador no s\u00f3lo no viola la Constituci\u00f3n, sino que, adem\u00e1s, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder p\u00fablico garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensi\u00f3n que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intenci\u00f3n de la ley. Sin embargo, para que la intervenci\u00f3n del legislador, en el proceso de asignaci\u00f3n del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte leg\u00edtima, no es suficiente la b\u00fasqueda de una finalidad amparada por la Constituci\u00f3n. Para ello, se exige, como qued\u00f3 visto, que la injerencia legislativa est\u00e9 directamente encaminada a resguardar la estabilidad econ\u00f3mica de la naci\u00f3n, o a evitar una lesi\u00f3n injustificada del fisco nacional. (…) No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y directa limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda financiera – de gasto – de las entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos que pertenezcan a la naci\u00f3n y cuya amenaza arriesgue la estabilidad macro-econ\u00f3mica del Estado. (…) En estas condiciones, la norma demandada establece una injerencia injustificada en asuntos que competen exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto, incide ileg\u00edtimamente en el \u00e1mbito de su autonom\u00eda. En consecuencia, la norma demandada ser\u00e1 declarada inexequible.” \u00a0<\/p>\n
10 Luego de constatar un enfrentamiento entre los criterios formal y sustantivo para identificar el car\u00e1cter end\u00f3geno o ex\u00f3geno de la fuente, , concluy\u00f3 que el impuesto de veh\u00edculos, a la luz del criterio org\u00e1nico constitu\u00eda un impuesto nacional. Se\u00f1al\u00f3 entonces: “La aplicaci\u00f3n del criterio org\u00e1nico al caso que se estudia conduce a afirmar que el impuesto de veh\u00edculo automotor es un impuesto de car\u00e1cter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se requiera decisi\u00f3n alguna del concejo municipal o de la asamblea departamental. En consecuencia, el impuesto nacional de veh\u00edculos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporci\u00f3n a lo recaudado en la respectiva jurisdicci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
11 En esa oportunidad concluy\u00f3: “En s\u00edntesis, en criterio de la Corte resulta ajustada a la Carta la norma legal que destina un porcentaje de las rentas cedidas a las entidades territoriales para el cumplimiento de una finalidad constitucionalmente admisible cuando la intervenci\u00f3n del legislador se muestra \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada para el logro de intereses propios de la entidad territorial beneficiada.” \u00a0<\/p>\n
12 Sobre ello se\u00f1al\u00f3: “Dado que el art\u00edculo 117 mencionado califica a la sobretasa al ACPM como una contribuci\u00f3n nacional, no puede menos que afirmarse que, desde una perspectiva formal, el porcentaje de recursos obtenidos en virtud de la sobretasa al ACPM y trasladado a los departamentos y al Distrito Capital constituye una renta nacional cedida a las mencionadas entidades territoriales y, en consecuencia, representa una fuente de financiaci\u00f3n ex\u00f3gena (…). A esta misma conclusi\u00f3n se llega si se aplica el criterio org\u00e1nico, pues como puede f\u00e1cilmente verificarse, la creaci\u00f3n de la mencionada sobretasa no depende en absoluto de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades propias de los departamentos o del Distrito. La obligaci\u00f3n tributaria la impone, directamente, la Ley 488 de 1998. Por \u00faltimo, la aplicaci\u00f3n del criterio material no hace sino reiterar la conclusi\u00f3n anterior. En efecto, si bien la renta se recauda en la jurisdicci\u00f3n de los departamentos y del Distrito Capital, lo cierto es que s\u00f3lo un porcentaje, definido por la propia Ley, ingresa al patrimonio de las respectivas entidades.” \u00a0<\/p>\n
13 La sentencia C-903 de 2011 se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: “A partir de estas previsiones constitucionales, la jurisprudencia de la Corte ha construido una doctrina comprehensiva acerca de las fuentes de ingreso fiscal de las entidades territoriales, basada en la distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos a dichos entes. En s\u00edntesis, ese precedente se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n distingue entre ingresos propios de las entidades territoriales, como sucede con el impuesto predial, respecto de los cuales el Estado central tiene un campo de acci\u00f3n reducido y, en especial, se encuentra impedido para prever una destinaci\u00f3n distinta que el uso en dichas entidades territoriales. En cambio, los recursos nacionales, respecto de los cuales tienen derecho de participaci\u00f3n las entidades territoriales, son de car\u00e1cter ex\u00f3geno, raz\u00f3n por la cual el legislador tiene un mayor margen para su regulaci\u00f3n, con base en sus competencias constitucionales en materia fiscal.” En esta misma providencia la Corte destac\u00f3 la tensi\u00f3n que se sigue de la distinci\u00f3n entre fuentes end\u00f3genas y exongenas se\u00f1alando: “La distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos a las entidades territoriales muestra, a su vez, una evidente tensi\u00f3n entre las facultades concurrentes para la determinaci\u00f3n legal de los tributos. Ello es as\u00ed si se advierte que el Estado colombiano tiene car\u00e1cter unitario (Art. 1\u00ba C.P.), lo que implica que sus componentes no tienen un r\u00e9gimen de autonom\u00eda asimilable a la de los sistemas pol\u00edticos federales. Esto se comprueba a partir de la competencia general que la Constituci\u00f3n adscribe al Congreso para fijar la pol\u00edtica fiscal y tributaria del Estado (Art. 150 C.P., numerales 11 y 12), disposici\u00f3n que permite inferir v\u00e1lidamente que la capacidad de configuraci\u00f3n legislativa en la materia no se restringe al \u00e1mbito nacional, sino que tambi\u00e9n se extiende a la regulaci\u00f3n del poder fiscal derivado que ostentan los organismos de representaci\u00f3n pol\u00edtica de las entidades territoriales. Esto a su vez se reafirma al considerar c\u00f3mo la Carta Pol\u00edtica confiere a las asambleas departamentales y concejos municipales y distritales la facultad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, pero en todo caso sujeta en su ejercicio de conformidad con la ley (Arts. 300-4 y 313-4 C.P.). (…)” \u00a0<\/p>\n
14 Esto implica que las normas constitucionales que reconocen la autonom\u00eda de las entidades territoriales no operan como mandatos definitivos sino, en otra direcci\u00f3n como mandatos prima facie o principios. Esta idea fue expresada claramente por la Corte Constitucional en la sentencia C-978 de 2010 en la que indic\u00f3: “En lo que respecta al primer cargo por presunta vulneraci\u00f3n al principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, recuerda la Sala que uno de los elementos esenciales de este postulado radica en la posibilidad de que esos sujetos de derecho p\u00fablico sean colocados por el orden jur\u00eddico en condiciones de ejercer sin ninguna clase de cortapisas las competencias que les corresponde conforme a la ley. Ello es as\u00ed toda vez que se trata de un principio jur\u00eddico de organizaci\u00f3n competencial que se debe realizar en la mayor medida posible, es decir, como mandato de optimizaci\u00f3n. En este orden de ideas, cualquier limitaci\u00f3n que el legislador introduzca a la autonom\u00eda territorial debe estar debidamente justificada en la existencia de un inter\u00e9s superior.” \u00a0<\/p>\n
15 En la sentencia C-720 de 1999 esta Corporaci\u00f3n aludi\u00f3 al criterio formal en la definici\u00f3n del car\u00e1cter nacional o territorial de un determinado tributo. Se\u00f1al\u00f3 en esa oportunidad: “En materia tributaria la Constituci\u00f3n otorga primac\u00eda al principio unitario. En consecuencia, no es de extra\u00f1ar que sea el legislador quien deba definir, en primera instancia, si un determinado tributo constituye una fuente ex\u00f3gena o end\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales. (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). Por lo tanto, el primer criterio al que debe acudir el int\u00e9rprete para identificar el tipo de fuente de financiaci\u00f3n, es el criterio formal que lo vincula con el texto de la ley que crea o autoriza el respectivo tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 De acuerdo con el art\u00edculo 187 de la ley 223 de 1995 \u00a0entre los sujetos pasivos de tal impuesto se encuentran los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores.” \u00a0<\/p>\n
17 En la sentencia C-720 de 1999 la Corte aludi\u00f3 al criterio org\u00e1nico indicando: “Seg\u00fan este criterio, el dato fundamental para identificar si una fuente de financiaci\u00f3n es nacional, departamental o municipal reside en identificar los \u00f3rganos pol\u00edticos que participan en su creaci\u00f3n. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisi\u00f3n pol\u00edtica de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
18 El par\u00e1grafo de tal disposici\u00f3n fue modificado por el art\u00edculo 1 de la ley 1393 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Este art\u00edculo fue \u00a0modificado por el art\u00edculo 49 de la ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
20 Este art\u00edculo tambi\u00e9n fue objeto de ajustes en el art\u00edculo 50 de la ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
21 Cabe advertir que los art\u00edculos 210 y 211 fueron modificados, respectivamente, por el art\u00edculo 76 de la ley 1111 de 2006 y por el art\u00edculo 5 de la ley 1393 de 2010 \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-720 de 1999. En esa oportunidad, al establecer si la destinaci\u00f3n de un porcentaje de los recursos provenientes del impuesto a veh\u00edculos \u00a0-cedido a los departamentos- para el funcionamiento de Consejos Regionales de Planificaci\u00f3n era constitucional, estableci\u00f3 que esa destinaci\u00f3n (i) persegu\u00eda un prop\u00f3sito constitucional valioso en tanto a trav\u00e9s de tales consejos se impulsaba la regionalizaci\u00f3n y los principios de concurrencia y coordinaci\u00f3n y, adicionalmente, los beneficios de su funcionamiento se proyectaban sobre el departamento. Concluyo la Corte se\u00f1alando: “En s\u00edntesis, en criterio de la Corte resulta ajustada a la Carta la norma legal que destina un porcentaje de las rentas cedidas a las entidades territoriales para el cumplimiento de una finalidad constitucionalmente admisible cuando la intervenci\u00f3n del legislador se muestra \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada para el logro de intereses propios de la entidad territorial beneficiada.” \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-007 de 2002. \u00a0<\/p>\n
24 El art\u00edculo 217 de la ley 223 de 1995 regula este procedimiento indicando lo siguiente: “Los dineros recaudados por concepto de los impuestos al Consumo de que trata este Cap\u00edtulo depositados en el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros se distribuir\u00e1n y girar\u00e1n, dentro de los primeros quince d\u00edas calendario de cada mes, a los departamentos y al Distrito Capital, en lo que a \u00e9ste corresponda, en proporci\u00f3n al consumo en cada uno de ellos. Tal proporci\u00f3n se determinar\u00e1 con base en la relaci\u00f3n de declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Para tal efecto, el Secretario de Hacienda respectivo remitir\u00e1 la Direcci\u00f3n Ejecutiva de la Conferencia Nacional de Gobernadores, dentro de los \u00faltimos cinco (5) d\u00edas calendario de cada mes, una relaci\u00f3n detallada de las declaraciones presentadas por los responsables, respecto de los productos importados introducidos en el mes al departamento o al Distrito Capital, seg\u00fan el caso.” \u00a0<\/p>\n
25 Es importante destacar que la disposici\u00f3n cuya constitucionalidad en esta oportunidad examina la Corte, se diferencia en aspectos sustantivos de aquella declarada inexequible en la sentencia C-978 de 2010 y que dispon\u00eda que la entidad que agremia nacionalmente a los municipios colombianos desarrollar\u00e1, organizar\u00e1 y pondr\u00e1 en funcionamiento el servicio de transporte a\u00e9reo medicalizado, al considerar que se trataba de una disposici\u00f3n que exclu\u00eda a los municipios de la prestaci\u00f3n de un servicio que se encontraba a su cargo oblig\u00e1ndolos a asociarse -para esos efectos- a una \u00fanica entidad. La Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de esta disposici\u00f3n. Las consideraciones expuestas en la sentencia permiten concluir que se trata de un precedente no aplicable al presente caso. Sostuvo esta Corporaci\u00f3n: “La asignaci\u00f3n a una entidad gremial \u00a0de unas funciones que de conformidad \u00a0con la Constituci\u00f3n (Arts. 356 y 357) y la ley (Ley 715 de 2001), corresponde a los municipios, quebranta el principio de autonom\u00eda territorial. Tal como qued\u00f3 establecido en los fundamentos de esta decisi\u00f3n, corresponde a los municipios y distritos las funciones de dirigir el sector salud en el \u00e1mbito territorial, as\u00ed como de efectuar el aseguramiento; \u00a0para esto \u00faltimo debe celebrar contratos con las EPS-S, y realizar el seguimiento y control, directamente o por medio de interventor\u00edas. La norma acusada le traslada a la “entidad que agremia nacionalmente a los municipios” el desarrollo, organizaci\u00f3n y puesta en funcionamiento del servicio integral de transporte a\u00e9reo medicalizado, el cual de acuerdo con la regulaci\u00f3n vigente es un componente del Plan Obligatorio de Salud -S (Art. 33 del Acuerdo 008\/2009). De esta forma se despoja a los municipios y distritos de las funciones de direcci\u00f3n y aseguramiento en relaci\u00f3n con un servicio que forma parte integral del Sistema de Seguridad Social en Salud, como es el transporte a\u00e9reo medicalizado. No existe ninguna raz\u00f3n que se encuentre amparada en consideraciones de necesidad de salvaguarda de intereses superiores que justifiquen este desplazamiento competencial a una entidad que no concurre a integrar el Sistema de Seguridad Social en Salud.” En la misma direcci\u00f3n se encuentra la decisi\u00f3n adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-979 de 2010 en la que estudio la constitucionalidad de una norma que establec\u00eda que los municipios y distritos har\u00edan posible la prestaci\u00f3n de los servicios de telemedicina a trav\u00e9s de la entidad que los agremia nacionalmente. Este Tribunal advirti\u00f3 que tal disposici\u00f3n constitu\u00eda una violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales: “Si bien en el caso concreto, la entidad territorial no es despojada o desprovista de sus competencias, s\u00ed se limita el ejercicio de las potestades que se derivan de ellas, desconociendo por completo su capacidad de autogesti\u00f3n, de manera que no pueden por s\u00ed mismas hacer posible el servicio de telemedicina a trav\u00e9s del libre ejercicio de sus competencias de direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y prestaci\u00f3n del servicio de salud, sino que deben hacerlo por interpuesta persona, lo cual de bulto interfiere con su autonom\u00eda y, con la facultad inherente a ella, de establecer la necesidad de asociarse de acuerdo con sus capacidades t\u00e9cnicas y financieras. Es claro, que la condici\u00f3n que fija la norma en estudio afecta la capacidad de administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de los recursos en salud y, la capacidad para suscribir o no contratos. (…) Tampoco se est\u00e1 ante una imposici\u00f3n fundada en elementos racionalizadores que garanticen una mayor eficacia en el proceso de introducci\u00f3n de la telemedicina en el nivel local, pues la coordinaci\u00f3n que aparece m\u00e1s coherente es la que se realiza de manera horizontal entre municipios y distritos a nivel local o de manera horizontal con la concurrencia del departamento en virtud del principio de subsidiariedad y coordinaci\u00f3n, de forma que, la condici\u00f3n se\u00f1alada por la norma para el ejercicio de la telemedicina no encuentra un soporte constitucionalmente admisible.” \u00a0<\/p>\n
26 La Corte ha diferenciado dos funciones del principio de legalidad. En la sentencia C-710 de 2001 indic\u00f3: “Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, funci\u00f3n o acto que puedan desarrollar los servidores p\u00fablicos que no est\u00e9 prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado act\u00faen siempre sujet\u00e1ndose al ordenamiento jur\u00eddico que establece la Constituci\u00f3n y lo desarrollan las dem\u00e1s reglas jur\u00eddicas. (…) La consagraci\u00f3n constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos b\u00e1sicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de divisi\u00f3n de poderes en el que el legislador ostenta la condici\u00f3n de representante de la sociedad como foro pol\u00edtico al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definici\u00f3n de las leyes que han de regir a la comunidad. Y de otro lado, define la relaci\u00f3n entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerci\u00f3n ser\u00e1 leg\u00edtimo solamente si est\u00e1 previamente autorizado por la ley.” \u00a0<\/p>\n
27 As\u00ed por ejemplo, en la sentencia C-145 de 2009 al evaluar la constitucionalidad de una facultad de intervenci\u00f3n administrativa asignada a la Superintendencia de Sociedades y consistente en aplicar cualquier otra medida que se estime conveniente para los fines de la intervenci\u00f3n la Corte consider\u00f3 que tal regulaci\u00f3n resultaba insuficiente. Indic\u00f3 “El literal h) del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto 4334 de 2008, habilita a la Superintendencia de Sociedades para aplicar “cualquier otra [medida] que se estime conveniente para los fines de la intervenci\u00f3n”, lo que evidentemente envuelve un alto grado de indeterminaci\u00f3n, desconociendo los principios superiores de legalidad y proporcionalidad, raz\u00f3n por la cual se declarar\u00e1 inexequible ese literal.” \u00a0<\/p>\n
28 En relaci\u00f3n con el principio de legalidad en materia penal y de manera espec\u00edfica en relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n de las conductas susceptibles de ser sancionadas por las autoridades judiciales, la Corte ha se\u00f1alado en la sentencia C-592 de 2005 que le ley no s\u00f3lo debe existir previamente -prohibici\u00f3n de irretroactividad- sino que tambi\u00e9n debe satisfacer el principio de tipicidad o taxatividad. Sobre ello indic\u00f3 en esa oportunidad: “(…) las conductas punibles deben ser no s\u00f3lo previamente sino taxativa e inequ\u00edvocamente definidas por la ley, de suerte, que la labor del juez penal se limite a verificar si una conducta concreta se adecua a la descripci\u00f3n abstracta realizada por la ley (…)” Incluso en materia sancionatoria pueden establecerse diferencias entre el principio de legalidad en materia de descripci\u00f3n de las condiciones en que una autoridad puede ejercer su poder sancionador, seg\u00fan se trate de asuntos penales o disciplinarios. A esta diferencia la Corte se refiri\u00f3 en la sentencia C-726 de 2009: “Ahora bien, a partir del entendimiento de lo anterior, la Corte ha se\u00f1alado que en materia sancionatoria el principio de legalidad no reviste la misma intensidad que en materia penal, conclusi\u00f3n que se ha visto reforzada con las consideraciones relativas a que la sanci\u00f3n administrativa no implica privaci\u00f3n de la libertad f\u00edsica, al paso que la sanci\u00f3n penal s\u00ed conlleva esta grave restricci\u00f3n de derechos fundamentales, y que el derecho penal tiene como destinatarios a la generalidad de las personas, al paso que el derecho administrativo sancionador opera en “\u00e1mbitos espec\u00edficos”. \u00a0<\/p>\n
29 En la sentencia C-403 de 2010 esta Corporaci\u00f3n advirti\u00f3 luego de destacar otras formas de entenderlo en el derecho tributario que “(…) el principio de legalidad tiene el sentido de una orden, dirigida a los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular facultados para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, enderezada a garantizar que todo acto de imposici\u00f3n predetermine debidamente los elementos m\u00ednimos de la obligaci\u00f3n tributaria.” Esta definici\u00f3n asegura que las condiciones de ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica en materia tributaria se encuentre claramente establecida en la ley. \u00a0<\/p>\n
30 En esa direcci\u00f3n la Corte ha precisado que en esta materia no se desconoce el principio de legalidad cuando el legislador ha establecido par\u00e1metros generales que puedan orientar a las autoridades administrativas en el ejercicio de sus funciones. En la sentencia C-265 de 2002 se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n: “De esta forma las autoridades administrativas competentes disponen de un margen para expedir regulaciones que preserven el espacio p\u00fablico. No obstante, dicho margen no puede ser ilimitado y absoluto. Varias razones de orden constitucional impiden que as\u00ed sea. Primero, como la protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico se encuentra estrechamente vinculada al ejercicio y goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, el legislador no puede dejar de adoptar las decisiones b\u00e1sicas que constituyan el marco legal de la actuaci\u00f3n de las autoridades administrativas. Segundo, como la regulaci\u00f3n administrativa del espacio p\u00fablico ha de regirse por el principio de legalidad, la ausencia de criterios legales genera un riesgo de arbitrariedad en desmedro de los valores que inspiran un Estado Social de Derecho. Tercero, la falta de par\u00e1metros que gu\u00eden la acci\u00f3n administrativa conduce a que el juez de lo contencioso administrativo carezca de referentes normativos objetivos para controlar la legalidad de los actos administrativos que regulen el espacio p\u00fablico. Cuarto, el principio de separaci\u00f3n de poderes impide que el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
31 En la sentencia C-866 de 1999 la Corte afirm\u00f3 que resultaba inconstitucional atribuir el ejercicio de funciones p\u00fablicas a particulares sin contar previamente con su consentimiento. Por ello declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n “si fuere el caso” incorporada en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 110 de la ley 489 de 1998. Explic\u00f3 tal decisi\u00f3n indicando, entre otras cosas, lo siguiente: “As\u00ed las cosas, resulta obvio que para conferir funciones administrativas a personas privadas mediante acto administrativo de car\u00e1cter particular, no basta la expedici\u00f3n de dicho acto conforme a lo prescrito por la ley bajo examen, \u00a0sino que es necesario, adicionalmente, que en todos los casos se suscriba con ellos un convenio mediante el cual expresamente se acepte la asignaci\u00f3n de dicho ejercicio de funciones. S\u00f3lo de esta manera se preserva el principio de equidad, puesto que la autonom\u00eda de la voluntad particular es libre para aceptar la atribuci\u00f3n individual de funciones administrativas, aun cuando ella resulte onerosa para el ciudadano. As\u00ed, no se imponen entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 En esa providencia se\u00f1al\u00f3 que de este limite se derivaban otros: “Esta limitaci\u00f3n indica, adicionalmente, que la atribuci\u00f3n de funciones administrativas que nunca han estado en cabeza de las autoridades administrativas, requiere de norma constitucional o legal expresa y directa, distinta de aquella otra que, como la ley bajo examen, regula de manera general las condiciones de otorgamiento de la funci\u00f3n administrativa a particulares. Un ejemplo de esta atribuci\u00f3n directa se encuentra en la norma superior que otorga a los notarios el ejercicio de la funci\u00f3n fedante, o en la disposici\u00f3n legal que atribuye a las c\u00e1maras de comercio el llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en \u00e9l inscritos, recopilar y certificar las costumbres mercantiles, etc.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-536 de 1999.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-651 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-132 de 2009. En esta oportunidad sostuvo: “En suma, las contribuciones parafiscales, que emanan de la soberan\u00eda fiscal del Estado, y que como rentas tributarias se recaudan de determinado sector para destinarse en su propio beneficio, con arreglo a las finalidades de inter\u00e9s p\u00fablico previstas en la ley que las establece, pueden ser administradas por la entidad de car\u00e1cter privado que el legislador determine en desarrollo de la competencia que le atribuye la Carta, siempre y cuando garantice una estructura democr\u00e1tica que permita a los gravados con la contribuci\u00f3n parafiscal, su participaci\u00f3n efectiva en la administraci\u00f3n y recaudo del gravamen.” \u00a0<\/p>\n
37 As\u00ed se registra en el certificado de existencia y representaci\u00f3n legal expedido por la c\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1 y en el que se indica que por acta de fecha 28 de enero de 1998, otorgada en Asamblea de Delegados, la entidad cambio su nombre de Corporaci\u00f3n Conferencia Nacional de Gobernadores por el de Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Con ocasi\u00f3n de su intervenci\u00f3n en el presente proceso de constitucionalidad la representante legal de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos aport\u00f3 copia del acta de constituci\u00f3n de la Conferencia Nacional de Gobernadores as\u00ed como de sus estatutos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 En lo que tiene que ver con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcoh\u00f3licas ello se define en el art\u00edculo 199 de la ley 223 de 1995. por su parte, en relaci\u00f3n con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado as\u00ed lo dispone el art\u00edculo 221 de la mencionada ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 La Corte Constitucional, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, enunci\u00f3 as\u00ed el alcance del principio de moralidad administrativa en la sentencia SU913 de 2009: “9.6 El derecho a la moralidad administrativa ha sido objeto de amplio desarrollo a trav\u00e9s de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues si bien su textura es abierta, su alcance se ha venido decantado a partir de la definici\u00f3n de una serie de criterios que permiten su protecci\u00f3n de manera objetiva, a partir de la aplicaci\u00f3n a cada caso concreto de principios hermen\u00e9uticos y de sana critica. (…) As\u00ed, el concepto de moralidad administrativa se vincula al ejercicio de la actividad administrativa bien a trav\u00e9s de las autoridades instituidas para el efecto bien a trav\u00e9s de particulares en ejercicio de funciones administrativas. Tales criterios se condensan en recientes pronunciamientos efectuados por la Secci\u00f3n Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, entre ellos, el siguiente (…): “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, debe ir acompa\u00f1ada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor p\u00fablico o al particular que ejerce funci\u00f3n administrativa, como par\u00e1metros de conducta, adem\u00e1s de cumplir con la Constituci\u00f3n y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el an\u00e1lisis siempre est\u00e1 presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneraci\u00f3n a la moralidad administrativa.(….) De tiempo atr\u00e1s se exige, adem\u00e1s de la ilegalidad, el prop\u00f3sito particular que desv\u00ede el cumplimiento del inter\u00e9s general al favorecimiento del propio servidor p\u00fablico o de un tercero, que en palabras del Robert Alexy, en cita de Von Wright, se traduce en la aplicaci\u00f3n de conceptos deontol\u00f3gicos y antropol\u00f3gicos, ya mencionados por la Sala en sentencia de 26 de enero de 2005 (…). En consecuencia y trat\u00e1ndose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de funci\u00f3n administrativa, debidamente comprobado y alejado de los prop\u00f3sitos de esta funci\u00f3n, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protecci\u00f3n del derecho o inter\u00e9s colectivo de la moralidad administrativa. (…)No obstante, tambi\u00e9n es claro que el derecho positivo puro no es la \u00fanica referencia posible para analizar la moralidad administrativa. De hecho, los principios del derecho y los valores jur\u00eddicos, integrantes del sistema jur\u00eddico, tambi\u00e9n son una fuente interpretativa de esta problem\u00e1tica, de tal manera que si se los amenaza o viola, en condiciones precisas y concretas, puede afectarse el derecho colectivo a la moralidad administrativa. No obstante, el an\u00e1lisis espec\u00edfico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinara si la afectaci\u00f3n a los mismos vulnera este derecho (…)’. ‘(…) De tal suerte que el an\u00e1lisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acci\u00f3n popular, como mecanismo de protecci\u00f3n de \u00e9stos, requiere como un primer elemento, que la acci\u00f3n u omisi\u00f3n que se acusa de inmoral dentro del desempe\u00f1o p\u00fablico o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber (…) en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviaci\u00f3n del inter\u00e9s general. (…)” (resaltado y subrayado fuera de texto)” \u00a0<\/p>\n
41 Al establecer la definici\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal el art\u00edculo 1 de la ley 6120 de 2000 se\u00f1ala es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralor\u00edas con el fin de determinar y establecer la responsabilidad (…) de los particulares, cuando en el ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal o con ocasi\u00f3n de \u00e9sta, causen por acci\u00f3n u omisi\u00f3n y en forma dolosa o culposa un da\u00f1o al patrimonio del Estado.” En la sentencia C-840 de 2001 la Corte Constitucional dispuso declarar exequible la expresi\u00f3n con ocasi\u00f3n de esta bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relaci\u00f3n de conexidad pr\u00f3xima y necesaria para con el desarrollo de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 El art\u00edculo 53 de la ley 734 de 2002 se\u00f1ala que el r\u00e9gimen disciplinario all\u00ed previsto se aplica, entre otros, a quienes ejerzan funciones p\u00fablicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos p\u00fablicos u oficiales. El art\u00edculo 20 de la ley 599 de 2000 establece que para efectos penales son servidores p\u00fablicos se consideran servidores p\u00fablicos (…) los particulares que ejerzan funciones p\u00fablicas en forma permanente o transitoria, (…) y las personas que administren los recursos de que trata el art\u00edculo 338 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” \u00a0<\/p>\n
43 En la sentencia C-211 de 2011 la Corte se\u00f1al\u00f3 que la sentencia C-324 de 2009 sintetiza la doctrina constitucional sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Se\u00f1al\u00f3 en esa oportunidad: “De esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada \u00fanicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a trav\u00e9s de entidades sin \u00e1nimo de lucro, con las cuales deber\u00e1 suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado.” \u00a0<\/p>\n
45 Al explicar la clase de auxilios de esta naturaleza que se encontrar\u00edan prohibidos indic\u00f3 lo siguiente: “(…) En consecuencia, cuando la ley que d\u00e9 vida al subsidio otorgado en desarrollo de la facultad de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, no establezca su finalidad, alcances y l\u00edmites (Art. 150-21 C.P.) \u00f3 cuando el costo del subsidio para el Estado supere el costo del beneficio para la sociedad en su conjunto o se dirija a un grupo de inter\u00e9s en que no se privilegie el gasto social se estar\u00e1 frente a la prohibici\u00f3n de que trata el inciso primero del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” \u00a0<\/p>\n
46 Explic\u00f3 ello de la siguiente manera: “(…) la Constituci\u00f3n autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores m\u00e1s deprimidos de la poblaci\u00f3n frente a aquellos que tienen mayor capacidad econ\u00f3mica, lo cual de suyo lleva impl\u00edcita una contraprestaci\u00f3n social (…)” \u00a0<\/p>\n
47 Esta afirmaci\u00f3n coincide con lo previsto por el legislador en el art\u00edculo 95 de la ley 489 al establecer que la asociaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas debe tener como prop\u00f3sito el cumplimiento de funciones administrativas o la prestaci\u00f3n conjunta de servicios que se hallen a su cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 La Corte considera que existen argumentos adicionales al tipo de miembros que la conforman que permiten arribar a esta conclusi\u00f3n. De una parte, la ley 80 de 1993 establece en su art\u00edculo 2 que son entidades estatales para los efectos de esa ley las entidades descentralizadas indirectas y las dem\u00e1s personas jur\u00eddicas en las que exista dicha participaci\u00f3n p\u00fablica mayoritaria. Por su parte el art\u00edculo 149 de la ley 136 de 1994 al regular una figura cercana a la asociaci\u00f3n de departamentos, establece que las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
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60 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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