\u00a0 \u00a0 Sentencia C-415\/12 \u00a0<\/p>\n
(Bogot\u00e1 \u00a0D.C., junio 6 de 2012) \u00a0<\/p>\n
FACULTAD CONFERIDA AL CONSEJO DE ESTADO PARA REALIZAR CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA INTEGRAL DE DECRETOS GENERALES DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Resulta acorde con el principio de supremac\u00eda constitucional y no vulnera el debido proceso ni el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el pre\u00e1mbulo ni los art\u00edculos 2, 29 y 229 de la Constituci\u00f3n. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquier norma constitucional, al igual que podr\u00e1 \u00a0pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, est\u00e1 reafirmando los principios superiores de supremac\u00eda e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los art\u00edculos 4 y 241 de la Constituci\u00f3n y el principio de configuraci\u00f3n normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.). \u00a0<\/p>\n
POTESTAD JURISDICCIONAL DE CONTROL CONSTITUCIONAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Principio estructural del orden jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre el resto de prescripciones del sistema de derecho nacional, es un principio estructurante \u00a0del orden jur\u00eddico: el conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constituci\u00f3n. En otras palabras, el orden jur\u00eddico de la sociedad pol\u00edtica se estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte: “La posici\u00f3n de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n – ha dicho esta Corporaci\u00f3n – sobre las restantes normas que integran el orden jur\u00eddico, estriba en que aqu\u00e9lla determina la estructura b\u00e1sica del Estado, instituye los \u00f3rganos a trav\u00e9s de los cuales se ejerce la autoridad p\u00fablica, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jur\u00eddico mismo del Estado”. \u00a0<\/p>\n
La noci\u00f3n de supremac\u00eda constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constituci\u00f3n, que se revela en el car\u00e1cter de fuente primaria del ordenamiento jur\u00eddico. En tal sentido, el art\u00edculo 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica indica: “La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”. As\u00ed, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeci\u00f3n del orden jur\u00eddico restante a sus disposiciones, en virtud del car\u00e1cter vinculante que tienen sus reglas. Tal condici\u00f3n normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sit\u00faan en el orden jur\u00eddico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producci\u00f3n se hallan regulados en la propia Constituci\u00f3n. De ah\u00ed que la Corte haya expresado: La Constituci\u00f3n se erige en el marco supremo y \u00faltimo para determinar tanto la pertenencia al orden jur\u00eddico como la validez de cualquier norma, regla o decisi\u00f3n que formulen o profieran los \u00f3rganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los \u00f3rganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constituci\u00f3n y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constituci\u00f3n como lex superior precisa y regula las formas y m\u00e9todos de producci\u00f3n de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum. Estas caracter\u00edsticas de supremac\u00eda y de m\u00e1xima regla de reconocimiento del orden jur\u00eddico propias de la Constituci\u00f3n, se expresan inequ\u00edvocamente en el texto del art\u00edculo 4″.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPREMACIA NORMATIVA DE LA CARTA POLITICA-Concepto es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho \u00a0<\/p>\n
El concepto de supremac\u00eda normativa de la Carta Pol\u00edtica es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; tambi\u00e9n para la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de “aplicaci\u00f3n inmediata” -al tenor del art\u00edculo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremac\u00eda normativa de las normas constitucionales se erige en un principio clave para la concreci\u00f3n del cat\u00e1logo de derechos fundamentales y la efectividad de los dem\u00e1s derechos consagrados en la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD-Garant\u00eda de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La supremac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n, tiene como su principal garant\u00eda la existencia del control de constitucionalidad, a cargo de determinados \u00f3rganos del poder judicial. En principio, todos los poderes p\u00fablicos deben velar porque la producci\u00f3n del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones concretas. As\u00ed, los actos del gobierno, la actuaci\u00f3n de las autoridades administrativas -y de algunos particulares en casos especiales-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de legislaci\u00f3n, se hallan dominados por el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n \u00a0y sujetos a diversos tipos de ex\u00e1menes de constitucionalidad de los mismos, en unos casos a trav\u00e9s de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad de las actuaciones p\u00fablicas -por v\u00eda de acci\u00f3n o excepci\u00f3n- y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos legislativos, las leyes y otras normas generales -por v\u00eda de acci\u00f3n o por ministerio de la Constituci\u00f3n- .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER JUDICIAL DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Titularidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constituci\u00f3n les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del tr\u00e1mite legislativo. Al Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con “decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedici\u00f3n de las normas que integran el ordenamiento jur\u00eddico, se respete la jerarqu\u00eda de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo precept\u00faa el art\u00edculo 4\u00b0 constitucional. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Integralidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, debe ser ejercido en forma integral, \u00a0puesto que el juez constitucional est\u00e1 habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que conforman la Carta Pol\u00edtica y no s\u00f3lo con aquellas que han sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice la Corte: De este modo, si por raz\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de competencia, la Corte est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el proceso. \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Potestad de examinar la constitucionalidad de una norma demandada frente a la totalidad del ordenamiento superior y no solo respecto de la disposici\u00f3n constitucional espec\u00edficamente invocada \u00a0<\/p>\n
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Jurisprudencia constitucional\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance \u00a0<\/p>\n
Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el par\u00e1grafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podr\u00e1 fundar la tal declaraci\u00f3n en la violaci\u00f3n directa de cualquier norma constitucional. De esta forma, el Legislador \u00a0no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, tal como qued\u00f3 expuesta en los p\u00e1rrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresi\u00f3n del pre\u00e1mbulo y del art\u00edculo 2 constitucional, puesto que la disposici\u00f3n demandada tiene s\u00f3lido fundamento en los art\u00edculos 4, 237.2 y 241 de la Constituci\u00f3n, que consagran la supremac\u00eda e integridad de la Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el par\u00e1grafo acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremac\u00eda constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos en el precitado canon constitucional. Es m\u00e1s, la jurisprudencia constitucional ya hab\u00eda aceptado de tiempo atr\u00e1s, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consider\u00f3, en la sentencia C-197 de 1999, que “trat\u00e1ndose de derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as\u00ed la demanda no la haya invocado expresamente”. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-No excede la potestad de configuraci\u00f3n del legislador\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO-Es leg\u00edtima, razonable y proporcionada y no contrar\u00eda los principios \u00a0o valores superiores de la Carta Fundamental \u00a0<\/p>\n
No se advierte que el precepto acusado, exceda la potestad de configuraci\u00f3n del legislador. La regulaci\u00f3n que ha hecho de la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es leg\u00edtima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad similar a la que ya hab\u00eda conferido a la Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos y procesos a trav\u00e9s de los cuales se busca garantizar la supremac\u00eda de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-No es exacto hablar de partes \u00a0en el sentido en que este t\u00e9rmino se aplica en otra clase de procesos contenciosos \u00a0<\/p>\n
NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA-No genera desigualdad procesal entre las partes en desmedro de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ni violaciones al debido proceso o a los derechos de defensa y contradicci\u00f3n\/JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-No est\u00e1 dirigido contra la administraci\u00f3n sino contra el acto de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto que aquella expidi\u00f3, en defensa del orden jur\u00eddico presidido por la Constituci\u00f3n\/NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA-Contiene una facultad que el Legislador ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremac\u00eda de la Carta Fundamental \u00a0<\/p>\n
JUSTICIA ROGADA-Concepto\/CONTROL CONSTITUCIONAL-No es meramente rogado sino integral\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Integral \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la carga procesal que debe asumir el accionante \u00a0cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violaci\u00f3n -que para el accionante se estar\u00eda tambi\u00e9n desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: ” La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, incluso si \u00e9ste no fue se\u00f1alado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporaci\u00f3n estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n, y no \u00fanicamente en relaci\u00f3n con las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas por el actor”. \u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL CONFERIDO AL CONSEJO DE ESTADO-Otorga la facultad de aplicar el principio de unidad normativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Aplicaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasar\u00e1 a recordar la doctrina de esta Corporaci\u00f3n respecto de la integraci\u00f3n de unidad normativa, la cual s\u00f3lo procede en tres hip\u00f3tesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposici\u00f3n que no tiene un contenido normativo claro y un\u00edvoco, raz\u00f3n por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar as\u00ed una decisi\u00f3n inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposici\u00f3n demandada se encuentra \u00edntima o intr\u00ednsecamente vinculada o relacionada con otra disposici\u00f3n, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. As\u00ed y respecto de este \u00faltimo requisito esta Corte ha establecido que \u00e9ste requiere a su vez la verificaci\u00f3n de dos requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e \u00edntima relaci\u00f3n entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formar\u00eda una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8820 \u00a0<\/p>\n
Actor: Fernando Yepes G\u00f3mez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fernando Yepes G\u00f3mez present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 135 -parcial- de la ley 1437 de 2011. El texto demandado -subrayado- es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
LEY 1437 DE 20111 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podr\u00e1n, en cualquier tiempo, solicitar por s\u00ed, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de car\u00e1cter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisi\u00f3n no corresponda a la Corte Constitucional en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 237 y 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por infracci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00e1n pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de car\u00e1cter general que por expresa disposici\u00f3n constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. El Consejo de Estado no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquier norma constitucional. Igualmente podr\u00e1 pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Demanda \u00a0<\/p>\n
2.1. Pretensi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El actor solicita se declare la inexequibilidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la ley 1437 de 2011, por resultar violatorio del pre\u00e1mbulo constitucional y de los art\u00edculos 2, 29 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.2. Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 29, 229 y pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2.2.1. Para el accionante, la norma demandada viola los siguientes art\u00edculos de la Constituci\u00f3n: el pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 2, “en lo relativo a la garant\u00eda de la efectividad de los principios”, el art\u00edculo 29, “en el respeto al debido proceso, al derecho de defensa y contradicci\u00f3n” y el art\u00edculo 229, que consagra “el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia”. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Luego de realizar una exposici\u00f3n te\u00f3rica respecto del debido proceso y el derecho de defensa, del derecho al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, del principio de legalidad y del principio de jurisdicci\u00f3n rogada, el demandante se\u00f1ala que cuando el Consejo de Estado se pronuncia respecto de temas no invocados por el actor judicial dentro de las alegaciones de su demanda, se infringen los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, pues la ritualidad en el ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad propone un espacio para que el productor del acto enjuiciado se defienda \u00fanicamente frente a argumentos jur\u00eddicos del reclamante, atendiendo la presunci\u00f3n de legalidad y de constitucionalidad que ampara el acto administrativo cuestionado. \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Agrega que permitir la atribuci\u00f3n del par\u00e1grafo acusado genera desigualdad procesal entre las partes, pues en este caso la administraci\u00f3n p\u00fablica, que inicialmente s\u00f3lo se defiende frente a los cargos de quien propone la nulidad, deber\u00e1 avizorar las posibilidades de vicios de inconstitucionalidad \u00a0que pueda determinar el Consejo de Estado al momento de la decisi\u00f3n, haciendo inocuas las garant\u00edas entra\u00f1adas en el debido proceso, como la contradicci\u00f3n. Permitir una competencia extra petita al juez contencioso administrativo coarta la posibilidad de un ejercicio pleno del derecho de defensa de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0El litigio de anulaci\u00f3n de un acto administrativo involucra a las partes en un punto de discusi\u00f3n preciso, y en torno a \u00e9l desarrollan los argumentos defensivos, que principalmente se disertan en dos estadios, en la r\u00e9plica al libelo demandatorio y en las alegaciones finales. \u00a0<\/p>\n
2.2.4. Por tal raz\u00f3n, resulta justificado constitucionalmente que el contorno de la decisi\u00f3n del juez administrativo aparezca enmarcado dentro de la delimitaci\u00f3n de la problem\u00e1tica jur\u00eddica a considerar en la sentencia, mediante la determinaci\u00f3n de las normas violadas y el concepto de violaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
3.1. Intervenci\u00f3n del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
El Presidente del Consejo de Estado intervino para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en las razones que a continuaci\u00f3n se exponen. \u00a0<\/p>\n
3.1.1. En primer lugar, estima que el par\u00e1grafo demandado debe ser declarado exequible dado que su contenido constituye desarrollo del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual determina y condiciona la actividad de todos los poderes p\u00fablicos, entre ellos, como no podr\u00eda ser de otro modo, el del Juez de lo Contencioso-Administrativo. \u00a0<\/p>\n
3.1.2. En segundo lugar, con base en tesis tanto normativas como jurisprudenciales que expone ampliamente, concluye que el Consejo de Estado, como Tribunal encargado de practicar el control de constitucionalidad de los decretos y\/o actos de car\u00e1cter general indicados “por infracci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n”, debe poder proceder de similar forma a como lo hace la Corte Constitucional al resolver demandadas formuladas en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, esto es, a contrastar el acto normativo censurado con la totalidad de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Luego, con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional, manifiesta el denominado principio de “jurisdicci\u00f3n rogada” que se ha estimado caracter\u00edstico del tr\u00e1mite de algunos procesos que cursan ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, \u00a0encuentra sus l\u00edmites \u00a0en la prevalencia de los derechos fundamentales, as\u00ed como en la supremac\u00eda de los principios y dem\u00e1s enunciados constitucionales, los cuales deben ser aplicados en todo proceso judicial incluso aunque no fueran invocados por las partes. \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Con base en lo expuesto concluye afirmando que los ataques del actor contra la norma demandada no pueden prosperar, “pues su aceptaci\u00f3n no solo menoscabar\u00eda el principio de supremac\u00eda constitucional, desconocer\u00eda los referidos precedentes jurisprudenciales y dejar\u00eda de lado un deber a cargo de todas las personas – particulares y autoridades administrativas, entre ellas, \u00a0lo cual, se reitera, \u00a0descarta pretendidas vulneraciones al debido proceso y al derecho de defensa como consecuencia de la aplicaci\u00f3n del precepto demandado- de conocer y aplicar los dictados de la Carta Pol\u00edtica sino que tambi\u00e9n supondr\u00eda soslayar que un efectivo acceso a una administraci\u00f3n de justicia recta y justa , as\u00ed como la eficacia de los principios y valores constitucionales solo se salvaguardan, precisamente, si todas las autoridades judiciales, en general y el Consejo de Estado, en particular, hacen prevalecer los postulados y derechos consagrados en la Constituci\u00f3n ante el desconocimiento de los mismos por decisiones de las autoridades, aun cuando dicha infracci\u00f3n no sea alegada por las partes dentro del proceso judicial respectivo”. \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
3.2.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad \u00a0de la norma demandada, comenzando por precisar que en este caso no se trata de la acci\u00f3n de simple nulidad sino de la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad , para agregar luego, que el actor parte del supuesto de que dentro de esta acci\u00f3n se enjuicia a la administraci\u00f3n como parte procesal demandada \u00a0y, por tanto, se le deben respetar los principios del debido proceso, de contradicci\u00f3n y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, lo cual no es cierto, pues en este caso el enjuiciamiento no se predica contra el organismo o entidad que expidi\u00f3 el acto administrativo, \u00a0 del cual se se\u00f1ala la posible inconstitucionalidad, \u00a0sino contra el acto mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Luego de efectuar una detallada relaci\u00f3n del tr\u00e1mite legislativo del precepto acusado, concluye afirmando que “resulta razonable que, para garantizar un orden jur\u00eddico acorde con los postulados supremos de la Carta Pol\u00edtica, norma de normas, se faculte al organismo encargado de ejercer el control de constitucionalidad de tales decretos y actos generales, para que, en dicho control, y en aras de la seguridad jur\u00eddica, entendida en este caso no como la conservaci\u00f3n a ultranza de una norma aunque sea contraria a la Constituci\u00f3n, sino como un ordenamiento jur\u00eddico que respete los principios, derechos y garant\u00edas constitucionales, no se limite a los cargos se\u00f1alados en la demanda”. \u00a0<\/p>\n
3.3. Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
La Universidad Externado de Colombia, a trav\u00e9s del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo, intervino en el presente proceso, solicitando la exequibilidad de la norma demandada, debido a que no vulnera la Carta Pol\u00edtica. Sin embargo, tras un detallado an\u00e1lisis del denominado “bloque de constitucionalidad”, sugiere que los apartes demandados deben ser declarados exequibles bajo el entendido que sobre el Consejo de Estado gravita el deber de realizar de oficio un control de legalidad de la norma demandada con los tratados internacionales de derechos humanos debidamente suscritos por Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento a lo dispuesto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto 5282 del 11 de enero del 2012, solicito a la Corte declarar la exequibilidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Considera que el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, implica que el tribunal constitucional no puede dejar de aplicar el ordenamiento superior, para efectos de declarar inexequibles o nulas normas de inferior rango y jerarqu\u00eda, cuando verifica su vulneraci\u00f3n, as\u00ed el actor en su falta de prolijidad no haya hecho una referencia expresa y puntual de las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Agrega que en los juicios de constitucionalidad, “en rigor, no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas. En este contexto, la administraci\u00f3n no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Manifiesta que la presunci\u00f3n de validez de los actos administrativos no puede sostenerse en contra del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s que esta presunci\u00f3n no es absoluta, pues en algunas circunstancias el principio de constitucionalidad da lugar a la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad y, en todo caso, la presunci\u00f3n se mantiene hasta tanto el tribunal competente lo anule. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. En consecuencia, afirma “que al partir de un supuesto te\u00f3rico equivocado el actor y atribuir al juicio de nulidad por inconstitucionalidad, caracter\u00edsticas que no le corresponden, los cargos de la demanda no encuentran soporte en la realidad, dado que la norma demandada se limita a regular la pr\u00e1ctica que es propia de los tribunales constitucionales en desarrollo del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
II. FUNDAMENTO DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre esta demanda, dado que la norma acusada es formalmente legal, como parte de la Ley 1437 de 2011 (CP, art 241.5\u00ba). \u00a0<\/p>\n
2. El conflicto jur\u00eddico-constitucional \u00a0<\/p>\n
2.1. La norma acusada: sentido y contexto normativo \u00a0<\/p>\n
2.1.1. La disposici\u00f3n demandada -el par\u00e1grafo del art\u00edculo demandado- regula el alcance de la potestad jurisdiccional de control constitucional a cargo del Consejo de Estado, respecto de la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica y el alcance normativo \u00a0de sus decisiones de nulidad por inconstitucionalidad, prescribiendo lo siguiente: (i) la fundamentaci\u00f3n jur\u00eddica de tales declaraciones puede consistir en la vulneraci\u00f3n de cualquier norma constitucional, \u00a0no solo de aquellas se\u00f1aladas en los cargos formulados por el demandante; (ii) el alcance normativo de los fallos podr\u00eda extenderse hacia otras disposiciones diferentes de las demandadas que resulten nulas por inconstitucionalidad, siempre que se integren en unidad normativa con \u00e9stas. \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Los enunciados demandados forman el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 135 del nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, intitulado “Nulidad por Inconstitucionalidad”. Esta norma \u00a0faculta a todo ciudadano para solicitar la nulidad de determinados decretos o actos de car\u00e1cter general dictados por el Gobierno Nacional o por otras entidades u organismos constitucionalmente se\u00f1alados -cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional2-, “por infracci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n”, por s\u00ed o a trav\u00e9s de representante y en cualquier tiempo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. A su vez, el art\u00edculo 135 se encuentra en la Ley 1437 de 2011, ubicada en la Parte Segunda de dicho C\u00f3digo, que se ocupa de la Organizaci\u00f3n de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso-Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva, integrando el T\u00edtulo III que regula los “Medios de Control”. \u00a0<\/p>\n
2.1.4. A tono con la l\u00ednea doctrinaria dominante de la teor\u00eda del proceso judicial, el Consejo de Estado, al ejercer la iniciativa legislativa como autor del proyecto de ley3, propuso superar la denominaci\u00f3n de acciones con que tradicionalmente se alude a la acci\u00f3n de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, de nulidad electoral, de reparaci\u00f3n directa, de repetici\u00f3n, de p\u00e9rdida de investidura, a las acciones populares y de grupo y a las contractuales y de cumplimiento, y as\u00ed hizo el Legislador, acogiendo la propuesta del \u00f3rgano judicial. En efecto, la Ley 1437\/11 alude a tales mecanismos de acceso a la justicia contencioso administrativa como “medios de control” a la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, superando la reiterada confusi\u00f3n del concepto de acci\u00f3n -como derecho subjetivo de acceso a la justicia- con el de pretensi\u00f3n -como el contenido de la acci\u00f3n-. As\u00ed, en ejercicio del derecho de acci\u00f3n, cualquier ciudadano puede elevar ante el Consejo de Estado la pretensi\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad de los actos jur\u00eddicos indicados en el art\u00edculo 135, que considere violatorios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.5. Resta destacar que el par\u00e1grafo acusado plantea la facultad de realizaci\u00f3n del juicio de inconstitucionalidad del acto demandado frente a toda la \u00a0Constituci\u00f3n -no solamente las normas constitucionales demandadas-, y en modo \u00a0alguno la obligaci\u00f3n de hacerlo. As\u00ed, el examen integral que adelante el Consejo de Estado se halla previsto como potestativo, no imperativo. \u00a0<\/p>\n
2.2. El cargo de inconstitucionalidad: an\u00e1lisis \u00a0<\/p>\n
2.2.1. El meollo del cargo de la demanda est\u00e1 en la violaci\u00f3n del derecho al debido proceso de las entidades productoras del acto \u00a0general enjuiciado. Las presuntas vulneraciones del pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 2 superior, relativas a los valores de justicia e igualdad que presiden el ordenamiento constitucional y a la garant\u00eda de efectividad de los principios y derechos, as\u00ed como del art\u00edculo 29 constitucional y el derecho de acceso a la justicia, adquirir\u00edan concreci\u00f3n en la hip\u00f3tesis del desconocimiento del debido proceso, de cuya inexequibilidad se derivar\u00eda, consecuencialmente, la inconstitucionalidad restante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. A su vez, la violaci\u00f3n del debido proceso -infracci\u00f3n del art\u00edculo 29 constitucional- se materializa, a juicio del demandante, en (i) la restricci\u00f3n del derecho de defensa de la administraci\u00f3n (ii) y la generaci\u00f3n de desigualdad procesal entre las partes: merced a la expansi\u00f3n del concepto de violaci\u00f3n a otras normas constitucionales no se\u00f1aladas como infringidas por el demandante; y a la extensi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de nulidad a otras normas infralegales diferentes de las demandadas que se integran normativamente con \u00e9stas, reglas ajenas al concepto de jurisdicci\u00f3n rogada. \u00a0<\/p>\n
2.2.3. Espec\u00edficamente, el desconocimiento del derecho de defensa de la autoridad que expide el acto administrativo demandado consiste en la limitaci\u00f3n del derecho de contradicci\u00f3n de la Administraci\u00f3n, quien no podr\u00eda defenderse a plenitud de las razones de inconstitucionalidad en que el juez contencioso administrativo base su declaraci\u00f3n de nulidad ni defender otras normas administrativas no demandadas llamadas a la misma suerte, en raz\u00f3n de la competencia extrapetita que le asigna el art\u00edculo 135 en cuesti\u00f3n. Y es esa misma desventaja de la Administraci\u00f3n, lo que genera la situaci\u00f3n de desigualdad como parte demandada en el curso del litigio de anulaci\u00f3n por inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
2.2.4. En resumen, con la demanda de inexequibilidad del art\u00edculo 135 de la Ley 1437\/11, se busca que el Consejo de Estado, al decidir la inconstitucionalidad de los actos administrativos generales, limite su competencia a la declaraci\u00f3n de nulidad de las disposiciones normativas demandadas y a la fundamentaci\u00f3n del fallo en las normas constitucionales se\u00f1aladas como violadas en la demanda, exclusivamente. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. El problema de constitucionalidad a resolver \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte resolver, si el par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, viola el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n y, consecuencialmente, el \u00a0pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2 y 229 superiores, al prescribir que en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquier norma constitucional, e igualmente podr\u00e1 pronunciarse sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargo: violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n \u00a0Pol\u00edtica y, consecuencialmente, del pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2 y 229 constitucionales \u00a0<\/p>\n
3.1. Supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3.1.1. La supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre el resto de prescripciones del sistema de derecho nacional, es un principio estructurante \u00a0del orden jur\u00eddico: el conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constituci\u00f3n. En otras palabras, el orden jur\u00eddico de la sociedad pol\u00edtica se estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte: \u00a0<\/p>\n
“La posici\u00f3n de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n – ha dicho esta Corporaci\u00f3n – sobre las restantes normas que integran el orden jur\u00eddico, estriba en que aqu\u00e9lla determina la estructura b\u00e1sica del Estado, instituye los \u00f3rganos a trav\u00e9s de los cuales se ejerce la autoridad p\u00fablica, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jur\u00eddico mismo del Estado”4. (negrilla en texto original) \u00a0<\/p>\n
3.1.2. La noci\u00f3n de supremac\u00eda constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constituci\u00f3n, que se revela en el car\u00e1cter de fuente primaria del ordenamiento jur\u00eddico. En tal sentido, el art\u00edculo 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica indica: “La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales”. As\u00ed, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeci\u00f3n del orden jur\u00eddico restante a sus disposiciones, en virtud del car\u00e1cter vinculante que tienen sus reglas. Tal condici\u00f3n normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sit\u00faan en el orden jur\u00eddico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producci\u00f3n se hallan regulados en la propia Constituci\u00f3n. De ah\u00ed que la Corte haya expresado: \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n se erige en el marco supremo y \u00faltimo para determinar tanto la pertenencia al orden jur\u00eddico como la validez de cualquier norma, regla o decisi\u00f3n que formulen o profieran los \u00f3rganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los \u00f3rganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constituci\u00f3n y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constituci\u00f3n como lex superior precisa y regula las formas y m\u00e9todos de producci\u00f3n de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum. Estas caracter\u00edsticas de supremac\u00eda y de m\u00e1xima regla de reconocimiento del orden jur\u00eddico propias de la Constituci\u00f3n, se expresan inequ\u00edvocamente en el texto del art\u00edculo 4″. (negrilla en texto original) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0(…) \u00a0<\/p>\n
Las consecuencias que se derivan del principio de supremac\u00eda- ha agregado \u00a0esta Corporaci\u00f3n – apuntan no s\u00f3lo al reconocimiento de una norma jur\u00eddica como piedra angular filos\u00f3fico-pol\u00edtica que rige todas las actividades estatales y a la cual est\u00e1n subordinados todos los ciudadanos y los poderes p\u00fablicos, sino que legitima adem\u00e1s las normas jur\u00eddicas que se expidan congruentes con ella. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Tambi\u00e9n el concepto de supremac\u00eda normativa de la Carta Pol\u00edtica es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; tambi\u00e9n para la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la realizaci\u00f3n efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de “aplicaci\u00f3n inmediata” -al tenor del art\u00edculo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremac\u00eda normativa de las normas constitucionales se erige en un principio clave para la concreci\u00f3n del cat\u00e1logo de derechos fundamentales y la efectividad de los dem\u00e1s derechos consagrados en la Carta Fundamental. En tal sentido, ha considerado la Corte: \u00a0<\/p>\n
Dicho de otro modo: la Constituci\u00f3n es norma fundante en una dimensi\u00f3n tanto axiol\u00f3gica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armon\u00eda y coherencia en la aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n), y en ese orden de ideas, el principio de supremac\u00eda da cabida a la consagraci\u00f3n de garant\u00edas fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicci\u00f3n especial encargada de velar por su integridad.”5( negrilla dentro del texto). \u00a0<\/p>\n
3.2. El control judicial de constitucionalidad como garant\u00eda de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3.2.1. La supremac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n, tiene como su principal garant\u00eda la existencia del control de constitucionalidad, a cargo de determinados \u00f3rganos del poder judicial. En principio, todos los poderes p\u00fablicos deben velar porque la producci\u00f3n del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones concretas. As\u00ed, los actos del gobierno, la actuaci\u00f3n de las autoridades administrativas -y de algunos particulares en casos especiales6-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de legislaci\u00f3n, se hallan dominados por el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n \u00a0y sujetos a diversos tipos de ex\u00e1menes de constitucionalidad de los mismos, en unos casos a trav\u00e9s de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad de las actuaciones p\u00fablicas -por v\u00eda de acci\u00f3n o excepci\u00f3n- y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos legislativos, las leyes y otras normas generales -por v\u00eda de acci\u00f3n o por ministerio de la Constituci\u00f3n- .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constituci\u00f3n les asigna fuerza de ley7, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del tr\u00e1mite legislativo8. Al Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con “decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”9. Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedici\u00f3n de las normas que integran el ordenamiento jur\u00eddico, se respete la jerarqu\u00eda de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo precept\u00faa el art\u00edculo 4\u00b0 constitucional. 10 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.3. En el marco de esta jurisdicci\u00f3n especial que la Constituci\u00f3n ha establecido para la preservaci\u00f3n de su integridad y supremac\u00eda, el Legislador ha previsto la posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de acci\u00f3n, formulen ante el Consejo de Estado la pretensi\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad de decretos gubernamentales, debido a la infracci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. La Ley 1437\/11 as\u00ed lo regula en el art\u00edculo demandado, como uno de los “medios de control” all\u00ed previstos para la preservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n. As\u00ed, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo oficia como juez de constitucionalidad en modalidad de control abstracto -adem\u00e1s de la atribuci\u00f3n como juez de tutela-, completando el sistema de control de la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica Fundamental que el Constituyente de 1991 confi\u00f3 a la Corte Constitucional, como cabeza de esta jurisdicci\u00f3n especial. Por tal raz\u00f3n, la Corte ha afirmado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0“El Constituyente de 1991 – ha dicho esta Corte – opt\u00f3 por un modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurre, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como \u00f3rganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideraci\u00f3n”.11 \u00a0<\/p>\n
3.3. La integralidad del control de constitucionalidad abstracto \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Este control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, debe ser ejercido en forma integral, \u00a0puesto que el juez constitucional est\u00e1 habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que conforman la Carta Pol\u00edtica y no s\u00f3lo con aquellas que han sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice la Corte: \u00a0<\/p>\n
De este modo, si por raz\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de competencia, la Corte est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el proceso.” 12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. Precisando a\u00fan m\u00e1s las caracter\u00edsticas distintivas de este control integral de la Constituci\u00f3n, y haciendo referencia a las normas que lo consagran , esta Corte ha manifestado que, de ” conformidad con lo prescrito en el art\u00edculo 22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, esta Corporaci\u00f3n al ejercer el control constitucional debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta Pol\u00edtica, pudiendo fundar su decisi\u00f3n en la violaci\u00f3n de cualquiera norma constitucional, as\u00ed \u00e9sta no hubiere sido invocada en el curso del proceso. En este sentido tambi\u00e9n se orienta el mandato del art\u00edculo 46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia- seg\u00fan el cual “En desarrollo del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional deber\u00e1 confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n”13. El art\u00edculo 46 de la Ley 270 de 1996, antes citado, que establece para la Corte Constitucional la atribuci\u00f3n de confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n, fue declarado exequible, mediante sentencia C- 037 de 1996. En ese fallo, dijo esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“A \u00a0trav\u00e9s de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, \u00e9l sirve para declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto, as\u00ed \u00e9ste no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos t\u00e9rminos lo entiende la Corporaci\u00f3n, que en todos los casos la Corte deba realizar un an\u00e1lisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposici\u00f3n legal que se estudia, pues – se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en otras normas fundamentales que servir\u00e1n para adoptar una mejor decisi\u00f3n.”14 \u00a0<\/p>\n
3.3.3. De este modo, la Corte Constitucional, por mandato estatutario y precisi\u00f3n jurisprudencial, cuenta con la potestad de examinar la constitucionalidad de una norma demandada frente a totalidad del ordenamiento superior, y no solo respecto de la disposici\u00f3n constitucional espec\u00edficamente invocada. Tal competencia ha de entenderse de ejercicio potestativo y no imperioso, como se desprende de la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional. \u00a0<\/p>\n
3.4. Potestad de configuraci\u00f3n legislativa de acciones y procesos \u00a0<\/p>\n
3.4.1. De lo expuesto se puede afirmar que, si bien la Constituci\u00f3n misma ha definido los instrumentos \u00a0dirigidos a preservar su supremac\u00eda e integridad -para el caso en estudio, la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad y la pretensi\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad-, es al Legislador a quien se \u00a0ha diferido, en ejercicio de su poder de configuraci\u00f3n normativa, los procedimientos y la forma como el derecho de accionar debe ser ejercido. As\u00ed, \u00a0para el caso de esta Corte, trat\u00e1ndose de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el Legislador \u00a0dispuso \u00a0que la confrontaci\u00f3n del precepto acusado puede \u00a0hacerse frente a la totalidad del texto constitucional y que la decisi\u00f3n podr\u00e1 basarse en normas diferentes de las invocadas por el actor, facultad que esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3, en su oportunidad, ajustada a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.2. La potestad de configuraci\u00f3n normativa del legislador, en materia del ejercicio del derecho de acci\u00f3n y de los procesos, ha sido ampliamente aceptada y reiterada por esta Corporaci\u00f3n. As\u00ed en Sentencia C-875 de 2011, expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulaci\u00f3n de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su l\u00edmite en la Constituci\u00f3n. En \u00a0la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indic\u00f3: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una v\u00eda, forma o actuaci\u00f3n procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Pre\u00e1mbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primac\u00eda del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armon\u00eda con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definici\u00f3n; de lo contrario, la configuraci\u00f3n legal se tornar\u00eda arbitraria. “…As\u00ed las cosas, la violaci\u00f3n del debido proceso ocurrir\u00eda no s\u00f3lo bajo el presupuesto de la omisi\u00f3n de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el prop\u00f3sito para el cual fue dise\u00f1ada, sino especialmente en el evento de que \u00e9sta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizaci\u00f3n.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precis\u00f3 que la potestad de configuraci\u00f3n del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los l\u00edmites impuestos por la Carta Pol\u00edtica, la cual debe estar justificada en un principio de raz\u00f3n suficiente, en donde si la decisi\u00f3n del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico. Uno de esos l\u00edmites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma l\u00ednea, en la \u00a0sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le corresponde garantizar al m\u00e1ximo la libertad de configuraci\u00f3n que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los l\u00edmites que impone la misma Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuraci\u00f3n del legislador adem\u00e1s de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tambi\u00e9n lo est\u00e1 por los principios de progresividad y no regresi\u00f3n teniendo en cuenta que los derechos fundamentales tambi\u00e9n tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un l\u00edmite para aquella. Las \u00a0medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. El control de constitucionalidad integral, a cargo del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el par\u00e1grafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podr\u00e1 fundar la tal declaraci\u00f3n en la violaci\u00f3n directa de cualquier norma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.3. Es m\u00e1s, la jurisprudencia constitucional ya hab\u00eda aceptado de tiempo atr\u00e1s, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consider\u00f3, en la sentencia C-197 de 1999, que “trat\u00e1ndose de derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as\u00ed la demanda no la haya invocado expresamente”. \u00a0<\/p>\n
3.5.4. No se advierte tampoco que el precepto acusado, exceda la potestad de configuraci\u00f3n del legislador. La regulaci\u00f3n que ha hecho de la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es leg\u00edtima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad similar a la que ya hab\u00eda conferido a la Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos y procesos a trav\u00e9s de los cuales se busca garantizar la supremac\u00eda de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
3.5.5. Ahora bien, en relaci\u00f3n con los cargos de violaci\u00f3n al debido proceso (art. 29 C.P.), \u00a0y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art.229 C.P.), hay que comenzar por expresar que como lo destacaron en sus intervenciones, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Naci\u00f3n, en los juicios de constitucionalidad, “en rigor no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas”, porque “en este contexto, la administraci\u00f3n no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo”. En efecto, en los procesos de constitucionalidad no es exacto hablar de partes en el sentido en que este t\u00e9rmino se aplica en otra clase de procesos contenciosos. El demandante activa la jurisdicci\u00f3n constitucional en ejercicio de un derecho fundamental de contenido pol\u00edtico, que tiene como pretensi\u00f3n la defensa de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y no tiene como parte contendiente a la autoridad que expidi\u00f3 el acto demandado, ya que la confrontaci\u00f3n se da entre la Constituci\u00f3n y las normas demandadas como violatorias de aquella. Tan ello es as\u00ed, que no existe por parte de la autoridad que expidi\u00f3 el acto demandado la obligaci\u00f3n de concurrir al proceso y su no comparecencia no tiene la virtud de producir nulidad alguna por ausencia de parte contradictoria. No es este medio de control -la nulidad por inconstitucionalidad-, la instituci\u00f3n procesal para tramitar las demandas contra actos de car\u00e1cter particular y concreto, en los cuales s\u00ed podr\u00eda hablarse, en estricto sentido, \u00a0de partes procesales. En suma, se trata de un conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo. \u00a0<\/p>\n
3.5.6. Cuando el par\u00e1grafo demandado expresa que el Consejo de Estado no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda, tampoco se est\u00e1 “generando una desigualdad procesal entre las partes”, en desmedro de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ni violaciones al debido proceso \u00a0(art.29 CP), o a los \u00a0derechos de defensa y contradicci\u00f3n, del modo sostenido por el demandante. Como antes se dijo, el juicio por inconstitucionalidad no est\u00e1 dirigido contra la administraci\u00f3n sino contra el acto de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto que aqu\u00e9lla expidi\u00f3, en defensa del orden jur\u00eddico presidido por la Constituci\u00f3n, y que se estima viola normas superiores de rango constitucional. Lo que el par\u00e1grafo demandado contiene, es una facultad que el Legislador, en su amplio poder de configuraci\u00f3n normativa de las disposiciones que gobiernan los procesos, ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremac\u00eda de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
3.5.7. No se advierte tampoco c\u00f3mo el par\u00e1grafo acusado pueda violar el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (229 CP), puesto que, por una parte, \u00a0en ning\u00fan momento est\u00e1 prohibiendo el acceso de los ciudadanos al ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad y, por la otra, tampoco est\u00e1 restringiendo en forma alguna la participaci\u00f3n en los procesos de las entidades que expidieron los actos demandados. Por el contrario, lo que busca el precepto demandado es que los principios de integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, se hagan efectivos mediante el control constitucional integral, otorgando una facultad amplia al Consejo de Estado, \u00a0que surge como una garant\u00eda b\u00e1sica dentro del Estado de Derecho. El legislador, en su amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, est\u00e1 posibilitando el libre acceso de todos los intervinientes al proceso, permitiendo su participaci\u00f3n directa, mediante procedimientos id\u00f3neos y eficaces. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.8. En relaci\u00f3n con el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la carga procesal que debe asumir el accionante \u00a0cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violaci\u00f3n -que para el accionante se estar\u00eda tambi\u00e9n desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: ” La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, incluso si \u00e9ste no fue se\u00f1alado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporaci\u00f3n estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n, y no \u00fanicamente en relaci\u00f3n con las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas por el actor”.15 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Aqu\u00ed tambi\u00e9n resulta aplicable lo expresado por el Presidente del Consejo de Estado en su escrito de intervenci\u00f3n en este proceso, cuando afirma que es \u00a0evidente que este postulado “de justicia rogada”, “debe ceder frente a la obligaci\u00f3n, a cargo del Juez Contencioso Administrativo, de hacer cumplir el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, pues resulta claro que la eficacia del mandato contenido en el art\u00edculo 4 superior no puede quedar supeditada a la formulaci\u00f3n de alegaciones por parte de los sujetos intervinientes en un proceso, si la autoridad judicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la Carta Pol\u00edtica”, citando para el efecto jurisprudencia de esta Corte, donde se manifiesta que “trat\u00e1ndose de derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as\u00ed la demanda no la haya invocado expresamente”. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. La integraci\u00f3n de la unidad normativa, como t\u00e9cnica del control de constitucionalidad abstracto \u00a0<\/p>\n
3.6.1. Con el prop\u00f3sito expl\u00edcito de hacer m\u00e1s eficaz el control constitucional conferido al Consejo de Estado, el par\u00e1grafo demandado le otorga tambi\u00e9n la facultad de aplicar el postulado de unidad normativa, que le permite pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman un solo cuerpo de sentido normativo \u00a0con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales. Este es un principio que ha aplicado esta Corporaci\u00f3n, en ejercicio del control constitucional integral que le ha sido asignado por la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 6\u00b0 del Decreto 2067 de 1991, por lo que tiene pleno sentido que le haya sido otorgado tambi\u00e9n al Consejo de Estado en sus funciones como tribunal constitucional, todo ello en el marco de preservar la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6.2. Sobre la aplicaci\u00f3n de este principio ha dicho esta Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
” Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasar\u00e1 a recordar la doctrina de esta Corporaci\u00f3n respecto de la integraci\u00f3n de unidad normativa, la cual s\u00f3lo procede en tres hip\u00f3tesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposici\u00f3n que no tiene un contenido normativo claro y un\u00edvoco, raz\u00f3n por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar as\u00ed una decisi\u00f3n inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposici\u00f3n demandada se encuentra \u00edntima o intr\u00ednsecamente vinculada o relacionada con otra disposici\u00f3n, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. As\u00ed y respecto de este \u00faltimo requisito esta Corte ha establecido que \u00e9ste requiere a su vez la verificaci\u00f3n de dos requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e \u00edntima relaci\u00f3n entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formar\u00eda una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad.16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el pre\u00e1mbulo ni los art\u00edculos 2, 29 y 229 de la Constituci\u00f3n. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la violaci\u00f3n de cualquier norma constitucional, al igual que podr\u00e1 \u00a0pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, est\u00e1 reafirmando los principios superiores de supremac\u00eda e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los art\u00edculos 4 y 241 de la Constituci\u00f3n y el principio de configuraci\u00f3n normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.). Por lo tanto, la norma ser\u00e1 declarada exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en relaci\u00f3n con los cargos analizados en esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ADRIANA GUILLEN ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comis\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-415\/12 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CPACA-Procedencia respecto de decretos y actos administrativos de car\u00e1cter general (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL CONSEJO DE ESTADO-Caracter\u00edsticas del control (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSEJO DE ESTADO EN ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la competencia (Aclaraci\u00f3n de voto)\/CONSEJO DE ESTADO EN ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de incluir pautas de procedencia a competencia dispositiva para evitar ineficacia del instituto (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, dispone que en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y, por tanto, podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la vulneraci\u00f3n de cualquier norma superior, pudi\u00e9ndose pronunciar acerca de disposiciones que, a su consideraci\u00f3n, integran unidad normativa con aquellas otras demandas que declare nulas por inconstitucionales. A este respecto si bien la mayor\u00eda consider\u00f3 que, el par\u00e1grafo acusado no resultaba contrario a la Constituci\u00f3n, ya que el juez constitucional, sea la Corte o el Consejo de Estado, se encuentra habilitado para confrontar las disposiciones acusadas con el conjunto de normas que integran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y no solo las que el demandante se\u00f1ale como infringidas, estimo que es imperioso enfatizar en la diferencia existente entre los tipos de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, dado que el control ejercido por la segunda corporaci\u00f3n se enmarca en el \u00e1mbito de lo contencioso administrativo, con regulaci\u00f3n y caracter\u00edsticas especiales, en tanto que el realizado por el Tribunal Constitucional entra en la competencia del legislador, con sus propias reglas y finalidades, resultando necesario ahondar en la determinaci\u00f3n de pautas acerca de la procedencia de la facultad dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras de evitar desbordamientos o la ineficacia del instituto. Algunos de estos presupuestos pueden ser: (i) que la inconstitucionalidad no invocada por el demandante, la haya planteado alg\u00fan interviniente como requisito para que el Consejo de Estado la pudiera declarar y (ii) que la inconstitucionalidad aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento normativo requerido para que proceda la suspensi\u00f3n provisional \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-8820 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto se demanda el par\u00e1grafo del art\u00edculo 135 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. \u00a0<\/p>\n
Dicha norma dispone que en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estar\u00e1 limitado para proferir su decisi\u00f3n a los cargos formulados en la demanda y, por tanto, podr\u00e1 fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la vulneraci\u00f3n de cualquier norma superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, establece que el m\u00e1ximo \u00f3rgano de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo podr\u00e1 pronunciarse en la sentencia acerca de las disposiciones que, a su consideraci\u00f3n, integran unidad normativa con aquellas otras demandas que declare nulas por inconstitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor estima que el precepto objeto de censura constitucional contraviene lo dispuesto en el Pre\u00e1mbulo de la Carta y en los art\u00edculos 2, 29 y 229 Superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el criterio de mayor\u00eda, el par\u00e1grafo acusado no resulta contrario a la Constituci\u00f3n, sobre la base de considerar que con ocasi\u00f3n a su expedici\u00f3n el legislador se limit\u00f3 a consagrar el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, que se impone en desarrollo efectivo del principio de supremac\u00eda constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la Corte destac\u00f3 que el proceso de nulidad por inconstitucionalidad de decretos de orden general dictados por el Gobierno Nacional no es un proceso de partes, en el que se ventilen intereses particulares distintos al de la defensa de la integridad y supremac\u00eda de los principios, reglas y derechos y, por ende, no se le pueden atribuir todas las garant\u00edas que se predican del demandado en un proceso ordinario. Agreg\u00f3, que con fundamento en la formulaci\u00f3n de una acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad de decretos generales, el Consejo de Estado realiza una confrontaci\u00f3n normativa de preceptos que se ci\u00f1e al ordenamiento superior y, por tanto, no puede estar limitado a las disposiciones que el actor considera violadas, de forma que ante una vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el legislador pod\u00eda facultar al juez constitucional para fundar la declaraci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad en la transgresi\u00f3n de una norma superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el juez constitucional, ya sea la Corte o el Consejo de Estado, se encuentra habilitado para confrontar las disposiciones acusadas con el conjunto de normas que integran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y no solo las que el demandante se\u00f1ale como infringidas. \u00a0<\/p>\n
En lo que ata\u00f1e al desconocimiento al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, la Sala Plena enfatiz\u00f3 que en la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad no existen partes procesales en rigor y, por ende, carece de sentido exigir equilibrio entre las mismas. A\u00f1adi\u00f3 que la administraci\u00f3n p\u00fablica no es exactamente la parte demandada, toda vez que lo que se pretende es la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto general, de un acto administrativo. Por tanto, se trata de un conflicto constitucional internormativo y no intersubjetivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, el m\u00e1ximo \u00f3rgano de la jurisdicci\u00f3n constitucional precis\u00f3 que contrario a lo sostenido por el actor, el par\u00e1grafo acusado no implica una desigualdad procesal en las partes, en detrimento de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ni una vulneraci\u00f3n a las garant\u00edas al debido proceso o a la defensa y contradicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, para la Corte, el segmento censurado no desconoce los requisitos m\u00ednimos establecidos en la regulaci\u00f3n del proceso de nulidad por inconstitucionalidad contenida en el art\u00edculo 184 de la ley bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la Sala Plena sostuvo que igual que lo que acontece en los proceso de control integral oficioso a cargo de la Corte Constitucional, la intervenci\u00f3n ciudadana y de las autoridades no inhibe el \u00e1mbito del control que corresponde a este Tribunal, en la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Para concluir, el Tribunal Constitucional consider\u00f3 que el control abstracto integral de constitucionalidad, bajo ning\u00fan entendido implica el ejercicio de una facultad arbitraria, por el contrario, se trata de una potestad reglada que se ci\u00f1e a lo dispuesto en el procedimiento contencioso administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, para la Corte la facultad conferida al Consejo de Estado en el par\u00e1grafo demandado no lesiona las garant\u00edas constitucionales al debido proceso ni a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0<\/p>\n
Aun cuando comparto la decisi\u00f3n de mayor\u00eda atinente a la declaratoria de exequibilidad adoptada, estimo que es imperioso enfatizar en la diferencia existente entre los tipos de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, dado que el control ejercido por la segunda corporaci\u00f3n se enmarca en el \u00e1mbito de lo contencioso administrativo, con regulaci\u00f3n y caracter\u00edsticas especiales, en tanto que el realizado por el Tribunal Constitucional entra en la competencia del legislador, con sus propias reglas y finalidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, resultaba necesario ahondar en la determinaci\u00f3n de pautas acerca de la procedencia de la facultad dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras de evitar desbordamientos o la ineficacia del instituto. Algunos de estos presupuestos pueden ser: (i) que la inconstitucionalidad no invocada por el demandante, la haya planteado alg\u00fan interviniente como requisito para que el Consejo de Estado la pudiera declarar y (ii) que la inconstitucionalidad aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento normativo requerido para que proceda la suspensi\u00f3n provisional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (….) \u00a0<\/p>\n
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
3 Art\u00edculo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) \u00a0<\/p>\n
4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constituci\u00f3n y proyectos de ley. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional, sentencia C-1290 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia \u00a0C-1290 de 2001. Sobre el mismo tema, entre otras, las sentencias C-037 de 2000, C-207 de 2003, C-398 de 2006 y T-688 de 2003. \u00a0<\/p>\n
6 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 86, inciso final. \u00a0<\/p>\n
7 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 241, numerales 1 a 5 y 7,8 y 10. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencias C-058 de 2010 y C-049 de 2012. \u00a0<\/p>\n
9 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 237. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-739 de 2001. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-1154 de 2008. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C- 739 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-153 de 2002. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-037 de 1996. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-497 \u00a0 de 1998 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-463 de 2008. \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
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21 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-415\/12 \u00a0 (Bogot\u00e1 \u00a0D.C., junio 6 de 2012) \u00a0 FACULTAD CONFERIDA AL CONSEJO DE ESTADO PARA REALIZAR CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA INTEGRAL DE DECRETOS GENERALES DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Resulta acorde con el principio de supremac\u00eda constitucional y no vulnera el debido proceso ni el derecho de acceso a la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19343","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19343","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19343"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19343\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19343"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19343"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19343"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}