\u00a0 \u00a0 Sentencia C-588\/12 \u00a0<\/p>\n
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisitos y procedimiento para la extensi\u00f3n de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Concepto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n respecto de los incisos primero y s\u00e9ptimo del art\u00edculo 102 de la ley 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS-Procedimiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE DE LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION-Potestad de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
SENTENCIAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESOS JUDICIALES-Potestad de configuraci\u00f3n legislativa\/PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Configuraci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
ESTANDARES Y OBLIGACIONES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Deben ser tenidos en cuenta no tanto porque as\u00ed lo reconozca el Legislador sino porque as\u00ed lo impone la estructura de nuestro ordenamiento jur\u00eddico, al consagrarlo en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
JURISPRUDENCIA DE LAS INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Importancia\/JURISPRUDENCIA DE INSTANCIAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermen\u00e9utico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-No viola los preceptos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n del Legislador, \u00a0de limitar a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, \u00a0adoptada en el amplio \u00e1mbito de su potestad normativa, no viola los preceptos de la Constituci\u00f3n que se\u00f1ala el demandante. Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los eventos de su aplicaci\u00f3n, se\u00f1alando en detalle el procedimiento que debe observarse para su tr\u00e1mite, est\u00e1 otorgando igualdad de trato a todos los que concurran a su aplicaci\u00f3n, (Art. 13 CP.), y \u00a0respetando los principios del debido proceso y de \u00a0la confianza leg\u00edtima (Arts. 29 y 83 CP). Adem\u00e1s, con su consagraci\u00f3n no se est\u00e1 desconociendo lo prescrito en el art\u00edculo 93 Superior, sobre las reglas y est\u00e1ndares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como criterio hermene\u00fatico relevante se impone a las autoridades, as\u00ed el Legislador no lo mencione expresamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a disminuir la congesti\u00f3n judicial y la judicializaci\u00f3n de las peticiones ante las autoridades\/EXTENSION DE SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Contribuye a la eficacia y celeridad en la funci\u00f3n administrativa\/EXTENSION DE JURISPRUDENCIA UNIFICADA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES-Al extender los efectos de dichas sentencias, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten normas aplicables a la resoluci\u00f3n de los asuntos de su competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n del Legislador, \u00a0de limitar a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, \u00a0adoptada en el amplio \u00e1mbito de su potestad normativa, no viola los preceptos de la Constituci\u00f3n que se\u00f1ala el demandante. Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los eventos de su aplicaci\u00f3n, se\u00f1alando en detalle el procedimiento que debe observarse para su tr\u00e1mite, est\u00e1 otorgando igualdad de trato a todos los que concurran a su aplicaci\u00f3n, (Art. 13 CP.), y \u00a0respetando los principios del debido proceso y de \u00a0la confianza leg\u00edtima (Arts. 29 y 83 CP). Adem\u00e1s, con su consagraci\u00f3n no se est\u00e1 desconociendo lo prescrito en el art\u00edculo 93 Superior, sobre las reglas y est\u00e1ndares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como criterio hermene\u00fatico relevante se impone a las autoridades, as\u00ed el Legislador no lo mencione expresamente. El mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la congesti\u00f3n judicial y la judicializaci\u00f3n de las peticiones ante las autoridades, contribuye as\u00ed mismo a la eficacia, econom\u00eda y celeridad en la funci\u00f3n administrativa (Art. 209). Por \u00faltimo, no vulnera los art\u00edculos 230, 241 y 243 Superiores, porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta Corte, mediante la Sentencia C-816 de 2011, condicion\u00f3 la constitucionalidad de este mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas aplicables a la resoluci\u00f3n de los asuntos de su competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VALOR VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL DE LOS ORGANOS DE CIERRE JURISDICCIONAL Y POSIBILIDAD DE APARTAMIENTO-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARACTER VINCULANTE DEL PRECEDENTE-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisando el alcance del car\u00e1cter vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonom\u00eda funcional” -en los t\u00e9rminos de la sentencia citada- para, de manera excepcional y justificada, apartarse de dicho \u00a0precedente. En sentencia 816 de 2011, la Corte expres\u00f3: En s\u00edntesis: (i) la jurisprudencia, por definici\u00f3n constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretaci\u00f3n de la actividad judicial -CP, art\u00edculo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley” -CP, art\u00edculo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardi\u00e1n de la Constituci\u00f3n-, tienen valor vinculante por emanar de \u00f3rganos dise\u00f1ados para la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jur\u00eddica -CP, art\u00edculos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los \u00f3rganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentaci\u00f3n expl\u00edcita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonom\u00eda e independencia inherentes a la administraci\u00f3n de justicia y al ejercicio de la funci\u00f3n judicial -CP, art\u00edculo 228-. \u00a0<\/p>\n
APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO DE PRECEDENTE JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DEBERES DE LA ADMINISTRACION FRENTE A LA FUNCION JURISDICCIONAL-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCIONARIOS JUDICIALES-Margen de autonom\u00eda funcional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Sometimiento a normas superiores del ordenamiento jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO-Posibilidad para discutir los precedentes jurisprudenciales de los \u00f3rganos judiciales de cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza vinculante de los mismos, de manera excepcional y a trav\u00e9s de un procedimiento exigente de argumentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
APARTAMIENTO ADMINISTRATIVO-Reglas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al igual que en el \u00e1mbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisi\u00f3n judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El art\u00edculo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisi\u00f3n negativa a la solicitud de extensi\u00f3n jurisprudencial: (i) necesidad de un per\u00edodo probatorio para refutar la pretensi\u00f3n del demandante; (ii) falta de identidad entre la situaci\u00f3n jur\u00eddica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podr\u00e1 decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427\/11)-. En todo caso, la negaci\u00f3n de la solicitud de extensi\u00f3n jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante. \u00a0<\/p>\n
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Atribuci\u00f3n excepcional para apartarse de la interpretaci\u00f3n que haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad: de los art\u00edculos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley 1437 de 2010 “Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del art\u00edculo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2010, por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8864. \u00a0<\/p>\n
Actor: Franky Urrego Ortiz. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado (objeto de revisi\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Franky Urrego Ortiz, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra \u00a0los art\u00edculos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley 1437 de 2010″Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El texto normativo demandado -subrayado-, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
“LEY 1437 DE 20111 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 102. EXTENSI\u00d3N DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades deber\u00e1n extender los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto el interesado presentar\u00e1 petici\u00f3n ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensi\u00f3n judicial no haya caducado. Dicha petici\u00f3n contendr\u00e1, adem\u00e1s de los requisitos generales, los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Justificaci\u00f3n razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situaci\u00f3n de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoci\u00f3 el derecho en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, as\u00ed como las que har\u00eda valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificaci\u00f3n que invoca a su favor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se hubiere formulado una petici\u00f3n anterior con el mismo prop\u00f3sito sin haber solicitado la extensi\u00f3n de la jurisprudencia, el interesado deber\u00e1 indicarlo as\u00ed, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensi\u00f3n, se entender\u00e1 resuelta la primera solicitud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autoridad decidir\u00e1 con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretaci\u00f3n que de ellas se hizo en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada, as\u00ed como los dem\u00e1s elementos jur\u00eddicos que regulen el fondo de la petici\u00f3n y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta decisi\u00f3n se adoptar\u00e1 dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a su recepci\u00f3n, y las autoridades podr\u00e1n negar la petici\u00f3n con fundamento en las siguientes consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisi\u00f3n no puede adoptarse sin que se surta un per\u00edodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estar\u00e1 obligada a enunciar cu\u00e1les son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situaci\u00f3n del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada y no es procedente la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificaci\u00f3n. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar\u00e1 expresamente sobre dichos argumentos y podr\u00e1 mantener o modificar su posici\u00f3n, en el caso de que el peticionario acuda a \u00e9l, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 269. \u00a0<\/p>\n
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petici\u00f3n de extensi\u00f3n de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habr\u00e1 tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podr\u00e1 acudir dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes ante el Consejo de Estado en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 269 de este C\u00f3digo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La solicitud de extensi\u00f3n de la jurisprudencia suspende los t\u00e9rminos para la presentaci\u00f3n de la demanda que procediere ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los t\u00e9rminos para la presentaci\u00f3n de la demanda en los casos anteriormente se\u00f1alados se reanudar\u00e1n al vencimiento del plazo de treinta (30) d\u00edas establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 269 de este C\u00f3digo. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSI\u00d3N DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensi\u00f3n de los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n o la autoridad hubiere guardado silencio en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 102 de este C\u00f3digo, el interesado podr\u00e1 acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompa\u00f1ar\u00e1 la copia de la actuaci\u00f3n surtida ante la autoridad competente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del escrito se dar\u00e1 traslado a la administraci\u00f3n demandada por el plazo de treinta (30) d\u00edas para que aporte las pruebas que considere. La administraci\u00f3n podr\u00e1 oponerse por las mismas razones a que se refiere el art\u00edculo 102 de este C\u00f3digo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino de traslado referido anteriormente, se convocar\u00e1 a una audiencia que se celebrar\u00e1 en un plazo m\u00e1ximo de quince (15) d\u00edas contados a partir de la notificaci\u00f3n a las partes; en dicha audiencia se escuchar\u00e1 a las partes en sus alegatos y se adoptar\u00e1 la decisi\u00f3n a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenar\u00e1 la extensi\u00f3n de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisi\u00f3n tendr\u00e1 los mismos efectos del fallo aplicado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, si la extensi\u00f3n del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidaci\u00f3n se har\u00e1 mediante el tr\u00e1mite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deber\u00e1 ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habr\u00eda sido competente para conocer la acci\u00f3n que dio lugar a la extensi\u00f3n de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a la ejecutoria de la decisi\u00f3n del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si el mecanismo para la reclamaci\u00f3n del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviar\u00e1 el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, seg\u00fan las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisi\u00f3n administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamaci\u00f3n fuere diferente al de la pretensi\u00f3n de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudar\u00e1 el t\u00e9rmino para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentaci\u00f3n de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este C\u00f3digo se tendr\u00e1n como sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jur\u00eddica o trascendencia econ\u00f3mica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisi\u00f3n previsto en el art\u00edculo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Demanda: pretensi\u00f3n y cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de la ley 1437 de 2011, \u00a0por considerarlos violatorios del pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2, 4, 13, 29, 83, 93, 209, y 241 de la Constituci\u00f3n. El demandante divide la sustentaci\u00f3n de los cargos en dos grandes argumentos: \u00a0<\/p>\n
2.1. Inconstitucionalidad de las expresiones “Extensi\u00f3n de la jurisprudencia del Consejo de Estado”, “sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y sentencia de \u00a0unificaci\u00f3n” \u00a0de los art\u00edculos 102 y 269 de la ley y 270 de la ley 1437 de 2011, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 230 y 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las expresiones acusadas consagran un procedimiento para la extensi\u00f3n de la jurisprudencia. No obstante, restringen dicha aplicaci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n exclusivamente a la sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, desconociendo: (i) que el precedente es fijado de forma preferente por la Corte Constitucional; (ii) que los est\u00e1ndares internacionales fijados por Cortes internacionales son de obligatoria observancia, ya los instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por \u00a0el Estado Colombiano obligan a todas las autoridades de conformidad con el art\u00edculo 93 constitucional; (iii) que el precedente no solo puede estar fijado en sentencias de unificaci\u00f3n sino tambi\u00e9n en sentencias de tutela dictadas por la Sala de Revisi\u00f3n o por la Sala Plena de la Corte Constitucional, e igualmente las secciones de la sala de lo Contencioso Administrativo tambi\u00e9n pueden establecer precedentes en sus autos o sentencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, se viola el art. 230 superior en cuanto se le suprime cualquier efecto jur\u00eddico al precedente constitucional y se viola el art. 13 por cuanto no se puede exigir a la administraci\u00f3n que resuelva los asuntos sometidos a su consideraci\u00f3n observando el precedente constitucional y los est\u00e1ndares internacionales, puesto que respecto de \u00e9stos no opera el mecanismo de extensi\u00f3n de la jurisprudencia. \u00a0De la misma manera se quebranta el derecho de igualdad de trato si a pesar de contar, por ejemplo, con cinco pronunciamientos uniformes de la secci\u00f3n segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sobre un determinado problema jur\u00eddico, la administraci\u00f3n aduce que no aplica dicha regla jurisprudencial porque no existe una sentencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se quebranta igualmente el principio de buena fe en tanto enerva las posibilidades de los administrados de exigir a la administraci\u00f3n y al propio Consejo de Estado que se apliquen las reglas jurisprudenciales que en casos id\u00e9nticos f\u00e1ctica y jur\u00eddicamente ya hayan resuelto el tribunal constitucional o una Corte internacional, generando la posibilidad de que en esos casos se dicten decisiones contrarias al precedente constitucional o al est\u00e1ndar internacional, en menoscabo del principio constitucional impl\u00edcito de seguridad jur\u00eddica, por cuanto frente a un mismo problema jur\u00eddico pueden presentarse soluciones diversas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Inconstitucionalidad de la competencia de la administraci\u00f3n para negar la solicitud de extensi\u00f3n de jurisprudencia contenida en el numeral 3 del inciso del art. 102 y para oponerse a su extensi\u00f3n en el procedimiento del art. 269 de la ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 102 y 269 autorizan a la administraci\u00f3n a no aplicar el ordenamiento jur\u00eddico vigente, del cual hacen parte los est\u00e1ndares internacionales, el precedente constitucional y el precedente en materia contenciosa administrativa, lo cual contraviene no solo el art. 2 superior, en tanto no solo no se garantiza de forma efectiva derechos como la igualdad de trato jur\u00eddico, el debido proceso, la regla de legalidad, sino tambi\u00e9n el art. 93 en raz\u00f3n de que se desconoce el est\u00e1ndar internacional como fuente de derecho al interior del sistema jur\u00eddico colombiano. \u00a0En este sentido, lo que los apartes normativos acusados de la ley hacen es admitir que la administraci\u00f3n no est\u00e1 subordinada al imperio de la ley conforme lo ordenan los art\u00edculos 121, 122 y 123 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se vulnera el art. 209 constitucional en la medida que la administraci\u00f3n y la funci\u00f3n administrativa no puede desarrollarse de manera eficiente, con moralidad, con econom\u00eda y celeridad, puesto que si la administraci\u00f3n est\u00e1 habilitada para no aplicar una regla jurisprudencial que resolvi\u00f3 el mismo problema jur\u00eddico que ahora es sometido a consideraci\u00f3n de la administraci\u00f3n y respecto del cual las disposiciones legales autorizan no aplicarlo aduciendo otros argumentos expuestos por el juez constitucional o el propio Consejo de Estado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones. \u00a0<\/p>\n
3.1. Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
Los doctores Gustavo Eduardo G\u00f3mez Aranguren y Willian Zambrano Cetina, en su calidad de Presidente y Vicepresidente del Consejo de Estado, respectivamente, intervienen en el presente proceso, solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. En su escrito se ocupan separadamente de los dos cargos presentados por el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del primer t\u00f3pico, que denominan “extensi\u00f3n de la jurisprudencia para la aplicaci\u00f3n de las sentencias de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado”, \u00a0comienzan por destacar la importancia del art\u00edculo 270 del nuevo C\u00f3digo Contencioso-Administrativo, que viene a llenar un vac\u00edo existente en la actual normatividad y, al fortalecer los mecanismos de unificaci\u00f3n jurisprudencial , le permite al Consejo de Estado dotar a la jurisdicci\u00f3n contenciosa y a la propia administraci\u00f3n de “reglas de interpretaci\u00f3n claras, uniformes e identificables para solucionar casos futuros”. Estiman que “el legislador no excede el margen de configuraci\u00f3n normativa \u00a0cuando, por seguridad jur\u00eddica, identifica cu\u00e1les de las providencias del Consejo de Estado tienen valor de unificaci\u00f3n jurisprudencial”, \u00a0y en este orden, “la definici\u00f3n por el legislador en el art\u00edculo 270 de la Ley 1437 de 2011 de lo que debe entenderse por sentencia de unificaci\u00f3n no viola el derecho a la igualdad, la seguridad jur\u00eddica, la confianza leg\u00edtima, el car\u00e1cter vinculante de los precedentes y los est\u00e1ndares internacionales de administraci\u00f3n de justicia”, sino que por el contrario, “genera seguridad jur\u00eddica y mayor predicibilidad de las decisiones judiciales, todo ello dentro del marco de configuraci\u00f3n normativa del art\u00edculo 150 superior”. \u00a0<\/p>\n
Manifiestan luego, que encuentran constitucional que la extensi\u00f3n de jurisprudencia est\u00e9 restringida a las sentencias de unificaci\u00f3n, ya que “trat\u00e1ndose de un mecanismo especial, extraordinario y adicional a los instrumentos ordinarios de protecci\u00f3n judicial, es razonable que est\u00e9 limitado a ciertos casos particulares en que la certeza del precedente no admite discusi\u00f3n”. Encuentran que esta exigencia, no desborda el margen de configuraci\u00f3n legislativa del Congreso, pues deja intactos los derechos de petici\u00f3n y acci\u00f3n de las personas, con lo que se mantiene la sujeci\u00f3n de las autoridades a la Constituci\u00f3n y la ley (art.6), el debido proceso (art\u00edculo 29), los principios de seguridad jur\u00eddica y buena fe (art\u00edculos 58 y 83) y el respeto por el precedente (art\u00edculo 230).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n del mecanismo de extensi\u00f3n judicial respecto de tutelas y autos de la Corte Constitucional, expresan que en recientes fallos de constitucionalidad (Sentencias C-539, C-634 y C-816, todas de 2011), \u00a0“ha quedado claro que al adoptar sus decisiones, incluso dentro del tr\u00e1mite de extensi\u00f3n de jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto las autoridades administrativas como las judiciales deben tener en cuenta, de preferencia, la jurisprudencia constitucional en que se hayan interpretado las normas aplicables al caso”. De otra parte, en relaci\u00f3n con la pretensi\u00f3n del actor de que el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia pueda recaer sobre fallos de otras jurisdicciones, en concreto sobre tutelas y providencias de organismos internacionales, \u00a0no lo encuentran constitucionalmente procedente, pues de aceptarse esta tesis, “ser\u00eda el tribunal contencioso el que tendr\u00eda a su cargo la decisi\u00f3n sobre los alcances y efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional y de tribunales internacionales”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo cargo que denominan “competencia de la administraci\u00f3n para negar la solicitud de extensi\u00f3n de jurisprudencia cuando considera que la sentencia de unificaci\u00f3n debe ser modificada”, consideran que si bien, en principio, parece resultar inconstitucional que se permita a las autoridades administrativas apartarse de los \u00f3rganos de cierre por su desacuerdo con los mismos, sin embargo, “la norma demandada contiene elementos normativos que ponen l\u00edmites, condiciones y mecanismos de control judicial a esa posibilidad de discusi\u00f3n del precedente por la autoridad administrativa, lo cual evita su inconstitucionalidad”. Luego, con fundamento en jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, encuentran que las normas acusadas cumplen los est\u00e1ndares constitucionales, “pues exigen un deber fuerte de contra-argumentaci\u00f3n a cargo de la administraci\u00f3n, el cual ser\u00e1 objeto de revisi\u00f3n por el propio Consejo de Estado como tribunal de cierre de la jurisdicci\u00f3n contenciosa; en esa medida, la administraci\u00f3n estar\u00e1 obligada a justificar de manera seria, clara y razonada porqu\u00e9 niega la extensi\u00f3n de la jurisprudencia y, en consecuencia, porqu\u00e9 dar\u00e1 un trato diferente a quien considera estar en una situaci\u00f3n de igualdad con quien ya ha obtenido una decisi\u00f3n favorable del Estado”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluyen entonces afirmando, \u00a0que los art\u00edculos demandados “no alteran ni debilitan los mandatos de primac\u00eda constitucional e inmediatez de los derechos fundamentales; tampoco desconocen el car\u00e1cter vinculante del precedente que se deriva del art\u00edculo 230 superior y mucho menos interfieren o debilitan el alcance de los fallos de tutela ni las competencias de la Corte Constitucional, en particular su facultad de revisi\u00f3n de las decisiones judiciales relacionadas con la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales”. Para los intervinientes la extensi\u00f3n de jurisprudencia, “es un mecanismo que refuerza la esfera jur\u00eddica de protecci\u00f3n de las personas y, en ese sentido, se desarrollan los art\u00edculos 2 (efectividad de los derechos), 13 (igualdad), 83 (buena fe), 95 y 113 (colaboraci\u00f3n con la administraci\u00f3n de justicia) y 209 (principios de la funci\u00f3n administrativa) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
El Viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia, actuando en nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Comienza por manifestar que para el caso regulado en los art\u00edculos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, “la sentencia de unificaci\u00f3n no es un criterio para decidir sino la decisi\u00f3n misma, que mediante un procedimiento regulado en tales art\u00edculos, se extiende a quien los solicite y se encuentre en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica y jur\u00eddica de aquel respecto de quien se decidi\u00f3 en la sentencia a ser extendida”. Por lo tanto, “no hay lugar en ese caso a identificar, analizar y aplicar una fuente o conjunto de fuentes de derecho sino a hacer efectivo directamente un derecho subjetivo, ya reconocido para un caso de iguales condiciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas”. \u00a0<\/p>\n
Efect\u00faa luego un detallado recuento del tr\u00e1mite legislativo de los art\u00edculos demandados, transcribiendo los apartes pertinentes de las diferentes ponencias, para concluir que el art\u00edculo 102, \u00a0“no constituye una disposici\u00f3n general que regule en su integridad el sistema de fuentes del derecho aplicables para el reconocimiento de un derecho, sino una disposici\u00f3n espec\u00edfica dentro del C\u00f3digo que regula las actuaciones de la administraci\u00f3n \u00a0y los procedimientos de la jurisdicci\u00f3n especial \u00a0que conoce en sede judicial de tales actuaciones, limitado al caso particular y concreto de una solicitud de extensi\u00f3n de una decisi\u00f3n de tal jurisdicci\u00f3n a una situaci\u00f3n semejante”. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos contra el inciso 5, numeral 3, del art\u00edculo 102, aboga por su constitucionalidad, porque si la administraci\u00f3n se aparta de los argumentos que sirvieron de fundamento para la decisi\u00f3n favorable adoptada en la sentencia objeto de extensi\u00f3n, debe exponer “clara y razonadamente los argumentos para ello”, razones que se basar\u00e1n en la jurisprudencia de constitucionalidad \u00a0 emitida por la Corte Constitucional \u00a0y en la jurisprudencia de las Altas Cortes que hayan interpretado y aplicado dichas normas. \u00a0<\/p>\n
Finalmente respecto del art\u00edculo 270, expresa que este art\u00edculo no hace referencia a todas las sentencias de unificaci\u00f3n que puedan existir en el ordenamiento jur\u00eddico, “sino solamente a las sentencias de unificaci\u00f3n dentro del \u00e1mbito del derecho administrativo” y, por consiguiente, “no se desconoce la existencia de sentencias de unificaci\u00f3n de la Corte Constitucional, las cuales est\u00e1n definidas en el r\u00e9gimen propio de la jurisdicci\u00f3n constitucional”. \u00a0<\/p>\n
3.3. Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
Por intermedio del profesor Manuel Alberto Restrepo Medina, interviene la Universidad del Rosario, solicitando declarar exequibles las disposiciones demandadas de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer alusi\u00f3n a la sentencia C-816 de esta Corporaci\u00f3n, que declar\u00f3 exequible de manera condicionada el art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, se ocupa el interviniente de la novedad y finalidad del mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, con base en apartes de las ponencias para los debates parlamentarios, destacando, por una parte, la potestad conferida a los ciudadanos de solicitar a la administraci\u00f3n, el reconocimiento de derechos cuando los supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos de su caso cuenten con un precedente y, por la otra, el fortalecimiento de los poderes del juez, \u00a0para garantizar que las autoridades respeten y acaten las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala m\u00e1s adelante, la forma como la Ley 1437, a trav\u00e9s de distintas disposiciones, reconoce la subordinaci\u00f3n al orden constitucional, no dejando por fuera la jurisprudencia de la Corte constitucional “ni ninguna de las disposiciones de la Carta de 1991”, aclarando que por tratarse de una codificaci\u00f3n especializada en derecho administrativo, “no pod\u00eda referirse ampliamente , como lo pretende el actor, a temas de derechos humanos, de est\u00e1ndares internacionales, de reparaci\u00f3n de victimas, \u00a0de fuentes normativas y de sistemas de precedentes, teniendo en cuenta que estos se encuentran establecidos en otros instrumentos normativos \u00a0y en la jurisprudencia”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Termina defendiendo la constitucionalidad de la negativa a la petici\u00f3n de extensi\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 102, por ser una negaci\u00f3n reglada y “que no puede ser una decisi\u00f3n arbitraria y discrecional de la autoridad como lo insin\u00faa el demandante”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
La Universidad Externado de Colombia interviene mediante concepto elaborado por el Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo, que remite su director Alberto Monta\u00f1a Plata, solicitando a esta Corte la adopci\u00f3n de las siguientes decisiones: i) Declarar que ya existe cosa juzgada respecto de los incisos primero y s\u00e9ptimo del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011; ii) Declarar la exequibilidad condicionada de los apartados demandados de los art\u00edculos 269 y 270 , en el entendido que las autoridades a cargo de los procedimientos de extensi\u00f3n de jurisprudencia deben aplicar de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resoluci\u00f3n de los asuntos de su competencia, as\u00ed como las reglas derivadas de las decisiones de los Tribunales Internacionales que interpretan los instrumentos que reconocen derechos humanos y proh\u00edben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n. Lo anterior, sin perjuicio del car\u00e1cter obligatorio erga omnes de las sentencias que efect\u00faan el control abstracto de constitucionalidad; iii) Declarar exequible el numeral 3 del p\u00e1rrafo 5 del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
El concepto comienza por manifestar que esta Corte debe reconocer la existencia de cosa juzgada respecto de los incisos primero y s\u00e9ptimo del art\u00edculo 102, dado que fueron declarados exequibles mediante la sentencia C-816 de 2011, y los cargos formulados por el accionante en esta demanda, son an\u00e1logos a los que motivaron dicho pronunciamiento. \u00a0<\/p>\n
Se ocupa luego del cargo seg\u00fan el cual las autoridades administrativas y judiciales involucradas en la extensi\u00f3n de jurisprudencia, conforme los art\u00edculos 269 y 270, est\u00e1n autorizadas para desconocer las reglas fijadas por el supremo \u00a0int\u00e9rprete de la Constituci\u00f3n y los est\u00e1ndares internacionales, y manifiesta que dada la semejanza de fondo de esta impugnaci\u00f3n con otras conocidas recientemente por la jurisprudencia constitucional, su an\u00e1lisis debe abordarse \u00a0revisando las decisiones adoptadas por esta Corporaci\u00f3n en las sentencias C-539, C-634 y C-816 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas tres sentencias, agrega, los fallos apuntaron en una misma direcci\u00f3n: “el reconocimiento de la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa, que da lugar a una sentencia aditiva en la que se reivindica la prevalencia de la jurisprudencia constitucional y la obligatoriedad de consultar y aplicar sus reglas de forma preferente”. En este sentido, la decisi\u00f3n sobre la exequibilidad de los art\u00edculos 269 y 270 no puede ir en una “direcci\u00f3n diferente” y as\u00ed lo proponen, conforme se dijo en el p\u00e1rrafo inicial de este apartado. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n con la previsi\u00f3n contenida en el numeral e del p\u00e1rrafo 5 del art\u00edculo 102, el concepto encuentra que no viola la Constituci\u00f3n. \u00a0Por el contrario, “reconoce la legitimidad constitucional de la administraci\u00f3n para interpretar las disposiciones que gobiernan sus competencias y prev\u00e9 un instrumento para hacer efectiva la separaci\u00f3n de poderes. Lo anterior, en un marco de razonabilidad que consulta las exigencias propias de nuestro Estado de Derecho: la previsi\u00f3n demandada exige que la discrepancia sea (i) argumentada, (ii) con claridad y (iii) a partir de argumentos racionales”. \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto 5311, de febrero 14 de 2012, el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, solicita a esta Corte que declare estarse a lo resuelto en la sentencia C-816 de 2011, que declar\u00f3 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, y que declare exequibles las expresiones demandadas de los art\u00edculos 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la primera petici\u00f3n del Ministerio P\u00fablico, advierte que el art\u00edculo 102 fue demandado con fundamento en razones semejantes a las que se arguyen en la demanda que se estudia, las cuales fueron estudiadas y decididas en la sentencia C-816 de 2011, por lo cual esta Corporaci\u00f3n debe estarse a lo resuelto en la citada providencia. \u00a0<\/p>\n
En lo que concierne al art\u00edculo 269, encuentra que “es el marco procedimental en el evento de que la administraci\u00f3n no est\u00e9 de acuerdo con la extensi\u00f3n de la jurisprudencia, cuando el peticionario acude al Consejo de Estado para solicitar la aplicaci\u00f3n de la misma, sin que sea necesario aludir a las sentencias de la Corte Constitucional, como lo pretende el actor, pues esta situaci\u00f3n se regul\u00f3 en el mismo art\u00edculo 102, con la modulaci\u00f3n efectuada en la sentencia C-816 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, expresa que precisar el concepto de sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial en el \u00e1mbito de la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa, como lo hace el art\u00edculo 270, “no implica desconocer la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en las sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, proferidas por la Corte, como se deja claro, entre otras, en las sentencia C-816 de 2011”. \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia de la Corte. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5\u00b0 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, dado que las expresiones acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, la 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
2. Normatividad demandada. \u00a0<\/p>\n
2.1. Mediante la Ley 1437 de 2011, el Congreso expidi\u00f3 el Nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el cual dispuso un r\u00e9gimen especial de transici\u00f3n, conforme al cual, comienza a regir a partir del 2 de julio de 2012. La primera de las normas demandadas de dicho C\u00f3digo, el art\u00edculo 102, est\u00e1 contenido en \u00a0la Parte Primera que regula el Procedimiento Administrativo, integrando el T\u00edtulo V, que trata de la extensi\u00f3n de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Este art\u00edculo 102, establece el procedimiento mediante el cual las autoridades administrativas, deben extender los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos. El precepto en comento regula, en forma detallada, la forma como el interesado debe presentar su petici\u00f3n, as\u00ed como el proceso que debe observar la autoridad \u00a0frente a la misma, se\u00f1alando las distintas decisiones que dicha autoridad puede adoptar indicando, con especial \u00e9nfasis, lo que procede cuando la autoridad niega la petici\u00f3n impetrada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Los art\u00edculos 269 y 270, tambi\u00e9n objeto de esta demanda, se ubican en la Parte Segunda del C\u00f3digo, que trata de la Organizaci\u00f3n de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones Jurisdiccional y Consultiva, haciendo parte del T\u00edtulo VII, que regula as\u00ed mismo lo atinente a la extensi\u00f3n y unificaci\u00f3n de la jurisprudencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. El art\u00edculo 269, complementando lo dispuesto en el art\u00edculo 102, antes referido, establece el procedimiento que debe surtirse ante el Consejo de Estado, cuando la autoridad \u00a0niega la extensi\u00f3n de una sentencia de unificaci\u00f3n o guarda silencio sobre la petici\u00f3n del interesado. A su turno, el art\u00edculo 270, establece las sentencias del Consejo de Estado que tendr\u00e1n el car\u00e1cter de sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial, respecto de las cuales resulta viable solicitar la extensi\u00f3n de sus efectos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cuesti\u00f3n preliminar: existencia de cosa juzgada. \u00a0<\/p>\n
Tanto el Ministerio P\u00fablico, como la mayor parte de los intervinientes, solicitaron a la Corte, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-816 de 2011, que declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de disposiciones del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011. Ser\u00e1 este entonces el primer interrogante que debe dilucidar esta Corporaci\u00f3n en el estudio de la demanda de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
3.1. Mediante la Sentencia C-816 de 2011, la Corte profiri\u00f3 una sentencia de constitucionalidad con exequibilidad condicionada, en los siguientes t\u00e9rminos de su parte resolutiva: \u00a0<\/p>\n
“Declarar exequibles los incisos primero y s\u00e9ptimo del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendi\u00e9ndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resoluci\u00f3n de los asuntos de su competencia”2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Sostuvo la Corte que si bien el deber establecido en el inciso primero del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011 para que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n dictada por el Consejo de Estado se aviene a la Constituci\u00f3n, excluir de ese deber las sentencias de la Corte Constitucional tanto en control abstracto como de unificaci\u00f3n en materia de tutela, constituye una omisi\u00f3n legislativa violatoria de las competencias fijadas en el art\u00edculo 241 de la Carta y de los efectos de la cosa juzgada constitucional conferidos a los fallos de la Corte Constitucional en el art\u00edculo 243 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Agreg\u00f3 la Corte en esta sentencia, adicionalmente, \u00a0que la orden del legislador dada a la \u00a0autoridad \u00a0administrativa en el inciso primero del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado, \u00f3rgano de cierre de la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativo, a casos basados en los mismos supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos, es compatible con el concepto de la fuerza vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia como \u00f3rganos de cierre jurisdiccional y responsables de la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones; adem\u00e1s, la extensi\u00f3n administrativa de las sentencias de unificaci\u00f3n se constituyen en instrumento de realizaci\u00f3n de la igualdad legal y de la adjudicaci\u00f3n igualitaria del derecho que \u00a0rige el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa (CP, arts 13 y 209). Por tal raz\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que esta disposici\u00f3n resulta compatible con la Constituci\u00f3n y, por ende, deb\u00eda ser declarada exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Ahora bien, para el demandante en el presente proceso, las disposiciones acusadas del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, resultan inconstitucionales al restringir el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, solamente a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado. En su opini\u00f3n deber\u00eda permitirse la extensi\u00f3n de jurisprudencia a otras providencias, como los precedentes de la Corte Constitucional, a los est\u00e1ndares y reglas que fijen organismos internacionales en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 93 de la Carta, as\u00ed como tambi\u00e9n a otros fallos proferidos por las Secciones o la Sala Plena del mismo Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. De los \u00a0cargos que el accionante formula en esta ocasi\u00f3n, respecto del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, \u00a0se deriva similitud frente a lo decidido en la sentencia C-816 de 2011, en lo concerniente a la omisi\u00f3n que en dicho precepto se hizo de los precedentes de la Corte Constitucional en el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia. Por este aspecto se impone entonces la declaratoria de cosa juzgada respecto del mencionado art\u00edculo, en sus incisos primero y s\u00e9ptimo. Al respecto, concluy\u00f3 la Corte en la C-816 de 2011: \u00a0<\/p>\n
7.1. La Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del inciso 1\u00ba del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, que dice: “Las autoridades deber\u00e1n extender los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos”. Lo anterior, por cuanto si bien las autoridades administrativas solo pueden ejercer las funciones atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley (CP 121) en la forma all\u00ed prevista (CP 123.2), la funci\u00f3n administrativa se adelanta con fundamento en el principio de igualdad (CP 13, 209), que implica un deber de trato igualitario a las \u00a0personas en el reconocimiento, adjudicaci\u00f3n y protecci\u00f3n de sus derechos. \u00a0Adicionalmente, las sentencias de los \u00f3rganos judiciales de cierre y unificaci\u00f3n de las diferentes jurisdicciones, adem\u00e1s del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares, sin perjuicio de la posibilidad de apartamiento del mismo que tiene el juez, a partir de argumentaciones expl\u00edcitas al respecto; y tal fuerza vinculante del precedente de las denominadas altas cortes puede ser extendida a la autoridad administrativa por el Legislador, quien cuenta con la posibilidad legal de apartamiento administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.2. La Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del inciso integrado del art\u00edculo 102 de la Ley 1437\/11 que dice: “La autoridad decidir\u00e1 con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretaci\u00f3n que de ellas se hizo en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada, as\u00ed como los dem\u00e1s elementos jur\u00eddicos que regulen el fondo de la petici\u00f3n y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relaci\u00f3n con la jurisprudencia de los \u00f3rganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n sobre la normatividad restante del sistema jur\u00eddico y las competencias constitucionales de la Corte. Por ello, de conformidad con precedentes de esta corporaci\u00f3n, se configur\u00f3 omisi\u00f3n legislativa relativa en las disposiciones demandada e integrada, y se hace necesario condicionar la resoluci\u00f3n adoptada, en los t\u00e9rminos de la parte resolutiva de esta sentencia. (subraya fuera del original) \u00a0<\/p>\n
3.6. Por lo tanto, la Corte, en lo que respecta al primer bloque de cargos de inconstitucionalidad, \u00a0contraer\u00e1 el estudio de los cargos a la inexequibilidad que de las otras presuntas omisiones del art\u00edculo 102 formula el demandante, as\u00ed como del art\u00edculo \u00a0270 de la Ley 1437 de 2011. Respecto del segundo bloque de cargos por inconstitucionalidad contenidos en la demanda, no se afectan por el fen\u00f3meno de la cosa juzgada en este ac\u00e1pite analizada y ellos ser\u00e1n estudiados y resueltos en la debida oportunidad. \u00a0<\/p>\n
4. Problema jur\u00eddico constitucional. \u00a0<\/p>\n
Definido lo anterior, la Corte debe resolver los siguientes problemas: (i) viola la Constituci\u00f3n el que, en el art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, se haya limitado a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial del Consejo de Estado, el mecanismo de extensi\u00f3n de la jurisprudencia de dicho Consejo \u00a0a \u00a0terceros por parte de las autoridades, omitiendo que este mecanismo de extensi\u00f3n pudiera predicarse tambi\u00e9n de las reglas y los est\u00e1ndares fijados por las Cortes Internacionales en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 93 constitucional y de otras sentencias del mismo Consejo de Estado? (ii) resulta inconstitucional la atribuci\u00f3n conferida a la administraci\u00f3n, en el mismo art\u00edculo 102 de la Ley 1437, para apartarse de la interpretaci\u00f3n que haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Inconstitucionalidad de las expresiones “sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial” de los art\u00edculos 102 y 269 \u00a0e inconstitucionalidad del art\u00edculo 270 de la Ley 1437 de 2011 (cargo 1\u00ba). \u00a0<\/p>\n
5.1. Concepto de inconstitucionalidad alegada. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, los cargos contra las expresiones indicadas de los art\u00edculos 102 y 269 y del art\u00edculo \u00a0270 de la Ley 1437 de 2011 consisten en que limitan el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial del Consejo de Estado, incurriendo en una presunta omisi\u00f3n, \u00a0ya que deber\u00eda permitirse que se solicitara ante la administraci\u00f3n y el Consejo de Estado, \u00a0la extensi\u00f3n de los est\u00e1ndares y reglas de los tribunales internacionales de conformidad con el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n y, as\u00ed mismo, otras sentencias del Consejo de Estado, distintas de las de unificaci\u00f3n jurisprudencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. El precedente en las sentencias de unificaci\u00f3n y la potestad de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
5.2.1. Sea lo primero ratificar la amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa concedida por la Constituci\u00f3n al legislador en materia de la definici\u00f3n y el r\u00e9gimen de las acciones y los procesos judiciales. Esta atribuci\u00f3n, desarrollo de la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en el art\u00edculo 150 constitucional y espec\u00edficamente de la disposici\u00f3n de su ordinal 2\u00ba que lo faculta para “expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n”, la ha ejercido en la presente ocasi\u00f3n el Legislador para expedir el nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y prever all\u00ed un novedoso mecanismo como lo es la extensi\u00f3n de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Resulta razonable que el Legislador, al regular los Procedimientos Administrativos, haya querido limitar el mecanismo de extensi\u00f3n administrativa de sentencias, a un tipo especial de ellas, las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado, de las que por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza. En efecto, es este \u00f3rgano el definido por la Constituci\u00f3n como m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso-administrativo y \u00f3rgano de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificaci\u00f3n jurisprudencial en su jurisdicci\u00f3n, condici\u00f3n que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere3. Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificaci\u00f3n, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y \u00a0para el Legislador son las sentencias unificadoras las que v\u00e1lidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicci\u00f3n y a la administraci\u00f3n en general de reglas de interpretaci\u00f3n “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido. \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Frente a la posible vulneraci\u00f3n del \u00a0art\u00edculo 93 constitucional por la disposici\u00f3n acusada, en cuanto no se incluyen los est\u00e1ndares \u00a0fijados por las Cortes Internacionales encargadas de interpretar los instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia entre las providencias que pueden ser objeto del mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, en \u00a0primera instancia se comparte lo expresado por el Ministerio P\u00fablico en su concepto, en el sentido en que las autoridades est\u00e1n en la obligaci\u00f3n constitucional de incorporar en los casos particulares que as\u00ed lo requieran, las directrices de los est\u00e1ndares internacionales, conforme a lo previsto en el inciso segundo del art\u00edculo 93 Superior; y para hacerlo “no se requiere de una manifestaci\u00f3n expresa del legislador en este sentido y, por consiguiente, de la circunstancia de que la norma legal no aluda a la hermen\u00e9utica jur\u00eddica, no puede seguirse que exista una omisi\u00f3n legislativa relativa”. En otras palabras, los est\u00e1ndares y reglas fijados por las Cortes Internacionales, deben ser tenidos en cuenta no tanto porque as\u00ed \u00a0lo reconozca el Legislador sino porque as\u00ed lo impone la estructura de nuestro ordenamiento jur\u00eddico, al consagrarlo el art\u00edculo 93 de la Carta, y en cuanto, como lo ha dicho la Corte, constituyen una “presencia tutelar”, que esta “irradiando, guiando y delimitando la normatividad y la aplicaci\u00f3n concreta de sus preceptos”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.4. Adicionalmente como lo dijo la Corte, en la Sentencia C-370 de 2006, “la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermene\u00fatico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos humanos”. En tal sentido debe ser entendido y aplicado cuando resulte pertinente por las autoridades encargadas de dar aplicaci\u00f3n al mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, pero en tanto “criterio hermene\u00fatico relevante”, no resultaba necesaria su consagraci\u00f3n legislativa \u00a0en el art\u00edculo 270 del nuevo C\u00f3digo. Sobre este tema en particular dijo esta Corporaci\u00f3n en la citada sentencia C-370 de 2006: “La Corte destaca con particular \u00a0\u00e9nfasis, que las anteriores conclusiones provienen de Sentencias de un Tribunal \u00a0internacional cuya competencia \u00a0ha sido aceptada por Colombia. El art\u00edculo 93 superior prescribe que los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Ahora bien, si un tratado internacional obligatorio para Colombia y referente a derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la existencia de un \u00f3rgano autorizado para interpretarlo, como sucede por ejemplo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, creada por la Convenci\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos, su jurisprudencia resulta relevante para la interpretaci\u00f3n que de tales derechos y deberes se haga en el orden interno. Por ello, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido relevancia jur\u00eddica a la jurisprudencia de los \u00f3rganos judiciales creados mediante convenios sobre derechos humanos ratificados por Colombia. As\u00ed, por ejemplo, respecto de la jurisprudencia sentada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Sentencia C-010 de 2000, se vertieron al respecto los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
“Directamente ligado a lo anterior, la Corte coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente relevante la doctrina elaborada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el \u00f3rgano judicial autorizado para interpretar autorizadamente la Convenci\u00f3n Interamericana. En efecto, como lo ha se\u00f1alado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la Carta se\u00f1ala en el art\u00edculo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, es indudable \u00a0que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermen\u00e9utico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales.”4 \u00a0<\/p>\n
5.2.5. Ahora bien, en cuanto a la presunta omisi\u00f3n en el mecanismo de extensi\u00f3n de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificaci\u00f3n jurisprudencial, \u00a0t\u00e9ngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificaci\u00f3n cumplen la funci\u00f3n especial y espec\u00edfica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia. Las dem\u00e1s sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del \u00f3rgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuraci\u00f3n normativa, asign\u00f3 la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realizaci\u00f3n de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
5.3. Conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Con base en lo expuesto entonces, se tiene que la decisi\u00f3n del Legislador, \u00a0de limitar a las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial el mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, \u00a0adoptada en el amplio \u00e1mbito de su potestad normativa, no viola los preceptos de la Constituci\u00f3n que se\u00f1ala el demandante. Por el contrario, al precisar la naturaleza, el sentido y el alcance de dichas sentencias, al igual que los eventos de su aplicaci\u00f3n, se\u00f1alando en detalle el procedimiento que debe observarse para su tr\u00e1mite, est\u00e1 otorgando igualdad de trato a todos los que concurran a su aplicaci\u00f3n, (Art. 13 CP.), y \u00a0respetando los principios del debido proceso y de \u00a0la confianza leg\u00edtima (Arts. 29 y 83 CP). Adem\u00e1s, con su consagraci\u00f3n no se est\u00e1 desconociendo lo prescrito en el art\u00edculo 93 Superior, sobre las reglas y est\u00e1ndares fijados por las Cortes Internacionales, cuyo mandato como criterio hermene\u00fatico relevante se impone a las autoridades, as\u00ed el Legislador no lo mencione expresamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. El mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia en la medida en que contribuye a disminuir la congesti\u00f3n judicial y la judicializaci\u00f3n de las peticiones ante las autoridades, contribuye as\u00ed mismo a la eficacia, econom\u00eda y celeridad en la funci\u00f3n administrativa (Art. 209). Por \u00faltimo, no vulnera los art\u00edculos 230, 241 y 243 Superiores, porque, como se dijo al inicio de esta sentencia, esta Corte, mediante la Sentencia C-816 de 2011, condicion\u00f3 la constitucionalidad de este mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas aplicables a la resoluci\u00f3n de los asuntos de su competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corte Constitucional proceder\u00e1 a desestimar este cargo y declarar la constitucionalidad de las disposiciones normativas analizadas. \u00a0<\/p>\n
6. Inconstitucionalidad del numeral 3\u00b0 del inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 102 y para oponerse a su extensi\u00f3n en el procedimiento del art\u00edculo 269 de la ley 1437 de 2011 (cargo 2\u00ba). \u00a0<\/p>\n
6.1. Concepto de inconstitucionalidad alegado. \u00a0<\/p>\n
6.1.1. El segundo cargo lo hace consistir el demandante, \u00a0en la inconstitucionalidad de la competencia de la Administraci\u00f3n para negar la solicitud de extensi\u00f3n de jurisprudencia, \u00a0contenida en el numeral 3 del inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 102 y para oponerse a su extensi\u00f3n en el procedimiento del art\u00edculo 269 de la Ley 1437 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2. Seg\u00fan el art\u00edculo 102 demandado, ante la petici\u00f3n de extensi\u00f3n de la jurisprudencia que le haya sido formulada, la autoridad competente podr\u00e1 negar dicha extensi\u00f3n, entre otros casos, en el contenido en el numeral 3 del inciso 5\u00b0 del mencionado art\u00edculo, seg\u00fan el cual dicha negativa podr\u00e1 hacerse, “exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificaci\u00f3n. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar\u00e1 expresamente sobre dichos argumentos y podr\u00e1 mantener o modificar su \u00a0posici\u00f3n, en el caso de que el peticionario acuda a \u00e9l, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 269”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.3. A su turno el art\u00edculo 269 precept\u00faa que cuando la autoridad administrativa niegue la solicitud de extensi\u00f3n de jurisprudencia y el peticionario acuda ante el Consejo de Estado, la administraci\u00f3n podr\u00e1 oponerse por las mismas razones contempladas en el art\u00edculo 102, esto es, para el caso en an\u00e1lisis, manifestando que las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. El valor vinculante del precedente judicial de los \u00f3rganos de cierre jurisdiccional y la posibilidad de apartamiento. Jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Para el demandante es inconstitucional que la administraci\u00f3n tenga competencia para no aplicar el precedente, desconociendo su car\u00e1cter vinculante. En su opini\u00f3n, si la Corte Constitucional tiene definido que el precedente debe ser observado por todas las autoridades, mal puede el Legislador habilitar a la administraci\u00f3n para no aplicarlo, puesto que con ello se genera un \u00e1mbito de discrecionalidad en la aplicaci\u00f3n del derecho que es el que se quiere limitar al reconocer al precedente como fuente de derecho. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el car\u00e1cter vinculante de la jurisprudencia constitucional, dijo la Corte en la Sentencia C-634 de 2011, al estudiar la constitucionalidad del art\u00edculo 10 de la Ley 1437 de 2011: \u00a0<\/p>\n
19.9. Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los fallos de revisi\u00f3n de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades p\u00fablicas. Esto en raz\u00f3n de la jerarqu\u00eda del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremac\u00eda constitucional, que obligan a la aplicaci\u00f3n preferente de las disposiciones de la Carta Pol\u00edtica y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de int\u00e9rprete autorizado del Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Tambi\u00e9n hab\u00eda tenido esta Corporaci\u00f3n oportunidad de pronunciarse acerca del car\u00e1cter vinculante que tienen para la administraci\u00f3n los precedentes de los \u00f3rganos de cierre de las diferentes jurisdicciones. En Sentencia C-539 de 2011, sobre el particular esta Corte dijo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa -art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las autoridades est\u00e1n sometidas al imperio de la Constituci\u00f3n y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constituci\u00f3n y la ley; (ii) el contenido y alcance de la Constituci\u00f3n y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos (art. 6 y 90 C.P.-; (v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley -art. 13 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Precisando el alcance del car\u00e1cter vinculante del precedente, de la jurisprudencia constitucional se infiere que los funcionarios judiciales cuentan con un margen de “autonom\u00eda funcional” -en los t\u00e9rminos de la sentencia citada- para, de manera excepcional y justificada, apartarse de dicho \u00a0precedente. En sentencia 816 de 2011, la Corte expres\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis: (i) la jurisprudencia, por definici\u00f3n constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretaci\u00f3n de la actividad judicial -CP, art\u00edculo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley” -CP, art\u00edculo 230.1-; (ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardi\u00e1n de la Constituci\u00f3n-, tienen valor vinculante por emanar de \u00f3rganos dise\u00f1ados para la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jur\u00eddica -CP, art\u00edculos 13 y 83-; (iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los \u00f3rganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentaci\u00f3n expl\u00edcita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonom\u00eda e independencia inherentes a la administraci\u00f3n de justicia y al ejercicio de la funci\u00f3n judicial -CP, art\u00edculo 228-. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la base del apartamiento jurisprudencial est\u00e1 la idea de preservar en n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda judicial en la tarea de adjudicaci\u00f3n del derecho en un caso concreto, aun frente a decisiones judiciales ya adoptadas por las instancias superiores de la organizaci\u00f3n judicial, a trav\u00e9s de un mecanismo excepcional y exigente de argumentaci\u00f3n. Y responde, como se expresa en la sentencia C-634 de 2011, a las caracter\u00edsticas de nuestro sistema jur\u00eddico: “Esta opci\u00f3n, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, est\u00e1 sustentada en reconocer que el sistema jur\u00eddico colombiano responde a una tradici\u00f3n de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el car\u00e1cter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Espec\u00edficamente, en relaci\u00f3n con las autoridades administrativas, la Corte aludi\u00f3 a la posibilidad del correlativo apartamiento administrativo, como posibilidad v\u00e1lida con que cuenta la administraci\u00f3n para discutir los precedentes jurisprudenciales de los \u00f3rganos judiciales de cierre y, con ello, sustraerse de la fuerza \u00a0vinculante de los mismos, de manera excepcional y a trav\u00e9s de un procedimiento exigente de argumentaci\u00f3n. Dijo en la C-816 de 2011: \u00a0<\/p>\n
5.5.4.2. Al igual que en el \u00e1mbito de judicial, el apartamiento administrativo de la decisi\u00f3n judicial precedente se halla reglado, debiendo ser expreso y razonado. El art\u00edculo 102 citado, prescribe los fundamentos admisibles de una decisi\u00f3n negativa a la solicitud de extensi\u00f3n jurisprudencial: (i) necesidad de un per\u00edodo probatorio para refutar la pretensi\u00f3n del demandante; (ii) falta de identidad entre la situaci\u00f3n jur\u00eddica del solicitante y la resuelta en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada; (iii) discrepancia interpretativa con el Consejo de Estado respecto de las normas aplicables -quien podr\u00e1 decidirla, con “los mismos efectos del fallo aplicado” (Art 269, Ley 1427\/11)-. En todo caso, la negaci\u00f3n de la solicitud de extensi\u00f3n jurisprudencial debe ser suficientemente motivada por la autoridad administrativa competente, al igual que ocurre cuando un juez se aparta de la jurisprudencia vinculante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. El caso concreto. \u00a0<\/p>\n
6.3.1. El art\u00edculo 102 de la Ley 1437\/115 establece las causales en que se puede basar la administraci\u00f3n para la negaci\u00f3n a un peticionario del reconocimiento de un derecho, mediante la extensi\u00f3n de una sentencia de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado, a saber: (i) necesidad fundamentada de un per\u00edodo probatorio para demostrar la carencia del derecho invocado por el peticionario; (ii) diferenciaci\u00f3n f\u00e1ctica entre la situaci\u00f3n del solicitante y aquella resuelta en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada; (iii) discrepancia con la interpretaci\u00f3n de las normas aplicables hecha en la sentencia de unificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las dos primeras causales de negaci\u00f3n de la extensi\u00f3n administrativa de tal \u00a0jurisprudencia -la necesidad probatoria y la diferencia f\u00e1ctica- no son cuestionadas por el demandante. Lo que considera inconstitucional es la renuencia del servidor administrativo a decidir la extensi\u00f3n de la jurisprudencia mencionada por discrepancias con la interpretaci\u00f3n realizada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada. As\u00ed las cosas, el demandante considera contraria a la Constituci\u00f3n la atribuci\u00f3n que los preceptos demandados confieren a la administraci\u00f3n, para desatender la interpretaci\u00f3n que haya hecho el Consejo de Estado en una sentencia de unificaci\u00f3n. Esto es, el apartamiento por la administraci\u00f3n de la interpretaci\u00f3n judicial que genera precedente jurisprudencial. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. Como se expres\u00f3 en la sentencia C-816 de 2011, la Constituci\u00f3n impone al gobierno -cabeza de la administraci\u00f3n- el deber de prestar a los funcionarios judiciales “los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias” (CP, art 201.1). En efecto, un estado de derecho se edifica sobre la obligatoriedad de las decisiones de los jueces, quedando los restantes servidores de otras ramas del poder atados a sus providencias y, a\u00fan m\u00e1s, compelidos a realizar su cumplimiento. De este modo, los autos y sentencias judiciales en firme que deciden un caso concreto, son indiscutibles para la administraci\u00f3n. No as\u00ed necesariamente, frente a otras causas distintas de las examinadas en cada providencia, pues por regla general, sus efectos se contraen al \u00e1mbito de lo juzgado y vinculan solo a las partes que concurrieron al respectivo proceso – excepci\u00f3n hecha, por ejemplo, de sentencias erga omnes y con efectos \u00a0inter comunis-. De ah\u00ed que para ordenar a las autoridades administrativas la extensi\u00f3n de sentencias judiciales de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado a otros casos diferentes a los fallados en ellas, haya intervenido el Legislador a trav\u00e9s de una orden legal expresa. \u00a0<\/p>\n
6.3.3. Espec\u00edficamente, los servidores p\u00fablicos toman posesi\u00f3n de su cargo jurando “cumplir y defender la Constituci\u00f3n” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). De este modo, la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jur\u00eddico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le est\u00e1 permitido por la Constituci\u00f3n, la Ley y los Reglamentos pertinentes, principio cuya efectividad se asegura mediante el control de legalidad, en prevenci\u00f3n de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la funci\u00f3n administrativa. No siendo autoridades judiciales, las autoridades administrativas no pueden invocar la autonom\u00eda judicial que les reconoce la Constituci\u00f3n a los jueces (CP, 228 y 230.1). Pero estando vinculados a la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, rama independiente y separada de la judicial, se hace necesario que sea el Legislador quien imponga tal fuerza vinculante de los precedentes de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado, a dichas autoridades. \u00a0<\/p>\n
6.3.4. Para algunos de los intervinientes, la norma demandada “contiene elementos normativos que ponen l\u00edmites, condiciones y mecanismos de control judicial” a esa potestad conferida a la administraci\u00f3n para discutir el precedente, lo cual podr\u00eda evitar su inconstitucionalidad. Para ellos, dicha norma impide una separaci\u00f3n arbitraria del precedente por parte de la autoridad administrativa y, por el contrario, le exigen un deber fuerte de contra-argumentaci\u00f3n. En este sentido, se insiste, “la administraci\u00f3n estar\u00e1 obligada a justificar de manera seria, clara y razonada porqu\u00e9 niega la extensi\u00f3n de la jurisprudencia y, en consecuencia, porqu\u00e9 dar\u00e1 un trato diferente a quien considera estar en una situaci\u00f3n de igualdad con quien ya ha obtenido una decisi\u00f3n favorable del Estado”. \u00a0<\/p>\n
6.3.5. Para el demandante la declaratoria de inexequibilidad del inciso anteriormente aludido del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011, deber\u00eda conducir tambi\u00e9n a la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones “si se niega la extensi\u00f3n de los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n”, del inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 269 de la misma Ley, as\u00ed como la expresi\u00f3n “la administraci\u00f3n podr\u00e1 oponerse por las mismas razones a que se refiere el art\u00edculo 102 de este C\u00f3digo”, contenida en el inciso 2\u00b0 de la precitada Ley 1437. Sin embargo, ello no resulta procedente porque al examinar el art\u00edculo 102 de la Ley 1437, se advierte que los numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 \u00a0del referido inciso, contienen otras razones adicionales, distintas de las contenidas en el \u00a0inciso 3\u00b0, con base en las cuales las autoridades podr\u00e1n negar la petici\u00f3n de extensi\u00f3n de la jurisprudencia del Consejo de Estado y, en estos casos, cabe la aplicaci\u00f3n del procedimiento previsto en el art\u00edculo 269 de la Ley 1437, incluidas las expresiones que el demandante consider\u00f3 erradamente como inexequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3.6. En todo caso, las expresiones “si se niega la extensi\u00f3n de los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n”, del inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 269 de la misma Ley, y “la administraci\u00f3n podr\u00e1 oponerse por las mismas razones a que se refiere el art\u00edculo 102 de este C\u00f3digo”, del inciso 2\u00ba del mismo art\u00edculo, se declararan \u00a0compatibles con la Constituci\u00f3n, bajo el entendimiento que tanto la negaci\u00f3n administrativa de la extensi\u00f3n de los efectos al solicitante como la oposici\u00f3n de la administraci\u00f3n en el marco del procedimiento del art\u00edculo 269 de la Ley 1437\/11, proceden por las causales consagradas en los incisos 1\u00ba y 2\u00ba del respectivo inciso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Conclusi\u00f3n del caso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.1. En lo referente al segundo problema jur\u00eddico sobre la atribuci\u00f3n conferida a la administraci\u00f3n en el mismo art\u00edculo 102 de la Ley 1437, para apartarse de la interpretaci\u00f3n que haya efectuado el Consejo de Estado en las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial, la Corte considera que esa atribuci\u00f3n de la administraci\u00f3n no desconoc\u00eda las normas invocadas de la Carta. Dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que se le reconoce al Legislador, es admisible que la administraci\u00f3n pueda controvertir los fundamentos de la jurisprudencia cuya extensi\u00f3n se invoca. Adem\u00e1s, tal posibilidad tiene car\u00e1cter excepcional y restringido, pues en principio, lo que procede es que la administraci\u00f3n acoja la jurisprudencia que define el punto sobre el cual \u00e9sta se debe pronunciarse; y solo mediante una argumentaci\u00f3n expl\u00edcita y exigente, cabe oponer un criterio discrepante que sustente el apartamiento administrativo. Decisi\u00f3n que, por lo dem\u00e1s, no es definitiva, pues dentro del tr\u00e1mite legalmente dispuesto se prev\u00e9 un mecanismo expedito y c\u00e9lere que permite al interesado propiciar la intervenci\u00f3n del m\u00e1ximo \u00f3rgano de lo contencioso administrativo, con el objeto de evaluar la postura de la administraci\u00f3n y, si es el caso, ratificar la posici\u00f3n jurisprudencial en discusi\u00f3n a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n que resulta obligatoria para aquella. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.2. Analizada la figura de la extensi\u00f3n jurisprudencial en su contexto y no de manera parcial como lo enfoca el demandante, esto es como un tr\u00e1mite que tiene una estructura y un procedimiento que no se agota con la simple decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n de no acoger la jurisprudencia, sino con la intervenci\u00f3n del \u00f3rgano de cierre respectivo, la Corte encontr\u00f3 que la norma acusada se ajustaba a la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-816 de 2011, en relaci\u00f3n con las expresiones “extensi\u00f3n de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros por parte de las autoridades”, ” sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado” y, ” sentencia de unificaci\u00f3n” del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la expresi\u00f3n “Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificaci\u00f3n. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar\u00e1 expresamente sobre dichos argumentos y podr\u00e1 mantener o modificar su posici\u00f3n, en el caso de que el peticionario acuda a \u00e9l, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 269”, contenida en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la expresi\u00f3n “sentencia de unificaci\u00f3n” del art\u00edculo 102 de la Ley 1437 de 2011 y, de las expresiones “procedimiento para la extensi\u00f3n de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros” y “la administraci\u00f3n podr\u00e1 oponerse por las mismas razones a que se refiere el art\u00edculo 102 de este c\u00f3digo”, contenida en el art\u00edculo 269 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Cuarto.- Declarar la CONSTITUCIONALIDAD del art\u00edculo 270 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELLO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ADRIANA GUILL\u00c9N ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN \u00a0<\/p>\n
Secretario Ad-Hoc \u00a0<\/p>\n
1 Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 \u00a0<\/p>\n
2 C-816 de 2011, parte resolutiva. \u00a0<\/p>\n
3 Ver C-816 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0Sentencia C- 370 de 2006. \u00a0<\/p>\n
5 Ley 1437\/11, art\u00edculo 102 (parcial): EXTENSI\u00d3N DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades deber\u00e1n extender los efectos de una sentencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Esta decisi\u00f3n se adoptar\u00e1 dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a su recepci\u00f3n, y las autoridades podr\u00e1n negar la petici\u00f3n con fundamento en las siguientes consideraciones (subraya fuera de original):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisi\u00f3n no puede adoptarse sin que se surta un per\u00edodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estar\u00e1 obligada a enunciar cu\u00e1les son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situaci\u00f3n del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificaci\u00f3n invocada y no es procedente la extensi\u00f3n de sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificaci\u00f3n. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciar\u00e1 expresamente sobre dichos argumentos y podr\u00e1 mantener o modificar su posici\u00f3n, en el caso de que el peticionario acuda a \u00e9l, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 269. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
———————————————————— \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-588\/12 \u00a0 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisitos y procedimiento para la extensi\u00f3n de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades\u00a0 \u00a0 SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Concepto \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuraci\u00f3n respecto de los incisos primero y s\u00e9ptimo del art\u00edculo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19368","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19368","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19368"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19368\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19368"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19368"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19368"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}