\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 {p} \u00a0<\/p>\n
Sentencia C-643\/12 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Fortalecimiento, garant\u00eda y salvaguarda \u00a0<\/p>\n
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonom\u00eda territorial y los principios constitucionales de moralidad y eficiencia de la gesti\u00f3n administrativa y fiscal \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n encuentra que la disposici\u00f3n acusada desconoce el art\u00edculo 209 de la Carta, al desestimular dr\u00e1sticamente la eficiencia en el manejo presupuestal y en la gesti\u00f3n administrativa de las contralor\u00edas y, eventualmente, la moralidad administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuaci\u00f3n de estos \u00f3rganos de control no ser\u00edan pagados por estos sino que impactar\u00edan directamente el presupuesto de los respectivos entes territoriales y, con ello, la disponibilidad presupuestal en la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho plan y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues afecta la ejecuci\u00f3n de su presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de desarrollo sectorial. La regla incorporada en la disposici\u00f3n demandada tiene un claro efecto de disminuci\u00f3n del nivel de fuerza de la restricci\u00f3n presupuestal de las contralor\u00edas territoriales, pues supone que estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el leve compromiso de emplear poco o ning\u00fan esfuerzo en la defensa de sus intereses. Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los costos de la administraci\u00f3n territorial\/ Frente a la tensi\u00f3n entre el fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, as\u00ed como el respeto por la autonom\u00eda territorial, la Corte considera prioritario darle prelaci\u00f3n a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilizaci\u00f3n en los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales por cuanto su aplicaci\u00f3n deriva en aumento de los costos de la administraci\u00f3n territorial \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que la disposici\u00f3n acusada desconoce abiertamente la autonom\u00eda territorial, como quiera que asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralor\u00edas propicia el incremento de los costos de la administraci\u00f3n territorial, que no depende de la decisi\u00f3n tomada en materia presupuestal por las autoridades y \u00f3rganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los art\u00edculos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La autonom\u00eda de las entidades territoriales resulta lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas deber\u00e1n asumir el pago que resulte de las conciliaciones, condenas o indemnizaciones generadas por la Contralor\u00eda respectiva. Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministraci\u00f3n que la Constituci\u00f3n reconoce como uno de los atributos que configuran la autonom\u00eda territorial, en detrimento de su propia pol\u00edtica presupuestal y la debida atenci\u00f3n de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente territorial. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD Y DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional\/IGUALDAD-Triple papel en el ordenamiento constitucional\/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Niveles de intensidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y EFICIENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Contenido \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE MORALIDAD-Jurisprudencia constitucional\/FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios orientadores\/MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Concepto\/EFICACIA, ECONOMIA Y CELERIDAD-Principios que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional\/AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta\/CONCEPTOS DE AUTONOMIA Y UNIDAD NACIONAL-Deben entenderse en forma arm\u00f3nica \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la autonom\u00eda territorial no es absoluta y se relaciona en forma arm\u00f3nica con el principio de unidad nacional. Indefectiblemente, la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley (C.P. art\u00edculo 287) y encuentra su l\u00edmite constitucional en lo dispuesto por el art\u00edculo 288, seg\u00fan el cual \u201c[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d. En efecto, la Corte Constitucional ha manifestado que la autonom\u00eda territorial, por mandato constitucional, no es absoluta, y que los conceptos de autonom\u00eda y unidad nacional, en lugar de ser antag\u00f3nicos deben entenderse en forma arm\u00f3nica. Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 1995, as\u00ed: “El modelo actual de la organizaci\u00f3n del Estado colombiano responde a una concepci\u00f3n diferente a la del Estado unitario centralizado. \u00a0El punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de autonom\u00eda, que se atribuy\u00f3 de manera expl\u00edcita -entre otras- a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central. “Unidad nacional y autonom\u00eda de las entidades territoriales no son pues conceptos antag\u00f3nicos; por el contrario, se implican mutuamente. \u00a0El fortalecimiento de la unidad de la naci\u00f3n, consignado como prop\u00f3sito esencial en el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, precisa la revitalizaci\u00f3n del municipio; pero a su vez, la concepci\u00f3n del mismo como n\u00facleo fundamental de la organizaci\u00f3n pol\u00edtico- social y administrativa del pa\u00eds implica la redefinici\u00f3n del Estado y de sus relaciones con los miembros del mismo. Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se trata. \u00a0Valga citar la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Bar\u00f3n, dijo: \u201c… la introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. \u00a0De esta forma, a la ley corresponder\u00e1 definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. “En s\u00edntesis, el municipio que antes aparec\u00eda relegado en un tercer plano, despu\u00e9s de la naci\u00f3n y los departamentos, es hoy la c\u00e9lula fundamental de la estructura pol\u00edtica y administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y fiscal que la Constituci\u00f3n les reconoce a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n de principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Trato legal diferenciado, seg\u00fan cuenten o no con contralor\u00edas propias tiene fundamento en la misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer cargo, la Corte considera que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, seg\u00fan cuenten o no con contralor\u00edas propias, y el distinto impacto que se deriva de la aplicaci\u00f3n de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 272, incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralor\u00edas territoriales en departamentos, municipios y distritos. La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n advierte que el deber de las entidades territoriales de asumir obligaciones derivadas de providencias judiciales y mecanismos de resoluci\u00f3n de conflictos, previsto en la norma solo surge de la existencia o no de esas contralor\u00edas, ya que tales obligaciones se refieren precisamente a las condenas, conciliaciones e indemnizaciones en contra de esos \u00f3rganos de control fiscal, de manera que de no existir \u00e9stos no habr\u00eda obligaciones que asumir. Por este motivo, el cargo por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de igualdad no est\u00e1 llamado a prosperar, debido a que parte del equivocado entendimiento seg\u00fan el cual deben asimilarse dos situaciones claramente diferenciadas que materialmente no se pueden relacionar cuando, de acuerdo con el marco constitucional, para los efectos de la norma en cuesti\u00f3n, es factible que los municipios que cuentan con contralor\u00edas no reciban el mismo trato respecto de aquellos que carecen de ella pues no coincidir\u00eda en ambos casos el supuesto f\u00e1ctico habilitador del manejo igualitario reclamado, el cual carecer\u00eda de justificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8905 \u00a0<\/p>\n
Demandante:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ra\u00fal de Jes\u00fas Lugo Hern\u00e1ndez \u00a0<\/p>\n
Asunto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1416 de 2010 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de agosto de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.- \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Ra\u00fal de Jes\u00fas Lugo Hern\u00e1ndez demand\u00f3 el art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010, \u201cPor medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante Auto del dos (2) de febrero de 2012, el entonces magistrado sustanciador Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo, admiti\u00f3 la demanda de la referencia y decret\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista, el traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n y las comunicaciones pertinentes, con el fin de cumplir con los tr\u00e1mites necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad1. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1416 de 2010, conforme a su publicaci\u00f3n en el ejemplar del Diario Oficial No. 47903 de 20102. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3\u00ba. En desarrollo del fortalecimiento, garant\u00eda y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumir\u00e1n de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resoluci\u00f3n de conflictos de las Contralor\u00edas, sin que esto afecte el l\u00edmite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contralor\u00eda Territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargos formulados en contra del art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante, a efectos de fundamentar su pretensi\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo cuestionado, plante\u00f3 seis cargos. Considerando la similitud o cercan\u00eda tem\u00e1tica de algunos de ellos la Corte los ha ordenado en tres grupos. El primer grupo gira en torno a la posible violaci\u00f3n del principio de igualdad reconocido en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. El segundo se relaciona con la eventual infracci\u00f3n del art\u00edculo 209 superior por desconocimiento de los principios de moralidad y eficacia. El tercer grupo plantea como cargo el probable desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, de carga a las previsiones de los art\u00edculos 1\u00ba, 287, 303, 305, 314 y 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por razones metodol\u00f3gicas y en aras de facilitar la comprensi\u00f3n del asunto a dilucidar, luego de presentar los fundamentos generales de cada uno de los tres motivos de censura identificados, se expondr\u00e1 separadamente lo que opinan sobre ellos los intervinientes y el ministerio p\u00fablico. Preliminarmente se dir\u00e1 que el Representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios solicita sea declarada inexequible \u00fanicamente la expresi\u00f3n \u201csin que esto afecte el l\u00edmite de gastos del funcionamiento de la respectiva Contralor\u00eda Territorial\u201d. El representante de la Universidad del Rosario solicita que la Corte declare la inexequibilidad de la totalidad de la disposici\u00f3n demandada. Por su parte, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n indica que la norma debe ser declarada exequible. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo: El art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010 vulnera el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dado que su contenido implica otorgar un trato diferenciado a entidades territoriales y ciudadanos ubicados, prima facie, en la misma posici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Planteamiento del demandante. La disposici\u00f3n demandada desconoce el derecho a la igualdad debido a que solo las entidades territoriales municipales o distritales en cuya jurisdicci\u00f3n operen contralor\u00edas, se encontrar\u00e1n obligadas por lo dispuesto en la norma al paso que ello no ocurrir\u00e1, por ejemplo, en los municipios o distritos \u00a0en los cuales no se encuentra previsto su funcionamiento. En consecuencia la destinaci\u00f3n de los recursos del orden municipal estar\u00e1 determinada, entre otras cosas, por la presencia o no de un organismo de control en la entidad territorial respectiva. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Este tratamiento diferente tambi\u00e9n afecta a los ciudadanos si se considera que en las entidades territoriales en la cuales opere la contralor\u00eda, aquellos ser\u00e1n privados de algunos servicios y prerrogativas sociales debido a la necesidad de destinar los recursos al pago de las obligaciones previstas en la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La situaci\u00f3n de las entidades territoriales y sus habitantes en aquellos territorios en los cuales existe contralor\u00eda territorial no es equiparable a aquellos en las cuales no existe y, en consecuencia, no es relevante un cargo de igualdad ante las diferencias existentes.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo cargo: El art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010 vulnera el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dado que su contenido implica el desconocimiento de la moralidad y la eficacia \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Planteamiento del demandante. La obligaci\u00f3n a cargo de las entidades territoriales, establecida en la disposici\u00f3n demandada, implica un desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en tanto se atribuye a una entidad diferente, no comprometida con las obligaciones asumidas por el respectivo \u00f3rgano de control y que pueden tener su causa en comportamientos contrarios al ordenamiento jur\u00eddico, la responsabilidad de asumir el pago.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. La expresi\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada de acuerdo con la cual la entidad territorial asumir\u00e1 los costos sin que ello afecte el l\u00edmite de gastos de funcionamiento de la respectiva Contralor\u00eda Territorial, implica la posible asunci\u00f3n de comportamientos irresponsables dado que el efecto patrimonial que se deriva de la actuaci\u00f3n, no afectar\u00e1 a la Contralor\u00eda pero s\u00ed a las otras dependencias de la entidad territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario. La disposici\u00f3n demandada tiene como efecto la disminuci\u00f3n del nivel de fuerza de la restricci\u00f3n presupuestal de las contralor\u00edas territoriales. La reducci\u00f3n en la fortaleza de la restricci\u00f3n suscita que el \u00f3rgano que espera que sus costos sean cubiertos por un tercero, no emplee esfuerzos para desplegar, con la debida diligencia, la actividad que se encuentra a su cargo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
De esta manera las contralor\u00edas no ejecutar\u00e1n con el esfuerzo esperado las actividades que les corresponden. Ello deriva en un aumento ineficiente de los costos de la administraci\u00f3n territorial \u00a0y no permite que los recursos territoriales se empleen en la forma en que la administraci\u00f3n popularmente elegida lo hubiere previsto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Las contralor\u00edas territoriales, cuando en los hechos que generan la obligaci\u00f3n de pago existe dolo o culpa grave de alguno de sus servidores, tiene el deber de iniciar las correspondientes acciones de repetici\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En todo caso, la existencia de un control fiscal adecuado -a trav\u00e9s del aseguramiento de disponibilidad presupuestal para los \u00f3rganos a trav\u00e9s de los cuales se ejecuta- constituye uno de los mecanismos para el adecuado ejercicio de las funciones a cargo de la contralor\u00eda. A trav\u00e9s de tal control se pueden proteger los principios de moralidad y eficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercer cargo: El art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010 vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 287, 303, 305, 314 y 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica debido a que desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales y las competencias de sus autoridades \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Planteamiento del demandante. Establecer que se encuentra a cargo de las diferentes entidades territoriales la obligaci\u00f3n de llevar a cabo el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resoluci\u00f3n de conflictos de las contralor\u00edas se traduce en una restricci\u00f3n inconstitucional de la autonom\u00eda de aquellas entidades. En efecto, tal autonom\u00eda resulta lesionada dado que se impone a los mandatarios de las entidades territoriales correspondientes, el cumplimiento de un deber que impacta negativamente (i) el presupuesto del municipio, distrito o departamento y (ii) la financiaci\u00f3n de aquellos programas y proyectos que en el orden territorial se hubieren previsto.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial y, de manera particular, el deber de proteger la facultad de administraci\u00f3n de los recursos de las entidades territoriales se afectan gravemente dado que las contralor\u00edas podr\u00edan disponer de los recursos de las entidades territoriales y, en esa direcci\u00f3n, propiciar la debilidad financiera. La intervenci\u00f3n que se deriva de la norma exige una justificaci\u00f3n objetiva y razonable que no puede encontrarse en la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de lo expuesto los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales tendr\u00edan obst\u00e1culos importantes para ejercer las funciones de direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de la acci\u00f3n administrativa que se contemplan, entre otros, en los art\u00edculos 303, 305, 314 y 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el legislador debe acudir a otro tipo de mecanismos para tratar de que se materialice el tan anhelado fortalecimiento de las contralor\u00edas, sin que se ponga en entredicho el desarrollo de las entidades territoriales, las que deben cumplir con los programas preestablecidos en los planes de desarrollo, as\u00ed como obedecer el mandato ciudadano que se deriva del voto por el programa de gobierno puesto a consideraci\u00f3n de los electores por parte de los gobernadores y alcaldes. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada desconoce la capacidad de autogobierno y autogesti\u00f3n de las entidades territoriales lo que se traduce, en consecuencia, en la violaci\u00f3n simult\u00e1nea de los art\u00edculos 1 y 287 del texto constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario. La disposici\u00f3n acusada determina la manera en que las entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones contra\u00eddas por el organismo territorial de control fiscal. Se afecta entonces la posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de sus ciudadanos apartando recursos presupuestales que de no existir la norma se encontrar\u00edan disponibles para otros usos3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. La Contralor\u00eda es un \u00f3rgano del Municipio o del Departamento, seg\u00fan el caso. Por ello es necesario aceptar que los costos de su funcionamiento y operaci\u00f3n corresponden a la entidad territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior no puede suponer, sin embargo, el desconocimiento de la diferencia entre la entidad territorial y cada uno de sus \u00f3rganos. Ello implica, atendiendo lo se\u00f1alado en el inciso tercero del art\u00edculo 110 de la regulaci\u00f3n org\u00e1nica de presupuesto4, que aunque la entidad territorial mantiene su unicidad como persona jur\u00eddica se desdobla en tantos centros de imputaci\u00f3n jur\u00eddica cuantos \u00f3rganos est\u00e9n dotados de la capacidad para celebrar contratos y para ejercer la ordenaci\u00f3n del gasto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, resulta inaceptable que el \u00f3rgano por cuya conducta se ha suscitado la obligaci\u00f3n de pago no sufra impacto presupuestal alguno. Ello naturalmente, sin perjuicio de que tal resultado afecte el presupuesto general de la entidad territorial considerando que, en caso de ser insuficientes los recursos del \u00f3rgano correspondiente para atender el pago, deban preverse formas de financiaci\u00f3n complementarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. El principio de autonom\u00eda territorial derivado, entre otras disposiciones, del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n no es absoluto y, es factible que dicha autonom\u00eda se encuentre sometida a restricciones derivadas de la Constituci\u00f3n y de la ley, bajo la condici\u00f3n de ser razonables y proporcionadas. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La restricci\u00f3n que se deriva de la disposici\u00f3n demandada es razonable dado que si bien las contralor\u00edas territoriales gozan de autonom\u00eda administrativa y presupuestal -seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 272 \u00a0de la Constituci\u00f3n-, carecen de recursos propios ya que su financiaci\u00f3n proviene de los recursos de las entidades territoriales sobre las cuales ejerce el control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considerando que la ley 1416 de 2010 tiene como objetivo fortalecer a las contralor\u00edas territoriales, es razonable que los gastos asociados a la resoluci\u00f3n de conflictos sean asumidos por la entidad territorial, sin afectar sus gastos de funcionamiento. De no ser as\u00ed, se afectar\u00eda de manera directa el ejercicio de su competencia de control fiscal. \u00a0<\/p>\n
II.- \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcance de la demanda y problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 \u00a0Como ya ha sido mencionado, en el asunto bajo examen el actor le solicita a la Corte que declare inexequible art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1416 de 2010, \u201cPor medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal\u201d, por \u00a0considerar que, a trav\u00e9s de dicha norma, el Congreso de la Rep\u00fablica (i) vulnera el principio de igualdad, (ii) desconoce los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa y (iii) desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
2.3 \u00a0Los intervinientes se manifestaron de acuerdo con el planteamiento de la demanda para el caso de los cargos (ii) y (iii): desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa y de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. En t\u00e9rminos concretos, coinciden con el actor en sostener que los efectos patrimoniales derivados de esta regulaci\u00f3n afectar\u00e1n a las dependencias de la entidad territorial. As\u00ed mismo, se\u00f1alan que ello deriva en un aumento ineficiente de los costos de la administraci\u00f3n territorial y no permite que los recursos territoriales se empleen en la forma en que la administraci\u00f3n popularmente elegida lo hubiere previsto. \u00a0<\/p>\n
Consideran, adem\u00e1s, que la disposici\u00f3n acusada determina la manera en que las entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones contra\u00eddas por el organismo territorial de control fiscal, afectando la posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de sus ciudadanos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4 \u00a0De acuerdo con los planteamientos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer, inicialmente, si imponer a determinadas entidades territoriales la obligaci\u00f3n de asumir de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas e indemnizaciones y cualquier otra forma de resoluci\u00f3n de conflictos de las contralor\u00edas, (i) vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.) por asignar esta obligaci\u00f3n \u00fanicamente a las entidades territoriales en las que operen contralor\u00edas; (ii) si implica un desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa consagrados en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n; y (iii) si desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales reconocida en el art\u00edculo 287 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Breve referencia a la configuraci\u00f3n constitucional del principio de igualdad y sus reglas aplicables \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de igualdad es uno de los aspectos m\u00e1s analizados por la jurisprudencia constitucional5.\u00a0 Ese especial \u00e9nfasis se explica por el lugar central que ostenta ese principio dentro del concepto de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, pues el mandato de promoci\u00f3n de la igualdad de oportunidades y prohibici\u00f3n de discriminaciones injustificadas, se erige en un control de primera \u00edndole para evitar el ejercicio desbordado del poder pol\u00edtico que ejercen las instituciones del Estado, a la vez que se constituye en presupuesto necesario para el goce efectivo de los derechos constitucionales.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Habida cuenta que existe una doctrina constitucional consolidada sobre la materia, la Corte, en esta oportunidad, har\u00e1 una breve referencia a las reglas jurisprudenciales que (i) determinan el alcance de ese derecho; y (ii) fijan la metodolog\u00eda para el control de constitucionalidad de normas que se acusan por violar el principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1 \u00a0Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, m\u00e1s recientemente en la sentencia C-250 de 20126, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simult\u00e1neamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental7. \u201cEste m\u00faltiple car\u00e1cter se deriva de su consagraci\u00f3n en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jur\u00eddico. As\u00ed, por ejemplo, el pre\u00e1mbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el art\u00edculo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso act\u00faan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos \u00e1mbitos definidos por el Constituyente\u201d8. \u00a0<\/p>\n
Como lo ha se\u00f1alado la Corte, del art\u00edculo 13 constitucional se colige la existencia de contenidos normativos que pueden, a su vez, ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato id\u00e9ntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias id\u00e9nticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ning\u00fan elemento en com\u00fan, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean m\u00e1s relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren tambi\u00e9n en una posici\u00f3n en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean m\u00e1s relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el art\u00edculo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto se\u00f1ala la igualdad de protecci\u00f3n, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n; los incisos segundo y tercero contienen \u00a0mandatos espec\u00edficos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables. \u00a0<\/p>\n
3.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Se advierte que la jurisprudencia constitucional ha definido una metodolog\u00eda espec\u00edfica para la evaluaci\u00f3n en sede judicial de las medidas que son acusadas de ser contrarias al principio de igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad9. Las etapas de ese an\u00e1lisis versan sobre (i) la identificaci\u00f3n de los sujetos o situaciones reguladas por la medida y el par\u00e1metro de comparaci\u00f3n predicable de los mismos; (ii) la escogencia del nivel de intensidad del juicio de igualdad, de acuerdo con la naturaleza de la medida analizada; y (iii) el escrutinio sobre la necesidad, idoneidad y proporcionalidad estricta de esa medida, conforme con los grados de exigencia que prevea el grado de intensidad escogido.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este juicio parte de un examen del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los sujetos en comparaci\u00f3n, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligar\u00edan a un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas -adecuaci\u00f3n, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho juicio implica establecer cu\u00e1les son las situaciones o supuestos susceptibles de comparaci\u00f3n con el fin de determinar qu\u00e9 es lo igual que merece un trato igual y qu\u00e9 es lo diferente que amerite un trato divergente. Una vez hecho lo anterior, hay que verificar si ese tratamiento obedece o no a criterios objetivos, razonables, proporcionados y que resulten acordes con una finalidad constitucional leg\u00edtima. En \u00faltimas, lo que hay que establecer es si la norma objeto de control constitucional regula o no situaciones distintas para luego determinar si esa diferencia de trato es o no razonable. Es preciso comprobar si existe una raz\u00f3n suficiente que justifique el trato desigual. \u00a0<\/p>\n
Reiterando argumentos expuestos por esta corporaci\u00f3n, la igualdad \u201cexige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hip\u00f3tesis y una distinta regulaci\u00f3n respecto de los que presentan caracter\u00edsticas desiguales, bien por las circunstancias concretas que los afectan, ya por las condiciones en medio de las cuales act\u00faan, pues unas y otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en derecho no es cosa distinta que la justicia concreta\u201d11. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Breve referencia a la configuraci\u00f3n constitucional de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Constituyente de 1991 busc\u00f3 la eficiencia y moralizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica mediante la adopci\u00f3n de reglas para el acceso y ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. En efecto, el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que la funci\u00f3n administrativa debe desarrollarse “con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad…”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1 La moralidad administrativa a que hace referencia el constituyente es la de un adecuado comportamiento del servidor p\u00fablico respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad12. \u00a0<\/p>\n
Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relaci\u00f3n con el ordenamiento jur\u00eddico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de comportamientos. En la sentencia C-046 de 199413, as\u00ed lo explic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el principio de la moralidad que, en su acepci\u00f3n constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores p\u00fablicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, los supuestos sustanciales para que proceda la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos 14(antes denominada acci\u00f3n popular) por vulneraci\u00f3n del derecho colectivo a la moralidad administrativa son, seg\u00fan jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes: 1. La Acci\u00f3n u omisi\u00f3n debe corresponder al ejercicio de una funci\u00f3n p\u00fablica.15 2. La acci\u00f3n u omisi\u00f3n debe lesionar el principio de legalidad.16 3. La desviaci\u00f3n en el cumplimiento de la funci\u00f3n ha de producir un perjuicio del inter\u00e9s general favoreciendo con ello al servidor p\u00fablico o a un tercero \u00f3 4. La desviaci\u00f3n del inter\u00e9s general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional, en sentencia C-414 de 201218, considero que \u201c[l]a aplicaci\u00f3n de este tipo de normas, exigida por el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, asegura el cumplimiento de la obligaci\u00f3n -de los particulares que cumplen funciones p\u00fablicas o de las asociaciones de entidades p\u00fablicas sometidas al derecho privado- de adecuar su comportamiento a las exigencias que se adscriben a la moralidad administrativa y entre las que se encuentran (i) el mandato de sujeci\u00f3n estricta a la ley y (ii) la prohibici\u00f3n de desviarse del inter\u00e9s general\u201d19. \u00a0<\/p>\n
4.2 \u00a0A su turno, el art\u00edculo 209 superior indica que la funci\u00f3n administrativa debe orientarse, entre otros, por los principios de econom\u00eda y eficacia. El primero, en armon\u00eda con el art\u00edculo 334, supone que la Administraci\u00f3n debe tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de sus fines. El segundo exige a la Administraci\u00f3n el cumplimiento cabal de sus fines. En conjuntos, estos principios imponen a la Administraci\u00f3n el deber de cumplir sus objetivos con una adecuada relaci\u00f3n costo-beneficios, en otras palabras, actuar de forma eficiente20. \u00a0Al respecto, vale la pena resaltar lo se\u00f1alado en la sentencia C-035 de 199921:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de \u00e9stas para que la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n se dirija a obtener la finalidad o los efectos pr\u00e1cticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios no constituye un fin en s\u00ed mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos principios de la funci\u00f3n administrativa y la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto \u00faltimo, porque es inconcebible que aqu\u00e9llos predominen sobre el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los atinentes a la preservaci\u00f3n del ambiente. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
El principio de eficacia administrativa es un instrumento complementario de la celeridad que demanda el debido proceso en las actuaciones administrativas, que coadyuva a que los deberes y obligaciones de las autoridades garanticen el n\u00facleo central del debido proceso y hagan realidad los fines para los cuales han sido instituidas. La eficacia comporta para la Administraci\u00f3n P\u00fablica la posibilidad de dar efectiva aplicaci\u00f3n a las normas, principios y valores, establecidos en el texto constitucional.22 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Constitucional, el principio de eficacia exige que las actuaciones p\u00fablicas produzcan resultados concretos y oportunos. Al respecto, ha explicado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este deber gen\u00e9rico, dirigido a la administraci\u00f3n p\u00fablica, se erige en un l\u00edmite a los principios de la funci\u00f3n administrativa consagrados en el primer inciso del mismo art\u00edculo. En efecto, ninguna autoridad podr\u00eda, so pretexto de seguir o de aplicar un principio que gu\u00eda la funci\u00f3n administrativa – por ejemplo, el principio de econom\u00eda o el de celeridad -, prescindir de la oportuna y necesaria coordinaci\u00f3n entre las diferentes autoridades, con miras a evitar decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe caracterizar al Estado como un todo y como calificado agente jur\u00eddico y moral\u201d23 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en la sentencia C-082 de 199624, dentro del an\u00e1lisis de constitucionalidad del inciso 1\u00ba del art\u00edculo 52 de la Ley 190 de 199525, \u00a0la Corte explic\u00f3 que la ley puede introducir cambios a la funci\u00f3n p\u00fablica con el prop\u00f3sito de realizar los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad, \u201csiempre y cuando la reglamentaci\u00f3n legal no desconozca el n\u00facleo esencial de los derechos de autonom\u00eda pol\u00edtico-administrativa que la Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Breve referencia a la configuraci\u00f3n constitucional de la autonom\u00eda territorial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 1\u00ba, se\u00f1ala como principio fundacional que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entes territoriales, (…)” y en el art\u00edculo 287 establece que \u201c[l]as entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los limites de la Constituci\u00f3n y la ley (\u2026)\u201d, lo que en t\u00e9rminos de esta Corporaci\u00f3n implica \u201cel derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por \u00faltimo, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonom\u00eda pol\u00edtica, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonom\u00eda administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicci\u00f3n, tales como la organizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, la administraci\u00f3n de sus bienes y la soluci\u00f3n de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonom\u00eda fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos.26 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la autonom\u00eda territorial no es absoluta y se relaciona en forma arm\u00f3nica con el principio de unidad nacional. Indefectiblemente, la autonom\u00eda de las entidades territoriales se ejerce dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley (C.P. art\u00edculo 287) y encuentra su l\u00edmite constitucional en lo dispuesto por el art\u00edculo 288, seg\u00fan el cual \u201c[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales ser\u00e1n ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte Constitucional27 ha manifestado que la autonom\u00eda territorial, por mandato constitucional, no es absoluta, y que los conceptos de autonom\u00eda y unidad nacional, en lugar de ser antag\u00f3nicos deben entenderse en forma arm\u00f3nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 199528, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“El modelo actual de la organizaci\u00f3n del Estado colombiano responde a una concepci\u00f3n diferente a la del Estado unitario centralizado. \u00a0El punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de autonom\u00eda, que se atribuy\u00f3 de manera expl\u00edcita -entre otras- a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central. \u00a0<\/p>\n
“Unidad nacional y autonom\u00eda de las entidades territoriales no son pues conceptos antag\u00f3nicos; por el contrario, se implican mutuamente. \u00a0El fortalecimiento de la unidad de la naci\u00f3n, consignado como prop\u00f3sito esencial en el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, precisa la revitalizaci\u00f3n del municipio; pero a su vez, la concepci\u00f3n del mismo como n\u00facleo fundamental de la organizaci\u00f3n pol\u00edtico- social y administrativa del pa\u00eds implica la redefinici\u00f3n del Estado y de sus relaciones con los miembros del mismo. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se trata. \u00a0Valga citar la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Bar\u00f3n, dijo: \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el municipio que antes aparec\u00eda relegado en un tercer plano, despu\u00e9s de la naci\u00f3n y los departamentos, es hoy la c\u00e9lula fundamental de la estructura pol\u00edtica y administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la autonom\u00eda administrativa, patrimonial y fiscal que la Constituci\u00f3n les reconoce a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hechas las anteriores consideraciones generales sobre el principio y el derecho fundamental de igualdad, los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa y la autonom\u00eda territorial, se abordar\u00e1 el examen de constitucionalidad del enunciado normativo acusado, bajo los cargos formulados que claramente se sustentan en distintos enfoques de los tres temas previamente tratados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma acusada no viola el principio de igualdad por cuanto el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales tiene un fundamento en la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer cargo, la Corte considera que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, seg\u00fan cuenten o no con contralor\u00edas propias, y el distinto impacto que se deriva de la aplicaci\u00f3n de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art. 272, incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralor\u00edas territoriales en departamentos, municipios y distritos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n advierte que el deber de las entidades territoriales de asumir obligaciones derivadas de providencias judiciales y mecanismos de resoluci\u00f3n de conflictos, previsto en la norma solo surge de la existencia o no de esas contralor\u00edas, ya que tales obligaciones se refieren precisamente a las condenas, conciliaciones e indemnizaciones en contra de esos \u00f3rganos de control fiscal, de manera que de no existir \u00e9stos no habr\u00eda obligaciones que asumir. Por este motivo, el cargo por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de igualdad no est\u00e1 llamado a prosperar, debido a que parte del equivocado entendimiento seg\u00fan el cual deben asimilarse dos situaciones claramente diferenciadas que materialmente no se pueden relacionar cuando, de acuerdo con el marco constitucional, para los efectos de la norma en cuesti\u00f3n, es factible que los municipios que cuentan con contralor\u00edas no reciban el mismo trato respecto de aquellos que carecen de ella pues no coincidir\u00eda en ambos casos el supuesto f\u00e1ctico habilitador del manejo igualitario reclamado, el cual carecer\u00eda de justificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma acusada desconoce los principios del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica por cuanto desestimula dr\u00e1sticamente tanto la moralidad administrativa como la eficiencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al segundo cargo, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n encuentra que la disposici\u00f3n acusada desconoce el art\u00edculo 209 de la Carta, al desestimular dr\u00e1sticamente la eficiencia en el manejo presupuestal y en la gesti\u00f3n administrativa de las contralor\u00edas y, eventualmente, la moralidad administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuaci\u00f3n de estos \u00f3rganos de control no ser\u00edan pagados por estos sino que impactar\u00edan directamente el presupuesto de los respectivos entes territoriales y, con ello, la disponibilidad presupuestal en la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho plan y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues afecta la ejecuci\u00f3n de su presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de desarrollo sectorial. \u00a0<\/p>\n
La regla incorporada en la disposici\u00f3n demandada tiene un claro efecto de disminuci\u00f3n del nivel de fuerza de la restricci\u00f3n presupuestal de las contralor\u00edas territoriales, pues supone que estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el leve compromiso de emplear poco o ning\u00fan esfuerzo en la defensa de sus intereses. Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los costos de la administraci\u00f3n territorial. \u00a0<\/p>\n
Frente a la tensi\u00f3n entre el fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, as\u00ed como el respeto por la autonom\u00eda territorial, la Corte considera prioritario darle prelaci\u00f3n a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilizaci\u00f3n en los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma acusada desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales por cuanto su aplicaci\u00f3n deriva en un aumento de los costos de la administraci\u00f3n territorial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte encuentra que la disposici\u00f3n acusada desconoce abiertamente la autonom\u00eda territorial, como quiera que asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralor\u00edas propicia el incremento de los costos de la administraci\u00f3n territorial, que no depende de la decisi\u00f3n tomada en materia presupuestal por las autoridades y \u00f3rganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los art\u00edculos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales resulta lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas deber\u00e1n asumir el pago que resulte de las conciliaciones, condenas o indemnizaciones generadas por la Contralor\u00eda respectiva. Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministraci\u00f3n que la Constituci\u00f3n reconoce como uno de los atributos que configuran la autonom\u00eda territorial, en detrimento de su propia pol\u00edtica presupuestal y la debida atenci\u00f3n de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, no prospera la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual la norma acusada viola el principio de igualdad por cuanto el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales tiene un fundamento en la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, s\u00ed prosperan los cargos de violaci\u00f3n (i) de los principios de moralidad y eficiencia de la funci\u00f3n publica y (ii) de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en raz\u00f3n a que la Corte considera que, por respeto a la autonom\u00eda territorial, \u00a0se debe dar prelaci\u00f3n a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilizaci\u00f3n en los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial, frente a la tensi\u00f3n entre el fortalecimiento del control fiscal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1416 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
ADRIANA MARIA GUILL\u00c9N\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA \u00a0S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-643\/12 \u00a0<\/p>\n
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Norma acusada encontraba apoyo en el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo declarado inexequible encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la \u00f3ptima capacidad institucional de los \u00f3rganos que lo ejercen. Dicho control contribuye a la realizaci\u00f3n de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversi\u00f3n de los recursos p\u00fablicos (art. 209 C.P.). Una disposici\u00f3n como la examinada en esta oportunidad, destinada a evitar la afectaci\u00f3n del presupuesto de funcionamiento de las contralor\u00edas territoriales, contribu\u00eda al adecuado ejercicio de las competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos all\u00ed previstos. Esto favorec\u00eda la existencia de un control fiscal m\u00e1s s\u00f3lido. \u00a0<\/p>\n
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que la norma acusada propiciaba una gesti\u00f3n irresponsable de las contralor\u00edas, opuesta a la moralidad y eficiencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que el art\u00edculo 3 de la ley 1416 de 2010 propiciaba una gesti\u00f3n irresponsable de las contralor\u00edas, opuesta a la moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las obligaciones de pago en las hip\u00f3tesis mencionadas por dicho art\u00edculo tendr\u00eda siempre su origen en el reducido inter\u00e9s de los funcionarios de las contralor\u00edas territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una presunci\u00f3n o conjetura contraria al art\u00edculo 83 de la Carta, si se tiene en cuenta que los eventos all\u00ed contemplados no implican, en todos los casos, comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Afectaci\u00f3n de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el presente caso no pod\u00eda concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se concretan en la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los funcionarios de las contralor\u00edas- tiene un mayor valor constitucional que promover el fortalecimiento de la gesti\u00f3n fiscal territorial. Tal conclusi\u00f3n desconoce que la afectaci\u00f3n de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta debido a que los supuestos contemplados en la norma no presuponen, necesariamente, un leve compromiso de emplear poco o ning\u00fan esfuerzo en la defensa de sus intereses. En contraste, la afectaci\u00f3n de la solidez presupuestal de las contralor\u00edas territoriales es cierta y manifiesta en tanto se impide, con la decisi\u00f3n adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos para el adelantamiento de su gesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Encuadraba en las competencias legislativas del Congreso y no supon\u00eda el desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus \u00f3rganos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Las entidades territoriales siempre ser\u00e1n responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus \u00f3rganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales \u00f3rganos no afecta su autonom\u00eda y, por el contrario, se inscribe en los m\u00e1rgenes de valoraci\u00f3n que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el dise\u00f1o y ejercicio del control fiscal. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8905 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1416 \u00a0de 2010 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No comparto la decisi\u00f3n de declarar inexequible el art\u00edculo 3 de la ley 1416 de 2010. Mi desacuerdo se funda en las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo declarado inexequible encontraba apoyo en la significativa importancia que desde una perspectiva constitucional tiene (i) el fortalecimiento de las actividades de control fiscal en el nivel territorial (art. 272 C.P.) y, en esa medida, (ii) la \u00f3ptima capacidad institucional de los \u00f3rganos que lo ejercen. Dicho control contribuye a la realizaci\u00f3n de los fines del Estado (art. 2 C.P.) en tanto se encuentra instituido para asegurar la eficiente y transparente inversi\u00f3n de los recursos p\u00fablicos (art. 209 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Una disposici\u00f3n como la examinada en esta oportunidad, destinada a evitar la afectaci\u00f3n del presupuesto de funcionamiento de las contralor\u00edas territoriales, contribu\u00eda al adecuado ejercicio de las competencias a su cargo, al garantizar la intangibilidad de las apropiaciones presupuestales cuando ocurriera alguno de los supuestos all\u00ed previstos. Esto favorec\u00eda la existencia de un control fiscal m\u00e1s s\u00f3lido. \u00a0<\/p>\n
2. Resulta constitucionalmente incorrecto a la luz del principio de la buena fe, asumir que el art\u00edculo 3 de la ley 1416 de 2010 propiciaba una gesti\u00f3n irresponsable de las contralor\u00edas, opuesta a la moralidad y a la eficiencia. En efecto, considerar que el nacimiento de las obligaciones de pago en las hip\u00f3tesis mencionadas por dicho art\u00edculo tendr\u00eda siempre su origen en el reducido inter\u00e9s de los funcionarios de las contralor\u00edas territoriales para defender los derechos de estas, se funda en una presunci\u00f3n o conjetura contraria al art\u00edculo 83 de la Carta, si se tiene en cuenta que los eventos all\u00ed contemplados no implican, en todos los casos, comportamientos contrarios a los principios que orientan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El punto de partida de la posici\u00f3n mayoritaria para fundamentar la inconstitucionalidad del art\u00edculo consisti\u00f3 en presuponer un leve compromiso de las contralor\u00edas territoriales. Se trat\u00f3 entonces de una premisa altamente incierta con fundamento en la cual no pod\u00eda determinarse, en este caso, la inconstitucionalidad de la norma. La ponderaci\u00f3n que se deriva de la sentencia, desconoce la importancia que, en la asignaci\u00f3n de pesos espec\u00edficos a los intereses constitucionales que se enfrentan, tiene la mayor o menor certidumbre de las premisas con fundamento en las cuales se afirma la gravedad de una restricci\u00f3n o la importancia de alcanzar una finalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra forma dicho, en el presente caso no pod\u00eda concluirse que la moralidad y eficiencia administrativas -que se concretan en la necesidad de evitar comportamientos irresponsables de los funcionarios de las contralor\u00edas- tiene un mayor valor constitucional que promover el fortalecimiento de la gesti\u00f3n fiscal territorial. Tal conclusi\u00f3n desconoce que la afectaci\u00f3n de la moralidad y eficiencia es una premisa incierta debido a que los supuestos contemplados en la norma no presuponen, necesariamente, un leve compromiso de emplear poco o ning\u00fan esfuerzo en la defensa de sus intereses. En contraste, la afectaci\u00f3n de la solidez presupuestal de las contralor\u00edas territoriales es cierta y manifiesta en tanto se impide, con la decisi\u00f3n adoptada por esta Corte, asegurar mayores recursos para el adelantamiento de su gesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La disposici\u00f3n acusada encuadraba en las competencias legislativas del Congreso y no supon\u00eda el desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. En efecto, la medida adoptada constitu\u00eda una injerencia leve que no afectaba el contenido b\u00e1sico de los derechos de tales entidades en tanto, de una parte, se trataba de una norma encaminada a promover una gesti\u00f3n fiscal territorial m\u00e1s s\u00f3lida \u00a0sin eliminar ninguna de las dimensiones de la autonom\u00eda territorial y, de otra, era plenamente compatible con la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia presupuestal en la que se establece que el presupuesto de las contralor\u00edas hace parte del presupuesto de las entidades territoriales (arts. 106-108 del Decreto 111 de 1996).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Las entidades territoriales siempre ser\u00e1n responsables de asumir el pago de las obligaciones adquiridas por sus \u00f3rganos y, por ello, establecer que algunas de tales obligaciones no sean cubiertas con el presupuesto de funcionamiento de uno de tales \u00f3rganos no afecta su autonom\u00eda y, por el contrario, se inscribe en los m\u00e1rgenes de valoraci\u00f3n que respecto de la oportunidad y conveniencia, amparan las decisiones del Congreso en ejercicio de su competencia para regular el dise\u00f1o y ejercicio del control fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La ponencia original del magistrado Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo no fue acogida por la mayor\u00eda de la Corte y, en rotaci\u00f3n alfab\u00e9tica le correspondi\u00f3 al actual magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, de acuerdo a lo dispuesto en el art\u00edculo 17 del Decreto 2067 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Publicada en el Diario Oficial n\u00famero 47.903 del 24 de noviembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
4 El inciso citado, luego de que la disposici\u00f3n reconoce a cada secci\u00f3n del presupuesto la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cu\u00e1l hagan parte, as\u00ed como la competencia para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva secci\u00f3n, se\u00f1ala lo siguiente: \u201c(\u2026)En los mismos t\u00e9rminos y condiciones tendr\u00e1n estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas\u00a0y Concejos, las Contralor\u00edas y Personer\u00edas Territoriales\u00a0y todos los dem\u00e1s \u00f3rganos estatales de cualquier nivel que tengan personer\u00eda jur\u00eddica (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), \u00a0C-014 de 2010 (M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo), C-1122 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-178 de 2006 (M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) y C-1231 de 2005 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
6 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
7 La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en raz\u00f3n de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinci\u00f3n entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: \u201cLos valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al \u00a0legislador; los principios son normas que establecen un deber ser espec\u00edfico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunci\u00f3n silog\u00edstica. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, s\u00f3lo son aplicables \u00a0a partir de una concretizaci\u00f3n casu\u00edstica y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreci\u00f3n y capacidad para iluminar el caso concreto\u201d (negrillas originales). Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasi\u00f3n del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jur\u00eddico, se hace una diferenciaci\u00f3n entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la funci\u00f3n que cumplen y no en raz\u00f3n de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos de optimizaci\u00f3n directamente aplicables, los primeros permitir\u00edan la apertura de nuevos \u00e1mbitos de protecci\u00f3n y abrir\u00edan la posibilidad de \u201cconcretar con mayor claridad los derechos fundamentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Por el ejemplo el art\u00edculo 42 el cual se\u00f1ala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto rec\u00edproco de sus integrantes, el art\u00edculo 53 que consagra entre los principios m\u00ednimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el art\u00edculo 70 que impone al Estado colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el pa\u00eds, el art\u00edculo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagn\u00e9tico y \u00a0el art\u00edculo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la funci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
9 Las fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. \u00a0<\/p>\n
10 Ver, entre otras, las sentencias C-229 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-1116 de 2003 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. C-345 de agosto 26 de 1993, M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
12 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo – Tomo II. Universidad Externado de Colombia, 1998. 3\u00aa Ed. P\u00e1g.102. \u00a0<\/p>\n
13 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
14 Ley 1437 de 2011. T\u00edtulo III. Medios de Control. ART\u00cdCULO 144. PROTECCI\u00d3N DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos para lo cual podr\u00e1 pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el da\u00f1o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneraci\u00f3n o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la vulneraci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad p\u00fablica, podr\u00e1 demandarse su protecci\u00f3n, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneraci\u00f3n de los derechos colectivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de presentar la demanda para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protecci\u00f3n del derecho o inter\u00e9s colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamaci\u00f3n dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud o se niega a ello, podr\u00e1 acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podr\u00e1 prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situaci\u00f3n que deber\u00e1 sustentarse en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera. Exp-AP-720 de 2005 \u00a0<\/p>\n
16 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Exp AP-166 de 2001. \u00a0<\/p>\n
17 Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0<\/p>\n
19 La Corte Constitucional, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, enunci\u00f3 as\u00ed el alcance del principio de moralidad administrativa en la sentencia SU913 de 2009: \u201c9.6 El derecho a la moralidad administrativa ha sido objeto de amplio desarrollo a trav\u00e9s de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues si bien su textura es abierta, su alcance se ha venido decantado a partir de la definici\u00f3n de una serie de criterios que permiten su protecci\u00f3n de manera objetiva, a partir de la aplicaci\u00f3n a cada caso concreto de principios hermen\u00e9uticos y de sana critica. (\u2026) As\u00ed, el concepto de moralidad administrativa se vincula al ejercicio de la actividad administrativa bien a trav\u00e9s de las autoridades instituidas para el efecto bien a trav\u00e9s de particulares en ejercicio de funciones administrativas. Tales criterios se condensan en recientes pronunciamientos efectuados por la Secci\u00f3n Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, entre ellos, el siguiente (\u2026): \u201c(\u2026) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, debe ir acompa\u00f1ada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor p\u00fablico o al particular que ejerce funci\u00f3n administrativa, como par\u00e1metros de conducta, adem\u00e1s de cumplir con la Constituci\u00f3n y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el an\u00e1lisis siempre est\u00e1 presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneraci\u00f3n a la moralidad administrativa.(\u2026.) De tiempo atr\u00e1s se exige, adem\u00e1s de la ilegalidad, el prop\u00f3sito particular que desv\u00ede el cumplimiento del inter\u00e9s general al favorecimiento del propio servidor p\u00fablico o de un tercero, que en palabras del Robert Alexy, en cita de Von Wright, se traduce en la aplicaci\u00f3n de conceptos deontol\u00f3gicos y antropol\u00f3gicos, ya mencionados por la Sala en sentencia de 26 de enero de 2005 (\u2026). En consecuencia y trat\u00e1ndose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de funci\u00f3n administrativa, debidamente comprobado y alejado de los prop\u00f3sitos de esta funci\u00f3n, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protecci\u00f3n del derecho o inter\u00e9s colectivo de la moralidad administrativa. (\u2026)No obstante, tambi\u00e9n es claro que el derecho positivo puro no es la \u00fanica referencia posible para analizar la moralidad administrativa. De hecho, los principios del derecho y los valores jur\u00eddicos, integrantes del sistema jur\u00eddico, tambi\u00e9n son una fuente interpretativa de esta problem\u00e1tica, de tal manera que si se los amenaza o viola, en condiciones precisas y concretas, puede afectarse el derecho colectivo a la moralidad administrativa. No obstante, el an\u00e1lisis espec\u00edfico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinara si la afectaci\u00f3n a los mismos vulnera este derecho (\u2026)\u2019. \u2018(\u2026) De tal suerte que el an\u00e1lisis del derecho a la moralidad administrativa, desde el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, y bajo la perspectiva de los derechos colectivos y de la acci\u00f3n popular, como mecanismo de protecci\u00f3n de \u00e9stos, requiere como un primer elemento, que la acci\u00f3n u omisi\u00f3n que se acusa de inmoral dentro del desempe\u00f1o p\u00fablico o administrativo, necesita haber sido instituido, previamente, como deber (\u2026) en el derecho positivo, o en las reglas y los principios del derecho, y concurrir con el segundo elemento de desviaci\u00f3n del inter\u00e9s general. (\u2026)\u201d (resaltado y subrayado fuera de texto)\u201d \u00a0<\/p>\n
20 Ver la sentencia C-849 de 2005, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. En esta sentencia la Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3: \u201cLa Corte en cuanto al principio de econom\u00eda, ha enfatizado que constituye una orientaci\u00f3n, una pauta, para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo, sin que ello lo convierta en un fin en s\u00ed mismo.\u201d \u00a0<\/p>\n
21 M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
22 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo – Tomo II. Universidad Externado de Colombia, 1998. 3\u00aa Ed. P\u00e1g. 98. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-328\/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
24 Mediante la sentencia C-082 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), la Corte Constitucional resuelve \u201cDeclarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cni sus delegados\u201d contenida en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 52 de la Ley 190 de 1995.\u201d \u00a0<\/p>\n
25 Ley 190 de 1995, \u201cPor la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administraci\u00f3n p\u00fablica y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupci\u00f3n administrativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-1051 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda). \u00a0<\/p>\n
27 Cfr. Las sentencias C-004 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n), C-720 de 1999 y C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), C-937 de 2010 (M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio). \u00a0<\/p>\n
28 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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