\u00a0 \u00a0 Sentencia C-644\/12 \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Constituyen medidas regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994, que desconocen el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismo de protecci\u00f3n hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a \u00e9ste como la vocaci\u00f3n de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, t\u00e9cnico y cient\u00edfico del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad econ\u00f3mica agroindustrial para asegurar su subsistencia. Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protecci\u00f3n que sobre la \u00a0propiedad de la tierra se ven\u00eda garantizando, el \u00a0Estado se limit\u00f3 a liberar las medidas restrictivas de enajenaci\u00f3n de bald\u00edos adjudicados o de tierras financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, as\u00ed \u00a0como a modificar el orden de prelaci\u00f3n respecto de la disposici\u00f3n de bald\u00edos de forma que \u00e9stos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ning\u00fan tipo de l\u00edmite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas no vinieron acompa\u00f1adas de justificaci\u00f3n suficiente para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la poblaci\u00f3n campesina y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos. Nada se se\u00f1alo respeto de la creaci\u00f3n de zonas de reserva campesina, nada se puntualiz\u00f3 sobre el alcance de las alianzas productivas \u00bfes realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? \u00bfNo pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a trav\u00e9s del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio? \u00bfQu\u00e9 exigi\u00f3 el Estado a favor de la poblaci\u00f3n campesina por parte de las empresas agroindustriales? \u00bfC\u00f3mo protege el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? \u00bfQu\u00e9 exige el Estado a las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan? \u00bfC\u00f3mo controla o limita el Estado el proceso de concentraci\u00f3n de la tierra, m\u00e1s a\u00fan en manos de personas extranjeras? \u00bfPor qu\u00e9 se justifica que no exista l\u00edmite alguno en cuanto al n\u00famero de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales?. Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros m\u00e1s expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, raz\u00f3n por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por s\u00ed solas dejan al campesino enajenante o despose\u00eddo en manifiesta situaci\u00f3n de debilidad. De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administraci\u00f3n la concreci\u00f3n del mecanismo creado, olvidando el contenido del art\u00edculo 150 numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulaci\u00f3n \u00a0 sobre estos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar. Ocurre lo mismo respecto del art\u00edculo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura preexistente a\u00fan no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se estableci\u00f3 para su funcionamiento un r\u00e9gimen jur\u00eddico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestaci\u00f3n que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un n\u00famero dram\u00e1tico de poblaci\u00f3n campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ning\u00fan argumento present\u00f3 el Gobierno nacional para defender este planteamiento. Por lo anterior, las disposiciones seg\u00fan sus contenidos espec\u00edficos son inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley, desde los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los art\u00edculos 1\u00ba, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el test de la suficiencia en la configuraci\u00f3n normativa de materias que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley espec\u00edfica como la prevista en el art\u00edculo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garant\u00edas m\u00ednimas previstas en los art\u00edculos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificaci\u00f3n alguna, sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestaci\u00f3n suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en t\u00e9rminos del derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria \u00a0de todos los asociados, en t\u00e9rminos de la correcta distribuci\u00f3n de los recursos escasos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD AGRARIA-Antecedentes hist\u00f3ricos\/EL CAMPO EN COLOMBIA\/CAMPESINO Y RELACION CON LA TIERRA\/ADQUISICION DE TIERRAS-Desarrollo normativo\/DERECHOS PERSONALES EN TORNO AL CAMPO\/CAMPESINOS Y PRODUCCION ALIMENTARIA-Enfoque del Estado interventor \u00a0<\/p>\n
ORDEN ECONOMICO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Contenido\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional\/CONSTITUCION ECONOMICA\/NEUTRALIDAD ECONOMICA CONSTITUCIONAL-No responde a una degradaci\u00f3n de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PODER DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-L\u00edmites materiales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS-Principio de progresividad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Mandato al legislador en el sentido de erradicar las injusticias presentes, de corregir las visibles desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores m\u00e1s deprimidos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL LEGISLADOR-Limitaci\u00f3n\/MEDIDA DE CARACTER REGRESIVO-No desconoce el principio de progresividad cuando se justifique de manera suficiente conforme al principio de proporcionalidad o cuando las autoridades demuestren que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo \u00a0<\/p>\n
PROTECCION DE LA PROPIEDAD, DE LA EMPRESA, DE LA COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROMOCION DE LA INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES POLITICAS, ECONOMICAS, SOCIALES Y ECOLOGICAS-Contenido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MODIFICACIONES DE ORDEN ECONOMICO-No deben ser en principio regresivas en cuanto a la protecci\u00f3n o reconocimiento de derechos, salvo que est\u00e9 precedido de una justificaci\u00f3n incontrovertible a la luz de los derechos y principios\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CAMPO-Bien jur\u00eddico especialmente protegido por la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a trav\u00e9s de los casos objetivos y concretos, las caracter\u00edsticas espec\u00edficas que posee el campo como bien jur\u00eddico de especial protecci\u00f3n constitucional, tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la \u00f3ptica del progreso a trav\u00e9s de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades econ\u00f3micas. \u00a0As\u00ed, la denominaci\u00f3n dada a la expresi\u00f3n \u201cCampo\u201d se entiende para efectos de este estudio como realidad geogr\u00e1fica, regional, humana, cultural y, econ\u00f3mica, que por lo mismo est\u00e1 llamada a recibir una especial protecci\u00f3n del Estado, por los valores que en s\u00ed misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la poblaci\u00f3n campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. Este bien jur\u00eddico en tanto tal encuentra protecci\u00f3n constitucional a partir \u00a0de los art\u00edculos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional espec\u00edfico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Contenido y alcance\/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA PROPIEDAD RURAL-Finalidad\/PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Implica un imperativo constituyente \u00a0inequ\u00edvoco que exige la adopci\u00f3n progresiva de medidas estructurales orientadas a la creaci\u00f3n de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural \u00a0<\/p>\n
TRABAJADOR DEL CAMPO-Garant\u00edas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POBLACION CAMPESINA-Desarrolla particulares formas de interrelaci\u00f3n con el medio ambiente y los recursos naturales \u00a0<\/p>\n
DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS SOBRE APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Configuraci\u00f3n legislativa\/BALDIOS RURALES-Disposiciones de competencia y funci\u00f3n del legislador\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE NO REGRESIVIDAD Y SUFICIENCIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
SUFICIENCIA DE REGULACION-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar para establecer si se ha cumplido con el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n constitucional de los derechos sociales \u00a0<\/p>\n
Para establecer si se ha cumplido con el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: 1) si la medida es regresiva, 2) si afecta contenidos m\u00ednimos intangibles de los derechos sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos m\u00ednimos, la medida se encuentra justificada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS ACUSADAS-Inclusi\u00f3n de medidas regresivas\/REGRESIVIDAD-Afecta los contenidos m\u00ednimos de derechos constitucionales\/NORMAS ACUSADAS-Falta de justificaci\u00f3n y de proporcionalidad de medidas \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Inconstitucionalidad por insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general y espec\u00edfica en la configuraci\u00f3n legislativa y delegaci\u00f3n excesiva en el Gobierno y en la Administraci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8924 \u00a0<\/p>\n
Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintitr\u00e9s (23) de agosto de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
1. Texto normativo demandado \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo demandan la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. Las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona son las siguientes: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1450 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014\u201d \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adici\u00f3nese la Ley 160 de 1994 con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podr\u00e1n autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jur\u00eddica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como bald\u00edos o adquiridas a trav\u00e9s de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud est\u00e9n vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 61. COMISI\u00d3N DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adici\u00f3nese la Ley 160 de 1994 con el siguiente art\u00edculo: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 72B. Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Cr\u00e9ase la Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n estar\u00e1 integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gesti\u00f3n P\u00fablica y Privada de la Presidencia de la Rep\u00fablica. El Gerente del INCODER ejercer\u00e1 la Secretar\u00eda T\u00e9cnica. \u00a0<\/p>\n
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta los criterios para la aprobaci\u00f3n de los proyectos y para la autorizaci\u00f3n de los actos y contratos sometidos a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, incluyendo la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, su aporte a la innovaci\u00f3n, la transferencia tecnol\u00f3gica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentaci\u00f3n respectiva ser\u00e1 expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobaci\u00f3n de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
Al considerar los proyectos, la Comisi\u00f3n dar\u00e1 preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, deber\u00e1n incluir la descripci\u00f3n del proyecto que se desarrollar\u00e1 en el predio consolidado, con la identificaci\u00f3n precisa de los predios para los cuales se solicita la autorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de terminaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y\/o beneficiarios del subsidio tendr\u00e1n la primera opci\u00f3n para recuperar la propiedad del predio aportado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerir\u00e1n autorizaci\u00f3n ni aprobaci\u00f3n por parte de la comisi\u00f3n, pero esta ser\u00e1 informada sobre el proyecto a realizar con su descripci\u00f3n y sobre las transacciones, con la identificaci\u00f3n precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuar\u00e1n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. El t\u00e9rmino m\u00ednimo del contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento de que trata el art\u00edculo 22 \u00a0de la Ley 160 de 1994 y la condici\u00f3n resolutoria de que trata el art\u00edculo 25 de la misma ley, no ser\u00e1n aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal\u201d. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 62o. Modif\u00edquese el art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 83. Las sociedades de cualquier \u00edndole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podr\u00e1n solicitar autorizaci\u00f3n para el uso y aprovechamiento de terrenos bald\u00edos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el art\u00edculo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal autorizaci\u00f3n se har\u00e1 efectiva previa presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto a desarrollar en los terrenos bald\u00edos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dar\u00e1 lugar a la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos. \u00a0<\/p>\n
La autorizaci\u00f3n para el aprovechamiento de los terrenos bald\u00edos se efectuar\u00e1 a trav\u00e9s de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesi\u00f3n u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expedir\u00e1 el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
2. Demanda de inconstitucionalidad1 \u00a0<\/p>\n
Los demandantes proponen la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de las normas demandadas, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
2.1. Vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n -art\u00edculos 60 y 64- por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9n el deber del Estado de promover, de manera general, el acceso a la propiedad y, de manera especial, el acceso progresivo a ella por los trabajadores agrarios. Siendo los bald\u00edos \u2013 \u00a0<\/p>\n
en t\u00e9rminos de la Corte Constitucional- bienes p\u00fablicos de la Naci\u00f3n catalogados de bienes fiscales adjudicables, su adjudicaci\u00f3n debe ajustarse a las disposiciones constitucionales, debiendo dirigirse a los trabajadores agrarios. Adem\u00e1s, ello se deduce del principio democr\u00e1tico, pues una sociedad democr\u00e1tica no es s\u00f3lo aquella en la que los ciudadanos eligen a sus gobernantes, sino tambi\u00e9n aquella en la que se materializan principios esenciales como la prevalencia del inter\u00e9s general, la igualdad y la justicia social. \u00a0<\/p>\n
2.1.3. Se\u00f1alan los demandantes que las normas acusadas son contrarias a los mandatos constitucionales porque permiten la venta de tierras originalmente bald\u00edas y facultan su aporte a sociedades comerciales autorizando la posibilidad de consolidar una propiedad con \u00e1reas superiores a las fijadas para las UAF, prohibiciones -contempladas originalmente en el art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994- norma que se apoya en mandatos constitucionales que no pueden ser desconocidas por el Legislador. Igual conclusi\u00f3n realizan en relaci\u00f3n con la eliminaci\u00f3n de la restricci\u00f3n a la enajenaci\u00f3n -por los primeros 12 a\u00f1os- de predios adquiridos con subsidios, pues se permite con ello que los recursos p\u00fablicos invertidos por el Estado en su compra se pierdan en favor de \u00a0la adquisici\u00f3n de predios por terceros que no requieren de una medida prestacional del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. Similar cuestionamiento realizan los demandantes respecto del art\u00edculo 62 de la norma cuestionada, dado que la entrega en usufructo all\u00ed contemplada tiene id\u00e9nticos efectos a los que se derivan de la transferencia de la propiedad. Por ello, aunque el bien no salga del dominio del Estado, su explotaci\u00f3n excluye a los trabajadores agrarios y, adicionalmente, reduce la cantidad de hect\u00e1reas que podr\u00edan ser adjudicados a \u00e9stos. As\u00ed las cosas, se\u00f1alan los actores que \u201clos art\u00edculos demandados profundizar\u00e1n la preocupante concentraci\u00f3n de la propiedad rural\u201d. Si bien la Constituci\u00f3n ampara la libertad de empresa, \u201ctambi\u00e9n se\u00f1ala que las pol\u00edticas p\u00fablicas deber\u00e1n promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n as\u00ed como la vigencia de un orden justo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. El art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n dispone que la producci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de la especial protecci\u00f3n del Estado. Con ello est\u00e1 previendo la seguridad alimentaria como principio y, por esa v\u00eda, exigiendo del Estado la protecci\u00f3n e impulso de la producci\u00f3n de alimentos. Adicionalmente, de tal disposici\u00f3n se desprende un deber orientado a la satisfacci\u00f3n de las necesidades del mercado interno y no puede entenderse, en consecuencia, que la Constituci\u00f3n privilegie la exportaci\u00f3n de comida. En esta direcci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional, en sentencia T-506 de 1992, reiterada en la sentencia C-864 de 2006 indic\u00f3 que se \u201cvulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el art\u00edculo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garant\u00eda que debe tener toda la poblaci\u00f3n, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideraci\u00f3n la conservaci\u00f3n y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones\u201d. La poblaci\u00f3n es la sociedad colombiana y, por tal circunstancia, en la producci\u00f3n de alimentos debe primar el mercado interno, mandato desconocido por las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Adem\u00e1s, estas disposiciones desconocen la soberan\u00eda nacional y su capacidad de autodeterminaci\u00f3n, con fundamento en el riesgo de la adquisici\u00f3n de tierras por parte de empresas y gobiernos extranjeros con el prop\u00f3sito de emplearlas en la producci\u00f3n de alimentos destinados a otros pa\u00edses3. As\u00ed, la posibilidad de exceder el l\u00edmite establecido por la Unidad Agr\u00edcola Familiar y la permisi\u00f3n de enajenaci\u00f3n de predios adquiridos con subsidios entregados por el Estado antes de 12 a\u00f1os, hace factible la extranjerizaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos, situaci\u00f3n que viola la seguridad alimentaria y la soberan\u00eda nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150 -numeral 18- \u00a0de la Constituci\u00f3n sobre reserva legal en materia de bald\u00edos por el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
2.3.1. El art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n -numeral 18- establece que al Congreso le corresponde dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas; el establecimiento de esta reserva legal en la Constituci\u00f3n, exige que el Congreso determine el marco jur\u00eddico aplicable a una materia, a fin de asegurar la imposici\u00f3n de l\u00edmites al Gobierno en el proceso de reglamentaci\u00f3n. Por su parte, el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 autoriza al ejecutivo para establecer los criterios que deben considerarse para entregar a las sociedades el uso y aprovechamiento de bienes bald\u00edos, sin imponerle ninguna restricci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.3.2. El art\u00edculo 62 ha debido incluir los criterios que permitan definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. As\u00ed, por ejemplo, la duraci\u00f3n m\u00e1xima de los contratos de leasing, arrendamiento y concesi\u00f3n no es objeto de definici\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
3.1. Intervenciones respecto de la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n -art\u00edculos 60 y 64- por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0<\/p>\n
3.1.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse. El actor interpreta que la garant\u00eda de acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores rurales, \u00a0implica que la totalidad de bald\u00edos de la Naci\u00f3n est\u00e1n destinados constitucionalmente a la adjudicaci\u00f3n en favor de poblaci\u00f3n campesina, precepto que no se encuentra en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El objetivo de autorizar la consolidaci\u00f3n de extensiones superiores a la UAF se vincula a la necesidad de dar cumplimiento a los postulados constitucionales que regulan lo relativo al beneficio social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico de la reforma agraria, seg\u00fan se prev\u00e9 en los art\u00edculos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1.2. Los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n son normas con car\u00e1cter program\u00e1tico. Ello implica que confieren una habilitaci\u00f3n amplia para que el legislador regule la materia de acuerdo con sus posibilidades f\u00e1cticas y jur\u00eddicas, confiri\u00e9ndole un margen de apreciaci\u00f3n extendido. As\u00ed, el legislador puede promover el acceso de los trabajadores agrarios a trav\u00e9s de los m\u00e1s diversos medios, por ejemplo, la creaci\u00f3n de un subsidio integral de tierras. Los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, hacen posible la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicaci\u00f3n de un bald\u00edo o la asignaci\u00f3n del subsidio integral de tierras, sin que ello implique la imposibilidad de acceso a la propiedad de la tierra por parte de otros trabajadores agrarios. En s\u00edntesis, la regulaci\u00f3n demandada recae sobre la autorizaci\u00f3n de actos y contratos que puedan surgir con posterioridad a la adjudicaci\u00f3n de los bald\u00edos o de las tierras adquiridas con recursos p\u00fablicos v\u00eda asignaci\u00f3n del Subsidio Integral de Tierras, esto es, de bienes sobre los cuales se ejerce la propiedad. \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda \u00a0<\/p>\n
3.1.2.1. Las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por los demandantes, interpretan los art\u00edculos incorporados en la Ley 160 de 1994, y no los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n. El art\u00edculo 60 de la Ley 1450 permite que se adjudiquen tierras que excedan los l\u00edmites establecidos para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares, previo cumplimiento de requisitos como que (i) los predios se encuentren vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operaci\u00f3n, (ii) el proyecto incluya la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, (iii) y aporte a la innovaci\u00f3n y a la transferencia tecnol\u00f3gica. Regulaci\u00f3n que resulta plenamente compatible con los art\u00edculos 60, 64, 65 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.2. De acuerdo con la definici\u00f3n dada por la Corte Constitucional, no existe una obligaci\u00f3n espec\u00edfica de adjudicar los bald\u00edos a una poblaci\u00f3n determinada, \u00a0sino a quienes cumplan con las exigencias establecidas por la ley. El art\u00edculo 62 de la Ley 1450 ampl\u00eda la adjudicaci\u00f3n, no solo a personas naturales sino tambi\u00e9n a sociedades reconocidas, especializadas para el uso y aprovechamiento de terrenos bald\u00edos en zonas de desarrollo empresarial. \u00a0<\/p>\n
3.1.2.3. Considerando la jurisprudencia constitucional -en particular, la sentencia C-595 de 1995-, las normas demandadas son compatibles con la funci\u00f3n social de la propiedad: ella se traduce, en el caso de las tierras bald\u00edas, en su explotaci\u00f3n econ\u00f3mica y en su destinaci\u00f3n al desarrollo de actividades agr\u00edcolas. Y son compatibles con el inciso segundo del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, constituyendo, adicionalmente, una forma de promoci\u00f3n del acceso a la propiedad por parte de las asociaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3.1. Los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450 habilitan la compra de tierras privadas cuyo origen fue la adjudicaci\u00f3n de un bald\u00edo o la asignaci\u00f3n del subsidio integral de tierras. Ello no constituye una limitaci\u00f3n para acceder a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, sino que permite la disposici\u00f3n de tales bienes por motivos de utilidad y beneficio social, \u00fanicamente para el desarrollo de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3.2. Los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica no establecen restricci\u00f3n alguna sobre las tierras que se entregan a los trabajadores agrarios ni tampoco implica que el legislador deba hacerlo. A pesar de que las sentencias de la Corte Constitucional destacan la validez de una medida como la adjudicaci\u00f3n de tierras por ocupaci\u00f3n previa, a favor de campesinos de escasos recursos, no excluyen la utilizaci\u00f3n de tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n para otros fines de pol\u00edtica p\u00fablica como el consistente en promover el desarrollo rural. De esta manera, autorizar la concentraci\u00f3n de unidades agr\u00edcolas familiares con el \u00fanico fin de desarrollar proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, es potestad del legislador seg\u00fan lo establece el numeral 18 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
3.1.4.1. Las normas demandadas no constituyen, en s\u00ed mismas, impedimentos para acceder a la propiedad por parte de los peque\u00f1os agricultores. All\u00ed no se dispone que los campesinos queden forzados de cualquier manera a vender o aportar sus parcelas adjudicadas, ni que puedan hacerlo de no tratarse de proyectos que requieran la formaci\u00f3n de un terreno de mayor extensi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1.4.2. La norma demandada permite al peque\u00f1o agricultor asociarse en proyectos de desarrollo agropecuario y forestal, pasando a ser propietario de una al\u00edcuota del mismo mediante el aporte de su tierra. No podr\u00eda excluirse al peque\u00f1o agricultor de tal posibilidad, por el hecho de que su parcela haya sido originariamente un bald\u00edo o adquirida a trav\u00e9s de subsidio. M\u00e1xime cuando no puede desconocerse que cierto tipo de producci\u00f3n agr\u00edcola o forestal mejora su eficiencia en una extensi\u00f3n que permita las econom\u00edas de escala, as\u00ed como la realizaci\u00f3n de obras de infraestructura de adecuaci\u00f3n de tierras, mecanizaci\u00f3n o utilizaci\u00f3n de tecnolog\u00edas de producci\u00f3n especializadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.4.3. Las Zonas de Desarrollo Empresarial a las que alude el art\u00edculo 62 se encontraban ya contempladas en el art\u00edculo 82 de la Ley 160 de 1994, y no puede afirmarse que estuvieran destinadas a ser entregadas exclusivamente a los trabajadores agr\u00edcolas. No puede entenderse que la Constituci\u00f3n impida la exploraci\u00f3n de otras modalidades de desarrollo del campo compatibles con el acceso a la propiedad, a las que se pueda recurrir en beneficio del campesino. \u00a0<\/p>\n
3.1.5. Intervenci\u00f3n del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad \u2013Dejusticia- \u00a0<\/p>\n
3.1.5.1. Los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la prohibici\u00f3n de regresividad aplicable a la garant\u00eda del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra, establecido en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n: son un retroceso debido a que permiten la concentraci\u00f3n de la tierra, favorece la conversi\u00f3n de los trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a cabo hasta ahora en materia de titulaci\u00f3n de tierras. Dado que el art\u00edculo 64 superior debe garantizar el acceso a la tierra de manera progresiva, resultan prima facie inconstitucionales estas medidas que retroceden la protecci\u00f3n y no satisfacen el test de juicio estricto: (i) no se trata de medidas necesarias si se tiene en cuenta que el legislador hubiera podido emplear alternativas menos lesivas -por ejemplo, consolidar las denominadas Zonas de Reserva Campesina-; (ii) tampoco son medidas proporcionadas, puesto que generan un da\u00f1o mayor al beneficio que pueden alcanzar; (iii) el legislador no cumpli\u00f3 las exigencias argumentativas que se requieren para la adopci\u00f3n de una medida que constituye un retroceso; (iv) se trata de grupos especialmente protegidos, como son los trabajadores agrarios que suelen ser parte de grupos de poblaci\u00f3n desplazada o en extrema pobreza. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.5.3. Las disposiciones persiguen una finalidad constitucionalmente imperiosa -el aumento de la productividad seg\u00fan los art\u00edculos 65 y 334 de la Constituci\u00f3n, relacionado con los fines esenciales del Estado-, mas no resulta posible asegurar que la producci\u00f3n a escala pretendida por las normas demandadas logre aumentar sustancialmente la productividad agropecuaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.5.4. Los proyectos a los que se refieren las normas demandadas podr\u00edan promover la vinculaci\u00f3n de los trabajadores agrarios a grandes proyectos agroindustriales, pero la reducci\u00f3n de las posibilidades de ser propietarios tiene varios efectos desfavorables en los derechos de los trabajadores. La propiedad de la tierra permite la generaci\u00f3n de ingresos con mayor autonom\u00eda y de forma compatible con las pr\u00e1cticas culturales propias de la econom\u00eda campesina; hace posible el acceso al cr\u00e9dito y permite reducir los riesgos de despojo. Con los art\u00edculos acusados se pretende alcanzar la productividad a partir de un costo muy alto para la democratizaci\u00f3n de la propiedad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.6. Intervenci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Colectivo de Abogados \u00a0<\/p>\n
3.1.6.1. El objetivo primordial de la adjudicaci\u00f3n de los bienes de la Naci\u00f3n consiste en permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, debiendo el Estado adjudicar sus tierras bald\u00edas a las trabajadoras y trabajadores que no las tienen y no cuentan con los recursos para adquirirlas. As\u00ed, la exigencia de limitaci\u00f3n de ingresos y no posesi\u00f3n de otros bienes rurales para poder acceder a bienes originalmente bald\u00edos o adquiridos mediante subsidio, tiene fundamento constitucional. \u00a0<\/p>\n
3.1.6.2. Los art\u00edculos demandados eliminan garant\u00edas de transferencia de las tierras de la Naci\u00f3n a familias campesinas, que evitan la apropiaci\u00f3n por grandes propietarios y poseedores de enormes capitales. Tales par\u00e1metros son imperativos, como medios id\u00f3neos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los art\u00edculos 64, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.6.3. Las disposiciones demandadas implican la violaci\u00f3n de la exigencia de progresividad y, de manera particular, el desconocimiento de la prohibici\u00f3n de disminuir el nivel de protecci\u00f3n conferido a los trabajadores agrarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.7. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Eduardo G\u00f3mez Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
3.1.7.1. Las condiciones de adjudicaci\u00f3n de un bien bald\u00edo no sufrieron modificaci\u00f3n alguna con la adopci\u00f3n del art\u00edculo 72A de la Ley 160 de 1994. El art\u00edculo 60 elimin\u00f3 la limitaci\u00f3n a la negociaci\u00f3n y transferencia de bienes ya adjudicados como bald\u00edos. Las transferencias de propiedad sobre un bien adjudicado, en nada incumben a quienes pretenden la propiedad de un bien bald\u00edo por medio de la adjudicaci\u00f3n, pues el mismo ya no es objeto de estos procedimientos. As\u00ed, no existe una violaci\u00f3n a las garant\u00edas de acceso a la propiedad de las tierras de los trabajadores agr\u00edcolas, dado que las condiciones y tierras adjudicables no se ven afectadas con las negociaciones que se realicen sobre bienes que ya tienen due\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.7.2. La eliminaci\u00f3n de las restricciones en t\u00e9rminos de las Unidades Agr\u00edcolas Familiares que pueden ser objeto de las adquisiciones o aportes, se prev\u00e9 para el evento espec\u00edfico en el que se presente un proyecto especial agropecuario o forestal. Ello encuentra apoyo en la funci\u00f3n social de la propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.7.3. El art\u00edculo 62, que permite la entrega de bienes bald\u00edos sin transferencia de la propiedad, a fin de que sean explotados por la sociedad correspondiente, s\u00ed restringe la posibilidad de adjudicaci\u00f3n a un trabajador agrario. En efecto, aquella sociedad que reciba el bald\u00edo tendr\u00e1 un derecho leg\u00edtimo sobre el mismo, \u00a0y no podr\u00e1 ser despojado del bien para favorecer a personas con protecci\u00f3n constitucional especial. Debe declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
3.1.8. Intervenci\u00f3n de la ciudadana Adriana Zapata de Arbel\u00e1ez \u00a0<\/p>\n
3.1.8.1. De los art\u00edculos 60 y 64 constitucionales que se invocan como vulnerados, no es posible derivar que la destinaci\u00f3n o vocaci\u00f3n de los bienes bald\u00edos s\u00f3lo puede consistir en su adjudicaci\u00f3n a campesinos o personas carentes de tierra. Si bien disponen que el Estado debe promover el acceso a la propiedad de la tierra, dando prioridad a los trabajadores agrarios antes que a otros, existe una enorme diferencia entre se\u00f1alar que tales bienes tienen una destinaci\u00f3n prioritaria y advertir que es esa la \u00fanica y exclusiva destinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.8.2. El planteamiento de los demandantes es equivocado en tanto las normas demandadas no regulan la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos; la norma regula, de una parte, la adquisici\u00f3n de predios que pertenecen a particulares y que en el pasado fueron bienes bald\u00edos. Los art\u00edculos demandados no est\u00e1n derogando el r\u00e9gimen de tierras; por el contrario, est\u00e1n desarrollando los objetivos de la ley, esto es, regular el aprovechamiento y ocupaci\u00f3n de las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n permitiendo la acumulaci\u00f3n equitativa de tierras bajo un enfoque claramente social, dado su componente productivo y generador de trabajo, que compagina con lo establecido en los mandatos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.8.3. Conforme a la Ley 160 de 1994 y a su interpretaci\u00f3n a la luz de la Constituci\u00f3n, no puede concluirse que la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos deba vincularse \u00a0\u00fanicamente a los trabajadores agrarios dado que, aunque es posible garantizar a trav\u00e9s de este medio el derecho consagrado en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, ello tambi\u00e9n puede lograrse a trav\u00e9s de una pol\u00edtica que haga efectivo el uso del suelo que genere trabajo y otra serie de beneficios e ingresos que permitan a los campesinos acceder a una mejor calidad de vida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenciones respecto de la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0<\/p>\n
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los demandantes asumen que la totalidad de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal y proyectos al interior de las Zonas de Desarrollo Empresarial, \u00a0no solo ser\u00e1n acaparados por extranjeros sino que adem\u00e1s estos los utilizar\u00e1n para retirar los productos del pa\u00eds, sin tener en cuenta que tanto unos como otros requieren de la aprobaci\u00f3n estricta de una Comisi\u00f3n del Gobierno Nacional en un caso, y del Incoder en el otro. Los cargos formulados se fundamentan en hip\u00f3tesis sobre la ejecuci\u00f3n o implementaci\u00f3n de las normas pero no contrastan el texto de la norma con las disposiciones constitucionales. Cabe hacer la misma consideraci\u00f3n respecto de los proyectos que se autoricen en las Zonas de Desarrollo Empresarial, si se tiene en cuenta que el Consejo Directivo del Incoder deber\u00e1 aprobar, en un primer momento, la delimitaci\u00f3n de la zona. Posteriormente, tal entidad deber\u00e1 analizar y si es del caso aprobar o rechazar, los proyectos presentados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se impone una inhibici\u00f3n respecto del cargo formulado por violaci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n dado que el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En efecto (i) no existe coherencia argumentativa que le permita a la Corte identificar la violaci\u00f3n de las normas constitucionales, (ii) no presentan una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, (iii) la interpretaci\u00f3n planteada en la demanda es netamente subjetiva y en ning\u00fan momento se refiere al contenido de la norma ni se contrasta con la norma constitucional que se se\u00f1ala como infringida y (iv) el contenido de la demanda no despierta ninguna duda acerca de la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse con este cargo. Ello es as\u00ed dado que el cuestionamiento constitucional formulado: (i) se fundamenta en la particular interpretaci\u00f3n que los actores hacen de las normas acusadas; (ii) no presenta un argumento claro y espec\u00edfico, dado que la posible violaci\u00f3n de la seguridad alimentaria se apoya es en la aplicaci\u00f3n indebida de la norma; y (iii) no se formula un problema de naturaleza constitucional sino un problema asociado a la indebida aplicaci\u00f3n de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Intervenci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Colectivo de Abogados \u00a0<\/p>\n
3.2.4.1. El acceso a la tierra constituye una de las condiciones que viabilizan la garant\u00eda del derecho a la soberan\u00eda y la seguridad alimentarias, por cuanto este comprende el derecho de acceder a los recursos y a los medios de asegurarse la propia subsistencia, incluida la tierra, la irrigaci\u00f3n en peque\u00f1a escala y las semillas, el cr\u00e9dito, la tecnolog\u00eda y los mercados locales y regionales, en particular en zonas rurales y para los grupos vulnerables y discriminados. Entre las consideraciones de la Observaci\u00f3n General No. 12 del Comit\u00e9 del Pacto de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, referido al derecho a una alimentaci\u00f3n adecuada, se se\u00f1ala que la obligaci\u00f3n de respetar el acceso a una alimentaci\u00f3n adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ning\u00fan tipo que tengan por resultado impedir ese acceso. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.2. Las normas demandadas tienen el prop\u00f3sito de entregar la tierra del Estado a multinacionales agropecuarias, fondos de pensiones y otros pa\u00edses, en desmedro de la soberan\u00eda, la seguridad alimentaria y los derechos los campesinos y habitantes de las zonas rurales de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.5. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Eduardo G\u00f3mez Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
El cargo formulado se apoya en posibles consecuencias econ\u00f3micas que pueda tener la disposici\u00f3n demandada. No se trata de una contraposici\u00f3n objetiva y verificable entre el texto legal y el contenido constitucional respecto de la seguridad alimentaria y la soberan\u00eda nacional. As\u00ed las cosas la posibilidad de que se generen algunas consecuencias, principalmente econ\u00f3micas, no implica un choque entre la norma demandada y la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6. Intervenci\u00f3n de la ciudadana Adriana Zapata de Arbel\u00e1ez \u00a0<\/p>\n
3.2.6.1. Concluir que la norma demandada permite la extranjerizaci\u00f3n de la tierra, termina siendo una apreciaci\u00f3n personal de los demandantes que carece de sustento atendiendo lo se\u00f1alado en la referida disposici\u00f3n -art\u00edculo 60-. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6.2. La Constituci\u00f3n establece la igualdad de trato para nacionales y extranjeros y el respeto de los derechos e inversiones de unos y otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.6.3. Es un contrasentido argumentar que la implementaci\u00f3n y desarrollo de megaproyectos en el sector agrario conduce a reducir la cantidad de alimentos para el consumo local. Lo que persigue la norma, por el contrario, es que a trav\u00e9s del desarrollo de proyectos se exploten tierras que son improductivas lo cual permite, en consecuencia, el incremento no solo de empleo y riqueza sino tambi\u00e9n de los productos alimenticios que se derivan de tales proyectos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Intervenciones respecto de la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de bald\u00edos: por el art\u00edculo 62 de la ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0<\/p>\n
3.3.1.1. La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los actores fundan su ataque en una supuesta falencia del texto legal, que no se argumenta debidamente, puesto que no se\u00f1alan cual es el n\u00facleo esencial que deber\u00eda encontrarse en la ley. La competencias al Congreso de la Rep\u00fablica para regular la apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos no implica que todos los aspectos deban ser agotados en la ley, siendo posible el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.1.2. En relaci\u00f3n con las Zonas de Desarrollo Empresarial, el Congreso estableci\u00f3 criterios generales para el uso de las tierras bald\u00edas delimitadas en Zonas de Desarrollo Empresarial, en los art\u00edculos 82 de la Ley 160 de 1994 -no demandado- y en el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La reserva legal para la regulaci\u00f3n de lo relativo a bald\u00edos no implica que las disposiciones que expida el Congreso deban ocuparse de manera detallada y exhaustiva de toda la materia. Ello supone que el Congreso puede confiar en el Gobierno Nacional la reglamentaci\u00f3n de algunos aspectos sobre la materia, conforme lo dispuesto en el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.3. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n adoptada por el Congreso en relaci\u00f3n con los bald\u00edos no desconoce la existencia de una reserva legal en esta materia. El legislador, adem\u00e1s de establecer pautas u orientaciones acerca de la manera en que deben aplicarse las disposiciones demandadas, asigna al Gobierno el ejercicio de la facultad reglamentaria estableciendo criterios espec\u00edficos que deben orientar el contenido de la reglamentaci\u00f3n correspondiente. Ello se deduce, por ejemplo, de lo dispuesto en el art\u00edculo 61 de la Ley 1450. Adicionalmente, las disposiciones demandadas deben ser le\u00eddas conjuntamente con los dem\u00e1s art\u00edculos de la Ley 160 de 1994 entre los que se encuentran, por ejemplo, el art\u00edculo 82 que alude a las denominadas Zonas de Desarrollo Empresarial. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. Intervenci\u00f3n del ciudadano Juan Eduardo G\u00f3mez Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
El numeral 18 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n establece que por medio de las leyes se dictar\u00e1n las normas sobre apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos, correspondiendo al Congreso establecer, al menos, las pautas m\u00ednimas que han de tenerse en cuenta para entregar y permitir el uso del de los bienes bald\u00edos que no hayan sido adjudicados. As\u00ed las cosas, se extra\u00f1an elementos esenciales que ha debido regular el Congreso, en relaci\u00f3n con los contratos que se celebrar\u00e1n entre el Incoder y la sociedad interesada en ser usufructuaria del bien respectivo. As\u00ed, por ejemplo, resultaba necesario establecer los l\u00edmites temporales de dichos contratos, en tanto existen presunciones legales que pueden derivar en usufructos vitalicios en cabeza de las sociedades interesadas y en contravenci\u00f3n de los derechos de los trabajadores agrarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.5. Intervenci\u00f3n de la ciudadana Adriana Zapata de Arbel\u00e1ez \u00a0<\/p>\n
La existencia de disposiciones legales que otorgan competencia regulatoria al ejecutivo no supone la violaci\u00f3n de la reserva legal. Una infracci\u00f3n de tal reserva se producir\u00eda si se dejara en el ejecutivo de manera absoluta el ejercicio de la facultad de disciplinar una materia que debe ser abordada por el Congreso. En las normas demandadas se estableci\u00f3 la regulaci\u00f3n sustancial de la materia en tanto: (i) autoriz\u00f3 el uso y aprovechamiento de bienes bald\u00edos por parte de empresarios en Zonas de Desarrollo Empresarial; (ii) se\u00f1al\u00f3 que el uso permitido de los bienes bald\u00edos no puede implicar la transferencia del derecho de dominio de las tierras y que debe efectuarse a trav\u00e9s de modalidades que no impliquen tal transferencia; y (iii) estableci\u00f3 que para obtener la autorizaci\u00f3n se requiere la presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto por parte del Incoder. De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que la materia qued\u00f3, en sus rasgos generales, claramente definida en la ley. \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Iv\u00e1n Cepeda Castro \u00a0<\/p>\n
3.4.1.1. Compartiendo los argumentos formulados por los demandantes, afirma que las normas demandadas desconocen el art\u00edculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y culturales y el principio de no regresividad integrados, uno y otro, al bloque de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.1.2. Las disposiciones demandadas, al promover la concentraci\u00f3n de la tierra, constituyen un retroceso en la protecci\u00f3n de los derechos a acceder a la tierra, a la alimentaci\u00f3n y a la vivienda digna. El acceso a la tierra constituye una condici\u00f3n indispensable para el aseguramiento del derecho a la alimentaci\u00f3n y el derecho a una vivienda adecuada -art\u00edculo 11 del Pacto Internacional de derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y de las observaciones 12 y 14 del Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas-. Adicionalmente, tal y como lo advirti\u00f3 el Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional las medidas que restringen el acceso a la tierra desconocen tambi\u00e9n los derechos de las mujeres. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Intervenciones de Luis Enrique Amado Prieto (Director Ejecutivo de Pastoral Social Regional-Caritas Suroriente Colombiano), Laura Herrera, Leydy Yulieth Romero Romero, Ana Julieta Barbosa Rojas, Edilia Mendoza Roa, Francisco Ram\u00edrez Cuellar, Carlos Anc\u00edzar Rico \u00c1lvarez, Julio Armando Fuentes, Carlos A. Escobar, Rub\u00e9n Vicente Aguilar (Capit\u00e1n Mayor del Resguardo Ind\u00edgena Awalib\u00e1), Germ\u00e1n Cabare (Capit\u00e1n Mayor de la Parcialidad Ind\u00edgena Campa\u00f1a), Mario Germ\u00e1n Bonilla Romero (Director Ejecutivo de la Confederaci\u00f3n de Prosumidores Agro Ecol\u00f3gicos \u2013 Agrosolidaria), Luz Alba Trujillo (Asociaci\u00f3n para el futuro con manos de mujer \u2013 Asfumujer), Dianys Patricia Peraza Rojas (Corporaci\u00f3n Desarrollo Solidario), Jos\u00e9 Vicente Revelo Salazar (Asociaci\u00f3n para el Desarrollo Campesino), Santiago Ram\u00edrez (Presidente de la Asociaci\u00f3n Ind\u00edgena Unuma de Puerto Gait\u00e1n), Martha Aurora Currea Valderrama (Presidenta de la Asociaci\u00f3n Municipal de Usuarios Campesinos de Puerto Gait\u00e1n), Carina Maloberti (Uni\u00f3n Internacional de T\u00e9cnicos Rurales de Argentina-Amicus Curiae) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2.1. Las tierras bald\u00edas deben emplearse para garantizar el acceso a la tierra de los campesinos. Atendiendo lo dispuesto en las normas ahora demandadas, ellas podr\u00e1n ser entregadas a empresarios a fin de que desarrollen proyectos agropecuarios o forestales de gran escala. Se trata entonces de una pol\u00edtica de concentraci\u00f3n de la propiedad que pretende entregar la tierra del Estado a multinacionales agropecuarias, a fondos de pensiones, a grupos econ\u00f3micos y a otros pa\u00edses.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2.2. Conforme a lo anterior el Estado renuncia al deber de garantizar el derecho al acceso a la tierra de campesinos y trabajadores rurales. De esta manera, la tierra ser\u00e1 entregada a grandes conglomerados nacionales y extranjeros, mientras que al campesino se le borra su identidad ligada a la actividad hist\u00f3rica de producci\u00f3n en el sector rural. No ser\u00e1 propietario sino pe\u00f3n en grandes proyectos forestales y agroindustriales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Intervenciones de los ciudadanos Bibiana Stella Duarte Restrepo (Fundaci\u00f3n para la Comunicaci\u00f3n) y William Javier Castellanos Morales (Asociaci\u00f3n de Trabajo Interdisciplinario ATI) y Eduardo Ram\u00edrez G\u00f3mez \u00a0<\/p>\n
3.4.3.1. El deber de proteger la producci\u00f3n de alimentos previsto en el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n se encuentra en riesgo, ya que un porcentaje significativo del consumo interno de alimentos en Colombia se encuentra en relaci\u00f3n de dependencia con la peque\u00f1a y mediana producci\u00f3n campesina. Por ello, limitar sus posibilidades de acceso a la propiedad rural constituye una amenaza seria de la seguridad alimentaria. Adicionalmente el Comit\u00e9 de derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales advirti\u00f3 en su recomendaci\u00f3n No. 22 la necesidad de que Colombia formule pol\u00edticas agrarias que den prioridad a la producci\u00f3n de alimentos, ponga en pr\u00e1ctica programas de protecci\u00f3n de la producci\u00f3n alimentaria nacional mediante la concesi\u00f3n de incentivos a los peque\u00f1os productores y garantice la restituci\u00f3n de las tierras de las que fueron despose\u00eddos los pueblos ind\u00edgenas y afrocolombianos as\u00ed como las comunidades de campesinos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3.2. El se\u00f1or Ram\u00edrez G\u00f3mez, adicionalmente indica que los art\u00edculos demandados desconocen el principio de unidad de materia, considerando que lo relativo a la regulaci\u00f3n de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos debe corresponder a una ley diferente que podr\u00eda articularse con las leyes de tierras o aquellas que regulan las funciones del INCODER. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4. Corporaci\u00f3n Grupo Semillas \u00a0<\/p>\n
3.4.4.1. Las disposiciones demandadas desconocen la prevalencia del inter\u00e9s general y el derecho a la igualdad: solo podr\u00edan beneficiar a los que tengan una extendida capacidad de inversi\u00f3n; y la posibilidad de que peque\u00f1os trabajadores agrarios accedan a m\u00e1s de una unidad agr\u00edcola familiar es muy reducida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4.2. Se desconoce el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n debido a que: (i) se promueve el acaparamiento de tierras; (ii) la concentraci\u00f3n agudizada, disminuir\u00e1 las tierras disponibles para trabajadores agrarios; y (iii) se hace posible la ejecuci\u00f3n de proyectos sin control o autorizaci\u00f3n alguna -aquellas que se encuentran entre 1 y 10 unidades agr\u00edcolas familiares-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4.3. Se establece un nuevo modelo de gesti\u00f3n de las tierras rurales, vulnerando los derechos fundamentales al territorio, a la autonom\u00eda y a la participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas, de las comunidades afrodescendientes, negras, palenqueras y raizales, y sin un proceso de consulta previa que permitiera que las comunidades afectadas conocieran y se pronunciaran sobre las nuevas medidas. \u00a0<\/p>\n
3.4.4.4. Los art\u00edculos que se cuestionan pueden propiciar operaciones de legalizaci\u00f3n del despojo de tierras y la apropiaci\u00f3n de tierras que fueron abandonas por v\u00edctimas de la violencia, por la eliminaci\u00f3n de las restricciones que tra\u00eda la legislaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.4.5. Las normas demandadas se oponen a la funci\u00f3n ecol\u00f3gica asignada a la propiedad as\u00ed como al deber del Estado de proteger las riquezas naturales y evitar el deterioro ambiental, dado que la naturaleza de los proyectos desarrollados en extensiones de tierra superiores a una Unidad Agr\u00edcola Familiar posibilitan la generaci\u00f3n de graves efectos ambientales asociados, por ejemplo, a la erosi\u00f3n y a la reducci\u00f3n de la fertilidad de las tierras. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.5. Intervenci\u00f3n de Food First Information and Action Network (Fian Internacional4) \u00a0<\/p>\n
3.4.5.1. El acceso a la tierra es relevante para la garant\u00eda de varios derechos humanos: del derecho a la alimentaci\u00f3n y del derecho a una vivienda adecuada. Adicionalmente, la protecci\u00f3n del acceso a la tierra es relevante para garantizar derechos de ind\u00edgenas, mujeres, afrodescendientes y comunidades campesinas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.5.2. Las obligaciones internacionales han sido violadas: (i) se incumple la obligaci\u00f3n de adoptar medidas para la realizaci\u00f3n progresiva de los derechos hasta el m\u00e1ximo de los recursos disponibles, y su corolario, la prohibici\u00f3n de regresividad, ya que la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a los campesinos constituye la medida m\u00e1s importante para asegurar su acceso a la tierra y no existen planes de redistribuci\u00f3n diferentes; (i) las medidas no prev\u00e9n un tratamiento especial para los grupos vulnerables y, en consecuencia, desconocen la obligaci\u00f3n de darles prioridad, dejando en la misma situaci\u00f3n a las grandes empresas y a los campesinos en relaci\u00f3n con el acceso a la tierra, siendo obligaci\u00f3n del Estado darles trato diferenciado, atendiendo la desigualdad existente entre unos y otros; (ii) el aumento de la frontera agr\u00edcola, a trav\u00e9s de un modelo marcadamente industrial, puede llevar a una afectaci\u00f3n de bosques y ecosistemas, contra el deber de proteger el ambiental y asegurar la sostenibilidad de la agricultura. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.6. Intervenci\u00f3n de Grain Internacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al presentar el Amicus Curiae, indica la importancia que tiene la adopci\u00f3n de medidas que tengan por objeto controlar el acaparamiento de tierras: dicho acaparamiento se encuentra documentado en sesenta y seis pa\u00edses y comprende 35 millones de hect\u00e1reas, y en Colombia se han presentado seis casos, por lo que se \u00a0apoya a la petici\u00f3n de los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.7. Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n de Servidores P\u00fablicos de la Contralor\u00eda de Bogot\u00e1, el Sindicato de Trabajadores de la Contralor\u00eda de Bogot\u00e1 y otros ciudadanos5 \u00a0<\/p>\n
3.4.7.1. Las disposiciones acusadas pueden afectar seriamente la soberan\u00eda alimentaria, en tanto habilitan la concentraci\u00f3n de tierras y su apropiaci\u00f3n por parte de empresas extranjeras, e implica tambi\u00e9n la afectaci\u00f3n de la soberan\u00eda nacional. \u00a0<\/p>\n
3.4.7.2. Los bienes bald\u00edos deben ser entregados a los trabajadores agrarios, quienes son sus leg\u00edtimos titulares. Promover su transferencia en grandes extensiones, impacta negativamente el mandato constitucional de protecci\u00f3n del campesinado pobre de Colombia como poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable y, adicionalmente, atenta contra la Soberan\u00eda Popular y la democratizaci\u00f3n de la propiedad rural que el l\u00edmite de una UAF favorec\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
4.1. Vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n -art\u00edculos 60 y 64- por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. La regulaci\u00f3n de los proyectos especiales agropecuarios y forestales apunta a dos prop\u00f3sitos constitucionales: mejorar la productividad de las tierras y el ingreso y calidad de vida de los campesinos. No es posible ampliar la frontera agropecuaria sin vincular nuevas tierras a la din\u00e1mica de la producci\u00f3n y hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables a los agricultores por medio de una explotaci\u00f3n eficiente de las tierras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Las normas demandadas no introducen modificaci\u00f3n alguna al r\u00e9gimen de adquisici\u00f3n de los bienes bald\u00edos. Regulan la posibilidad de los ya adjudicatarios de \u00e9stos, de disponer del derecho de dominio. Debe tenerse en cuenta que los l\u00edmites derivados de la Unidad Agr\u00edcola Familiar pueden explicarse cuando se trata de la explotaci\u00f3n familiar de un bien inmueble; tal extensi\u00f3n puede perder su significado en aquellos eventos en los cuales el proyecto, para resultar productivo y eficiente, requiere una superficie mayor de tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3. El Estado puede implementar estrategias diferentes de promoci\u00f3n del acceso a la tierra, v\u00eda subsidios y cr\u00e9ditos integrales de tierras, entre otros. \u00a0<\/p>\n
4.2. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
El emprendimiento de proyectos especiales no afecta per se la seguridad alimentaria, y en s\u00ed mismos no ponen en riesgo la garant\u00eda de acceso oportuno y permanente a alimentos, ni el menoscabo del medio ambiente, para beneficio de las generaciones presentes y futuras. Estos proyectos, por el contrario y de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pretenden diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad, de manera tal que se supere la dependencia de las importaciones y se avance en procesos de exportaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de bald\u00edos: por el art\u00edculo 62 de la ley 1450 de 2011. \u00a0<\/p>\n
En el contexto de la norma a la cual se incorporan las disposiciones demandadas -Ley 160 de 1994-, \u00a0se concluye que la ley prev\u00e9 las reglas aplicables a tales proyectos, la autoridad encargada de autorizarlos y los criterios para hacerlo. Si bien la ley no se ocupa de manera puntual del procedimiento administrativo a seguir en cada uno de sus detalles, esta materia puede ser objeto de reglamento, conforme lo establece el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 -numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cargos de inconstitucionalidad y problema jur\u00eddico-constitucional \u00a0<\/p>\n
La Corte se pronunciar\u00e1 en relaci\u00f3n con los siguientes cargos, estructurados de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
– Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u00bfDesconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios -Constituci\u00f3n, art\u00edculos 60 y 64-, \u00a0las disposiciones legales de los art\u00edculos 60, 61 y 62 demandados que: (i) autorizan la venta o aporte -en cualquier tiempo- de tierras originalmente bald\u00edas adjudicadas por el Estado o adquiridas mediante subsidio integral en extensi\u00f3n superior a una Unidad Agr\u00edcola Familiar (en adelante UAF), para a partir de tales enajenaciones consolidar propiedades de gran extensi\u00f3n en las cuales se adelanten proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal? (ii) autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos bald\u00edos en grandes extensiones ubicados en zonas de desarrollo empresarial a personas naturales o jur\u00eddicas \u2013nacionales o extranjeras- reconocidas por la Administraci\u00f3n como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00bfVulnera el mandato constitucional de especial protecci\u00f3n del Estado a la producci\u00f3n de alimentos -Constituci\u00f3n, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los art\u00edculos demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras originalmente bald\u00edas o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible la consolidaci\u00f3n de propiedades superiores a las extensiones de las UAF respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de bald\u00edos por empresas especiales del sector? \u00a0<\/p>\n
– Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 150, numeral 18 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00bfDesconoce la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos -Constituci\u00f3n, art 150, num 18-, la disposici\u00f3n legal del art\u00edculo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso y aprovechamiento de bienes bald\u00edos en Zonas de Desarrollo Empresarial, s\u00f3lo establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible tal uso y aprovechamiento? \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para atender los problemas jur\u00eddicos planteados, la Corte desarrollar\u00e1 previamente los siguientes aspectos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, traer\u00e1 a colaci\u00f3n una breve rese\u00f1a hist\u00f3rica de la legislaci\u00f3n de tierras y propiedad agraria en Colombia, con \u00e9nfasis en las \u00faltimas leyes que en el siglo XX marcaron los principales hitos normativos sobre la materia (1). Posteriormente, presentar\u00e1 lo se\u00f1alado por la jurisprudencia sobre el trato ofrecido por el Estado desde la legislaci\u00f3n, tanto a la propiedad agraria, como a la poblaci\u00f3n campesina, en orden a develar las tendencias que han existido en el Derecho y reconocer cu\u00e1les han sido los resultados alcanzados con tales medidas normativas.(2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Enseguida, para el an\u00e1lisis sobre el alcance de los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados por los demandantes, ser\u00e1n reconocidos los ejes articuladores del orden econ\u00f3mico constitucional, desde los cuales se comprender\u00e1 el significado de los art\u00edculos 64, 65 y 150-18 de la C.P. Con el estudio anterior, ser\u00e1n reconocidos los ingredientes normativos constitucionales desde los cuales se analicen los cargos formulados en la demanda \u00a0y destacados por la Corte Constitucional (3).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como parte de lo anterior, pero en tanto herramienta de aplicaci\u00f3n de la justicia constitucional, se analizar\u00e1 especialmente el principio de progresividad y no regresividad que se aplica sobre los DESC. Y desde all\u00ed, se retomar\u00e1 en especial el test que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha ido decantando para valorar las medidas que desarrollan y modifican esa tipolog\u00eda de derechos, dentro de ellos los art\u00edculos 64 y 65 constitucionales. Esto porque as\u00ed lo determinan los contenidos normativos de los art\u00edculos 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, con relaci\u00f3n a lo previsto en la Ley 160 de 1994 (4).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en los anteriores elementos, ser\u00e1n abordar\u00e1n los problemas jur\u00eddicos del caso (5 ).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Breves antecedentes hist\u00f3ricos sobre la propiedad agraria, las leyes que lo acompa\u00f1an y la protecci\u00f3n de los campesinos \u00a0<\/p>\n
La \u201chistoria del campo\u201d en Colombia, ha girado sustancialmente en torno \u00a0 de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta circunstancia se evidencia a partir de la documentaci\u00f3n que registra la evoluci\u00f3n de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia, hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es as\u00ed como la caracter\u00edstica com\u00fan es la discusi\u00f3n repetida frente a temas tales como su \u00a0adquisici\u00f3n, posesi\u00f3n y titulaci\u00f3n, o como se plantear\u00eda en t\u00e9rminos de la doctrina civil cl\u00e1sica, cuestiones de t\u00edtulo y modo. \u00a0<\/p>\n
Desde la Colonia hasta bien entrada la Rep\u00fablica, como manifestaci\u00f3n viva de la fisiocracia criolla, la riqueza estaba en la tierra bien para cultivar o explotar, otorgando menor importancia a aquella destinada a la construcci\u00f3n y a la vida urbana. De all\u00ed que en esta relaci\u00f3n no haya distingos normativos sustanciales y se trate m\u00e1s bien de un recuento com\u00fan, bajo f\u00f3rmulas de organizaci\u00f3n pol\u00edtica diversas (3.1.)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. S\u00edntesis de la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica de la propiedad de la tierra \u00a0<\/p>\n
La concentraci\u00f3n de la propiedad ha sido un fen\u00f3meno recurrente en nuestra historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribuci\u00f3n y apropiaci\u00f3n establecidos por Espa\u00f1a a continuaci\u00f3n del descubrimiento a pesar de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la adquisici\u00f3n de la tierra s\u00f3lo fue posible en los a\u00f1os de la conquista, la colonia y los primeros de vida independiente, por un acto de enajenaci\u00f3n del Estado ejecutado con la plenitud de las formas se\u00f1aladas por las leyes que seg\u00fan el momento hist\u00f3rico reg\u00edan sobre el particular. Precisamente, sobre estos modelos la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia realiz\u00f3 uno de los m\u00e1s valiosos estudios jurisprudenciales a trav\u00e9s de sentencia del a\u00f1o 1942, Magistrado Ponente An\u00edbal Cardoso Gait\u00e1n6, de la cual se extracta a manera de resumen algunos de los hechos hist\u00f3ricos que se presentan a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, esta providencia detalla como por regla general, los reyes de Espa\u00f1a no sol\u00edan desprenderse del dominio de sus tierras en Am\u00e9rica sino bajo la condici\u00f3n de ser explotados econ\u00f3micamente. As\u00ed, en la Am\u00e9rica Espa\u00f1ola imper\u00f3 la simple posesi\u00f3n material ejercida sin t\u00edtulo previo de adjudicaci\u00f3n otorgado en repartimiento, merced, venta o composici\u00f3n, pr\u00e1ctica conocida como \u201cusurpaci\u00f3n dolosa\u201d que consist\u00eda en la detentaci\u00f3n indebida de la tierra, forma que no lleg\u00f3 a constituir nunca, por s\u00ed sola, t\u00edtulo de propiedad particular7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo se reitera la tesis de que conforme a la legislaci\u00f3n indiana ni la ocupaci\u00f3n de hecho ni la llamada \u201cocupaci\u00f3n a t\u00edtulo de justa prescripci\u00f3n\u201d constituyeron por s\u00ed solos t\u00edtulos de dominio particular sobre la tierra y, como ese principio, seg\u00fan lo reconoce el fallo antes citado, contin\u00fao rigiendo durante los primeros cincuenta a\u00f1os de la vida republicana. De esta forma, quienes en aquella \u00e9poca poseyeron a t\u00edtulo de justa prescripci\u00f3n o simplemente ocuparon de hecho un determinado predio sin legalizar tal \u201cstatus\u201d jur\u00eddico, no adquirieron derecho de propiedad en los t\u00e9rminos impuestos por la ley regente en las distintas \u00e9pocas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En principio, la adquisici\u00f3n de tierras se realizaba a trav\u00e9s de Capitulaciones otorgadas por el Soberano a los descubridores y conquistadores y, mediante los repartimientos entre aquellos y los fundadores. Las tierras de labor se repart\u00edan fuera del circuito del poblado, de sus plazas, solares y ejidos, y pod\u00edan serlo por peon\u00edas y caballer\u00edas de forma que si la tierra no se trabajaba, se perd\u00eda del repartimiento y, en cambio, mediante su cultivo tales predios pod\u00edan entrar a formar parte del patrimonio particular; posteriormente la Ordenanza de Felipe II de 1563 result\u00f3 importante porque por primera vez se consagr\u00f3 la intervenci\u00f3n de una autoridad p\u00fablica en la adjudicaci\u00f3n de tierras y en la expedici\u00f3n de despachos que era la fuente formal de las primeras adquisiciones privadas de tierras de la Colonia; le siguieron las C\u00e9dulas de Pardo de 1591 -dadas especialmente para su vigencia en el Nuevo Reino de Granada-, el C\u00f3digo de Leyes para la Indias de 1680, la C\u00e9dula de San Lorenzo de 1754, \u00a0la de San Idelfonso de 1780, la Ley de 11 de octubre de 1821, la Ley de 1843, la Ley 70 de 1886 y el C\u00f3digo Fiscal Nacional de 1873, de forma que en todas ellas se se\u00f1alaron las formas y oportunidades para constituir propiedad. As\u00ed las cosas, las ocupaciones de hecho fueron toleradas por las leyes de Indias \u2013primero- y por La Rep\u00fablica \u2013despu\u00e9s- bajo la condici\u00f3n de que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedici\u00f3n del correspondiente t\u00edtulo de propiedad por parte del Estado8. \u00a0<\/p>\n
Para algunos historiadores el primer intento de modificar la estructura agraria se empez\u00f3 a gestar en el a\u00f1o de 1819, en raz\u00f3n a las luchas de independencia en la cual muchos espa\u00f1oles perdieron sus propiedades, se confiscaron fundos de la Corona Espa\u00f1ola y a los criollos seguidores del Rey, raz\u00f3n por la cual las tierras pasaron de nuevo a manos del Estado para ser adjudicadas en primera instancia, a miembros de los ej\u00e9rcitos patriotas. Sin embargo, instituciones como la amortizaci\u00f3n de bienes de \u201cmanos muertas\u201d como figura de origen feudal consistente en la asignaci\u00f3n de extensas propiedades al clero y a cierta aristocracia, continu\u00f3 participando en el proceso de acumulaci\u00f3n de la propiedad, a despecho de la formaci\u00f3n de numerosos grupos de poblaci\u00f3n marginada y empobrecida9. \u00a0<\/p>\n
La tranquilidad latifundista tambi\u00e9n fue perturbada por la aparici\u00f3n del caf\u00e9 como producto de primer orden en las exportaciones, aspecto que favoreci\u00f3 la colonizaci\u00f3n de la zona cafetera central del pa\u00eds y que fue el origen de la modalidad de trabajo rural denominada aparcer\u00eda, a trav\u00e9s de la cual el campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su producci\u00f3n al propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al corriente. Sin embargo, debido a la presi\u00f3n campesina que reclamaba mejores salarios y acceso a la tierra que cultivaba, se empez\u00f3 a desconocer el derecho de dominio a sus arrendadores, con fundamento en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 1926, seg\u00fan la cual quien se consideraba con derechos sobre una zona rural deb\u00eda estar en capacidad de demostrar jur\u00eddicamente un t\u00edtulo original que probar\u00e1 que dicho territorio \u00a0hab\u00eda dejado de pertenecer al Estado (prueba diab\u00f3lica \u00a0del dominio)10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha presi\u00f3n se reflej\u00f3 en la Ley 74 de 1926, en la cual se exigi\u00f3 a los propietarios la prueba judicial de los t\u00edtulos de propiedad, de una parte. De otra, se fij\u00f3 un procedimiento para el aval\u00fao de mejoras introducidas por los campesinos en caso de que fuesen lanzados. Pero adem\u00e1s, por primera vez se facult\u00f3 al Estado la expropiaci\u00f3n de tierras con destino a la parcelaci\u00f3n, oblig\u00e1ndose la Naci\u00f3n a consignar el valor total de la tierra al momento de \u00e9sta, pr\u00e1ctica que lleg\u00f3 a superar las posibilidades fiscales del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este fen\u00f3meno \u2013el deseo de los aparceros de tener dominio sobre las tierras que trabajaba-, llev\u00f3 al Estado a promover la colonizaci\u00f3n de diversas zonas marginadas y despobladas del pa\u00eds entre otras Caquet\u00e1, Arauca, Uraba, Putumayo, Vichada. Grandes terrenos inexplotados fueron ocupados por colonos que no reconoc\u00edan propiedad diferente a la suya y que consideraron esas tierras como bald\u00edas. Esta situaci\u00f3n dio origen a grandes enfrentamientos agravados por las deficiencias en la alinderaci\u00f3n y mensura de las adjudicaciones realizadas en aquella \u00e9poca. Tales conflictos se extendieron a casi todo el sector rural asalariado que buscaba mejores condiciones de vida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante ese per\u00edodo se produjeron los levantamientos ind\u00edgenas acaudillados por Quintin Lame (Cauca 1916), las huelgas de los trabajadores en las bananeras (Magdalena 1928), la fundaci\u00f3n de las ligas campesinas (Tolima y Sumap\u00e1z). Comenzaba as\u00ed el movimiento campesino \u00a0que con independencia de sus resultados11, sirvi\u00f3 de base para la gestaci\u00f3n del cambio de enfoque, desde el derecho objetivo, de la ordenaci\u00f3n del campo en Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0Los derechos personales en torno del campo: campesinos y producci\u00f3n alimentaria. El enfoque del Estado interventor \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las transformaciones sociales que tuvieron lugar en Europa y que antecedieron el cambio constitucional que se produjo entre la segunda y la cuarta d\u00e9cada del siglo XX influyeron tambi\u00e9n el Estado colombiano, fen\u00f3meno que se materializ\u00f3 en la llamada Revoluci\u00f3n en Marcha, auspiciada por el Gobierno de Alfonso L\u00f3pez Pumarejo y la reforma constitucional introducida en 1936. Con ella, a m\u00e1s de otros elementos, se insert\u00f3 en la disposici\u00f3n relativa al derecho de propiedad, la figura de la \u201cfunci\u00f3n social de la propiedad\u201d12 que imprimi\u00f3 en la Constituci\u00f3n la consigna de que la propiedad debe servir no s\u00f3lo al inter\u00e9s privado de su due\u00f1o o titular, sino tambi\u00e9n a los intereses sociales, en especial de los campesinos13. En caso de no cumplirse con estas premisas, resultaba \u00a0admisible la aplicaci\u00f3n de medidas extremas como las expropiatorias14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha noci\u00f3n, sirvi\u00f3 de base para expedir la muy anhelada y reclamada reforma agraria, desarrollada a trav\u00e9s de la Ley 200 de 1936, cuyo lema de difusi\u00f3n fue el de la \u201ctierra es para quien la trabaja\u201d. Mediante esta ley se pretendi\u00f3 asegurar la propiedad en favor de los colonos que trabajaban la tierra y obligar una mejor explotaci\u00f3n de la propiedad privada por parte de sus due\u00f1os. Lo anterior operaba mediante la expropiaci\u00f3n de la tierra inexplotada durante 10 a\u00f1os consecutivos y la prescripci\u00f3n adquisitiva agraria del campesino, \u00a0a partir del reconocimiento del dominio al ocupante de buena fe, que hubiese trabajado la tierra durante cinco (5) a\u00f1os, bajo la presunci\u00f3n de que se trataba de un terreno bald\u00edo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reacci\u00f3n a la Ley 200 no tard\u00f3 en presentarse. Los propietarios que se vieron ante la posibilidad de perder sus tierras, iniciaron desalojos masivos de campesinos amparados en acciones posesorias y lanzamientos, tambi\u00e9n previstos por la ley. Estos hechos dieron paso a la reforma introducida por la Ley 100 de 1944, con la cual se declar\u00f3 de conveniencia nacional del sistema de aparec\u00eda, de forma que volvi\u00f3 a abundar la mano de obra barata para trabajar las fincas que por efectos de la Ley 200 de 1936, hab\u00edan disminuido su producci\u00f3n. Con esta ley, se persigui\u00f3 el acercamiento entre propietarios y arrendatarios, consagr\u00e1ndose en Colombia de manera oficial el mencionado sistema, consistente en que el Estado compraba tierra de propiedad de particulares y la vend\u00eda a los campesinos en forma de parcelas a trav\u00e9s de un mecanismo de subsidios. As\u00ed mismo, se crearon una serie de instrumentos que ten\u00edan por finalidad aumentar la producci\u00f3n de alimentos, como incentivos de orden fiscal y exenciones para la importaci\u00f3n de maquinaria agr\u00edcola.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, ninguna de las anteriores medidas logr\u00f3 en definitiva que se mejoraran las precarias condiciones de la clase campesina, lo cual determin\u00f3 un fen\u00f3meno de \u00e9xodo a las ciudades, con lo cual no s\u00f3lo aumentaron las dificultades de los sectores urbanos, sino que adicionalmente se produjo una seria ca\u00edda de la producci\u00f3n rural. De esta manera, al finalizar la d\u00e9cada de los cincuenta el mayor reto consist\u00eda en enfrentar la necesidad de modernizar la producci\u00f3n rural y devolver el campesino al campo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dos hechos pol\u00edticos facilitaron esta iniciativa, la formalizaci\u00f3n del Frente Nacional y la necesidad de un cambio estructural en el manejo de la tierra consignado en el Acta de Bogot\u00e1 de 196015. El inter\u00e9s sin embargo, no parec\u00eda estar tanto en clave del campesino pero s\u00ed de mejorar la producci\u00f3n alimentaria16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, fue que se aprob\u00f3 en diciembre de 1961 la Ley 135 de 1961 conocida como la \u201cReforma Social Agraria\u201d, modificada posteriormente por las leyes 1\u00aa de 1968 y 4\u00aa de 1973. Dicha ley defini\u00f3 aspectos trascendentales para el estudio que hoy corresponde realizar a la Corte Constitucional: 1. La aparcer\u00eda, 2. el r\u00e9gimen de bald\u00edos y 3. las relaciones entre propiedad y producci\u00f3n, adem\u00e1s de crear un organismo encargado de la pol\u00edtica agraria, el Incora17. \u00a0<\/p>\n
Conviene destacar por la Corte Constitucional que, desde ese entonces, se discut\u00eda sobre el tipo de organizaci\u00f3n social y econ\u00f3mica que era necesaria y m\u00e1s conveniente para el campo18. La Ley 135 de 1961 pues, opt\u00f3 por un modelo intermedio a partir de la definici\u00f3n de una Unidad Agr\u00edcola Familiar (UAF), dirigida a limitar aspectos como la concentraci\u00f3n de la tierra en grandes latifundios, pero tambi\u00e9n a desarrollar la vida agr\u00edcola de una familia campesina a partir de su vinculaci\u00f3n social a la tierra, esto es, la posibilidad de vivir en ella \u2013habitarla-, obtener de \u00e9sta ingresos adecuados para su sostenimiento y el pago de deudas originadas en la compra de las tierras por el sistema de subsidio o la adecuaci\u00f3n de las mismas, el acompa\u00f1amiento t\u00e9cnico y asistencia para asegurar su productividad y la comercializaci\u00f3n de productos derivados de ella. \u00a0Lo anterior favorecido por los sistemas de aparcer\u00eda y adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, por encima del sistema de \u201casalariados rurales\u201d de grandes latifundios19. En todo caso las UAF se convirtieron en \u00a0base fundamental para la asignaci\u00f3n de la tierra, no obstante la previsi\u00f3n de espec\u00edficas excepciones20. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la regla general establec\u00eda que la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos s\u00f3lo proced\u00eda en favor de personas naturales. Con todo, teniendo en cuenta el prop\u00f3sito de desarrollo agropecuario que animaba intensamente esta reforma, fueron contempladas excepciones que facilitaron no s\u00f3lo el acceso a la tierra de las sociedades y personas jur\u00eddicas en general, sino tambi\u00e9n la acumulaci\u00f3n de tierras en extensiones mucho mayores que las UAF, as\u00ed como el uso de diversos instrumentos, que comprend\u00edan adem\u00e1s de la futura adjudicaci\u00f3n seg\u00fan la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica efectuada, la celebraci\u00f3n de contratos de otra naturaleza destinados s\u00f3lo a habilitar en el beneficiario tan s\u00f3lo el usufructo21. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como quiera que todas las limitaciones pod\u00edan ser burladas si una misma persona natural o jur\u00eddica ten\u00eda la posibilidad de obtener varias adjudicaciones, se establecieron igualmente prohibiciones para frenar la concentraci\u00f3n de la tierra22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas y otras dificultades se detectaron hacia 1968, cuando se dict\u00f3 la Ley 1\u00aa de ese a\u00f1o, cuyo objetivo consisti\u00f3 en fortalecer los mecanismos institucionales para cumplir con los objetivos de la reforma agraria de 1960. Sin embargo, pocos a\u00f1os despu\u00e9s, con ocasi\u00f3n de diversos acuerdos partidistas en alianza con los terratenientes (Pactos de Chicoral), se expidi\u00f3 la Ley 4\u00aa de 1973, que signific\u00f3 a juicio de los analistas un retroceso en los avances alcanzados, al estimular en lugar de la redistribuci\u00f3n de tierras, el fomento de la colonizaci\u00f3n, as\u00ed como del acceso a la tierra a trav\u00e9s de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de la tierra deber\u00edan \u00a0pagar una mayor tributaci\u00f3n a partir del establecimiento de la renta presuntiva agr\u00edcola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su apropiaci\u00f3n improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del INCORA se redujo sustancialmente. Se dict\u00f3 tambi\u00e9n la Ley 6\u00aa de 1975, que estimul\u00f3 los contratos de aparecer\u00eda. \u00a0De tal suerte, se aprecia c\u00f3mo esta legislaci\u00f3n facilit\u00f3 que en los a\u00f1os 70 el proceso de redistribuci\u00f3n de la tierra no s\u00f3lo se estancara sino que adicionalmente supusiera una mayor acumulaci\u00f3n que la preexistente. La actividad del INCORA se reanim\u00f3 en el a\u00f1o 1982, con motivo de la Ley 35 de ese a\u00f1o, \u00a0conocida tambi\u00e9n como Ley de Amnist\u00eda, donde esa entidad fue encargada de la dotaci\u00f3n de tierras y provisi\u00f3n de otros servicios a las personas indultadas. Finalmente a finales de la d\u00e9cada, se profiri\u00f3 la Ley 30 de 1988 que en t\u00e9rminos generales fijaba como lineamientos, lograr una acci\u00f3n m\u00e1s coordinada de las instituciones gubernamentales, elevar el nivel de vida de la poblaci\u00f3n campesina, simplificar los tr\u00e1mites para la adquisici\u00f3n y dotaci\u00f3n de tierras eliminando la calificaci\u00f3n de las tierras, a m\u00e1s de proveer una mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo de los programas de su competencia23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es en el anterior contexto que tiene lugar la Constituci\u00f3n de 1991 y con ella la expedici\u00f3n de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Esta ley cuyos contenidos pertinentes a los efectos de esta sentencia ser\u00e1n analizados adelante, respond\u00eda conforme lo manifest\u00f3 el legislador24 al inter\u00e9s de desarrollar los c\u00e1nones de la Carta de 1991, al tiempo que corregir las dificultades que se presentaron con la aplicaci\u00f3n de la normatividad agraria precedente, en particular la contenida en la Ley 135 de 1961. \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed que en t\u00e9rminos generales estimulara sustancialmente los procesos de adquisici\u00f3n, pero con las correcciones y modificaciones que se estimaron procedentes. As\u00ed, se favoreci\u00f3 el sistema de subsidios de un 70% del valor de la UAF y amortizaci\u00f3n del cr\u00e9dito restante a un plazo no inferior de 12 a\u00f1os. De este modo, la decisi\u00f3n de compra de predios a los campesinos oper\u00f3 mediante la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la redacci\u00f3n del proyecto, se estim\u00f3 que resultaba excesiva la adjudicaci\u00f3n de unidades agr\u00edcolas en una extensi\u00f3n de 450 hect\u00e1reas, toda vez que dicha extensi\u00f3n no consultaba las caracter\u00edsticas agrol\u00f3gicas y topogr\u00e1ficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotaci\u00f3n rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se consider\u00f3 necesario tener en cuenta que la tecnolog\u00eda disponible permit\u00eda modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempl\u00f3 la incorporaci\u00f3n de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar la concentraci\u00f3n ociosa. \u00a0En ese orden, la UAF, se defini\u00f3 no a partir de una extensi\u00f3n sino a partir de la calidad de la tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero adem\u00e1s, para prevenir \u00a0la concentraci\u00f3n de la propiedad rural, \u00a0se elimin\u00f3 la modalidad prevista desde la misma Ley 135 de 1961, de permitir la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos sin ocupaci\u00f3n previa. Es as\u00ed como se puso en pie de igualdad a las sociedades comerciales y a los dem\u00e1s adjudicatarios posibles de tierras bald\u00edas, al exigirle a las primeras, que eran las beneficiarias de dicha modalidad, los mismos requisitos exigidos a las personas naturales, esto es, explotaci\u00f3n efectiva de las dos terceras partes de la superficie solicitada en adjudicaci\u00f3n. Para tales efectos, se contempl\u00f3 la celebraci\u00f3n de un contrato de explotaci\u00f3n de bald\u00edos, s\u00f3lo vencido el cual resultar\u00eda procedente la adjudicaci\u00f3n, si adem\u00e1s se cumpl\u00edan las exigencias previstas por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a los sujetos de titulaci\u00f3n de bald\u00edos, adem\u00e1s de los tradicionales, esto es, los campesinos pobres y las sociedades interesadas en ampliar la frontera agr\u00edcola a trav\u00e9s de inversiones de capital, la ley reincorpor\u00f3 a las sociedades de personas (colectivas o limitadas) como estaba consignado en la Ley 30 de 1988, as\u00ed como a las fundaciones sin \u00e1nimo de lucro que prestaran servicio reconocido por la ley o beneficio social. \u00a0<\/p>\n
Igualmente \u00a0y con relaci\u00f3n a las tierras adjudicadas, se destaca c\u00f3mo a partir de la Ley 160 s\u00f3lo se permite el dominio o posesi\u00f3n y, por tanto posible adjudicaci\u00f3n, de una UAF y no de dos (2) como se encontraba previsto hasta la Ley 135 de 1961. Tambi\u00e9n contempl\u00f3 dicha norma la prohibici\u00f3n de adjudicar tierras a personas naturales \u00a0o jur\u00eddicas que fueran ya propietarias o poseedoras de otro bien rural en el territorio Nacional25. As\u00ed mismo, se estimul\u00f3 el sistema de Subsidio Integral de Reforma Agraria que pod\u00eda cubrir hasta el 100% del valor de la tierra para desarrollar el proyecto productivo agropecuario26, para lo cual se previ\u00f3 adicionalmente un contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento por el tiempo de ejecuci\u00f3n del proyecto que en todo caso, no pod\u00eda ser inferior a cinco a\u00f1os27. El beneficiario del subsidio, en adici\u00f3n, no pod\u00eda vender o enajenar el bien dentro de los 12 a\u00f1os siguientes al otorgamiento del mismo, con las excepciones de ley y salvo que fuera a favor de otro beneficiario de los programas de reforma agraria28.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En fin, estas y otras figuras de la ley que se estudiar\u00e1n con detalle en el momento de efectuar el an\u00e1lisis de constitucionalidad del caso, muestran como las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar que el esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras bald\u00edas (o sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocaci\u00f3n de permanencia y llegase a campesinos de escasos recursos29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta claro de la anterior relaci\u00f3n, que ha sido una preocupaci\u00f3n constante del legislador colombiano establecer reg\u00edmenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, as\u00ed como la productividad de los sectores agr\u00edcolas. Con todo, las estad\u00edsticas recogidas tanto por instituciones p\u00fablicas como por centros de investigaci\u00f3n, muestran c\u00f3mo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no s\u00f3lo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia tambi\u00e9n sostenida \u00a0a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante mas de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales v\u00edctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con se\u00f1alar que la concentraci\u00f3n de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer30 y la poblaci\u00f3n campesina, en todo caso, sigue siendo la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre del pa\u00eds y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De hecho, su situaci\u00f3n ha empeorado durante los a\u00f1os de vigencia de la Constituci\u00f3n, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta poblaci\u00f3n, no puede ser ignorada por los poderes p\u00fablicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. As\u00ed lo determina el mandato de supremac\u00eda constitucional, desde el cual no pueden ser s\u00f3lo criterios de validez formal sino adem\u00e1s criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensi\u00f3n del orden legal y de los problemas jur\u00eddicos formulados en el presente asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El orden constitucional \u00a0<\/p>\n
Por los problemas jur\u00eddicos del caso y las disposiciones constitucionales sobre las que se formulan, es decir, porque se debe discutir sobre derechos econ\u00f3micos de igualdad de los campesinos, sobre una competencia especial del legislador respecto de ciertos bienes p\u00fablicos y tambi\u00e9n sobre seguridad alimentaria, la Corte debe analizar el asunto desde la perspectiva del orden econ\u00f3mico constitucional del Estado social de derecho (4.1.), y tambi\u00e9n, debe precisar de ese orden, la situaci\u00f3n del campo como bien jur\u00eddico espec\u00edfico protegido por la Constituci\u00f3n, bajo un sistema de derechos sociales y econ\u00f3micos, de libertad, de igualdad, de prestaci\u00f3n y de protecci\u00f3n (4.2.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El orden econ\u00f3mico constitucional \u00a0<\/p>\n
Los interrogantes sobre la constitucionalidad de la sustituci\u00f3n de las medidas legislativas relacionadas con la tierra adjudicada o subsidiada por el Estado de los trabajadores campesinos en tanto sujetos de especial protecci\u00f3n, ubica los problemas jur\u00eddicos por resolver en el centro de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica, esto es, en el terreno de la ordenaci\u00f3n econ\u00f3mica constitucional del Estado social de derecho (art. 1\u00ba), en tanto definici\u00f3n del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta noci\u00f3n se reconocer\u00e1, en primer lugar desde el amplio poder de configuraci\u00f3n normativa que se reconoce en cabeza del Legislador y la noci\u00f3n de relativa neutralidad de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica (arts. 1\u00ba, \u00a03\u00ba, \u00a0133, 150, num 18 C.P.), como manifestaci\u00f3n procedimental del principio democr\u00e1tico representativo que resulta necesario y preeminente como poder constitucional para decantar el orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo (pre\u00e1mbulo y art. 2\u00ba C.P.) (4.1.1.). Pero tambi\u00e9n se aprecia en \u00a0sus manifestaciones sustanciales o de democracia material, que dispone los l\u00edmites que define el marco econ\u00f3mico p\u00fablico y privado que debe respetarse por la ley y los poderes p\u00fablicos (4.1.2). Por lo anterior, tambi\u00e9n se analizar\u00e1n las herramientas de juzgamiento que ha ido perfilando la jurisprudencia constitucional, de las medidas legales por las cuales el legislador configura la ordenaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica, con referencia puntual a las que definen los derechos sociales en cuesti\u00f3n en los art\u00edculos 64 y 65 de la Constituci\u00f3n (4.1.3.). \u00a0<\/p>\n
4.1.1. La reserva de ley y la relativa neutralidad de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Estado constitucional de derecho, desde la supremac\u00eda constitucional y su fuerza normativa sobre la actuaci\u00f3n del Estado y de los particulares (art. 6\u00ba, 95 C.P.), el legislador sigue cumpliendo un papel esencial en el desarrollo \u00a0pr\u00e1cticamente de todos los ingredientes dogm\u00e1ticos de la Constituci\u00f3n en general32.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior responde a razones de car\u00e1cter filos\u00f3fico, por el significado que en el Estado constitucional posee el principio democr\u00e1tico en cuanto tal; pero tambi\u00e9n responde a una fisonom\u00eda y a unas determinadas condiciones de existencia y funcionamiento. Todos estos elementos de la configuraci\u00f3n constitucional del Congreso de la Rep\u00fablica como cuerpo legislativo, le otorgan la legitimidad, capacidad y competencia de ser el poder llamado por excelencia a desarrollar la Constituci\u00f3n, con menor o mayor poder de configuraci\u00f3n normativa. As\u00ed lo determina su composici\u00f3n, n\u00famero y diversidad de origen, la estructura bicameral, articulaci\u00f3n como democracia de \u00a0partidos y movimientos pol\u00edticos, sujeci\u00f3n a procedimientos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este abanico amplio de atribuciones ha sido analizado a partir de dos categor\u00edas: Una, la del poder de configuraci\u00f3n legislativa gen\u00e9rica, vinculada a ese origen marcadamente democr\u00e1tico, por el cual la regulaci\u00f3n de todos aquellos asuntos (i) no disciplinados espec\u00edficamente por la Constituci\u00f3n o (ii) no atribuidos de manera particular a una autoridad u \u00f3rgano espec\u00edfico, se encuentra comprendido por la competencia general del Congreso. Esta manifestaci\u00f3n se ha conocido en la jurisprudencia constitucional bajo la expresi\u00f3n cl\u00e1usula general de competencia33. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda forma, ahora espec\u00edfica y vinculada a decisiones constituyentes precisas, indica que le corresponde al Congreso regular aquellas materias expresamente asignadas a la ley por disposiciones constitucionales particulares o por alguno de los numerales del art\u00edculo 150 de la Carta. Esta expresi\u00f3n de la adscripci\u00f3n de competencias al Congreso ha sido usualmente descrita bajo las expresiones: reserva legal, reserva de ley o reserva legislativa. En ella se ha distinguido, a su vez, una reserva legal ordinaria y una reserva legal especial, seg\u00fan el tr\u00e1mite de adopci\u00f3n de la ley correspondiente, sea el propio de la legislaci\u00f3n ordinaria o se requieran procedimientos especiales que incorporen, por ejemplo, niveles de consenso m\u00e1s amplio o l\u00edmites temporales para la adopci\u00f3n de la regulaci\u00f3n34.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabr\u00eda adem\u00e1s distinguir una reserva legal sin prohibici\u00f3n de delegaci\u00f3n y una reserva legal con tal prohibici\u00f3n35. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas consideraciones en asuntos econ\u00f3micos resultan a\u00fan m\u00e1s claras, tanto por las caracter\u00edsticas de la realidad o realidades econ\u00f3micas, su naturaleza din\u00e1mica, vol\u00e1til, en parte impredecible, interdependiente, como por la necesidad de imprimir representaci\u00f3n pluralista en las discusiones y decisiones, dados los diferentes intereses y derechos comprometidos. En materias econ\u00f3micas destinadas a desarrollar la noci\u00f3n de Estado que dise\u00f1a la Constituci\u00f3n, le corresponde entonces al legislador la concreci\u00f3n de los alcances de los derechos y libertades econ\u00f3micas, de las instituciones de intervenci\u00f3n, la fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas propuestas o el establecimiento de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, adem\u00e1s de toda la intervenci\u00f3n para la distribuci\u00f3n de la riqueza, la realizaci\u00f3n de los Derechos sociales, de los fines de mejora en la calidad de vida, prosperidad y bienestar (arts. 2\u00ba, 334 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo tales consideraciones se ha sostenido por esta Corte desde el principio de su jurisprudencia36 que lo dise\u00f1ado por el Constituyente como orden econ\u00f3mico constitucional es ante todo un mandato de configuraci\u00f3n legislativa y que por lo tanto la Constituci\u00f3n es neutra desde el punto de vista de la fijaci\u00f3n de modelos econ\u00f3micos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a la ley. \u00a0Lo anterior se ha reconocido as\u00ed, porque es el Congreso de la Rep\u00fablica como Corporaci\u00f3n P\u00fablica y como poder legislativo, cuya configuraci\u00f3n constitucional favorece el debate equilibrado de mayor\u00edas y minor\u00edas, la deliberaci\u00f3n pluralista, el foro id\u00f3neo para establecer las definiciones que cada sector e imponer, seg\u00fan sus exigencias, los aspectos de coyuntura o estructura que determine la situaci\u00f3n econ\u00f3mica por atender. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, es necesario precisar que el amplio poder de configuraci\u00f3n legislativa y desde all\u00ed, la llamada neutralidad econ\u00f3mica constitucional no responde a una degradaci\u00f3n de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, menos a\u00fan en un \u00e1rea tan sensible para la vida del Estado y la sociedad, por la que se declina a favor del legislador y de la decisi\u00f3n enteramente disponible como legibus solutus. No. La neutralidad econ\u00f3mica constitucional confiere al legislador el poder de decantar la mejor opci\u00f3n de orden econ\u00f3mico justo del pre\u00e1mbulo constitucional y dem\u00e1s bienes constitucionales llamados a ser protegidos, pues as\u00ed lo determina la pluralidad que lo caracteriza, su legitimidad democr\u00e1tico-electoral, el procedimiento p\u00fablico de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n al que est\u00e1 sujeto. F\u00f3rmulas que racionalmente aseguran las m\u00e1s amplias garant\u00edas para articular con medidas de intervenci\u00f3n de todo orden, los bienes constitucionales en juego, la soluci\u00f3n de los conflictos, la protecci\u00f3n efectiva de los \u00e1mbitos iusfundamentales existentes (art. 26, 58, 61, 333 C.P.) y los derechos prestacionales o de igualdad econ\u00f3mica (arts. 43, 46,47, 48, 53, 60, 64, 65, 66 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia econ\u00f3mica, al legislador le corresponde la delimitaci\u00f3n de los derechos y libertades econ\u00f3micas, de las instituciones de intervenci\u00f3n, de las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, de los objetivos, finalidades, principios y controles necesarios para que las pol\u00edticas dise\u00f1adas alcancen los resultados esperados. No es por eso superfluo el detalle con que el constituyente introdujo tales competencias al legislador; es as\u00ed como el art\u00edculo 150 de la Carta arroja un variado cat\u00e1logo de funciones para actuar a trav\u00e9s de las leyes sobre: Libertades econ\u00f3micas (art. 150, num 21) conforme con lo previsto en el mandato general de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda como poder ordenador (art. 334); sobre los servicios p\u00fablicos (art. 150 num. 23) como desarrollo de los derechos a la salud y saneamiento b\u00e1sico, a la seguridad social, a la educaci\u00f3n (arts. 48, 49, 67) y, especialmente, cuando se trata de los servicios p\u00fablicos domiciliarios (3365, 366); llamado tambi\u00e9n a regular los derechos de propiedad com\u00fan (arts. 58) a trav\u00e9s de la reforma de los c\u00f3digos (1\u00ba), as\u00ed como la propiedad intelectual (arts. 61 y 150, num 24), el r\u00e9gimen de bald\u00edos (num 18) y los deberes espec\u00edficos de intervenci\u00f3n en materia agraria y en derechos de los campesinos (art. 64, 65, 66 C.P.). Garante \u00faltimo del procedimiento constitucional de las medidas de car\u00e1cter macroecon\u00f3mico, como es la vocaci\u00f3n de los planes de desarrollo, los presupuestos y las pol\u00edticas de internacionalizaci\u00f3n de las relaciones econ\u00f3micas (arts. 150 nums. 3\u00ba, 11, 12 y 16, y arts. 341, 346, 189, num.1\u00ba, 341, 346 y 226 C.P.). Esto adem\u00e1s de las normas generales sobre la ordenaci\u00f3n del cr\u00e9dito p\u00fablico, la deuda, el comercio exterior, el sector financiero, \u00a0los salarios p\u00fablicos (num 19), o para el ejercicio de las funciones aut\u00f3nomas de la Banca Central (art. 150 num 22, conc. arts. 371 y 372 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, en el orden econ\u00f3mico del Estado social de derecho, dispuesto por la Constituci\u00f3n, se reconoce en el legislador un amplio poder de configuraci\u00f3n normativa, porque as\u00ed lo imponen las exigencias propias de los asuntos econ\u00f3micos por su inestabilidad y dinamismo, pero tambi\u00e9n, porque a trav\u00e9s suyo es razonable concretar la m\u00e1s completa realizaci\u00f3n de los bienes constitucionales de car\u00e1cter liberal, social y ambiental dispuestos, como conclusi\u00f3n que se obtiene de la aplicaci\u00f3n de los ingredientes procedimentales de democracia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Los l\u00edmites materiales al poder de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
La democracia procedimental como fundamento del constitucionalismo moderno y hoy dimensi\u00f3n esencial para el desarrollo de las Constituciones y los tratados internacionales de todo orden est\u00e1, como ocurre quiz\u00e1s con la totalidad de las instituciones del Estado constitucional, sometida a unos l\u00edmites materiales37. Por tanto, no obstante el amplio poder de configuraci\u00f3n legislativa reconocido en cabeza del Legislador, esta atribuci\u00f3n constitucional se sujeta al marco amplio pero al mismo tiempo n\u00edtido de imperativos que como principios, derechos y competencias, introducen el valor de la democracia sustancial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La diversidad y multiplicidad de preceptos que puede involucrar la Constituci\u00f3n en su ordenaci\u00f3n econ\u00f3mica, pueden ser reagrupados, en torno de tres principios fundamentales, a saber: la igualdad material propia del Estado social de derecho (4.1.2.1.); el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de las libertades y derechos econ\u00f3micos de la empresa como base del desarrollo y de la libre competencia econ\u00f3mica como derecho de todos (4.1.2.2.); y la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y ecol\u00f3gicas (4.1.2.3.):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.1. Igualdad material. Principio de progresividad de los derechos sociales y econ\u00f3micos \u00a0<\/p>\n
La consagraci\u00f3n del Estado social de derecho como noci\u00f3n, no obstante su complejidad, puede reconocerse en sus se\u00f1as de identidad como el tipo de Estado que busca dentro de sus finalidades principales alcanzar la libertad f\u00e1ctica y, en ese sentido, crear condiciones de igualdad material que aseguren a todos los asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De all\u00ed la importancia que adquieren en esta noci\u00f3n las diversas \u00a0manifestaciones del principio de igualdad -formal, material, de trato- y de los derechos sociales -DESC38, cap\u00edtulo II, T\u00edtulo II C.P., PIDESC, Protocolo de San Salvador39-. \u00a0As\u00ed, \u00a0como parte de estos elementos las funciones atribuidas al Estado a trav\u00e9s de diversas cl\u00e1usulas de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, para disminuir las desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para quienes por su situaci\u00f3n de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla directamente. La construcci\u00f3n de la igualdad material del Estado social de derecho desde las desigualdades y los \u00e1mbitos que no deben o no pueden ser resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera progresiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed se dispone desde la cl\u00e1usula general de intervenci\u00f3n del Estado como director de la econom\u00eda (art. 334), pero as\u00ed tambi\u00e9n se contempla en la estructura normativa de los derechos sociales (arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66, por ejemplo) y desde la forma en que son reconocidos por el derecho internacional de los derechos humanos que vincula al Estado colombiano (Pacto internacional de derechos econ\u00f3micos sociales y culturales, art. 2.1, Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San Salvador, adicional a la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, art. 1\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de configuraci\u00f3n legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material \u00a0y acceso a los bienes y servicios b\u00e1sicos, como formas de hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y raz\u00f3n de ser del principio de progresividad, en particular con relaci\u00f3n a los derechos sociales. Por esto, es que esta Corte ha considerado desde el a\u00f1o 200040, el principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un elemento integrante del par\u00e1metro de control de constitucionalidad, siguiendo para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, seg\u00fan el cual dicho principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por mandato del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 93 Superior, que opera como un dispositivo amplificador de la protecci\u00f3n debida a los derechos sociales contenidos en la Constituci\u00f3n41. \u00a0Y el segundo, seg\u00fan el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades p\u00fablicas del Estado Social de Derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no ret\u00f3rico de la importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garant\u00edas propias de los llamados derechos sociales42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido normativo b\u00e1sico del principio de progresividad de los derechos sociales es la obligaci\u00f3n que pesa sobre el Estado de \u201cadoptar \u00a0medidas, hasta el m\u00e1ximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos sociales.\u201d (art. 1 Protocolo de San Salvador adicional a la CADH, art. 2.1 PIDESC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha caracterizado el principio de progresividad a partir de dos facetas o \u201cdos contenidos complementarios\u201d: la gradualidad y el progreso en sentido estricto. \u00a0Gradualidad, en el sentido en que \u201cla plena realizaci\u00f3n de los derechos sociales no podr\u00e1 lograrse en un corto per\u00edodo de tiempo\u201d y \u00a0Progreso, en el sentido \u201cde la obligaci\u00f3n estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales derechos]\u201d43. Y por el otro, ha concretado el principio de progresividad en una serie de prescripciones m\u00e1s precisas: obligaci\u00f3n de actuar, prohibici\u00f3n de disminuir recursos, prohibici\u00f3n de aumentar costos de acceso, y prohibici\u00f3n de aumentar requisitos, todas vinculantes para el Estado en relaci\u00f3n con el goce efectivo de los derechos sociales.44\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos m\u00e1s generales, el principio de progresividad ha sido interpretado por esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de \u201cerradicar las injusticias presentes\u201d45, de \u201ccorregir las visibles desigualdades sociales\u201d y \u201cestimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores m\u00e1s deprimidos\u201d46. En el mismo sentido, dicho principio tambi\u00e9n ha sido interpretado como un l\u00edmite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de configuraci\u00f3n en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: \u201ctodo retroceso frente al nivel de protecci\u00f3n alcanzado es constitucionalmente problem\u00e1tico y debe presumirse en principio inconstitucional\u201d47.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es que la limitaci\u00f3n del principio de progresividad y no regresividad al ejercicio de las competencias normativas del legislador, es un resultado apenas l\u00f3gico del orden constitucional. Ello en el entendido de que \u201c[d]e la obligaci\u00f3n de moverse lo m\u00e1s r\u00e1pidamente hacia la meta se deriva la prohibici\u00f3n de regresividad\u201d48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta prohibici\u00f3n no tiene, sin embargo, un car\u00e1cter absoluto. O sea, que no \u00a0desconoce el principio de progresividad aquella medida de car\u00e1cter regresivo que est\u00e9 justificada de manera suficiente \u201cconforme al principio de proporcionalidad\u201d49; o cuando las autoridades demuestren \u201cque existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo\u201d50. \u00a0Por lo cual, \u201csi bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable a trav\u00e9s, eso s\u00ed, de un control judicial m\u00e1s severo.\u201d51 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la noci\u00f3n de igualdad material que orienta una parte importante de los contenidos econ\u00f3micos de la Constituci\u00f3n, derivada de la noci\u00f3n de Estado social de derecho, se conforma tanto de libertades, derechos y deberes, como de responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, as\u00ed como de garant\u00edas para asegurar que la protecci\u00f3n espec\u00edfica que se vaya garantizando, sea efectiva, avance o al menos mantenga los m\u00ednimos ya asegurados. Ahora bien, de haber regresividad en materia de derechos, la misma debe estar plenamente justificada frente al control constitucional \u00a0conforme al principio de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.2. Protecci\u00f3n de la propiedad, de la empresa, de la competitividad y el desarrollo sostenible \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n de las libertades y derechos econ\u00f3micos, entre ellos, la libre iniciativa, libertad de empresa, competitividad y el desarrollo sostenible constituyen principio articulador del orden econ\u00f3mico constitucional, por cuanto la Carta conf\u00eda al Estado el desarrollo de la vida econ\u00f3mica y dentro de ella ofrece un papel protag\u00f3nico a la empresa y a las libertades y derechos econ\u00f3micos de los particulares. Todo ello como se\u00f1a de identidad de un sistema econ\u00f3mico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o menores m\u00e1rgenes de regulaci\u00f3n seg\u00fan el tipo de actividad econ\u00f3mica, pero \u00a0instituido desde la Constituci\u00f3n, como pieza esencial del crecimiento y como garant\u00eda del bienestar social (arts. 333, 80, 334 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.3. La promoci\u00f3n de la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y ecol\u00f3gicas.- \u00a0<\/p>\n
Un tercer elemento debe ser considerado para analizar la fisonom\u00eda constitucional del orden econ\u00f3mico dispuesto por la Constituci\u00f3n, es el relacionado con la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones pol\u00edticas, sociales, econ\u00f3micas y ecol\u00f3gicas. Esta figura no s\u00f3lo se determina desde el principio consagrado en el pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 9\u00ba de la Constituci\u00f3n, desde la \u00a0inserci\u00f3n del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a trav\u00e9s del bloque de constitucionalidad y del Estatuto de Roma, sino desde el mandato expreso de su promoci\u00f3n mas sujeto a las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226, en concordancia con art. 150, num 16), y adem\u00e1s de igualdad, con relaci\u00f3n a los pa\u00edses de Am\u00e9rica latina y el Caribe (art. 227). \u00a0<\/p>\n
Con todos estos elementos, se introduce al Estado colombiano en un mundo cada vez m\u00e1s global y abierto, proponiendo acuerdos, acogiendo pactos y tendencias de pol\u00edtica internacional, negociando tratados, limitando medidas, controlando su aplicaci\u00f3n. Y aunque cada poder p\u00fablico conserva la soberan\u00eda reconocible en cabeza del Estado (art. 9\u00ba), es posible advertir, producto de ellas, que las decisiones adoptadas por el Estado, en particular en asuntos de car\u00e1cter pol\u00edtico y econ\u00f3mico, tengan como fuente de ordenaci\u00f3n no tanto la iniciativa propiamente dicha del Presidente de la Rep\u00fablica (art 189, C.P.), sino las tendencias que impone la pol\u00edtica internacional y las tesis econ\u00f3micas \u00a0imperantes (art. 9\u00ba, 226, 227 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta consideraci\u00f3n, empero, no determina ni la p\u00e9rdida de soberan\u00eda ni la sujeci\u00f3n inevitable a decisiones for\u00e1neas, pues se impone la fuerza normativa de la propia Constituci\u00f3n, el valor de su principio democr\u00e1tico representativo y tambi\u00e9n las restricciones decantadas por la jurisprudencia constitucional y las bases de racionalidad dispuestas especialmente para las relaciones internacionales y la aprobaci\u00f3n de los tratados \u2013equidad, reciprocidad, igualdad, conveniencia-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, la fuerza normativa proveniente de la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y ecol\u00f3gicas, en todo caso debe articularse con el conjunto de elementos que integran el orden econ\u00f3mico de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2.4. Conclusiones previas \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce c\u00f3mo toda intervenci\u00f3n en la econom\u00eda deviene de la reconocida y reiterada neutralidad de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica, justificada en las garant\u00edas que ofrece la legitimidad democr\u00e1tica, esto es, la elecci\u00f3n y pluralidad de los congresistas, as\u00ed como de los procedimientos para la toma de decisiones, de forma que es legislativo el foro id\u00f3neo y facultado por la Constituci\u00f3n para definir el orden justo econ\u00f3mico y los elementos que lo integran. Pero este poder naturalmente no se ejerce bajo supuestos de discrecionalidad y libertad de configuraci\u00f3n absolutas, pues a estos marcos amplios se imponen ingredientes de rigidez. Estos van desde la asignaci\u00f3n de competencias compartidas y procedimientos exigentes, hasta la imposici\u00f3n de principios, objetivos y tambi\u00e9n de libertades, igualdades y derechos constitucionales prima facie, que en todo caso no pueden ser desconocidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden, las modificaciones de orden econ\u00f3mico no deben ser en principio \u00a0regresivas en cuanto a la protecci\u00f3n o reconocimiento de derechos, salvo que, el grado de regresividad que puede proponerse, est\u00e9 precedido de una justificaci\u00f3n incontrovertible a la luz de los derechos y principios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. El \u201ccampo\u201d como bien jur\u00eddico especialmente protegido por la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a trav\u00e9s de los casos objetivos y concretos, las caracter\u00edsticas espec\u00edficas que posee el campo como bien jur\u00eddico de especial protecci\u00f3n constitucional, tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la \u00f3ptica del progreso a trav\u00e9s de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades econ\u00f3micas. \u00a0As\u00ed, la denominaci\u00f3n dada a la expresi\u00f3n \u201cCampo\u201d se entiende para efectos de este estudio como realidad geogr\u00e1fica, regional, humana, cultural y, econ\u00f3mica, que por lo mismo est\u00e1 llamada a recibir una especial protecci\u00f3n del Estado, por los valores que en s\u00ed misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la poblaci\u00f3n campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. \u00a0<\/p>\n
Este bien jur\u00eddico en tanto tal encuentra protecci\u00f3n constitucional a partir \u00a0de los art\u00edculos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional espec\u00edfico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. La protecci\u00f3n constitucional de la propiedad agraria. Art\u00edculos 60, 64, 66 como especial construcci\u00f3n del orden econ\u00f3mico de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La propiedad es un derecho que el constitucionalismo colombiano desde la primera rep\u00fablica liberal ha reconocido52 con las limitaciones y restricciones propias de su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica. Si bien \u00a0el derecho a la propiedad de la tierra es de car\u00e1cter universal, la realidad impone obst\u00e1culos para garantizarla a todos los conciudadanos, convirti\u00e9ndolo en un derecho al cual es posible acceder pero de manera gradual y progresiva. De otra parte debe precisarse que todos aquellos elementos que definen el contenido espec\u00edfico del \u00a0derecho de propiedad como sus atributos, alcances, disponibilidad plena o restringida, son de libre configuraci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 del claro enunciado del deber general de promoci\u00f3n del acceso a la propiedad que contempla el art\u00edculo 60 superior, es el art\u00edculo 64 de la Carta el que contempla como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, mandato que no s\u00f3lo persigue asegurar un t\u00edtulo de propiedad sino \u201cmejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos\u201d, fin al que concurren otros elementos como el acceso a vivienda, tecnolog\u00eda, mercados, asistencia financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir de esta manera en su \u201ccalidad de vida\u201d. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando el poder normativo de estas disposiciones, su alcance y naturaleza, como pasa a verse a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n \u00a0con el alcance de los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Constituci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 la Sentencia C-021 de 1994 -a prop\u00f3sito de las medidas de car\u00e1cter crediticio para la refinanciaci\u00f3n de la deuda de los productores del sector agrario- que los derechos contenidos en tales art\u00edculos son de car\u00e1cter program\u00e1tico, as\u00ed53: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl contenido normativo en cuesti\u00f3n, entra\u00f1a el dise\u00f1o de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente configur\u00f3 como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n rural\u201d. (subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Otro tanto se plasm\u00f3 en la sentencia C-536 de 199754, en la cual esta Corporaci\u00f3n se ocup\u00f3 de determinar si se opon\u00eda a la Constituci\u00f3n el inciso 9\u00b0 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 que establece que ninguna persona puede adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n y, de otra, que ser\u00e1n nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier \u00edndole la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como bald\u00edos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar55. Sobre el punto la Corte indic\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa funci\u00f3n social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotaci\u00f3n siempre est\u00e9 orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no s\u00f3lo con el objeto de facilitarles la adquisici\u00f3n de la tierra, sino con el \u00e1nimo de procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el econ\u00f3mico y social del pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas Unidades Agr\u00edcolas Familiares -UAF- encajan perfectamente dentro de este prop\u00f3sito, si se tiene en cuenta que est\u00e1n definidas en el art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 como \u201cla empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, acu\u00edcola o forestal cuya extensi\u00f3n, conforme a las condiciones agroecol\u00f3gicas de la zona y con tecnolog\u00eda adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formaci\u00f3n de su patrimonio(\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, a trav\u00e9s de las unidades agr\u00edcolas familiares el legislador busc\u00f3 evitar que la parcelaci\u00f3n de la tierra generara la proliferaci\u00f3n de minifundios que la hicieran improductiva y que frustraran la realizaci\u00f3n de los postulados constitucionales relacionados con la producci\u00f3n agr\u00edcola y la funci\u00f3n social de la propiedad agraria, puesto que los minifundios no le otorgaban la posibilidad al campesinado de obtener excedentes capitalizables dirigidos a mejorar sus condiciones de vida. Y, aunque no se estableci\u00f3 un \u00fanico camino constitucionalmente impuesto para asegurar el cumplimiento del deber mencionado en el art\u00edculo 64, se resalt\u00f3 la compatibilidad constitucional de aquellas medidas que impon\u00edan l\u00edmites a la negociaci\u00f3n de predios rurales con la vocaci\u00f3n de protecci\u00f3n al campesino. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, observa la Corte, c\u00f3mo el programa de intervenci\u00f3n en los sectores rurales y agrarios previsto en la Constituci\u00f3n se reconoce aqu\u00ed por (i) la importante funci\u00f3n que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario, (iii) la configuraci\u00f3n constitucional compleja que prev\u00e9, no s\u00f3lo para asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino tambi\u00e9n la protecci\u00f3n de los intereses generales. \u00a0Se encuentra igualmente (iv) el car\u00e1cter program\u00e1tico de los mandatos all\u00ed incorporados y, en esa medida, (v) la importancia de la ley en la realizaci\u00f3n, concreci\u00f3n y cumplimiento de la Constituci\u00f3n como fuente normativa de configuraci\u00f3n de los derechos constitucionales econ\u00f3micos y sociales de los campesinos. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la Corte en sentencia C-006 de 2002, nuevamente con ocasi\u00f3n del estudio de disposiciones de la Ley 160 de 1994 que imponen prohibiciones sobre la parcelaci\u00f3n de las UAF (Art. 4456 y 45), retom\u00f3 el anterior precedente para destacar el valor que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 \u201cotorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producci\u00f3n que encuentra justificaci\u00f3n en la necesidad de establecer una igualdad no s\u00f3lo jur\u00eddica sino econ\u00f3mica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores econ\u00f3micos y de que la intervenci\u00f3n del Estado en este campo de la econom\u00eda busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginaci\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, constituyen el fundamento de la acci\u00f3n del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n y cr\u00e9dito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protecci\u00f3n al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica en el campo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la sentencia C-180 de 2005, por la cual se juzg\u00f3 la constitucionalidad de los preceptos que establecen un r\u00e9gimen diferenciado de subsidios para campesinos pobres e ind\u00edgenas57, se estableci\u00f3 en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 64 y siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, constituyen el fundamento de la acci\u00f3n del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n y cr\u00e9dito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protecci\u00f3n al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica en el campo58\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se reconoci\u00f3 que de los art\u00edculos 58, 60 y 64 se desprende un principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad a favor de trabajadores agrarios \u00a0y campesinos, con fundamento en el cual es posible el establecimiento de restricciones a la enajenaci\u00f3n de predios rurales. Por ello, en la sentencia C-189 de 200659, se retomaron las conclusiones trazadas en la sentencia C-536 de 1997 antes citada, en la medida en que en este caso ocurr\u00eda algo semejante a lo que se determin\u00f3 frente a la prohibici\u00f3n de enajenar bienes adjudicados por el INCORA mientras no hubieren transcurridos 15 a\u00f1os despu\u00e9s de la primera adjudicaci\u00f3n -a menos que dicha transferencia se realizara a favor de campesinos de escasos de recursos-. En ella se se\u00f1al\u00f3 \u201c(\u2026) aun cuando las normas en cuesti\u00f3n establecen una prohibici\u00f3n temporal de enajenaci\u00f3n, es claro que las mismas no resultan contrarias al n\u00facleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues no s\u00f3lo mantienen intacto el ejercicio de los atributos de goce y explotaci\u00f3n sobre los predios rurales debidamente adjudicados, sino que tambi\u00e9n propenden por la realizaci\u00f3n del principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y campesinos, previsto -entre otros- en los art\u00edculos 58, 60 y 64 del Texto Superior (\u2026)\u201d. (subraya del texto) \u00a0<\/p>\n
La referencia entonces al art\u00edculo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido para : (1) calificarlo como un t\u00edtulo para la intervenci\u00f3n del Estado en la propiedad rural con el prop\u00f3sito de establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenaci\u00f3n de los predios rurales ya adjudicados; (2) se\u00f1alar que constituye una norma de car\u00e1cter program\u00e1tico que requiere la implementaci\u00f3n de medidas legislativas para su realizaci\u00f3n; y (3) que se trata de un deber constitucional especial cuyo prop\u00f3sito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situaci\u00f3n de marginaci\u00f3n; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un \u00fanico camino para su cumplimiento; y (5) que al art\u00edculo 64 se vincula un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* es posible la segmentaci\u00f3n de los atributos de la propiedad agraria para ofrecer un trato diverso a cada uno de ellos sin afectar los \u00e1mbitos iusfundamentales del derecho; \u00a0\u00a0<\/p>\n
* en igual sentido es posible el establecimiento de un r\u00e9gimen especial de ordenaci\u00f3n y protecci\u00f3n de la propiedad agraria en raz\u00f3n de la calidad de los bienes; \u00a0\u00a0<\/p>\n
* tales opciones normativas son posibles como forma de realizar los objetivos del Estado social de derecho, el adecuado funcionamiento de mercado y el ejercicio de las libertades econ\u00f3micas, bajo garant\u00edas de libre competencia, en cabeza de los campesinos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto as\u00ed, no cabe duda que el art\u00edculo 64 constitucional, en consonancia con los art\u00edculos 60 y 66, contempla una figura constitucional compleja, que ofrece variadas aristas y, en ese orden, puede ser creadora de posiciones jur\u00eddicas diferenciables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al menos las mismas garant\u00edas del r\u00e9gimen com\u00fan (art. 58), las posiciones jur\u00eddicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador del campo, son:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a trav\u00e9s de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agr\u00edcola como, por ejemplo, \u00a0el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. el derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificaci\u00f3n suficiente y poderosa; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. el derecho que por esta misma v\u00eda, adem\u00e1s se proteja la seguridad alimentaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todas estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el art\u00edculo 64 constitucional impone \u201cuna estrategia global\u201d, pues s\u00f3lo as\u00ed el campesino – como sujeto de especial protecci\u00f3n- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creaci\u00f3n de condiciones de igualdad econ\u00f3mica y social, hasta su incorporaci\u00f3n a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata una orientaci\u00f3n normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en funci\u00f3n de la democratizaci\u00f3n de la propiedad sino por su relaci\u00f3n con la realizaci\u00f3n de otros derechos suyos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensi\u00f3n program\u00e1tica y de realizaci\u00f3n progresiva, las normas legales que concretan el deber del Estado de configurar posiciones jur\u00eddicas definitivas de derecho para sus titulares, deben \u00a0fijar par\u00e1metros de control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten. En este sentido, esta Corporaci\u00f3n considera necesario afirmar, coincidiendo con varias de las intervenciones ciudadanas, que la prohibici\u00f3n de adopci\u00f3n de medidas regresivas hace parte del contenido constitucionalmente protegido, conforme lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y tambi\u00e9n en la ley que se modifica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n y los derechos a la alimentaci\u00f3n adecuada y a la seguridad alimentaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a lo anterior, es preciso se\u00f1alar que como resultado de la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones econ\u00f3micas y la aplicaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos |se ha reconocido la importancia de relacionar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios al reconocimiento d el derecho a la alimentaci\u00f3n. En esta direcci\u00f3n parece encontrarse el art\u00edculo 11 del Pacto de Derechos Sociales, Econ\u00f3micos y Culturales que al establecer el derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre prescribe que los Estados adoptar\u00e1n medidas que se orienten al mejoramiento de los m\u00e9todos de producci\u00f3n, conservaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimentos mediante el perfeccionamiento o la reforma de los reg\u00edmenes agrarios de modo que se logren la explotaci\u00f3n y la utilizaci\u00f3n m\u00e1s eficaces de las riquezas naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed c\u00f3mo en el Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentaci\u00f3n de las Naciones Unidas de 11 de agosto de 2010, se se\u00f1al\u00f3 que \u201cEl acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda\u201d. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la conclusi\u00f3n de que el Consejo de Derechos Humanos deb\u00eda \u201cgarantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos\u201d (\u2026)\u201d. (Subrayas no hacen parte del texto original) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 65 constitucional contempla una figura tan rica y poli\u00e9drica como la del art\u00edculo 64, al disponer que la 1) \u201cproducci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de la especial protecci\u00f3n del Estado\u201d 2) que se debe otorgar \u201cprioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales\u201d, 3) de igual manera que \u201ca la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica y adecuaci\u00f3n de tierras\u201d y que \u00a04) todo ello debe dirigirse a \u201cincrementar la productividad\u201d adem\u00e1s de promover \u201cla investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n de alimentos y materias primas de origen agropecuario (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata sin duda de una disposici\u00f3n destinada a la salvaguarda de la producci\u00f3n que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que por mandato constitucional, la cuesti\u00f3n agraria debe ingresar a la agenda p\u00fablica de las autoridades del Estado, seg\u00fan sus competencias y facultades. Este apoyo estatal debe tener una visi\u00f3n de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente \u00a0explotaci\u00f3n de la tierra, sin descuidar la reducci\u00f3n de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n campesina. \u00a0<\/p>\n
La anterior descripci\u00f3n del precepto constitucional, cobra a\u00fan mayor sentido cuando se analiza la protecci\u00f3n de la producci\u00f3n alimentaria como fundamento de dos derechos: el derecho social individual a la alimentaci\u00f3n adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se pueden reconocer en la Constituci\u00f3n en diversos preceptos que ingresan con toda nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 201260 \u00a0se reconoce el derecho a la seguridad alimentaria tanto a partir del art\u00edculo 64 superior al proteger a los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como a partir de los art\u00edculo 65 \u00a0y \u00a066 al incluir como opci\u00f3n posible en la regulaci\u00f3n crediticia el reglamentar \u201ccondiciones especiales del cr\u00e9dito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas y de los precios, como tambi\u00e9n los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales\u201d. Por \u00faltimo, se reconoce tambi\u00e9n a partir del art\u00edculo 78 superior, al reconocer como posiciones jur\u00eddicas fundamentales de los derechos del consumidor, el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad en todo caso en que se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, \u201catenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios\u201d. \u00a0<\/p>\n
Vale recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y establecido como obligaci\u00f3n para los Estados en declaraciones de Naciones Unidas, como la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos (art\u00edculo 25), \u00a0la Declaraci\u00f3n Universal sobre la Erradicaci\u00f3n del Hambre y la Malnutrici\u00f3n de 1974, la Declaraci\u00f3n Mundial sobre la Nutrici\u00f3n de 1992, Declaraci\u00f3n de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 196661 e igualmente en la Resoluci\u00f3n 2004\/19 de la Asamblea General. As\u00ed mismo, la organizaci\u00f3n especializada en alimentaci\u00f3n y agricultura derivada de Naciones Unidas, la Organizaci\u00f3n para la Alimentaci\u00f3n y la Agricultura -conocida por su sigla en ingl\u00e9s FAO-, al punto que en el Plan de Acci\u00f3n de la Cumbre Mundial sobre la Alimentaci\u00f3n (FAO, noviembre de 1996), se declar\u00f3 que la seguridad alimentaria \u201ca nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento acceso f\u00edsico y econ\u00f3mico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana\u201d62.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como norma de car\u00e1cter general, se consign\u00f3 en el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales (PIDESC) que consagra en su art\u00edculo 11.1, el deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada incluyendo una sana alimentaci\u00f3n y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida contra el hambre63. En sentido semejante se consign\u00f3 en el Protocolo adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, Protocolo de \u201cSan Salvador\u201d, de 1988 (art\u00edculo 12).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con su importancia, el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, como int\u00e9rprete principal del alcance del PIDESC, en su Observaci\u00f3n General No. 12, se\u00f1ala que el derecho a la alimentaci\u00f3n adecuada se ejerce \u201ccuando todo hombre, mujer o ni\u00f1o, ya sea s\u00f3lo o en com\u00fan con otros, tiene acceso f\u00edsico y econ\u00f3mico, en todo momento, a la alimentaci\u00f3n adecuada o a medios para obtenerla\u201d. La Observaci\u00f3n General en comento, adicionalmente reconoce que para erradicar el problema del hambre y la malnutrici\u00f3n, no basta con incrementar la producci\u00f3n de alimentos, sino que tambi\u00e9n es necesario garantizar que la poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el Comit\u00e9 precis\u00f3 que el derecho a la alimentaci\u00f3n tiene cuatro aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la utilizaci\u00f3n de los alimentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con ello \u201cse entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribuci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y de comercializaci\u00f3n que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producci\u00f3n a donde sea necesario seg\u00fan la demanda\u201d. En cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en t\u00e9rminos econ\u00f3micos como f\u00edsicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resultado de lo anterior, aparece el derecho a la seguridad alimentaria, cuya existencia se puede reconocer como la dimensi\u00f3n colectiva del derecho de todos a la alimentaci\u00f3n adecuada, suficiente y de calidad, y tambi\u00e9n como el derecho de cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad de vida digna de todo sujeto. Al respecto, como tambi\u00e9n se apunta en la sentencia T-348 de 2012, la organizaci\u00f3n internacional encargada de la alimentaci\u00f3n en el mundo, la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Alimentaci\u00f3n y la Agricultura- FAO-, ha reconocido adicionalmente que tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a los mismos, est\u00e1n determinados por diversos factores que reclaman una gesti\u00f3n p\u00fablica y comunitaria prudente, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras64. As\u00ed mismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentaci\u00f3n en 1996, la FAO acogi\u00f3 la iniciativa de un movimiento campesino internacional la \u201cV\u00eda Campesina\u201d 65, de introducir el concepto \u201csoberan\u00eda alimentaria\u201d, como derecho de cada pueblo a definir sus propias pol\u00edticas y estrategias sustentables de producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y consumo de los alimentos que garanticen una alimentaci\u00f3n sana. Lo anterior, con base en la peque\u00f1a y mediana producci\u00f3n, respetando sus propias culturas y la diversidad de los medios campesinos, pesqueros, \u00e9tnicos e ind\u00edgenas de producci\u00f3n agropecuaria, comercializaci\u00f3n y gesti\u00f3n de recursos66. La seguridad y la soberan\u00eda alimentaria, son dimensiones objetiva o institucional y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia ha dicho que del art\u00edculo 65 se desprende el concepto de seguridad alimentaria. As\u00ed, prescribi\u00f3 en la sentencia T-506 de 1992 y posteriormente en la C-864 de 2006 que \u201c(\u2026)se vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el art\u00edculo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce \u201cel grado de garant\u00eda que debe tener toda la poblaci\u00f3n, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideraci\u00f3n la conservaci\u00f3n y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras\u201d. \u00a0<\/p>\n
La seguridad alimentaria tambi\u00e9n se ha resaltado como elemento especialmente valioso en el sistema de protecci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas. En este sentido se expres\u00f3 en la sentencia C-262 de 1996 \u00a0al estudiar la Ley 243 de 1995 \u201cPor medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para la Protecci\u00f3n de las Obtenciones Vegetales \u2013UPOV\u201d. Un convenio desde el cual se desprende, seg\u00fan la corte, \u201cla obligaci\u00f3n del Estado de promover la actividad cient\u00edfica para fomentar y mejorar la producci\u00f3n de alimentos y la protecci\u00f3n de la propiedad intelectual sobre obtenciones vegetales como derecho colectivo de las comunidades \u00e9tnicas para garantizar su soberan\u00eda y sostenibilidad alimentaria\u201d. Con ello, ante todo se evidencia la estrecha \u201crelaci\u00f3n de subsistencia que tienen las comunidades \u00e9tnicas y campesinas con los recursos naturales, y en esa medida, llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la necesidad de que en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible, se de prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior, es que en m\u00faltiples decisiones se ha incluido como parte del problema de car\u00e1cter iusfundamental que se plantea y por tanto como garant\u00eda concreta en sede de tutela de las comunidades ind\u00edgenas y de las comunidades campesinas desplazadas forzosamente o por procesos de desarrollo, la explotaci\u00f3n de recursos en los territorios que habitan, poseen u ocupan. As\u00ed, en sentencia T-602 de 2003, se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan\u00a0 \u201c(i) la p\u00e9rdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la p\u00e9rdida del hogar, (iv) la marginaci\u00f3n, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la p\u00e9rdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulaci\u00f3n social.\u201d, as\u00ed como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida.\u00a0 Tambi\u00e9n en los autos 174 de 2011 y 173 de 2012, como medida especialmente urgente para ciertas comunidades ind\u00edgenas; o en los autos 383 y 385 de 2010, o 219 de 2011, frente a desplazados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma perspectiva, la citada sentencia T-348 de 201267, se refiere al concepto de soberan\u00eda alimentaria en comunidades vulnerables, desde la perspectiva de las comunidades rurales que subsisten del cultivo, producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimentos obtenidos de la naturaleza y en particular se\u00f1ala: \u201cLa soberan\u00eda alimentaria, comprende, no s\u00f3lo la libre potestad de los Estados y los pueblos de determinar sus procesos de producci\u00f3n de alimentos; tambi\u00e9n implica que esos procesos de producci\u00f3n garanticen el respeto y la preservaci\u00f3n de las comunidades de producci\u00f3n artesanales y de peque\u00f1a escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros\u201d. \u00a0<\/p>\n
En hilo de lo expuesto, debe concluirse que el campo no puede ser reconocido \u00fanicamente como un \u00e1rea geogr\u00e1fica ordenada por reg\u00edmenes distintos de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras bald\u00edas que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su especificidad como bien jur\u00eddico protegido para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, as\u00ed como la seguridad jur\u00eddica pero adem\u00e1s, es herramienta b\u00e1sica de la pervivencia y el progreso personal, familiar y social. \u00a0<\/p>\n
4.2.3. La regulaci\u00f3n sobre bald\u00edos y en general las competencias de configuraci\u00f3n normativa del legislador en asuntos agrarios y campesinos. Numeral 18 del art\u00edculo 150 de la Carta \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, es importante tambi\u00e9n destacar la descripci\u00f3n constitucional de los bald\u00edos rurales desde las disposiciones de competencia y funci\u00f3n del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se destaca la funci\u00f3n que el numeral 18 del art\u00edculo 150 C.P. le otorga al Congreso de \u201cdictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas\u201d. Su especificidad permite reconocer en los bald\u00edos, en cuanto tales, un valor espec\u00edfico importante y preponderante para el Estado, que reclama un tratamiento cuidadoso, diferenciado y detallado por parte del legislador, \u00a0en gran medida por el efecto determinador que su manejo tiene sobre el modelo econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta l\u00ednea se ha pronunciado la Corte en diversas ocasiones. As\u00ed, en la sentencia C-595 de 1995, al examinar la constitucionalidad de algunas disposiciones que preve\u00edan limitaciones para la entrega de bald\u00edos68, se destaca como (i) objeto primordial de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos el acceso a la tierra de quien de ella carece y (ii) la existencia de otros mecanismos, diferentes de la entrega de bald\u00edos, para lograrlo. Al respecto, la Corte indic\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa adjudicaci\u00f3n de terrenos de propiedad de la Naci\u00f3n, concretamente de bald\u00edos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, seg\u00fan la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios m\u00ednimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160\/94), como tambi\u00e9n contribuir al mejoramiento de sus recursos econ\u00f3micos y, obviamente, elevar su calidad de vida\u201d. De tal suerte enseguida se agrega que \u201csi bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra \u00fanicamente con la adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, que es una forma de hacerlo, sino tambi\u00e9n con otras pol\u00edticas, como por ejemplo, la concesi\u00f3n de cr\u00e9ditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creaci\u00f3n de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agr\u00edcolas, etc, que tambi\u00e9n buscan esa finalidad\u201d(subrayas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-536 de 1997 la Corte, siguiendo la misma orientaci\u00f3n puesta de presente en la sentencia C-595 de 1995, aludi\u00f3 al alcance general de la competencia de regulaci\u00f3n prevista en el numeral 18 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed: \u201cEn la Constituci\u00f3n de 1991 se mantuvo el sentido prescriptivo del art\u00edculo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el legislador est\u00e1 autorizado para “dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas\u201d.\u00a0En tal virtud, en desarrollo de dicha atribuci\u00f3n le es dado regular lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los bald\u00edos, las limitaciones a su adjudicaci\u00f3n, las restricciones que reclaman su disposici\u00f3n o enajenaci\u00f3n una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a trav\u00e9s de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento econ\u00f3mico, con el fin de lograr los objetivos sociales y econ\u00f3micos a los cuales se hizo alusi\u00f3n anteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, se aprecia con claridad que la funci\u00f3n del legislador prevista en el art\u00edculo 150, numeral 18 de la Constituci\u00f3n, constituye sin duda una competencia propia de las funciones del Estado para materializar los prop\u00f3sitos de igualdad material y el desarrollo econ\u00f3mico a trav\u00e9s de libertades econ\u00f3micas y relaciones de mercado y que en el Estado social de derecho y en el sistema econ\u00f3mico que se protege por la Constituci\u00f3n de inequ\u00edvoco valor trascendental. De manera tal \u00a0que al tratarse de bienes p\u00fablicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas id\u00f3neas y con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima de la legislaci\u00f3n y en contrav\u00eda de los objetivos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, las variables anteriores confirman la necesidad de que sea esta una competencia del legislador, un poder de configuraci\u00f3n normativo que opere en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica pues de nuevo, es la pluralidad de actores, de debates, el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley, la publicidad, en definitiva la herramienta de la democracia procedimental la que favorece el espacio de discusi\u00f3n y de adopci\u00f3n de medidas que mejor aseguren el correcto uso de los recursos del Estado como es el caso de los bald\u00edos, de cara a mejorar las condiciones de vida de los campesinos. \u00a0<\/p>\n
El establecimiento de las pol\u00edticas de \u00a0adjudicaci\u00f3n \u00a0de bald\u00edos no es otra cosa que una clara manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n general de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda (art\u00edculo 334 superior) y es tal vez la pol\u00edtica agraria la que mayor sensibilidad despierta por sus implicaciones sociales. De all\u00ed que la definici\u00f3n de todos los elementos que incidan en la disposici\u00f3n y adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos deba ser materia definida por el legislador en leyes ordinarias espec\u00edficamente dedicadas al sector rural y no dejada al arbitrio del Gobierno de turno, con el riesgo que ello entra\u00f1a para la seguridad jur\u00eddica de los habitantes del campo y la estabilidad macroecon\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, esas tem\u00e1ticas deben ser reguladas en una ley ordinaria y particular, producto de un procedimiento legislativo independiente, con un margen amplio de deliberaci\u00f3n, en tiempos ordinarios, y cuya configuraci\u00f3n corresponda a la competencia amplia otorgada por la Constituci\u00f3n al legislador en el numeral 18 del art\u00edculo 150. Esto es, en el marco de un tr\u00e1mite legislativo no reducido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En definitiva, como se advierte de lo expuesto, el orden constitucional establecido con relaci\u00f3n al campo destaca al campesino como sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional, como personas vulnerables por sus condiciones sociales y econ\u00f3micas. En no pocos aspectos en todo caso, su tratamiento jur\u00eddico constitucional y legal es diverso y no sobre todo ello \u00a0habr\u00e1 de pronunciarse la Corte en esta ocasi\u00f3n. Con todo, esta precisi\u00f3n debe servir para entender el valor que los trabajadores de la tierra poseen en el Estado colombiano y para su discurso constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo ello, el campesino y su relaci\u00f3n con la tierra debe privilegiarse y \u00a0hacer parte de las prioridades de pol\u00edticas econ\u00f3micas de intervenci\u00f3n, en pos tanto de la igualdad material del Estado social de derecho (art. 1\u00baC.P.), como de incorporarlos en los procesos productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las libertades econ\u00f3micas y empresariales. \u00a0<\/p>\n
5. Poder de configuraci\u00f3n legislativa, desarrollo de deberes constitucionales del Estado: juicios de no regresividad y suficiencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado el marco econ\u00f3mico constitucional general y el amplio poder de configuraci\u00f3n legislativa reconocido en todas las materias para el Congreso, la jurisprudencia constitucional ha ido decantando herramientas anal\u00edticas destinadas a verificar el cumplimiento de estos mandatos y competencias, en t\u00e9rminos de respeto a los l\u00edmites constitucionalmente previstos en t\u00e9rminos de no regresividad (5.1.) y tambi\u00e9n, en t\u00e9rminos de suficiencia de la regulaci\u00f3n dispuesta o de los reglas legales con que se procura la realizaci\u00f3n de los mandatos de la Constituci\u00f3n (5.2.). Y, adem\u00e1s, ha determinado las herramientas de an\u00e1lisis para la valoraci\u00f3n que realiza el juez constitucional sobre los desarrollos legislativos de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. El test de progresividad o no regresividad.- \u00a0<\/p>\n
Para establecer si se ha cumplido con el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. si la medida es regresiva,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. si afecta contenidos m\u00ednimos intangibles de los derechos sociales, y \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. si de existir regresividad y afectar contenidos m\u00ednimos, la medida se encuentra justificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1) El primero de estos elementos tiene a su vez una condici\u00f3n habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva. \u00a0<\/p>\n
La regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposici\u00f3n demandada modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el \u201cradio de protecci\u00f3n de un derecho social\u201d, disminuye \u201clos recursos p\u00fablicos invertidos en [su] satisfacci\u00f3n\u201d, \u00a0aumenta \u201cel costo para acceder al derecho\u201d, o en t\u00e9rminos generales, tal disposici\u00f3n \u201cretrocede, por cualquier v\u00eda, el nivel de satisfacci\u00f3n de un derecho social\u201d69. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para precisar si la disposici\u00f3n demandada constituye una medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposici\u00f3n demandada y la norma que se afectar\u00eda con dicho cambio normativo. \u00a0Debe verificarse entonces que ambas normas guarden una suerte de identidad entre s\u00ed, o en otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jur\u00eddica. Esta verificaci\u00f3n se pude adelantar a partir de una comparaci\u00f3n entre los elementos normativos de la disposici\u00f3n posterior (demandada) con los elementos normativos de la disposici\u00f3n anterior (conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y dem\u00e1s elementos que puedan ser relevantes seg\u00fan el caso). Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende \u201cuna comparaci\u00f3n con los est\u00e1ndares de protecci\u00f3n anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye tambi\u00e9n un examen de evoluci\u00f3n cronol\u00f3gica de las garant\u00edas asociadas al derecho correspondiente.\u201d70 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2) Una vez establecido el car\u00e1cter regresivo de la medida i.e. de la disposici\u00f3n demandada, la Corte debe examinar si \u00e9sta no desconoce los contenidos m\u00ednimos intangibles de los derechos sociales. \u00a0No existen reglas generales en los tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen cu\u00e1l es el contenido m\u00ednimo intangible de los derechos sociales. Este an\u00e1lisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garant\u00edas reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del Comit\u00e9 para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el r\u00e9gimen constitucional de cada uno de ellos. As\u00ed, unas ser\u00e1n las reglas aplicables para definir, por ejemplo, el contenido m\u00ednimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social, y unas diferentes en relaci\u00f3n con el derecho a la educaci\u00f3n o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consider\u00f3 que las reformas a las garant\u00edas del derecho al trabajo no desconoc\u00edan los contenidos m\u00ednimos del derecho al trabajo como \u201cel salario m\u00ednimo y \u00a0el principio de favorabilidad en la interpretaci\u00f3n de las normas laborales\u201d o \u201cla prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n laboral o la jornada m\u00e1xima de ocho horas\u201d, tal y como \u00e9stas hab\u00edan sido precisadas en la Constituci\u00f3n y en los tratados internacionales pertinentes71. En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consider\u00f3 que la reforma a los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garant\u00eda de \u201clos derechos adquiridos\u201d entendida como un contenido m\u00ednimo inalterable del derecho a la seguridad social72. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3) Finalmente, el tercer elemento del test es la justificaci\u00f3n de la medida regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva est\u00e1 justificada. Las reglas sobre el tipo de justificaci\u00f3n y la forma en que debe adelantarse el escrutinio var\u00edan de caso a caso. Est\u00e1 ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente podr\u00e1n ser introducidas mediantes leyes formales \u201cpromulgadas con el objeto de preservar el bienestar general\u201d y en la medida \u201cen que no contradigan el prop\u00f3sito y raz\u00f3n\u201d de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San Salvador) o que \u201csea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos\u201d (art. 4 del PIDESC). \u00a0En este sentido, el Comit\u00e9 PIDESC ha indicado que \u201clas medidas de car\u00e1cter \u00a0deliberadamente retroactivo (\u2026) requerir\u00e1n la consideraci\u00f3n m\u00e1s cuidadosa y deber\u00e1n justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto.\u201d73\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificaci\u00f3n que pesa sobre el Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El m\u00e9todo adoptado para determinar la justificaci\u00f3n de las medidas es el del principio de proporcionalidad. En la aplicaci\u00f3n de este m\u00e9todo la Corte ha exigido que el Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue \u201cuna finalidad constitucionalmente imperiosa\u201d, que es \u201cadecuada y necesaria\u201d y que es \u201cestrictamente proporcional en t\u00e9rminos costo beneficio\u201d.74 Tambi\u00e9n ha considerado, como criterio para determinar la justificaci\u00f3n, que la medida regresiva haya sido adoptada \u201cluego de un an\u00e1lisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados\u201d, siempre que est\u00e9 soportada en \u201crazones ciertas, claras, suficientes y contundentes.\u201d75 O tambi\u00e9n que las medidas regresivas \u201cfueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un prop\u00f3sito constitucional de particular importancia\u201d bajo la premisa de que \u201cno es necesario que la restricci\u00f3n promueva todos los derechos [del PIDESC].\u201d76 Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran justificadas cuando en el tr\u00e1mite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no \u201cexisten reportes sobre la existencia de un debate, en el curso del tr\u00e1mite legislativo de [la disposici\u00f3n demandada]\u201d o no \u201cexistan datos precisos sobre la real afectaci\u00f3n [del contenido del derecho en cuesti\u00f3n].\u201d77 \u00a0O debido a que \u201cno se vislumbra que la medida promueva la realizaci\u00f3n de otros derechos fundamentales\u201d y que la misma \u201cno fue acompa\u00f1ada de ninguna justificaci\u00f3n de porqu\u00e9 (sic) una medida menos lesiva no pod\u00eda emplearse para el prop\u00f3sito de descongesti\u00f3n judicial.\u201d78\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta herramienta sin embargo, conduce tambi\u00e9n a considerar las exigencias sobre la configuraci\u00f3n legislativa en cuanto tal, como forma en que se va completando el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de los derechos en general, pero particularmente de los DESC, incluidos los derechos de los trabajadores del campo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. La suficiencia de la regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ejercicio de la competencia general o de las competencias espec\u00edficas se encuentra sometido a diferentes l\u00edmites. As\u00ed, (1) las leyes no pueden desconocer los mandatos o prohibiciones establecidos por la Constituci\u00f3n o por las normas internacionales que, con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, integran el bloque de constitucionalidad y que por ello constituyen par\u00e1metro para evaluar su pertenencia al sistema jur\u00eddico colombiano. Igualmente las leyes no pueden adoptar regulaciones, que por omitir elementos o sujetos que deber\u00edan encontrarse contemplados en ellas, desconocen deberes constitucionales espec\u00edficos. Adicionalmente, (2) las leyes deben alcanzar un m\u00ednimo b\u00e1sico de regulaci\u00f3n que impida que la competencia del Congreso sea objeto de absorci\u00f3n por parte de un \u00f3rgano incompetente. Finalmente, (3) las leyes pueden regular hasta el m\u00e1ximo habilitado por la Constituci\u00f3n. La obligaci\u00f3n de adoptar una regulaci\u00f3n suficiente, como se ha dicho, es un l\u00edmite que proh\u00edbe al Congreso renunciar al ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas y, por esa v\u00eda, transferir su ejercicio a otros \u00f3rganos que ostentan capacidades subsidiarias de regulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este problema plantea en realidad una dificultad relativa al reparto de competencias entre el Congreso de la Rep\u00fablica y otras autoridades cuando aqu\u00e9l la ha ejercido de alguna manera. En este contexto la jurisprudencia constitucional ha destacado que esta obligaci\u00f3n constitucional de regulaci\u00f3n suficiente se proyecta de manera diferente seg\u00fan se trate de una materia amparada por la cl\u00e1usula general de competencia o por un asunto respecto del cual exista una reserva legal dado que, en el segundo de los eventos, la obligaci\u00f3n de regulaci\u00f3n suficiente opera con mayor fuerza79. Adem\u00e1s de ello en los casos de reserva la Corte tambi\u00e9n ha admitido que \u201ces posible distinguir, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas m\u00e1s o menos estrictas, en relaci\u00f3n con la posibilidad de concreci\u00f3n administrativa de los elementos contenidos en la ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo expuesto, la obligaci\u00f3n de regulaci\u00f3n a cargo del Congreso puede imponer cargas diferentes. Cabe enunciar algunos criterios, que pueden derivarse de la jurisprudencia constitucional y que pueden ser relevantes para determinar su cumplimiento por parte del Congreso80. En primer lugar, habr\u00e1 de considerarse si se trata de una materia que haga parte de la cl\u00e1usula general de competencia o si es un asunto propio de una reserva legal. En segundo lugar, deber\u00e1 evaluarse si la regulaci\u00f3n se vincula o no estrechamente con el ejercicio de derechos constitucionales. En tercer lugar, deber\u00e1 considerarse si la disposici\u00f3n examinada adopta o no \u00a0las decisiones pol\u00edticas fundamentales relativas a la materia regulada. En cuarto lugar, deber\u00e1 determinarse si la regulaci\u00f3n examinada deja o no al reglamento \u201cen la posibilidad de erigirse en una fuente aut\u00f3noma de deberes, obligaciones o limitaciones a la actuaci\u00f3n de los asociados\u201d81. Adicionalmente deber\u00e1 establecerse, si la regulaci\u00f3n examinada establece los contenidos m\u00ednimos en funci\u00f3n de la materia de que se trate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo y como caso l\u00edmite, podr\u00eda afirmarse la infracci\u00f3n del deber de regulaci\u00f3n suficiente a cargo del Congreso cuando (1) se trata de una regulaci\u00f3n que se ocupa de un asunto sometido a una reserva legislativa estrechamente vinculada con al ejercicio de derechos constitucionales, (2) las normas examinadas y que ser\u00e1n objeto de reglamentaci\u00f3n no contienen las decisiones pol\u00edticas fundamentales y (3) la regulaci\u00f3n evaluada renuncia a la fijaci\u00f3n de los contenidos b\u00e1sicos permitiendo, por ejemplo, que el reglamento defina \u2013sin par\u00e1metro alguno- determinadas cargas o l\u00edmites a la libertad de las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cada caso entonces deber\u00e1 establecer el int\u00e9rprete si la regulaci\u00f3n legal adoptada resulta suficiente atendiendo, entre otros, a los criterios acabados de mencionar. Cabe advertir, en todo caso, que existen materias como las propias de las leyes marco \u2013 art.150.19- en las que el reparto de competencias de regulaci\u00f3n adquiere una fisonom\u00eda diferente. Otro tanto ocurre con relaci\u00f3n a la competencia de regulaci\u00f3n sobre la Banca Central -art. 150.22-, frente a las que la autonom\u00eda que le reconoce a la misma la Constituci\u00f3n \u2013arts.371 y 372-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo que se trata es de asegurar que la funci\u00f3n se cumpla de modo tal que satisfaga tanto el poder de configuraci\u00f3n a trav\u00e9s de los modelos que se consideren para cada intervenci\u00f3n, para cada reserva de ley, pero que al mismo tiempo en el ejercicio de esa competencia incluya como normas, la totalidad de los elementos de modo suficiente, satisfactorio y lo m\u00e1s garantista posible. Ello, para que se cumpla con el cometido de la Constituci\u00f3n de dejarlo en manos del Legislador. \u00a0As\u00ed, tal como se mencionaba antes, en desarrollo del art\u00edculo 150.18 de la Carta y del marco constitucional, internacional y jurisprudencial sobre garant\u00edas para grupos de vulnerables y sobre protecci\u00f3n de los DESC \u2013particularmente sobre derechos de los la poblaci\u00f3n campesina-, los asuntos relacionados con la adjudicaci\u00f3n y manejo de tierras deben estar contenidos en un cuerpo normativo que haya surgido de una deliberaci\u00f3n amplia e \u00edntegra por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, como manifestaci\u00f3n de su libertad de configuraci\u00f3n normativa y del principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en las consideraciones que anteceden y desde las herramientas de an\u00e1lisis reconocidas, pasa la Corte a resolver los problemas jur\u00eddicos del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La soluci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos del caso \u00a0<\/p>\n
Los problemas jur\u00eddicos planteados giran en torno de tres bienes jur\u00eddicos especialmente protegidos por la Constituci\u00f3n: el acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios, el deber de protecci\u00f3n estatal a la producci\u00f3n agr\u00edcola -seguridad alimentaria- \u00a0y la reserva legal sobre bald\u00edos, de forma que se trata de verificar s\u00ed estos bienes han sido vulnerados por causa de lo dispuesto en los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1540 de 201182. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los efectos de su resoluci\u00f3n, se analizar\u00e1, en primer lugar, el alcance normativo de los art\u00edculos acusados y en qu\u00e9 medida estos han sustituido o modificado la Ley 160 de 1994 (6.1.). \u00a0Con base en la valoraci\u00f3n normativa anterior, se aplicar\u00e1 el test de no regresividad, as\u00ed como el test de suficiencia, seg\u00fan lo impongan las medidas adoptadas por los preceptos demandados adoptados en ejercicio del poder de configuraci\u00f3n legislativa de derechos sociales (6.2.) y de reservas de ley general y espec\u00edficas (6.3.). A partir de lo anterior, se formular\u00e1n las conclusiones pertinentes. \u00a0<\/p>\n
6.1. An\u00e1lisis del alcance o contenido normativo de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014\u201d y modificaciones del r\u00e9gimen anterior\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los preceptos que se aducen violatorios del deber de promoci\u00f3n del acceso progresivo a la propiedad rural, crean reglas de car\u00e1cter sustancial relacionadas con la disposici\u00f3n del derecho de propiedad por parte de los campesinos cuando el origen de tal derecho se deriva directamente de la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos o compras de tierra que realiza el Estado en desarrollo de los distintos mecanismos de reforma agraria con el fin de que dichos predios sean explotados por parte de empresas agr\u00edcolas. En ese orden, las normas reprochadas contienen textos normativos que pueden clasificarse seg\u00fan su alcance de dos maneras: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La autorizaci\u00f3n de enajenaciones -venta o aporte societario- de predios inicialmente adjudicados como bald\u00edos o adquiridos mediante subsidio integral, con consolidaci\u00f3n de propiedades en extensiones superiores a las fijadas para la \u00a0Unidad Agr\u00edcola Familiar, en tanto est\u00e9n vinculadas a proyectos especiales -art 60- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En ese orden, se establece la exoneraci\u00f3n de aprobaci\u00f3n previa de proyectos y enajenaciones, cuando la propiedad consolidada no excede las 10 UAF -par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 61 demandado de la Ley 1450 de 2011-, es decir que, la propiedad consolidada igual o inferior a 10 Unidades Agr\u00edcolas Familiares no requerir\u00e1 la autorizaci\u00f3n previa de la Comisi\u00f3n, la cual s\u00f3lo se requiere cuando exceda esta extensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La autorizaci\u00f3n de entrega de bald\u00edos en Zonas de Desarrollo Empresarial, para uso y aprovechamiento de empresas especiales del sector \u00a0-art 62- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Hacen parte de esta norma, los siguientes elementos sustanciales: \u00a0<\/p>\n
6.1.2.1 El derecho de prelaci\u00f3n en la readquisici\u00f3n de los predios aportados al proyecto por parte del aportante en virtud de adjudicaci\u00f3n o con apoyo en el subsidio integral de tierras, y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1.2.2 La preferencia que debe dar la Comisi\u00f3n a los proyectos que prevean la aportaci\u00f3n de predios y la formaci\u00f3n de alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores, carecen de autonom\u00eda normativa al depender de los supuestos principales. \u00a0<\/p>\n
Las normas restantes, definen la competencia y criterios para el ejercicio de estas facultades y, espec\u00edficamente hacen referencia a la creaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales, sus funciones y composici\u00f3n; los criterios para la autorizaci\u00f3n de las enajenaciones y el uso o aprovechamiento de los bald\u00edos; las preferencias o prelaciones establecidas y el levantamiento de nulidades y restricciones a los beneficiarios de subsidios en los contratos de operaci\u00f3n y funcionamiento o la condici\u00f3n resolutoria -art 61- ; as\u00ed como las modalidades enunciativas de contratos de bald\u00edos no traslaticios del dominio; lo referente a las condiciones de autorizaci\u00f3n de los mismos y la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n -art 62-. \u00c9stas, aunque disposiciones complementarias a los mandatos principales descritos en el p\u00e1rrafo anterior, ser\u00e1n analizadas de manera puntual, s\u00f3lo en la medida en que los argumentos se\u00f1alados para las primeras, resulten insuficientes para determinar su exequibilidad o inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, por raz\u00f3n de los cargos formulados, en particular el relativo a la violaci\u00f3n del principio de no regresividad, los anteriores contenidos deben ser analizados no s\u00f3lo de cara a los preceptos constitucionales que se estiman vulnerados, sino adem\u00e1s en relaci\u00f3n con las normas legales que est\u00e1n sustituyendo, adicionando y modificando. Para tales efectos, en un cuadro comparativo, se presentar\u00e1n los preceptos demandados, confrontados con las disposiciones de la Ley 160 de 1994 que contienen las normas objeto de modificaci\u00f3n. Esto permite al mismo tiempo reconocer el alcance de los art\u00edculos objeto de control, frente a los reformados, para establecer el resultado de esta evoluci\u00f3n cronol\u00f3gica normativa de los derechos sociales y las garant\u00edas institucionales en juego. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 1450 DE 2011 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO I. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
OBJETO DE LA LEY \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. Inspirada en el precepto constitucional seg\u00fan el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios p\u00fablicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la poblaci\u00f3n campesina, esta Ley tiene por objeto:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primero. Promover y consolidar la paz, a trav\u00e9s de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la poblaci\u00f3n campesina.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentraci\u00f3n de la propiedad r\u00fastica o su fraccionamiento antiecon\u00f3mico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 a\u00f1os que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades ind\u00edgenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisici\u00f3n de tierras promovidos por ellos mismos, a trav\u00e9s de cr\u00e9dito y subsidio directo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la poblaci\u00f3n campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Quinto. Fomentar la adecuada explotaci\u00f3n y la utilizaci\u00f3n social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotaci\u00f3n silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribuci\u00f3n ordenada y su racional utilizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sexto. Acrecer el volumen global de la producci\u00f3n agr\u00edcola, ganadera, forestal y acu\u00edcola, en armon\u00eda con el desarrollo de los otros sectores econ\u00f3micos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercializaci\u00f3n de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicaci\u00f3n y caracter\u00edsticas.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
S\u00e9ptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento econ\u00f3mico, social y cultural de la poblaci\u00f3n rural y estimular la participaci\u00f3n de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Octavo. Garantizar a la mujer campesina e ind\u00edgena las condiciones y oportunidades de participaci\u00f3n equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertaci\u00f3n necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculaci\u00f3n al desarrollo de la econom\u00eda campesina.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Noveno. Regular la ocupaci\u00f3n y aprovechamiento de las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n, dando preferencia en su adjudicaci\u00f3n a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la peque\u00f1a propiedad rural, con sujeci\u00f3n a las pol\u00edticas de conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se se\u00f1alen.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Los fines que este art\u00edculo enumera servir\u00e1n de gu\u00eda para la reglamentaci\u00f3n, interpretaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de la presente Ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las disposiciones de esta Ley, y en general las normas que se dicten en materia agraria, tendr\u00e1n efecto general inmediato de conformidad con lo establecido en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
DEL SUBSIDIO, EL CR\u00c9DITO Y LOS BENEFICIARIOS\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 22. <Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 26 de la Ley 812 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El otorgamiento del subsidio integral se har\u00e1 efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad t\u00e9cnica, econ\u00f3mica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que ser\u00e1n evaluadas y certificadas por el Incora o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para garantizar el destino y la eficiencia de la inversi\u00f3n p\u00fablica, los beneficiarios del subsidio deber\u00e1n suscribir un contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades, durante un per\u00edodo no inferior al definido en el proyecto productivo y en ning\u00fan caso menor a cinco (5) a\u00f1os. El incumplimiento del contrato generar\u00e1 el retiro inmediato del subsidio y la p\u00e9rdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El monto del subsidio integral para comprar tierra podr\u00e1 ser del ciento por ciento del valor del predio. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 24. Ser\u00e1n elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradici\u00f3n en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Dentro de los criterios de selecci\u00f3n que establezca la Junta Directiva deber\u00e1 darse atenci\u00f3n preferencial a la situaci\u00f3n en que se hallan las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se encuentren en estado de desprotecci\u00f3n social y econ\u00f3mica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Junta Directiva establecer\u00e1 los criterios de selecci\u00f3n, las prioridades y los requisitos que deben cumplir los campesinos y se\u00f1alar\u00e1 la forma en que debe otorgarse el subsidio para la adquisici\u00f3n de inmuebles rurales.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los t\u00edtulos de propiedad de los predios adquiridos mediante el subsidio deber\u00e1n hacerse conjuntamente a nombre de los c\u00f3nyuges o compa\u00f1eros permanentes cuando a ello hubiere lugar.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 25. Los beneficiarios de los programas de reforma agraria deber\u00e1n restituir al INCORA el subsidio, reajustado a su valor presente, en los casos en que enajene o arriende el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) a\u00f1os siguientes a su otorgamiento sin la autorizaci\u00f3n expresa e indelegable de la Junta Directiva del INCORA, o si se estableciere que el predio no est\u00e1 siendo explotado adecuadamente por el campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que incurri\u00f3 en falsedades para acreditar los requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La autorizaci\u00f3n para la enajenaci\u00f3n solo podr\u00e1 comprender a quienes tengan la condici\u00f3n de sujetos de reforma agraria y en ning\u00fan caso se permitir\u00e1 el arrendamiento de la unidad agr\u00edcola familiar.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En las escrituras de adquisici\u00f3n de predios subsidiados por parte del Estado se anotar\u00e1 esta circunstancia, as\u00ed como la obligaci\u00f3n del propietario de adelantar directamente su explotaci\u00f3n, y deber\u00e1 establecerse una condici\u00f3n resolutoria del subsidio en favor del INCORA por el t\u00e9rmino de 12 a\u00f1os, cuando ocurran los eventos previstos en el inciso anterior. La Junta Directiva reglamentar\u00e1 lo relativo a la recuperaci\u00f3n de la cuant\u00eda entregada a t\u00edtulo de subsidio bajo condici\u00f3n resolutoria.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Quien transfiera la propiedad, posesi\u00f3n o tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio, no podr\u00e1 ser nuevamente beneficiario de los programas de Reforma Agraria. El nuevo adquirente o cesionario ser\u00e1 considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habr\u00e1 reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El subsidio de tierras previsto en este Cap\u00edtulo no es incompatible con otra clase de subsidios que en favor de los campesinos de escasos recursos se establezcan.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Los Notarios y Registradores de Instrumentos P\u00fablicos, so pena de incurrir en causal de mala conducta sancionable con la destituci\u00f3n, se abstendr\u00e1n de otorgar e inscribir escrituras p\u00fablicas que contengan la transmisi\u00f3n del dominio o la posesi\u00f3n de predios adquiridos con subsidio en las que no se protocolice la autorizaci\u00f3n expresa y escrita del INCORA para llevar a cabo la enajenaci\u00f3n, dentro del t\u00e9rmino previsto en este art\u00edculo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren en contravenci\u00f3n a lo aqu\u00ed dispuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO XII.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
BALD\u00cdOS NACIONALES\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 72. No se podr\u00e1n efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en el territorio nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulaci\u00f3n el peticionario deber\u00e1 manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1n absolutamente nulas las adjudicaciones que se efect\u00faen con violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n establecida en este art\u00edculo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de nulidad contra las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos podr\u00e1 intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a su ejecutoria o desde su publicaci\u00f3n en el “Diario Oficial”, seg\u00fan el caso.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La procedencia de esta acci\u00f3n se har\u00e1 constar en todas las resoluciones de titulaci\u00f3n de bald\u00edos que expida el INCORA.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podr\u00e1 revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con violaci\u00f3n a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre bald\u00edos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso no se exigir\u00e1 el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo dem\u00e1s, el procedimiento de revocaci\u00f3n se surtir\u00e1 con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la aplicaci\u00f3n de las prohibiciones previstas en el presente art\u00edculo, se tendr\u00e1n en cuenta, adem\u00e1s, las adjudicaciones de terrenos bald\u00edos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitaci\u00f3n de edad.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna persona podr\u00e1 adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos, si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n se\u00f1alados por la Junta Directiva para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo municipio o regi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ser\u00e1n nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier \u00edndole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como bald\u00edos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien siendo adjudicatario de tierras bald\u00edas las hubiere enajenado, no podr\u00e1 obtener una nueva adjudicaci\u00f3n antes de transcurridos quince (15) a\u00f1os desde la fecha de la titulaci\u00f3n anterior.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los terrenos bald\u00edos adjudicados no podr\u00e1n fraccionarse en extensi\u00f3n inferior a la se\u00f1alada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos se abstendr\u00e1n de registrar actos o contratos de tradici\u00f3n de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de bald\u00edos nacionales, en los que no se protocolice la autorizaci\u00f3n del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con bald\u00edos y la reversi\u00f3n al dominio de la Naci\u00f3n se har\u00e1n sin perjuicio de los derechos de terceros.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las prohibiciones y limitaciones se\u00f1aladas en los incisos anteriores, deber\u00e1n consignarse en los t\u00edtulos de adjudicaci\u00f3n que se expidan. (Subraya fuera de texto)\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO XIII.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
COLONIZACIONES, ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y DESARROLLO EMPRESARIAL\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 83. Las sociedades de cualquier \u00edndole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los t\u00e9rminos del inciso 2o. del art\u00edculo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotaci\u00f3n de cultivos agr\u00edcolas o a la ganader\u00eda, podr\u00e1n solicitar la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el art\u00edculo anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 66 de la presente Ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal adjudicaci\u00f3n s\u00f3lo ser\u00e1 procedente cuando la explotaci\u00f3n del bald\u00edo se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensi\u00f3n solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) a\u00f1os siguientes a la fecha del contrato respectivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotaci\u00f3n una extensi\u00f3n adicional a la inicialmente adjudicada, podr\u00e1 permitirse por una sola vez la elaboraci\u00f3n de un nuevo contrato de explotaci\u00f3n en favor de la sociedad, hasta por una extensi\u00f3n igual, por un t\u00e9rmino de dos (2) a\u00f1os, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contra\u00eddas, se autorizar\u00e1 la venta del terreno bald\u00edo conforme al precio que se\u00f1ale la Junta Directiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dar\u00e1 lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 66 se\u00f1ala que el r\u00e9gimen general de titulaci\u00f3n de tierras bald\u00edas se efectuar\u00e1 a trav\u00e9s de la medida UAF, cuyas dimensiones distintas ser\u00e1n determinadas por la Administraci\u00f3n, con base en m\u00faltiples criterios objetivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[y a los efectos de la concordancia de Cap\u00edtulo XII sobre Bald\u00edos Nacionales] \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 66. A partir de la vigencia de esta Ley y como regla general, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras bald\u00edas se titular\u00e1n en Unidades Agr\u00edcolas Familiares, seg\u00fan el concepto definido en el Cap\u00edtulo IX de este estatuto. El INCORA se\u00f1alar\u00e1 para cada caso, regi\u00f3n o municipio, las extensiones m\u00e1ximas y m\u00ednimas adjudicables de las empresas b\u00e1sicas de producci\u00f3n y declarar\u00e1, en caso de exceso del \u00e1rea permitida, que hay indebida ocupaci\u00f3n de las tierras de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El INCORA cobrar\u00e1 el valor del \u00e1rea que exceda el tama\u00f1o de la Unidad Agr\u00edcola Familiar establecida para las tierras bald\u00edas en la regi\u00f3n o municipio, mediante el procedimiento de aval\u00fao se\u00f1alado para la adquisici\u00f3n de tierras.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones m\u00e1ximas y m\u00ednimas adjudicables, el Instituto deber\u00e1 tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrol\u00f3gicas, fisiogr\u00e1ficas, disponibilidad de aguas, cercan\u00eda a poblados de m\u00e1s de 3.000 habitantes y v\u00edas de comunicaci\u00f3n de las zonas correspondientes. Tambi\u00e9n se considerar\u00e1n la composici\u00f3n y concentraci\u00f3n de la propiedad territorial, los \u00edndices de producci\u00f3n y productividad, la aptitud y las caracter\u00edsticas del desarrollo sostenible de la regi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
T\u00cdTULO III. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO II. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3AGROPECUARIA Y DESARROLLO RURAL.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adici\u00f3nese la Ley 160 de 1994 con el siguiente art\u00edculo: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podr\u00e1n autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jur\u00eddica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como bald\u00edos o adquiridas a trav\u00e9s de subsidio integral de tierras, a\u00fan cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud est\u00e9n vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 61. COMISI\u00d3N DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adici\u00f3nese la Ley 160 de 1994 con el siguiente art\u00edculo: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 72B. Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Cr\u00e9ase la Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n estar\u00e1 integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gesti\u00f3n P\u00fablica y Privada de la Presidencia de la Rep\u00fablica. El Gerente del INCODER ejercer\u00e1 la Secretar\u00eda T\u00e9cnica. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta los criterios para la aprobaci\u00f3n de los proyectos y para la autorizaci\u00f3n de los actos y contratos sometidos a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, incluyendo la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, su aporte a la innovaci\u00f3n, la transferencia tecnol\u00f3gica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentaci\u00f3n respectiva ser\u00e1 expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobaci\u00f3n de la presente ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Al considerar los proyectos, la Comisi\u00f3n dar\u00e1 preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las solicitudes que se presenten a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, deber\u00e1n incluir la descripci\u00f3n del proyecto que se desarrollar\u00e1 en el predio consolidado, con la identificaci\u00f3n precisa de los predios para los cuales se solicita la autorizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En caso de terminaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y\/o beneficiarios del subsidio tendr\u00e1n la primera opci\u00f3n para recuperar la propiedad del predio aportado. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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PAR\u00c1GRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerir\u00e1n autorizaci\u00f3n ni aprobaci\u00f3n por parte de la comisi\u00f3n, pero esta ser\u00e1 informada sobre el proyecto a realizar con su descripci\u00f3n y sobre las transacciones, con la identificaci\u00f3n precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuar\u00e1n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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PAR\u00c1GRAFO 2o. El t\u00e9rmino m\u00ednimo del contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento de que trata el art\u00edculo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condici\u00f3n resolutoria de que trata el art\u00edculo 25 de la misma ley, no ser\u00e1n aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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(\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 62o. Modif\u00edquese el art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 83. Las sociedades de cualquier \u00edndole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podr\u00e1n solicitar autorizaci\u00f3n para el uso y aprovechamiento de terrenos bald\u00edos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el art\u00edculo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tal autorizaci\u00f3n se har\u00e1 efectiva previa presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto a desarrollar en los terrenos bald\u00edos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dar\u00e1 lugar a la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autorizaci\u00f3n para el aprovechamiento de los terrenos bald\u00edos se efectuar\u00e1 a trav\u00e9s de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesi\u00f3n u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expedir\u00e1 el Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se trata en efecto de dos leyes de distinta textura y significado, aunque ambas ordinarias. La primera, la Ley 160 de 1994, ordinaria y sectorial, que crea \u201cel Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (\u2026) establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras\u201d y reforma el INCORA. En este orden como se aprecia en su art. 1\u00ba, est\u00e1 fue concebida sustancialmente para desarrollar el art\u00edculo 64 superior, as\u00ed como el tratamiento de bald\u00edos, en acatamiento de lo dispuesto en la reserva legal contenida en el art\u00edculo 150, numeral 18 de la Carta. La otra, la Ley 1450 de 2011, tambi\u00e9n ordinaria, por \u201cla cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014\u201d, es decir, la ley que en aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, y la Ley Org\u00e1nica 152 de 1994, establece la herramienta de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica de mayor envergadura en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 160 de 1994 tiene como prop\u00f3sito crear un sistema normativo e institucional para cumplir con los mandatos constitucionales destinados a proteger la poblaci\u00f3n campesina, tanto en lo que se refiere al acceso a la propiedad de la tierra, como a los dem\u00e1s derechos y bienes jur\u00eddicos que mejoren sus condiciones de vida, su capacidad productiva y su patrimonio (art. 1\u00ba). Por tal raz\u00f3n, los campesinos de escasos recursos aparecen como \u00a0beneficiarios directos y principales de la Reforma Agraria y en ese marco de car\u00e1cter subjetivo se estructuran medidas espec\u00edficas dispuestas para asegurar a estos la propiedad (art. 24). De all\u00ed que la ley desarrolle quienes pueden ser adjudicatarios de bald\u00edos (arts. 69-72), el r\u00e9gimen de subsidios y sus beneficiarios (cap\u00edtulo IV), la pol\u00edtica de Estado dirigida a buscar y negociar \u00a0tierras aptas para la reforma agraria (cap\u00edtulos VI y VII) y, la definici\u00f3n de \u00a0aspectos dirigidos a evitar la concentraci\u00f3n de la tierra o su uso improductivo a trav\u00e9s de la regulaci\u00f3n de las unidades agr\u00edcolas familiares y el sistema de parcelaciones (cap\u00edtulo IX) y finalmente se adoptan medidas de apoyo a la actividad empresarial campesina (art. 40).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, uno de los principales mecanismos previstos por el legislador para facilitar el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores campesinos, se encuentra en la figura del subsidio con la cual el Estado paga al solicitante un porcentaje del valor del terreno en el porcentaje fijado por el art\u00edculo 20 de la Ley 160 de 199483. Para otorgar este subsidio, a m\u00e1s de otras exigencias, se impon\u00eda una importante restricci\u00f3n que pesaba sobre la libre disposici\u00f3n del terreno, en la medida en que como lo establec\u00eda el art\u00edculo 25 de la Ley 160 de 1994, se prohib\u00eda dentro de los doce (12) a\u00f1os siguientes al otorgamiento del subsidio la venta del predio, salvo que contara con la autorizaci\u00f3n expresa e indelegable del Incora despu\u00e9s Incoder84 y que adem\u00e1s el comprador tuviese tambi\u00e9n la condici\u00f3n de sujeto de reforma agraria. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se establec\u00eda como garant\u00eda adicional para que la anterior prohibici\u00f3n se acatara que quien \u201ctransfiera la propiedad, posesi\u00f3n o tenencia de la parcela adquirida mediante subsidio\u201d, no podr\u00eda \u201cser nuevamente beneficiario de los programas de Reforma Agraria\u201d. Y adem\u00e1s el nuevo adquirente o cesionario ser\u00eda considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habr\u00e1 reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio\u201d. Ello junto con las restantes previsiones de ese precepto, incluida la nulidad absoluta \u201cde los actos o contratos que se celebren en contravenci\u00f3n a lo aqu\u00ed dispuesto\u201d85.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas anteriores constitu\u00edan sin duda una restricci\u00f3n a la libertad de disposici\u00f3n del propietario sobre el bien adquirido con subsidio frente a los atributos predicables del derecho de propiedad en el r\u00e9gimen com\u00fan. Sin embargo, bajo el contexto de una Reforma Agraria que pretend\u00eda asegurar \u00a0el acceso a la tierra a los trabajadores del campo, as\u00ed como a su distribuci\u00f3n equitativa, tales l\u00edmites operaban como garant\u00eda 1) a la propiedad rural para campesinos de escasos recursos, 2) a la no concentraci\u00f3n de la tierra, y 3) como \u00a0modo de asegurar que los esfuerzos del Estado por conseguir tierra para la poblaci\u00f3n campesina y asegurar toda una infraestructura de apoyo tecnol\u00f3gico y financiero no terminar\u00e1 en fracaso o en manos de actores econ\u00f3micos con capacidad de proveerse sus propias tierras y por tanto no llamados a ser destinatarios especialmente protegidos de la mencionada reforma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en los preceptos de la Ley 160 de 1994 tambi\u00e9n se contempl\u00f3 como mecanismo para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo, \u00a0la adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas que pertenecen al Estado y que son parte de su patrimonio, as\u00ed como la disponibilidad de recursos para alcanzar los objetivos y finalidades constitucionales de igualdad material, crecimiento y desarrollo sostenible. En efecto, el r\u00e9gimen general de adjudicaci\u00f3n operado por el INCODER y regulado por los art\u00edculos 65 a 78 de esta Ley, se concibe en torno del campesino ocupante \u2013de escasos recursos- y dentro de los l\u00edmites de las Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAF). S\u00f3lo como excepci\u00f3n operan figuras como las reservas a favor de las entidades p\u00fablicas para realizar actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo empresarial que se sustraen del r\u00e9gimen general de adjudicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues dentro de este r\u00e9gimen destinado a campesinos sujetos de la reforma agraria, se estableci\u00f3 en el art\u00edculo 72 la restricci\u00f3n de que ninguna persona pod\u00eda \u201cadquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos, si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n se\u00f1alados por la Junta Directiva para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo municipio o regi\u00f3n\u201d. Es decir, que aunque las tierras adjudicadas pod\u00edan ser vendidas por el campesino beneficiario en cualquier tiempo86, los contratos y actos que se celebrasen en contrav\u00eda de este mandato prohibici\u00f3n, \u00a0consolidando la propiedad sobre terrenos en superficies que excedieran a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar, ser\u00edan nulos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta restricci\u00f3n, por dem\u00e1s, se estim\u00f3 conforme a la Constituci\u00f3n en sentencia C-536 de 1997, como quiera que constitu\u00eda una garant\u00eda para que la medida alcanzara sus prop\u00f3sitos constitucionales y adicionalmente permitiera al Estado contar con tierras suficientes para los efectos redistributivos de la propiedad87, \u00a0dicho de otro modo, con tal medida se garantiza la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados, piezas con las cuales se articula el mandato de igualdad material, de apuesta por el crecimiento y desarrollo sostenible desde la protecci\u00f3n de derechos y libertades econ\u00f3micas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir que tales restricciones se vinculaban a varias finalidades pretendidas por el Estado: La prohibici\u00f3n de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la Unidad Agr\u00edcola Familiar ten\u00eda como objetivo hacer m\u00e1s democr\u00e1tico el acceso a la tierra a trav\u00e9s de un mecanismo jur\u00eddico que preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre \u00e9stos, con lo cual se asegurar\u00edan los fines de la reforma agraria y se reducir\u00edan los riesgos de concentraci\u00f3n de la propiedad rural, siempre que tal propiedad estuviese acompa\u00f1ada t\u00e9cnica y financieramente para asegurar su productividad. En tal sentido, las restricciones jur\u00eddicas a la enajenaci\u00f3n y los efectos que se atribuyen al incumplimiento de los contratos de operaci\u00f3n y funcionamiento as\u00ed como la fijaci\u00f3n de una condici\u00f3n resolutoria por la enajenaci\u00f3n anticipada del predio rural, pretend\u00edan la promoci\u00f3n del desarrollo de proyectos productivos sostenibles as\u00ed como el control a la destinaci\u00f3n de los recursos invertidos por el Estado en una pol\u00edtica de redistribuci\u00f3n de la propiedad rural, a fin de que estos recursos no terminaran beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada en la Ley 160 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Por su parte los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 forman parte de un nutrido conjunto de disposiciones que se incorporan en el Plan Nacional de Desarrollo del actual per\u00edodo presidencial, para regular asuntos agrarios relativos a la disposici\u00f3n de bald\u00edos. En efecto, aparece este conjunto de normas en el t\u00edtulo III de la Ley 1450 de 2011 relativo a los \u201cMecanismos para la ejecuci\u00f3n del plan\u201d, Cap\u00edtulo II sobre \u201cCrecimiento sostenible y competitividad\u201d en el cual se ubica el numeral \u201c2.3. Agropecuaria y Desarrollo Rural\u201d. En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se fij\u00f3 la necesidad de examinar las restricciones vigentes en materia de Unidad Agr\u00edcola Familiar, y al efecto se advirti\u00f3: \u201cEn cuanto al uso productivo de la tierra, ser\u00e1 necesario alinear los instrumentos sectoriales con los objetivos de competitividad, con el fin de que el Estado promueva el uso eficiente de la tierra, para lograr as\u00ed la expansi\u00f3n de la producci\u00f3n y cuando sea necesario, la reconversi\u00f3n en equilibrio con el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollar\u00e1n mecanismos que faciliten la inversi\u00f3n privada en proyectos agroindustriales, complementados con esquemas de negocios inclusivos que \u2018(\u2026) incorporen las tierras \u2018(\u2026) de los peque\u00f1os productores a proyectos sostenibles (\u2026)\u201d(subrayado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Y en l\u00ednea con lo anterior, dispone esta misma Ley que: \u201cDentro de estos objetivos, es importante tambi\u00e9n considerar que, en un contexto de creciente inserci\u00f3n en la econom\u00eda mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la producci\u00f3n agropecuaria tambi\u00e9n requiere aumentar las escalas de la producci\u00f3n bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la producci\u00f3n, transformaci\u00f3n y comercializaci\u00f3n. Adicionalmente, es necesario involucrar a los peque\u00f1os productores en esquemas asociativos y de econom\u00eda solidaria\u2019 \u2018(\u2026) que faciliten su incorporaci\u00f3n en procesos de empresarizaci\u00f3n y articulaci\u00f3n con inversionistas privados (negocios inclusivos), que mejoren su productividad y capacidad de negociaci\u00f3n, y de esta manera faciliten su inserci\u00f3n en los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es fundamental que el sector productivo colombiano sea m\u00e1s din\u00e1mico para que pueda aprovechar estas oportunidades.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con todo y la innegable importancia estrat\u00e9gica que estos proyectos representan para el pa\u00eds y, que por supuesto deben impulsarse, pues la Corte Constitucional no puede negar su importancia y vigencia, lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal como aparecen planteados, una afectaci\u00f3n sustancial de las l\u00edneas ordenadoras de la reforma agraria que se dise\u00f1\u00f3 mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al n\u00facleo duro de la protecci\u00f3n del campesino en relaci\u00f3n con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado, sin que la Ley acusada cree de manera paralela mecanismos de derecho que compensen o sustituyan la afectaci\u00f3n cierta del derecho a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y es que la eliminaci\u00f3n de las restricciones estudiadas por la norma demandada, no se acompa\u00f1a de manera alterna de una forma de protecci\u00f3n espec\u00edfica a la poblaci\u00f3n campesina que enajena por venta o aporte su derecho a la tierra, en el cual el Estado invirti\u00f3 esfuerzo y recursos y, no s\u00f3lo eso sino que el Estado olvida motivar de manera suficiente las razones por las cuales resulta m\u00e1s importante al pa\u00eds priorizar el aumento de escales de producci\u00f3n rural sobre el esquema de acceso a la propiedad rural por el sistema de UAF a peque\u00f1os propietarios rurales. Es as\u00ed como con las reformas introducidas, los campesinos adjudicatarios pasan a segundo plano para priorizar a las personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras con capacidad jur\u00eddica y \u00a0 econ\u00f3mica para formular proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, a partir de una exposici\u00f3n de motivos casi inexistente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por virtud de esta nueva norma el campesino propietario de un bien bald\u00edo adjudicado o adquirido con subsidio integral, puede solicitar a una Comisi\u00f3n creada y reglada en el art\u00edculo 61 de la ley juzgada, la autorizaci\u00f3n para transferir la propiedad o entregarla como aporte a un proyecto agr\u00edcola o forestal, eliminando la limitaci\u00f3n en la extensi\u00f3n que puede ser adquirida para las tierras adjudicadas, as\u00ed como el l\u00edmite en el tiempo para el caso de las obtenidas con subsidio. El fundamento de la solicitud y por tanto de la sustituci\u00f3n de reglas, se encuentra en el objetivo de adelantar proyectos especiales agropecuarios o forestales PEAF. En este caso, seg\u00fan se precisa en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, no ser\u00e1n aplicables ni el \u201ct\u00e9rmino m\u00ednimo del contrato de operaci\u00f3n y funcionamiento de que trata el art\u00edculo 22 \u00a0de la Ley 160 de 1994\u201d, esto es de cinco (5) a\u00f1os, ni \u201cla condici\u00f3n resolutoria de que trata el art\u00edculo 25 de la misma ley\u201d, es decir \u00a0la que resultaba de enajenar el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) a\u00f1os siguientes a su otorgamiento. Pero en este caso no porque as\u00ed lo autorice el Consejo Directivo del Incoder para transferirla a favor de otro sujeto de reforma agraria, sino porque as\u00ed lo justifican los \u201cProyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal\u201d. \u00a0<\/p>\n
La valoraci\u00f3n de que la solicitud de adquisici\u00f3n de la\/las UAF o predios adquiridos con subsidio para efectos de los PEAF, la debe efectuar una Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, cuando se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, quien deber\u00e1 hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. Las solicitudes que se presenten a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, deber\u00e1n incluir la descripci\u00f3n del proyecto que se desarrollar\u00e1 en el predio consolidado, con la identificaci\u00f3n precisa de los inmuebles frente a los cuales se solicita la autorizaci\u00f3n. Al considerar los proyectos, la Comisi\u00f3n dar\u00e1 preferencia a las solicitudes que incluyan aporte de predios y aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores. Esta c\u00f3pula disyuntiva bien puede implicar que los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que pretendan realizarse en bienes adjudicados como bald\u00edos o que fueron adquiridos mediante el subsidio integral de tierras podr\u00e1n ser adjudicados s\u00f3lo a asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre a favor de los empresarios la condici\u00f3n de beneficiario de los programas de reforma agraria del art\u00edculo 22 de la Ley 160 de 1994, que s\u00f3lo ten\u00eda por tales a los peque\u00f1os productores rurales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, no se define el tipo de alianza y sus caracter\u00edsticas; no se establece ning\u00fan criterio de preferencia y, en particular, no se adopta ninguna acci\u00f3n positiva a favor del campesino que enajena su predio a t\u00edtulo de venta y\/o aporte en orden a mantener la igualdad material. Apenas se dispone que en caso de terminaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n anticipada de cualquier proyecto que \u00a0implique el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios de bald\u00edos y\/o beneficiarios del subsidio tienen la primera opci\u00f3n para recuperar la propiedad del predio aportado. \u00a0<\/p>\n
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendr\u00e1 en cuenta los criterios para la aprobaci\u00f3n de los proyectos y para la autorizaci\u00f3n de los actos y contratos sometidos a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, incluyendo la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, su aporte a la innovaci\u00f3n, la transferencia tecnol\u00f3gica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentaci\u00f3n respectiva ser\u00e1 expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobaci\u00f3n de la ley materia de an\u00e1lisis constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se nota, se crea una modalidad especialmente liberalizada frente al r\u00e9gimen anterior. Es la del par\u00e1grafo 1\u00ba del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, \u00a0que incorpora el art\u00edculo 72B a la Ley 160 de 1994. El caso es aquel en que \u201cla superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF\u201d, pues si es inferior \u201clos proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerir\u00e1n autorizaci\u00f3n ni aprobaci\u00f3n por parte de la comisi\u00f3n\u201d. S\u00f3lo esta \u00faltima deber\u00e1 ser \u201cinformada\u201d sobre tres puntos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. el proyecto a realizar con su descripci\u00f3n,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. las transacciones, y\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. la \u201cidentificaci\u00f3n precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuar\u00e1n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente se encuentra lo ordenado por el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 de 2011, frente al precepto reformado, el art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994. Este \u00faltimo, recog\u00eda una figura que incluso tambi\u00e9n hab\u00eda prevista por la Ley 135 de 196188. \u00a0Como precepto del Cap\u00edtulo XIII sobre \u201cColonizaciones, zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial\u201d, por virtud de \u00e9sta se incorporaban las empresas o sociedades como sujetos de adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos, mediante su explotaci\u00f3n, previa la suscripci\u00f3n de un contrato con obligaciones espec\u00edficas y consecuencias jur\u00eddicas frente al incumplimiento. \u00c9stas eran: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. empresas especializadas del sector agropecuario \u00a0o\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. que se dedicaran a la explotaci\u00f3n de cultivos agr\u00edcolas o a la ganader\u00eda, \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. quienes pod\u00edan \u201csolicitar la adjudicaci\u00f3n de terrenos bald\u00edos en las Zonas de Desarrollo Empresarial\u201d, \u00a0esto es, las que a\u00fan son delimitadas por el Incoder, seg\u00fan estudios, con regulaci\u00f3n propia y objetivos espec\u00edficos89; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. Estas zonas adem\u00e1s tendr\u00edan la extensi\u00f3n que \u201cal efecto\u201d determinar\u00e1 la Junta Directiva del Incora (Incoder), seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 66 de la Ley 16090. De tal suerte que, para \u201cexpedir las reglamentaciones sobre las extensiones m\u00e1ximas y m\u00ednimas adjudicables\u201d91, \u201cel Instituto [ahora el Incoder] deber\u00e1 tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrol\u00f3gicas, fisiogr\u00e1ficas, disponibilidad de aguas, cercan\u00eda a poblados de m\u00e1s de 3.000 habitantes y v\u00edas de comunicaci\u00f3n de las zonas correspondientes. Tambi\u00e9n se considerar\u00e1n la composici\u00f3n y concentraci\u00f3n de la propiedad territorial, los \u00edndices de producci\u00f3n y productividad, la aptitud y las caracter\u00edsticas del desarrollo sostenible de la regi\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. La adjudicaci\u00f3n a favor de las empresas, para el caso de las zonas de desarrollo empresarial, s\u00f3lo era procedente, cuando la explotaci\u00f3n del bald\u00edo se hubiere \u201cllevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad\u201d se compromet\u00eda\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. \u201ca explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensi\u00f3n solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida\u201d,\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. \u201cdentro de los cinco (5) a\u00f1os siguientes a la fecha del contrato respectivo\u201d y\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. en caso de que la sociedad adjudicataria requiriera para su explotaci\u00f3n \u201cuna extensi\u00f3n adicional a la inicialmente adjudicada\u201d, pod\u00eda permitirse por una sola vez la elaboraci\u00f3n de un nuevo contrato de explotaci\u00f3n en favor de la sociedad. Lo anterior, s\u00f3lo hasta por una extensi\u00f3n igual, \u00a0por un t\u00e9rmino de dos (2) a\u00f1os m\u00e1s al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contra\u00eddas, se autorizar\u00eda la venta del terreno bald\u00edo conforme al precio se\u00f1alado por la Junta Directiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta figura, en suma, disciplinaba la forma en que las empresas, en determinadas zonas sustra\u00eddas del r\u00e9gimen de adjudicaci\u00f3n com\u00fan a campesinos como sujetos de especial protecci\u00f3n agraria, permit\u00eda la adjudicaci\u00f3n, siempre y cuando existiere previamente contrato, por un t\u00e9rmino reducido y sometida a un conjunto de par\u00e1metros respecto de la extensi\u00f3n y criterios de selecci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 de 2011, contempla las siguientes reglas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Es posible que sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal se les asigne tierras bald\u00edas;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Estas empresas deben solicitar autorizaci\u00f3n para usar y aprovechar terrenos bald\u00edos en aquellas zonas calificadas como de desarrollo empresarial;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. la autorizaci\u00f3n para el uso y aprovechamiento all\u00ed previsto se ajustar\u00e1 a las extensiones y \u00a0condiciones que precise el Consejo Directivo del INCODER con sujeci\u00f3n, a su vez, a la reglamentaci\u00f3n adoptada por el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. La autorizaci\u00f3n que se imparta se encuentra condicionada a) a la presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto que ser\u00e1 desarrollado en los terrenos bald\u00edos, y b) a la celebraci\u00f3n de un contrato con el INCODER cuyo incumplimiento implicar\u00e1 la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n otorgada para el uso y aprovechamiento de los terrenos bald\u00edos.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. Los contratos a los que se condiciona el uso y la explotaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos ser\u00e1n \u201ccontratos de leasing, contratos de arrendamiento a largo plazo, contratos de concesi\u00f3n y otros contratos que no impliquen la transferencia de la propiedad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. En todo caso, la instrumentaci\u00f3n contractual prevista se llevar\u00e1 a cabo de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, que nuevamente se afectan elementos esenciales de la excepci\u00f3n a la regla de adjudicaci\u00f3n a favor de empresas, pues el alcance de la norma respecto de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras est\u00e1n llamados a ser precisados por la Administraci\u00f3n mediante reglamento, es decir, donde todas las reglas de concreci\u00f3n se definen por el Gobierno y la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal suerte, que resulta ostensible c\u00f3mo el conjunto de normas contenidas en los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, introducen \u00a0ingredientes de car\u00e1cter sustancial y procedimental en el sistema de Reforma Agraria, cuya construcci\u00f3n altera de manera frontal el r\u00e9gimen preexistente, pues sus excepciones pueden convertirse en regla y hacer trasmutar la legislaci\u00f3n agraria y sobre bald\u00edos de unos criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados sustancialmente por el Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estos elementos primarios y generales del an\u00e1lisis normativo, procede la Corte a aplicar los test antes anunciados a las disposiciones que se demandan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Inconstitucionalidad de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por regresividad en la configuraci\u00f3n de los derechos sociales \u00a0<\/p>\n
En aplicaci\u00f3n de los tres elementos que involucran el test de no regresividad, los art\u00edculos acusados de cara al desarrollo de los derechos sociales involucrados, resultan inconstitucionales, como se vera a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Las normas demandadas incluyen medidas regresivas \u00a0<\/p>\n
Las normas sustanciales objeto de demanda modifican condiciones jur\u00eddicas prexistentes de manera regresiva en raz\u00f3n a que: por un lado, reducen los radios de protecci\u00f3n de los derechos sociales previstos en los art\u00edculos 64 y 65 Superiores, \u00e9stos son, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar del campesino. \u00a0De otro, retroceden por la v\u00eda de una figura jur\u00eddica borrosa, en la medida en que crea posiciones jur\u00eddicas visiblemente desiguales en relaci\u00f3n con el nivel de satisfacci\u00f3n de los derechos de los trabajadores rurales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las excepciones a las prohibiciones contenidas en la Ley 160 de 1994, relativas a la posibilidad de adquirir tierras que en principio eran bald\u00edas y que fueron adjudicadas a campesinos pobres o tierras adquiridas por \u00e9stos \u00a0a trav\u00e9s de subsidios otorgados por el Estado por encima de la UAF o sin completar el t\u00e9rmino de amortizaci\u00f3n del subsidio, constituyen un retroceso para la poblaci\u00f3n rural en cuanto al acceso a la tierra y a la vocaci\u00f3n de permanencia sobre \u00e9sta. Del contenido de las normas demandadas se evidencia claramente c\u00f3mo las tierras bald\u00edas, destinadas bajo el anterior modelo normativo a garantizar la calidad de vida de los campesinos en situaci\u00f3n de pobreza y vulnerabilidad, pueden pasar, sin l\u00edmite alguno, a manos de personas naturales o jur\u00eddicas, nacionales o extranjeras con capacidad econ\u00f3mica para generar proyectos productivos. Este modelo agrario privilegia la competitividad de la producci\u00f3n agr\u00edcola por encima del dominio de la tierra por el trabajador rural. A simple vista, este modelo resulta regresivo porque incumple no s\u00f3lo la obligaci\u00f3n constitucional de garantizar \u00a0acceso a la tierra de los trabajadores del campo sino de recibir otros beneficios inherentes a esa propiedad tambi\u00e9n contemplados en el art\u00edculo 64 Superior, para inclinarse a favor del crecimiento nudo, la competitividad agr\u00edcola y las tendencias econ\u00f3micas de acumulaci\u00f3n de la tierra en el mundo. Tendencias ajenas a los mandatos constitucionales de pluralidad de actores en el mercado, equilibrio en las contraprestaciones, garant\u00edas de igualdad material y acciones afirmativas de distinci\u00f3n positiva que ameritan los sujetos de especial protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con las medidas se\u00f1aladas, sin calificarlas como buenas o malas, es claro que el legislador se aparta del sentido de la plena realizaci\u00f3n de los derechos sociales constitucionalmente previstos y legisla en favor del aumento de la productividad del campo en un entorno de escasez de tierra, sin reparar en el presente y futuro de los peque\u00f1os campesinos que venden sus parcelas, entre otras cosas, por no haber recibido la ayuda t\u00e9cnica y financiera del Estado para hacerlos productivos, como tampoco se ocupa de los nuevos \u201caccionistas\u201d de los proyectos productivos, campesinos que bajo la legislaci\u00f3n anterior eran objeto central de las pol\u00edticas agrarias, entre otras cosas, porque las normas en estudio se concentraron en asegurar la productividad del campo pero olvidaron mantener un adecuado balance entre zonas de desarrollo empresarial y zonas de reserva campesina, con lo cual se dej\u00f3 la puerta abierta a que en cualquier sitio productivo o no tan productivo del pa\u00eds y al arbitrio de la Administraci\u00f3n de turno, la regla sea la constituci\u00f3n de zonas de desarrollo empresarial, sin miramiento sobre el futuro de quienes en un momento fueron destinatarios de la reforma agraria en desarrollo del art\u00edculo 64 de la Carta y sin reparo en que el recurso p\u00fablico y esfuerzo material invertido por el Estado en la poblaci\u00f3n rural de escasos recursos pase sin mayores explicaciones a manos de personas con capacidad econ\u00f3mica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior en tanto, el levantamiento de las restricciones, opera seg\u00fan lo plantea la norma demandada sin compensaciones efectivas y equiparables a cambio de los campesinos enajenantes, por tanto las disposiciones acusadas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. contribuyen a la p\u00e9rdida de la condici\u00f3n de \u201cpropietarios\u201d de los trabajadores rurales y al desarrollo de su proyecto de vida en el campo al permitir que puedan enajenar los predios bald\u00edos originalmente adjudicados por encima de la UAF o adquiridos con subsidios estatales antes de 12 a\u00f1os bien a \u00a0t\u00edtulo de venta o aporte.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Tambi\u00e9n se restringe la posibilidad de acceso a la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos por parte de campesinos pobres, al impulsar sin ning\u00fan par\u00e1metro o limitaci\u00f3n establecida en la ley, el uso de bald\u00edos en proyectos empresariales a t\u00edtulo de usufructo, comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de la tierra;\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. dificulta la adquisici\u00f3n de los bald\u00edos ya adjudicados, por otros trabajadores agrarios no propietarios, al permitir su venta o aporte para la consolidaci\u00f3n de extensiones superiores a una UAF vinculadas a proyectos especiales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello se observa cuando los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, se ocupan de levantar los l\u00edmites hasta ahora establecidos para la disposici\u00f3n de bald\u00edos ya adjudicados o de tierras subsidiadas, pues como lo advierten algunas de las intervenciones, reducen la oferta de predios rurales para los trabajadores agrarios, dado que los peque\u00f1os propietarios tendr\u00e1n incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jur\u00eddicas insertas en el circuito de extensiones mayores al que dif\u00edcilmente acceden los trabajadores agrarios, sin que a cambio se abran opciones de mejoramiento en su ingreso y calidad de vida a largo plazo. Cabe se\u00f1alar que aunque no es \u00e9ste un efecto necesario de lo previsto en las normas demandadas, s\u00ed resulta altamente probable, por cuanto el mercado de tierras para el campesino no propietario deja de estar intervenido y la protecci\u00f3n dispensada mediante restricciones jur\u00eddicas desaparece. En s\u00edntesis, no puede desconocerse que la liberaci\u00f3n jur\u00eddica condicionada de estos predios, exigencia prevista en los art\u00edculos 60 y 61 de la Ley 1450\/11, constituyen una excepci\u00f3n a las reglas generales previstas originalmente en la Ley 160 de 1994, en cuanto a la protecci\u00f3n del estatus de propietario del campesino.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es que quiz\u00e1s donde resultan m\u00e1s regresivas las disposiciones, o al menos de manera m\u00e1s evidente, es en relaci\u00f3n con el derecho a la propiedad de los trabajadores, como titularidad de la disposici\u00f3n plena, con las limitaciones constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada. Derecho reconocido desde el art. 64 C.P. y desarrollado por la Ley 160 de 1994, de la cual, por un tiempo importante, no pod\u00eda desprenderse el campesino, a pesar de s\u00ed mismo y en raz\u00f3n de la propia vulnerabilidad de la cual es v\u00edctima, del \u00e1nimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para s\u00ed mismo y para la sociedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de bald\u00edo o subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ning\u00fan l\u00edmite, \u00a0conduce a la literal p\u00e9rdida del derecho social configurado por el legislador en el a\u00f1o 1994, a cambio de un derecho de cr\u00e9dito en el caso de \u201caporte\u201d \u00a0o de un derecho a una m\u00ednima retribuci\u00f3n que seguramente no redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo agrario y de distribuci\u00f3n de bald\u00edos en el cual se extra\u00f1an medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, adem\u00e1s de la venta, los preceptos en estudio admiten la posibilidad de que la propiedad del campesino se enajene a t\u00edtulo de \u201caporte\u201d en sociedades (art. 60). Adem\u00e1s, tambi\u00e9n se establece que la \u201cComisi\u00f3n dar\u00e1 preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores\u201d. Tal figura, que en principio podr\u00eda resultar tan consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenaci\u00f3n econ\u00f3mica, al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y del desarrollo competitivo de la econom\u00eda colombiana, de cara al mercado interno y a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta hermen\u00e9utica que permita reconocer que las medidas adoptadas en tales preceptos mejorar\u00e1n efectivamente la condici\u00f3n de acceso de los campesinos \u00a0a mercados, a procesos productivos, a conocimiento para hacerlos m\u00e1s \u00a0competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias econ\u00f3micas. Ello porque la norma los deja apenas en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo, ocupaci\u00f3n, se\u00f1a de identidad cultural, esto es, campesinos con representaci\u00f3n de sus inciertos intereses en el mercado de valores, pero sin tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es que si bien la permisi\u00f3n de aportes a sociedades de la propiedad de los predios en cuesti\u00f3n, encuentra una fundamentaci\u00f3n a partir de prop\u00f3sitos constitucionales valiosos como la promoci\u00f3n de formas asociativas de producci\u00f3n y estimulo del desarrollo empresarial, la disposici\u00f3n en estudio se encuentra regresiva y desproporcionada al restringir los alcances de una verdadera alianza productiva que no necesariamente entra\u00f1e desprenderse del dominio de la tierra, pues en este caso la norma reduce la alianza a la enajenaci\u00f3n de la propiedad rural a t\u00edtulo de \u201caporte\u201d representada aquella en acciones. Lo anterior, no s\u00f3lo porque de igual manera favorece la concentraci\u00f3n de propiedad a la cual la normatividad demandada no establece l\u00edmite alguno, sino porque despoja al campesino de la propiedad de la tierra a cambio de la condici\u00f3n de accionista en un proyecto productivo, desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le desvincula de su relaci\u00f3n con la tierra, con lo cual se favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo plantea la norma, se asegura a \u00e9ste dividendos, m\u00e1s no se le garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devoluci\u00f3n del predio al finalizar el proyecto productivo, la liquidaci\u00f3n de la sociedad o retiro voluntario de aquella desnaturalizando los prop\u00f3sitos que llevaron en su momento al Estado a adjudicar bald\u00edos o a invertir sus recursos en la entrega directa de subsidios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta l\u00ednea, el esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la inversi\u00f3n privada y, promueve una m\u00e1s eficiente explotaci\u00f3n de la tierra bald\u00eda o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero contrario al prop\u00f3sito del Plan de Desarrollo, como efecto definitivo se tiene inhibir el acceso de los trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible que all\u00ed existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los PEDAF y que adem\u00e1s se estableci\u00f3 un proceso de aprobaci\u00f3n igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de los actores econ\u00f3micos fuertes, que cuentan con el capital necesario para impulsar los proyectos de compra y explotaci\u00f3n de tierras, \u00a0los de uso y usufructo sobre los bald\u00edos del Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al peque\u00f1o propietario campesino en la decisi\u00f3n de venta o aporte a proyectos empresariales, las normas acusadas no se\u00f1alan alternativas y tampoco, medidas con las que se generen las condiciones m\u00e1s adecuadas para que los campesinos efectivamente, como sujetos de especial protecci\u00f3n, accedan a los procesos de integraci\u00f3n econ\u00f3mica regional y global que amparados en la Constituci\u00f3n vienen desarroll\u00e1ndose. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algo semejante ocurre con el art\u00edculo 62 de la Ley 1450 de 2011, al menos desde el punto de vista de la ausencia de l\u00edmites espec\u00edficos a los procesos de concentraci\u00f3n, as\u00ed como de uso, usufructo y concesi\u00f3n de bald\u00edos, esta norma se torna regresiva, pues sin l\u00edmite alguno respecto de \u00e1reas y destinatarios bien nacionales bien extranjeros, las Administraciones de turno preferir\u00e1n siempre inversionistas que campesinos como destinatarios de la tierra. Adicionalmente, el art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994, s\u00ed establec\u00eda un l\u00edmite en cuanto a la superficie que pod\u00eda ser explotada as\u00ed como el tiempo en que pod\u00eda ser desarrollada dicha actividad por parte de las empresas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que la norma no determina un per\u00edodo fijo de tiempo en que podr\u00e1 realizarse dicha explotaci\u00f3n como tampoco consagra un l\u00edmite referente a la superficie a usar o usufructuar, es posible concluir, al igual que los demandantes, que se est\u00e1 privilegiando una visi\u00f3n empresarial del campo en desmedro de la explotaci\u00f3n campesina y la preservaci\u00f3n de su cultura y forma de vida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, tambi\u00e9n estima la Corte que las medidas de car\u00e1cter sustancial previstas en los art\u00edculos 60, 61 y 62, han supuesto igualmente regresividad desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Pues perder la tierra por su venta o aporte al PEDAF, o perder la opci\u00f3n de acceder a la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos por ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de macroproyectos productivos, anula para el campesino en varias zonas del pa\u00eds su econom\u00eda tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, as\u00ed como encarece su forma de vida. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regresividad normativa que aqu\u00ed se reconoce, no hace presuponer que el nuevo modelo que persigue el Estado sea per se inconstitucional. Sin embargo, al enfrentar el estudio de la regulaci\u00f3n demandada por la cual se modifican los par\u00e1metros legislativos previos ampliamente garantistas, debe \u00a0la Corte concluir que ellas no contienen garant\u00edas para que no obstante la inclusi\u00f3n de intensas modificaciones se aseguren los m\u00ednimos hasta ahora alcanzados por los trabajadores del campo, m\u00e1s a\u00fan cuando aquellos ya han sido beneficiarios reales de la reforma agraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.2. La regresividad afecta los contenidos m\u00ednimos de derechos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agotado el an\u00e1lisis del primer elemento habilitante para la aplicaci\u00f3n del test de no regresividad, se verifica adem\u00e1s el segundo elemento, a saber, que las medidas analizadas de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, se vinculan estrechamente con el ejercicio de derechos constitucionales. Lo anterior, como quiera que las disposiciones en cuesti\u00f3n, alteran el ejercicio de los derechos de configuraci\u00f3n legislativa previstos en los art\u00edculos 64, 65, 66 de la C.P., que se hab\u00edan concretado sustancialmente en la Ley 160 de 1994 a trav\u00e9s de la adjudicaci\u00f3n y el subsidio y la preferencia por los campesinos como sujetos de especial protecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las nuevas medidas no contemplan los m\u00ednimos dispuestos por los art\u00edculos 64, 65, 66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del Estado social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacci\u00f3n de las necesidades se produzcan en general en el mercado. Porque ninguna de las medidas relacionadas con la supresi\u00f3n de las restricciones para la venta de propiedades, y para la acumulaci\u00f3n de UAFS o de tierras bald\u00edas para la explotaci\u00f3n en cabeza de un \u00fanico gran productor ni tampoco los procedimientos y pautas muy generales se\u00f1aladas, aseguran la propiedad \u2013as\u00ed sea en otra zona o en otras condiciones- ni siquiera contempla el acceso a los servicios de \u201ceducaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n, cr\u00e9dito, comunicaciones, comercializaci\u00f3n de los productos, asistencia t\u00e9cnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos\u201d (art. 64 C.P.). Tampoco concreta contenidos m\u00ednimos de protecci\u00f3n a la producci\u00f3n de alimentos, para la seguridad alimentaria de los campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentaci\u00f3n contemplados desde el DIDH, ni pautas efectivas de promoci\u00f3n de la \u201cinvestigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el prop\u00f3sito de incrementar la productividad\u201d, que no s\u00f3lo beneficie a los inversionistas y \u00a0las cifras del crecimiento sino tambi\u00e9n a quienes han trabajado desde siempre la tierra. \u00a0<\/p>\n
Y es que si bien no existen par\u00e1metros estrechos y con poder vinculante definitivo para el Estado, diversas fuentes del Derecho internacional establecen que la concreci\u00f3n de tales mandatos de protecci\u00f3n sobre la poblaci\u00f3n campesina y su seguridad alimentaria y la del resto de los asociados y que la protecci\u00f3n de la tierra como recurso escaso, riqueza p\u00fablica y privada, resultan cada vez m\u00e1s necesarios, como formas de proteger derechos individuales, sociales y colectivos92. De esta forma, ninguna de las normas jur\u00eddicas analizadas, se preocup\u00f3 en absoluto por asegurar lo que all\u00ed se consagra, en perfecta concordancia con las previsiones de la Constituci\u00f3n tantas veces relacionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Falta de justificaci\u00f3n y de proporcionalidad de las medidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos objeto de demanda, hacen parte de una ley del plan de desarrollo, que en su componente de planes de inversi\u00f3n tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes (art. 341 C.P.), se apreciar\u00eda promulgada para preservar el bienestar general desde la protecci\u00f3n a la inversi\u00f3n privada en el campo, opci\u00f3n que resulta admisible desde los elementos liberales y de mercado de la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica, pero que en s\u00ed contradicen el prop\u00f3sito y raz\u00f3n de la configuraci\u00f3n de los derechos de los campesinos como sujetos de especial protecci\u00f3n. Empero, no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, \u00a0como sucede con los derechos de los ni\u00f1os (art. 44 C.P.), en el sentido que deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos -sujetos de especial protecci\u00f3n-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes bien, las medidas en todo caso deben orientarse a favor de aqu\u00e9l, no porque sea la medida m\u00e1s eficiente desde el punto de vista econ\u00f3mico, sino porque es la medida m\u00e1s sostenible en t\u00e9rminos humanos, sociales, alimentarios, culturales y tambi\u00e9n en t\u00e9rminos de democracia econ\u00f3mica, como pluralidad de actores y agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producci\u00f3n de bienes y servicios p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan los poderes compartidos de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica del Gobierno y el Legislador y que se afianzan como pol\u00edticas econ\u00f3micas globales, claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la riqueza y acumulaci\u00f3n de los impulsores de los PEDAF o de las empresas en las zonas de explotaci\u00f3n destinadas a ese prop\u00f3sito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos, bien bald\u00edas bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas \u00a0para cumplir con el deber de protecci\u00f3n del art\u00edculo 64 Superior y, de acuerdo con la reserva legal establecida por el art. 150, numeral 18 de la C.P, es claro que la enajenaci\u00f3n a t\u00edtulo de venta o de aporte de los predios originalmente bald\u00edos o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador de la condici\u00f3n de propietario rural, sin que la retribuci\u00f3n obtenida individualmente por el trabajador agregue alg\u00fan beneficio o compensaci\u00f3n social que justifique tal sacrificio. As\u00ed mismo, la opci\u00f3n de concentraci\u00f3n de la propiedad de la tierra rural en general, pero en especial de los campesinos, \u00a0proveniente de los recursos escasos del Estado, tampoco resulta justificada a la luz del deber de protecci\u00f3n de la producci\u00f3n alimentaria (art. 65). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como a partir del juicio estricto de proporcionalidad que amerita este asunto, encuentra la Corte que liberalizar el mercado de la tierra de los campesinos pobres de Colombia, para que en el marco de su necesidad enajenen la titularidad plena de su propiedad, sin criterios ciertos de equidad o compensaci\u00f3n de derechos equiparables, no se aprecia adecuada y necesaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior adem\u00e1s, porque no se present\u00f3 ante la Corte ni por parte del Congreso ni por el Ministerio de Agricultura ni por quienes participaron del proceso, estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar c\u00f3mo al autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenaci\u00f3n de predios inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentraci\u00f3n de \u00e9stos en manos de particulares, se favorece el inter\u00e9s general en t\u00e9rminos de producci\u00f3n de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las \u00e1reas que rodean las zonas de desarrollo empresarial, as\u00ed como en qu\u00e9 medida estos cambios benefician a esos peque\u00f1os propietarios enajenantes y c\u00f3mo el Estado frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relaci\u00f3n con la tierra y con medios adecuados de subsistencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No aparece tampoco en el expediente, a pesar de haber sido requerida, constancia expresa de que en los debates surtidos en el Congreso se hubiese discutido por qu\u00e9 tales medidas ciertamente regresivas eran necesarias e impostergables ni se encontr\u00f3 constancia del estudio de otras alternativas menos lesivas, que articularan todos los bienes jur\u00eddicos en juego93, con posiciones jur\u00eddicas de derecho claras y garantistas tanto para el campesino como para el empresario del campo y menos incertidumbre en la regulaci\u00f3n de las condiciones en que los grandes capitales y firmas de la econom\u00eda nacional e internacional acceder\u00e1n como propietarios o como usufructuarios de las tierras del Estado para cumplir con los derechos sociales de los art\u00edculos. 60, 64 y 65 de la C.P. y concordantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, no se vislumbra c\u00f3mo se promueve la realizaci\u00f3n de otros derechos fundamentales de los campesinos, como ser\u00eda el efectivo acceso a mejores servicios, calidad de vida, acceso a los mercados, al conocimiento, para habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo empresarial, \u00a0de manera que participe no solo en la generaci\u00f3n de riqueza como accionista sino tambi\u00e9n a partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es decir que se vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma que se garantice su derecho a hacer parte del progreso que auguran los mercados competitivos, productivos, sostenibles. Baste con mirar modelos actualmente en desarrollo en el pa\u00eds en que los empresarios del campo no necesariamente adquieren el derecho a la propiedad de estos peque\u00f1os campesinos, sino que celebran con ellos alianzas mediante las cuales aportan tecnolog\u00eda de alto impacto (semillas, maquinaria, asistencia etc) y a cambio obtienen la cosecha por la cual pagan un precio razonable al agricultor, de forma que aquellos comercializan grandes cantidades del producto acordado sin perder el domino de su parcela con lo cual \u00a0todos ganan dentro de la cadena productiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en que resulta ben\u00e9fico para los inversionistas en proyectos productivos y, en cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio una persona natural o jur\u00eddica que no vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agr\u00edcola no es definitiva en su modus vivendi, podr\u00e1 adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de bald\u00edas o que a\u00fan la tienen, aunque excedan la UAF, \u00a0sin l\u00edmite alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar bald\u00edos a los campesinos marginados y la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos en estos prop\u00f3sitos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Todo esto, sin que sean suficientes los poderes ni la preferencia otorgada a los PEDAF en los que existen alianzas entre empresarios y campesinos, al carecer la ley de regulaci\u00f3n de m\u00ednimos que, en cambio fueron otorgados al reglamento. Tampoco resultas protecci\u00f3n suficiente la preferencia de recompra a favor del propietario del terreno adjudicado o comprado con subsidio, pues las opciones de que no cuente con dinero para readquirir la tierra son muy altos. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, encuentra la Corte que frente el test de regresividad las medidas contenidas en las disposiciones que se demandan no fueron debida y suficientemente justificadas ni resultaron proporcionales pues en la ponderaci\u00f3n formulada s\u00f3lo prevalece el uso eficiente de la tierra sin atender \u00a0la garant\u00eda del acceso a la propiedad de la misma por parte del trabajador campesino.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Inconstitucionalidad de los art\u00edculos 60, 61 y 62, por insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general y espec\u00edfica en la configuraci\u00f3n legislativa y delegaci\u00f3n excesiva en el gobierno y en la Administraci\u00f3n.-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como \u00faltimos componentes de an\u00e1lisis del test de regresividad se analiza otro elemento anal\u00edtico destacado que tiene que ver con la suficiencia en la regulaci\u00f3n del legislador, en asuntos donde posee un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto en las disposiciones acusadas, no se adoptan las decisiones pol\u00edticas y jur\u00eddicas fundamentales relativas a la materia regulada, esto es, de la protecci\u00f3n del campesino, de asegurar su derecho de propiedad y la calidad de los proyectos que habilitan la compra. Ni establece los contenidos m\u00ednimos de legalidad, en funci\u00f3n de las materias de que se trata, sometidas a la reserva de ley por doble v\u00eda, la configuraci\u00f3n de los derechos sociales y la regulaci\u00f3n de los bald\u00edos (arts. 64, 65, 150-num 18).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y adem\u00e1s, la regulaci\u00f3n examinada deja al reglamento en la posibilidad de erigirse en una fuente aut\u00f3noma del poder de la Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal o del Consejo Directivo del INCODER, as\u00ed como de los deberes, obligaciones o limitaciones a la actuaci\u00f3n de los particulares, de los campesinos y en definitiva del Estado, sobre la tierra de los trabajadores agrarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, desde el art. 60 de la Ley 1450 de 2011, se advierte la importancia de la Comisi\u00f3n en la autorizaci\u00f3n de los actos o contratos para adelantar PEDAF que alcancen m\u00e1s de diez (10) UAF, o para supervisar, los que no superen tal monto (art. 61, par\u00e1grafo 1\u00ba Ley 1450 de 2011). Esta comisi\u00f3n gubernamental tanto en lo pol\u00edtico como en lo t\u00e9cnico, Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, tiene por objeto, i) recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, ii) autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de recibir \u201cinformaci\u00f3n sobre el proyecto a realizar con su descripci\u00f3n y sobre las transacciones, con la identificaci\u00f3n precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuar\u00e1n\u201d (par. 1\u00ba art. 61), cuando apenas alcancen esta dimensi\u00f3n; iii) esta autoridad empero, atender\u00e1 la reglamentaci\u00f3n del gobierno, el que tendr\u00e1 en cuenta \u201clos criterios para la aprobaci\u00f3n de los proyectos y para la autorizaci\u00f3n de los actos y contratos sometidos a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n, incluyendo la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, su aporte a la innovaci\u00f3n, la transferencia tecnol\u00f3gica y el porcentaje de predios aportados al proyecto\u201d; iv) a\u00fan as\u00ed, dispone un criterio de preferencia a los proyectos en los que se evidencia alianzas o asociaciones entre peque\u00f1os, medianos y\/o grandes productores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que hace a las zonas de desarrollo empresarial, art\u00edculo 62, es en primer lugar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el que determina las empresas habilitadas para solicitar autorizaci\u00f3n para el uso y aprovechamiento de terrenos bald\u00edos en dichas Zonas. Y es el Consejo Directivo del INCODER, el que determina las extensiones y condiciones correspondientes, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional. S\u00f3lo se establece que la autorizaci\u00f3n responder\u00e1 a la solicitud de la empresa interesada, y se formaliza con un contrato de m\u00faltiple naturaleza que no implique transferencia de propiedad, cuyo incumplimiento \u201cdar\u00e1 lugar a la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n de los terrenos bald\u00edos\u201d. Tambi\u00e9n sobre este aspecto el Gobierno debe reglamentar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son en consecuencia muchos los ingredientes normativos que omite la ley. La remisi\u00f3n a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos primero y tercero del art\u00edculo cuestionado, constituye una deficiencia que desconoce la reserva legal en la medida que precisa las condiciones de ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El reenv\u00edo a la reglamentaci\u00f3n por parte la ley en cabeza del Gobierno Nacional en tanto instrumento que no precisa criterios sino que establece aspectos sustanciales, desconoce abiertamente la reserva de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se definen los criterios generales a los que deber\u00e1 sujetarse el Gobierno nacional en todas las materias a las que se remite ni para los PEDAF ni para el uso y usufructo de las zonas de desarrollo empresarial. En tal sentido no se formulan las decisiones legislativas b\u00e1sicas relativas a la ejecuci\u00f3n de este tipo de proyectos, propias al debate deliberativo, pluralista y democr\u00e1tico que se espera para adoptar decisiones justas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se establece c\u00f3mo valorar la demanda de autorizaci\u00f3n o si debe ser comparada con otras demandas, no se dise\u00f1an elementos de juicio que aseguren la verdadera capacidad del proyecto o de la empresa para el uso y usufructo y las formas c\u00f3mo se decantan los derechos de las partes: de campesinos, empresarios y Estado. No trata en absoluto los precios por pagar, o las compensaciones de los inversionistas, de cara a los trabajadores de la tierra y de cara al Estado y la cesi\u00f3n temporal de su riqueza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n fundamental relativa a la prohibici\u00f3n consistente en que los contratos que se celebren para el uso y aprovechamiento de los bienes bald\u00edos impliquen transferencia de la propiedad, no se acompa\u00f1a sin embargo, de la claridad de los contratos que se pueden celebrar a cambio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No prever la duraci\u00f3n m\u00e1xima de los contratos de leasing, arrendamiento y concesi\u00f3n, desconoce el valor que estas limitaciones poseen en el ejercicio de una prerrogativa excepcional como la que aqu\u00ed se trata, con valoraciones que s\u00f3lo el foro del Congreso puede asegurar, seg\u00fan los objetivos y bienes jur\u00eddicos que se pretende proteger. Y no incluir los criterios que permitan definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble, tambi\u00e9n defiere en el reglamento y en la autoridad administrativa de aplicaci\u00f3n, decisiones trascendentales para el Estado, su econom\u00eda, la realizaci\u00f3n del Estado social de derecho, es decir que desarrolla de modo insuficiente las reservas de ley atribuidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues nada aclara que deba tratarse de sociedades especializadas en el desarrollo de actividades propias del sector agropecuario y forestal, ni de sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tampoco sirve a tales prop\u00f3sitos, la necesidad de presentaci\u00f3n de los proyectos respectivos, pues no se ha determinado ning\u00fan objetivo concreto, ninguna meta espec\u00edfica para el cumplimiento de los mandatos constitucionales todos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de los aspectos se\u00f1alados en el estudio de regresividad, no se establecen en los PEDAF, la retribuci\u00f3n al Estado, no se determina un \u00e1rea l\u00edmite o criterios para fijarla, no se asegura un proceso permanente de evaluaci\u00f3n del proyecto, no s\u00f3lo para su estudio previo, sino durante y ex post. Y en las zonas de desarrollo empresarial, no se establece ninguna referencia a la posible situaci\u00f3n de solicitudes concurrentes: por ejemplo una comunidad y una empresa, no establece criterios para seleccionar los beneficiarios. No atiende en absoluto la realidad de que el bald\u00edo est\u00e9 ocupado y sus ocupantes tengan el derecho adquirido o la expectativa leg\u00edtima de que les fuese adjudicado. \u00bfC\u00f3mo atender este conflicto de intereses? \u00a0<\/p>\n
Las normas legales, por lo dem\u00e1s, no incluyen exigencias relacionadas con metas y resultados, que revistan de seriedad al proyecto, sentido a las excepciones que se creen, equidad en las relaciones que tejan, resultados o el impacto eficiente pero al mismo tiempo redistribuidor de los beneficios y costos del proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se establecen tampoco, consecuencias econ\u00f3micas frente al incumplimiento, al destino de las tierras apropiadas o usufructuadas. No incluye la ordenaci\u00f3n medular sobre la soluci\u00f3n de conflictos entre derechos e intereses de empresarios, colonos, ocupantes, campesinos propietarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con relaci\u00f3n los incentivos o est\u00edmulos de asociatividad, no se contemplan los dise\u00f1os normativos que aseguren una participaci\u00f3n efectiva del trabajador de la tierra en el proceso productivo y competitivo por emprender. Sea aqu\u00e9l en el que contribuye con su propiedad, no necesariamente cediendo su disponibilidad, sino los dem\u00e1s atributos, sea con su trabajo, mejoras, ocupaci\u00f3n leg\u00edtima, para los bald\u00edos no adjudicados formalmente que sean demandados por las empresas. No define c\u00f3mo sortear la necesidad de asegurar en todo caso, la subsistencia y seguridad alimentaria del campesino y su familia, el acceso a terrenos que le permitan cultivar para el pan coger. \u00a0Ese decir que se echan en falta, como era propio al deber de desarrollo de la reserva legal de configuraci\u00f3n de derechos sociales y regulaci\u00f3n de bald\u00edos, definir las reglas efectivas para que el uso y explotaci\u00f3n productiva de la tierra de los trabajadores agrarios, con PEDAF o con empresas o con otras f\u00f3rmulas, pero que crearan el verdadero tejido estrat\u00e9gico capaz de asegurar que los adjudicatarios de bald\u00edos y beneficiarios de subsidios, o tambi\u00e9n a los campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de vida, elevar sus condiciones de dignidad humana, protecci\u00f3n de sus derechos sociales fundamentales, reconocimiento como sujetos de especial protecci\u00f3n pero tambi\u00e9n como agentes econ\u00f3micos trascendentales del campo y de la seguridad alimentaria de los asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad y expansi\u00f3n a las empresas y a los inversionistas94.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A falta de tales elementos de juicio, la potestad reglamentaria del Gobierno no podr\u00e1 cumplir la funci\u00f3n de cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes, pues no hay lineamientos definidos ni precisos por parte del legislativo para su ejercicio. Menos a\u00fan en materias que tienen reserva legal como las relacionadas con el manejo de bald\u00edos, al tenor de lo previsto en el art\u00edculo 150 numeral 18 C.P., ya que por la reserva de ley, no se puede delegar en el Ejecutivo el lleno de los vac\u00edos legales ni entrar en la regulaci\u00f3n de aspectos sustanciales sobre tales bienes, lo cual decididamente exceder\u00eda la \u00f3rbita de las competencias de reglamentaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, es preciso afirmar que en atenci\u00f3n al procedimiento especial de aprobaci\u00f3n de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo consagrado en el art\u00edculo 341 Superior -en cuanto tienen iniciativa exclusiva del Gobierno, las modificaciones que se introduzcan por parte del Congreso requieren el aval del Gobierno, y, adem\u00e1s, un t\u00e9rmino perentorio de tres meses para su aprobaci\u00f3n so pena de que el Gobierno le de vigencia mediante un decreto con fuerza de ley95- debe existir un cuidado estricto sobre las tem\u00e1ticas que pretenda incluir para evitar que se vac\u00ede el contenido democr\u00e1tico previsto para otras leyes ordinarias96.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en el caso de las normas del Plan Nacional de Desarrollo bajo estudio, que se refieren a la funci\u00f3n expresamente otorgada al Congreso por el numeral 18 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n de \u201cdictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas\u201d, su contenido debe ser objeto de consideraci\u00f3n y deliberaci\u00f3n en un procedimiento legislativo ordinario e independiente que permita un margen de discusi\u00f3n m\u00e1s amplio que el dispuesto para la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, las normas contenidas en las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo no tienen vocaci\u00f3n de permanencia en la medida que est\u00e1n previstas para el respectivo cuatrienio presidencial97, de manera que ellas no est\u00e1n llamadas a regular normas como las que se estudian, en las que se instaura un modelo estructural sobre manejo de tierras en el pa\u00eds, que, adem\u00e1s, es distinto al previsto en la Ley 160 de 1994 \u2013especialmente en el art\u00edculo 72.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, en cuanto los art\u00edculos acusados pretenden establecer m\u00e1s que una norma de planeaci\u00f3n, una regulaci\u00f3n integral sobre la apropiaci\u00f3n de tierras bald\u00edas, se est\u00e1 vaciando la competencia del legislador consagrada en el art\u00edculo 150, numeral 18, de la Carta, no s\u00f3lo por su limitado margen de deliberaci\u00f3n y decisi\u00f3n en el procedimiento de aprobaci\u00f3n de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo, sino tambi\u00e9n por cuanto a trav\u00e9s de este tipo de leyes -que no pretenden ser permanentes-, se est\u00e1 regulando un modelo estructural de tierras que debe ir m\u00e1s all\u00e1 de una pol\u00edtica circunscrita a un espec\u00edfico periodo presidencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismo de protecci\u00f3n hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a \u00e9ste como la vocaci\u00f3n de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, t\u00e9cnico y cient\u00edfico del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a las fuentes de actividad econ\u00f3mica agroindustrial para asegurar su subsistencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protecci\u00f3n que sobre la \u00a0propiedad de la tierra se ven\u00eda garantizando, el \u00a0Estado se limit\u00f3 a liberar las medidas restrictivas de enajenaci\u00f3n de bald\u00edos adjudicados o de tierras financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, as\u00ed \u00a0como a modificar el orden de prelaci\u00f3n respecto de la disposici\u00f3n de bald\u00edos de forma que \u00e9stos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ning\u00fan tipo de l\u00edmite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas no vinieron acompa\u00f1adas de justificaci\u00f3n suficiente para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la poblaci\u00f3n campesina y fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administraci\u00f3n la concreci\u00f3n del mecanismo creado, olvidando el contenido del art\u00edculo 150 numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulaci\u00f3n \u00a0 sobre estos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ocurre lo mismo respecto del art\u00edculo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al art\u00edculo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura preexistente a\u00fan no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se estableci\u00f3 para su funcionamiento un r\u00e9gimen jur\u00eddico incierto desde el cual se desconoce por completo la contraprestaci\u00f3n que debe recibir el Estado por permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando se tiene un n\u00famero dram\u00e1tico de poblaci\u00f3n campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible. Ning\u00fan argumento present\u00f3 el Gobierno nacional para defender este planteamiento. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, las disposiciones seg\u00fan sus contenidos espec\u00edficos son inexequibles por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos sociales configurados por la ley, desde los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los art\u00edculos 1\u00ba, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el test de la suficiencia en la configuraci\u00f3n normativa de materias que tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley espec\u00edfica como la prevista en el art\u00edculo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garant\u00edas m\u00ednimas previstas en los art\u00edculos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificaci\u00f3n alguna, sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestaci\u00f3n suficientemente ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en t\u00e9rminos del derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria \u00a0de todos los asociados, en t\u00e9rminos de la correcta distribuci\u00f3n de los recursos escasos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.-Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 por las razones y cargos expuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MARIA GUILL\u00c9N ARANGO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO \u00a0DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-644\/12 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-8924 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MAR\u00cdA GUILLEN ARANGO \u00a0<\/p>\n
Como lo expres\u00e9 en su oportunidad mi discrepancia con la decisi\u00f3n de mayor\u00eda sint\u00e9ticamente, se sustenta en lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
Parto del reconocimiento de que al amparo de precisos mandatos constitucionales que cuentan con el reforzamiento de espec\u00edficas regulaciones que incorpora el denominado bloque de constitucionalidad, como tambi\u00e9n lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los derechos sociales a los que se refiere nuestra Carta est\u00e1n cobijados por el mandato de progresividad y su correlativo de \u201cno regresividad\u201d, \u00a0y que fue dentro de ese \u00e1mbito que se expidieron las medidas adoptadas en las disposiciones demandadas (arts. 60, 61 Y 62 de la Ley 1450 de 2011), entendimiento al que claramente arribo pero solo si se supeditara a los lineamientos que seguidamente esbozo: \u00a0<\/p>\n
No cabe duda que las medidas cuestionadas propugnaban por estimular el mayor desarrollo del sector rural en beneficio del grupo poblacional que habita en dichas \u00e1reas, \u00a0posibilitando que propietarios de bald\u00edos se vincularan como socios a grandes proyectos productivos que requer\u00edan considerables extensiones de tierra para su realizaci\u00f3n, aportando su parcela como insumo para constituir la estructura f\u00edsica requerida. Sin embargo, la sombra de un eventual fracaso de la empresa y la posible p\u00e9rdida de titularidad de la tierra por el adjudicatario del bald\u00edo condujeron a la mayor\u00eda de la Sala a considerar que las disposiciones acusadas bien podr\u00edan derivar en el desconocimiento del deber constitucional del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y de adoptar medidas tendientes al mejoramiento de su ingreso y de su calidad de vida, lo que se valor\u00f3 como una especie de retroceso \u00a0en el caso presente, a mi modo de ver, bien pudo optar la Corte por compatibilizar los intereses en tensi\u00f3n manteniendo vigentes las normas que permit\u00edan la implementaci\u00f3n de esos grandes proyectos, \u00a0pero bajo el entendido de que en ning\u00fan caso, los campesinos aportantes de los bald\u00edos que les fueron adjudicados perder\u00edan esa titularidad garantizando el Estado los auxilios econ\u00f3micos que fueran necesarios para recuperar su plena propiedad en el caso de que esta haya quedado en riesgo. Un condicionamiento en ese sentido bien pudo ensayarse en aras de no abortar lo positivo de la norma pero si proscribiendo lo que de ella pudiera resultar reprochable al amparo de los enunciados de la Carta frente a las cuales se confront\u00f3 \u00a0<\/p>\n
Lo que s\u00ed no pod\u00eda condicionarse y por tanto era menester declarar inconstitucional como lo decidi\u00f3 acertadamente la mayor\u00eda fue la remisi\u00f3n al gobierno para que reglamentara asuntos como el aprovechamiento de los terrenos bald\u00edos a trav\u00e9s de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesi\u00f3n u otras modalidades, cuando ello, a no dudarlo es atribuci\u00f3n propia del legislador. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-644\/12 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidaden contra de los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-8924. \u00a0<\/p>\n
Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Adriana Mar\u00eda Guillen Arango \u00a0<\/p>\n
1. Comparto la decisi\u00f3n de declarar inexequible la autorizaci\u00f3n que establec\u00eda el art\u00edculo 60 de la ley 1450 de 2011 para enajenar -con un prop\u00f3sito diferente a la realizaci\u00f3n de un aporte a una sociedad-, los predios bald\u00edos adjudicados o adquiridos con subsidio integral sin que interesara la consolidaci\u00f3n de propiedades con una superficie superior a la Unidad Agr\u00edcola Familiar fijada por el Incoder. \u00a0<\/p>\n
2. No obstante lo anterior, considero improcedente la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la totalidad del citado art\u00edculo 60 as\u00ed como de los art\u00edculos 61 y 62 de la misma ley. \u00a0<\/p>\n
2.1. El art\u00edculo 60 admit\u00eda, adem\u00e1s de la enajenaci\u00f3n de los predios adjudicados o adquiridos con el subsidio integral de tierras establec\u00eda la posibilidad de celebrar actos o contratos que tuvieren como objeto el aporte de bienes para el desarrollo de proyectos de desarrollo agropecuario o forestal. Esta posibilidad implicaba que al aportante se le confer\u00eda un derecho de participaci\u00f3n y, en esa medida, no se desprend\u00eda de la posibilidad de participar en las utilidades de la explotaci\u00f3n de la tierra y en la gesti\u00f3n de los proyectos. La eliminaci\u00f3n de las restricciones en los casos en los que el acto o contrato tuviera como prop\u00f3sito la realizaci\u00f3n de un aporte para el desarrollo de un proyecto agroindustrial o forestal, no equival\u00eda a una desprotecci\u00f3n o retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
2.1.1. Los art\u00edculos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011 \u2013sin perjuicio de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad- se ocupaban de regular la posici\u00f3n de los actuales propietarios estableciendo una autorizaci\u00f3n para disponer del derecho de dominio aportando la tierra a una organizaci\u00f3n o asociaci\u00f3n y, en esa medida, constitu\u00eda una forma de potenciar las facultades que confiere la propiedad y no un mecanismo para establecer l\u00edmites a su acceso. De acuerdo con ello, las facultades de uso, goce y disposici\u00f3n jur\u00eddica, se encontraban debidamente protegidas por los art\u00edculos acusados, cuyo prop\u00f3sito consist\u00eda en incentivar la asociaci\u00f3n de propietarios para el desarrollo de proyectos empresariales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.2. Disposiciones como las acusadas pueden tener como resultado \u2013de hecho ese es su objetivo- la consolidaci\u00f3n de propiedades superiores a la Unidad Agr\u00edcola Familiar para la configuraci\u00f3n de asociaciones de propietarios. Sin embargo, de ese estado de cosas no se desprende que el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios resulte inhibido, anulado y ni siquiera restringido. Ampliar la extensi\u00f3n posible de tierras, eliminando las restricciones para su aporte, implica tambi\u00e9n la posibilidad de que a trav\u00e9s de medios asociativos complejos en los que participan los propietarios se instrumenten formas de cooperaci\u00f3n diferentes cuyo resultado consista (i) en una percepci\u00f3n m\u00e1s eficiente de los frutos naturales o civiles que provienen de la explotaci\u00f3n de la tierra, (ii) en la ampliaci\u00f3n de las posibilidades de acceder al cr\u00e9dito, (iii) en la creaci\u00f3n de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia econ\u00f3mica y (iv) en la generaci\u00f3n de condiciones m\u00e1s adecuadas para los procesos de integraci\u00f3n econ\u00f3mica regional y global que, amparados en la Constituci\u00f3n, vienen desarroll\u00e1ndose. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.3. Las normas cuestionadas preve\u00edan limitaciones de diferente naturaleza para asegurar que las operaciones all\u00ed contempladas no derivaran en pr\u00e1cticas opuestas a la Constituci\u00f3n. En efecto, se encontraba establecido que deb\u00eda tratarse de un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal, que los propietarios rurales \u00a0eran titulares de un derecho preferente para la readquisici\u00f3n de los predios en los eventos en los que la que la ejecuci\u00f3n se terminara anticipadamente y que en algunos casos se requer\u00eda de una autorizaci\u00f3n especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El resultado que se asocia a los art\u00edculos cuestionados \u2013concentraci\u00f3n de la tierra- no es necesario ni tampoco inevitable. Ellos permit\u00edan la creaci\u00f3n de alianzas entre campesinos propietarios, la constituci\u00f3n de sociedades para el desarrollo de proyectos y la gesti\u00f3n empresarial con la participaci\u00f3n de los trabajadores agrarios de diferente forma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.4. Es indispensable destacar que el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n en el que se fundament\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad, prev\u00e9 que el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios sea instrumentada a trav\u00e9s de formas asociativas. Entre ellas, adem\u00e1s de las que pueden surgir al amparo de zonas de reserva campesina, se encontraban tambi\u00e9n las contempladas en los art\u00edculos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011, cuya estructura no afectaba el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios ni la obligaci\u00f3n de garantizar su participaci\u00f3n en los beneficios de la tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.5. Las restricciones establecidas en la ley 160 de 1994 \u2013ahora suprimidas para supuestos excepcionales y controlados-no constitu\u00edan elementos imprescindibles para el aseguramiento del derecho de acceder a la propiedad si se tiene en cuenta, adem\u00e1s de lo se\u00f1alado anteriormente, que el Estado se encuentra obligado a continuar avanzando en la definici\u00f3n de mecanismos efectivos de apoyo para hacer posible el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo. \u00a0<\/p>\n
Cabe advertir que la regla de preferencia de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a peque\u00f1os campesinos, establecida en el objetivo noveno del art\u00edculo 1 de la ley 160 de 1994, se encuentra vigente y debe ser tomada en serio por todas las autoridades. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.6. Es necesario precisar que aunque en la sentencia C-536 de 1997 se declar\u00f3 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n que establece la restricci\u00f3n a la enajenaci\u00f3n de predios adquiridos en virtud de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos cuando se consolidaran propiedades superiores a la unidad agr\u00edcola familiar, ello no implica que toda regulaci\u00f3n que se le oponga total o parcialmente resulte inconstitucional. Considerando la apertura del deber establecido en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, existen diversos medios para avanzar en la protecci\u00f3n all\u00ed consagrada. As\u00ed pues, las virtudes que la Corte atribuy\u00f3 a la norma examinada en esa oportunidad, no constitu\u00edan un obst\u00e1culo insuperable para adoptar una regulaci\u00f3n alternativa como la que fue objeto de examen. \u00a0<\/p>\n
2.1.7. No existe un retroceso normativo en el grado de protecci\u00f3n de los derechos que se adscriben al art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n. Las posibilidades previstas en las normas declaradas inexequibles por la Corte no implicaban un deterioro de la protecci\u00f3n del derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad si se considera (i) su car\u00e1cter excepcional y (ii) su fundamentaci\u00f3n en prop\u00f3sitos constitucionales altamente valiosos previstos en el primer inciso del art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n -conforme al cual la producci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de la especial protecci\u00f3n del Estado y, para ello se otorgar\u00e1 prioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales-, en el art\u00edculo 333 -seg\u00fan el cual el Estado fortalecer\u00e1 las organizaciones solidarias y estimular\u00e1 el desarrollo empresarial- y en el art\u00edculo 334 -que prev\u00e9 la\u00a0 intervenci\u00f3n del Estado en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de bienes-. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la alternativa regulada en los art\u00edculos 60 y 61 de la ley 1450 (iii) era una de las modalidades \u2013entre muchas otras- a trav\u00e9s de las cuales se pueden afianzar formas de propiedad asociativa, (iv) no contemplaba un impedimento definitivo para acceder a la propiedad, (v) ampliaba las posibilidades de disposici\u00f3n por parte de los trabajadores agrarios, (vi) no alteraba la regla de preferencia en materia de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos contemplada en el noveno objetivo de la ley 160 de 1994, (vii) se encontraba sometida a restricciones generales y espec\u00edficas determinadas por la ley y (viii) preve\u00eda mecanismos de reintegro de tierras a los trabajadores agrarios en el evento de no continuarse con el proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. El art\u00edculo 62 de la ley 1450 de 2010, que modificaba el art\u00edculo 83 de la ley 160 de 1994, establec\u00eda la posibilidad de conferir autorizaciones de explotaci\u00f3n de determinados predios rurales para la ejecuci\u00f3n de proyectos aprobados por el Incoder. Esta disposici\u00f3n tampoco desconoc\u00eda la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.1. La comprensi\u00f3n conjunta de los art\u00edculos 65, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n, hace posible concluir que el legislador cuenta con la posibilidad de establecer mecanismos para promover el desarrollo de proyectos empresariales que impliquen una explotaci\u00f3n sostenible del campo. Los proyectos a los que alud\u00eda el art\u00edculo 62 demandado constitu\u00edan una forma posible de materializar esos objetivos constitucionales. Adicionalmente la ejecuci\u00f3n de tales proyectos se encontrar\u00eda sometida a diferentes l\u00edmites asegurados, entre otras cosas, por el hecho consistente en que el Estado no se desprend\u00eda del derecho de dominio, a diferencia de lo que ocurr\u00eda en la regulaci\u00f3n preexistente en la que se permit\u00eda la adjudicaci\u00f3n de tierras a empresas especializadas del sector agropecuario. \u00a0<\/p>\n
2.2.2. Tampoco violaba -el referido art\u00edculo 62 demandado-la competencia del Congreso en materia de adopci\u00f3n de normas relativas a la adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras. \u00a0<\/p>\n
2.2.2.1. El art\u00edculo 150.8de la Constituci\u00f3n establece que le corresponde al Congreso, por medio de leyes, dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas. De acuerdo con lo anterior, la regulaci\u00f3n de los procesos relativos a la apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bienes bald\u00edos, se encuentra sometida a reserva legislativa. Se trata entonces de un asunto en el que el mandato de regulaci\u00f3n suficiente exige que se disciplinen los ejes centrales para el desarrollo de tales operaciones y los l\u00edmites que deben serle impuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2.2. El Congreso hab\u00eda definido en las normas acusadas los aspectos cardinales relativos a las condiciones en que deber\u00eda llevarse a cabo la reglamentaci\u00f3n. En primer lugar, establec\u00eda los sujetos que pod\u00edan desarrollar tales actividades precisando que lo ser\u00edan las sociedades que desarrollen de manera especializada actividades econ\u00f3micas organizadas en el sector agropecuario y forestal. Tales sociedades, adem\u00e1s de ello, deber\u00edan ser reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la norma fijaba reglas relativas al objeto de uso y explotaci\u00f3n, previendo que la autorizaci\u00f3n para ello deb\u00eda atender las condiciones establecidas por el Consejo Directivo del Incoder as\u00ed como las extensiones previstas por parte de dicho Consejo. Este organismo, a su vez, se encontraba en la obligaci\u00f3n de ajustarse a la reglamentaci\u00f3n que sobre ello adoptara el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la ley fijaba par\u00e1metros espec\u00edficos relativos a las condiciones y la forma bajo las cuales habr\u00edan de usarse y aprovecharse los bienes bald\u00edos. De esta manera, la ley indicaba que la explotaci\u00f3n del bien bald\u00edo requer\u00eda la presentaci\u00f3n y la aprobaci\u00f3n de un proyecto que ser\u00eda desarrollado en las tierras. Adicionalmente el desarrollo del proyecto s\u00f3lo podr\u00eda iniciarse previa celebraci\u00f3n de un contrato con ese prop\u00f3sito que, en ning\u00fan caso, implicar\u00eda la transferencia de la propiedad. Entre las modalidades contractuales que pod\u00edan emplearse, que adem\u00e1s ser\u00edan objeto de reglamentaci\u00f3n por parte del Gobierno Nacional, se encontraba el leasing, el arrendamiento a largo plazo y la concesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2.3. El art\u00edculo demandado se ocup\u00f3 entonces de regular el n\u00facleo b\u00e1sico de las actividades de uso y explotaci\u00f3n de bienes bald\u00edos. La remisi\u00f3n a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos primero y tercero, no constitu\u00eda una deficiencia que desconociera la reserva legal sino un instrumento para precisar las condiciones de ejecuci\u00f3n. Adem\u00e1s de las razones expuestas, cabe presentar las siguientes respecto de lo indicado por los incisos primero\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.2.3.1. El inciso primero del art\u00edculo demandado establec\u00eda que las actividades de uso y explotaci\u00f3n se llevar\u00edan a cabo en zonas de desarrollo empresarial. De conformidad con el art\u00edculo 82 de la ley 160 de 1994, las zonas de desarrollo empresarial deben orientarse a permitir la incorporaci\u00f3n de sistemas sustentables de producci\u00f3n en \u00e1reas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producci\u00f3n agropecuaria, a trav\u00e9s de la inversi\u00f3n de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las pol\u00edticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente. \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis conjunto del primer inciso con lo previsto en el art\u00edculo 82 de la ley 160 de 1994, hace factible concluir que en este punto espec\u00edfico el legislador estableci\u00f3 el contenido b\u00e1sico exigido por la existencia de una reserva legislativa. A pesar de que la regulaci\u00f3n no resultaba especialmente detallada, s\u00ed permit\u00eda identificar los criterios a los que deb\u00eda sujetarse el Gobierno Nacional en esta materia dado que, entre otras cosas, habr\u00eda de tener en cuenta la articulaci\u00f3n del uso y aprovechamiento de bienes bald\u00edos con las finalidades que se encuentran en tal art\u00edculo 82 enunciadas. \u00a0<\/p>\n
2.2.2.3.2. La remisi\u00f3n que al reglamento se hac\u00eda en el tercer inciso del art\u00edculo demandado tampoco desconoc\u00eda el mandato de regulaci\u00f3n suficiente que se vincula a la reserva legal. El art\u00edculo adoptaba una decisi\u00f3n fundamental relativa a la prohibici\u00f3n consistente en que los contratos que se celebraran para el uso y aprovechamiento de los bienes bald\u00edos implicaran transferencia de la propiedad. Adicionalmente enunciaba algunos tipos contractuales que podr\u00edan ser instrumentados para ello. Sin embargo, dado que ser\u00eda posible prever otras modalidades contractuales en funci\u00f3n de la clase de proyectos que se presenten para el uso y explotaci\u00f3n de bienes bald\u00edos, dejaba abierta la posibilidad para su definici\u00f3n reglamentaria. Igualmente contemplaba de forma precisa la consecuencia que se sigue del incumplimiento del contrato al establecer que, en esos casos, proceder\u00eda la reversi\u00f3n de la autorizaci\u00f3n originalmente dada. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, con la excepci\u00f3n que refer\u00ed al iniciar el presente salvamento, las disposiciones acusadas han debido declararse exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/12 \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (2010 -2014) A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No constituyen medidas regresivas pues no modifican el dise\u00f1o de una pol\u00edtica p\u00fablica y no implican un retroceso en materia de derechos sociales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No sujetas a reserva de ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8924 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011, \u201cpor la cual se expide el plan de desarrollo 2010-2014\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MAR\u00cdA GUILL\u00c9N ARANGO \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisi\u00f3n mayoritaria, en virtud de la cual se declararon inexequibles los art\u00edculos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011, \u201cpor la cual se expide el plan de desarrollo 2010-2014\u201d. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la mayor\u00eda los articulos objeto de examen son \u201cinexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismos de protecci\u00f3n hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo\u2026\u201d. En las conclusiones de la sentencia en cuesti\u00f3n se consigna: \u201cNada se se\u00f1al\u00f3 respecto de la creaci\u00f3n de zonas de reserva campesina, nada se puntualiz\u00f3 sobre el alcance de las alianzas productivas \u00bfes realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? \u00bfno pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a trav\u00e9s del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio?\u201d. M\u00e1s adelante se agrega \u201cninguno de estos interrogantes y, otros m\u00e1s expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, raz\u00f3n por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por s\u00ed solas dejan al campesino enajenante o despose\u00eddo en manifiesta situaci\u00f3n de debilidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo argumento esgrimido por la mayor\u00eda consiste en la supuesta vulneraci\u00f3n de la reserva legal en la materia debido a que \u201cel Legislador en materia tan importante cede a la Administraci\u00f3n la concreci\u00f3n del mecanismo creado, olvidando el contenido del art\u00edculo 150 numeral 18 superior. De forma que la pobre regulaci\u00f3n sobre esos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde decidir y garantizar\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considero que los argumentos antes expuestos son incorrectos por razones tanto de t\u00e9cnica de interpretaci\u00f3n constitucional como de comprensi\u00f3n del papel del juez constitucional dentro de un estado democr\u00e1tico de derecho, dentro del cual la determinaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas en materia de desarrollo econ\u00f3mico corresponde prima facie al legislador. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la postura mayoritaria parte de la idea preconcebida que las medidas contenidas en los art\u00edculos demandados eran regresivas a priori, sin detenerse a analizarlas en su conjunto. Esta postura tiene origen en una serie de conjeturas sobre sus supuestos peligros sin considerar que los mismos preceptos establec\u00edan una serie de medidas dirigidas a la protecci\u00f3n de los adjudicatarios originales de bald\u00edos, tales como la Comisi\u00f3n de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, encargada de aprobar los proyectos especiales agropecuarios o forestales. En consecuencia el test de regresividad que se adelanta para verificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas \u2013adem\u00e1s de presentar inconvenientes en su dise\u00f1o como se pasar\u00e1 a explicar- parte de un supuesto errado, esto es, considerar como regresivas unas medidas legislativas que no lo son una vez apreciadas en su conjunto. En efecto la posibilidad de que se aporte la propiedad de tierras adjudicadas como bald\u00edos o adquiridas a trav\u00e9s del subsidio integral de tierras para proyectos especiales agropecuarios o forestales no constituye per se una medida regresiva en relaci\u00f3n con el conjunto de deberes estatales respecto de los campesinos, precisamente porque no modifica el dise\u00f1o original de la politica p\u00fablica de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos en cuanto a quienes pueden ser destinatarios de los mismos. \u00a0<\/p>\n
Lo mismo puede predicarse respecto de la posibilidad de autorizar a las empresas especializadas del sector agropecuario y forestal para el uso y aprovechamiento de bald\u00edos, porque por una parte ya estaba prevista en la regulaci\u00f3n vigente antes de la promulgaci\u00f3n de los preceptos demandados, y no se consigue demostrar en la sentencia que la nueva regulaci\u00f3n implique un retroceso en materia de derechos sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente el conjunto de disposiciones constitucionales que establecen deberes estatales en materia de acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios (esencialmente los art\u00edculos 60 y 64 constitucionales) distan de tener el contenido cierto y espec\u00edfico que se les atribuye en la sentencia de la cual disiento, que considera que esos preceptos constitucionales imponen un \u00fanico modelo de desarrollo agropecuario. Por el contrario la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que se trata de preceptos que ten\u00edan una estructura de principios y que por lo tanto permit\u00edan un amplio ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n en cabeza del Congreso de la rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Considero por lo tanto que ampliar el concepto de regresividad a todas aquellas medidas con las cuales los jueces constitucionales no simpaticen ideol\u00f3gicamente entra\u00f1a un riesgo cierto, consistente en que el juez constitucional usurpe las funciones propias del Legislador y en general de los poderes que cuentan con legitimidad democr\u00e1tica para tomar decisiones en materia de asignaci\u00f3n de bienes escasos y de recursos econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior se auna que la metodolog\u00eda del juicio de regresividad propuesto incurre en algunas imprecisiones t\u00e9cnicas pues en todo caso se trata de un test de proporcionalidad e invertir el orden de los subprincipios propios de esta modalidad de examen constitucional (pues se estudia supuestamente la afectaci\u00f3n del contenido m\u00ednimo de los derechos sociales antes que la idoneidad de la medida), implica una restricci\u00f3n mayor de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador. Tampoco se entiende porque se excluye la etapa de estudio de la necesidad de la medida supuestamente regresiva. \u00a0<\/p>\n
La segunda raz\u00f3n esgrimida para declarar la inconstitucionalidad de los art\u00edculos en cuesti\u00f3n, esto es, el supuesto d\u00e9ficit de regulaci\u00f3n legal de la materia, constituye a mi juicio un argumento aun m\u00e1s problem\u00e1tico que el primero. En efecto, se confunde el concepto de reserva de ley con la competencia del Congreso de regular la apropiaci\u00f3n, recuperaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas (numeral 18 del art\u00edculo 150 constitucional). Esta confusi\u00f3n es recurrente en cierta jurisprudencia de la Corte Constitucional, que parece entender que hay una reserva de ley general en todas las materias que son competencia del Congreso, postura que tiene origen en una lectura err\u00f3nea de las distribuci\u00f3n de competencias normativas entre el Legislador y el Gobierno, y en una confusi\u00f3n sobre el concepto de reserva de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe recordar que el art\u00edculo 150 numeral 18 de la Constituci\u00f3n consigna que corresponde al Congreso dictar las normas sobre la apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de bald\u00edos. Lo anterior no significa que la ley deba ocuparse de manera exhaustiva a estas materias y que no haya lugar a la expedici\u00f3n de reglamentos por parte del Gobierno. Nuevamente en la sentencia se parte de un prejuicio consistente en que los reglamentos expedidos por el Gobierno no ser\u00e1n suficiente garant\u00eda de los derechos de los adjudicatarios de bald\u00edos, pero parece olvidarse que estas normas a su vez pueden ser controladas por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo que ser\u00e1 la encargada de velar porque sean ajustadas a la Constituci\u00f3n y a la ley. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-644\/12. \u00a0<\/p>\n
Referencia: D-8924 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
ADRIANA MAR\u00cdA GUILL\u00c9N ARANGO \u00a0<\/p>\n
Salvo el voto en la ponencia de la Magistrada Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango, acogida por la mayor\u00eda de la Sala, por las razones que expongo a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los art\u00edculos 60, 61 y 62 debieron ser declarados exequibles de forma condicionada. \u00a0<\/p>\n
1.1 Considero que en el presente caso debi\u00f3 declararse la exequibilidad condicionada de la norma, lo cual realizaba en mayor grado el contenido del art\u00edculo 64 Superior en el sentido de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios como tambi\u00e9n el mejoramiento de sus ingresos y de su calidad de vida. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, se pudo haber condicionado el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 72B adicionado por el art\u00edculo 61, de tal manera que las alianzas o asociaciones siempre tuvieran que estar integradas por peque\u00f1os productores. Con ello, se garantizaba \u00a0la preferencia por el trabajador agrario como peque\u00f1o productor. Sumado a ello, tambi\u00e9n se hubiese podido precisar que en la ejecuci\u00f3n de dichos proyectos agropecuarios o forestales deb\u00eda existir la \u00a0obligaci\u00f3n de vincular al campesino a dicho proyecto en calidad de socio, por medio de diferentes esquemas asociativos, lo cual implicaba necesariamente una participaci\u00f3n activa del campesino\/a en el desarrollo de dicho proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la exequibilidad condicionada del inciso 5\u00b0 del mencionado art\u00edculo permit\u00eda que, al momento de la liquidaci\u00f3n de proyectos en los que se hubieren destinado como aportes predios adjudicados de naturaleza bald\u00eda, se \u00a0salvaguardara de igual manera ese acceso preferente a la tierra que dispone el art\u00edculo 64. \u00a0<\/p>\n
Esta postura en favor de la exequibilidad condicionada de la norma, permit\u00eda igualmente desarrollar ese principio constitucional de la funci\u00f3n social de la propiedad contenido en el art\u00edculo 58, en tanto el esquema asociativo propuesto hace posible canalizar la inversi\u00f3n privada, promueve un uso m\u00e1s eficiente de la explotaci\u00f3n de la tierra e incentiva la producci\u00f3n en el campo, lo cual contribuye al desarrollo econ\u00f3mico, a la producci\u00f3n agropecuaria y, especialmente, a la producci\u00f3n \u00a0de alimentos y a la comercializaci\u00f3n de productos de acuerdo con los mandatos de los art\u00edculos 64 y 65 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 61 inclu\u00eda adem\u00e1s criterios para la elegibilidad de los proyectos, a los que hac\u00edan referencia las normas demandadas, que estaban estrechamente vinculados con intereses constitucionalmente leg\u00edtimos. As\u00ed, la generaci\u00f3n de inversi\u00f3n y empleo, \u00a0la innovaci\u00f3n y la transferencia tecnol\u00f3gica que deb\u00edan incluir los proyectos, razonablemente contribu\u00edan a la promoci\u00f3n del acceso a la comercializaci\u00f3n de productos, a la asistencia t\u00e9cnica y empresarial y a la mejora del ingreso y calidad de vida de los campesinos. Con la inexequibilidad simple de las normas demandadas se sacrificaron, entonces, medidas que razonablemente habr\u00edan derivado en el cumplimiento de esos deberes estatales manifiestos en el art\u00edculo 64 superior. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior es importante, teniendo en cuenta que la destinaci\u00f3n de los bienes bald\u00edos deben contribuir a la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo. Lo m\u00e1s importante, debe comprender no s\u00f3lo el acceso a la tierra sino los bienes y servicios complementarios para su mejoramiento social y cultural. \u00a0<\/p>\n
Por eso, la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala, obedece a una lectura restringida del acceso a la propiedad, \u00a0pues a pesar de la trascendencia que tiene la titularidad jur\u00eddica de un bien como garant\u00eda de este derecho, \u00a0el goce y ejercicio material de la propiedad conduce a la posibilidad de determinar la destinaci\u00f3n, el uso y la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de esos bienes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas que han sido retiradas del ordenamiento, bajo la f\u00f3rmula de una exequibilidad condicionada a la luz de un ejercicio interpretativo a favor del trabajador agrario y, en particular, peque\u00f1os productores campesinos, conduc\u00eda razonablemente a abrir nuevas posibilidades frente a la destinaci\u00f3n de su predio a proyectos econ\u00f3micos que le garantizaran, adem\u00e1s de su sustento, la posibilidad de mejorar su ingreso y nivel de vida. \u00a0<\/p>\n
De lo contrario, se estar\u00edan desconociendo facultades propias del derecho de propiedad de los campesinos como es la posibilidad de elegir libremente los proyectos empresariales que han de ejecutarse en sus bienes98. \u00a0<\/p>\n
La declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas desconoci\u00f3 que la Constituci\u00f3n misma, en su art\u00edculo 64, establece que el deber de promoci\u00f3n del acceso progresivo a la propiedad de la tierra puede darse tanto en formas individuales como asociativas. Se reitera entonces que la exequibilidad condicionada de las normas en el sentido anteriormente expuesto claramente desarrollaba estas formas asociativas de acceso a la propiedad por parte de los trabajadores agrarios y, a su vez conservaba ese car\u00e1cter preferente si se priorizaban las alianzas para que contaran con peque\u00f1os productores entre sus asociados, lo cual guardaba armon\u00eda con los deberes contenidos en el art\u00edculo 64.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante destacar que el art\u00edculo 64 no s\u00f3lo abarca el contenido del acceso a la tierra sino que, para la realizaci\u00f3n efectiva de este postulado, pueden ofrecerse varias alternativas para garantizar la producci\u00f3n de los bienes adjudicados, lo cual puede realizarse a trav\u00e9s de alianzas o asociaciones o alternativas de desarrollo agr\u00edcola.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el crecimiento y desarrollo, la competitividad y productividad, no debi\u00f3 leerse en clave del incremento de la riqueza y acumulaci\u00f3n de tierras de los impulsores de los proyectos especiales agropecuarios y forestales o de las empresas destinadas a ese prop\u00f3sito, sino de la posibilidad de concretar el contenido del art\u00edculo 64 Superior, respecto al mejoramiento del ingreso y calidad de vida del campesino. Lo anterior, no implicaba desconocer la protecci\u00f3n constitucional que tiene el trabajador agrario, por ejemplo a trav\u00e9s de la asistencia t\u00e9cnica y financiera por parte del Estado, ni sus lazos con la tierra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las consideraciones expuestas se ha identificado que las normas que han sido retiradas del ordenamiento jur\u00eddico guardaban relaci\u00f3n directa con fines y mandatos constitucionalmente leg\u00edtimos que, junto con la necesidad de conservar en la medida de lo posible las disposiciones adoptadas por el Congreso para preservar el principio democr\u00e1tico, conduc\u00edan a la Corte a identificar el conjunto de intereses constitucionales en juego y a realizar una labor de interpretaci\u00f3n y ponderaci\u00f3n m\u00e1s compleja que llevara a la inexequibilidad condicionada de las normas. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de lo anteriormente se\u00f1alado, la Corte hubiese podido (i) establecer criterios de preferencia a favor de los peque\u00f1os productores, en particular, adoptando medidas de discriminaci\u00f3n positiva en pro del campesino frente a los medianos y grandes productores; (ii) armonizar el fin estatal de promover el uso eficiente de la tierra, la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, y la garant\u00eda de la libertad econ\u00f3mica de la empresa dentro del marco del crecimiento econ\u00f3mico; (iii) establecer con claridad que la protecci\u00f3n efectiva del derecho al acceso a la tierra del campesino abarca otras garant\u00edas como el m\u00ednimo vital, la alimentaci\u00f3n adecuada, la vivienda digna, el agua, la protecci\u00f3n de la diversidad cultural, la protecci\u00f3n de la familia, y el desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural de la poblaci\u00f3n rural, haciendo hincapi\u00e9 en la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo y; (iv) enfatizar que en ning\u00fan caso la participaci\u00f3n del campesino en los proyectos agropecuarios o forestales pod\u00eda reducirse a la calidad de asalariado. \u00a0<\/p>\n
En este mismo orden de ideas, se considera que la norma no se traduc\u00eda en una imposici\u00f3n al campesino sino que, en aras de garantizar su libertad econ\u00f3mica y promoviendo la generaci\u00f3n de empresa, abr\u00eda una posibilidad de decisi\u00f3n en cabeza de la poblaci\u00f3n rural para promover su derecho a la asociaci\u00f3n. De hecho, las normas demandadas que favorecen el establecimiento de formas asociativas, se orientaban a garantizar el acceso de activos financieros y su aprovechamiento a trav\u00e9s de asistencia t\u00e9cnica integral hacia esquemas productivos con un enfoque empresarial, lo cual encuentra fundamento en la obligaci\u00f3n del Estado de promover el desarrollo empresarial conforme al art\u00edculo 333. \u00a0<\/p>\n
La misma jurisprudencia constitucional ha identificado la relaci\u00f3n existente entre la empresa y la consecuci\u00f3n de otros fines constitucionalmente valiosos. En este sentido, en la Sentencia C-228 de 2010 se expuso que: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Carta adopta un modelo de econom\u00eda social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condici\u00f3n de motor de la econom\u00eda, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica, con el \u00fanico prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general. Este marco de referencia, a su vez, tiene profundas implicaciones en el modo en que se comprende los derechos y libertades de los agentes de mercado. En ese sentido, la jurisprudencia ha definido de manera consistente y reiterada a la libertad de empresa como un criterio amplio, que en su aspecto m\u00e1s esencial puede definirse como una facultad que tiene toda persona de realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, seg\u00fan sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio. Empero ese car\u00e1cter amplio, como ya se indic\u00f3, la libertad econ\u00f3mica encuentra su definici\u00f3n concreta a partir de sus componentes particulares: la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica\u201d \u00a0<\/p>\n
1.2 Respecto del art\u00edculo 62 demandado, la exequibilidad condicionada hubiera contribuido a la obligaci\u00f3n estatal de generar pol\u00edticas de desarrollo econ\u00f3mico, especialmente en el uso eficiente de la tierra. Adem\u00e1s, se hubiera impulsado la inversi\u00f3n privada cuando existen tierras que pueden ser aprovechadas bajo la exigencia de la obligatoria inclusi\u00f3n del peque\u00f1o productor en las sociedades que desarrollan su labor en las Zonas de Desarrollo Empresarial. As\u00ed, se reforzaban las acciones afirmativas a cargo del Estado en favor del peque\u00f1o productor frente a medianos y grandes productores. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, el art\u00edculo 62 no significa la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a estas sociedades, con lo cual no se vulnera en absoluto la garant\u00eda de acceso preferente a la tierra de los trabajadores agrarios. En cambio, la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 62 hubiera permitido que, por intermedio de las alianzas, los peque\u00f1os productores pudieran usar y aprovechar en forma eficiente las tierras bald\u00edas. \u00a0<\/p>\n
En definitiva, debe existir un equilibrio entre el fin que el Estado persigue en cuanto el acceso a la tierra del campesino y la garant\u00eda de la libertad econ\u00f3mica, la iniciativa privada y la inversi\u00f3n como motores del desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La totalidad de los antecedentes de esta providencia y algunas consideraciones se han tomado del proyecto original presentado a la Sala Plena por el Magistrado MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO, quien generosamente lo ofreci\u00f3 para la preparaci\u00f3n de la sentencia definitiva a pesar de su salvamento de voto. \u00a0<\/p>\n
2 En este aparte el demandante transcribe diferentes p\u00e1rrafos de la sentencia C-536 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Se\u00f1ala su condici\u00f3n de organizaci\u00f3n internacional que aboga por el derecho a la alimentaci\u00f3n y, en esa medida, estima pertinente intervenir en el proceso de constitucionalidad mediante un amicus curiae. \u00a0<\/p>\n
5 Leticia Margarita G\u00f3mez Paz, Henry E. Linares E., Dalia Edith Rodr\u00edguez, Nidia Torres O, Viviana Mart\u00ednez , Delia Caicedo Carranza, Margarita Rodr\u00edguez, Olga Mart\u00ednez, Reina Cepeda Pedroza, Edwin Damian Uribe, Juan Carlos Ayala, Luis Ernesto Bocanegra, Yolima Corredor R., Faccello Angel Manjarres, Edwin Alfonso Vanegas, Gladys Monroy Gonz\u00e1lez, Roc\u00edo Pinz\u00f3n, Aristides N. Fl\u00f3rez, Mar\u00eda Gloria Rivera, Helga Pe\u00f1a Ceballos, Yenny Forero Santamar\u00eda, Rafael A., Jovan Neira, Gloria Silva, Jos\u00e9 Jes\u00fas Padilla Guerrero, Manuel Follero Ben\u00edtez, Luis \u00c1lvaro D\u00edaz Chitiva, Jhon Molina Vargas, Mar\u00eda Yazmin \u00c1vila Pacheco, Juli\u00e1n Dar\u00edo Henao, Eva Irene Castelblanco, Josefina Carmona, Jairo Ruiz Espitia, Ligia Cruz, Leandro Mateus, Jazm\u00edn Eslait Masson, Claudio Casas, Adriana Romero, \u00c1ngel Ni\u00f1o Alonso, William Aponte, Clara Edith Acosta Manrique, Jos\u00e9 Del Carmen Rinc\u00f3n A., Edgar Acero Jim\u00e9nez, Jos\u00e9 Dar\u00edo Mu\u00f1oz Carvajal, V\u00edctor Hugo Hern\u00e1ndez S\u00e1nchez, H\u00e9ctor Fabio Candamil Montoya, Miguel Francisco R\u00edos, Amparo Gonz\u00e1lez Forero, Andrea Rodr\u00edguez J., Esperanza Castro Duque, Marina Reyes Su\u00e1rez, Johana Trujillo Otero, Carlos Mauricio Parad B., Deledda P\u00e1ez Vega, Omar Ram\u00edrez Z, Adriana Rodr\u00edguez, Henry Camacho Ovalle, Ang\u00e9lica Mar\u00eda Vega, Nohora Elsa Quevedo A., Mar\u00eda Patricia Mateus C., Mar\u00eda Helena C., Magdalena C., Blanca Guti\u00e9rrez Guasca, Hern\u00e1n Alfonso Mahecha Bustos, Jos\u00e9 Idulyo Ramos, Claudia Sanabria P., Boltan S\u00e1nchez, Sonia Navarro M., Ana B. Ram\u00edrez, Narola Dora Ram\u00edrez, Luz Marina Castro, Ang\u00e9lica Mar\u00eda P., Miriam C., Jorge Mario Correa Ni\u00f1o, Irma B., Luz Miriam Castro P., Yesmin D. Andreius, Gisela P. Bol\u00edvar Mora, Teresa Ni\u00f1o R., Santiago Cruz V., Lucy Mec\u00e1n Sandoval, Pedro Vel\u00e1squez G., William Ru\u00edz, Manuel Guillermo Pinear, Jorge E. L\u00f3pez R., Alexander Rinc\u00f3n Olaya, Ligia In\u00e9s Botero Mej\u00eda, Hector Erney Andrade C., Gustavo Rub\u00e9n Triana Su\u00e1rez, Ram\u00f3n Antonio Paba Roso, Mar\u00eda Victoria Forero, Medardo Hern\u00e1ndez B., Francisco Jos\u00e9 Valderrama Mutis, \u00c1lvaro Francisco Morales S\u00e1nchez, El\u00edas Fonseca C., Winston Petro Barrios, Jos\u00e9 Di\u00f3genes Orjuela, Jos\u00e9 Fernando Ocampo, Jhonier Mauricio Casta\u00f1eda, Ana Roc\u00edo Berm\u00fadez Jaimes, Michael Tache Victorino, Andr\u00e9s Felipe Carmona Ospina, Sonia Alejandra Agudelo G\u00f3mez, Yuli Yesnei Higuera Nieto, Jos\u00e9 Juli\u00e1n Carvajal C\u00e1rdenas, Marco Alirio Mu\u00f1oz, Franklin Jos\u00e9 D\u00edaz Romero, Juliana M., Segundo Manuel Carrillo, Beatriz A. S., Celio Miguel Garc\u00eda, Luz Mar\u00eda Ortiz, Gabriela G\u00f3mez Paz, Sandra E. Camargo Guti\u00e9rrez, Adriana Carolina Contreras Pardo, Jennifer Daza Sanabria, Marcela Patricia Velasco Rojas, Albeiro Casallas Leguizam\u00f3n, Cesar Augusto Dionisio R, Sa\u00fal Andr\u00e9s Pe\u00f1a Casta\u00f1o, Richard Orlando Sabogal Triana, Alberto Simbaqueva, Jaime Salamanca S., Claudia L Morales, Nestor Pe\u00f1a Zarate, Ang\u00e9lica Castillo Henao, Alejandra Osorio, Jos\u00e9 Daniel S. Figueroa, Edilberto Centeno Castro, Cristian Camilo Ayala Chac\u00f3n, Luis Eduardo Gait\u00e1n, Nelson Carvajal, Enrique Ardila Rojas, Jos\u00e9 Agust\u00edn, Nepomuceno Castro Mart\u00ednez, Sandra Villamizar Qui\u00f1ones, Uberney Forero, Berenice Quimbayo, Carlota Duran Ruiz, Mar\u00eda Del Rosario Gonz\u00e1lez, Flor Alba A., Atilio Granados, Diomar Echeverry, Jairo Gonz\u00e1lez, Eddy Ramos, Mar\u00eda Ni\u00f1o, Luis Germ\u00e1n D\u00edaz Hurtado, Luis Alfredo Cadena Gamboa, Libia Esperanza Cuervo P\u00e1ez, Amparo Reina, Marta P., Reina \u00a0B. Aguilar, Claudia Patricia G\u00f3mez R., Claudia Pedraza, Doris Le\u00f3n Bello, Daniel Zambrano, Carolina Mar\u00edn Blanco, Jorge Ru\u00edz, Carlos Felipe Ospina Marulanda, Carlos Mario Acero Castellanos, Ximena Canal Laiton, Jos\u00e9 Luis Rodr\u00edguez, Manuel Mart\u00ednez, Manuel Camilo Parra Osorio, Rodrigo Cruz Hern\u00e1ndez, Alba Karina Estevez Amaya, Diego Edgar Medina Morales, Jarri Beltr\u00e1n Pastrana, Adriana Camargo Garz\u00f3n, M\u00f3nica Garc\u00eda, Ruth Marina Betancur, Alicia Hu\u00e9rfano R., Elizabeth Montes Castro, Camilo Garz\u00f3n Cuervo, Mery Gonz\u00e1lez Guayara, Jos\u00e9 De Jes\u00fas Gil, Luis Bernal, Carlos Medina, Ricardo Santacruz, Efra\u00edn Tamayo, Sonia N., Edgar Valderrama, Argemiro Castellanos, Di\u00f3medes Ru\u00edz Rodr\u00edguez, Ronald Rojas, Jorge Mar\u00edn, Claudia G\u00f3mez, Armando Rodr\u00edguez, Gloria Vargas, Ivon Rodr\u00edguez, Gloria Barrera, Luis Alfonso Bare\u00f1o, Andr\u00e9s Ram\u00edrez, Karina Gene Prada, Carlos R., Juan Vanegas Su\u00e1rez, Fany Pino B., Nathanel Machado Nu\u00f1ez, Cris Encarnaci\u00f3n Reyes G\u00f3mez, Fernanda Casas Ortiz, Alexandra Ram\u00edrez S,, \u00c1ngel Mar\u00eda Morales, Oscar Mauricio Stemhor, Carmenza R., Ana Carolina Moreno, Liliana Liscano Romero, Melba Pilar Gamboa, Ana Janeth Bernal Reyes, Alba Ester Tovar Porras, Sandra Constanza O., Fredy Andrade Ordo\u00f1ez, Jos\u00e9 I. Rodr\u00edguez Mahecha, Leszli K\u00e1lli L\u00f3pez, In\u00e9s Sanmiguel C., Luis Emilio Mar\u00edn C., Carlos Adolfo \u00c1lvarez, Jos\u00e9 Gonzalo Garz\u00f3n, Mar\u00eda Elena Alarc\u00f3n E., Carlos Alberto L\u00f3pez, Jenny Carolina Moreno Ceballos, Jaime Torres Ram\u00edrez, Elsa Barrantes L\u00f3pez, Mar\u00eda Fernanda Ortigoza, Adriana Maritza Salamanca V., Manuel Ricardo M. Bustamante, Leonardo Baptista, Elba Mercedes Rico P., Ana I. Salgado P., Diego Mayorga, Julia Mariana D\u00edaz Z, Mauricio L\u00f3pez Acosta, \u00c1ngela Consuela Lagos Prieto, Claudia Constanza Ovalle, Camilo Romero Cort\u00e9s, Eliana Pineda C, Yolanda G\u00f3mez Gonz\u00e1lez, Fanny Mar\u00eda Su\u00e1rez Camargo, Boris Torres, Jos\u00e9 G. Camargo R., Nestor Alejandro Pel\u00e1ez F., Marc\u00eda Ver\u00f3nica Pi\u00f1eros, Fernando Gamboa, Jaime Campos, H\u00e9ctor Beltr\u00e1n P., Blanca Boh\u00f3rquez, Lina Raquel Rodr\u00edguez Mesa, Martha Reyes, Jorge A. Mora C., Doris C. \u00a0Monroy., Mar\u00eda Eugenia V\u00e1squez, William Arturo S\u00e1nchez S., Eliveleth Tapias Arias, Felipe Per\u00f3n, Omar Torres, Edgar J. Figueroa Morales, Esperanza B., Carmen Lilia Izquierdo, Martha G\u00f3mez, Jaqueline Aldana Rodr\u00edguez, El\u00edas Torres, H\u00e9ctor Fabio Bestides, Giovanny Arguello, Leonor Ru\u00edz O, Luz Marina \u00c1vila, Jos\u00e9 Silva, \u00c1ngela Viviana Ortiz Carrillo, Joaqu\u00edn Ricardo Bejarano, Luis Eduardo Posada, Martina Bonilla Rodr\u00edguez, Mar\u00eda Helena Torres Carrillo, Jorge Caba Uribe, Adolfo Bresneider Garc\u00eda, Edgar L., Luis N\u00e9stor Taquica Cordero, Yurgen Toro P\u00e9rez, Oscar Cabeza, Jaime Eduardo \u00c1vila R., William Herrera Camelo, Francy Yaneth Cuervo D\u00edaz, Carmen Aldana, Elsa S\u00e1nchez A., Jos\u00e9 Luis D\u00edaz Granados, Fernando Silva Carrero, Ana Milena Socarras Vega, Eduard Pe\u00f1aloza, Jorge Iv\u00e1n Arias, Miriam C\u00e1rdenas, Juan Carlos Urrea, Sonia P. Contreras, Adriana Jim\u00e9nez, Gladys Sandoval, Jes\u00fas C\u00e1rdenas, Luis Enrique Castiblanco, Oscar Rub\u00e9n Galindo. En el escrito de coadyuvancia suscrito por los ciudadanos referidos, se encuentran algunas firmas que no hacen posible identificar su nombre. Corresponden a las c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda No. 51.610.925, 51.651.292, 51.705.991, 51.816.549, 28.307.276, 41.287.220, 41.718.663, 27.123.355, 5.984.449, 41.582.376, 79.904.418, 51.770.771, 91.209.332, 39.529.625, 41.894.217, 20.550.178, 11.804.740, 13.842.930, 51.937.261, 80.273.129, 79.317.264, 20.584.361, 41.698.165, 19.144.695.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Gaceta Judicial No. 1987. Tomo LIII. Bogot\u00e1 Septiembre de 1942. \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00eddem. Al respecto se\u00f1al\u00f3 la Corte Suprema de Justicia: \u201cEn el r\u00e9gimen colonial la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de las tierras realengas ocupadas sin t\u00edtulo anterior de la autoridad p\u00fablica obtenido \u00a0en repartimiento que dice base a perfeccionar el dominio mediante cultivo, o respecto \u00a0a tierras simplemente ocupadas y explotadas no constituy\u00f3, por si sola, una medio id\u00f3neo para llegar a la propiedad. Las tierras recibidas en repartimiento de la autoridad, se convert\u00edan en propiedad de los adjudicatarios mediante cultivo, en virtud de un fen\u00f3meno calificado de justa prescripci\u00f3n, y siempre que se justificara esa \u00a0antigua posesi\u00f3n (Cap\u00edtulo IV C\u00e9dula de San Lorenzo); y las solas \u00a0ocupaci\u00f3n y explotaci\u00f3n deb\u00edan legitimarse ulteriormente. Y la prescripci\u00f3n no existi\u00f3 en el sistema \u00a0jur\u00eddico colonial en favor de los particulares, respecto a la Corona, con las caracter\u00edsticas que le eran propias al derecho civil, de particular a particular, pues el r\u00e9gimen territorial de defensa, permanente y rigurosa de las tierras para el Soberano, no le dio entrada con ese car\u00e1cter, sino en una forma limitada y sui g\u00e9neris, \u00fanica que se compadec\u00eda con la organizaci\u00f3n \u00a0r\u00edgida y especial del derecho p\u00fablico a que estuvieron siempre sujetos los traspasos de las tierras realengas a personas distintas al Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Ib\u00eddem. P\u00e1ginas 809 a 867.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Vid. Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. \u201cM\u00e1s all\u00e1 de la ret\u00f3rica de la reacci\u00f3n. An\u00e1lisis econ\u00f3mico de la desamortizaci\u00f3n en Colombia: 1861-1888\u201d. \u00a0En \u00a0Revista Econom\u00eda Institucional, vol.11 no.20, Bogot\u00e1, enero\/junio 2009. Pp. 45-81.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Gu\u00eda de Derecho Agrario. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria \u2013 Procuradur\u00eda Agraria \u00a0ante Incora. H\u00e9ctor Calder\u00f3n Alarc\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sobre el particular y en especial, sobre el movimiento campesino de los a\u00f1os 30 que antecedi\u00f3 a la Reforma Constitucional de 1936 vid. Marco Palacios. \u00bfDe qui\u00e9n es la tierra? Propiedad, politizaci\u00f3n y protesta campesina en la d\u00e9cada de 1930. Bogot\u00e1, Universidad de los Andes, F.C.E., 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Proveniente, al menos en sus fuentes conocidas, del derecho franc\u00e9s, en particular del te\u00f3rico L\u00e9on Duguit, reconocida por \u00e9l como imperativa para la transformaci\u00f3n del derecho. Vid. L\u00e9on Duguit. Les Transformations Gen\u00e9rales du Droit Priv\u00e9: Depuis le Code Napol\u00e9on, 2\u00e8me ed. Par\u00eds, \u00c9ditions La M\u00e9moire du Droit, 1999.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Comenta al respecto la historiadora Sandra Botero: \u201cLa reforma a lo relativo al r\u00e9gimen de propiedad privada en la Constituci\u00f3n es inseparable de la discusi\u00f3n sobre la reforma agraria, central en esos d\u00edas dado el conflicto agrario que atravesaba al pa\u00eds. En este sentido, los intentos de reforma \u00a0<\/p>\n
vienen desde el gobierno de Olaya Herrera (1930-1934), con las iniciativas de su Ministro de Industria, Francisco Jos\u00e9 Chaux, quien ya hab\u00eda presentado un proyecto de ley sobre dominio y posesi\u00f3n de tierras, cuya orientaci\u00f3n, aunque en el marco del respeto absoluto a la propiedad privada, reconoc\u00eda en los latifundios improductivos un problema fundamental, e incorporaba el trabajo como elemento esencial de una nueva interpretaci\u00f3n del principio de la propiedad (Francisco Jos\u00e9 Chaux, Memoria del Ministro de Industrias al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1934.Bogot\u00e1: Imprenta Nacional, 1934, pp. 344-390). Vid. Sandra Botero.\u201dLa reforma constitucional de 1936, el Estado y las pol\u00edticas sociales en Colombia\u201d. En Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, No. 33, 2006, pp. 92-93. \u00a0<\/p>\n
14 En efecto, dispuso el art\u00edculo 10 de la reforma, modificatorio del art\u00edculo 32 de la Constituci\u00f3n de 1886: \u201cArt\u00edculo 10: Se garantizan la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con justo t\u00edtulo, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jur\u00eddicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicaci\u00f3n de una ley expedida por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida \u00a0<\/p>\n
por la misma ley, el inter\u00e9s privado deber\u00e1 ceder al inter\u00e9s p\u00fablico o social.\/La propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones.\/Por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n, mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa.\/Con todo, el legislador, por razones de equidad, podr\u00e1 determinar los casos en que no haya lugar a indemnizaci\u00f3n mediante el voto favorable de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 A mediados de 1960, Alberto Lleras Camargo completaba dos a\u00f1os como Presidente de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
en el inicio del per\u00edodo que se conoci\u00f3 como el \u201cFrente Nacional\u201d, entre 1958 y 1974. \u00a0Lleras Camargo ten\u00eda un gran conocimiento de Estados Unidos, en donde era muy respetado en los c\u00edrculos pol\u00edticos e intelectuales. Se hab\u00eda desempe\u00f1ado en los a\u00f1os cuarenta como embajador de \u00a0Colombia en Washington y hab\u00eda sido el primer Secretario General de la OEA. El Comit\u00e9 de los 21, tambi\u00e9n conocido como Comisi\u00f3n para el Estudio y la Formulaci\u00f3n de Nuevas \u00a0Medidas para la Cooperaci\u00f3n Econ\u00f3mica, se reuni\u00f3 de nuevo en abril y en mayo de 1959 y tuvo su \u00faltima reuni\u00f3n en Bogot\u00e1 en septiembre de 1960, en donde se firmo el Acta de Bogot\u00e1 que sent\u00f3 las bases para la Alianza para el Progreso. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0J.O. Melo. Colombia Hoy: Perspectivas para el siglo XXI. Bogot\u00e1: TM Editores, 1995. Tambi\u00e9n, H. Mondrag\u00f3n, H. (01 de 04 de 2002). Colombia: O mercado de tierras, o reforma agraria. Recuperado el 22 de 10 de 2010, de Asociaci\u00f3n Campesina de Antioquia: http:\/\/www.acantioquia.org\/documentos\/prob_agraria\/mercado_tierras_reforma_agraria.pdf \u00a0<\/p>\n
17 La reforma Agraria en Colombia. Alfonso Uribe Badillo Editor. Colecci\u00f3n \u00a0\u201cPensadores Pol\u00edticos Colombianos\u201d. H. C\u00e1mara de Representantes, 1987-1989. P\u00e1ginas 113 a 208. Tal como se desprende se la ponencia para segundo debate ante el Senado del proyecto de ley sobre Reforma Agraria, esta no s\u00f3lo planteaba nuevos \u00a0modos o patrones respecto de la distribuci\u00f3n de la tierra, sino que comprend\u00eda una segunda fase que consist\u00eda \u201c\u2026en la administraci\u00f3n de recursos a los nuevos propietarios para la explotaci\u00f3n adecuada de las extensiones territoriales que reciban como resultado de la primera fase de la reforma. Es tambi\u00e9n parte esencial de \u00e9sta la asistencia t\u00e9cnica a los nuevos terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organizaci\u00f3n para la compra de los elementos esenciales a toda explotaci\u00f3n agr\u00edcola y para la venta de los productos agropecuarios (\u2026) Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia social en favor de los beneficiados con ella, a fin de elevar sus niveles de vida, no solo como un imperativo de justicia, sino para arraigarlos a la tierra que han recibido\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Ib\u00eddem. As\u00ed, la citada ponencia se\u00f1alaba: \u201c A prop\u00f3sito de la discusi\u00f3n p\u00fablica que hoy llega al Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la discusi\u00f3n del problema toman casi exclusivamente la productividad. Y, partiendo de tal base, ponderan la ventaja econ\u00f3mica de la gran explotaci\u00f3n agr\u00edcola donde el uso de la maquinaria, la aplicaci\u00f3n de una alta densidad de capital y la superior direcci\u00f3n t\u00e9cnica garantizan mayores rendimientos por unidad de superficie\u2026\u201d. Sobre tales argumentos concluye: \u201cla extensi\u00f3n \u00f3ptima de una propiedad depende esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo de explotaci\u00f3n que sobre \u00e9stas sea mejor adelantar. Cuando el proyecto habla de Unidad Agr\u00edcola Familiar no est\u00e1 hablando de muy peque\u00f1as extensiones. El r\u00e9gimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los cultivos etc., deben determinar la extensi\u00f3n de la unidad de explotaci\u00f3n agr\u00edcola (\u2026)\u201d. En ese orden, \u201cidentificar la existencia de propiedades de muy grande extensi\u00f3n con lo que ser\u00edan las condiciones de m\u00e1xima productividad resulta tan err\u00f3neo como pensar que esa m\u00e1xima productividad puede alcanzarse \u00a0con una estructura muy peque\u00f1a de predios. Un sistema caracterizado por predominio de un tipo de unidad familiar razonablemente concebido y de propiedades de mediana extensi\u00f3n es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepci\u00f3n, el ideal ambicionable desde el punto de vista de t\u00e9cnica agr\u00edcola\u201d. M\u00e1s aun cuando no s\u00f3lo deb\u00eda tenerse en cuenta el tema de productividad sino tambi\u00e9n el aspecto social, en la medida que la figura de asalariado rural favorece la pobreza, debido a que \u201c \u2026 m\u00e1s que un pa\u00eds de peones, Colombia debe ser un pa\u00eds de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable; la seguridad y la libertad que tiene quien es due\u00f1o de la tierra que trabaja\u2026m\u00e1s si se tiene en cuenta que la gran explotaci\u00f3n emplea un m\u00ednimo de brazos en algunas etapas del ciclo agr\u00edcola, mientras demanda un n\u00famero m\u00e1s considerable en otros, lo que crea per\u00edodos de desocupaci\u00f3n transitoria, migraciones inconvenientes, inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del campo\u201d \u00a0<\/p>\n
19 En la Ley 135 de 1961 se distinguieron dos fuentes de tierras a partir de las cuales el Estado podr\u00eda adjudicar predios a la poblaci\u00f3n campesina: Por una parte, los terrenos bald\u00edos de la Naci\u00f3n, adjudicados a los campesinos a t\u00edtulo gratuito, siempre que se demostrara buena fe y explotaci\u00f3n econ\u00f3mica ininterrumpida por el t\u00e9rmino de cinco (5) a\u00f1os. Por otra, las tierras obtenidas por el INCORA a t\u00edtulo de compra o expropiaci\u00f3n, las cuales se vend\u00edan al campesino bajo el sistema de parcelaciones. Una y otra, estaban sujetas a los l\u00edmites propios de las UAF con la diferencia de que en las parcelaciones el comprador no pod\u00eda transferir la parcela, sin permiso del Instituto, mientras no hubiese terminado de pagar el subsidio .\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 En efecto, se estableci\u00f3 por regla general que la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos s\u00f3lo pod\u00eda realizarse extensiones no mayores a 450 hect\u00e1reas siempre que demostrar\u00e1 la explotaci\u00f3n de las dos terceras partes de esa superficie20. Este l\u00edmite pod\u00eda ampliarse a favor de una persona natural con autorizaci\u00f3n del Incora hasta 1000 hect\u00e1reas para: i.) regiones muy apartadas de los centros de actividad econ\u00f3mica y de dif\u00edcil acceso, ii.) sabanas de pastos naturales donde la naturaleza de los suelos, el r\u00e9gimen meteorol\u00f3gico o las inundaciones peri\u00f3dicas no hicieren econ\u00f3micamente factible su explotaci\u00f3n; iii) regiones como lo Llanos Orientales, en las cuales se autoriz\u00f3 una UAF de 3000 hect\u00e1reas previa delimitaci\u00f3n realizada por el Instituto Agust\u00edn Codazz\u00ed. A su vez, el l\u00edmite de adjudicaci\u00f3n pod\u00eda reducirse cuando se tratara de predios aleda\u00f1os a carreteras transitables, a ferrocarriles, r\u00edos y a puertos mar\u00edtimos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Al respecto, se estableci\u00f3 que las sociedades y personas jur\u00eddicas en general, no tendr\u00edan derecho a ser adjudicatarias de tierras bald\u00edas. Sin embargo, era posible celebrar contratos con sociedades colectivas o limitadas (sociedades de personas) para la explotaci\u00f3n de tierras bald\u00edas a trav\u00e9s del cual se compromet\u00edan a explotar la tierra con cultivos agr\u00edcolas por no menos de cinco a\u00f1os, siempre que demostraran explotaci\u00f3n permanente al final de cada a\u00f1o21. De igual forma, en virtud de contratos de ocupaci\u00f3n se pod\u00edan exceder los l\u00edmites iniciales hasta 2500 hect\u00e1reas cuando se tratar\u00e1 de terrenos bald\u00edos no cubiertos por las reservas para colonizaciones dirigidas a una explotaci\u00f3n agr\u00edcola de inter\u00e9s para la econom\u00eda nacional, ya porque los cultivos estuviesen destinados a sustituir importaciones, a ser exportados de manera razonable o para proveer materias primas a las industrias nacionales. En estos casos \u00a0el Instituto pod\u00eda celebrar contratos con personas naturales o jur\u00eddicas, en los cuales se se\u00f1alar\u00edan los plazos y condiciones de adjudicaci\u00f3n, pero requer\u00edan para su validez la aprobaci\u00f3n del Gobierno previo concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n21. Tambi\u00e9n pod\u00edan celebrarse contratos, con las mismas formalidades antes vistas, para el establecimiento \u00a0de explotaciones \u00a0agr\u00edcolas en regiones de muy escasa densidad de poblaci\u00f3n y abundancia de tierras bald\u00edas no reservadas a colonizaciones especiales, sin limitaci\u00f3n en cuanto a su superficie. Dichos contratos establecer\u00edan la delimitaci\u00f3n \u00a0de las extensiones bajo explotaci\u00f3n en cada per\u00edodo anual y no pod\u00eda entregarse una superficie mayor a la que pudiese explotarse en un plazo de 5 a\u00f1os. Para estos casos el INCORA pod\u00eda celebrar contratos de arrendamiento hasta por la extensi\u00f3n se\u00f1alada en la ley, por un t\u00e9rmino no superior a 50 a\u00f1os cuando apareciera de conveniencia nacional que los terrenos no deb\u00edan salir del patrimonio del Estado. Adem\u00e1s, en todos estos casos para que la adjudicaci\u00f3n se surtiera, se estipular\u00eda que el interesado pagara el Estado por cada hect\u00e1rea contratada en exceso de los l\u00edmites establecidos en la ley, una suma que contemplara la ubicaci\u00f3n de las tierras, su calidad, su costo probable despu\u00e9s de su adaptaci\u00f3n a las explotaciones y dem\u00e1s factores que influyeran sobre su valor. Tales contratos tambi\u00e9n podr\u00edan celebrarse con cooperativas de trabajadores, caso en el cual la superficie se adjudicar\u00eda en consideraci\u00f3n al n\u00famero de afiliados y con la condici\u00f3n de que explotaran la tierra de manera personal. \u00a0<\/p>\n
22 Art\u00edculos 37 y 38. Fueron ellas: 1. El propietario de tierras adjudicadas como bald\u00edos no podr\u00eda obtener una nueva adjudicaci\u00f3n que sobrepasara los l\u00edmites de la ley.\/2. En caso de enajenaci\u00f3n de la tierra adjudicada, no podr\u00eda obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos cinco (5) a\u00f1os.\/3. Cuando se tratara de la celebraci\u00f3n de los contratos antes se\u00f1alados con sociedades de personas, se tomar\u00edan en cuenta las adjudicaciones hechas con anterioridad a los socios de estas para efectos de las prohibiciones.4. Las sociedades de personas que celebraran contratos sobre tierras bald\u00edas, no pod\u00edan traspasar sin previa autorizaci\u00f3n del Instituto derechos y obligaciones mientras no se hubiese hecho adjudicaci\u00f3n definitiva. La omisi\u00f3n de este requisito generaba nulidad absoluta del traspaso y el que las tierras regresaran a poder del Estado. \u00a0<\/p>\n
23 Vrg. J.H. Pulecio Franco (2006) “La Reforma Agraria en Colombia”* en Observatorio de la Econom\u00eda Latinoamericana, n\u00famero 61. Texto completo en www.eumed.net\/cursecon\/ecolat\/la\/.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 A este respecto, se\u00f1ala la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 160 de 1994: \u201cLa particularidad de la norma citada consiste, en primer t\u00e9rmino, en que no se hallaba una consagraci\u00f3n semejante en la Constituci\u00f3n de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente transformaci\u00f3n del esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la nueva Carta, de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, donde la preocupaci\u00f3n fundamental es la prevalencia de la solidaridad (\u2026)\u201d. Adem\u00e1s, se\u00f1ala como en torno de la categor\u00eda de derechos econ\u00f3micos y sociales \u201ccontenidos expresamente en el art\u00edculo 64 la Constituci\u00f3n [que] no pueden verse meramente como program\u00e1ticos o expectativas de derecho social\u201d, como quiera que dicha \u201ccreencia \u2013dice la ponencia- es errada\u201d. Vid. Gaceta del Congreso No. 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley N\u00famero 114 C\u00e1mara \u00a0de 1992. \u00a0<\/p>\n
25 Art\u00edculo 72.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Art\u00edculo 20. \u00a0<\/p>\n
27 Art\u00edculo 22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Art\u00edculo 24 de la Ley 160 de 1994: \u201cSer\u00e1n elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradici\u00f3n en las labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
29 Una concepci\u00f3n distinta del r\u00e9gimen agrario anim\u00f3 el llamado Estatuto de Desarrollo Rural, Ley 1152 de 2007, que derog\u00f3 expresamente la ley 160 de 1994. Sin embargo, como quiera que en su concepci\u00f3n no se adelantaron los procesos de consulta previa con las comunidades \u00e9tnicas requeridas, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009. \u00a0<\/p>\n
30 \u201cLas cifras sobre distribuci\u00f3n de la tierra rural en Colombia son dram\u00e1ticas: Las 98.3 millones de hect\u00e1reas rurales que est\u00e1n escrituradas se distribuyen as\u00ed: 52% son de propiedad privada, 32% de ind\u00edgenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El an\u00e1lisis realizado cubre 32.7 millones de hect\u00e1reas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hect\u00e1reas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hect\u00e1reas, cubr\u00edan el 1.7% de la superficie del pa\u00eds reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hect\u00e1reas, que cubr\u00edan el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hect\u00e1reas en el a\u00f1o 2000, cubr\u00edan el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentraci\u00f3n de la propiedad se haya agravado en el \u00faltimo decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que gener\u00f3 la expropiaci\u00f3n forzada de tierra a los peque\u00f1os propietarios, y la persistencia del narcotr\u00e1fico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos il\u00edcitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogot\u00e1: Instituto de Estudios Ambientales \u2013 Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC – Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi. Atlas de Colombia. 5\u00aa Edici\u00f3n. Bogot\u00e1: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Pati\u00f1o. \u201cCampesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia\u201d. En Revista nera, ano 13, N\u00ba. 16 \u2013 JANEIRO\/JUNHO DE 2010 \u2013 ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absal\u00f3n Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y pol\u00edtica. Bogot\u00e1, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139. \u00a0<\/p>\n
31 Dice al respecto Alb\u00e1n: \u201cSeg\u00fan estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hect\u00e1reas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situaci\u00f3n empeor\u00f3 entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimaci\u00f3n de las tierras aptas para ganader\u00eda es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el \u00edndice de Gini rural lleg\u00f3 \u00a0<\/p>\n
a 0,89, y aument\u00f3 en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentraci\u00f3n de la propiedad entre 1984 y 2003\u201d. Lo precisa con los siguientes datos: Concentraci\u00f3n propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Peque\u00f1os propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ib\u00e1\u00f1ez (2010).. Vid. Alvaro Alb\u00e1n. \u201cReforma y Contrarrforma Agraria\u201d En.\u00a0 Revista de Econom\u00eda Institucional, vol. 13, n.\u00ba 24, primer semestre\/2011, pp. 327-356 \u00a0<\/p>\n
32Derechos fundamentales individuales y sociales, colectivos, objetivos reconocidos en la Constituci\u00f3n (arts. 13, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 35, 36, 37, 40, 42, 43, 44, 45. 46. 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 En la sentencia C-704 de 2010 la Corte Constitucional indic\u00f3 sobre ello, apoy\u00e1ndose en su jurisprudencia anterior: \u201cLa jurisprudencia constitucional\u00a0ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 114 y 150 CP), en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa, desarrollar la Constituci\u00f3n y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y s\u00f3lo de manera excepcional, tal competencia estar\u00eda radicada en cabeza del Ejecutivo (art\u00edculos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala en forma general la asignaci\u00f3n de una competencia al Estado, se debe entender con tal manifestaci\u00f3n, que le est\u00e1 entregando en principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los dem\u00e1s \u00f3rganos podr\u00e1n ejercer sus respectivas competencias.\u201d \u00a0<\/p>\n
34 En la sentencia C-228 de 2010 la Corte se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201cAs\u00ed, la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de ley.\u00a0 Una de car\u00e1cter ordinario, que opera cuando la Constituci\u00f3n, de manera expresa, ha se\u00f1alado que determinadas materias espec\u00edficas deben ser reguladas directamente por el legislador.\u00a0 Otra, de naturaleza estatutaria u org\u00e1nica, en donde la Carta Pol\u00edtica no solo adscribe competencia exclusiva al legislador para regular el t\u00f3pico, sino que obliga a que la norma correspondiente est\u00e9 precedida de un tr\u00e1mite particular, relacionado generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayor\u00edas congresionales exigidas para la aprobaci\u00f3n del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para regular determinadas materias, como sucede con los c\u00f3digos, tambi\u00e9n hace parte de la reserva de ley en el sentido expuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 En el primer caso se tratar\u00eda de aquellas materias respecto de las cuales, con fundamento en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, el Congreso tiene posibilidades de conceder facultades extraordinarias al Gobierno. En el segundo caso la reserva de ley opera de manera especialmente fuerte en tanto proh\u00edbe que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus facultades. Caen en esta reserva legal estricta tal y como lo indic\u00f3 la sentencia C-710 de 2001 las materias respecto de las cuales el Congreso no puede otorgar facultades extraordinarias y aquellas relacionadas con \u201clos principios que integran el contenido material del principio de legalidad como garant\u00eda para el juzgamiento de personas\u201d. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencias C-074 de 1993 (que analizaba la medida de supresi\u00f3n de puestos de trabajo a la luz de la constituci\u00f3n econ\u00f3mica) y C-265 de 1994 (en el estudio de las exigencias legales para la constituci\u00f3n de las sociedades administradoras de derechos de autor). \u00a0<\/p>\n
37 Sentencias C-657 de 1997, C-191 de 2005, C-575 de 2009, C-365 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 En efecto la expresi\u00f3n derechos sociales involucra m\u00e1s bien una cierta de categor\u00eda de derechos de diverso contenido, social prestacional o de configuraci\u00f3n de igualdades o distinciones positivas de car\u00e1cter econ\u00f3mico, con los cuales se pretende asegurar condiciones de dignidad humana para todos los asociados. Por esto incluyen los derechos sobre sujetos de especial protecci\u00f3n como las mujeres, los ni\u00f1os, los adultos mayores, las personas en situaci\u00f3n de discapacidad, as\u00ed como el trato diferenciado a los ind\u00edgenas, a las comunidades afrodescendientes, a los sujetos que tradicionalmente han sido discriminados y excluidos, a los campesinos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Esta \u00faltimo introducido a la legislaci\u00f3n mediante ley 319 de 1996, declarada exequible por la Corte en sentencia C-251 de 1997\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentaci\u00f3n de este principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consider\u00f3 regresiva e inconstitucional la disminuci\u00f3n del porcentaje de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, v\u00eda fondo de seguridad y garant\u00eda, ordenada en la Ley 344 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Como bien lo explica la Corte en la consideraci\u00f3n 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que calific\u00f3 como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo sobre disminuci\u00f3n del costo de los despidos injustificados, la extensi\u00f3n de la jornada diurna hasta las 10 de la noche y la disminuci\u00f3n de la remuneraci\u00f3n por trabajo en d\u00edas festivos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Este argumento est\u00e1 recogido en la consideraci\u00f3n 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposici\u00f3n que aumenta la cuant\u00eda para recurrir en casaci\u00f3n en materia laboral). \u00a0<\/p>\n
43 Consideraci\u00f3n 6, Sentencia C-629 de 2011 \u00a0(que resolvi\u00f3 que la modificaci\u00f3n a los t\u00e9rminos para gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de peque\u00f1as empresas, a pesar de ser regresivo estaba justificado). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 As\u00ed, en la consideraci\u00f3n 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvi\u00f3 que la disposici\u00f3n que ordenaba la cofinanciaci\u00f3n del pasivo pensional de las universidades p\u00fablicas entre las universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e injustificada). \u00a0<\/p>\n
46 As\u00ed, en la consideraci\u00f3n 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estim\u00f3 no regresiva la modificaci\u00f3n del requisito para acceder a la pensi\u00f3n de invalidez consistente en haber cotizado 25 semanas en los \u00faltimos 3 a\u00f1os, una vez cotizado el 75% de las semanas requeridas). \u00a0<\/p>\n
47 Ver consideraci\u00f3n 22, Sentencia C-038 de 2004, ya citada. \u00a0<\/p>\n
48 Ver consideraci\u00f3n 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada. \u00a0<\/p>\n
49 Ver consideraci\u00f3n 25, Sentencia C-038 de 2004, ya citada. \u00a0<\/p>\n
50 As\u00ed, en consideraci\u00f3n 13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e injustificada la exclusi\u00f3n de beneficios en salud de los padres del personal pensionado de las fuerzas armadas). \u00a0<\/p>\n
51 As\u00ed, en consideraci\u00f3n 3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no justificado el aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la pensi\u00f3n de invalidez). \u00a0<\/p>\n
52 Vid. Tesis doctoral H\u00e9ctor Santaella Quintero. El r\u00e9gimen constitucional de propiedad. UAM. Carlos Restrepo Piedrahita. Constituciones de la primera rep\u00fablica liberal. Constituciones de Colombia 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 En efecto, se juzgaban el art. 3\u00ba de la ley 34 de 1993, por la cual se ordena la \u201crefinanciaci\u00f3n de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y dem\u00e1s sector agrario se dictan las normas y los criterios para su regulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n”, por presunta violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de competencias y por violaci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas de las entidades financieras y los derechos de propiedad. La Corte estim\u00f3 inexequibles las normas, pero en particular por incompetencia del legislador al invadir funciones del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
54 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
55 Art. 72 Ley 160 de 1994, inciso 9\u00b0: Ninguna persona podr\u00e1 adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos, si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n se\u00f1alados por la Junta Directiva para las Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo municipio o regi\u00f3n. Tambi\u00e9n ser\u00e1n nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier \u00edndole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como bald\u00edos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar. \u00a0<\/p>\n
56 \u201cART\u00cdCULO 44. Salvo las excepciones que se se\u00f1alan en el art\u00edculo siguiente, los predios rurales no podr\u00e1n fraccionarse por debajo de la extensi\u00f3n determinada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar para el respectivo municipio o zona.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podr\u00e1 llevarse a cabo actuaci\u00f3n o negocio alguno del cual resulte la divisi\u00f3n de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a la se\u00f1alada como Unidad Agr\u00edcola Familiar para el correspondiente municipio por el INCORA.\u201d \u00a0<\/p>\n
57En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 21 (parcial) y 85 de la ley 160 de 1994, se consideraron exequibles por la Corte al existir \u201crazones constitucionalmente leg\u00edtimas como los son la diferencia de los sujetos destinatarios, \u00a0la diferente destinaci\u00f3n de los predios adquiridos, y la diferencia de principios y valores constitucionales en juego\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Cfr. Sentencia C-006 de 2002. \u00a0<\/p>\n
59 En este caso, la Corte analiz\u00f3 la restricci\u00f3n de vender las tierras de propiedad privada que hacen parte de la afectaci\u00f3n de sistema de parques nacionales naturales consagrada en el art\u00edculo 13 (parcial) de la Ley 2\u00aa de 1959, la cual se estim\u00f3 exequible en raz\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos ambientales que se pretende proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Por la cual se resuelve positivamente la tutela presentada por una asociaci\u00f3n de pescadores artesanales frente a las obras de cerramiento del \u00e1rea donde realizan su actividad para construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas, ampar\u00e1ndose sus derechos fundamentales a la participaci\u00f3n, a la alimentaci\u00f3n, al trabajo, la libre escogencia de profesi\u00f3n u oficio y a la dignidad humana (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 En ella se defini\u00f3 la seguridad alimentaria como \u201cla disponibilidad de garantizar en todo momento un adecuado suministro mundial de alimentos b\u00e1sicos para mantener una expansi\u00f3n constante del consumo de alimentos y contrarrestar las fluctuaciones de la producci\u00f3n y los precios\u201d V\u00e9ase la Declaraci\u00f3n de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial de 1966. \u00a0<\/p>\n
62 Disponible en: \u201cGu\u00eda para legislar sobre el derecho a la alimentaci\u00f3n\u201d. Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci\u00f3n \u2013 FAO (2010). \u00a0<\/p>\n
63 \u201c1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s\u00ed y su familia, incluso alimentaci\u00f3n, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomar\u00e1n medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperaci\u00f3n internacional fundada en el libre consentimiento. \u00a0<\/p>\n
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptar\u00e1n, individualmente y mediante la cooperaci\u00f3n internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Mejorar los m\u00e9todos de producci\u00f3n, conservaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de alimentos mediante la plena utilizaci\u00f3n de los conocimientos t\u00e9cnicos y cient\u00edficos, la divulgaci\u00f3n de principios sobre nutrici\u00f3n y el perfeccionamiento o la reforma de los reg\u00edmenes agrarios de modo que se logren la explotaci\u00f3n y la utilizaci\u00f3n m\u00e1s eficaces de las riquezas naturales; \u00a0<\/p>\n
b) Asegurar una distribuci\u00f3n equitativa de los alimentos mundiales en relaci\u00f3n con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pa\u00edses que importan productos alimenticios como a los que los exportan\u201d. \u00a0<\/p>\n
64 Gu\u00eda para legislar sobre el derecho a la alimentaci\u00f3n\u201d. Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentaci\u00f3n \u2013 FAO (2010).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 A prop\u00f3sito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad campesina ha iniciado movimientos para exigir la protecci\u00f3n de los derechos humanos enfocados concretamente a sus actividades tradicionales, al igual que los ind\u00edgenas y afrodescendientes, \u00e9stos \u00faltimos encaminados a sus intereses y tradiciones especiales y distintas. Un ejemplo de los movimientos sociales actuales es la \u201cV\u00eda Campesina\u201d. Esta organizaci\u00f3n surgi\u00f3 en 1993, como un movimiento internacional que agrupa a millones de grupos de campesinos y peque\u00f1os productores, y busca defender la agricultura sostenible a peque\u00f1a escala. \u201cLa V\u00eda Campesina es el movimiento internacional que agrupa a millones de campesinos y campesinas, peque\u00f1os y medianos productores, pueblos sin tierra, ind\u00edgenas, migrantes y trabajadores agr\u00edcolas de todo el mundo. Defiende la agricultura sostenible a peque\u00f1a escala como un modo de promover la justicia social y la dignidad. (\u2026) comprende en torno a 150 organizaciones locales y nacionales en 70 pa\u00edses de \u00c1frica, Asia, Europa y Am\u00e9rica. En total, representa a alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. Es un movimiento aut\u00f3nomo, pluralista y multicultural, sin ninguna afiliaci\u00f3n pol\u00edtica, econ\u00f3mica o de cualquier otro tipo. Un grupo de \u00a0de organizaciones campesinas, mujeres y hombres, procedentes de los cuatro continentes, fundaron La V\u00eda Campesina en 1993 en Mons, B\u00e9lgica. En aquel momento, las pol\u00edticas agr\u00edcolas y la agroindustria se estaban globalizando y los campesinos necesitaban desarrollar una visi\u00f3n com\u00fan y luchar por ella. Las organizaciones campesinas y de medianos productores tambi\u00e9n quer\u00edan que se reconociese su voz y participar directamente en las decisiones que afectaban a sus vidas. \u00a0<\/p>\n
La V\u00eda Campesina es considerada hoy en d\u00eda uno de los principales actores en los debates alimentarios y agr\u00edcolas. Es escuchada por instituciones como la FAO y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y goza de un gran reconocimiento entre otros movimientos sociales desde el nivel local al nivel global\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tomado de \u00a0<\/p>\n