\u00a0 \u00a0 Sentencia C-741\/12 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Inexequibilidad en raz\u00f3n a que su tramite requer\u00eda de iniciativa del gobierno nacional \u00a0<\/p>\n
OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Tr\u00e1mite\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Fundamento de la objeci\u00f3n gubernamental \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Objeto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Fijaci\u00f3n de la pol\u00edtica salarial \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Responsabilidad principal sobre pol\u00edtica salarial estatal \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Tr\u00e1mite por iniciativa del Gobierno Nacional y no por iniciativa de los parlamentarios \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Definici\u00f3n mediante decretos expedidos a partir de una ley marco \u00a0<\/p>\n
EMPLEADOS PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional acerca del sentido y alcance de la definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Distinci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EMPLEADOS PUBLICOS-Definici\u00f3n\/SERVIDORES PUBLICOS-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EDUCADORES OFICIALES-Sujetos beneficiarios de la pensi\u00f3n gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989\/EDUCADORES ESTATALES-Razones para determinar que no podr\u00edan ser considerados trabajadores oficiales\/EMPLEADOS OFICIALES DE REGIMEN ESPECIAL Y SERVIDORES PUBLICOS DE REGIMEN ESPECIAL-Definiciones pueden ser asumidas como de contenido equivalente\/EDUCADORES ESTATALES-Importantes semejanzas, incluso identidades con las caracter\u00edsticas usualmente atribuidas a la figura de los empleados p\u00fablicos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE REGLAS SOBRE FIJACION DEL REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UN GRUPO DE SERVIDORES PUBLICOS QUE TIENEN EL CARACTER DE EMPLEADOS PUBLICOS-Independientemente de su car\u00e1cter interpretativo o modificatorio, solo pod\u00eda haberse tramitado por iniciativa del Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente\u00a0OG-137 \u00a0<\/p>\n
Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N\u00b0 114\/09 Senado, 296\/10 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00b0, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintis\u00e9is (26) de septiembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante oficio recibido el 2 de junio de 2011 en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 el proyecto de ley N\u00b0 114 de 2009 Senado \/ 296 de 2010 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00b0, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d objetado por el Ejecutivo por razones de inconstitucionalidad, siendo radicado como expediente OP-137. \u00a0<\/p>\n
El 10 de junio de 2011 se recibi\u00f3 concepto del Procurador General en el que solicita a esta corporaci\u00f3n declararse inhibida para conocer de las objeciones formuladas en este caso por el Gobierno, \u201cpor falta de claridad, certeza y pertinencia de orden superior en la presentaci\u00f3n de dichas objeciones y de las consideraciones del Congreso de la Rep\u00fablica para la insistencia en el tr\u00e1mite del mismo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante providencia del 15 de junio siguiente, el Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y orden\u00f3 oficiar a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, para que remitieran informaci\u00f3n sobre el acto sometido a juicio constitucional. \u00a0<\/p>\n
En auto A-132 de junio 23 del a\u00f1o pr\u00f3ximo pasado, y teniendo en cuenta que durante el plazo correspondiente no se recibi\u00f3 la totalidad de la informaci\u00f3n necesaria para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de este tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia y orden\u00f3 informar sobre el particular a los Presidentes del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes, as\u00ed como apremiar a los respectivos secretarios generales para que remitieran la informaci\u00f3n faltante al despacho del Magistrado sustanciador. \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad a la notificaci\u00f3n de esta \u00faltima providencia se recibi\u00f3 de los secretarios generales de las c\u00e1maras legislativas la informaci\u00f3n solicitada. Sin embargo, una vez examinada aqu\u00e9lla, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto A-089 de mayo 2 de 2012, decidi\u00f3 devolver al Senado de la Rep\u00fablica el expediente legislativo correspondiente al tr\u00e1mite de la ley objetada, al encontrar que el rechazo de las objeciones y la consiguiente aprobaci\u00f3n de la insistencia por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica tuvo lugar mediante votaci\u00f3n ordinaria, y no p\u00fablica y nominal, tal como lo exige el actual texto del art\u00edculo 133 del texto superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, esa misma decisi\u00f3n otorg\u00f3 al Senado de la Rep\u00fablica un t\u00e9rmino hasta el 20 de junio de 2012 para subsanar el aludido defecto y remitir de vuelta a este tribunal el respectivo expediente legislativo. En desarrollo de lo anterior, el 5 de junio de 2012 el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica inform\u00f3 a la Corte sobre el cumplimiento de lo ordenado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dado que no se acompa\u00f1aron los soportes probatorios necesarios, mediante auto A-137 de 21 de junio del mismo a\u00f1o, se requiri\u00f3 al Presidente del Senado el env\u00edo de tales soportes, especialmente las actas 50 y 51, correspondientes a las sesiones plenarias celebradas los d\u00edas 29 y 30 de mayo de 2012, en la primera de las cuales se anunci\u00f3 el debate y votaci\u00f3n, y en la segunda se aprob\u00f3 mediante votaci\u00f3n p\u00fablica y nominal, la decisi\u00f3n de rechazar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relaci\u00f3n con este proyecto de ley. Esas pruebas se recibieron a satisfacci\u00f3n en el despacho del Magistrado sustanciador el 19 de septiembre de 2012, cumplido lo cual puede la Corte entrar decidir sobre tales objeciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, una vez cumplido el tr\u00e1mite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema present\u00f3 el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, procede entonces la Corte a pronunciarse sobre el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0TEXTO DEL PROYECTO DE LEY \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del proyecto de ley objetado por el Gobierno: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY ________ \u00a0<\/p>\n
por medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00ba. Interpretaci\u00f3n legal del literal a), del numeral 2, del art\u00edculo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educaci\u00f3n primaria, en normales, en secundaria o en inspector\u00eda o supervisi\u00f3n educativa en planteles del orden nacional, tambi\u00e9n ser\u00e1n beneficiarios de la pensi\u00f3n gracia aunque su pensi\u00f3n ordinaria est\u00e9 a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n y deroga las normas que le sean contrarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, mediante escrito fechado el 9 de febrero de 2011, el Gobierno Nacional formul\u00f3 cinco distintas objeciones por inconstitucionalidad en relaci\u00f3n con el proyecto de ley enviado para su sanci\u00f3n, por considerar que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) se viola el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, dado que si bien el t\u00edtulo de este proyecto afirma que por esta ley se realizar\u00eda la interpretaci\u00f3n por v\u00eda de autoridad de un texto legal anterior, la realidad es que la nueva ley modificar\u00eda el contenido de la ley supuestamente interpretada;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) se viola la letra e) del numeral 19 del mismo precepto constitucional, en concordancia con el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 154 ib\u00eddem, en cuanto al modificar el r\u00e9gimen prestacional de ciertos empleados p\u00fablicos (los educadores nacionales), este proyecto de ley s\u00f3lo pod\u00eda tramitarse por iniciativa del Gobierno, o cuando menos, habiendo tenido el expl\u00edcito aval de \u00e9ste durante el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0<\/p>\n
iii) se vulnera el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 136 de la Constituci\u00f3n al establecer un mandato y un derecho nuevo de reconocimiento pensional con aplicaci\u00f3n retroactiva a favor de personas que no ten\u00edan derecho a \u00e9l, en contrav\u00eda de la regla contenida en ese precepto. \u00a0<\/p>\n
iv) la Corte Constitucional ya hab\u00eda realizado la interpretaci\u00f3n de la norma legal que, seg\u00fan se dice, ahora pretende realizar el legislador, por lo cual \u00e9ste no tendr\u00eda ya la posibilidad de producir una norma interpretativa. \u00a0<\/p>\n
v) el proyecto tramitado ser\u00eda contrario al art\u00edculo 151 constitucional, ya que la norma de la Ley 91 de 1989 tal como ser\u00eda modificada (o interpretada) por \u00e9ste genera gasto a cargo de la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, de conformidad con lo previsto en la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003, tanto en la exposici\u00f3n de motivos como en las ponencias ha debido calcularse y tenerse en cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo que no ocurri\u00f3 en este caso. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer tema, seg\u00fan el cual el contenido del proyecto de ley objetado no se limitar\u00eda a interpretar la norma de la Ley 91 de 1989, el Gobierno explica que la nueva ley establecer\u00eda una regla de car\u00e1cter permanente, mientras que la contenida en el precepto supuestamente interpretado es de car\u00e1cter transitorio (dirigida a docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980), como tambi\u00e9n que la nueva disposici\u00f3n ampliar\u00eda el universo de beneficiarios de la denominada pensi\u00f3n gracia respecto de quienes hoy d\u00eda tienen derecho a ella. Seg\u00fan afirman, estas circunstancias demuestran que el contenido de este proyecto no es meramente interpretativo, sino modificatorio de la ley anterior. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n de la iniciativa exclusiva del Gobierno, se\u00f1alan que el proyecto objetado establecer\u00eda una nueva prestaci\u00f3n econ\u00f3mica en favor de servidores p\u00fablicos que hasta la fecha no tienen derecho a ella, por lo que esa situaci\u00f3n se encuadra en lo previsto en la letra e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 constitucional, y por esa v\u00eda en la hip\u00f3tesis regulada por el 2\u00b0 inciso del art\u00edculo 154 ib\u00eddem. Dado que el proyecto se origin\u00f3 en una iniciativa parlamentaria, y nunca durante el tr\u00e1mite obtuvo el aval del Gobierno, sino m\u00e1s bien fue objeto de reparos, los que constan en comunicaci\u00f3n dirigida a la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima de la C\u00e1mara de Representantes por los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Protecci\u00f3n Social y Educaci\u00f3n1, la ley resultante estar\u00eda viciada desde su origen por este otro vicio de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, como circunstancia que reafirmar\u00eda el car\u00e1cter no interpretativo de la ley cuyo proyecto se objeta, resaltan que \u00e9ste regular\u00eda una situaci\u00f3n enteramente nueva, puesto que por primera vez la pensi\u00f3n gracia se aplicar\u00eda directamente a docentes del orden nacional, incluso al margen de si antes de esta ley ellos recib\u00edan otra pensi\u00f3n a cargo de la Naci\u00f3n. En concepto del Gobierno, estos aspectos demostrar\u00edan que, con apoyo en la facultad de interpretar una ley preexistente, se estar\u00edan decretando pensiones en favor de personas espec\u00edficas, determinadas con anterioridad a la vigencia de la norma, lo que configurar\u00eda infracci\u00f3n al numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 136 superior. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, el escrito de objeciones se\u00f1ala que si en gracia de discusi\u00f3n se aceptara el car\u00e1cter interpretativo de la ley cuyo proyecto aprob\u00f3 en este caso el Congreso, tampoco podr\u00eda \u00e9ste asumir esa tarea en relaci\u00f3n con el precepto de la Ley 91 de 1989 cuyo sentido se busca clarificar, ya que ese texto legal ha sido interpretado con anterioridad por la Corte Constitucional en varias decisiones, lo que impedir\u00eda que el legislador pretenda ahora cumplir esa funci\u00f3n. En este sentido cita apartes del fallo C-954 de 2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), en el que para decidir sobre la conformidad constitucional de la norma ahora supuestamente interpretada, esta corporaci\u00f3n realiz\u00f3 un extenso ejercicio de ex\u00e9gesis dirigido a establecer su sentido y alcance, a partir de lo cual la declar\u00f3 exequible. En l\u00ednea semejante, transcribe tambi\u00e9n fragmentos de decisiones del Consejo de Estado dictadas al aplicar la norma y de otras sentencias de esta corporaci\u00f3n (C-479 de 1998 y C-155 de 1997), en las que se analizaron algunas de las normas que originalmente establecieron la pensi\u00f3n gracia, decisiones todas que habr\u00edan cumplido tambi\u00e9n el prop\u00f3sito de interpretar el alcance de esta regla, por lo que esa labor interpretativa en relaci\u00f3n con el tema estar\u00eda ahora vedada al legislador. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explican que este proyecto de ley resultar\u00eda violatorio del art\u00edculo 151 superior, que establece la sujeci\u00f3n de los tr\u00e1mites legislativos a las leyes org\u00e1nicas que resulten aplicables, pues en este caso se habr\u00eda desatendido lo previsto en la Ley 819 de 2003, art\u00edculo 7\u00b0, conforme al cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto deber\u00e1 hacerse expl\u00edcito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ello por cuanto en este caso, el proyecto que fue de iniciativa parlamentaria, no incluy\u00f3 menci\u00f3n alguna sobre este particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisan que si bien la correspondiente exposici\u00f3n de motivos se\u00f1al\u00f3 que \u201c\u2026este proyecto no requiere estudio de impacto fiscal, dado que se trata de una ley interpretativa, no de creaci\u00f3n o extensi\u00f3n de un derecho, ya que el impacto fiscal se presume incorporado en las leyes anteriores y espec\u00edficamente en la ley que se interpreta, y por lo mismo no se requiere dise\u00f1ar un espectro fiscal de sostenibilidad financiera\u2026\u201d2, ello no resulta cierto en tanto, seg\u00fan lo sostiene el escrito de objeciones, el contenido de este proyecto no es en realidad interpretativo de una ley anterior, sino m\u00e1s bien, aditivo y modificativo de aqu\u00e9lla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como prueba de esa circunstancia se\u00f1alan tambi\u00e9n que el alcance de la norma que el proyecto objetado dice interpretar fue precisado por este tribunal en la sentencia C-489 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria D\u00edaz), el que al ser comparado con el resultante del proyecto aqu\u00ed objetado, evidencia el alcance de la modificaci\u00f3n propuesta, y con ello, la necesidad de que un proyecto de este contenido hubiera cumplido con el comentado requisito. En apoyo de ese razonamiento cita adem\u00e1s la reciente sentencia C-700 de 2010 (M. P. Jorge \u00a0Ignacio Pretelt Chaljub), en la que esta corporaci\u00f3n declar\u00f3 fundadas otras objeciones gubernamentales, basadas en el incumplimiento de este requisito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Las c\u00e1maras insistieron en la sanci\u00f3n del proyecto de ley por ellas tramitado, para lo cual aprobaron el informe preparado por la comisi\u00f3n designada para tal efecto3, la cual estuvo integrada por nueve Senadores y ocho Representantes, quienes se pronunciaron en relaci\u00f3n con cada una de las objeciones planteadas por el Gobierno, previa presentaci\u00f3n de los antecedentes de dicho proyecto. \u00a0<\/p>\n
Este informe comienza por rememorar el tr\u00e1mite seguido desde su origen por el proyecto de ley cuya sanci\u00f3n fue rehusada por el Gobierno Nacional, despu\u00e9s de lo cual analiza los distintos motivos que sustentaron estas objeciones y presenta las razones por las cuales el \u00f3rgano legislativo est\u00e1 en desacuerdo con las mismas e insiste en la sanci\u00f3n de esta ley. \u00a0<\/p>\n
En torno al primer tema, el car\u00e1cter presuntamente modificatorio y no interpretativo de este proyecto de ley, el informe aprobado por el Congreso refuta varios de los supuestos a partir de los cuales el Gobierno sustent\u00f3 su objeci\u00f3n. En esa l\u00ednea, se\u00f1ala que no es cierto que la interpretaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 1\u00b0 de este proyecto tenga por efecto conceder una pensi\u00f3n adicional a docentes que no ten\u00edan derecho a ella, pues de conformidad con la norma que se pretende interpretar4, la pensi\u00f3n de que ella trata \u201cser\u00e1 compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, a\u00fan en el evento de estar \u00e9sta a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n\u201d. Resalta tambi\u00e9n el Congreso que ese mismo texto legal incluye referencias a las Leyes 114 de 1913, relativa a los profesores de primaria, 116 de 1928 sobre profesores de normales e inspectores y 37 de 1933 sobre los educadores de secundaria, a partir de lo cual se\u00f1ala que el derecho pensional fue atribuido a cada uno de esos grupos desde hace muchos a\u00f1os, por lo cual no podr\u00eda afirmarse que el proyecto ahora objetado ampliar\u00eda el grupo al cual se dirige la referida pensi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, indica que la Ley 91 de 1989 lo que hizo fue fijar un tope temporal respecto de la \u00e9poca de vinculaci\u00f3n de los docentes a los que se reconoce este derecho, el cual se situ\u00f3 en diciembre de 1980, par\u00e1metro que por lo dem\u00e1s no estar\u00eda siendo alterado por el proyecto ahora objetado. A ese respecto agrega que el Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado \/ 296 de 2010 C\u00e1mara, ahora objetado, fue desacumulado de otro proyecto que s\u00ed modificaba dicha fecha, para mantenerse coherente con la intenci\u00f3n de interpretar, m\u00e1s no modificar, la Ley 91 de 1989. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, reiteran que este proyecto de ley no tiene por efecto ampliar el grupo de educadores receptores de la pensi\u00f3n gracia, incluyendo ahora los del orden nacional, pues este cambio se habr\u00eda dado mediante la Ley 91 de 1989 que en este caso se busca interpretar, mediante la incorporaci\u00f3n de la ya citada precisi\u00f3n seg\u00fan la cual esta pensi\u00f3n \u201cser\u00e1 compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, a\u00fan en el evento de estar \u00e9sta a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n\u201d. En apoyo de este planteamiento se\u00f1ala que tanto el Gobierno Nacional como los jueces contencioso administrativos, el primero a trav\u00e9s de distintos actos administrativos y los segundos mediante sentencias, expedidos unos y otras desde 1990, han reconocido esta pensi\u00f3n a docentes nacionales5. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, realiza extensas transcripciones de varios pronunciamientos de esta corporaci\u00f3n en los que se ha analizado el sentido de la norma que ahora se pretende interpretar, entre ellos los fallos C-084 de 1999, C-489 y C-954 de 2000, as\u00ed como de intervenciones presentadas dentro de los procesos que los antecedieron por un apoderado del Ministerio de Educaci\u00f3n, documentos todos que partir\u00edan del supuesto de que hace muchos a\u00f1os los docentes nacionales son posibles destinatarios de este beneficio, lo que a su turno demostrar\u00eda la falsedad de la premisa seg\u00fan la cual esa posibilidad vendr\u00eda a ser creada a partir de la sanci\u00f3n como ley del proyecto ahora objetado. \u00a0<\/p>\n
Finalmente explica que la necesidad de aprobar una ley que interpretara con autoridad lo establecido por la Ley 91 de 1989 y en las dem\u00e1s normas anteriormente nombradas surge como resultado de una decisi\u00f3n adoptada en 1997 por el mismo Consejo de Estado6, que parti\u00f3 del supuesto contrario, y que en tal medida hizo dudar a algunos operadores jur\u00eddicos sobre el verdadero alcance de esta norma. Sin embargo, reitera que el alcance de la norma ahora propuesta es de car\u00e1cter interpretativo, y no modificatorio de los preceptos que de tiempo atr\u00e1s han regulado el alcance de este beneficio. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, y como directa consecuencia de lo antes explicado, descarta la objeci\u00f3n del Gobierno referida a la supuesta vulneraci\u00f3n de la iniciativa legislativa exclusiva de aqu\u00e9l, conforme a lo previsto en los art\u00edculos 150 numeral 19 y 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puesto que la posibilidad de proponer proyectos de ley que pretenden interpretar leyes preexistentes corresponde tambi\u00e9n a los congresistas, como en este caso ocurri\u00f3. Adem\u00e1s indica que las c\u00e1maras legislativas no tienen conocimiento de la comunicaci\u00f3n de octubre 27 de 2010 en la que el Gobierno Nacional habr\u00eda puesto de presente esta circunstancia, pues en el expediente legislativo no existe constancia de su radicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En torno a la tercera objeci\u00f3n, reitera los planteamientos formulados respecto de las dos anteriores en relaci\u00f3n con el car\u00e1cter interpretativo del proyecto de ley objetado, circunstancia que permitir\u00eda descartar la supuesta creaci\u00f3n de un nuevo mandato que infringiera la regla prevista en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 136 constitucional. Se\u00f1ala adem\u00e1s que este proyecto de ley no crea una norma de car\u00e1cter retroactivo, pues tal como esta corporaci\u00f3n ha ense\u00f1ado7, las leyes interpretativas no contienen mandatos nuevos, ya que sus preceptos s\u00f3lo pueden ser entendidos en relaci\u00f3n con aquellos que son interpretados, y en esa medida tienen un efecto retrospectivo, que no retroactivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica tambi\u00e9n que el Gobierno mira el efecto supuestamente modificatorio de esta norma a partir de su comparaci\u00f3n con la Ley 114 de 1913, la que originalmente desarroll\u00f3 la pensi\u00f3n gracia, ignorando que las modificaciones que se pretende atribuir al proyecto objetado se produjeron en realidad hace muchos a\u00f1os a trav\u00e9s de normas como las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, tal como se expuso p\u00e1ginas atr\u00e1s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, indica que este proyecto no ordena donaciones, gratificaciones, auxilios ni indemnizaciones, ni ning\u00fan otro tipo de prestaci\u00f3n no relacionada con cr\u00e9ditos o derechos reconocidos conforme a ley preexistente, y que en cuanto toca con el tema pensional tampoco se ubica en la referida prohibici\u00f3n constitucional pues no busca regular la situaci\u00f3n de personas determinadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca del cuarto motivo de objeci\u00f3n gubernamental, referido a la supuesta imposibilidad de que el legislador pretenda interpretar una ley que ha sido interpretada por este tribunal, resalta el informe de las c\u00e1maras legislativas que ese hecho no puede inhibir o limitar la facultad que el \u00f3rgano legislativo tiene para interpretar las leyes preexistentes, seg\u00fan lo expresamente previsto por el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 150 superior. Se\u00f1ala adem\u00e1s que esa potestad aparece reiterada en varios textos de car\u00e1cter legal, entre ellos los art\u00edculos 14 y 25 del C\u00f3digo Civil y 58 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, y ha sido tambi\u00e9n respaldada en decisiones de constitucionalidad de este tribunal8. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, pero en relaci\u00f3n con el mismo tema, advierte tambi\u00e9n que la interpretaci\u00f3n realizada por esta Corte en sentencias como la C-479 de 1998 y C-954 de 2000 respecto de la ley que ahora se busca interpretar no tuvo la claridad y solidez suficientes como para excluir por innecesario cualquier futuro esfuerzo interpretativo que pudiera realizar el legislador. Al contrario, estima que las reflexiones all\u00ed contenidas incluyen elementos que permitir\u00edan asumir que la pensi\u00f3n gracia es compatible con la ordinaria, tanto como otros que sugerir\u00edan lo contrario. Explica entonces que es precisamente como resultado de esas interpretaciones, as\u00ed como de las vertidas por el Consejo de Estado, especialmente a partir de la sentencia S-699 de 1997, que se generaliz\u00f3 la falta de claridad de los operadores jur\u00eddicos sobre este importante tema, al punto de hacerse necesaria la norma interpretativa que ha aprobado ahora el \u00f3rgano legislativo. \u00a0<\/p>\n
Respecto de la \u00faltima raz\u00f3n que sustenta las objeciones gubernamentales, esto es, la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 151 superior a prop\u00f3sito de la necesidad de hacer expl\u00edcito el costo fiscal de una iniciativa legislativa de esta naturaleza, seg\u00fan lo ordenado por el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 819 de 2003, se\u00f1ala este informe que en raz\u00f3n a su car\u00e1cter interpretativo de una norma anterior, el referido mandato no resulta aplicable frente a este proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, agrega que en caso de que se considere que s\u00ed lo era, deber\u00e1 tenerse en cuenta que la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n ha establecido pautas de las cuales resulta que la simple desatenci\u00f3n de esta regla no podr\u00eda implicar la inexequibilidad de todas las leyes as\u00ed tramitadas9, pues frente a un caso concreto corresponde al Gobierno la carga de convencer a los miembros del Congreso sobre la magnitud del impacto fiscal que se ha dejado de considerar, responsabilidad que en este caso no se cumpli\u00f3 de manera adecuada10. Por esta raz\u00f3n, consideran que tampoco esta objeci\u00f3n debe impedir la final aprobaci\u00f3n de este proyecto. \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron dos escritos en los que se solicit\u00f3 a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas en relaci\u00f3n con este proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
5.1. Del Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Senador Avellaneda, quien fue autor y ponente de la iniciativa legislativa objetada, adem\u00e1s de miembro de la comisi\u00f3n congresual que prepar\u00f3 el antes rese\u00f1ado informe sobre las objeciones, solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n tenerlas por infundadas y declarar exequible el proyecto objetado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Este interviniente relata tambi\u00e9n la historia de la denominada pensi\u00f3n gracia, \u00a0creada en su momento por la Ley 114 de 1913 a favor de educadores oficiales de primaria que cumplieran con un m\u00ednimo de veinte (20) a\u00f1os se servicio y cincuenta (50) de edad, y que por mandato de esa ley era compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n de car\u00e1cter departamental. Informa tambi\u00e9n que por leyes posteriores esta prestaci\u00f3n fue extendida a los empleados y profesores de normales e inspectores de instrucci\u00f3n (Ley 116 de 1928), y tambi\u00e9n se permiti\u00f3 completar los a\u00f1os de servicio en establecimientos de educaci\u00f3n secundaria (Ley 37 de 1993).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se\u00f1ala que por efecto de esas leyes la referida pensi\u00f3n fue extendida a educadores del orden nacional, pese a lo cual, en a\u00f1os m\u00e1s recientes se generaron problemas interpretativos al dudar sobre si resulta factible que los docentes \u00faltimamente referidos recibieran la pensi\u00f3n gracia en adici\u00f3n a la pensi\u00f3n ordinaria de car\u00e1cter nacional a que tienen derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que en su momento, este problema se resolvi\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de la Ley 91 de 1989, la cual dej\u00f3 a salvo el derecho de los educadores vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. El texto de esa norma, que ahora se pretende interpretar, dijo que esa pensi\u00f3n \u201cser\u00e1 compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, a\u00fan en el evento de estar \u00e9sta a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, anota que m\u00e1s adelante se presentaron nuevos problemas para el entendimiento de esta norma, especialmente a ra\u00edz de la sentencia S-699 de 1997 del Consejo de Estado, en la cual se sostuvo la incompatibilidad de esas dos pensiones, interpretaci\u00f3n que vino a ser prevalente en a\u00f1os subsiguientes. Ante esas dificultades, considera necesario que el Congreso de la Rep\u00fablica, en uso de su atribuci\u00f3n constitucional de interpretar las leyes preexistentes, buscara precisar el sentido de la norma, como en efecto lo hizo al tramitar y aprobar el proyecto de ley ahora objetado. \u00a0<\/p>\n
A partir de estas reflexiones, se\u00f1ala que las objeciones que en este caso formulara el Gobierno Nacional carecen de fundamento, pues parten del equivocado supuesto de que el referido proyecto modifica el contenido de la Ley 91 de 1989, cuando en su entender se trata de una iniciativa de car\u00e1cter exclusivamente interpretativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en esta consideraci\u00f3n refuta varias de las objeciones formuladas, entre ellas la relacionada con la supuesta necesidad de que este proyecto, en raz\u00f3n a su contenido, hubiera sido presentado a consideraci\u00f3n del Congreso por el Gobierno Nacional (art. 154 Const.) y la atinente a la posible creaci\u00f3n de un nuevo mandato en relaci\u00f3n con el tema pensional, pese a la existencia de una restricci\u00f3n constitucional (art. 136 numeral 4\u00b0 Ib\u00edd.). \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en relaci\u00f3n con la presunta imposibilidad de que el Congreso interpretara la Ley 91 de 1989, a partir del hecho de haberla interpretado esta corporaci\u00f3n en varias de sus sentencias, el interviniente anota que esta glosa entra en contradicci\u00f3n con la premisa defendida por el Gobierno Nacional en el sentido de que este proyecto de ley no tiene car\u00e1cter interpretativo, sino de creaci\u00f3n de nuevas reglas. En todo caso, anota adem\u00e1s que esta corporaci\u00f3n ha reconocido y destacado que la posibilidad de interpretar leyes preexistentes hace parte esencial de la funci\u00f3n legislativa, a\u00fan sin desconocer la importancia que la misma jurisprudencia le atribuye a la interpretaci\u00f3n que en sus sentencias realiza la propia Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la \u00faltima de las razones de objeci\u00f3n, relativa a la importancia de haber estimado el impacto fiscal de esta iniciativa, se\u00f1ala que ello no resultaba necesario en el presente caso, pues una ley de este tipo no contiene nuevos mandatos, sino que reitera y ratifica los anteriores, contenidos en la ley que se interpreta. De otra parte agrega que, si en gracia de discusi\u00f3n se asumiera como obligatorio el cumplimiento de este requisito frente al caso concreto, esta corporaci\u00f3n ha aclarado que una omisi\u00f3n del \u00f3rgano legislativo en este sentido no invalidar\u00eda el producto del tr\u00e1mite legislativo, pues la mayor carga argumentativa frente a este tema corresponde al Gobierno Nacional, el cual no habr\u00eda cumplido adecuadamente con esta tarea11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de todo lo anterior, este interviniente solicita a la Corte declarar infundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
5.2. Del ciudadano Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper \u00a0<\/p>\n
Este interviniente present\u00f3 a consideraci\u00f3n de la Corte un escrito en el que solicit\u00f3 declarar infundadas las objeciones y exequible este proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de resaltar que de conformidad con el art\u00edculo 150 superior, la interpretaci\u00f3n de las leyes preexistentes es una funci\u00f3n propia del Congreso de la Rep\u00fablica, este interviniente explora algunas definiciones doctrinales en relaci\u00f3n con qu\u00e9 se entiende por interpretar la ley. A partir de ello, y previa menci\u00f3n de la evoluci\u00f3n normativa contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 en relaci\u00f3n con la llamada pensi\u00f3n gracia, este ciudadano reitera que el prop\u00f3sito del proyecto objetado no es introducir nuevos cambios sino precisar el alcance del contenido de todas estas normas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, cita y transcribe algunos apartes de las sentencias C-806 de 2001 (M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez) y C-245 de 2002 (M. P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), en las que esta corporaci\u00f3n se habr\u00eda referido a la diferencia existente entre la leg\u00edtima interpretaci\u00f3n de la ley que puede hacer el Congreso a trav\u00e9s de una nueva ley a efectos de clarificar el alcance y contenido de la primera, y el intento de alterar ese contenido so pretexto de realizar esta tarea de interpretaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, en lo espec\u00edficamente relativo a las objeciones propuestas por el Gobierno, este ciudadano se\u00f1ala que el actual proyecto no constituir\u00eda una modificaci\u00f3n de lo previamente establecido, ya que las otras leyes anteriormente mencionadas fueron las que ampliaron el original campo de acci\u00f3n de la Ley 114 de 1913. As\u00ed por ejemplo, explica que la Ley 91 de 1989 ahora interpretada, ratific\u00f3 mandatos previos pero impuso un l\u00edmite temporal que supuso la negaci\u00f3n de ese derecho a las personas vinculadas a partir de la fecha all\u00ed se\u00f1alada. Resalta tambi\u00e9n que por esta raz\u00f3n existen gran cantidad de actos administrativos y decisiones judiciales que desde la expedici\u00f3n de esa \u00faltima concedieron la pensi\u00f3n gracia a docentes nacionales, en los mismos t\u00e9rminos que ahora se busca clarificar a trav\u00e9s de este proyecto de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta l\u00ednea, reitera que la ley recientemente tramitada no confiere pensi\u00f3n a ning\u00fan tipo de sujetos que no gozaran anteriormente de ella, ni modifica el l\u00edmite temporal trazado en 1989, razones por las cuales no ser\u00eda objeto de iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno. Por ello, insiste en que el contenido de este proyecto es v\u00e1lido ejercicio de una competencia legislativa permanente, establecida en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A partir de estas consideraciones, concluye solicitando a la Corte declarar infundadas las objeciones que con respecto a este proyecto de ley formul\u00f3 el Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
Con posterioridad al vencimiento del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron varios escritos en los que distintos ciudadanos, entre ellos los se\u00f1ores Marlene Angulo Casta\u00f1eda, Gloria Fajardo Salazar, Matilde Obando Enr\u00edquez, Eva Varela Buitrago, Francisco Antonio Forero Avenda\u00f1o, Luis Alberto Lozano Luna, Mar\u00eda Elena Mart\u00ednez Vargas y Luis Argiro Giraldo Casta\u00f1o, solicitaron a la Corte declarar exequible el proyecto de ley objetado por el Gobierno. Sin embargo, debido a su extemporaneidad, tales escritos no ser\u00e1n rese\u00f1ados con extensi\u00f3n en la presente providencia. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto N\u00ba 5168 recibido en la Secretar\u00eda de esta corporaci\u00f3n el 10 de junio de 2011 solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para conocer de estas objeciones, debido a la ausencia de claridad, certeza y pertinencia que, seg\u00fan considera, existe en su formulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, el Jefe del Ministerio P\u00fablico transcribe el texto de este proyecto de ley y realiza una s\u00edntesis de las razones por las cuales el Gobierno objet\u00f3 su sanci\u00f3n, as\u00ed como de las que justifican la insistencia del Congreso al respecto. A partir de ello se\u00f1ala que ese desacuerdo podr\u00eda dilucidarse, bien desde el simple an\u00e1lisis de tales razones, bien desde un escenario hist\u00f3rico jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a lo primero, considera el Procurador que la controversia planteada se contrae a determinar si el contenido de este proyecto de ley tiene un car\u00e1cter interpretativo, como lo sostiene el Congreso o tiene efecto modificatorio frente a las normas preexistentes, como lo considera el Gobierno Nacional, pues todos los dem\u00e1s aspectos debatidos dependen de la perspectiva que en torno a ese tema se asuma. Sin embargo, estima el Jefe del Ministerio P\u00fablico que ninguna de las dos partes ofrece argumentos de fondo que de manera clara, cierta y espec\u00edfica permitan a esta Corte establecer frente al caso planteado cu\u00e1l de esas apreciaciones resulta correcta. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, la vista fiscal intenta asumir el an\u00e1lisis normativo de car\u00e1cter hist\u00f3rico necesario para desentra\u00f1ar el real sentido del precepto contenido en la Ley 91 de 1989 que en este caso ser\u00eda objeto de interpretaci\u00f3n legal, y a partir de ello, el del proyecto de ley que ahora pretende interpretarlo. De este an\u00e1lisis, el Procurador llega a la conclusi\u00f3n de que ni siquiera el Congreso de la Rep\u00fablica al momento de expedir esa Ley 91 de 1989 ten\u00eda completa certeza sobre el conjunto de beneficiarios que para la \u00e9poca ten\u00edan derecho a recibir la denominada pensi\u00f3n gracia, circunstancia que dificulta gravemente la posibilidad de establecer ahora con claridad qui\u00e9nes conforman ese grupo, aspecto del cual depende la decisi\u00f3n del asunto que en este caso enfrenta al \u00f3rgano legislativo y al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el Procurador echa de menos que ninguna de las partes hubiere siquiera mencionado el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo par\u00e1grafo 1\u00b0 transitorio se refiere expresamente al r\u00e9gimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, destacando el hecho de que si bien una ley verdaderamente interpretativa se limita a establecer el sentido de la norma preexistente, que para este caso fue expedida en 1989, en ning\u00fan caso ello podr\u00eda hacerse al margen de las disposiciones constitucionales vigentes, como lo es para este caso la regla citada, incluida en ese Acto Legislativo. Se\u00f1ala el Procurador que este tema s\u00ed envuelve una controversia de verdadera trascendencia constitucional, que bien habr\u00eda justificado la presentaci\u00f3n de objeciones por parte del Gobierno, y en su caso la insistencia del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado que a partir de lo anterior, el Procurador General considera poco claro e insuficiente el planteamiento de las objeciones formulado por el Gobierno Nacional, as\u00ed como las razones con las que el \u00f3rgano legislativo intenta desvirtuar esas objeciones, concluye proponiendo a la Corte declararse inhibida para decidir acerca de ellas. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Primera. \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, seg\u00fan lo disponen los art\u00edculos 167 y 241 numeral 8\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Segunda. Los problemas jur\u00eddicos que deber\u00e1n resolverse y la estructura de la presente decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Como se explic\u00f3, el Gobierno Nacional objet\u00f3 este proyecto de ley por cinco distintas razones, lo que a su turno dio lugar a igual n\u00famero de explicaciones por parte del Congreso de la Rep\u00fablica. Ahora bien, para efectos de su estudio y decisi\u00f3n, la Sala considera conveniente analizar en primer lugar la segunda de tales objeciones, relativa a la existencia de iniciativa legislativa privativa en cabeza del Gobierno Nacional, pues en caso de prosperar \u00e9sta, ello significar\u00eda que este proyecto legislativo habr\u00eda estado viciado en su tr\u00e1mite desde el inicio, lo que implicar\u00eda su completa inconstitucionalidad, al margen de lo que se decida sobre las restantes objeciones. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, para el caso de no prosperar la referida objeci\u00f3n, se observa que varias de las restantes controversias dependen de manera cercana de lo que se decida sobre la primera de ellas, esto es, si este proyecto es verdaderamente de car\u00e1cter interpretativo, como lo sostiene el \u00f3rgano legislativo, o si por el contrario, como lo considera el Gobierno Nacional, se trata de una iniciativa de modificaci\u00f3n de la ley que se dice interpretar, en este caso la Ley 91 de 1989.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, encuentra la Sala que la posible vulneraci\u00f3n del numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 136 superior al establecer un nuevo reconocimiento pensional y la supuesta omisi\u00f3n frente al deber de hacer expl\u00edcito el costo fiscal de esta iniciativa y el origen de sus posibles fuentes de financiamiento, seg\u00fan lo exige la Ley 819 de 2003 (modificatoria de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto) son situaciones que presuponen que el proyecto objetado ciertamente causar\u00eda una modificaci\u00f3n de los alcances de una ley anterior. Por esta raz\u00f3n, es claro que en caso de concluirse que su contenido es simplemente interpretativo, lo que conducir\u00eda a descartar la primera de estas objeciones, tambi\u00e9n esas otras dos deber\u00edan declararse infundadas, mientras que en caso de que se establezca que en realidad se trata de una iniciativa modificatoria, ser\u00eda al menos posible que aquellas otras objeciones pudieran tambi\u00e9n considerarse procedentes. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, encuentra la Sala que la cuarta objeci\u00f3n parte de un supuesto totalmente contrario a todas las dem\u00e1s, como ser\u00eda que este proyecto realmente tiene un alcance interpretativo, pero que esta facultad legislativa estar\u00eda vedada en el caso concreto, por el hecho de haberse producido, hace ya varios a\u00f1os, interpretaciones emanadas de este tribunal, que al entender del Gobierno, inhibir\u00edan el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa con ese prop\u00f3sito. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la presente decisi\u00f3n seguir\u00e1 la siguiente estructura: la Corte asumir\u00e1 en primer t\u00e9rmino el an\u00e1lisis sobre la eventual existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno, tal como \u00e9ste lo sostiene en la segunda de las objeciones formuladas. Luego, dependiendo del resultado de esta exploraci\u00f3n, y especialmente si esta objeci\u00f3n es declarada infundada, se analizar\u00e1 y determinar\u00e1 si este proyecto de ley tiene un car\u00e1cter puramente interpretativo, como lo sostiene el Congreso, o es en realidad modificatorio de leyes anteriores como lo entiende el Gobierno, a partir de lo cual, la Sala se pronunciar\u00eda entonces sobre la prosperidad de la primera objeci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 dicho, en caso de determinarse que el contenido de este proyecto es de car\u00e1cter interpretativo, ello traer\u00eda consigo que se declaren tambi\u00e9n infundadas la tercera y la quinta de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. En ese escenario restar\u00eda \u00fanicamente determinar si, como lo afirman el Presidente de la Rep\u00fablica y los ministros que con \u00e9l suscriben las objeciones, el Congreso est\u00e1 impedido para aprobar nuevas leyes en las que pretenda interpretar leyes anteriores cuando este tribunal ha efectuado una determinada interpretaci\u00f3n de esas mismas leyes como fundamento de sus decisiones de constitucionalidad (cuarta objeci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
En el evento contrario, esto es, si se determinara que el alcance de este proyecto de ley es efectivamente modificatorio de las normas que se ha pretendido interpretar, lo que de suyo implicar\u00eda la prosperidad de la primera objeci\u00f3n y el descarte por sustracci\u00f3n de materia de la cuarta, la Sala efectuar\u00eda los dem\u00e1s an\u00e1lisis que resulten necesarios para eventualmente decidir de fondo sobre las otras objeciones planteadas, esto es la tercera y la quinta. \u00a0<\/p>\n
En el punto cuarto de estas consideraciones, la Corte asume el estudio de las referidas objeciones en el orden en que ha quedado anunciado. \u00a0<\/p>\n
Tercera. Verificaci\u00f3n sobre el tr\u00e1mite de las objeciones al proyecto de ley en revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Previamente, en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de procedibilidad de esta decisi\u00f3n, deber\u00e1 examinar la Corte si la objeci\u00f3n gubernamental y la insistencia de las c\u00e1maras legislativas llenaron las formalidades previstas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Reglamento del Congreso y las dem\u00e1s normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es s\u00f3lo sustancial sino tambi\u00e9n procesal, en cuanto incluye la verificaci\u00f3n del procedimiento impartido respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, los tr\u00e1mites surtidos despu\u00e9s de la aprobaci\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica del proyecto de ley de la referencia, se resumen as\u00ed: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante oficio de diciembre 23 de 2010, recibido el d\u00eda 1\u00b0 de febrero de 2011 (f. 236 cd. principal) en la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Secretario General del Senado remiti\u00f3 el proyecto de ley al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, para sanci\u00f3n ejecutiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En escrito del 9 de febrero de 2011 dirigido al entonces Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, recibido el mismo d\u00eda en el correspondiente despacho, a trav\u00e9s de memorial que tambi\u00e9n suscriben la a\u00fan Ministra de Educaci\u00f3n Nacional y los entonces Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Protecci\u00f3n Social, el Presidente de la Rep\u00fablica devolvi\u00f3 al Congreso, sin la correspondiente sanci\u00f3n ejecutiva, el mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucional todo su articulado (fs. 220 a 234 ib.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad con el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, desarrollado por el art\u00edculo 198 de la Ley 5\u00aa de 1992, \u201cel gobierno dispone del t\u00e9rmino de seis d\u00edas para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de m\u00e1s de veinte art\u00edculos; de diez d\u00edas, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta art\u00edculos; y hasta de veinte d\u00edas cuando los art\u00edculos sean m\u00e1s de cincuenta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que los d\u00edas a que hacen referencia tales disposiciones son h\u00e1biles y no calendario13. Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisi\u00f3n consta de s\u00f3lo 2 art\u00edculos, el t\u00e9rmino para formular objeciones era seis (6) d\u00edas h\u00e1biles y en consecuencia venc\u00eda el mi\u00e9rcoles 9 de febrero de 2011, t\u00e9rmino que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese mismo d\u00eda. \u00a0<\/p>\n
3. El 17 de mayo de 2011, la C\u00e1mara de Representantes en sesi\u00f3n plenaria14, mediante votaci\u00f3n nominal y por decisi\u00f3n mayoritaria15 aprob\u00f3 el informe presentado por los miembros de la Comisi\u00f3n Accidental (folios 18 a 26 del cuaderno de pruebas # 3), en el que se recomend\u00f3 declarar infundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. En igual sentido se pronunci\u00f3 la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en su sesi\u00f3n del 30 de mayo de 2012, as\u00ed mismo mediante votaci\u00f3n p\u00fablica y nominal16, en cumplimiento de lo observado en el auto A-089 de 2012 de esta corporaci\u00f3n (folio 998 del cuaderno principal del expediente). \u00a0<\/p>\n
4. El anuncio previo a la votaci\u00f3n del informe que recomend\u00f3 el rechazo de las objeciones presidenciales se realiz\u00f3, en el caso de la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 11 de mayo de 2011 y en el Senado de la Rep\u00fablica el 29 de mayo de 2012, seg\u00fan consta en las correspondientes actas de esas reuniones17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia prevista en el art\u00edculo 160 superior18, la cual debe observar los siguientes requisitos19: \u00a0<\/p>\n
– Debe darlo la presidencia de la c\u00e1mara o de la comisi\u00f3n, directamente o por instrucciones suyas, en una sesi\u00f3n distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votaci\u00f3n del proyecto. \u00a0<\/p>\n
– La fecha de la votaci\u00f3n debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable. \u00a0<\/p>\n
– El proyecto de ley o la correspondiente decisi\u00f3n s\u00f3lo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En caso de no producirse la votaci\u00f3n en la fecha u oportunidad prevista, ser\u00e1 necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas caracter\u00edsticas, referido a la fecha u oportunidad en que la votaci\u00f3n finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no existe la necesaria congruencia entre el \u00faltimo de \u00e9stos y la efectiva votaci\u00f3n aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la cadena de avisos. \u00a0<\/p>\n
– No existe una f\u00f3rmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo v\u00e1lida cualquier expresi\u00f3n que en forma inequ\u00edvoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional. As\u00ed por ejemplo, el uso de la expresi\u00f3n \u201canuncio\u201d, para referirse a los avisos de proyectos que ser\u00e1n \u201cconsiderados\u201d o \u201cdebatidos\u201d en otras sesiones, se entiende como revelador de la intenci\u00f3n de votar dichos proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del art\u00edculo 160 constitucional. \u00a0<\/p>\n
– El contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validaci\u00f3n, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si inclu\u00eda la intenci\u00f3n de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesi\u00f3n para la cual se anunci\u00f3 la votaci\u00f3n es una fecha determinable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El contexto del cual pueden extraerse los criterios de validaci\u00f3n no se limita al de la sesi\u00f3n en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.1. Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, la Corte observa que \u00e9ste observ\u00f3 los requisitos anteriormente rese\u00f1ados, por lo que cumpli\u00f3 con su finalidad constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a los t\u00e9rminos de ese anuncio, seg\u00fan se observa en la referida acta 50, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el \u00faltimo lugar de la lista de proyectos anunciados en la sesi\u00f3n de mayo 29 de 2012, siendo el \u00fanico que se encontraba en esta situaci\u00f3n (para corregir vicios de tr\u00e1mite y con informe de objeciones), relaci\u00f3n le\u00edda al inicio de esa sesi\u00f3n legislativa, antes de lo cual el Secretario General del Senado inform\u00f3 que: \u201cPor instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretar\u00eda se anuncian los proyectos que se discutir\u00e1n y aprobar\u00e1n en la pr\u00f3xima sesi\u00f3n:\u201d, reiter\u00e1ndose una vez le\u00edda aquella que \u201cEst\u00e1n le\u00eddos los proyectos para la siguiente sesi\u00f3n plenaria, se\u00f1or Presidente\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, agotado el orden del d\u00eda de la correspondiente sesi\u00f3n, se inform\u00f3 que \u201cSiendo las 11:51 p. m., la Presidencia levanta la sesi\u00f3n y convoca para el d\u00eda mi\u00e9rcoles 30 de mayo de 2012, a las 3:00 p. m.\u201d. \u00a0Como ya se indic\u00f3, la votaci\u00f3n de este informe de objeciones tuvo lugar en la sesi\u00f3n de ese d\u00eda, mi\u00e9rcoles 30, en los mismos t\u00e9rminos que fueron anunciados20. \u00a0<\/p>\n
Se observa entonces que el aviso constitucionalmente requerido se hizo en t\u00e9rminos suficientemente claros y expl\u00edcitos, lo que a juicio de la Corte permiti\u00f3 que sus destinatarios (los miembros del Senado de la Rep\u00fablica) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n. Y de otro lado, la posterior realizaci\u00f3n de la votaci\u00f3n anunciada en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aqu\u00ed relevantes. \u00a0<\/p>\n
4.2. En lo que ata\u00f1e al anuncio realizado en la C\u00e1mara de Representantes encuentra la Corte que \u00e9ste tambi\u00e9n se efectu\u00f3 en los t\u00e9rminos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 61, correspondiente a la sesi\u00f3n del d\u00eda 11 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
En efecto, durante la parte final de la sesi\u00f3n se surti\u00f3 el anuncio respectivo, el cual estuvo precedido de la siguiente f\u00f3rmula: \u201c\u2026se anuncian los siguientes proyectos para la Sesi\u00f3n Plenaria del d\u00eda 17 de mayo o para la siguiente sesi\u00f3n en la que se debata Proyectos de ley o Acto Legislativos de acuerdo Acto Legislativo de julio 3 de 2003 en su art\u00edculo 8\u00b0.\u201d Inmediatamente a continuaci\u00f3n, al inicio de una corta lista de proyectos, se expres\u00f3: \u201cInforme Objeciones Presidenciales: Proyecto de ley n\u00famero 296 de 2010 C\u00e1mara – 114 de 2009 Senado, por medio del cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d (negrillas del texto original). Seg\u00fan puede comprobarse entonces, el referido anuncio cumpli\u00f3 a cabalidad los requisitos que m\u00e1s atr\u00e1s quedaron expuestos. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya qued\u00f3 dicho en el aparte correspondiente, la aprobaci\u00f3n del informe de objeciones se cumpli\u00f3 durante la sesi\u00f3n del martes 17 de mayo (acta 62), por lo que el anuncio antes rese\u00f1ado resulta v\u00e1lido como aviso previo a la realizaci\u00f3n de esa votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. Por \u00faltimo, revisado el texto del informe de objeciones aprobado por las plenarias de ambas c\u00e1maras dentro de las sesiones ya referidas, se observa que aqu\u00e9l es preciso en la presentaci\u00f3n de las razones a partir de las cuales el Presidente de la Rep\u00fablica objet\u00f3 por inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como tambi\u00e9n en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide insistir en la sanci\u00f3n de esta ley, todo lo cual ha sido ya rese\u00f1ado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las c\u00e1maras legislativas, seg\u00fan el entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
6. Efectuado el anterior recuento, se observa que el tr\u00e1mite que se analiza, cumplido en el Congreso de la Rep\u00fablica y por el Gobierno Nacional sobre las objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ci\u00f1\u00f3 al procedimiento establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley. No existiendo entonces duda sobre el debido cumplimiento del tr\u00e1mite formal de las objeciones, la Corte pasa a examinar de fondo las objeciones al proyecto de ley de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Cuarta. An\u00e1lisis de la objeci\u00f3n relacionada con la existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo afirm\u00f3 el Gobierno Nacional en su escrito de objeciones, uno de los motivos por los cuales el proyecto de ley de la referencia ser\u00eda inconstitucional es que en raz\u00f3n a su contenido, \u00e9ste solo podr\u00eda haberse tramitado a propuesta suya, y no por iniciativa los parlamentarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La imposibilidad de tramitar un proyecto de ley con este contenido por la sola iniciativa de los miembros del Congreso vendr\u00eda dada por la regla establecida en el 2\u00b0 inciso del art\u00edculo 154 constitucional, que crea esta restricci\u00f3n frente a las leyes que se dicten en desarrollo de las facultades previstas en algunos numerales del art\u00edculo 150 superior, entre ellos la letra e) de su numeral 19, relativa a las leyes sobre el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al volver sobre esos preceptos debe necesariamente aludirse al mecanismo de las leyes marco21, mediante el cual la regulaci\u00f3n espec\u00edfica de determinadas materias no se hace a trav\u00e9s de leyes sino por decretos del Gobierno, dictados a partir de las pautas y objetivos que sobre el tema haya trazado el Congreso de la Rep\u00fablica, ello s\u00ed mediante leyes. Dentro de este particular esquema de reparto competencial, la regulaci\u00f3n de estos aspectos comienza entonces con el se\u00f1alamiento de esas pautas y criterios a trav\u00e9s de ley, la que en algunos casos requiere iniciativa privativa del Gobierno Nacional, para que con base en aqu\u00e9lla este \u00faltimo ejerza, de tiempo en tiempo, seg\u00fan su propio criterio de necesidad, la funci\u00f3n de adoptar las normas que considere m\u00e1s apropiadas para dar cabal desarrollo a los objetivos contenidos en la ley. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, debe precisar la Corte que si el asunto regulado a trav\u00e9s de este proyecto de ley efectivamente se encuadra en la letra e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 constitucional, existir\u00eda no s\u00f3lo un problema de iniciativa legislativa, sino que adem\u00e1s habr\u00eda incompetencia del Congreso para regular el tema, pues su labor deber\u00eda limitarse, siempre que medie la ya referida iniciativa gubernamental, a plasmar en la ley unos objetivos o criterios en relaci\u00f3n con el tema, para que a continuaci\u00f3n sea el Gobierno Nacional el que expida regulaciones sustanciales sobre la materia. Seg\u00fan lo ha se\u00f1alado la Corte22, una de las razones que explican el establecimiento de este tipo de reglas en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos es el directo impacto que el manejo de este tema puede tener en el equilibrio o desbalance de las finanzas del Estado, a partir de lo cual se considera que debe ser el Presidente de la Rep\u00fablica quien establezca las reglas y condiciones de ese sistema de salarios y prestaciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la eventual prosperidad de esta objeci\u00f3n depende tambi\u00e9n de que los docentes nacionales, categor\u00eda de educadores a los que el proyecto objetado atribuir\u00eda el derecho a disfrutar de la pensi\u00f3n gracia, puedan ser efectivamente catalogados como empleados p\u00fablicos como lo entiende el Gobierno, pues conforme a la norma constitucional arriba citada, es este el grupo de servidores cuyo r\u00e9gimen salarial y prestacional ha de ser definido mediante decretos expedidos a partir de una ley marco, dictada a su vez previa la exclusiva iniciativa del Gobierno. Contrario sensu, si los docentes respecto de quienes este proyecto atribuir\u00eda la pensi\u00f3n gracia no pertenecen a esa espec\u00edfica categor\u00eda constitucional, no cabr\u00eda predicar en este caso ni la sujeci\u00f3n de su r\u00e9gimen salarial y prestacional a una ley marco, ni tampoco la necesidad de que \u00e9sta se origine en la iniciativa del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, encuentra la Sala que el t\u00e9rmino empleados p\u00fablicos, con el que se denominan los sujetos cuyo r\u00e9gimen salarial y prestacional deber\u00e1 fijarse mediante el mecanismo de las leyes marco es tambi\u00e9n referente de otros varios mandatos constitucionales23, pese a lo cual no aparece definido en el mismo texto superior, ni tampoco ha sido objeto de un desarrollo legislativo espec\u00edfico y sistem\u00e1tico por normas posteriores a la carta de 1991, circunstancia que ha sido expresamente reconocida por esta corporaci\u00f3n en varios pronunciamientos24.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la ausencia de una precisa definici\u00f3n de tipo constitucional o legal sobre qui\u00e9nes son empleados p\u00fablicos, no podr\u00eda conducir a que este tribunal, guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n seg\u00fan lo establece su art\u00edculo 241, dejara de lado tan importante misi\u00f3n, renunciando a dar cumplida aplicaci\u00f3n a alguna disposici\u00f3n de aquella. Por esto, y en desarrollo del principio sobre efecto \u00fatil de las normas, en este caso la letra e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, se hace necesario desentra\u00f1ar el sentido y alcance que pueda atribuirse a esta figura, as\u00ed como determinar si por sus caracter\u00edsticas, los docentes al servicio del Estado podr\u00edan ser asimilados a esa antigua categor\u00eda que la norma superior tom\u00f3 como referente a efectos de ordenar que su r\u00e9gimen salarial y prestacional fuera fijado mediante decretos expedidos a partir de leyes marco. \u00a0<\/p>\n
A efectos de lo primero deber\u00e1n tenerse en cuenta, entre otras, las normas legales que para el momento de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n regulaban la materia, entre ellas el Decreto Ley 3135 de 1968, expedido a continuaci\u00f3n de la trascendental reforma constitucional aprobada en ese mismo a\u00f1o, precepto cuyo art\u00edculo 5\u00b0 se refiere a los empleados p\u00fablicos y los distingue de los que ella misma denomina trabajadores oficiales, as\u00ed como sus reglamentarios, los Decretos 1848 de 1969 y 1950 de 1973. Estas normas definieron de manera no taxativa qui\u00e9nes se considerar\u00edan empleados p\u00fablicos a partir de un criterio predominantemente org\u00e1nico (los vinculados a ciertos tipos de instituciones) y su examen bien permite acercarse al concepto que el constituyente de 1991 habr\u00eda tenido en mente al referirse a los empleados p\u00fablicos25. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la extensa labor hermen\u00e9utica de la doctrina y los operadores jur\u00eddicos en torno a ese concepto, que durante los a\u00f1os recientes ha procurado tambi\u00e9n precisar su significado a la luz de los nuevos preceptos superiores, ha generado algunos consensos al respecto, entre ellos: i) que los empleados p\u00fablicos son un subconjunto de otro mayor, el de los denominados servidores p\u00fablicos, que seg\u00fan se observa, es el t\u00e9rmino m\u00e1s gen\u00e9rico y comprehensivo que el texto constitucional utiliza para referirse al conjunto de empleados y funcionarios del Estado en sus distintas ramas26; ii) que ese grupo comprende cargos que, aunque desde distintos niveles, tienen en com\u00fan el ejercicio de funciones t\u00edpicamente administrativas, entre ellos los de los funcionarios elegidos para un per\u00edodo fijo, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n y los de carrera administrativa, conformando as\u00ed el grupo m\u00e1s numeroso de servidores p\u00fablicos27; iii) que frente a las otras especies de empleados oficiales de que hablan los art\u00edculos 123 y 125 del texto superior, los empleados p\u00fablicos conforman una categor\u00eda residual, a la que pertenecer\u00edan todos aquellos funcionarios del Estado no encuadrables en ninguno de tales grupos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los educadores oficiales, que son los sujetos beneficiarios de la pensi\u00f3n gracia regulada por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y por el proyecto que ahora pretende interpretar esta \u00faltima, no son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categor\u00edas. Sin embargo, el Estatuto Docente vigente al momento de expedirse la actual Constituci\u00f3n28 los defini\u00f3 como empleados oficiales de r\u00e9gimen especial, mientras que la primera Ley Org\u00e1nica de Distribuci\u00f3n de Competencias y Recursos29 y la Ley General de Educaci\u00f3n30 expedidas con posterioridad a ella, de manera coincidente los denominaron servidores p\u00fablicos de r\u00e9gimen especial. Estas definiciones pueden ser asumidas como de contenido equivalente, pues las diferencias existentes en cuanto al t\u00e9rmino inicial de cada una de ellas corresponder\u00edan a lo que en cada momento ha sido la forma m\u00e1s gen\u00e9rica de denominar a las personas que prestan sus servicios al Estado. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, seg\u00fan se desprende de su propia naturaleza y del r\u00e9gimen legal que les es aplicable, podr\u00edan considerarse como notas caracter\u00edsticas del trabajo de los docentes oficiales, el hecho de pertenecer a la Rama Ejecutiva y cumplir dentro de ella una tarea t\u00edpicamente misional respecto de la funci\u00f3n que compete a las Secretar\u00edas de Educaci\u00f3n de las entidades territoriales31 y, en su momento, al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional32. De otra parte, y seg\u00fan lo ordena la ley, estos servidores se encuentran sujetos a un r\u00e9gimen de carrera33 y su vinculaci\u00f3n se produce por efecto de un nombramiento, que en consecuencia da lugar a lo que el derecho administrativo conoce como una relaci\u00f3n legal y reglamentaria. Por esas mismas razones, es claro tambi\u00e9n que los educadores estatales no podr\u00edan ser considerados trabajadores oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los anteriores criterios permiten a la Corte apreciar que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las caracter\u00edsticas usualmente atribuidas a la figura de los empleados p\u00fablicos y las que, seg\u00fan se explic\u00f3, son propias del trabajo de los docentes oficiales, entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y t\u00edpicas de entidades administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan previo concurso, a trav\u00e9s de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese tipo de servidores, seg\u00fan lo entiende la doctrina34, uno de las que conforman el subgrupo de los empleados p\u00fablicos. Adem\u00e1s de esto, el car\u00e1cter residual que seg\u00fan se explic\u00f3 tiene esta categor\u00eda frente a las dem\u00e1s especies de servidores p\u00fablicos, permite tambi\u00e9n considerar que en tanto los docentes oficiales no han sido ni podr\u00edan ser ubicados como parte de ninguna de esas otras especies, han de ser considerados empleados p\u00fablicos a los efectos de que su r\u00e9gimen salarial y prestacional sea fijado mediante decretos expedidos a partir de leyes marco. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dado que las reglas que determinan las pensiones a que tienen derecho distintos tipos de empleados, as\u00ed como los requisitos para acceder a ellas, indudablemente hacen parte de lo que se denomina el r\u00e9gimen prestacional de tales funcionarios, encuentra la Sala que una norma que como la contenida en el proyecto legislativo aqu\u00ed objetado, tiene efecto sobre esas reglas, no podr\u00eda, conforme al r\u00e9gimen constitucional vigente, ser producto de la sola iniciativa parlamentaria, sino que por el contrario, tendr\u00eda que ser propuesta por el Gobierno Nacional, o al menos avalada por \u00e9ste durante el decurso del tr\u00e1mite legislativo. Como tambi\u00e9n, que tampoco es acorde al texto superior que una norma de car\u00e1cter legal incorpore una decisi\u00f3n de este tipo, pues ella s\u00f3lo podr\u00eda adoptarse mediante decreto expedido por el Gobierno a partir de los criterios trazados por el Congreso en la respectiva ley marco35. \u00a0<\/p>\n
Visto que en este caso el proyecto de ley objetado dispone directamente ese cambio, pese a lo cual tuvo origen parlamentario y no cont\u00f3 con el aval del Gobierno durante los debates, antes bien fue objeto de protesta por parte de los representantes de \u00e9ste, considera la Sala que esas circunstancias ciertamente implican infracci\u00f3n a lo previsto en los art\u00edculos 150 (numeral 19, letra e) y 154 del texto superior, en lo atinente a la iniciativa legislativa pero tambi\u00e9n en lo relativo a la incompetencia del Congreso para expedir leyes que regulen de fondo materias como esta, pues para el caso presente esa facultad se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n, mediante el mecanismo de las leyes marco. \u00a0<\/p>\n
En tales condiciones concluye la Corte que se abre paso la objeci\u00f3n formulada por el Gobierno en segundo lugar, y as\u00ed lo declarar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Quinta. Consideraci\u00f3n final en torno a las restantes objeciones \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de la ruta metodol\u00f3gica trazada en la segunda de las presentes consideraciones, al haberse clarificado la prosperidad de la segunda de las objeciones presentadas en este caso por el Gobierno Nacional, relacionada con la existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza de aqu\u00e9l, resulta innecesario emprender el an\u00e1lisis de las dem\u00e1s objeciones, en cuanto por su naturaleza y contenido, aquella que en primera medida ha salido avante, es suficiente para causar la inexequibilidad total de este proyecto de ley. \u00a0<\/p>\n
En efecto, sobra establecer con precisi\u00f3n si el contenido de este proyecto es de car\u00e1cter interpretativo como lo sostuvo el Congreso, o por el contrario modificatorio como lo cree el Gobierno Nacional, no obstante que en raz\u00f3n a su gran implicaci\u00f3n, la de permitir el reconocimiento de la pensi\u00f3n gracia a ciudadanos a quienes en ausencia de este proyecto no se les viene reconociendo, tender\u00eda a ser de este \u00faltimo tenor. Sin embargo, emerge indubitable que el esclarecimiento de esta circunstancia nada a\u00f1adir\u00eda a la decisi\u00f3n de esta controversia entre el Gobierno y el \u00f3rgano legislativo que ahora dirime la Corte, pues cualquiera que fuera su conclusi\u00f3n al respecto, ello devendr\u00eda inane frente a la ya alcanzada claridad sobre la necesidad de iniciativa legislativa gubernamental, circunstancia que como se dijo, genera una mancha total y definitiva sobre la constitucionalidad de este proyecto. \u00a0<\/p>\n
Por esta pot\u00edsima raz\u00f3n, carece tambi\u00e9n de necesidad el an\u00e1lisis de las dem\u00e1s objeciones, concretamente las planteadas por el Gobierno en 1\u00b0, 3\u00b0, 4\u00b0 y 5\u00b0 lugar, seg\u00fan la rese\u00f1a contenida en el punto III de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte se abstendr\u00e1 de estudiar tales objeciones y pasar\u00e1 directamente a adoptar la correspondiente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sexta. Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Como resultado del estudio adelantado en este cap\u00edtulo de consideraciones, la Corte ha determinado que de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 150, numeral 19, letra e) y 154 de la Constituci\u00f3n, e independientemente de su car\u00e1cter interpretativo o modificatorio, un proyecto de ley como el que en este caso fue objetado por el Gobierno Nacional solo podr\u00eda haberse tramitado por iniciativa de \u00e9ste, en cuanto se pretend\u00eda establecer reglas que incidir\u00edan en la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de un grupo de servidores p\u00fablicos que tienen el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, teniendo en cuenta que este proyecto surgi\u00f3 de la iniciativa de un Senador de la Rep\u00fablica y no del Gobierno, y que tampoco existi\u00f3 de parte de este \u00faltimo ning\u00fan tipo de respaldo o aval de los que usualmente permiten tener por saneado este defecto, la Corte concluy\u00f3 que era fundada la segunda de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, circunstancia que frente al caso concreto result\u00f3 suficiente para concluir que el referido proyecto es inconstitucional en su totalidad y desde su origen, lo que torn\u00f3 innecesario el an\u00e1lisis de las restantes objeciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Sala decidir\u00e1 que es fundada la segunda de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno, y como consecuencia de ello, declarar\u00e1 inexequible el proyecto de ley objetado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VIII. \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar FUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley 114 de 2009 Senado \u2013 296 de 2010 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00b0, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el proyecto de ley 114 de 2009 Senado \u2013 296 de 2010 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00b0, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- DESE cumplimiento a lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. C\u00famplase.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0 \u00a0MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0 JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEXEI E. JULIO ESTRADA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-741\/12 \u00a0<\/p>\n
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA POR VIA DE AUTORIDAD LEGISLATIVA-Infundadas (Salvamento de voto)\/PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA REFERENTE A LA PENSION GRACIA-Cumpl\u00eda requisitos constitucionales y no le era predicable la reserva de iniciativa gubernamental (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el fallo del cual me aparto, referido al proyecto de ley por el cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00ba, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d, la mayor\u00eda declar\u00f3 inexequible el proyecto porque no fue tramitado a instancia del Gobierno Nacional, aduciendo que el mismo solo podr\u00eda haberse tramitado por iniciativa del Ejecutivo, \u201cen cuanto se pretend\u00eda establecer reglas que incidir\u00edan en la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de un grupo de servidores p\u00fablicos que tienen el car\u00e1cter de empleados p\u00fablicos\u201d; cuando en realidad el proyecto solamente aclaraba que los docentes oficiales que hubieren prestado sus servicios en establecimientos del orden nacional tambi\u00e9n tienen derecho a la pensi\u00f3n de gracia, con lo que no se ampliaba el universo de titulares de dicha prestaci\u00f3n, sino que se hac\u00eda una lectura que se desprende de las modificaciones aprobadas por el propio Congreso desde hace varias d\u00e9cadas, particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. As\u00ed, en la medida que la norma no hac\u00eda modificaciones a las reglas sobre el particular, no le era predicable la reserva de iniciativa, y si cumpl\u00eda con las exigencias trazadas por la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas. \u00a0<\/p>\n
PENSION GRACIA-Evoluci\u00f3n normativa y jurisprudencial (Salvamento de voto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DOCENTES-Categor\u00edas que ostentan (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DOCENTES BENEFICIARIOS DE LA PENSION GRACIA-No son empleados p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Competencia (Salvamento de voto)\/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Objeto (Salvamento de voto)\/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Requisitos (Salvamento de voto)\/LEY INTERPRETATIVA O DE INTERPRETACION AUTENTICA-Improcedencia de su uso para reformar, modificar o adicionar leyes anteriores (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n le otorgar al Congreso la facultad para dictar leyes interpretativas o de interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica, con lo que se busca que quien expidi\u00f3 una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su aplicaci\u00f3n en casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que distorsionan su finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad jur\u00eddica y certeza del Derecho, pero esta clase de leyes debe cumplir tres requisitos esenciales: (i) se\u00f1alar la disposici\u00f3n objeto de interpretaci\u00f3n, (ii) indicar cu\u00e1l es el sentido que se define y (iii) no agregar contenidos normativos que no estuvieren comprendidos en la ley interpretada, por lo que la actividad del Legislador debe dirigirse \u201c\u00fanica y exclusivamente a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de una disposici\u00f3n preexistente, con miras a lograr su f\u00e1cil y correcto entendimiento\u201d, no si\u00e9ndole dable introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo ya dispuesto so pretexto de interpretar una ley anterior. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente OG-137 \u00a0<\/p>\n
Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley 114\/09 Senado, 296\/10 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se interpreta por v\u00eda de autoridad legislativa el art\u00edculo 15, numeral 2\u00b0, literal a) de la Ley 91 de 1989\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda. Considero que la Corte ha debido declarar infundadas las objeciones y, en consecuencia, la exequibilidad del proyecto. A continuaci\u00f3n expongo las razones de mi discrepancia. \u00a0<\/p>\n
I.- Generalidades sobre la pensi\u00f3n gracia \u00a0<\/p>\n
1.- La pensi\u00f3n gracia fue consagrada en la ley 114 de 1913 como una prestaci\u00f3n que la Naci\u00f3n confer\u00eda a los docentes de primaria de car\u00e1cter regional o local, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1.- Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un t\u00e9rmino no menor de veinte a\u00f1os, tienen derecho a una pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su versi\u00f3n originaria la prestaci\u00f3n s\u00f3lo pod\u00eda ser reconocida a favor de docentes del nivel territorial: los maestros de escuela primaria que no recibieran otra pensi\u00f3n o recompensa de car\u00e1cter nacional36, quienes percib\u00edan unos ingresos salariales y prestacionales sustancialmente menores que sus pares del nivel central. Sin embargo, leyes posteriores la ampliaron a algunos docentes nacionales, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
a.- El art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 116 de 1928 hizo extensivo el beneficio a los empleados y profesores de escuelas normales, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6.- Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucci\u00f3n p\u00fablica tienen derecho a la jubilaci\u00f3n en los t\u00e9rminos que contempla la ley 114 de 1913 y dem\u00e1s que a \u00e9sta complementan. Para el c\u00f3mputo de los a\u00f1os de servicio se sumar\u00e1n los prestados en diversas \u00e9pocas, tanto en el campo de la ense\u00f1anza primaria como en el de la normalista, pudi\u00e9ndose contar en aqu\u00e9lla la que implica la inspecci\u00f3n.\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
Conviene recordar que por expreso mandato del art\u00edculo 13 de la Ley 39 de 1903, las escuelas normales eran todas del orden nacional: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. En cada una de las ciudades capitales de los Departamentos existir\u00e1 una Escuela Normal para varones y otra para mujeres, costeadas por la Naci\u00f3n e invigiladas por el respectivo Gobierno Departamental. Los empleados de tales planteles ser\u00e1n nombrados por los Gobernadores, con la aprobaci\u00f3n del Poder Ejecutivo. En las Escuelas Normales de varones habr\u00e1 adem\u00e1s de los empleados reconocidos en leyes anteriores, un Prefecto General de Estudios, y en las de Cundinamarca se dictar\u00e1n adem\u00e1s las ense\u00f1anzas necesarias para la formaci\u00f3n de maestros h\u00e1biles para las Escuelas Normales de otros Departamentos. Entre tales ense\u00f1anzas deber\u00e1 dictarse la de taquigraf\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
b.- Posteriormente, el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 37 de 1933 ampli\u00f3 la pensi\u00f3n gracia a los docentes que hubieren completado los a\u00f1os de servicios en establecimientos de ense\u00f1anza secundaria, sin distinguir si estos eran establecimientos del orden territorial o nacional: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3. Las pensiones de jubilaci\u00f3n de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de car\u00e1cter legislativo, quedaran nuevamente en la cuant\u00eda se\u00f1alada por las leyes. \u00a0<\/p>\n
H\u00e1cense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los a\u00f1os de servicios se\u00f1alados por la ley, en establecimientos de ense\u00f1anza secundaria\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe recordarse que la instrucci\u00f3n secundaria estaba a cargo de la Naci\u00f3n, aun cuando las entidades territoriales con recursos \u00a0suficientes pod\u00edan prestar dicho servicio. As\u00ed lo dispuso el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 39 de 1903 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4o. La instrucci\u00f3n secundaria ser\u00e1 de cargo de la Naci\u00f3n e inspeccionada por el Poder Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes, sostengan establecimientos de ense\u00f1anza secundaria\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, aunque originariamente la pensi\u00f3n gracia fue concebida como una prestaci\u00f3n de cuya titularidad solo pod\u00edan gozar los maestros de b\u00e1sica primaria del nivel territorial, a partir de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fue extendida a algunos docentes del orden nacional, quienes obviamente recib\u00edan su pensi\u00f3n ordinaria del nivel central. As\u00ed tambi\u00e9n lo reconoci\u00f3 la Corte en la sentencia C-479 de 1998: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta pensi\u00f3n fue concebida como una compensaci\u00f3n o retribuci\u00f3n en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percib\u00edan una baja remuneraci\u00f3n y, por consiguiente, ten\u00edan un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
No obstante esta finalidad, la presi\u00f3n de algunos movimientos de trabajadores del Estado obligaron a la Naci\u00f3n a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumpl\u00edan. Se expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 “por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927” y la ley 37 de 1933 “por la cual se decreta el pago de una pensi\u00f3n a un servidor p\u00fablico y sobre jubilaci\u00f3n de algunos empleados”. La primera dispuso en el art\u00edculo 6 que “los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucci\u00f3n P\u00fablica tienen derecho a la jubilaci\u00f3n en los t\u00e9rminos que contempla la ley 114 de 1913 y dem\u00e1s que a \u00e9sta complementan”; y la segunda, en el art\u00edculo 3, hizo extensiva la pensi\u00f3n de gracia “a los maestros que hayan completado los a\u00f1os de servicio se\u00f1alados por la ley, en establecimientos de ense\u00f1anza secundaria”. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, pod\u00edan acceder a la pensi\u00f3n de gracia, claro est\u00e1, siempre y cuando reunieran los requisitos exigidos por la Ley\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Similares consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-084 de 1999: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho a la pensi\u00f3n establecida por la Ley 114 de 1913, se extendi\u00f3 luego a los inspectores de instrucci\u00f3n p\u00fablica y a los empleados y profesores de las Escuelas Normales, primero; y, m\u00e1s tarde, por haberlo dispuesto as\u00ed la Ley 37 de 1933, el derecho a la pensi\u00f3n aludida se extendi\u00f3, tambi\u00e9n, a los docentes de secundaria. \u00a0Ello significa, entonces, que la pensi\u00f3n inicialmente creada con car\u00e1cter limitado a los maestros de primaria, con el andar del tiempo tuvo adem\u00e1s, entre sus beneficiarios, a los dem\u00e1s docentes, tanto de primaria como de secundaria, y al personal encargado de su supervisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.- Luego fue expedida la ley 43 de 1975, por la cual se \u201cnacionaliza la educaci\u00f3n primaria\u201d, que oficialmente ven\u00edan prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogot\u00e1, los Municipios, las Intendencias y las Comisar\u00edas. El art\u00edculo 1\u00ba dispuso que tanto la educaci\u00f3n primaria como la secundaria ser\u00edan un servicio p\u00fablico a cargo de la Naci\u00f3n, de manera que \u201clos gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisar\u00edas, el Distrito Especial de Bogot\u00e1 y los Municipios, ser\u00e1n de cuenta de la Naci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de la presente Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1\u00ba de enero de 1990 ser\u00e1 regido por las siguientes disposiciones: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
2.- Pensiones: \u00a0<\/p>\n
A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913 [escuelas primarias], 116 de 1928 [escuelas normales del orden nacional], 37 de 1933 [ense\u00f1anza secundaria a cargo de la Naci\u00f3n] y dem\u00e1s normas que hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensi\u00f3n de gracia, se les reconocer\u00e1 siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensi\u00f3n seguir\u00e1 reconoci\u00e9ndose por la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social conforme al Decreto 081 de 1976 y ser\u00e1 compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, a\u00fan en el evento de estar \u00e9sta a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en esta norma, durante varios a\u00f1os los tribunales administrativos y el Consejo de Estado consideraron que algunos docentes nacionales s\u00ed tienen derecho a la pensi\u00f3n gracia (aquellos a los cuales se refieren las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933), por cuanto expresamente se\u00f1ala que dicha prestaci\u00f3n es compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, \u201ca\u00fan en el evento de estar \u00e9sta a cargo total o parcial de la Naci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en la sentencia S-699 de 1997 la Sala Plena del Consejo de Estado cambi\u00f3 su postura, para considerar que la norma se refiere \u00fanicamente a los docentes departamentales, regionales o municipales que fueron incluidos en el proceso de \u201cnacionalizaci\u00f3n\u201d de la educaci\u00f3n primaria y secundaria (con posterioridad a 1975). Con esta decisi\u00f3n fueron excluidos de la pensi\u00f3n gracia los docentes del nivel nacional que en virtud de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ya ten\u00edan derecho a dicha prestaci\u00f3n37.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Desde entonces surgi\u00f3 una compleja discusi\u00f3n hermen\u00e9utica sobre el alcance del literal \u201cA\u201d de la Ley 91 de 1989, en particular en cuanto a los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n de gracia de los docentes que reciben su pensi\u00f3n ordinaria con cargo a la Naci\u00f3n. Y si bien es cierto que en varias oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la validez de la pensi\u00f3n gracia, sus requisitos y la eliminaci\u00f3n de dicha prestaci\u00f3n, tambi\u00e9n lo es que hasta el momento no se ha fijado el alcance de esa norma respecto de su compatibilidad con la pensi\u00f3n ordinaria cuando est\u00e1 a cargo total o parcialmente de la Naci\u00f3n. En efecto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.- En la sentencia C-479 de 1998 la Corte declar\u00f3 exequibles las expresiones \u201cde escuelas primarias oficiales\u201d, contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 114 de 1913, y \u201cque no ha recibido ni recibe actualmente otra pensi\u00f3n o recompensa de car\u00e1cter nacional\u201d, contenida en el numeral 3 del art\u00edculo 4\u00ba del mismo ordenamiento, relacionadas con los requisitos originariamente previstos para acceder a la pensi\u00f3n gracia -en particular en cuanto a no recibir otra pensi\u00f3n de car\u00e1cter nacional-, los cuales encontr\u00f3 ajustados a la Constituci\u00f3n. Entre otras cosas, la Corte concluy\u00f3 que no se vulneraba el principio de igualdad por cuanto desde hace m\u00e1s de cincuenta a\u00f1os tanto los docentes de primaria como de secundaria del sector oficial tienen derecho a la pensi\u00f3n de \u00a0gracia: \u00a0<\/p>\n
\u201c…a ra\u00edz de la ampliaci\u00f3n de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensi\u00f3n de gracia contenida en el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 114 de 1913, materia de acusaci\u00f3n, en favor de los maestros de secundaria, la situaci\u00f3n que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria qued\u00f3 corregida. En efecto, si bien en la disposici\u00f3n impugnada se reconoci\u00f3 el derecho a una pensi\u00f3n de gracia \u00fanicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 3\u00ba. de la ley 37 de 1933, tal beneficio se extendi\u00f3 a los docentes p\u00fablicos de secundaria, quedando las dos categor\u00edas de maestros con el mismo derecho a obtener la pensi\u00f3n de gracia, desde hace m\u00e1s de cincuenta a\u00f1os. No existe entonces, violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, pues la pensi\u00f3n de gracia se concede no s\u00f3lo a los maestros de primaria del sector oficial sino tambi\u00e9n a los de secundaria del mismo orden, claro est\u00e1, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1\u00ba de enero de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de ley\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.- En la sentencia C-084 de 1999 la Corte declar\u00f3 exequibles las expresiones \u201cvinculados a partir del 1\u00ba de enero de 1981\u201d, \u201cy para aqu\u00e9llos\u201d, contenidas en el art\u00edculo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989. Consider\u00f3 la Corte que no se desconoc\u00eda el derecho a la igualdad por el hecho de eliminar la pensi\u00f3n gracia para los docentes vinculados a partir de 1\u00ba de enero de 1981. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201c3.2.3. \u00a0La supuesta vulneraci\u00f3n al derecho a la igualdad consagrado por el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por los apartes de la norma acusada, no existe. \u00a0En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional, en ejercicio de la funci\u00f3n de \u201chacer las leyes\u201d, que asignaba tambi\u00e9n al Congreso Nacional el art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n anterior, puede regular lo atinente al r\u00e9gimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. \u00a0<\/p>\n
La circunstancia de que, en ejercicio de esa funci\u00f3n el Congreso Nacional haya preceptuado que la \u201cpensi\u00f3n de gracia\u201d creada por la Ley 114 de 1913 \u00a0para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, s\u00f3lo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1\u00ba de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ning\u00fan \u201cderecho adquirido\u201d, es decir, no afecta situaciones jur\u00eddicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendr\u00e1n posibilidad de adquirir ese derecho, que constitu\u00eda una \u201cmera expectativa\u201d la que, precisamente por serlo, pod\u00eda, leg\u00edtimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones f\u00e1cticas de quienes ingresaron \u00a0al magisterio oficial antes y quienes ingresaron despu\u00e9s del 1\u00ba de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser dis\u00edmiles \u00a0no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antig\u00fcedad de la vinculaci\u00f3n laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del art\u00edculo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
c.- En la sentencia C-915 de 1999 la Corte declar\u00f3 exequible el inciso 2 del art\u00edculo 3\u00ba de la ley 37 de 1933, que dispuso hacer extensiva la pensi\u00f3n gracia a los maestros que hayan completado los a\u00f1os de servicios se\u00f1alados por la ley, en establecimientos de ense\u00f1anza secundaria. \u00a0<\/p>\n
El fallo precis\u00f3 que tanto los maestros de primaria como los de secundaria, vinculados antes del 1\u00ba de enero de 1981 pueden acceder a la pensi\u00f3n gracia cuando re\u00fanan los requisitos exigidos por la ley. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe entonces reiterar esta Corporaci\u00f3n el an\u00e1lisis que efectu\u00f3 entonces [sentencia C-479 de 1998] sobre los alcances del inciso segundo del art\u00edculo 3\u00ba. de la Ley 37 de 1933, objeto de la demanda de la referencia, y se\u00f1alar que la interpretaci\u00f3n que hace el actor, que lo lleva a concluir que de acuerdo con las disposiciones impugnadas los maestros de secundaria no pueden acceder a la pensi\u00f3n de gracia, si antes no estuvieron vinculados como docentes oficiales de primaria, es equivocada, pues del texto de dichas disposiciones no se desprende tal condicionamiento, tanto que durante cincuenta a\u00f1os se reconoci\u00f3 indistintamente ese beneficio, a docentes oficiales de primaria y secundaria, como ya lo hab\u00eda establecido esta Corporaci\u00f3n, quedando as\u00ed desvirtuado el primero de los cargos por \u00e9l invocado\u201d. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n dej\u00f3 en claro que la decisi\u00f3n del legislador, consignada en la Ley 91 de 1989, de suprimir el beneficio de la pensi\u00f3n de gracia a los docentes oficiales vinculados a partir del 1\u00ba de enero de 1981, no vulneraba el principio de igualdad sino que era expresi\u00f3n de una competencia asignada por la Constituci\u00f3n para fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d.- En la sentencia C-380 de 2000 la Corte se inhibi\u00f3 de conocer una demanda en la cual se pretend\u00eda que, por medio de un fallo de exequibilidad condicionada, la Corte se\u00f1alara que la pensi\u00f3n gracia contenida en el literal \u201cA\u201d del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 15 de la Ley 91 de 1989 tambi\u00e9n es aplicable a los docentes nacionales. En aquella oportunidad constat\u00f3 que la acusaci\u00f3n no estaba dirigida contra el texto normativo demandado, sino contra una pretendida aplicaci\u00f3n indebida del mismo; es decir, porque se trataba de una controversia sobre la interpretaci\u00f3n y alcance legal de la norma, que es justamente lo que ahora pretend\u00eda dilucidar el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
e.- En la sentencia C-489 de 2000 la Corte declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cvinculados hasta el 31 de diciembre de 1980\u201d, contenida en el literal a) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 15 de la ley 91 de 1989, \u201csiempre y cuando se entienda que las situaciones jur\u00eddicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91\/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no pod\u00eda desconocer\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f.- Finalmente, en la sentencia C-954 de 2000 la Corte aval\u00f3 la constitucionalidad del literal a), numeral 2, del art\u00edculo 15 de la ley 91 de 1989, salvo la expresi\u00f3n \u201clos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980\u201d, que ya hab\u00eda sido declarada exequible en el fallo precedente. \u00a0<\/p>\n
Como puede notarse, a pesar de que en varias oportunidades la Corte se ha pronunciado en relaci\u00f3n con la pensi\u00f3n gracia, lo cierto es que, al menos hasta ahora, no se ha definido el alcance del art\u00edculo 15 de la Ley 91 de 1989, en particular en lo concerniente a la compatibilidad de dicha prestaci\u00f3n con la pensi\u00f3n ordinaria a cargo de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
II.- De la constitucionalidad del proyecto objetado \u00a0<\/p>\n
1.- Como se ha visto, en torno al alcance del art\u00edculo 15 de la Ley 91 de 1989 han surgido al menos dos interpretaciones relacionadas con la titularidad del derecho. Seg\u00fan la primera, (i) solo los docentes \u201cnacionalizados\u201d tienen derecho a la pensi\u00f3n de gracia38; de acuerdo con la segunda, (ii) a dicha prestaci\u00f3n tienen derecho aquellos a los que se refieren las leyes 116 de 1928 [empleados y profesores de escuelas normales del orden nacional e inspectores de instrucci\u00f3n p\u00fablica] y 37 de 1933 [docentes de ense\u00f1anza secundaria].\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto objetado simplemente se decantaba por una de esas lecturas de la norma, puntualizando que en el caso de esos docentes la pensi\u00f3n de gracia s\u00ed es compatible con la pensi\u00f3n ordinaria de jubilaci\u00f3n, a\u00fan si est\u00e1 a cargo de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente discrepo de esa postura por varias razones. \u00a0<\/p>\n
3.- Para llegar a esa conclusi\u00f3n la Corte hace una interpretaci\u00f3n forzada de la noci\u00f3n de \u201cempleados p\u00fablicos\u201d, al considerar que los docentes oficiales del nivel nacional se encuentran catalogados dentro de esa categor\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, reconoce que los educadores oficiales, beneficiarios de la pensi\u00f3n gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, \u201cno son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categor\u00edas\u201d. Adem\u00e1s, es consciente de que en el ordenamiento legal colombiano los docentes tienen la categor\u00eda de \u201cempleados oficiales de r\u00e9gimen especial\u201d, seg\u00fan la ley 60 de 199339, o de \u201cservidores p\u00fablicos de r\u00e9gimen especial\u201d, en los t\u00e9rminos de la ley 115 de 199440. Sin embargo, desconociendo que esas definiciones legales otorgan un estatus especial a los docentes oficiales, la Corte les traslada \u2013in totto- el r\u00e9gimen propio de los empleados p\u00fablicos, concretamente las exigencias de su regulaci\u00f3n salarial y prestacional a trav\u00e9s de una ley marco, desbordando el radio de cobertura previsto en el numeral 19 (literal e) del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, para afectar a\u00fan m\u00e1s los ya menguados derechos de los docentes. \u00a0<\/p>\n
4.- De otra parte, considero que en esta ocasi\u00f3n la Sala ha dado un alcance equ\u00edvoco a la facultad del Congreso para ejercer su labor de interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica o con autoridad del ordenamiento legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, la facultad que el art\u00edculo 150-1 de la Constituci\u00f3n otorga al Congreso para dictar \u201cleyes interpretativas\u201d o de interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica tiene como fundamento la soberan\u00eda del Estado y el principio democr\u00e1tico41. Busca que quien expidi\u00f3 una norma pueda delimitar su alcance, especialmente de cara a su aplicaci\u00f3n en casos concretos, cuando haya dado lugar a interpretaciones que distorsionan su finalidad o ponen en riesgo principios como los de seguridad jur\u00eddica y certeza del Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-245 de 2002 la Corte explic\u00f3 que esta clase de leyes debe cumplir tres requisitos esenciales: (i) se\u00f1alar la disposici\u00f3n objeto de interpretaci\u00f3n, (ii) indicar cu\u00e1l es el sentido que se define y (iii) no agregar contenidos normativos que no estuvieren comprendidos en la ley interpretada. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta manera, una norma legal interpretativa debe cumplir con varios requisitos, sin los cuales se desnaturaliza y carece de la virtud de integrarse a la norma interpretada. \u00a0Primero, debe referirse expresamente a una norma legal anterior. \u00a0Segundo, debe fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los m\u00faltiples significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisi\u00f3n del propio legislador, a ser el significado aut\u00e9ntico que excluye las dem\u00e1s interpretaciones de la norma anterior. Tercero, no debe agregarle a \u00a0la norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su \u00e1mbito material. \u00a0Cuando se cumplen estos requisitos la norma interpretativa tiene el efecto de integrarse a la norma interpretada; en caso contrario, aqu\u00e9lla pierde su naturaleza interpretativa y es en realidad una reforma o adici\u00f3n de la norma interpretada\u201d. (Resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, \u00a0la Sentencia C-076 de 2007 record\u00f3 que en estos eventos la actividad del Legislador debe dirigirse \u201c\u00fanica y exclusivamente a proferir normas que tiendan a aclarar el sentido exacto de una disposici\u00f3n preexistente, con miras a lograr su f\u00e1cil y correcto entendimiento\u201d. Tambi\u00e9n advirti\u00f3 que, \u201cso pretexto de interpretar una ley anterior, no se pueden introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto en aquella\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- De esta manera, cuando el Congreso no interpreta una ley sino que en realidad introduce alg\u00fan cambio (supresi\u00f3n, adici\u00f3n, modificaci\u00f3n, derogaci\u00f3n, etc.), la nueva norma s\u00ed debe cumplir con las exigencias propias de la ley que se dice interpretar, como la reserva de iniciativa, por cuanto crea nuevas reglas en materias sobre las cuales se exige el aval e intervenci\u00f3n directa del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
La anterior es la lectura que, en mi sentir, debe hacerse de los precedentes decantados por la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-270 de 1993 la Corte declar\u00f3 fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto que pretend\u00eda interpretar con autoridad disposiciones del r\u00e9gimen prestacional de los empleados del Congreso, luego de constatar que la nueva regulaci\u00f3n no se limitaba a esclarecer el sentido de normas anteriores, sino que modificaba el r\u00e9gimen prestacional de algunos empleados p\u00fablicos y, por lo tanto, deb\u00eda cumplir con los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 150 (numeral 19) de la Constituci\u00f3n. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas dem\u00e1s normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino t\u00edpicas disposiciones modificatorias del r\u00e9gimen prestacional aplicable a unos empleados p\u00fablicos: los de la Contralor\u00eda General y el Congreso de la Rep\u00fablica. No obstante, fueron expedidas por la Rama Legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas \u2018leyes marco\u2019 para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Pol\u00edtica por innovar la legislaci\u00f3n preexistente ni por adicionarla, funciones \u00e9stas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el tr\u00e1mite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algo similar ocurri\u00f3 en la Sentencia C-197 de 1998. En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 inexequible un proyecto de ley objetado por cuanto, so pretexto de interpretar una norma, en realidad introduc\u00eda modificaciones sustantivas al punto de revivir disposiciones derogadas. Se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAcontece que se trata de una norma sustancialmente nueva y no de una interpretativa -como lo pretende el Congreso-, a tal punto que con base en ella resultan revividas disposiciones de los \u00f3rdenes departamental y municipal que hab\u00edan dejado de regir al expedirse la Ley 100 de 1993 y que a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 no pod\u00edan ni pueden ya dictar ni asambleas ni concejos por expresa prohibici\u00f3n de su art\u00edculo 150, numeral 19. Esta norma, en lo referente a prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos -y la pensi\u00f3n de la que se trata lo es- dispuso de manera perentoria que las facultades para su regulaci\u00f3n son indelegables en las corporaciones p\u00fablicas territoriales y que ellas no podr\u00e1n arrog\u00e1rselas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la Sentencia C-245 de 2002 la Corte declar\u00f3 inexequible una norma que, con la excusa de interpretar con autoridad una ley, terminaba por introducir nuevas reglas normativas. Sostuvo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de que dicho precepto se\u00f1ala con claridad el texto legal que es objeto de interpretaci\u00f3n (el literal d. del numeral 2 del art\u00edculo 39 de la Ley 14 de 1983) y la manera como la prohibici\u00f3n all\u00ed contenida al escenario normativo actual en el sector educativo y de la salud (incluyendo otro tipo de actividades e ingresos a los que tampoco se les aplica el impuesto de industria y comercio), la labor desarrollada por el legislador no se limita a precisar el contenido de una disposici\u00f3n jur\u00eddica sino que ampl\u00eda sus alcances a nuevos eventos. \u00a0Por ello, a pesar de que se trata de una norma que guarda una relaci\u00f3n material pr\u00f3xima con los asuntos regulados por el precepto que dice interpretarse, agrega contenidos no comprendidos dentro del \u00e1mbito de la norma anterior, de manera tal, que se convierte en una nueva disposici\u00f3n que no cumple con las caracter\u00edsticas de una norma interpretativa\u201d. (Resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
A igual conclusi\u00f3n se lleg\u00f3 en la Sentencia C-076 de 2007, al declarar inexequible una norma tributaria que, \u201cso pretexto de interpretar una ley anterior\u201d, modificaba las reglas para depurar el impuesto de renta. En palabras del tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se deduce de la historia legislativa de la norma impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes interpretativas (C-245 de 2002), es claro que \u00e9sta no responde a la naturaleza jur\u00eddica de dicha modalidad de ley, pues no se refiere expresamente a un precepto legal anterior susceptible de interpretaci\u00f3n, ni tampoco fija el sentido del mismo enunciando uno de sus m\u00faltiples significados. Por el contrario, mediante la disposici\u00f3n acusada, el legislador, so pretexto de interpretar una ley anterior, modific\u00f3 las reglas tributarias que permiten la depuraci\u00f3n de la base gravable del impuesto sobre la renta, al considerar que los descuentos o p\u00e9rdidas originadas en la enajenaci\u00f3n de t\u00edtulos derivados de obligaciones fiscales y cambiarias, no se consideran costo o deducci\u00f3n\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- En este orden de ideas, para definir si el proyecto en cuesti\u00f3n era inconstitucional por desconocer la reserva de iniciativa gubernamental, la Corte ha debido analizar si este se limitaba a precisar las reglas en torno a la pensi\u00f3n de gracia de los docentes oficiales dentro del marco legal previamente trazado por el legislador, o si por el contrario introduc\u00eda modificaciones para el reconocimiento de dicha prestaci\u00f3n social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Desde tal perspectiva, seg\u00fan fue explicado en la primera parte de este salvamento, el proyecto solamente aclaraba que los docentes oficiales que hubieren prestado sus servicios en establecimientos del orden nacional tambi\u00e9n tienen derecho a la pensi\u00f3n de gracia. Con ello no se ampliaba el universo de titulares de dicha prestaci\u00f3n, sino que se hac\u00eda una lectura que se desprende de las modificaciones aprobadas por el propio Congreso desde hace varias d\u00e9cadas, particularmente con las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la norma no hac\u00eda modificaciones a las reglas sobre el particular, de modo que cumpl\u00eda con las exigencias trazadas por la jurisprudencia respecto de las leyes interpretativas, a saber: (i) se refer\u00eda de manera expresa a la norma interpretada; (ii) fijaba uno de los varios posibles entendimientos de la norma; y (iii) no agregaba nuevos contenidos sino que se limitaba a dilucidar su alcance. \u00a0<\/p>\n
Esta era una alternativa plenamente leg\u00edtima que de ninguna manera desbordaba el \u00e1mbito de competencia del Congreso en ejercicio de su funci\u00f3n interpretativa del ordenamiento. Y como en nada se cambiaban las reglas en la materia, tampoco era predicable la reserva de iniciativa que finalmente condujo a la declaratoria de inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la interpretaci\u00f3n fijada por el Congreso es la \u00fanica que hace una lectura garantista de la norma, compatible con la Carta Pol\u00edtica y los instrumentos que se integran a ella, en la medida en que toma en cuenta principios como el de favorabilidad en materia laboral y el pro-homine para el reconocimiento de derechos relacionados con la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
8.- Finalmente, la Corte Constitucional ha dejado pasar una valiosa oportunidad para precisar el alcance de la pensi\u00f3n gracia y los derechos que a ella tienen algunos docentes del nivel nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Radicada el 27 de octubre de 2010. \u00a0<\/p>\n
2 Seg\u00fan lo informa el escrito de objeciones, esta cita es tomada de la exposici\u00f3n de motivos publicada en la Gaceta Legislativa 791 de agosto 27 de 2009, p\u00e1gina 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Seg\u00fan se explic\u00f3 en el cap\u00edtulo de antecedentes de esta providencia, el Senado de la Rep\u00fablica aprob\u00f3 dicho informe en sesi\u00f3n del d\u00eda 30 de mayo de 2012 de cuyo desarrollo da cuenta el acta 51, publicada en la Gaceta 379 de junio 15 de 2012, mientras que la C\u00e1mara de Representantes lo hizo durante su sesi\u00f3n plenaria de mayo 17 de 2011, seg\u00fan se observa en el acta 62, publicada en la Gaceta 506 de julio 15 de 2011. \u00a0<\/p>\n
4 Literal A del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 15 de la Ley 91 de 1989. \u00a0<\/p>\n
5 El informe de objeciones cita de manera espec\u00edfica m\u00e1s de 50 resoluciones expedidas por la Caja Nacional de Previsi\u00f3n entre los a\u00f1os 1990 a 1998 y al menos 6 pronunciamientos judiciales de los a\u00f1os 1993 a 2000, en todos los cuales se habr\u00eda hecho un reconocimiento de estas caracter\u00edsticas. \u00a0<\/p>\n
6 Se refiere espec\u00edficamente a la sentencia S-699 de 1997. \u00a0<\/p>\n
7 Cita la sentencia C-424 de 1994. \u00a0<\/p>\n
8 Cita entre otras las sentencias C-270 de 1993, C-245 de 2002 y C-820 de 2006. \u00a0<\/p>\n
9 Cita entre otras las sentencias C-874 de 2005, C- 072 de 2006, C-502 y C-911 de 2007. \u00a0<\/p>\n
10 En este punto el informe de objeciones reitera que el Congreso de la Rep\u00fablica no conoce la comunicaci\u00f3n fechada el 27 de octubre de 2010 a la que hace referencia el escrito de objeciones del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
11 Alude de manera particular al hecho de que el Ministro de Hacienda se habr\u00eda excusado de asistir a un debate convocado por la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima del Senado dentro del tr\u00e1mite de este proyecto y a que el Congreso desconoce la comunicaci\u00f3n de 27 de octubre de 2010 a la que alude el escrito de objeciones. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. entre otras los fallos C-923 de 2000 (M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez), C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 ( M. P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez), C-887 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M \u00a0P. Vladimiro Naranjo Mesa), \u00a0C-292 de 1996 (M. P. Julio C\u00e9sar Ortiz \u00a0Guti\u00e9rrez y C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
14 Cuyo desarrollo consta en el acta N\u00ba 62, publicada en la Gaceta 506 de 15 de julio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011 (acta 75, publicada en la Gaceta N\u00ba 733 de septiembre 28 de 2011).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Seg\u00fan se observa en el acta 62, cuya copia obra en el expediente (p\u00e1gina 25 de la Gaceta 506 de 2011), la aprobaci\u00f3n del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 97 representantes, lo que a su turno implica la presencia de qu\u00f3rum decisorio. \u00a0<\/p>\n
16 Seg\u00fan se observa en el acta 51 (p\u00e1gina 25 de la Gaceta 379 de 2012), el Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y p\u00fablico de 54 senadores, lo que tambi\u00e9n en este caso implica la existencia de qu\u00f3rum decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria del Senado durante la sesi\u00f3n del d\u00eda 19 de junio de 2012, tal como consta en el acta 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta 416 de julio 10 de 2012. \u00a0<\/p>\n
17 En el caso del Senado ver acta 50, publicada en la Gaceta 397 de junio 27 de 2012 (p\u00e1gina 18) y en la C\u00e1mara de Representantes el acta 61, publicada en la Gaceta 582 de agosto 10 de 2011 (p\u00e1gina 83). \u00a0<\/p>\n
18 El \u00faltimo inciso del art\u00edculo 160 constitucional, introducido por el art\u00edculo 8\u00ba del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: \u201cNing\u00fan proyecto de ley ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n en sesi\u00f3n diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n lo dar\u00e1 la presidencia de cada c\u00e1mara o comisi\u00f3n en sesi\u00f3n distinta a aquella en la cual se realizar\u00e1 la votaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
19 Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-850 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). \u00a0<\/p>\n
20 Actuaci\u00f3n que se realiz\u00f3 de conformidad con lo ordenado en el auto A-089 de mayo 2 de 2012 de esta corporaci\u00f3n, para subsanar el vicio presentado en la actuaci\u00f3n cumplida el d\u00eda 18 de mayo de 2011. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. C-312 de 1997 (M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) y C-401 de 2001 (M. P. \u00c1lvaro Tafur Galvis). \u00a0<\/p>\n
23 Existen referencias expresas a los empleados p\u00fablicos, entre otros, en los art\u00edculos 179, 189 y 312 de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
24 Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-484 de 1995 (M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), luego reiterada y desarrollada en los fallos C-003 de 1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-401 de 2001 (M. P. \u00c1lvaro Tafur Galvis) y C-090 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet). \u00a0<\/p>\n
25 Sin embargo, el t\u00e9rmino empleados p\u00fablicos es utilizado en Colombia al menos desde la Ley 4\u00aa de 1913, usualmente conocida como el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal (art\u00edculo 5\u00b0). \u00a0<\/p>\n
26 Especialmente en el Cap\u00edtulo 2\u00b0 (De la Funci\u00f3n P\u00fablica) de su T\u00edtulo V (De la organizaci\u00f3n del Estado). \u00a0<\/p>\n
27 Ver en este sentido, entre otros, DIEGO YOUNES MORENO, Derecho Laboral Administrativo, 9\u00aa edici\u00f3n, Editorial Temis, Bogot\u00e1, 2001 y JOSE MAR\u00cdA OBANDO GARRIDO, Tratado de Derecho Laboral Administrativo, 2\u00aa edici\u00f3n, Ediciones Doctrina y Ley, Bogot\u00e1, 2005. \u00a0<\/p>\n
28 Decreto Ley 2277 de 1979, art\u00edculo 2\u00b0. \u00a0<\/p>\n
29 Ley 60 de 1993, art\u00edculo 6\u00b0, inciso 6\u00b0, derogada por la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
30 Ley 115 de 1994, art\u00edculo 105, par\u00e1grafo 2\u00b0. \u00a0<\/p>\n
31 Seg\u00fan la forma como est\u00e1 actualmente organizado el servicio, a partir de lo establecido en la Constituci\u00f3n de 1991 y en la Ley 715 de 2001. \u00a0<\/p>\n
32 En este caso se refiere la Sala a quienes se denominar\u00edan docentes nacionales, es decir, aquellos maestros financiados por la Naci\u00f3n y no por las entidades territoriales, a partir del reparto organizativo derivado del sistema establecido por la Ley 39 de 1903 y sus normas complementarias, categor\u00eda que es distinta a la de los llamados docentes nacionalizados, resultantes del proceso de nacionalizaci\u00f3n ordenado por la Ley 43 de 1975. \u00a0<\/p>\n
33 Desarrollado por el Decreto 2277 de 1979. \u00a0<\/p>\n
34 Ver entre otros los textos citados en la nota 50 anterior. \u00a0<\/p>\n
35 La ley marco sobre la materia actualmente vigente es la Ley 4\u00aa de 1992. \u00a0<\/p>\n
36 As\u00ed lo exig\u00eda el art\u00edculo 4 de la Ley 114 de 1913. \u00a0<\/p>\n
37 En aquella oportunidad seis (6) magistrados salvaron su voto, lo que demuestra la controversia interpretativa en la materia. \u00a0<\/p>\n
38 Esta fue la postura mayoritaria acogida por el Consejo de Estado en la Sentencia S-699 de 1997. \u00a0<\/p>\n
39 El art\u00edculo 6\u00ba de la Ley de 1993 se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00ba.- Administraci\u00f3n del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, se\u00f1alar los criterios, r\u00e9gimen y reglas para la organizaci\u00f3n de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. \u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El r\u00e9gimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin soluci\u00f3n de continuidad y las nuevas vinculaciones ser\u00e1 el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas ser\u00e1n compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculaci\u00f3n departamental, distrital y municipal ser\u00e1 incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetar\u00e1 el r\u00e9gimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. (\u2026) El r\u00e9gimen de remuneraci\u00f3n y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendr\u00e1n car\u00e1cter de servidores p\u00fablicos de r\u00e9gimen especial de los \u00f3rdenes departamental, distrital o municipal, se regir\u00e1 por el Decreto-ley 2277 de 1979 y dem\u00e1s normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales ser\u00e1n definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992 (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
40 El par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 105 se\u00f1ala: \u201cPAR\u00c1GRAFO 2o. Los educadores de los servicios educativos estatales tienen el car\u00e1cter de servidores p\u00fablicos de r\u00e9gimen especia\u201dl. \u00a0<\/p>\n
41 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-270 de 1993, C-424 de 1994, C-197 de 1998. C369 de 2000, C-796 de 2000, C-1246 de 2001, C-254 de 2002 y C-076 de 2007, entre otras.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-741\/12 \u00a0 PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Inexequibilidad en raz\u00f3n a que su tramite requer\u00eda de iniciativa del gobierno nacional \u00a0 OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Tr\u00e1mite\u00a0 \u00a0 PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19408","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19408","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19408"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19408\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19408"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19408"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19408"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}