\u00a0 \u00a0 Sentencia C-746\/12 \u00a0<\/p>\n
FACULTAD PARA QUE LA ADMINISTRACION EXPIDA LICENCIA AMBIENTAL DE PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NATURALES-No desconoce los mandatos constitucionales previstos en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Competencia para su expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO Y FUNCION DE LA LICENCIA AMBIENTAL-Desarrollo jurisprudencial\/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto y funci\u00f3n desde la perspectiva constitucional\/LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Objeto\/LICENCIA AMBIENTAL-Mecanismo de protecci\u00f3n de derechos individuales y colectivos en el marco de un r\u00e9gimen preventivo de libertades\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Contenido normativo\/AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Competencia para otorgar licencia ambiental en proyectos que afectan el sistema de parques nacionales \u00a0<\/p>\n
LICENCIA AMBIENTAL-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto y funci\u00f3n\/LICENCIA AMBIENTAL-Car\u00e1cter protector \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es una autorizaci\u00f3n que otorga el Estado para la ejecuci\u00f3n de obras o la realizaci\u00f3n de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteraci\u00f3n significativa al paisaje (Ley 99\/93 art. 49); (ii) tiene como prop\u00f3sitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de car\u00e1cter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecuci\u00f3n o realizaci\u00f3n de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gesti\u00f3n, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participaci\u00f3n ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicaci\u00f3n del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos ind\u00edgenas o afrocolombianos; (vi) tiene simult\u00e1neamente un car\u00e1cter t\u00e9cnico y otro participativo, en donde se eval\u00faan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagn\u00f3sticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez t\u00e9cnico cient\u00edfico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99\/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la expedici\u00f3n de un acto administrativo de car\u00e1cter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administraci\u00f3n e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los t\u00e9rminos que condicionan la autorizaci\u00f3n (Ley 99\/93 art. 62). En estos casos funciona como garant\u00eda de intereses constitucionales protegidos por el principio de prevenci\u00f3n y dem\u00e1s normas con car\u00e1cter de orden p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Desarrollo jurisprudencial\/SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Concepto y funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto y funci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Sistema de Parques Nacionales Naturales es un conjunto de \u00e1reas de diverso tipo: (i) que tiene un valor excepcional y que se reserva en beneficio de los habitantes del territorio colombiano y de la humanidad; (ii) que representa caracter\u00edsticas y condiciones especiales y sus componentes han sido clasificados atendiendo la siguiente tipolog\u00eda: parque nacional, reserva natural, \u00e1rea natural \u00fanica, santuario de fauna, santuario de flora y v\u00eda parque (Decreto 2811\/1974 art. 329), cada una con un r\u00e9gimen de manejo particular seg\u00fan sus caracter\u00edsticas especiales; (iii) cuyos componentes son reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su administraci\u00f3n y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371\/2010 art. 11); (iv) que est\u00e1 protegido de forma especial por la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) que se encuentra sometido a un r\u00e9gimen jur\u00eddico propio acorde con las finalidades espec\u00edficas de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n, y en el que las \u00fanicas actividades permitidas son conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n pasiva, cultura, y recuperaci\u00f3n y control (Decreto 2811\/1974 art. 332); (vi) cuyos componentes tienen el car\u00e1cter de inembargables, imprescriptibles e inalienables; (viii) que desde una perspectiva macro-ecol\u00f3gica es entendido como un factor imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta servicios ambientales de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y para atenuar los efectos del calentamiento global; (ix) de propiedad mixta, en la medida en que la titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran puede recaer en el Estado o en particulares; en este \u00faltimo caso, la propiedad opera bajo un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial: su titular no puede enajenar sus derechos y se debe allanar a las finalidades del sistema y a las actividades all\u00ed permitidas; y por \u00faltimo, (x) cuya administraci\u00f3n y protecci\u00f3n le corresponde a autoridades ambientales del orden nacional, en especial al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales. \u00a0No queda duda que la conceptualizaci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales responde a la configuraci\u00f3n de un tipo espec\u00edfico de reserva, la cual se constituye a su vez por distintas clases de \u00e1reas con diversas destinaciones, cuyo valor excepcional para el patrimonio nacional, por sus caracter\u00edsticas naturales, culturales o hist\u00f3ricas, demanda una especial protecci\u00f3n acorde con lo previsto en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n y en el Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica aprobado mediante la Ley 165 de 1994. \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Mandatos constitucionales de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y planificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D- 8960 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9 del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.” \u00a0<\/p>\n
Demandante: Andrea Catalina Castilla Guerrero \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 DC, veintis\u00e9is (26) de septiembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero demand\u00f3 la inconstitucionalidad del numeral 9 del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo acusado, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 41.146 de diciembre 22 de 1993, destacando y subrayando los apartes demandados: \u00a0<\/p>\n
“LEY 99 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 22) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. \u00a0El Ministerio del Medio Ambiente otorgar\u00e1 de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ejecuci\u00f3n de obras y actividades de exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte, conducci\u00f3n y dep\u00f3sito de hidrocarburos y construcci\u00f3n de refiner\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Ejecuci\u00f3n de proyectos de gran miner\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Construcci\u00f3n de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros c\u00fabicos, y construcci\u00f3n de centrales generadoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada as\u00ed como el tendido de las l\u00edneas de transmisi\u00f3n del sistema nacional de interconexi\u00f3n el\u00e9ctrica y proyectos de exploraci\u00f3n y uso de fuentes de energ\u00eda alternativa virtualmente contaminantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Construcci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de puertos mar\u00edtimos de gran calado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Construcci\u00f3n de aeropuertos internacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria \u00a0nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0Construcci\u00f3n de distritos de riego para m\u00e1s de 20.000 hect\u00e1reas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Producci\u00f3n e importaci\u00f3n de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Proyectos que adelanten las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del art\u00edculo 31 de la presente Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3\/segundo durante los per\u00edodos de m\u00ednimo caudal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Generaci\u00f3n de energ\u00eda nuclear.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. La facultad de otorgar licencias ambientales para la construcci\u00f3n de puertos se har\u00e1 sin perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de Puertos de otorgar concesiones portuarias. No obstante la licencia ambiental es prerrequisito para el otorgamiento de concesiones portuarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2. El Ministerio del Medio Ambiente otorgar\u00e1 una Licencia Ambiental Global para la explotaci\u00f3n de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones ambientales espec\u00edficas requeridas en cada caso, dentro del campo de producci\u00f3n autorizado.” \u00a0<\/p>\n
III. DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio de la demandante, el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993 vulnera los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En su criterio, el legislador no puede habilitar al Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedici\u00f3n de licencias ambientales de cualquier proyecto que afecte los parques nacionales naturales, pues con ello “desconoce la finalidad que tienen estas \u00e1reas como lugares para la protecci\u00f3n de las riquezas naturales de la Naci\u00f3n” (CP art. 8). \u00a0<\/p>\n
En este sentido, afirma que al tratarse de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 63), “no es viable que el legislador le permita a la administraci\u00f3n decidir sobre la realizaci\u00f3n de proyectos que los puedan afectar, alterando [su] destinaci\u00f3n espec\u00edfica (…) y desnaturalizando su esencia jur\u00eddica y finalidad ambiental”. Para la accionante, las \u00e1reas de parques deben mantenerse sometidas a las finalidades que rigen su naturaleza, las cuales se encuentran previstas en el art\u00edculo 328 del C\u00f3digo de Recursos Naturales: conservaci\u00f3n, perpetuaci\u00f3n, protecci\u00f3n, mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecol\u00f3gica, con la finalidad de que “\u00e1reas espec\u00edficas del pa\u00eds [sean] conservadas y protegidas en su complejidad natural.” En este orden de ideas, sostiene que “conservar la inalterabilidad de los parques naturales es la manera como se pueden mantener inc\u00f3lumes estos espacios tan importantes para la diversidad biol\u00f3gica (…) y para el desarrollo cultural de la Naci\u00f3n”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de lo expuesto, indica que “el licenciamiento ambiental sobre parques les har\u00eda perder su inalienabilidad al permitir que particulares pudieran empezar a negociar con estas \u00e1reas y con lo que puedan representar para el comercio”, en contra del principio de que dichas tierras son “indisponibles, bajo cualquier criterio que no sea el de protecci\u00f3n y cuidado ambiental”. \u00a0<\/p>\n
Con la habilitaci\u00f3n prevista en la disposici\u00f3n demandada, en opini\u00f3n de la demandante, el legislador desconoce el deber del Estado de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y de “conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica” (CP art. 79). Expresamente, se\u00f1ala que no puede el legislador otorgar la potestad a la administraci\u00f3n para “realizar afectaciones tan graves a estos lugares, como lo son los proyectos que requieren de licenciamiento ambiental.” \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se considera que con esta habilitaci\u00f3n, el legislador desconoce el mandato de “prevenir y controlar los factores de riesgo ambiental” (CP art. 80), pues la permisi\u00f3n de intervenir en los parques naturales “implica una afectaci\u00f3n y una desprotecci\u00f3n sobre estas \u00e1reas, que no permiten (…) afectaciones graves como lo har\u00eda un proyecto que requiera licencia ambiental.” \u00a0<\/p>\n
En este punto, la argumentaci\u00f3n se desarrolla en dos ejes: en primer lugar, en lo referente a la definici\u00f3n y prop\u00f3sito de la licencia ambiental y, en segundo t\u00e9rmino, en la caracterizaci\u00f3n jur\u00eddica de los parques nacionales naturales. En l\u00edneas generales, se sostiene que “los parques naturales son contrapuestos a las licencias ambientales en cuanto al contenido y alcance de [estas].” \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se\u00f1ala que la licencia ambiental es exigible cuando “obras, proyectos o el desarrollo de actividades puedan producir un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o pueda introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje” (L 99\/93 art. 49). En otras palabras, es de la naturaleza de la licencia ambiental, “la existencia de un deterioro grave o de modificaciones considerables o notorias al paisaje”, circunstancia que contrasta con “las finalidades que tienen los parques naturales”, lo que evidencia “la incoherencia que existe al permitir que se otorguen licencias para proyectos sobre estas zonas.” Por est\u00e1 raz\u00f3n, si la licencia ambiental supone la carga para el titular de adelantar conductas enderezadas a la “prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n, correcci\u00f3n, compensaci\u00f3n y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada” (L 99\/93 art. 50), ello significa “que existe un impacto (…) que debe ser manejado (…) por lo que resulta evidente (…) que el concepto, alcance y fin de las licencias ambientales se contrapone legal y constitucionalmente hablando al concepto de parques nacionales naturales.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade la demandante que la licencia, en la medida en que busca “prevenir factores de riesgo ambiental y establecer obligaciones a quien la detente para obligar a la restauraci\u00f3n del ambiente por los da\u00f1os que se generaron”, supone “un claro impulso del principio de desarrollo sostenible” y se opone a los prop\u00f3sitos de “conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n” propios del establecimiento de las \u00e1reas protegidas como los parques naturales. De otra parte, indica que las intervenciones posibles en los parques nacionales (proyectos de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n ambiental) no requieren la expedici\u00f3n de una licencia ambiental. Esta afirmaci\u00f3n se apoya en el art\u00edculo 8 del Decreto 2820 de 2010 que precisa la competencia del Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedici\u00f3n de licencias ambientales “que afecten las \u00e1reas del sistema de parques nacionales naturales (…) en el marco de las actividades all\u00ed permitidas.” Estas actividades son: conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n, cultura y recuperaci\u00f3n y control. En consecuencia, “en ninguna de estas actividades se requiere de la solicitud de licencia ambiental, por cuanto ninguna de ellas genera un impacto negativo a los recursos naturales.” \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los parques nacionales naturales, la demandante sostiene que “el sistema de \u00e1reas protegidas [persigue] salvaguardar el patrimonio cultural y natural de la naci\u00f3n y conservar las \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica para el pa\u00eds” a su vez, “las \u00e1reas de parques naturales se presentan y constituyen para la conservaci\u00f3n de los recursos naturales, por lo que se propone que se han de mantener afectadas a las finalidades que les son propias por su naturaleza, definidas en el art\u00edculo 328 del C\u00f3digo de Recursos Naturales” (conservaci\u00f3n, perpetuaci\u00f3n, mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecol\u00f3gica, y protecci\u00f3n). Lo anterior, entre otras, en consonancia con el Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica, integrado al orden interno mediante Ley 165 de 1994, que prev\u00e9 como “acci\u00f3n de conservaci\u00f3n in situ” el establecimiento de un sistema de \u00e1reas protegidas, entendidas como “un \u00e1rea definida geogr\u00e1ficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos espec\u00edficos de conservaci\u00f3n” (art. 2). Seg\u00fan se afirma en la demanda, “las \u00e1reas protegidas resultan de relevante importancia no s\u00f3lo para el ambiente sino tambi\u00e9n para la cultura de la Naci\u00f3n [por lo que] bajo ning\u00fan aspecto [se] puede permitir el desarrollo de proyectos de alto impacto dentro de sus l\u00edmites.” Por \u00faltimo, afirma que de declararse la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, ello no implicar\u00eda que “queden sin piso ni control las actividades que se desarrollar\u00e1n en las zonas de parques” pues “existe ya un marco jur\u00eddico [relacionado con los proyectos que se pueden desarrollar] en las \u00e1reas del sistema de parques Nacionales Naturales sin que implique ello el otorgamiento de licencias ambientales”, estas intervenciones, en su opini\u00f3n, “seguir\u00edan un tr\u00e1mite distinto ante la autoridad ambiental competente en la revisi\u00f3n y vigilancia de los parques nacionales.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Sostiene el interviniente que la Corte carece de competencia por falta de objeto y por inepta demanda. Al respecto, se\u00f1ala que con la expedici\u00f3n del Decreto 3573 de 2011 oper\u00f3 una derogatoria de la norma demandada, pues se cre\u00f3 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confi\u00f3 la competencia de otorgar o negar las licencias y dem\u00e1s permisos de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Tambi\u00e9n solicita a la Corte declararse inhibida, pues la demanda carece de “an\u00e1lisis y precisi\u00f3n acerca de cu\u00e1l es el concepto de la violaci\u00f3n”. A su juicio “las razones de inconstitucionalidad no guardan relaci\u00f3n con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio indispensables” para que exista un pronunciamiento de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, esgrime varias razones de fondo para justificar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. As\u00ed, para el interviniente, la licencia tiene la funci\u00f3n de evaluar el impacto ambiental en \u00edntima relaci\u00f3n con el principio de prevenci\u00f3n, pilar fundamental del derecho ambiental en Colombia. Por lo que, “[d]esde el punto de vista epistemol\u00f3gico, el principio de prevenci\u00f3n supera el modelo correctivo y se ubica en una gesti\u00f3n ambiental justamente preventiva.” \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n preventiva “tiene por finalidad evitar los da\u00f1os ambientales para lo cual es necesario conocerlos anticipadamente y dise\u00f1ar las medidas necesarias para que no se produzcan o aminorar sus efectos. (…) la evaluaci\u00f3n del impacto ambiental, se convierte en la expresi\u00f3n m\u00e1xima o concreta del principio de prevenci\u00f3n que orienta la legislaci\u00f3n ambiental colombiana. \u00a0<\/p>\n
Debe advertirse que el tr\u00e1mite, otorgamiento o negaci\u00f3n de cualquier licencia en las \u00e1reas del Sistema de Parques Naturales, est\u00e1 sujeto a las finalidades principales del Sistema de Parque Naturales y a los usos y actividades \u00a0permitidas dentro de las \u00e1reas del Sistema al tenor de lo dispuesto en los art\u00edculos 328 y 331″ del C\u00f3digo de Recursos Naturales. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el interviniente invoca apartes de las sentencias C-366 de 2011 (sobre conservaci\u00f3n de Parques Nacionales Naturales como zonas excluibles de miner\u00eda), C-497A de 1994 (sobre el car\u00e1cter de inter\u00e9s nacional que detenta la protecci\u00f3n del ambiente), C-578 de 1999 y C-1340 de 2000 (sobre el car\u00e1cter sist\u00e9mico del r\u00e9gimen de protecci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales) y C-431 de 2000 (sobre el deber estatal de proteger el medio ambiente). \u00a0<\/p>\n
De lo anterior, concluye que “para entender el real alcance de las \u00e1reas protegidas, es necesario indicar que la Ley 2\u00aa de 1959 sobre econom\u00eda forestal de la Naci\u00f3n y conservaci\u00f3n de recursos naturales renovables fue expedida por el legislador, entre otras razones, con el fin de contrarrestar la amenaza que para la flora, la fauna, el agua y los suelos constitu\u00eda la colonizaci\u00f3n agr\u00edcola indiscriminada. Consciente de la carencia de recursos para vigilar eficazmente la caza, la pesca y la explotaci\u00f3n de bosques, el Congreso consider\u00f3 necesario escoger zonas en los diferentes climas de Colombia, las cuales ser\u00edan cerradas totalmente a la colonizaci\u00f3n y a todas aquellas actividades que pudieran causarles alg\u00fan perjuicio con fines de conservaci\u00f3n. Tales \u00e1reas serv\u00edan como refugios intocables y m\u00e1s tarde se convertir\u00edan en parques nacionales, cuya extensi\u00f3n no perjudicaba el desarrollo agr\u00edcola y ganadero del pa\u00eds y, por el contrario, sus beneficios de conservaci\u00f3n eran muy grandes. (Historia de las Leyes Exposici\u00f3n de Motivos del proyecto de Ley sobre conservaci\u00f3n de recursos naturales y fundaci\u00f3n de parques nacionales, Congreso de la Rep\u00fablica, Tomo IV, 1959, p\u00e1ginas 119 y 120)”. \u00a0<\/p>\n
4.2. Parques Nacionales Naturales de Colombia \u00a0<\/p>\n
El apoderado de Parques Nacionales Naturales de Colombia solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Los argumentos de su intervenci\u00f3n son, en su mayor\u00eda, id\u00e9nticos a los rese\u00f1ados en el caso de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ante lo cual, la Corte se abstiene de repetirlos. No obstante, en su escrito se incluye un apartado nuevo, bajo el ac\u00e1pite “an\u00e1lisis de la viabilidad jur\u00eddica de proyectos de infraestructura al interior de las \u00e1reas del sistema de parques nacionales naturales”, cuyos argumentos principales se rese\u00f1an. \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto, se afirma que con la expedici\u00f3n de la Ley 2 de 1959, sobre zonas de reserva forestal y bosques de inter\u00e9s nacional, fueron declarados como Parques Nacionales Naturales, “las zonas que el gobierno nacional, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias, Exactas, F\u00edsicas y Naturales, delimitara y reservara de manera especial, con el objeto de conservar la flora y la fauna nacionales” (art. 13). En atenci\u00f3n a este prop\u00f3sito “la norma establece la prohibici\u00f3n perentoria de adjudicar bald\u00edos en su interior, comprar y vender tierras, cazar, pescar y desarrollar toda actividad industrial, ganadera o agr\u00edcola, distinta al turismo o de aquellas que el gobierno considere convenientes para la conservaci\u00f3n o embellecimiento del \u00e1rea.” Sobre esta prohibici\u00f3n la Corte se pronunci\u00f3 en la Sentencia C-189 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, mediante el Decreto Ley 2811 de 1974 (C\u00f3digo de Recursos Naturales), se cre\u00f3 “el Sistema de Parques Nacionales Naturales, dentro de las \u00e1reas de manejo especial, (…) para la administraci\u00f3n, manejo y protecci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales” que se define en el art\u00edculo 327 como “el conjunto de \u00e1reas con valores excepcionales para el patrimonio nacional, que se reserva y declara, en beneficio de los habitantes de la Naci\u00f3n, debido a sus caracter\u00edsticas naturales, culturales, hist\u00f3ricas.” Dicho sistema est\u00e1 conformado en la actualidad por “54 \u00e1reas declaradas seg\u00fan las distintas categor\u00edas” de ley. El c\u00f3digo tambi\u00e9n fij\u00f3 las finalidades de dicho sistema: conservaci\u00f3n, perpetuaci\u00f3n en estado natural, y protecci\u00f3n de especies de fauna y flora, y de fen\u00f3menos naturales, hist\u00f3ricos y culturales (art. 328). \u00a0Igualmente, con el prop\u00f3sito de alcanzar tales finalidades se indicaron “de manera taxativa las actividades permitidas en las mismas [en concreto, la] conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n, cultura, recuperaci\u00f3n y control” (art. 332). \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Decreto 622 de 1977 establece una extensa lista de prohibiciones relacionadas con actividades que podr\u00edan alterar el ambiente natural de estas \u00e1reas: vertimiento de t\u00f3xicos, actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras, tala, encender fuego, excavaciones, caza, pesca, recolecci\u00f3n de especies, introducci\u00f3n de semillas o animales, arrojar basura, producir ruido, etc. (art. 30). Este Decreto subdividi\u00f3 las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales con fines de manejo para su adecuada administraci\u00f3n. La divisi\u00f3n comprende: “zona primitiva, zona intangible, zona de recuperaci\u00f3n natural, zona hist\u00f3rico cultural, zona de recreaci\u00f3n general exterior y zona de alta densidad de uso” (art. 5). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el Decreto 622 de 1997 permit\u00eda la ejecuci\u00f3n de “obras de inter\u00e9s p\u00fablico dentro de las \u00e1reas del sistema de parques” cuando ello fuera “imprescindible” y siempre que estuvieran precedidas del requisito ambiental de los estudios ecol\u00f3gicos y ambientales necesarios para que el entonces INDERENA determinara la viabilidad del proyecto (art. 20). Este es el antecedente de la licencia ambiental regulada en los art\u00edculos 49 y ss de la Ley 99 de 1993. El nuevo r\u00e9gimen legal establece que “requerir\u00e1n de licencia ambiental (…) los proyectos que afecten el sistema de parques nacionales naturales.” A su vez, el Decreto 1220 de 2005, estableci\u00f3 que ser\u00edan tales, los proyectos que se realicen al interior del parque o en su zona de amortiguaci\u00f3n, previamente delimitada. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente “cualquier proyecto que se pretenda realizar al interior de estas \u00e1reas, deber\u00e1 contar con el tr\u00e1mite para la obtenci\u00f3n de una licencia ambiental. Sin embargo, es preciso aclarar que este tipo de proyectos en ning\u00fan caso pueden contemplar actividades prohibidas dentro de [tales] \u00e1reas, pues la licencia ambiental no podr\u00eda amparar la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prohibiciones y por lo tanto la licencia ambiental podr\u00e1 exigirse s\u00f3lo para el desarrollo de actividades permitidas dentro de las \u00e1reas. Es preciso se\u00f1alar que incluso, aquellas actividades permitidas, s\u00f3lo podr\u00e1n ser realizadas siempre y cuando no causen alteraciones significativas al ambiente natural, tal como lo establece el art\u00edculo 23 del Decreto 622 de 1977.” \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el deber de proteger “las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica” (CP art. 79) el interviniente invoca apartes de la Sentencia T-666 de 2002 (obligaci\u00f3n de conservar los humedales permitiendo exclusivamente usos compatibles con la conservaci\u00f3n), y apoyado en doctrinantes, indica que dichas \u00e1reas deben estar “sometidas a un r\u00e9gimen de protecci\u00f3n m\u00e1s estricto que el aplicable al resto del territorio nacional”. Igualmente, manifiesta que a pesar de que dicho concepto no tiene una definici\u00f3n legal, la jurisprudencia de la Corte ha indicado que las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales lo son, y en esa medida, les son aplicables todas las consecuencias jur\u00eddicas del caso, y “exigen del Estado el deber especial de conservarlas, no buscando un desarrollo sostenible sino la preservaci\u00f3n de los ecosistemas y su intangibilidad, definiendo en su interior usos compatibles con la conservaci\u00f3n y partiendo de la prohibici\u00f3n de explotaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Dicha protecci\u00f3n, en criterio del interviniente, est\u00e1 enlazada con la calificaci\u00f3n de los Parques Nacionales Naturales como “inalienables, inembargables, imprescriptibles”, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 63 del Texto Superior. Estas limitaciones tienen el prop\u00f3sito de mantener “inc\u00f3lumes e intangibles” las \u00e1reas de tales Parques, por lo que las mismas “no pueden ser objeto de sustracci\u00f3n o cambio de destinaci\u00f3n (…) por cualquier medio.” Por esta raz\u00f3n, concluye que existe una clara “imposibilidad constitucional de desarrollar al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales proyectos distintos a las actividades de conservaci\u00f3n y dem\u00e1s actividades permitidas que van dirigidas al cumplimiento de las finalidades que le son propias.” En este orden ideas, “cualquier proyecto que pueda afectar las \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, \u00a0incluso aquel que se pretenda realizar al interior de estas \u00e1reas, deber\u00e1 adelantar el tr\u00e1mite para la obtenci\u00f3n de una licencia ambiental. Este tipo de proyectos no podr\u00e1n contemplar actividades prohibidas dentro de las \u00e1reas (…) la licencia ambiental podr\u00e1 exigirse s\u00f3lo para el desarrollo de actividades permitidas dentro de las \u00e1reas, las cuales incluso, s\u00f3lo pueden realizarse siempre y cuando no sean causa de alteraci\u00f3n significativa del ambiente natural.” \u00a0<\/p>\n
4.3. Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca CAR \u00a0<\/p>\n
El apoderado de la CAR de Cundinamarca solicita a la Corte declarar inexequible la disposici\u00f3n demandada. Para el interviniente, a partir de la definici\u00f3n y finalidad de la licencia ambiental (L 99\/93 arts. 49 y 50) es claro que tales licencias se otorgan frente a “proyectos, obras o actividades capaces de causar deterioro grave al medio ambiente y los recursos naturales, sujetas a medidas de prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n, correcci\u00f3n, compensaci\u00f3n y manejo de los efectos ambientales.” De tal forma que la disposici\u00f3n acusada, al prever la competencia para conceder licencias ambientales frente a proyectos en los Parques Nacionales Naturales, afecta “un ecosistema protegido por la Carta Pol\u00edtica, en el art\u00edculo 63, en armon\u00eda con los art\u00edculos 8, 79 y 80.” \u00a0<\/p>\n
En su parecer, si la Corte Constitucional en la sentencia C-649 de 1997 consider\u00f3 inexequible la disposici\u00f3n que permit\u00eda la sustracci\u00f3n de \u00e1reas del sistema de parques, “tampoco ser\u00eda posible otorgar licencias ambientales en \u00e1reas protegidas en los (sic) cuales los usos que se permiten son los de conservaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente sostiene que no obstante la norma demandada ha sido derogada t\u00e1citamente por el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 3573 de 2011 e independientemente de qui\u00e9n sea la autoridad para proferir tales licencias, lo cierto es que sigue existiendo la posibilidad de expedirlas en zonas o \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en contrav\u00eda del deber de protecci\u00f3n del Estado y de los mandatos de los art\u00edculos 63, 79 y 80 del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
4.4. Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0<\/p>\n
El Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales solicita emitir un pronunciamiento inhibitorio por inepta demanda y, en subsidio, declarar la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la solicitud principal, el interviniente indica que los argumentos de la demanda son “subjetivos e imprecisos” puesto que “faltan a la verdad al se\u00f1alar que las actividades permitidas en \u00e1reas de parques no requieren licencia ambiental”, y “desconocen la finalidad real del mecanismo denominado licencia ambiental [al asimilar su exigencia] a impacto grave y negativo.” Frente a lo cual, indica, “resulta indispensable someter el cumplimiento de los requerimientos del licenciamiento ambiental al estudio de los impactos -sean estos negativos o beneficiosos- que se puedan generar por la ejecuci\u00f3n de proyectos, obras o actividades.” En tal orden de ideas, “no cabe duda que la licencia ambiental es una herramienta de protecci\u00f3n de los recursos naturales, que no altera el car\u00e1cter inalienable de los Parques Naturales y que persigue prevenir y controlar factores de deterioro ambiental.” \u00a0<\/p>\n
Igualmente, indica que a la demandante le falta raz\u00f3n al se\u00f1alar que las regulaciones sobre licenciamiento ambiental y \u00e1reas protegidas persiguen prop\u00f3sitos opuestos. Tal apreciaci\u00f3n desconoce que la legislaci\u00f3n ambiental es un sistema que debe leerse de forma arm\u00f3nica “para lograr el desarrollo sostenible as\u00ed como la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente.” \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la solicitud subsidiaria, se describen algunos elementos de la legislaci\u00f3n ambiental relacionados con la licencia ambiental y con el Sistema de Parques Naturales, en concreto disposiciones de las Ley 99 de 1993 y 165 de 1994 (Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica) y los Decreto 2820 de 2010, 2811 de 1974 y 622 de 1977, todos mencionados por otros intervinientes. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se\u00f1ala que recientemente la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, emiti\u00f3 “funci\u00f3n de advertencia” en materia de las licencias ambientales concernientes al Ministerio de Ambiente y a la ANLA, donde se destacan “graves deficiencias \u00a0y debilidades del proceso de licenciamiento en el pa\u00eds” y se critica el r\u00e9gimen legal creado por el Decreto 2820 de 2010. Para el interviniente, este documento de la Controlar\u00eda ilustra la importancia de la instituci\u00f3n de la licencia ambiental, y de que la misma “cuente con una regulaci\u00f3n integral y arm\u00f3nica que no de cabida a vac\u00edos de interpretaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Para la Defensor\u00eda, el problema jur\u00eddico del caso consiste en: “establecer si el legislador, al atribuir al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la facultad de otorgar licencias ambientales para proyectos que afecten \u00e1reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, a trav\u00e9s del numeral 9 del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993, desconoci\u00f3 ‘el deber de conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica’ consagrado en el art\u00edculo 79 de la Carta Pol\u00edtica.” \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del interviniente, prima facie, la respuesta a este problema ser\u00eda negativa. Ya que es posible “una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma conforme a la cual se entienda que dichas licencias ambientales ser\u00edan viables en el marco de las actividades que est\u00e9n autorizadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la legislaci\u00f3n atinente al Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decretos 2811 de 1974 y 622 de 1977).” No obstante, ante la posibilidad de diferentes lecturas de la norma, en especial la derivada del “numeral 12, del art\u00edculo 8 del Decreto 2820 de 2010, mediante la cual se posibilita la ejecuci\u00f3n de proyectos, obras o actividades en diversos sectores econ\u00f3micos e industriales dentro de las zonas amortiguadoras del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Defensor\u00eda estima que la precisi\u00f3n resulta necesaria.” En este sentido, se solicita a la Corte condicionar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, “siempre que se entienda que la concesi\u00f3n de licencias ambientales, por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no abarca o no implica autorizaci\u00f3n para el desarrollo de actividades en sectores productivos que generen impactos graves y negativos en las zonas amortiguadoras y que se planteen en el marco del plan de manejo ambiental que para ellas se defina.” \u00a0<\/p>\n
4.5. Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
La Universidad del Rosario solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n demandada, en el sentido de entender que la licencia “se solicita sobre cualquier actividad -que impacte los recursos naturales- que se desarrolle al interior del Sistema de Parques Nacionales, excluyendo aquellas que no son compatibles con sus usos del suelo o con el Plan de manejo Ambiental de dichas zonas”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio del interviniente, el problema jur\u00eddico del caso consiste en definir si: “\u00bfes posible que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- conceda licencias ambientales para el desarrollo de proyectos, obras o actividades al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales?” \u00a0<\/p>\n
Para tal efecto, se argumenta que la “exigencia de licenciamiento ambiental se constituye en una mayor garant\u00eda de protecci\u00f3n sobre el medio ambiente, por cuanto las actividades que generalmente est\u00e1n sujetas a permisos ambientales como las emisiones atmosf\u00e9ricas, en el caso de los Parques Nacionales Naturales, requerir\u00e1n licencia ambiental.” La facultad de la ANLA para otorgar licencias en estos casos, permite “vigilar que [las actividades] se adecuen a los usos permitidos de acuerdo con la ley, pues es claro que [seg\u00fan] el numeral 12 b) del Decreto 2820 de 2010 dichas actividades deben realizarse de conformidad con el Plan de Manejo Ambiental de las respectivas zonas.” \u00a0<\/p>\n
Igualmente, indica que “solicitar una licencia ambiental, no implica necesariamente su otorgamiento”, la ANLA puede considerar, seg\u00fan el caso, que “no es conveniente otorgar la licencia ambiental, como podr\u00eda suceder con \u00a0algunas de las actividades contenidas en el art\u00edculo 8 del Decreto 2820 de 2010, de suyo incompatibles con los usos de dichas zonas.” \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, concluye que si no fuera por la existencia de esta norma, “las actividades al interior de los parques nacionales estar\u00e1n en vigilancia de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales a trav\u00e9s de los permisos y autorizaciones que \u00e9stos pueden dar, m\u00e1s (sic) no en cabeza de la ANLA, bajo la autorizaci\u00f3n ambiental m\u00e1s estricta de todas, la licencia ambiental.” \u00a0<\/p>\n
4.6. Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) \u00a0<\/p>\n
La ANDI solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. En su opini\u00f3n, la demandante hace una interpretaci\u00f3n incorrecta de la norma al “no guarda[r] armon\u00eda con otras disposiciones de la legislaci\u00f3n ambiental”. En este sentido, cita los art\u00edculos 331 y 332 del C\u00f3digo de Recursos Naturales (sobre actividades permitidas en el sistema de parques nacionales) y los art\u00edculos 36 y 37 del Decreto 2372 de 2010 (sobre la obligaci\u00f3n de obtener permiso, concesi\u00f3n, licencia o autorizaci\u00f3n de autoridad ambiental competente para la realizaci\u00f3n de actividades en, entre otros, el sistema de parques nacionales). Del conjunto de normas objeto de referencia, se\u00f1ala que la disposici\u00f3n demandada no debe entenderse “como una patente de corso para desarrollar todo tipo de actividades en los parques nacionales naturales, sino como una medida para controlar las actividades permitidas que requieran licencia ambiental.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad en este caso, “en vez de proteger los parques nacionales naturales, dar\u00eda lugar a que las actividades permitidas en ellos sean adelantadas de manera directa por parte de los habitantes u ocupantes de los mismos, y sin control alguno por parte de las autoridades ambientales.” Finalmente, considera que “de acuerdo con el principio de la buena fe, debe partirse de la base de que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ejercer\u00e1 de manera responsable la atribuci\u00f3n prevista en la norma impugnada.” \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar inexequible la disposici\u00f3n demandada. Despu\u00e9s de breves alusiones a los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n, a la Ley 165 de 1994 (aprobatoria del Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica), \u00a0a la Sentencia C-649 de 1997 (sobre la intangibilidad de los parques nacionales naturales) y a la Ley 99 de 1993, la Vista Fiscal se\u00f1ala que “la mera exigencia de licencia ambiental, o la mera existencia de la misma, implica un posible deterioro grave del medio ambiente o una modificaci\u00f3n considerable o notoria al paisaje. No se trata pues de una afectaci\u00f3n menor o de poco alcance.” \u00a0Indic\u00f3 tambi\u00e9n que tal licencia “se requiere por la \u00edndole de la obra o del proyecto y por su impacto, sin que sea relevante el lugar en el cual \u00e9sta o \u00e9ste se realizar\u00e1n.” No obstante, el Legislador, al otorgarle competencia al Ministerio para la expedici\u00f3n de la licencia, “asume que es posible realizar obras de significativo impacto ambiental en los parques naturales, siempre y cuando medie la correspondiente licencia.” \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se\u00f1ala que “la creaci\u00f3n de un parque natural no es una decisi\u00f3n caprichosa o arbitraria, sino que obedece al hecho cient\u00edfico de que existe un \u00e1rea del territorio nacional que es menester proteger y conservar, en raz\u00f3n de su especial valor y sus particulares caracter\u00edsticas. (…) La relevancia de preservar de manera \u00edntegra el Sistema de Parques Naturales nacionales y regionales es tan evidente, que el propio legislador, en el C\u00f3digo de Minas, as\u00ed lo reconoce, al excluir las zonas que integran este sistema de la miner\u00eda.” \u00a0Por tanto, teniendo en cuenta el gran valor de las zonas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, “y dada la afectaci\u00f3n que implica una tarea, obra o proyecto que requiere licencia ambiental, de la especial protecci\u00f3n constitucional de que gozan dichas zonas se sigue que ninguna autoridad, sea Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo de ‘proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.’ Y no la puede tener, porque dicha tarea, obra o proyecto no puede emprenderse, ni con licencia, ni mucho menos sin licencia.” \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9\u00ba, del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993, presentada por la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.2. Presentaci\u00f3n del caso y problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Para la demandante, la disposici\u00f3n acusada vulnera los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n. En su criterio, la habilitaci\u00f3n legal al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para expedir licencias ambientales en los parques nacionales: (a) desconoce la finalidad de conservaci\u00f3n propia de estas \u00e1reas y desnaturaliza su esencia jur\u00eddica y ambiental; (b) permite que se realicen actividades, obras o proyectos de alto impacto, que niegan la condici\u00f3n inalienable de dichas \u00e1reas y el deber de conservarlas dada su especial importancia ecol\u00f3gica; y (c) supone “un claro impulso del principio de desarrollo sostenible” que se opone a los prop\u00f3sitos de “conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n” propios de los parques naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Frente a estos cargos, algunos intervinientes consideran que la Corte deber\u00eda inhibirse porque: (a) la norma demandada fue derogada t\u00e1citamente por el Decreto 3573 de 2011, que cre\u00f3 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confi\u00f3 la competencia relacionada con la expedici\u00f3n de licencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y (b) porque la demanda no satisface los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia, en la medida en que las razones de inconstitucionalidad invocadas no son suficientes, y su pretensi\u00f3n est\u00e1 soportada en una lectura inadecuada de las disposiciones ambientales relevantes (por ejemplo, al afirmar que la licencia ambiental y el r\u00e9gimen de parques persiguen prop\u00f3sitos opuestos).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Para Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANDI la disposici\u00f3n es exequible en el contexto de una lectura sistem\u00e1tica de la legislaci\u00f3n ambiental. Se\u00f1alan que la habilitaci\u00f3n para la expedici\u00f3n de la licencia ambiental: (a) no significa que esta pueda otorgarse para el desarrollo de actividades prohibidas en las zonas de parques; (b) tiene una naturaleza protectora que permite controlar las actividades que se pueden llevar cabo en dichas \u00e1reas, y est\u00e1 en \u00edntima relaci\u00f3n con el principio de prevenci\u00f3n, pilar fundamental del derecho ambiental en Colombia; finalmente, consideran que (c) debe interpretarse bajo el principio de buena fe, el cual indica que dicha competencia ser\u00e1 ejercida conforme al orden jur\u00eddico y a la protecci\u00f3n de los valores que los parques representan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La Defensor\u00eda del Pueblo y la Universidad del Rosario solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n demandada. Para la Universidad, la licencia ante el Ministerio supone la m\u00e1s alta garant\u00eda de protecci\u00f3n al medio ambiente, de suerte que sin ella ser\u00edan las CAR las encargadas de controlar las actividades sobre los parques nacionales naturales. Para la Defensor\u00eda, la exequibilidad de la norma debe someterse a que la posible expedici\u00f3n de la licencia no implique autorizaci\u00f3n para el desarrollo de actividades que generen impactos graves en las zonas amortiguadoras o aquellas que sean incompatibles con el plan de manejo ambiental de dichas zonas. \u00a0<\/p>\n
7. Con fundamento en lo expuesto, corresponde a esta Corte decidir si la habilitaci\u00f3n del legislador al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a otra autoridad del orden nacional, para otorgar de manera privativa la licencia ambiental en el caso de proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, desconoce los mandatos constitucionales previstos en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
Para resolver el citado problema jur\u00eddico, inicialmente, la Corte definir\u00e1 el alcance de su competencia dada la expedici\u00f3n del Decreto Ley 3573 de 2011 (6.3); con posterioridad precisar\u00e1 el concepto y la funci\u00f3n de la licencia ambiental desde la perspectiva constitucional (6.4); a continuaci\u00f3n se pronunciar\u00e1 sobre el concepto y la funci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales (6.5); luego se referir\u00e1 a los mandatos constitucionales de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y planificaci\u00f3n de los recursos naturales de la Naci\u00f3n (6.6); para con estos elementos, solucionar el caso concreto (6.7). \u00a0<\/p>\n
6.3. Cuesti\u00f3n Previa. Sobre la derogatoria del numeral 9 del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993 \u00a0<\/p>\n
8. Seg\u00fan algunos intervinientes, la Corte deber\u00eda inhibirse porque la norma demandada fue derogada t\u00e1citamente por el Decreto Ley 3573 de 2011, que cre\u00f3 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confi\u00f3 la competencia relacionada con la expedici\u00f3n de licencias ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La Corte no comparte esta petici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Una revisi\u00f3n del texto del Decreto Ley 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones” permite concluir que la norma demandada (habilitaci\u00f3n a una autoridad para la expedici\u00f3n de licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales) contin\u00faa vigente1. El \u00fanico cambio operado es el traslado de dicha competencia, en t\u00e9rminos administrativos, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la reci\u00e9n creada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Esta reasignaci\u00f3n de competencias en nada supone la derogatoria de la disposici\u00f3n demandada, pues dicha atribuci\u00f3n contin\u00faa vigente, aunque, debido a los efectos del Decreto Ley 3573 de 2011 sea otra autoridad a quien le corresponda adelantarla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la citada Agencia tiene la competencia de otorgar licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Naturales Nacionales, precisamente porque dicha atribuci\u00f3n est\u00e1 asignada por el art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente, como se desprende del tenor literal del art\u00edculo 3\u00ba del referido Decreto Ley. Esta conclusi\u00f3n se infiere de su contenido normativo, el cual dispone que: “Art\u00edculo 3. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- cumplir\u00e1, las siguientes funciones: \/\/ 1. Otorgar o negar las licencias, permisos y tr\u00e1mites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (…)”. De este modo, para establecer cu\u00e1l es la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, resulta imprescindible, por expresa remisi\u00f3n legal, acudir al citado art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993, el que, por consiguiente, conserva su vigencia en el aspecto que ha sido objeto de demanda, esto es, en lo referente al otorgamiento de licencias ambientales sobre proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De aceptarse la tesis contraria, la Corte deber\u00eda aceptar la desaparici\u00f3n de la competencia para la expedici\u00f3n de licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, o que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales carece de competencia para ello. Ambas posiciones conducen al absurdo de suponer que el Decreto Ley tiene el efecto simult\u00e1neo de derogar las competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y vaciar de competencias a la entidad reci\u00e9n creada. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la norma est\u00e1 vigente con el cambio de autoridad para el otorgamiento de la licencia ambiental, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 3 del Decreto Ley previamente citado. Por esta raz\u00f3n, la Sala se pronunciar\u00e1 de fondo en el presente asunto. \u00a0<\/p>\n
6.4. Concepto y funci\u00f3n de la licencia ambiental desde la perspectiva constitucional \u00a0<\/p>\n
9. En la Ley 99 de 1993 se precisa que la licencia ambiental se requiere para “la ejecuci\u00f3n de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje” (art. 49). Para la demandante y algunos intervinientes, esta conceptualizaci\u00f3n legal tiene una connotaci\u00f3n asociada a la din\u00e1mica del desarrollo sostenible, incompatible con la funci\u00f3n de conservaci\u00f3n y el car\u00e1cter intangible de las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. A su vez, otros intervinientes, consideran que la licencia tiene una funci\u00f3n protectora y preventiva, y constituye un mecanismo que le permite al Estado cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales de protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales en general. Con fundamento en lo anterior, la Corte proceder\u00e1 a caracterizar el alcance de la licencia ambiental desde el punto de vista de la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
“11. La licencia ambiental es el acto administrativo de autorizaci\u00f3n que otorga a su titular el derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones t\u00e9cnicas y jur\u00eddicas establecidas previamente por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable. Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su beneficiario, cuando no se est\u00e9n cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedici\u00f3n (L.99 de 1993, art. 62). \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n de ser de las licencias ambientales es la protecci\u00f3n de los derechos individuales y colectivos. Corresponde a las autoridades p\u00fablicas velar por estos derechos, en particular cuando el riesgo de su vulneraci\u00f3n aumenta debido al desarrollo de actividades riesgosas. (…) \u00a0<\/p>\n
16. El deber de prevenci\u00f3n y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a trav\u00e9s del otorgamiento, denegaci\u00f3n o cancelaci\u00f3n de licencias ambientales por parte del Estado. Solamente el permiso previo de las autoridades competentes, hace jur\u00eddicamente viable la ejecuci\u00f3n de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema. (…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La finalidad de la licencia ambiental no es otra que la protecci\u00f3n de los derechos individuales y colectivos, mediante el ejercicio oportuno del control estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) El mecanismo del silencio administrativo positivo, dise\u00f1ado para asegurar la continuidad del progreso y el acceso de todos a los beneficios del desarrollo, debilita el car\u00e1cter imperativo de los deberes del Estado de proteger el ambiente sano y los recursos naturales (C.P. arts. 78, 79 y 80).”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Con posterioridad, en la Sentencia C-035 de 1999, a prop\u00f3sito de una demanda contra las normas que establecen el requisito de presentar diagn\u00f3stico ambiental de alternativas en el tr\u00e1mite de la licencia ambiental, la Corte caracteriz\u00f3 su naturaleza jur\u00eddica reconoci\u00e9ndola como un instrumento cautelar y planificador, consustancial a los deberes especiales del Estado en la protecci\u00f3n de los recursos naturales y del ambiente. Al respecto, afirm\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La licencia habilita a su titular para obrar con libertad, dentro de ciertos l\u00edmites, en la ejecuci\u00f3n de la respectiva obra o actividad; pero el \u00e1mbito de las acciones u omisiones que aqu\u00e9l puede desarrollar aparece reglado por la autoridad ambiental, seg\u00fan las necesidades y conveniencias que \u00e9sta discrecional pero razonablemente aprecie, en relaci\u00f3n con la prevenci\u00f3n, mitigaci\u00f3n, correcci\u00f3n, compensaci\u00f3n y manejo de los efectos o impactos ambientales que la obra o actividad produzca o sea susceptible de producir. De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la t\u00e9cnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Como puede observarse, la licencia es el resultado del agotamiento o la decisi\u00f3n final de un procedimiento complejo que debe cumplir el interesado para obtener una autorizaci\u00f3n para la realizaci\u00f3n de obras o actividades, con capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos naturales renovables o en el ambiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El referido procedimiento es participativo, en la medida en que la Ley 99\/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de la Constituci\u00f3n, ha regulado los modos de participaci\u00f3n ciudadana en los procedimientos administrativos ambientales, con el fin de que los ciudadanos puedan apreciar y ponderar anticipadamente las consecuencias de naturaleza ambiental que se puedan derivar de la obtenci\u00f3n de una licencia ambiental. (…) \u00a0<\/p>\n
El deber de prevenci\u00f3n, control del deterioro ambiental, mitigaci\u00f3n de los impactos, correcci\u00f3n y restauraci\u00f3n de los elementos ambientales lo cumple el Estado en diferentes formas, entre ellas la exigencia de la obtenci\u00f3n de licencias ambientales. (…) \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, es indudable que la exigencia del diagn\u00f3stico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petici\u00f3n de licencia, en la medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboraci\u00f3n del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administraci\u00f3n y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente.” \u00a0<\/p>\n
12. A continuaci\u00f3n, en la Sentencia C-328 de 1999, como resultado del control de constitucionalidad autom\u00e1tico de los decretos legislativos expedidos con ocasi\u00f3n de la emergencia social de 1999 (terremoto del eje cafetero), la Corte, por un lado, declar\u00f3 la constitucionalidad de las normas que introduc\u00edan modificaciones transitorias al tr\u00e1mite de la licencia ambiental relacionada con obras y proyectos a realizarse en la zona de influencia del terremoto (reducci\u00f3n de t\u00e9rminos, introducci\u00f3n de gu\u00edas de manejo ambiental especiales, etc.) y, por el otro, reiter\u00f3 el precedente de la Sentencia C-328 de 1995, al declarar la inconstitucionalidad de una norma que permit\u00eda el silencio administrativo positivo en el caso de la solicitud de licencias ambientales3. Como fundamento de sus decisiones, esta Corporaci\u00f3n volvi\u00f3 a pronunciarse sobre el car\u00e1cter de la licencia ambiental en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se exponen: \u00a0<\/p>\n
“[A]l Estado corresponde cumplir una serie de deberes espec\u00edficos en materia ambiental, que el legislador no puede desconocer a\u00fan en \u00e9pocas de excepci\u00f3n. El deber de prevenci\u00f3n y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a trav\u00e9s del otorgamiento, denegaci\u00f3n o cancelaci\u00f3n de licencias ambientales por parte del Estado. De esa forma, solamente el permiso previo de las autoridades competentes, hace jur\u00eddicamente viable la ejecuci\u00f3n de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los mecanismos t\u00e9cnicos de que dispone el Estado para el cumplimiento de su deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental (CP. art. 80), es el establecimiento de estudios ambientales previos que permitan a la autoridad a (sic) conceder o no la correspondiente licencia y s\u00f3lo as\u00ed, la administraci\u00f3n estar\u00e1 en capacidad de evaluar si la persona o entidad, p\u00fablica o privada, ha tenido en cuenta todas las consecuencias de la intervenci\u00f3n en el ambiente y ha elaborado los planes adecuados, necesarios y suficientes para controlar sus resultados. (…) \u00a0<\/p>\n
[C]oncluye la Corte, que el objetivo de estas normas de excepci\u00f3n de imprimirle celeridad a la realizaci\u00f3n de las obras y proyectos destinados a la reconstrucci\u00f3n y el desarrollo de la zona afectada por el terremoto, tiene relaci\u00f3n directa con la situaci\u00f3n de emergencia que se busca conjurar, sin que con ello se sacrifiquen las finalidades perseguidas por los art\u00edculos 78 a 80 de la Constituci\u00f3n, de garantizar la protecci\u00f3n y efectividad del derecho a un ambiente sano y el adecuado mane \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la \u00faltima parte de esta norma que establece un silencio administrativo positivo, en favor de quienes presentan la solicitud de licencia ambiental ante las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, presenta problemas de inconstitucionalidad. [Pues] la norma autoriza emprender una obra sin que se haya pronunciado de fondo la correspondiente autoridad ambiental, con lo cual estar\u00edan en conflicto la eficacia y celeridad de la administraci\u00f3n (…) con la protecci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales (…)”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. En la Sentencia C-894 de 2003, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la caracterizaci\u00f3n de la licencia ambiental como l\u00edmite de los derechos individuales (libertades econ\u00f3micas). En el marco de la protecci\u00f3n especial que la Constituci\u00f3n ordena en relaci\u00f3n con los recursos naturales, el ambiente y las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, se consider\u00f3 que la norma que permit\u00eda el recurso de apelaci\u00f3n contra las decisiones de las CAR que ponen fin al tr\u00e1mite de licencias ambientales referentes a intereses exclusivamente regionales, desconoc\u00eda el contenido m\u00ednimo de autonom\u00eda que el Texto Constitucional le hab\u00eda otorgado a las citadas entidades estatales. Sobre la naturaleza de la licencia ambiental entendida como herramienta de gesti\u00f3n ambiental, se sostuvo que: \u00a0<\/p>\n
“El art\u00edculo 80 de la Carta Pol\u00edtica establece que el Estado debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n.” As\u00ed mismo, dispone que le corresponde “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental…” \u00a0<\/p>\n
Los anteriores dos apartes de la Constituci\u00f3n tienen una relaci\u00f3n medi\u00e1tica, puesto que un adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales requiere que el Estado cuente con instrumentos que le permitan prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Uno de tales mecanismos lo constituye la facultad del Estado para limitar los derechos econ\u00f3micos, exigiendo licencias ambientales a quienes pretendan explotarlos, o llevar a cabo proyectos o inversiones que puedan tener una incidencia negativa sobre el medio ambiente. De tal modo, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido en oportunidades anteriores, que las licencias ambientales cumplen un papel preventivo de protecci\u00f3n medioambiental, y en esa medida, constituyen un instrumento de desarrollo del art\u00edculo 80 constitucional. (…) \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la exigencia de licencias ambientales constituye un t\u00edpico mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, y una limitaci\u00f3n de la libre iniciativa privada, justificada con el prop\u00f3sito de garantizar que la propiedad cumpla con la funci\u00f3n ecol\u00f3gica que le es inherente (C.N. art. 58). (…) \u00a0<\/p>\n
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una funci\u00f3n en la que concurren las competencias del legislador, y de la administraci\u00f3n central, y descentralizada territorialmente y por servicios. Esta concurrencia tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio ambiente, en cuya calificaci\u00f3n se tendr\u00e1n en consideraci\u00f3n los siguientes dos bienes jur\u00eddico-constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser humano en relaci\u00f3n con su ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los ecosistemas regionales. \u00a0<\/p>\n
14. Recientemente, en la Sentencia C-703 de 2010, la Corte hizo \u00e9nfasis en la faceta preventiva de la licencia ambiental a prop\u00f3sito de la declaratoria de constitucionalidad de varias medidas provisorias de car\u00e1cter sancionatorio en materia ambiental4. En dicha oportunidad, se precis\u00f3 la relaci\u00f3n que existe entre el principio de prevenci\u00f3n y la licencia como herramienta de gesti\u00f3n ambiental. Sobre este punto, se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“En materia ambiental la acci\u00f3n preventiva tiene distintas manifestaciones y su puesta en pr\u00e1ctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de prevenci\u00f3n y precauci\u00f3n. (…) \u00a0<\/p>\n
La afectaci\u00f3n, el da\u00f1o, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulaci\u00f3n de los principios que gu\u00edan el derecho ambiental y que persiguen, como prop\u00f3sito \u00faltimo, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y tambi\u00e9n los derechos con \u00e9l relacionados. \u00a0<\/p>\n
Trat\u00e1ndose de da\u00f1os o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las consecuencias que tendr\u00e1 sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el da\u00f1o se produzcan, con la finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hip\u00f3tesis se presenta opera el principio de prevenci\u00f3n que se materializa en mecanismos jur\u00eddicos tales como la evaluaci\u00f3n del impacto ambiental o el tr\u00e1mite y expedici\u00f3n de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelaci\u00f3n el da\u00f1o ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0en la Sentencia C-293 de 2002 la Corte puntualiz\u00f3 que “acudiendo al principio de precauci\u00f3n”, y con “los l\u00edmites que la propia norma legal consagra”, una autoridad ambiental puede proceder “a la suspensi\u00f3n de la obra o actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva da\u00f1o o peligro para los recursos naturales o la salud humana, as\u00ed no exista la certeza cient\u00edfica absoluta”. (…) \u00a0<\/p>\n
La consecuencia del riesgo consiste en que el deterioro ambiental debe ser neutralizado desde sus propios or\u00edgenes y sin retardar la actuaci\u00f3n hasta el momento mismo en que los efectos negativos se produzcan o generen mayor da\u00f1o. La expedici\u00f3n de licencias o el otorgamiento de permisos son, en buena medida, manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o efectos no deseables y ese mismo prop\u00f3sito se encuentra en el derecho administrativo sancionador.” \u00a0<\/p>\n
15. Por \u00faltimo, en diferentes salas de revisi\u00f3n de tutelas, la Corte ha considerado que el tr\u00e1mite de la licencia ambiental es -en algunas ocasiones- el escenario institucional en el que, a partir del principio de participaci\u00f3n y las caracter\u00edsticas particulares de ciertas obras, actividades o proyectos, debe adelantarse la consulta previa de las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es una autorizaci\u00f3n que otorga el Estado para la ejecuci\u00f3n de obras o la realizaci\u00f3n de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteraci\u00f3n significativa al paisaje (Ley 99\/93 art. 49); (ii) tiene como prop\u00f3sitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de car\u00e1cter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecuci\u00f3n o realizaci\u00f3n de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gesti\u00f3n, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participaci\u00f3n ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicaci\u00f3n del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos ind\u00edgenas o afrocolombianos; (vi) tiene simult\u00e1neamente un car\u00e1cter t\u00e9cnico y otro participativo, en donde se eval\u00faan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagn\u00f3sticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez t\u00e9cnico cient\u00edfico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99\/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la expedici\u00f3n de un acto administrativo de car\u00e1cter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administraci\u00f3n e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los t\u00e9rminos que condicionan la autorizaci\u00f3n (Ley 99\/93 art. 62). En estos casos funciona como garant\u00eda de intereses constitucionales protegidos por el principio de prevenci\u00f3n y dem\u00e1s normas con car\u00e1cter de orden p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, se proceder\u00e1 al examen del concepto y la funci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales, como aspecto indispensable para la soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
6.5 Concepto y funci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales desde la perspectiva constitucional \u00a0<\/p>\n
17. En relaci\u00f3n con la caracterizaci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Corte advierte consenso entre los intervinientes. No parecen discutirse las funciones primordiales de conservaci\u00f3n, protecci\u00f3n, investigaci\u00f3n y recreaci\u00f3n pasiva que identifican las diversas \u00e1reas que integran el Sistema de Parques. Tampoco existe mayor discusi\u00f3n sobre las actividades prohibidas en dichas \u00e1reas. As\u00ed las cosas, se revisar\u00e1 la jurisprudencia constitucional sobre esta materia, con el fin de determinar el alcance conceptual del citado Sistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. El primer ejercicio de caracterizaci\u00f3n tuvo lugar en la Sentencia C-649 de 1997, a prop\u00f3sito de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que permit\u00eda la sustracci\u00f3n de \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Luego de la descripci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico contenido principalmente en los art\u00edculos 327 y siguientes del Decreto 2811 de 1974 o C\u00f3digo de Recursos Naturales, se defini\u00f3 la naturaleza constitucional del citado Sistema en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0“2.2.5. El art\u00edculo 327 del C\u00f3digo de los Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Ambiente define los parques nacionales, as\u00ed: “Se denomina sistema de parques nacionales el conjunto de \u00e1reas con valores excepcionales para el patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la Naci\u00f3n y debido a sus caracter\u00edsticas naturales, culturales, o hist\u00f3ricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las categor\u00edas que adelante se enumeran”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De dicha definici\u00f3n se concluye que los parques nacionales configuran un tipo espec\u00edfico de reserva, la cual a su vez, est\u00e1 constituida por diferentes clases de \u00e1reas que tienen diversas destinaciones, seg\u00fan se desprende del art. 329 de dicho C\u00f3digo \u00a0que expresa: “El sistema de parques nacionales tendr\u00e1 los siguientes tipos de \u00e1reas: [parque nacional, reserva natural, \u00e1rea natural \u00fanica, santuario de flora, santuario de fauna y v\u00eda parque].” \u00a0<\/p>\n
Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no s\u00f3lo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella esta (sic) afectada a la finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico o social propia del sistema de parques nacionales, afectaci\u00f3n que implica la imposici\u00f3n de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. (…) \u00a0<\/p>\n
2.2.7. Como se ha explicado la constituci\u00f3n de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protecci\u00f3n, la preservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n y sustituci\u00f3n de los recursos naturales renovables. (…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n que el art. 63 de la Constituci\u00f3n establece al determinar que los bienes all\u00ed mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableci\u00f3 el Constituyente con el prop\u00f3sito de que las \u00e1reas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecol\u00f3gica (art. 79), se mantengan inc\u00f3lumes e intangibles y, por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos a\u00fan por la administraci\u00f3n, habilitada por \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sistema ambiental que ha configurado la Constituci\u00f3n fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. (…) En tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las \u00e1reas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe entenderse, en armon\u00eda con los arts. 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las \u00e1reas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracci\u00f3n o cambio de destinaci\u00f3n.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Con posterioridad, en la Sentencia C-189 de 2006, la Corte caracteriz\u00f3 el Sistema de Parques Nacionales naturales como un l\u00edmite a los derechos individuales. En dicha oportunidad, se declar\u00f3 constitucional la norma que proh\u00edbe la venta de los derechos de propiedad privada sobre terrenos que hagan parte del citado Sistema6. En general, la ratio decidendi del caso estuvo soportada en el principio de sometimiento de las libertades econ\u00f3micas, v.gr. la propiedad privada, al cumplimiento de las finalidades del Sistema de Parques. Al respecto, se dijo que: \u00a0<\/p>\n
“[M]ediante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, tal y como lo reconoce la doctrina, se delimitan \u00e1reas que por los valores de conservaci\u00f3n de sus ecosistemas, o por sus condiciones especiales de flora y fauna, representan un aporte significativo para la investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n, cultura, recuperaci\u00f3n o control, no s\u00f3lo de nuestro pa\u00eds sino en general del patrimonio com\u00fan de la humanidad. (…) \u00a0<\/p>\n
Como lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n, el Sistema de Parques Nacionales Naturales se convierte en un l\u00edmite al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en cuanto a que las \u00e1reas que se reservan y declaran para tal fin, no s\u00f3lo comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular. En estos casos, los propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen, deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades del sistema de parques [establecidas en el art\u00edculo 328 del DL 2811 de 1974] y a las actividades permitidas en dichas \u00e1reas de acuerdo al tipo de protecci\u00f3n ecol\u00f3gica que se pretenda realizar. As\u00ed, por ejemplo, al declararse un parque como “santuario de flora” solamente se pueden llevar a cabo actividades de conservaci\u00f3n, recuperaci\u00f3n, control, investigaci\u00f3n y educaci\u00f3n [cita los art\u00edculos 331 y 332 del CRN sobre actividades permitidas en el sistema de PNN].\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no implica que los bienes de car\u00e1cter privado cambien o muten de naturaleza jur\u00eddica, por ejemplo, en cuanto a los leg\u00edtimos due\u00f1os de los terrenos sometidos a reserva ambiental, sino que, (…) se someten a las limitaciones, cargas y grav\u00e1menes que se derivan de dicho reconocimiento, lo que se traduce, en trat\u00e1ndose de los parques naturales, en la imposibilidad de disponer dichos inmuebles por fuera de las restricciones que surgen de su incorporaci\u00f3n al citado sistema. (…) \u00a0<\/p>\n
En criterio de esta Corporaci\u00f3n, es innegable que en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, como lo son, los denominados Parques Nacionales Naturales. Dentro de las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligaci\u00f3n constitucional, se le confiere al legislador en el art\u00edculo 80 Superior, la posibilidad de establecer medidas de protecci\u00f3n dirigidas a velar por la conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n de los recursos naturales, con el prop\u00f3sito de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar da\u00f1o a los ecosistemas de especial importancia ecol\u00f3gica. (…) \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, es claro que a trav\u00e9s de la prohibici\u00f3n de enajenaci\u00f3n prevista en la norma demandada, se pretende preservar, salvaguardar y perpetuar los recursos ambientales presentes en el Sistema de Parques Nacionales Naturales. As\u00ed se reconoci\u00f3 en los antecedentes legislativos de la Ley 2\u00aa de 1959, al consagrar que la sustracci\u00f3n del comercio de los inmuebles de propiedad privada que se encuentran en las citadas zonas de reserva ecol\u00f3gica, apunta a impedir su explotaci\u00f3n econ\u00f3mica indiscriminada derivada de la colonizaci\u00f3n agr\u00edcola que amenaza destruir gran parte de la diversidad de la flora y fauna colombiana [Historia de las leyes. Legislatura de 1959. Tomo IV. Segunda etapa. P\u00e1gs. 119 y 149]”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Finalmente, en la Sentencia C-598 de 2010, se declar\u00f3 inexequible la norma que permit\u00eda la sustracci\u00f3n de \u00e1reas de los parques naturales regionales, al considerar que el mandato del art\u00edculo 63 del Texto Superior, que establece el car\u00e1cter inalienable de los parques naturales, tambi\u00e9n inclu\u00eda a los de car\u00e1cter regional. Para fundamentar su decisi\u00f3n, se plante\u00f3 una cierta analog\u00eda entre los dos tipos de parques naturales, y de paso se precis\u00f3 su contenido e implicaciones jur\u00eddicas. As\u00ed se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“3.4.2. El que el Decreto 2372 de 2010 haya incluido a los Parques Naturales Regionales en la categor\u00eda de \u00c1reas Protegidas -del Sistema Nacional de \u00c1reas Protegidas (SINAP)-, bajo el concepto de \u00c1reas Protegidas P\u00fablicas, muestra el prop\u00f3sito de cumplir con los mandatos derivados del Convenio sobre Biodiversidad (sic) Biol\u00f3gica hecho en R\u00edo de Janeiro el 5 de junio de 1992 y aprobado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994. En efecto, su art\u00edculo 2\u00ba trae una lista de los t\u00e9rminos utilizados en el mismo, y entre ellos, la definici\u00f3n de la expresi\u00f3n “\u00e1rea protegida” entendida como “un \u00e1rea definida geogr\u00e1ficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos espec\u00edficos de conservaci\u00f3n”. \u00a0(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[E]ncuentra la Corte factible deducir que los Parques Naturales -sean ellos de orden nacional, regional o local-, resultan clave para la preservaci\u00f3n de un medio ambiente sano as\u00ed como para la protecci\u00f3n de la biodiversidad en los t\u00e9rminos del referido Convenio sobre la Biodiversidad (sic) (…) [y] contribuyen de manera directa a atenuar los efectos que para la ecolog\u00eda sobrevienen con el denominado “Calentamiento Global”, proceso \u00e9ste, que como es bien conocido, ha desencadenado a lo largo y ancho del planeta tierra, cambios clim\u00e1ticos con consecuencias devastadoras para la especie humana, animal y vegetal. En suma, el recurso h\u00eddrico, el aire, la biodiversidad y tambi\u00e9n la belleza del paisaje que estas \u00e1reas de Parques Naturales comprenden, convierten estas zonas en piezas imprescindibles del desarrollo sostenible. (…) \u00a0<\/p>\n
\u00a04.4.4. De lo anterior se desprende que una vez hecha la declaraci\u00f3n por parte del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -en el caso de los Parques Naturales Nacionales- o por parte de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales -en el caso de los Parques Regionales-, y dados los criterios que suelen tenerse en cuenta para el cambio de afectaci\u00f3n o destinaci\u00f3n, carece por entero de justificaci\u00f3n sea que se trate de parques de orden nacional o regional. Las dos categor\u00edas contribuyen a prestar servicios ambientales de primordial importancia, por ejemplo, el agua y el ox\u00edgeno. Pero tambi\u00e9n aportan en el sentido de disminuir los factores de vulnerabilidad por las consecuencias negativas del cambio clim\u00e1tico (…). Se trata, entonces, de \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica que son vitales, pues el territorio no es sostenible sin la preservaci\u00f3n de los recursos que all\u00ed se encuentran.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) El reproche de inconstitucionalidad prospera porque no existe una diferencia entre la protecci\u00f3n que se les debe conferir a los Parques Nacionales y la que merecen los Parques Regionales y porque el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica otorg\u00f3 a la categor\u00eda de Parques Nacionales la protecci\u00f3n materializada en la indisponibilidad de dichos bienes como inalienables, inembargables e imprescriptibles, sin contraer su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n a los nacionales con exclusi\u00f3n, por ejemplo, de los regionales. En suma, la inconstitucionalidad que se declara se basa en la oposici\u00f3n que se presenta entre la facultad de sustraer \u00e1reas de valores excepcionales en materia ambiental y la realizaci\u00f3n de los fines sociales y ecol\u00f3gicos propios del Estado Social de Derecho.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Siguiendo lo expuesto, la Corte concluye que el Sistema de Parques Nacionales Naturales es un conjunto de \u00e1reas de diverso tipo: (i) que tiene un valor excepcional y que se reserva en beneficio de los habitantes del territorio colombiano y de la humanidad; (ii) que representa caracter\u00edsticas y condiciones especiales y sus componentes han sido clasificados atendiendo la siguiente tipolog\u00eda: parque nacional, reserva natural, \u00e1rea natural \u00fanica, santuario de fauna, santuario de flora y v\u00eda parque (Decreto 2811\/1974 art. 329), cada una con un r\u00e9gimen de manejo particular seg\u00fan sus caracter\u00edsticas especiales; (iii) cuyos componentes son reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su administraci\u00f3n y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371\/2010 art. 11); (iv) que est\u00e1 protegido de forma especial por la Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) que se encuentra sometido a un r\u00e9gimen jur\u00eddico propio acorde con las finalidades espec\u00edficas de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n, y en el que las \u00fanicas actividades permitidas son conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n pasiva, cultura, y recuperaci\u00f3n y control (Decreto 2811\/1974 art. 332); (vi) cuyos componentes tienen el car\u00e1cter de inembargables, imprescriptibles e inalienables; (viii) que desde una perspectiva macro-ecol\u00f3gica es entendido como un factor imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta servicios ambientales de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y para atenuar los efectos del calentamiento global; (ix) de propiedad mixta, en la medida en que la titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran puede recaer en el Estado o en particulares; en este \u00faltimo caso, la propiedad opera bajo un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial: su titular no puede enajenar sus derechos y se debe allanar a las finalidades del sistema y a las actividades all\u00ed permitidas; y por \u00faltimo, (x) cuya administraci\u00f3n y protecci\u00f3n le corresponde a autoridades ambientales del orden nacional, en especial al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No queda duda que la conceptualizaci\u00f3n del Sistema de Parques Nacionales Naturales responde a la configuraci\u00f3n de un tipo espec\u00edfico de reserva, la cual se constituye a su vez por distintas clases de \u00e1reas con diversas destinaciones, cuyo valor excepcional para el patrimonio nacional, por sus caracter\u00edsticas naturales, culturales o hist\u00f3ricas, demanda una especial protecci\u00f3n acorde con lo previsto en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n y en el Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica aprobado mediante la Ley 165 de 1994. \u00a0<\/p>\n
6.6. De los mandatos constitucionales de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y planificaci\u00f3n relacionados con los recursos naturales de la Naci\u00f3n y, en concreto, con el Sistema de Parques Nacionales Naturales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. La protecci\u00f3n de las riquezas naturales y culturales de la Naci\u00f3n es uno de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n (CP art. 8). En desarrollo de este principio, los constituyentes le otorgaron el car\u00e1cter de inalienable, imprescriptible e inembargable a los parques naturales (CP art. 63), ordenaron establecer medidas de protecci\u00f3n a favor de “la diversidad e integridad del ambiente” y de “las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica” (CP art. 79), y dispusieron la planificaci\u00f3n del “manejo de los recursos naturales para garantizar su conservaci\u00f3n” (CP art. 80).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. La concreci\u00f3n de estos mandatos tiene diversos escenarios. La existencia de leyes con vocaci\u00f3n protectora como la Ley 99 de 1993, que pretendi\u00f3 brindar una regulaci\u00f3n integral de la institucionalidad ambiental o la Ley 1333 de 2010, sobre el procedimiento sancionatorio ambiental. Tambi\u00e9n lo es la permanencia de normas preconstitucionales pero afines con estas finalidades, como la Ley 2 de 1959, sobre reservas forestales, o el propio Decreto Ley 2811 de 1974, que establece una regulaci\u00f3n general en materia de recursos naturales. A su vez, la celebraci\u00f3n de tratados internacionales que vinculan el orden interno con el derecho internacional ambiental, tambi\u00e9n es una forma de realizaci\u00f3n de tales mandatos (se destacan el Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica, Ley 165 de 1994, y la Convenci\u00f3n sobre humedales, Ley 357 de 1997). Igualmente han sido importantes la expedici\u00f3n de varios decretos reglamentarios como lo son el Decreto 622 de 1977, sobre el Sistema de Parques Naturales Nacionales o el Decreto 2372 de 2010, sobre \u00e1reas protegidas. \u00a0<\/p>\n
24. Desde el punto de vista constitucional, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que ambas instituciones jur\u00eddicas, la licencia ambiental y el Sistema de Parques Nacionales Naturales, constituyen herramientas jur\u00eddicas con las cuales el Estado concreta el principio constitucional de “protecci\u00f3n de las riquezas naturales de la Naci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
25. En desarrollo de lo expuesto, se ha interpretado, por ejemplo, que la integraci\u00f3n de diversas \u00e1reas al Sistema de Parques Naturales es una forma de desarrollar los mandatos constitucionales de protecci\u00f3n de las riquezas naturales (CP art. 8) y de salvaguarda de la diversidad e integridad del ambiente (CP art. 79), en la medida en que dichas \u00e1reas est\u00e1n sometidas a estrictas finalidades previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, como se desprende de lo dicho por la Corte en la Sentencia C-598 de 2010, ya rese\u00f1ada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Corte ha se\u00f1alado que en raz\u00f3n del valor excepcional que tienen las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, ellas constituyen espacios “de especial importancia ecol\u00f3gica”, lo que se traduce en el deber espec\u00edfico de conservaci\u00f3n en cabeza del Estado y de los particulares, como bien se infiere del mandato previsto en el art\u00edculo 79 del Texto Superior y de lo expuesto en la Sentencia C-189 de 2006, previamente mencionada. Esta regla se reafirma en las Sentencias C-649 de 1997 y C-598 de 2010, relacionadas con la prohibici\u00f3n de sustracci\u00f3n de \u00e1reas del Sistema de Parques Naturales, tanto nacionales como regionales. En dichas providencias se reconoce el valor que detentan como “\u00e1reas protegidas”, bajo una interpretaci\u00f3n conforme con las obligaciones internacionales del Estado, seg\u00fan los espec\u00edficos t\u00e9rminos del art\u00edculo 8 (que ordena ciertas obligaciones de conservaci\u00f3n in situ) del Convenio sobre la diversidad biol\u00f3gica, incorporado mediante Ley 165 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la Corte ha interpretado el mandato de inalienabilidad de los parques naturales, en un sentido amplio y protector, seg\u00fan el cual, una vez se designe una cierta \u00e1rea de terreno como parque nacional, e integre as\u00ed el Sistema de Parques Nacionales Naturales, la misma no puede ser sustra\u00edda de su r\u00e9gimen jur\u00eddico protector. Esto bajo la idea de que los parques deben mantenerse “inc\u00f3lumes e intangibles” como lo ha declarado en las Sentencias C-694 de 1997 y C-598 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mandato de inalienabilidad tambi\u00e9n supone una restricci\u00f3n frente al derecho de propiedad sobre predios ubicados en el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Esta Corporaci\u00f3n ha entendido que tales propietarios no pueden transferir mediante venta su derecho, y que en el ejercicio del mismo deben “allanarse por completo a las finalidades del sistema de parques” y a “las actividades permitidas” en dichas \u00e1reas. Como qued\u00f3 claramente establecido en la ratio decidendi de la Sentencia C-189 de 2006, ya rese\u00f1ada. \u00a0<\/p>\n
26. En fin, la figura del Sistema de Parques Nacionales Naturales entendida como una t\u00e9cnica de reserva de ciertas \u00e1reas del territorio, y su afectaci\u00f3n a un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial es, para este Tribunal, una forma adecuada y concreta de cumplir con los mandatos constitucionales antes mencionados. Es precisamente este r\u00e9gimen el que le da contenido jur\u00eddico, como conjunto de competencias, mandatos y prohibiciones, que permite la realizaci\u00f3n de un sistema especial de protecci\u00f3n ambiental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho r\u00e9gimen jur\u00eddico est\u00e1 compuesto por cinco elementos revestidos de una especial relevancia constitucional. Primero, que el uso, manejo y destinaci\u00f3n de dichas \u00e1reas est\u00e1 sujeto de forma estricta a unas finalidades espec\u00edficas de conservaci\u00f3n, perpetuaci\u00f3n en estado natural de muestras, y protecci\u00f3n de diferentes fen\u00f3menos naturales y culturales, perfiladas en el art\u00edculo 328 del CRN7. Segundo, que en concordancia con lo anterior, las actividades permitidas en el \u00e1rea de parques naturales son exclusivamente: conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n, cultura, y recuperaci\u00f3n y control, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 331 y 332 del CRN8. Tercero, que en dichas \u00e1reas est\u00e1n prohibidas conductas que puedan traer como consecuencia la alternaci\u00f3n del ambiente natural; en especial est\u00e1n prohibidas las actividades mineras, industriales, incluso las hoteleras, agr\u00edcolas y ganaderas9. Cuarto, que dichas \u00e1reas est\u00e1n clasificadas seg\u00fan una cierta tipolog\u00eda (parque natural, \u00e1rea natural \u00fanica, santuarios de flora y de fauna, y v\u00eda parque) basada en el reconocimiento de su valor excepcional, y en sus condiciones y caracter\u00edsticas especiales, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 329 del CRN10. Y, por \u00faltimo, que dichas \u00e1reas est\u00e1n zonificadas para efectos de su mejor administraci\u00f3n11. Esta zonificaci\u00f3n incluye tambi\u00e9n las zonas amortiguadoras ubicadas por fuera de tales \u00e1reas protegidas; estas zonas est\u00e1n sometidas a un r\u00e9gimen jur\u00eddico asimilable en algunos aspectos al del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo cual es posible que en su territorio sean impuestas restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, con el fin de atenuar los efectos nocivos que tales actividades puedan generar a las referidas \u00e1reas protegidas12. \u00a0<\/p>\n
27. Como se ha visto, la figura jur\u00eddica del sistema de parques nacionales naturales es una herramienta indispensable para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protecci\u00f3n de los recursos naturales. Esta misma conclusi\u00f3n puede formularse respecto de la figura jur\u00eddica de la licencia ambiental, conforme se expone a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
28. Como se se\u00f1al\u00f3 en las consideraciones 10 a 16 de esta providencia, la licencia ambiental es uno de los mecanismos jur\u00eddicos m\u00e1s importantes con que cuenta el Estado para el cumplimiento de los mandatos de protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los recursos naturales, y de prevenci\u00f3n y control de los factores de deterioro ambiental. \u00a0<\/p>\n
29. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-328 de 1995, se consider\u00f3 a la licencia ambiental como una autorizaci\u00f3n condicionada en el caso de obras, proyectos o actividades que puedan afectar los recursos naturales o el ambiente; tal autorizaci\u00f3n est\u00e1 supeditada al cumplimiento de “las condiciones t\u00e9cnicas y jur\u00eddicas establecidas previamente por la autoridad competente”, a partir de la valoraci\u00f3n de los estudios de impacto ambiental y del diagn\u00f3stico ambiental de alternativas, cuando sea del caso. La licencia ambiental funciona entonces como una herramienta con la cual el Estado, a trav\u00e9s de las autoridades ambientales, ejerce y conserva la competencia de protecci\u00f3n de los recursos naturales y del ambiente, y de prevenci\u00f3n y control de los factores de deterioro ambiental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por cuanto la licencia “es esencialmente revocable” por la autoridad ambiental que la expide, sin necesidad de contar con “el consentimiento expreso o escrito de su beneficiario” (Ley 99\/93 art. 62), en los t\u00e9rminos previstos en la Sentencia C-328 de 1995, ya rese\u00f1ada. Asimismo la licencia se puede “otorgar, negar o cancelar”, en tanto la misma es una herramienta que permite concretar los deberes estatales de prevenci\u00f3n y \u00a0control del deterioro ambiental, conforme se expuso en la Sentencia C-328 de 1999. Por lo dem\u00e1s, la licencia puede ser “suspendida” cuando se advierta la posibilidad de que la actividad, obra o proyecto autorizados generen da\u00f1os o alteraciones al paisaje no previstos al momento de su concesi\u00f3n, pero que seg\u00fan las circunstancias es posible evitar, atendiendo a lo expuesto en las Sentencias C-293 de 2002 y C-703 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. Permitir al Estado mecanismos concretos de prevenci\u00f3n de da\u00f1os o de control al deterioro ambiental es una de las caracter\u00edsticas de la licencia ambiental. Es por ello que se afirma que dicha licencia tiene, entre otras, una funci\u00f3n planificadora y preventiva. Ahora bien, el prop\u00f3sito de prevenci\u00f3n que va envuelto en todo caso de licenciamiento ambiental es posible por la forma en que est\u00e1 concebido su tr\u00e1mite. Este, por un lado, incluye el aspecto t\u00e9cnico de la evaluaci\u00f3n de los estudios de impacto ambiental y del diagn\u00f3stico ambiental de alternativas y, por el otro, es el escenario donde las comunidades o los posibles afectados por la obra, proyecto o actividad a realizar, pueden participar y ser escuchados. Esta visi\u00f3n de la licencia ambiental ordenado por un fin preventivo o precautorio es la que caracteriza la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-035 de 1999, previamente rese\u00f1ada. \u00a0<\/p>\n
Esta comprensi\u00f3n constitucional de la licencia ambiental la emparenta con otras figuras del derecho ambiental, como los permisos y autorizaciones y los diferentes mecanismos del derecho ambiental sancionatorio, mediante los cuales el Estado cumple sus obligaciones de protecci\u00f3n de los recursos naturales. Por ello, esta Corte ha avalado la constitucionalidad de distintos mecanismo de derecho sancionatorio ambiental, como el decomiso y aprehensi\u00f3n preventiva de especies, o incluso la suspensi\u00f3n de obras o actividades, contenidos en la Ley 1333 de 2010. En la medida en que est\u00e1 ordenada la neutralizaci\u00f3n del deterioro ambiental “la expedici\u00f3n de licencias o el otorgamiento de permisos son manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o efectos no deseables”, prop\u00f3sito que comparten con el derecho administrativo sancionador, seg\u00fan los t\u00e9rminos de la Sentencia C-703 de 2010, igualmente rese\u00f1ada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Por \u00faltimo, la licencia ambiental como instrumento t\u00e9cnico-jur\u00eddico tiene una relaci\u00f3n especial con los derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n. En primer lugar, la licencia ha sido considerada como una garant\u00eda de los derechos individuales y colectivos asociados a la conservaci\u00f3n y al aprovechamiento del ambiente y de los recursos naturales, como bien lo precis\u00f3 la Corte en la Sentencia C-328 de 1995. \u00a0Pero tambi\u00e9n ha sido vista como una garant\u00eda de los derechos a la participaci\u00f3n y a la consulta previa en el caso de las comunidades ind\u00edgenas y afrocolombianas, como se desprende de las Sentencias T-129 de 2011 y T-698 de 2011. En este sentido, la licencia ambiental y su tr\u00e1mite, permiten articular los mandatos constitucionales relacionados con la protecci\u00f3n de los recursos naturales, con algunos de los derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n. Y, en segundo t\u00e9rmino, la licencia ambiental tambi\u00e9n ha sido considerada como un “t\u00edpico mecanismo de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda”, y como una forma de “limitaci\u00f3n de la libre iniciativa privada” que encuentra justiticaci\u00f3n en el cumplimiento de la “funci\u00f3n ecol\u00f3gica” de la propiedad, como se expuso en la Sentencia C-894 de 2003. De esta manera, la licencia es una herramienta que permite precisar las fluidas fronteras de la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad, bajo la protecci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales, y la introducci\u00f3n de condicionamientos verificables al ejercicio de las libertades individuales. \u00a0<\/p>\n
Para la Sala estas dos facetas de la licencia ambiental, como garante de los derechos individuales y colectivos, y como l\u00edmite al ejercicio de los derechos individuales, la tornan en una instituci\u00f3n de la mayor relevancia constitucional. En efecto, es la licencia la figura jur\u00eddica que permite armonizar los mandatos constitucionales de protecci\u00f3n de los recursos naturales, con los contenidos protegidos de los derechos individuales y colectivos previstos en el Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
32. Hasta este punto la Sala ha precisado c\u00f3mo la licencia ambiental y el Sistema de Parques Nacionales Naturales fungen como herramientas jur\u00eddicas de la mayor relevancia para el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de protecci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales del territorio nacional. Estas precisiones han estado antecedidas por una caracterizaci\u00f3n constitucional de ambas instituciones a la luz de la jurisprudencia de la Corte. \u00a0Con fundamento en lo anterior, entra la Sala a resolver el problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
6.7. Caso concreto \u00a0<\/p>\n
33. Corresponde a esta Corte decidir si la habilitaci\u00f3n del legislador al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a otra autoridad del orden nacional, para otorgar de manera privativa la licencia ambiental en el caso de proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, desconoce los mandatos constitucionales previstos en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
34. Para la Sala, la habilitaci\u00f3n del legislador a la administraci\u00f3n nacional para la expedici\u00f3n de la citada licencia ambiental no desconoce los mandatos constitucionales previamente se\u00f1alados, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. El argumento principal de la demandante es del siguiente tenor: la licencia ambiental ha sido definida en t\u00e9rminos legales como una autorizaci\u00f3n estatal para “la ejecuci\u00f3n de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que (…) pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”, seg\u00fan el art\u00edculo 49 de la Ley 99 de 1993; ello implica necesariamente una contradicci\u00f3n teleol\u00f3gica con la figura jur\u00eddica de parques nacionales naturales, entendida en t\u00e9rminos legales como “el conjunto de \u00e1reas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que (…) se reserva” y se vincula con unas finalidades espec\u00edficas de conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n, seg\u00fan lo previsto en los art\u00edculos 327 y 328 del Decreto Ley 2811 de 1974. En desarrollo de lo anterior, se considera que las licencias ambientales que afecten \u00e1reas del Sistema de Parques Naturales deben estar proscritas, en la medida en que la Constituci\u00f3n establece unos deberes espec\u00edficos de protecci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los parques naturales y de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica (CP art. 63, 79 y 80). Para la Corte el cargo esgrimido se origina en un entendimiento del alcance y contenido de las citadas instituciones jur\u00eddicas alejado de la perspectiva constitucional que las conceptualiza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. Como ha quedado de manifiesto en las consideraciones previas, la caracterizaci\u00f3n constitucional de la licencia ambiental no coincide con la nuda definici\u00f3n legal contenida en el art\u00edculo 49 de la Ley 99 de 1993. La licencia tiene m\u00faltiples prop\u00f3sitos relacionados con la prevenci\u00f3n, el manejo y la planificaci\u00f3n, y opera como un instrumento coordinador, previsor y cautelar, mediante el cual el Estado cumple -entre otros- con los mandatos constitucionales de protecci\u00f3n de los recursos naturales y del ambiente, el deber de conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad (CP art. 8, 58 inc. 2\u00ba, 79 y 80). Por dem\u00e1s, es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que tiene simult\u00e1neamente un car\u00e1cter t\u00e9cnico y otro participativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte no puede entonces prohijar la concepci\u00f3n restringida de la licencia ambiental ligada \u00fanicamente a la potencialidad de generaci\u00f3n de da\u00f1os o alteraciones al paisaje que propone la demandante. No puede hacerlo, porque significar\u00eda eclipsar el potencial planificador, preventivo y cautelar que precisamente caracteriza la figura de la licencia ambiental desde una perspectiva constitucional. En este sentido, se comparte lo esgrimido en las intervenciones del Ministerio de Ambiente, de la Unidad de Parques Nacionales y de la Defensor\u00eda del Pueblo, quienes insisten en identificar la licencia ambiental como una figura jur\u00eddica que se enmarca en un modelo “de gesti\u00f3n ambiental preventiva”, mediante la cual el Estado puede desplegar sus competencias relacionadas con los deberes constitucionales de protecci\u00f3n del ambiente, y de prevenci\u00f3n y control de los factores de deterioro ambiental. \u00a0<\/p>\n
37. Por otra parte, no existe una contradicci\u00f3n entre los fines de la licencia ambiental y del Sistema de Parques Nacionales. Para la Sala estas dos figuras revisten una especial importancia para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protecci\u00f3n de los recursos naturales y del ambiente, como qued\u00f3 expuesto en las consideraciones 24 a 31 de esta providencia. Ambas figuras son susceptibles de armonizaci\u00f3n en escenarios concretos. Esto es as\u00ed en diversos casos, por ejemplo, en todos aquellos en los que preexistan a la declaratoria de un \u00e1rea como perteneciente al Sistema de Parques Nacionales Naturales, obras, actividades o proyectos, ubicados o desarrollados, o con efectos sobre el territorio reservado de tales \u00e1reas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. Tampoco puede esta Corte pasar por alto, que algunas de las \u00e1reas que integran el sistema de parques deben tener un plan de manejo sensible a las circunstancias bi\u00f3ticas, ecol\u00f3gicas, sociales, hist\u00f3ricas y culturales que las caracterizan. Consciente de esta particularidad la autoridad reglamentaria, desde 1977 previ\u00f3 la zonificaci\u00f3n de dichas \u00e1reas seg\u00fan las siguientes categor\u00edas: intangible, primitiva, de recuperaci\u00f3n natural, hist\u00f3rico-cultural, de recreaci\u00f3n general exterior, de alta densidad de uso y amortiguadora. (D. 622 de 1977, art. 18), aspecto que por dem\u00e1s integra el r\u00e9gimen jur\u00eddico especial de los Parques Nacionales Naturales conforme se expuso en la consideraci\u00f3n 26 de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, no ignora la Sala que algunas de las \u00e1reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales tienen una zona de alta densidad de uso destinada a actividades recreativas y tur\u00edsticas. Frente a la necesidad de adecuaci\u00f3n de las facilidades ecotur\u00edsticas, la licencia funge igualmente como una herramienta de gesti\u00f3n y de prevenci\u00f3n de los posibles impactos que tales obras puedan aparejar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sobra recordar que la zonificaci\u00f3n y los tipos de \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, por disposici\u00f3n del legislador y como lo reconoci\u00f3 en su intervenci\u00f3n Parques Nacionales Naturales de Colombia, tiene consecuencias en cuanto a las actividades permitidas y prohibidas en dichas zonas, consintiendo la ejecuci\u00f3n de determinadas actividades u obras que, pese a su impacto, est\u00e1n sometidas a la obligaci\u00f3n de obtener una licencia ambiental. As\u00ed, por ejemplo, ocurre con el \u00e1rea denominada “v\u00eda parque”, la cual, en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 329 del Decreto 2811 de 1977, es un faja de terrero con carretera para fines de educaci\u00f3n o esparcimiento. Desde esta perspectiva, la existencia de carreteras, acueductos u obras de prevenci\u00f3n que puedan causar deterioro al Sistema de Parques Nacionales Naturales y que exigen el otorgamiento de la licencia ambiental, depender\u00e1 del tipo de \u00e1rea y su zonificaci\u00f3n previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, acorde con las finalidades de perpetuaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, mantenimiento de la diversidad biol\u00f3gica y aseguramiento de la estabilidad ecol\u00f3gica, entre otras, que constituyen el soporte de estas \u00e1reas de especial protecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. De otro lado, considera la Corte que el argumento de la demandante no s\u00f3lo se aleja de la perspectiva constitucional que conceptualiza al Sistema de Parques Nacional Naturales y a la licencia ambiental, sino que de ser acogido podr\u00eda llevar a resultados opuestos a los perseguidos. En efecto, una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma que exige la licencia para proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales, podr\u00eda ocasionar precisamente una situaci\u00f3n de desprotecci\u00f3n de dichas \u00e1reas. Circunstancia \u00a0que, de presentarse, s\u00ed re\u00f1ir\u00eda con los mandatos de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y planificaci\u00f3n, reconocidos en los art\u00edculos 79 y 80 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
40. Otro argumento que permite desestimar el cargo est\u00e1 relacionado con el car\u00e1cter de la licencia ambiental como herramienta protectora de relevancia constitucional. Para la Corte, el car\u00e1cter protector de la licencia frente a las posibles intervenciones en el Sistema de Parques Nacionales Naturales se concreta de diversas maneras: \u00a0<\/p>\n
41. Una primera es la funci\u00f3n que cumple la licencia en el marco del r\u00e9gimen preventivo de las libertades en el que, en algunas ocasiones, el ejercicio de los derechos de contenido econ\u00f3mico est\u00e1 sometido a autorizaci\u00f3n previa, como expresi\u00f3n de control y supervisi\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
La licencia es protectora precisamente porque es de su esencia la posibilidad de que la autorizaci\u00f3n en que consiste sea negada por el \u00f3rgano competente. La sola posibilidad de que se otorguen licencias que afecten el Sistema de Parques Nacionales, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo ahora demandado, no significa que las mismas deben ser siempre concedidas. La autoridad ambiental del orden nacional debe negar la licencia ambiental cuando advierta que el proyecto pueda tener efectos gravosos para el ambiente y los recursos naturales, o que el mismo no se aviene con el r\u00e9gimen jur\u00eddico especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (finalidades, actividades permitidas y prohibidas, planes de manejo y zonificaci\u00f3n) en los t\u00e9rminos de la consideraci\u00f3n 26 de esta providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la licencia es protectora porque es de su esencia la posibilidad de someter la autorizaci\u00f3n del proyecto a la condici\u00f3n de que el beneficiario de la misma observe una serie de par\u00e1metros t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos de estricto cumplimiento; requisitos a los que deber\u00e1 someterse durante la construcci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y terminaci\u00f3n del proyecto, so pena de suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
42. Otra forma en que se concreta el car\u00e1cter protector de la licencia ambiental se observa en la funci\u00f3n que cumple como herramienta de gesti\u00f3n y de control de los recursos naturales. Por definici\u00f3n la licencia puede ser objeto de modificaci\u00f3n, suspensi\u00f3n e incluso cancelaci\u00f3n por parte de la autoridad ambiental competente, sin necesidad de contar con el requisito de la autorizaci\u00f3n previa, escrita y expresa del beneficiario, como se se\u00f1al\u00f3 en las consideraciones 16 y 29 de esta providencia. Esta faceta de la licencia como instrumento de gesti\u00f3n y control puede ser utilizada por la autoridad ambiental, cuando advierta que el proyecto, obra o actividad puede causar da\u00f1os no previstos inicialmente en la licencia, pero que es obligatorio evitar debido al valor excepcional de dichas \u00e1reas y a su condici\u00f3n de especial importancia ecol\u00f3gica, o cuando el beneficiario de la licencia ha incumplido con las condiciones t\u00e9cnicas y jur\u00eddicas de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte es claro que la licencia ambiental no funciona como una prerrogativa del beneficiario de la misma, como puede que operen otro tipo de actos administrativos. Por el contrario, la licencia es entendida en clave constitucional como una herramienta para el cumplimiento de los mandatos constitucionales relacionados con la protecci\u00f3n de los recursos y riquezas naturales, en concordancia con el principio de prevenci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, la licencia se encuentra vinculada a las condiciones que en ella se expresen, y a que en todo caso no se causen da\u00f1os inadmisibles a las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, como se deriva de lo previsto en el art\u00edculo 79 de Texto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. Finalmente, la Sala considera que una lectura arm\u00f3nica de las dos instituciones jur\u00eddicas, la licencia ambiental y el sistema de parques nacionales naturales, de conformidad con los mandatos constitucionales relacionados con la protecci\u00f3n del ambiente, permite superar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
Esta lectura arm\u00f3nica ser\u00eda la siguiente: el tr\u00e1mite, otorgamiento o negaci\u00f3n de cualquier licencia ambiental para proyectos, obras o actividades en las \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales debe estar sujeto a sus precisas finalidades y a los usos y actividades permitidas dentro de las \u00e1reas del Sistema, siempre que tales actividades no causen alteraciones significativas al ambiente, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones 22 a 31 de esta providencia, raz\u00f3n por la cual se declarar\u00e1 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE por los cargos formulados, el numeral 9 del art\u00edculo 52 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.” \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
1 Decreto Ley 3573 de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan otras disposiciones”. \u00a0“Art\u00edculo 1\u00ba. Creaci\u00f3n autoridad nacional de licencias ambientales-ANLA-. Cr\u00e9ase la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 67 de la Ley 489 de 1998, con autonom\u00eda administrativa y financiera, sin personer\u00eda jur\u00eddica, la cual har\u00e1 parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. \u00a0“Art\u00edculo 2\u00ba. Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o tr\u00e1mite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del Pa\u00eds. “Art\u00edculo 3\u00ba. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- cumplir\u00e1, las siguientes funciones: \/\/ 1. Otorgar o negar las licencias, permisos y tr\u00e1mites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 En este caso, la norma de la Ley 105 de 1993 demandada, dispon\u00eda que operar\u00eda el silencio administrativo positivo si despu\u00e9s de 60 d\u00edas de presentados los estudios de impacto ambiental, la administraci\u00f3n no se pronunciaba. Para la Corte, el principio de eficacia administrativa, que pretend\u00eda hacerse valer con la figura del silencio administrativo positivo, no pod\u00eda desplazar el deber especial de protecci\u00f3n del ambiente, que se concreta -precisamente- en la necesidad de la licencia ambiental, como mecanismo de control y protecci\u00f3n de los derechos individuales y colectivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 La Corte consider\u00f3 la inconstitucionalidad de la medida incluso en un contexto de emergencia social, pues supon\u00eda revelar a las autoridades de su “deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental”. \u00a0<\/p>\n
4 En esta sentencia se declar\u00f3 la constitucionalidad de algunos art\u00edculos de la Ley 1333 de 2009 que introducen medidas preventivas en materia ambiental. En concreto, el decomiso y aprehensi\u00f3n preventiva de espec\u00edmenes de fauna y flora o de recursos hidrobiol\u00f3gicos, y la suspensi\u00f3n de obras, proyectos o actividades que puedan generar o est\u00e9n generando da\u00f1os a la salud humana o al ambiente, o se adelanten sin la expedici\u00f3n previa de licencia ambiental o del permiso respectivo, o en incumplimiento de los t\u00e9rminos y condiciones que tales autorizaciones imponen. \u00a0<\/p>\n
5 Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-129 de 2011, T-693 de 2011 y T-698 de 2011. \u00a0<\/p>\n
6 La norma declarada exequible se encuentra en el art\u00edculo 13 de la Ley 2 de 1959, que prescribe lo siguiente: “Con el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, decl\u00e1rense “Parques Nacionales Naturales” aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, F\u00edsicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio de decretos, en las distintas zonas del pa\u00eds y en sus distintos pisos t\u00e9rmicos, y en las cuales quedar\u00e1 prohibida la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agr\u00edcola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservaci\u00f3n o embellecimiento de la zona.” \u00a0(se subraya el aparte declarado exequible) \u00a0<\/p>\n
7 Dispone, el art\u00edculo 328 del Decreto 2811 de 1974: “Las finalidades principales del sistema de parques nacionales son: a) Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias hist\u00f3ricas, culturales o arqueol\u00f3gicas, para darles un r\u00e9gimen especial de manejo fundado en una planeaci\u00f3n integral con principios ecol\u00f3gicos, para que permanezcan sin deterioro; b) La de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bi\u00f3ticas, regiones fisiogr\u00e1ficas, unidades biogeogr\u00e1ficas, recursos gen\u00e9ticos y especies silvestres amenazadas de extinci\u00f3n, y para: 1. Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones cient\u00edficas, estudios generales y educaci\u00f3n ambiental. 2. Mantener la diversidad biol\u00f3gica. 3. Asegurar la estabilidad ecol\u00f3gica, y c) La de proteger ejemplares de fen\u00f3menos naturales culturales, hist\u00f3ricos y otros de inter\u00e9s internacional, para contribuir a la preservaci\u00f3n del patrimonio com\u00fan de la humanidad.” \u00a0<\/p>\n
8 Disponen los art\u00edculos 331 y 332 del Decreto 2811 de 1974: “Art\u00edculo 331. Las actividades permitidas en el sistema de parques nacionales son las siguientes: a) En los parques nacionales, las de conservaci\u00f3n, de recuperaci\u00f3n y control, investigaci\u00f3n, educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n y de cultura; b) En las reservas naturales las de conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n y educaci\u00f3n; c) En las \u00e1reas naturales \u00fanicas las de conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n y educaci\u00f3n; d) En los santuarios de flora y fauna, las de conservaci\u00f3n, de recuperaci\u00f3n y control, de investigaci\u00f3n y educaci\u00f3n, y e) En las v\u00edas parques las de conservaci\u00f3n, educaci\u00f3n, cultura y recreaci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 332. Las actividades permitidas en las \u00e1reas de sistemas de parques nacionales deber\u00e1n realizarse de acuerdo con las siguientes definiciones: a) De conservaci\u00f3n: son las actividades que contribuyen al mantenimiento en su estado propio los recursos naturales renovables y al de las bellezas panor\u00e1micas y fomentan el equilibrio biol\u00f3gico de los ecosistemas; b) De investigaci\u00f3n: son las actividades que conducen al conocimiento del ecosistema y de aspectos arqueol\u00f3gicos y culturales, para aplicarlo al manejo y uso de los valores naturales e hist\u00f3ricos del pa\u00eds; c) De educaci\u00f3n: son las actividades permitidas para ense\u00f1ar lo relativo al manejo, utilizaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento de las riquezas naturales e hist\u00f3ricas del pa\u00eds y de la necesidad de conservarlas; d) De recreaci\u00f3n: son las actividades de esparcimiento permitidas a los visitantes de \u00e1reas del sistema de parques nacionales; e) De cultura: son las actividades tendientes a promover el conocimiento de valores propios de una regi\u00f3n, y f) De recuperaci\u00f3n y control: son las actividades, estudios e investigaciones, para la restauraci\u00f3n total o parcial de un ecosistema o para acumulaci\u00f3n de elementos o materia que lo condicionan.” \u00a0<\/p>\n
9 Dispone el art\u00edculo 30 del Decreto 622 de 1977 “Proh\u00edbense las siguientes conductas que pueden tener como consecuencia la alteraci\u00f3n del ambiente natural de las \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. \/\/ 1. El vertimiento, introducci\u00f3n, distribuci\u00f3n, uso o abandono de sustancias t\u00f3xicas o contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar da\u00f1os en ellos. \/\/ 2. La utilizaci\u00f3n de cualquier producto qu\u00edmico de efectos residuales o explosivos, salvo cuando los \u00faltimos deban emplearse en obra autorizada.\/\/ 3. Desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras o petroleras.\/\/ 4. Talar. socavar, entresacar o efectuar rocer\u00edas. \/\/ 5. Hacer cualquier clase de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las cuales se autoriza el uso de hornillas o de barbacoas para la preparaci\u00f3n de comidas al aire libre. \/\/ 6. Realizar excavaciones de cualquier \u00edndole, excepto cuando las autorice el INDERENA por razones de orden t\u00e9cnico o cient\u00edfico.\/\/ (…) 8. Toda actividad que el INDERENA determine que pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente o de los valores naturales de las distintas \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.\/\/ 9. Ejercer cualquier acto de caza, salvo con fines cient\u00edficos. \/\/ 10. Ejercer cualquier acto de pesca, salvo la pesca con fines cient\u00edficos debidamente autorizada por el INDERENA, la pesca deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus condiciones naturales y sociales el INDERENA permita esta clase de actividades, siempre y cuando la actividad autorizada no atente contra la estabilidad ecol\u00f3gica de los sectores en que se permita. \/\/ 11. Recolectar cualquier producto de flora, excepto cuando el INDERENA lo autorice para investigaciones y estudios especiales. \/\/ 12. Introducir transitoria o permanentemente animales, semillas, flores o prop\u00e1gulos de cualquier especie. (…)” \u00a0<\/p>\n
10 Dispone \u00a0el art\u00edculo 329 del Decreto 2811 de 1974: \u00a0“El sistema de parques nacionales tendr\u00e1 los siguientes tipos de \u00e1reas: \/\/ Parque Nacional: Area de extensi\u00f3n que permita su autorregulaci\u00f3n ecol\u00f3gica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotaci\u00f3n u ocupaci\u00f3n humana, y donde las especies vegetales de animales complejos geomorfol\u00f3gicos y manifestaciones hist\u00f3ricas o culturales tiene valor cient\u00edfico, educativo, est\u00e9tico y recreativo nacional y para su perpetuaci\u00f3n se somete a un r\u00e9gimen adecuado de manejo; \/\/ Reserva natural: Area en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y est\u00e1 destinada a la conservaci\u00f3n, investigaci\u00f3n y estudio de sus riquezas naturales; \/\/ Area natural \u00fanica: Area que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es escenario natural raro; \/\/ Santuario de flora: Area dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos gen\u00e9ticos de la flora nacional; \/\/ Santuario de fauna: Area dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para conservar recursos gen\u00e9ticos de la fauna nacional; \/\/ V\u00eda parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panor\u00e1micas singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educaci\u00f3n y esparcimiento”. \u00a0<\/p>\n
11 Dispone \u00a0el art\u00edculo 18 del Decreto 622 de 1977 “La zonificaci\u00f3n de las \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales podr\u00e1 comprender: \/\/ 1. EN LOS PARQUES NACIONALES NATURALES \/\/ a) Zona intangible \/\/ b) Zona primitiva \/\/ c) Zona de recuperaci\u00f3n natural \/\/ d) Zona hist\u00f3rico-cultural \/\/ e) Zona de recreaci\u00f3n general exterior \/\/ f ) Zona de alta densidad de uso \/\/ g) Zona amortiguadora \/\/ 2. EN LAS RESERVAS NATURALES \/\/ a) Zona intangible \/\/ b) Zona primitiva \/\/ c) Zona de recuperaci\u00f3n natural \/\/ d) Zona hist\u00f3rico-cultural \/\/ e) Zona de recreaci\u00f3n general exterior \/\/ f) Zona amortiguadora \/\/ 3. EN LAS AREAS NATURALES UNICAS \/\/a) Zona intangible \/\/ b) Zona primitiva \/\/ c) Zona de recuperaci\u00f3n natural \/\/ d) Zona hist\u00f3rico-cultural \/\/ e) Zona de recreaci\u00f3n general exterior \/\/ f) Zona de alta densidad de uso \/\/g) Zona amortiguadora \/\/ 4. EN LOS SANTUARIOS DE FAUNA Y FLORA \/\/ a) Zona intangible \/\/ b) Zona primitiva \/\/ c) Zona de recuperaci\u00f3n natural \/\/ d) Zona hist\u00f3rico-cultural \/\/ e) Zona de recreaci\u00f3n general exterior \/\/ f) Zona de alta densidad de uso \/\/ g) Zona amortiguadora \/\/ 5. EN LAS VIAS PARQUE \/\/ a) Zona intangible \/\/ b) Zona primitiva \/\/ c) Zona de recuperaci\u00f3n natural \/\/ d) Zona hist\u00f3rico-cultural \/\/ e) Zona de recreaci\u00f3n general exterior \/\/ f ) Zona de alta densidad de uso \/\/ g) Zona amortiguadora.” \u00a0<\/p>\n
12 Por ejemplo, el art\u00edculo 330 \u00a0del Decreto 2811 de 1974 dispone: “De acuerdo con las condiciones de cada \u00e1rea del sistema de parques nacionales de los ordinales a) a e) del art\u00edculo precedente, se determinar\u00e1n zonas amortiguadoras en la periferia para que aten\u00faen las perturbaciones que pueda causar la acci\u00f3n humana. \/\/ En esas zonas se podr\u00e1n imponer restricciones y limitaciones al dominio.” \u00a0<\/p>\n
————— \u00a0<\/p>\n
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40 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-746\/12 \u00a0 FACULTAD PARA QUE LA ADMINISTRACION EXPIDA LICENCIA AMBIENTAL DE PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NATURALES-No desconoce los mandatos constitucionales previstos en los art\u00edculos 8, 63, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES-Competencia para su expedici\u00f3n \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19413","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19413","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19413"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19413\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19413"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19413"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19413"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}