\u00a0 \u00a0 Sentencia C-748\/12 \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE LOS MARGENES DE COMERCIALIZACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Inhibici\u00f3n para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
OPERACION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-R\u00e9gimen de transici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias impl\u00edcitas, por analog\u00eda o por extensi\u00f3n, la jurisprudencia ha utilizado varios c\u00e1nones para definir cu\u00e1l es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio org\u00e1nico no es \u00fatil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocaci\u00f3n legislativa conforme al art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Seg\u00fan el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional est\u00e1 determinada por los fundamentos que se se\u00f1alan al momento de su expedici\u00f3n. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, seg\u00fan se refiera o no a alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 Superior. Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepci\u00f3n, pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporaci\u00f3n. Seg\u00fan el criterio material, la competencia para el examen de constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, su examen corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocaci\u00f3n legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado. Se apela a este criterio material, cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qu\u00e9 autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. As\u00ed, ha sido el contenido material de la regulaci\u00f3n la que ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional \u2013o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, y en otros eventos ese mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocaci\u00f3n legislativa sino que corresponden a actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Definici\u00f3n\/DERECHO A LAS COMPENSACIONES-Objeto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe indicarse que las regal\u00edas son comprendidas por el derecho constitucional como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que recibe el Estado, en raz\u00f3n de la extracci\u00f3n de recursos naturales no renovables existentes en el subsuelo. \u00a0Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada, este concepto refiere a la \u201ccontraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que percibe el Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado\u201d \u00a0A su vez, de acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las compensaciones, este no necesariamente deriva de la participaci\u00f3n en las regal\u00edas ni emana del car\u00e1cter de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto mar\u00edtimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a prop\u00f3sito de la exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte y transformaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Se distinguen de otros ingresos, en especial los impuestos\/IMPUESTOS Y REGALIAS-Distinci\u00f3n\/REGALIAS-Carecen de naturaleza tributaria \u00a0<\/p>\n
ESTADO-Significado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Titularidad\/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES E INGRESOS PROVENIENTES DE SU EXPLOTACION-Titularidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CONSTITUTIVOS DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-Frente a las entidades territoriales constituyen ingresos ex\u00f3genos\/ENTIDADES TERRITORIALES-No tienen un derecho de propiedad sobre las regal\u00edas sino apenas el derecho de participaci\u00f3n sobre las mismas que les atribuye la ley \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-8983 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 156 (parcial) del Decreto 4923 de 2011 \u201cpor el cual se garantiza la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Ady Wilson Rivera D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Ady Wilson Rivera D\u00edaz solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de algunas expresiones normativas contenidas en el art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011 \u201cpor el cual se garantiza la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas.\u201d Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.924 del 26 de diciembre de 2011, y se subrayan los apartes acusados \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDecreto 4923 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Diciembre 26 \u00a0<\/p>\n
por el cual se garantiza la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 156. R\u00e9gimen de transici\u00f3n para otros recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011. Los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011, correspondientes al margen de comercializaci\u00f3n incluidos en el rubro de recaudos a favor de terceros de la Agencia Nacional de Hidrocarburos se destinar\u00e1n, 50% a la Naci\u00f3n; 35% a las entidades beneficiarias de regal\u00edas directas en materia de hidrocarburos a la fecha de expedici\u00f3n de el presente decreto; 10% red vial terciaria y 5% con destino al Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas. \u00a0<\/p>\n
Los recursos que en virtud de este art\u00edculo se destinen a las entidades productoras, se asignar\u00e1n en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n del promedio total de las regal\u00edas directas giradas durante el per\u00edodo comprendido entre 2007 y 2010. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante parte de un argumento central, seg\u00fan el cual los recursos que conforman el margen de comercializaci\u00f3n al que alude la norma son de propiedad de las entidades territoriales, por lo que no pueden ser destinados a finalidades diferentes a atender las necesidades de estas, al menos a partir de las reglas contenidas originalmente en la Constituci\u00f3n y que fueron objeto de reforma por el Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0A partir de esta premisa, la demanda identifica distintas modalidades de afectaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, que se sintetizan de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
3.1. En criterio del actor, se viola la autonom\u00eda de las entidades territoriales (Art. 1\u00ba C.P.), puesto que la norma dirige recursos de regal\u00edas a entes que, como la Naci\u00f3n y programas de redes el\u00e9ctricas, no est\u00e1n jur\u00eddicamente definidos y, en consecuencia, no pueden considerarse como beneficiarios de los recursos del margen de comercializaci\u00f3n a los que alude el precepto acusado. Considera igualmente que esa distribuci\u00f3n de recursos discrimina a las entidades territoriales, puesto que les reduce el acceso a ingresos a los que tienen derecho en su totalidad, a trav\u00e9s de su direccionamiento a beneficiarios que ni est\u00e1n suficientemente definidos por el ordenamiento, ni tienen derechos de cr\u00e9dito sobre los montos de regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
3.2. Afirma el demandante que las previsiones acusadas desconocen del derecho al debido proceso, en especial el principio de legalidad y la prohibici\u00f3n de retroactividad de la ley (Art. 29 C.P.). \u00a0Esto en raz\u00f3n que el objetivo de la norma acusada es arbitrar recursos de regal\u00edas que hab\u00edan sido generados antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, mediante reglas que desarrollan esa reforma constitucional. \u00a0Expresa sobre este particular que la norma acusada \u201c\u2026 vulnera el principio de legalidad, seg\u00fan el cual los asuntos administrativos y los derechos litigiosos deben resolverse con fundamento en normas preexistentes, lo que no sucedi\u00f3 en el caso concreto, porque el precitado Decreto fue expedido bajo las facultades del par\u00e1grafo 5\u00ba transitorio del Acto Legislativo 05 de 2011, que textualmente se\u00f1ala: \u201cEl Sistema General de regal\u00edas regir\u00e1 a partir de 1\u00ba de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2\u00ba del art\u00edculo anterior, el Gobierno Nacional garantizar\u00e1 la operaci\u00f3n del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedir\u00e1 a m\u00e1s tardar el 31 de diciembre de 2011.\u201d || Sin mayor esfuerzo de la norma transcrita se deduce que cualquier decisi\u00f3n que se tome en virtud de la expedici\u00f3n de los decretos y\/o leyes que reglamentan el Acto Legislativo tendr\u00e1n efectos a futuro (a partir del 1\u00ba de enero de 2012), y lo que corresponde al margen de comercializaci\u00f3n son recursos de las vigencias 2006 a 2011.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.3. El ciudadano Rivera D\u00edaz considera que la norma acusada, en los t\u00e9rminos planteados, desconoce las distintas previsiones constitucionales que reconocen derechos y prerrogativas a las entidades territoriales, en el \u00e1mbito propio del grado de autonom\u00eda que les confiere la Carta Pol\u00edtica (Arts. 287, 294, 298 C.P.) Esto debido a que los recursos que a juicio del actor pertenecen a las entidades territoriales, espec\u00edficamente aquellas productoras de recursos no renovables generadores de regal\u00edas, que entraron a su patrimonio de acuerdo con las reglas previstas antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, no pueden ser distribuidas a otros beneficiarios sin con ello afectar el derecho de esas entidades a administrar sus ingresos de naturaleza end\u00f3gena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expone la demanda a este respecto que \u201c[r]emiti\u00e9ndose a la rese\u00f1a del margen de comercializaci\u00f3n, tenemos que antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011 y de la expedici\u00f3n del Decreto reglamentario, las entidades territoriales eran propietarias de lo que se denomina margen de comercializaci\u00f3n, sin embargo, con el art\u00edculo 156, censurado, de tajo se les arrebatan de esos recursos, convirti\u00e9ndolos en regal\u00edas, haciendo uso de manera indebida de la figura jur\u00eddica de la retroactividad, burlando el principio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u201d \u00a0Agrega que el objetivo de la norma acusada es enfrentarse a diversas actuaciones judiciales en curso, en las que distintas entidades territoriales productoras de recursos no renovables han reclamado al Estado el pago de los denominados m\u00e1rgenes de comercializaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, pone de presente que esos m\u00e1rgenes eran recursos que las entidades territoriales consideraban como propios, al punto que los integraban en sus ingresos corrientes. La norma acusada, por ende, desconoc\u00eda la propiedad y la administraci\u00f3n de esos dineros que, por mandato constitucional, corresponde a dichos entes locales. As\u00ed, \u201c\u2026 para la fecha de expedici\u00f3n del Decreto era de p\u00fablico conocimiento que las entidades territoriales ya conoc\u00edan el monto que por margen de comercializaci\u00f3n les correspond\u00eda, tan es as\u00ed que s\u00f3lo estaba pendiente su giro, es decir, que ya estaban determinados los elementos del ingreso (\u2026) pero con sorpresa el Presidente crea un tratamiento preferencial y dispone que el giro del 65%, por este concepto, se entregado a otros terceros y que el 35% que dej\u00f3 en el Decreto para su giro se tenga en cuenta un promedio durante el periodo comprendido [entre] 2007 y 2010, es decir cuando les liquidaron este margen de comercializaci\u00f3n a su favor y no tuvo en cuenta para el giro restante a aquellos entes que carecen de creaci\u00f3n legal. (\u2026) Es de resaltar que los derechos adquiridos de las regal\u00edas directas de que trata el art\u00edculo demandado corresponde por mandato constitucional (antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011) a las entidades territoriales y al Fondo Nacional de Regal\u00edas (regal\u00edas indirectas), participaci\u00f3n de la cual ya se sab\u00eda su monto y estaba identificado el tercero beneficiario, que eran los \u00fanicos que pod\u00edan incorporar en su presupuestos estos recursos, porque s\u00f3lo estaban pendientes del giro y el Decreto criticado reabri\u00f3 estos recursos y busc\u00f3 asignarlos bajo un r\u00e9gimen distinto de asignaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de regal\u00edas, perturbando abruptamente los derechos adquiridos y garantizados por este mandato constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0Para el actor, la norma acusada tambi\u00e9n desconoce las finalidades de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, puesto que desfinancia a las regiones productoras antes mencionadas y, en consecuencia, resta eficacia al mandato constitucional de promoci\u00f3n de la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (Art. 334 C.P.). \u00a0De igual modo, se afecta la calidad de vida de los habitantes de esas zonas productoras. \u00a0<\/p>\n
3.5. \u00a0Expone que la disposici\u00f3n demandada es contraria al art\u00edculo 361 C.P., seg\u00fan fue reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0Esto debido a que, luego de dicha enmienda constitucional, se identificaron expresamente cu\u00e1les son los beneficiarios de los recursos del sistema general de regal\u00edas, dentro del cuales no est\u00e1n los indicados en el precepto acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en lo que respecta a la Naci\u00f3n, resalta que de acuerdo con el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 361 C.P., \u00a0los recursos del sistema general de regal\u00edas no hacen parten del presupuesto general ni del sistema general de participaciones, por lo que no es viable dirigir los recursos del margen de comercializaci\u00f3n a ese ente. \u00a0Asunto similar concurre con la Red Vial Terciaria, la cual carece de personer\u00eda o entidad jur\u00eddica, por lo que no pod\u00eda ser destinataria de los mencionados ingresos. \u00a0Para el caso del Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas, tampoco se est\u00e1 ante un fondo u entidad con personer\u00eda a la cual se le pudieran asignar los recursos. Lo mismo sucede respecto del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas, que seg\u00fan el demandante carece de definici\u00f3n legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. \u00a0Por \u00faltimo, se\u00f1ala que la norma incurre en dos defectos formales. \u00a0El primero, relacionado a un exceso en la competencia del Ejecutivo en la adopci\u00f3n del precepto. \u00a0Para sustentar esta acusaci\u00f3n expone que el par\u00e1grafo transitorio 5\u00ba del art\u00edculo 361 C.P., incorporado por el Acto Legislativo 5 de 2011, confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente para que, en caso que el Congreso no lo hiciese en el t\u00e9rmino previsto en la enmienda constitucional, adoptara decretos con fuerza de ley para garantizar la operaci\u00f3n del sistema general de regal\u00edas. \u00a0A juicio del demandante, esa habilitaci\u00f3n no contemplaba la facultad de definir los destinatarios de los recursos de m\u00e1rgenes de comercializaci\u00f3n, por lo que se estar\u00eda ante dicho exceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, considera que la norma acusada viola el principio de unidad de materia, en tanto no existe coherencia entre la finalidad del Decreto demandado, que en los t\u00e9rminos expuestos no es otra que la garant\u00eda de operaci\u00f3n del sistema de regal\u00edas, y la distribuci\u00f3n de recursos cuya designaci\u00f3n precede al enmienda constitucional. \u00a0Con base en estas consideraciones, el ciudadano Rivera D\u00edaz solicita que se declaren inexequibles los apartes acusados, con efectos retroactivos desde la promulgaci\u00f3n del Decreto 4923 de 2011. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenciones oficiales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de escrito formulado por apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de forma subsidiaria, declare exequibles las expresiones acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. En cuanto a lo primero, indica que la demanda es inepta, en la medida que no ofrece un problema jur\u00eddico constitucional discernible, sino que es un conjunto deshilvanado de argumentos, la mayor\u00eda de ellos de conveniencia econ\u00f3mica, los cuales se muestran impertinentes para la estructuraci\u00f3n del cargo. \u00a0Agrega que el prop\u00f3sito del demandante no es ejercer el control abstracto de inconstitucionalidad, sino resolver asuntos espec\u00edficos, relativos a las diversas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que ha presentado, en su condici\u00f3n de apoderado judicial de varias entidades territoriales y sobre el t\u00f3pico particular del reconocimiento y pago del margen de comercializaci\u00f3n. \u00a0Por ende, el cargo desconocer\u00eda el requisito de pertinencia, puesto que en realidad lo que busca es resolver una problem\u00e1tica particular, actualmente debatida ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Respecto de los asuntos sustantivos, el Ministerio parte de se\u00f1alar que el margen de comercializaci\u00f3n (en adelante, MC), no hace parte de las regal\u00edas y, en cualquier caso, las entidades territoriales tienen \u00fanicamente un derecho de participaci\u00f3n frente a los mismos, en los t\u00e9rminos que prevea la ley. \u00a0Indica que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el propietario de los recursos naturales no renovables es el Estado, no las entidades territoriales, quienes apenas tienen el mencionado derecho de participaci\u00f3n sobre los productos extra\u00eddos del subsuelo en sus territorios. \u00a0En \u00faltimas, se trata de recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales, cuya transferencia debe ser regulada por la ley, de acuerdo con las actuales reglas previstas en el Acto Legislativo 5 de 2011 y en el Decreto 4923 de 2011, los cuales disponen que esos recursos integran el Sistema General de Regal\u00edas y de all\u00ed se distribuyen a los entes territoriales. En ese orden de ideas, corresponde al legislador regular dicha participaci\u00f3n, sin que de modo alguno pueda colegirse que las entidades territoriales tienen derechos de propiedad sobre los recursos o sobre las regal\u00edas que generan. \u00a0As\u00ed, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n que hace el interviniente de las sentencias de la Corte sobre la materia \u201c\u2026 las entidades territoriales en donde se exploten recursos naturales no adquieren por ese solo hecho la titularidad de las regal\u00edas, pues la Constituci\u00f3n tan solo les asigna el derecho a participar en ellas, sin perjuicio de otro derecho o compensaci\u00f3n que se pacte.\u201d \u00a0<\/p>\n
Recuerda el Ministerio que esta distribuci\u00f3n estuvo a cargo de la Ley 141\/94, la cual determin\u00f3, como mandato expreso del legislador ordinario, que (i) los departamentos y municipios participar\u00edan en las regal\u00edas y compensaciones monetarias provenientes de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables realizadas en su territorio; y (ii) para determinar la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas se har\u00e1 uso de los precios de referencia, por lo que se toma el precio promedio ponderado de realizaci\u00f3n del petr\u00f3leo en una sola canasta de crudos, deduciendo para los crudos que se refinan en el pa\u00eds los costos de transporte, trasiego, manejo y refinaci\u00f3n, y para los que se exporten los costos de transporte, trasiego y manejo para llegar al precio en boca de pozo. Asimismo, el interviniente se\u00f1ala que el Ministerio de Minas adoptaba peri\u00f3dicamente Resoluciones en las que fijaba las bases para la determinaci\u00f3n de los precios del petr\u00f3leo con el fin de liquidar las regal\u00edas, con sujeci\u00f3n al mandato legal mencionado. \u00a0Todo esto en plena compatibilidad con el art\u00edculo 360 C.P., que en su versi\u00f3n original asignaba al legislador la competencia general para regular la manera en que las entidades territoriales participar\u00edan en los recursos de regal\u00edas. Sobre este preciso particular resalta que la competencia general del legislador para disponer que el Ministerio de Minas tendr\u00eda la funci\u00f3n antes explicada, fue avalada por la Corte en la sentencia C-567\/95, la cual declar\u00f3 la exequibilidad el art\u00edculo 20 de la precitada Ley 141\/94. \u00a0<\/p>\n
4.1.3. \u00a0El Ministerio, en un apartado posterior de su intervenci\u00f3n, explica el procedimiento para la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas, comparando los tr\u00e1mites antes y despu\u00e9s de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0As\u00ed, se\u00f1ala que conforme al par\u00e1metro constitucional anterior, (i) el Ministerio de Minas y Energ\u00eda realizaba la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas de hidrocarburos, conforme a las f\u00f3rmulas fijadas en el reglamento; (ii) el recaudo de las regal\u00edas as\u00ed liquidadas correspond\u00eda a la Agencia Nacional de Hidrocarburos \u2013 ANH; y (iii) esa misma Agencia, seg\u00fan lo regulado en el Decreto Ley 1760\/03, proced\u00eda a girar los recursos a las entidades territoriales productoras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, de acuerdo con el Decreto Ley 4923\/11 objeto de demanda y que reglamenta las disposiciones del Acto Legislativo 5 de 2011, este mismo procedimiento se lleva a cabo del siguiente modo. \u00a0En primer t\u00e9rmino, el Ministerio de Minas, la ANH y la Agencia Nacional de Miner\u00eda \u2013 ANM, son las encargadas de determinar la forma de liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas \u201c\u2026 atendiendo siempre los factores atinentes a la extracci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y dem\u00e1s aspectos concernientes a la actividad petrolera o minera.\u201d \u00a0En segundo lugar, el recaudo se puede realizar en dinero o en especie por parte de la ANH y la ANM.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En un tercer momento se lleva a cabo la transferencia de las regal\u00edas, etapa en la cual, conforme lo estipula el art\u00edculo 17 del Decreto Ley 4923\/11 \u201c\u2026 las entidades encargas de recaudar las regal\u00edas y compensaciones, giran a una cuenta especial se\u00f1alada por la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien posteriormente girar\u00e1 a las entidades beneficiarias se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y la ley, seg\u00fan los porcentajes que determinen, expresando que al momento de ser transferidos estos recursos a la cuenta, no generar\u00e1n rendimiento alguno, as\u00ed como obligaci\u00f3n de transferirlos por parte de esta \u00faltima entidad quien los administra, m\u00e1s no se apropia de ellos o los invierte ya que no ha acabado el tr\u00e1mite hasta su recepci\u00f3n final, siendo mera obligaci\u00f3n de medio y no de resultado.\u201d\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las principales modificaciones operan, a juicio del interviniente, en la etapa de giro de las regal\u00edas, la cual corresponde al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien adelanta ese proceso de acuerdo con la Ley. \u00a0Resalta el Ministerio que de esta etapa, que comprende el t\u00e9rmino entre el recaudo y el giro, se generan unos excedentes, los cuales pueden ser invertidos en t\u00edtulos de deuda p\u00fablica, pagar\u00e9s o dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0No sucede lo mismo con los rendimientos financieros, los cuales son transferidos al Sistema General de Regal\u00edas, distribuy\u00e9ndose a su vez del modo previsto en la Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.4. \u00a0El interviniente plantea, conforme los anteriores elementos de juicio, que el MC no hace parte del concepto de regal\u00edas, lo que lleva irremediablemente a la falta de sustento jur\u00eddico de la demanda de la referencia. \u00a0Para sustentar esta conclusi\u00f3n, el Ministerio se\u00f1ala c\u00f3mo deben distinguirse dos fen\u00f3menos sobre el t\u00f3pico. \u00a0En primer t\u00e9rmino, est\u00e1 la obligaci\u00f3n legal de cuantificar y distribuir las regal\u00edas, que en el r\u00e9gimen anterior correspond\u00eda al Ministerio de Minas y Energ\u00eda y ahora a esa cartera junto con la ANH y la ANM. \u00a0En esta etapa se usan precios de referencia que posibilitan realizar los c\u00e1lculos respectivos, sin que la distinta procedencia de los crudos o la mezcla entre crudos de diferente origen distorsionen la liquidaci\u00f3n. \u00a0En segundo lugar, est\u00e1 la necesidad de comercializar los hidrocarburos por parte de la ANH, con el fin de poder transferir los recursos correspondientes al Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0Aqu\u00ed, como lo explica el interviniente \u201ca efecto de garantizar los t\u00e9rminos establecidos en la normatividad vigente referencia a la transferencia de los recursos al Sistema General de Regal\u00edas, la ANH debe recurrir a la venta de los hidrocarburos antes anotados, en los mejores t\u00e9rminos tanto econ\u00f3micos como operativos, de forma tal que en ning\u00fan momento las fluctuaciones del mercado u otros factores, incidan en la disposici\u00f3n final de recursos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por ende, el MC es la diferencia entre el precio de referencia, cuya \u00fanica finalidad es servir de base para la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas, y el precio de comercializaci\u00f3n, el cual es el valor al que son vendidos los hidrocarburos por parte de la ANH. \u00a0As\u00ed, el Ministerio resalta que en modo alguno puede concluirse que el MC haga parte de las regal\u00edas, ni menos que las entidades territoriales tengan alg\u00fan derecho de propiedad sobre ese margen. \u00a0Esto debido a que es la Constituci\u00f3n la que determina que hace parte del margen de configuraci\u00f3n legislativa la definici\u00f3n sobre la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas y el modo de participaci\u00f3n de los entes territoriales en ellas y, como se ha explicado, por mandato del legislador estas regal\u00edas son calculados con base en precios de referencia. \u00a0<\/p>\n
4.1.5. \u00a0Finalmente, el Ministerio trae a colaci\u00f3n algunas decisiones de la Corte que han concluido la existencia de un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de regal\u00edas, en especial lo referente a su liquidaci\u00f3n y a la determinaci\u00f3n del porcentaje de participaci\u00f3n en ellas por parte de las entidades territoriales. \u00a0Sobre el particular, resalta varios apartes de la sentencia C-240\/11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Transporte, mediante intervenci\u00f3n suscrita por apoderado especial, presenta id\u00e9ntica intervenci\u00f3n a la formulada por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, raz\u00f3n por la cual la Corte omitir\u00e1 sintetizarla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Mediante apoderado especial, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n solicita a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su lugar, decida la constitucionalidad de los apartes normativos acusados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. El DNP parte de se\u00f1alar, de manera an\u00e1loga a los dem\u00e1s intervinientes, que de acuerdo a lo expresado por la Corte en diversos pronunciamientos,1 las regal\u00edas son recursos de propiedad del Estado, en tanto titular de los recursos del subsuelo, y por ende no est\u00e1n adscritas a las entidades territoriales, ni menos pueden considerarse ingresos end\u00f3genos de las mismas, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 362 C.P. \u00a0Agrega sobre el particular que tanto en texto original del art\u00edculo 360 C.P. como en el precepto reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011, el legislador tiene la competencia para definir el modo de participaci\u00f3n de las entidades territoriales respecto de los recursos de regal\u00edas, participaci\u00f3n que no puede confundirse con la propiedad de esos ingresos por parte de dichos entes locales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. Luego de hacer algunas consideraciones sobre la funci\u00f3n del DNP en materia de control y vigilancia sobre la ejecuci\u00f3n de las regal\u00edas, la intervenci\u00f3n asume el asunto particular de la naturaleza jur\u00eddica del margen de comercializaci\u00f3n. \u00a0Para ello, reasume la divisi\u00f3n de tareas sobre el recaudo y giro de regal\u00edas explicada por la intervenci\u00f3n del Ministerio de Minas, para concluir que en ese proceso deb\u00eda distinguirse entre el c\u00e1lculo de las regal\u00edas y la comercializaci\u00f3n de los hidrocarburos, tarea esta a cargo de la ANH. \u00a0En t\u00e9rminos del interviniente, \u201c[u]na vez el productor entrega en especie el recurso natural no renovable y para proceder y para proceder al giro de participaci\u00f3n de estas a las entidades territoriales, la Agencia Nacional de Hidrocarburos en ejercicio de sus funciones comercializa el producto, de modo que transforma el crudo en dinero, blindando a la entidad territorial beneficiaria de la participaci\u00f3n del riesgo de la comercializaci\u00f3n y libr\u00e1ndola de un ejercicio t\u00e9cnico comercial complejo. || Lo anterior significa que en la liquidaci\u00f3n, recaudo y giro de regal\u00edas se da en un proceso comercial complejo integrado por varias etapas previas, concomitantes y posteriores, todas ellas conexas, una de las cuales, pero no la \u00fanica, es la relacionada con el margen de comercializaci\u00f3n como se ver\u00e1 enseguida, sin que ello signifique que por este solo hecho, ese margen per se sea o constituya regal\u00edas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente insiste en que el margen de comercializaci\u00f3n, entendido como la diferencia entre el valor de c\u00e1lculo de la regal\u00eda, previo a la venta, y el valor efectivo del hidrocarburo vendido por la ANH, entre otras finalidades para contar con los recursos que se giran a favor de la entidades territoriales, no puede considerarse como integrante del concepto de regal\u00edas. \u00a0Esto en raz\u00f3n a que el MC (i) es posterior al c\u00e1lculo de las regal\u00edas de las entidades territoriales; y (ii) en cualquier caso es el legislador, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, quien tiene una facultad amplia para definir el modo de distribuci\u00f3n de esos recursos, lo que incluye la definici\u00f3n sobre la forma y la entidad encargada de su c\u00e1lculo. \u00a0Por ende, en criterio del DNP, la demanda incumplir\u00eda el requisito de certeza, pues no existe argumento que permita concluir que los recursos derivados del MC sean constitutivos de regal\u00edas, ni menos recursos de propiedad de las entidades territoriales. \u00a0Por lo tanto, las dem\u00e1s consecuencias jur\u00eddicas que el demandante deriva de ese err\u00f3neo supuesto de hecho, carecen de sustento. \u00a0En consecuencia, el cargo es inepto y, en todo caso, la norma acusada no se opone a la Constituci\u00f3n, seg\u00fan las razones planteadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida por carecer de competencia para pronunciarse sobre la norma acusada. \u00a0De forma subsidiaria, defiende la exequibilidad de los enunciados normativos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.1. En primer lugar, el Ministerio explica que el origen del Decreto Extraordinario 4923\/11 radica en la autorizaci\u00f3n dada en el par\u00e1grafo 5\u00b0 del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo 5 de 2011 para que el Ejecutivo, como legislador extraordinario, garantizara la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas en caso que a su entrada en vigencia, el 1\u00b0 de enero de 2012, el Congreso no hubiese expedido la legislaci\u00f3n pertinente. Por ende, la norma acusada pertenece a ese r\u00e9gimen particular exceptivo y transitorio. \u00a0<\/p>\n
Con base en ese car\u00e1cter y a partir de la cita de una sentencia de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado,2 el interviniente se\u00f1ala que la exequibilidad del mencionado Decreto debe estudiarse en el marco de la acci\u00f3n de nulidad por inconstitucionalidad, m\u00e1s a\u00fan cuando esa clase de normas jur\u00eddicas no hace parte del listado taxativo de competencias previsto en el art\u00edculo 241 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.2. En segundo t\u00e9rmino, el Ministerio inicia con una exposici\u00f3n sobre la naturaleza jur\u00eddica del MC, en t\u00e9rminos an\u00e1logos a los dem\u00e1s intervinientes. \u00a0Seguidamente, insiste en que el demandante funda su acusaci\u00f3n en una regla de derecho inexistente, seg\u00fan la cual las entidades territoriales son propietarias de las regal\u00edas, concepto que incluye al MC. \u00a0En cambio, se\u00f1ala el interviniente que desde la versi\u00f3n original del art\u00edculo 360 C.P. est\u00e1 suficientemente definido que dichas entidades tienen un derecho de participaci\u00f3n sobre dichos recursos, cuya definici\u00f3n concreta corresponde al legislador. \u00a0La competencia del Congreso, as\u00ed entendida \u201c\u2026 incluye tambi\u00e9n los aspectos relacionados con la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas, elemento de fundamental importancia en lo que refiere al margen de comercializaci\u00f3n, pues se trata de un elemento que incide directamente en los porcentajes de distribuci\u00f3n que, como se dijo, pertenecen al \u00e1mbito de configuraci\u00f3n del Legislador.\u201d \u00a0As\u00ed, el interviniente concluye que el cargo no cumple con el requisito de suficiencia, lo que obligar\u00eda a la Corte a adoptar un fallo inhibitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio defiende la misma posici\u00f3n que otros intervinientes, en el sentido que el MC no es regal\u00eda, bien sea que se tenga en cuenta la legislaci\u00f3n previa a la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 5 de 2011, como con base en la actual regulaci\u00f3n. \u00a0Afirma sobre el particular, que \u201c\u2026 de conformidad con el r\u00e9gimen anterior, las regal\u00edas no se liquidaban teniendo en cuenta el precio de venta, sino \u201cel precio promedio de la realizaci\u00f3n del petr\u00f3leo en una sola canasta de crudos\u201d. \u00a0Hacer lo contrario implicar\u00eda desconocer lo establecido al respecto en el art\u00edculo 20 de la Ley 141 de 1994 y el contenido de la sentencia C-567 de 1995, que declar\u00f3 su constitucionalidad. \u00a0As\u00ed, las regal\u00edas son lo que el Ministerio de Minas y Energ\u00eda determine en los actos administrativos de liquidaci\u00f3n correspondientes de conformidad con lo establecido en la Constituci\u00f3n y en la ley. \u00a0Por lo mismo, todo aquello que est\u00e9 por fuera de dicha liquidaci\u00f3n no podr\u00e1 ser considerado regal\u00eda, lo que hace que el margen de comercializaci\u00f3n no pueda ser considerado como regal\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a la normatividad prevista en el Decreto acusado, tambi\u00e9n existe similar divisi\u00f3n en las funciones. \u00a0En un primer momento, el Ministerio de Minas debe calcular \u201c\u2026 un precio relacionado con los ingresos que los operadores obtienen, por la venta de los hidrocarburos, en ejecuci\u00f3n de los contratos explotaci\u00f3n (sic). En ese orden, el precio base de liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas es un promedio ponderado de los precios de venta en los mercados de exportaci\u00f3n y del valor neto de realizaci\u00f3n de los crudos que se destinan a refinaci\u00f3n interna. || Por otra parte, para cumplir con lo segundo y a efecto de garantizar los t\u00e9rminos establecidos en la normativa vigente referentes a la transferencia de recursos al SGR,3 la ANH debe recurrir a la venta de los hidrocarburos antes anotados, en los mejores t\u00e9rminos tanto econ\u00f3micos como operativos, de forma tal que en ning\u00fan momento las fluctuaciones del mercado u otros factores, incidan en la disposici\u00f3n final de los recursos. || El resultado, trat\u00e1ndose de operaciones se llevan a cabo en distintas condiciones como ya se ha anotado, representa una diferencia reconocida como \u201cmargen de comercializaci\u00f3n\u201d. \u00a0El margen de comercializaci\u00f3n constituye un riesgo que se traduce en una obligaci\u00f3n adicional para el recaudador, pues el precio de comercializaci\u00f3n puede resultar inferior al precio de referencia calculado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. || As\u00ed, dado que el Art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que las regal\u00edas son una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, el cumplimiento del mandato constitucional requiere de la separaci\u00f3n entre la cuantificaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de las regal\u00edas, y la comercializaci\u00f3n de los hidrocarburos recaudados en especie. \u00a0El r\u00e9gimen normativo vigente mantiene esa diferenciaci\u00f3n y asegura que los recursos derivados de la comercializaci\u00f3n no constituyan una regal\u00eda, para no trasladar ese riesgo a los beneficiarios de esos recursos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4.3. Finaliza el Ministerio se\u00f1alando que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acci\u00f3n p\u00fablica no est\u00e1 dirigida a resolver litigios particulares, que es el prop\u00f3sito particular y concreto del actor, expresado en su demanda. Adem\u00e1s, determina puntualmente que respecto a la acusaci\u00f3n basada en la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia (i) no se trata de un mandato constitucional predicable de los decretos extraordinarios, sino solo de las leyes; y (ii) es evidente que la materia analizada guarda v\u00ednculo tem\u00e1tico con los diferentes t\u00f3picos que trata el Decreto acusado, todos ellos relacionados con la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones institucionales \u00a0<\/p>\n
4.5. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios present\u00f3 ante la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad de los preceptos demandados. \u00a0<\/p>\n
Frente a la asignaci\u00f3n de recursos del MC a la red vial terciaria, afirma que la norma solo ser\u00eda exequible si se entiende que la asignaci\u00f3n refiere a la red vial a cargo de las entidades territoriales, por lo que solicita que el precepto se condicione en ese sentido. \u00a0Finalmente, comparte la apreciaci\u00f3n del demandante, referida a que la norma viola el principio de legalidad puesto que arbitra, con base en las reglas del Acto Legislativo 5 de 2011, las regal\u00edas causadas con anterioridad a su entrada en vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Intervenci\u00f3n de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos \u2013 Ecopetrol S.A. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito suscrito por apoderado especial, Ecopetrol presenta intervenci\u00f3n en el presente proceso, en la que solicita que la Corte se declare inhibida ante la falta de competencia para pronunciarse sobre la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello, expone similar argumento al planteado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el sentido que los decretos extraordinarios, dictados de acuerdo con normas transitorias contenidas en actos legislativos, no hacen parte del listado taxativo previsto en el art\u00edculo 241 C.P., que delimita la competencia de esta Corte. \u00a0Afirma que este caso es an\u00e1logo al estudiado por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-1126\/08, en que se declar\u00f3 inhibida para pronunciarse respecto de un decreto expedido al amparo del art\u00edculo 20 Transitorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0As\u00ed, sostiene que la competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 4923 de 2011 corresponde al Consejo de Estado, de acuerdo con la atribuci\u00f3n residual prevista en el art\u00edculo 237 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
4.7. Intervenci\u00f3n de la ciudadana Jahnnie Luz Daniel Mora \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Jahnnie Luz Daniel Mora presenta escrito contentivo de distintos argumentos dirigidos a justificar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados. \u00a0Para sustentar esta conclusi\u00f3n, plantea argumentos an\u00e1logos a los expuestos por el actor. \u00a0Agrega, a partir del an\u00e1lisis de las normas legales pertinentes, que no existe sustento jur\u00eddico para que la ANH se \u201capropie\u201d de los recursos del MC, lo que implica que estos ingresos, en tanto regal\u00edas, deban distribuirse directamente a las entidades territoriales productoras. \u00a0Sobre el particular insiste en que la asignaci\u00f3n del MC a favor de la mencionada Agencia no ha hecho nada distinto que aumentar su patrimonio, en detrimento de los derechos de las entidades territoriales. \u00a0Por ende, el Gobierno incurri\u00f3 en un exceso de sus facultades extraordinarias, en tanto centraliz\u00f3 en la ANH recursos de regal\u00edas de propiedad de los mencionados entes. \u00a0Insiste en que la distribuci\u00f3n de los recursos del MC no hace parte de ninguna de las disposiciones del Acto Legislativo 5 de 2011, por lo que mal podr\u00eda el Ejecutivo regular esa particular materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente, se est\u00e1 ante una evidente afectaci\u00f3n del principio de descentralizaci\u00f3n administrativa, pues son asignados al nivel central recursos, que en su concepto son de propiedad de las entidades territoriales, en raz\u00f3n que el derecho de participaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 360 C.P., obliga a que sean esas entidades las beneficiarias exclusivas de las regal\u00edas. \u00a0 Por \u00faltimo reitera, en id\u00e9nticos t\u00e9rminos a los expuestos en la demanda, la afectaci\u00f3n del principio de legalidad, fundada en la aplicaci\u00f3n retroactiva del precepto acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, en el que solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones \u201c10% red vial terciaria y 5% con destino al Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas\u201d y \u201c50% a la Naci\u00f3n\u201d contenidas en el art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011, la \u00faltima desde la fecha de promulgaci\u00f3n del Decreto 4923 de 2011 y bajo el entendido que la destinaci\u00f3n a la Naci\u00f3n del 50% de los recursos correspondientes al margen de comercializaci\u00f3n de regal\u00edas hidrocarbur\u00edferas existentes a 31 de diciembre de 2011 en la Agencia Nacional de Hidrocarburos se destinar\u00e1n prioritariamente a la reconstrucci\u00f3n de la infraestructura vial del pa\u00eds y a la recuperaci\u00f3n ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. \u00a0<\/p>\n
5.1. En primer t\u00e9rmino, el Ministerio P\u00fablico considera que debe establecerse la naturaleza jur\u00eddica del MC, para as\u00ed definir si hacen parte del r\u00e9gimen propio de las regal\u00edas y, por ende, si se afect\u00f3 el principio de legalidad y los derechos adquiridos que pudieran llegar a tener las entidades territoriales sobre los mismos, partiendo de la base de ser recursos causados en vigencias anteriores a la expedici\u00f3n del Decreto 4923 de 2011 que as\u00ed los distribuy\u00f3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, el MC en relaci\u00f3n con el rubro de recaudos a favor de terceros que reposa en la ANH, refiere a la diferencia que resultaba del giro de regal\u00edas procedente de hidrocarburos a los entes territoriales y al Fondo Nacional de Regal\u00edas de acuerdo con el precio inicial o de causaci\u00f3n a que las liquidaba el Ministerio de Minas, frente al precio final que se obten\u00eda por la comercializaci\u00f3n que de las mismas hac\u00eda la Agencia Nacional de Hidrocarburos a partir de su recaudo en especie, seg\u00fan lo que al respecto regulaba el numeral 24 del art\u00edculo 12 del Decreto 70 de 2001 y el numeral 10 del Decreto 1760 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se tiene en cuenta que dicho margen comercializaci\u00f3n proced\u00eda directamente de las regal\u00edas y estas ten\u00edan una destinaci\u00f3n espec\u00edfica constitucional a favor de los entes territoriales, se concluye que los dineros procedentes de ese margen de comercializaci\u00f3n son recursos que forman parte de dichas regal\u00edas, como en su momento la misma \u00a0Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de la Procuradur\u00eda Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Funci\u00f3n P\u00fablica, se lo inform\u00f3 hizo saber al Gobierno Nacional mediante oficio radicado el 3 de diciembre de 2010 en la ANH, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, y en cumplimiento de las funciones constitucionales y legales dadas a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, se recomienda a esa agencia: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. No apropiar como suyos los recursos generados como margen de comercializaci\u00f3n, pues los mismos no han sido ni son de su propiedad pues sus funciones se limitan al recudo y giro de regal\u00edas, en manera alguna a la realizaci\u00f3n de operaciones comerciales que generen lucro en contradicci\u00f3n de los motivos que dieron origen a la agencia, por no estar contemplado dentro de sus actividades ni en la norma que regula su patrimonio y recursos; y finalmente, porque su raz\u00f3n de existencia est\u00e1 dada en la necesidad de contar con una oficina dependiente del Gobierno Nacional que administre las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Naci\u00f3n y no tome posici\u00f3n propia, evitando que se pueda generar conflicto entre sus intereses y los de aquellos entes beneficiarios de las regal\u00edas, situaci\u00f3n que se agrava si tomamos en cuenta que a otra entidad del Gobierno Nacional, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda que es adem\u00e1s la entidad a la cual se adscribe la ANH, le corresponde determinar el valor de las regal\u00edas a girar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Procurador General considera necesario, adem\u00e1s, tener en cuenta que los recursos existentes a 31 de diciembre de 2011 por concepto de margen de comercializaci\u00f3n de regal\u00edas hidrocarbur\u00edferas, tienen el car\u00e1cter de no comprometidos para efectos de su distribuci\u00f3n a los entes regionales por provenir de riesgos cambiarios y del mercado internacional de los precios de los hidrocarburos. \u00a0As\u00ed, la raz\u00f3n por la cual se prev\u00e9 el modo de distribuci\u00f3n del MC previsto en el precepto acusado, fue la necesidad de ajustar dichos recursos a la nueva normatividad constitucional sobre regal\u00edas, especialmente al tenor de lo contemplado en el par\u00e1grafo 1\u00ba transitorio del Acto Legislativo 5 de 2011, por lo que no resulta comprometido el principio de legalidad ni los derechos adquiridos de las entidades territoriales, as\u00ed se tratara de recursos generados en vigencias anteriores a la expedici\u00f3n de la norma cuestionada. \u00a0<\/p>\n
5.2. En lo que respecta a la constitucionalidad de esa distribuci\u00f3n de los recursos del MC, el Ministerio P\u00fablico parte de se\u00f1alar que el art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo 5 de 2011, al modificar el art\u00edculo 361 C.P., asigna el 10% de los ingresos de las regal\u00edas directamente a los entes territoriales donde se realicen explotaciones de recursos naturales no renovables y a los puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten los mismos; otro 10% de dichos ingresos para financiar pasivo pensional territorial; un 2% de esos ingresos para fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de yacimientos y para conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo; un porcentaje para el funcionamiento del Sistema General de Regal\u00edas y del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluaci\u00f3n de las Regal\u00edas; crea los Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n y de Desarrollo Regional, los cuales tienen como finalidad la financiaci\u00f3n de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional; el Fondo de Compensaci\u00f3n Regional, cuyos recursos se destinan a financiar proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales con menos recursos; y el Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n, con la finalidad de financiar los dem\u00e1s componentes del Sistema General de Regal\u00edas en tiempos de desahorro. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de la anterior distribuci\u00f3n permanente de los recursos provenientes de las regal\u00edas, el Procurador General resalta que la enmienda constitucional en comento fija una distribuci\u00f3n transitoria de los recursos no comprometidos que poseyera el Fondo Nacional de Regal\u00edas al momento de la entrada el vigencia del Acto Legislativo, destinados prioritariamente a la reconstrucci\u00f3n de la infraestructura vial del pa\u00eds y a la recuperaci\u00f3n ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal 2010-2011. Ello permite determinar, a juicio de la Vista Fiscal, que la destinaci\u00f3n de los recursos del Sistema General de Regal\u00edas regulada por el Acto Legislativo mencionado es de car\u00e1cter espec\u00edfico y en su inmensa mayor\u00eda para los entes territoriales, lo cual ser\u00e1 el par\u00e1metro a trav\u00e9s del que se analizar\u00e1 la destinaci\u00f3n que se le dio a los recursos del MC disponibles a 31 de diciembre de 2011, mediante el art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011, por haber sido expedido este decreto con base en las facultades extraordinarias que concediera al Gobierno Nacional el par\u00e1grafo transitorio 5\u00ba del Acto Legislativo 05 de 2011. \u00a0<\/p>\n
5.3. Agrega que junto con el 35% de los recursos del MC destinados a las entidades territoriales beneficiarias de regal\u00edas directas en materia de hidrocarburos a la entrada en vigencia de dicho decreto, lo cual no es objeto de cuestionamiento en la presente demanda, la norma destina 10% para red vial terciaria, 5% para el Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas, y el 50% restante para la Naci\u00f3n, distribuci\u00f3n que en concreto debe revisarse a la luz de lo establecido en el Acto Legislativo 05 de 2011 en materia de destinaci\u00f3n de regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la destinaci\u00f3n del 10% de los recursos aludidos a la red vial terciaria, el Procurador General considera que esa distribuci\u00f3n se ajusta al orden constitucional de distribuci\u00f3n de regal\u00edas porque dicha red, en lo referente a construcci\u00f3n y mantenimiento, es de competencia de los entes territoriales. Lo mismo sucede en relaci\u00f3n con la destinaci\u00f3n del 5% para los asuntos de cobertura el\u00e9ctrica de la referencia, porque el Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas creado por el art\u00edculo 105 de la Ley 788 de 2002 y regulado por el Decreto 1122 de 2008, tiene por misi\u00f3n la cobertura de las zonas rurales con infraestructura el\u00e9ctrica conectada al Sistema Interconectado Nacional a partir de las 0certificaciones que al respecto emitan y los requerimientos de cobertura de electricidad que presenten los representantes legales de los entes territoriales; lo que igual acontece con el Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas creado por la Ley 1117 de 2006 y regulado por el Decreto 1123 de 2008, por estar encaminado a la legalizaci\u00f3n de usuarios y la adecuaci\u00f3n de las redes el\u00e9ctricas a los reglamentos vigentes, en barrios subnormales situados en los municipios del Sistema Interconectado Nacional, de acuerdo con la certificaci\u00f3n que al respecto expidan los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. \u00a0Para el concepto del Procurador General, esa exequibilidad no puede predicarse respecto de la destinaci\u00f3n a la Naci\u00f3n del 50% de los recursos disponibles a 31 de diciembre de 2011 correspondientes al MC, porque esto resulta contrario al par\u00e1metro de destinaci\u00f3n de regal\u00edas establecido en el Acto Legislativo 05 de 2011, entendido como de naturaleza territorial y espec\u00edfica, ya que el concepto \u201cNaci\u00f3n\u201d, en el contexto constitucional colombiano aplicado a la organizaci\u00f3n del Poder P\u00fablico, hace alusi\u00f3n a los entes y autoridades del nivel central nacional, con su propio sistema de propiedad y de aforo de recursos, lo que resulta muy diferente al concepto de ente territorial, el cual se gu\u00eda por la autonom\u00eda administrativa para la gesti\u00f3n de sus intereses a partir, en el presente caso, de los recursos que constitucionalmente le son asignados, sin que esto admita desviaci\u00f3n de los mismos al presupuesto nacional, tal como expresamente lo establecen los art\u00edculos 1\u00b0, 288 y 356 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo expuesto, el Ministerio P\u00fablico sostiene que a fin de conservar el derecho a la luz de los mandatos superiores, teniendo en cuenta que los recursos que le fueron asignados a la Naci\u00f3n mediante el art\u00edculo 156 del Decreto 4923\/11 tienen el car\u00e1cter de regal\u00edas no comprometidas y que el Sistema General de Regal\u00edas establecido en el Acto Legislativo 5 de 2011 empez\u00f3 a regir el 1\u00b0 de enero de 2012, entonces a los mismos se les debe aplicar el criterio de distribuci\u00f3n se\u00f1alado en el par\u00e1grafo 1\u00ba transitorio del mismo Acto Legislativo 5 de 2011 que dio origen a la expedici\u00f3n del Decreto 4923 de 2011, por lo que solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del precepto acusado, en el entendido que la destinaci\u00f3n a la Naci\u00f3n del 50% de los recursos correspondientes al margen de comercializaci\u00f3n de regal\u00edas hidrocarbur\u00edferas que se destinar\u00e1n prioritariamente a la reconstrucci\u00f3n de la infraestructura vial del pa\u00eds y a la recuperaci\u00f3n ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. \u00a0<\/p>\n
A su vez, solicita que conforme el principio de la \u201cperpetuatio jurisdictionis\u201d, aplicable al presente caso con el fin de evitar pronunciamientos judiciales constitucionales inhibitorios, se declare la mencionada exequibilidad condicionada con efectos retroactivos al momento de expedici\u00f3n del Decreto 4923 de 2011, por tratarse de una norma de vigencia transitoria y ejecuci\u00f3n instant\u00e1nea, y porque los recursos referidos deben estar disponibles en la actualidad, debido a que solo se pueden incorporar y ejecutar en \u00a0el presupuesto general de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal 2013 o siguientes. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. El Decreto 4923 de 2011 fue expedido por el Gobierno Nacional con base en lo contemplado en el par\u00e1grafo 4\u00b0 transitorio del art\u00edculo 2\u00b0 del Acto Legislativo 5 de 2011. De acuerdo con esta disposici\u00f3n constitucional (i) el Gobierno Nacional contar\u00eda con un t\u00e9rmino de tres meses contados a partir de la fecha de promulgaci\u00f3n del acto legislativo mencionado, para radicar ante el Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto de ley destinado a la regulaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas, comprendido por el art\u00edculo 1\u00b0 de esa enmienda constitucional como el conjunto de ingresos, asignaciones, \u00f3rganos, procedimientos y regulaciones, dirigidos a la distribuci\u00f3n, objetivos, fines, administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, control, el uso eficiente y la destinaci\u00f3n de los ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participaci\u00f3n de sus beneficiarios; y (ii) una vez radicado dicho proyecto de ley, el Congreso de la Rep\u00fablica contar\u00e1 con un t\u00e9rmino que no deb\u00eda exceder de nueve meses para su aprobaci\u00f3n. Si vencido este t\u00e9rmino no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se facult\u00f3 por un mes al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta regulaci\u00f3n, se tiene que el Decreto acusado es una norma con fuerza de ley, dirigida a regular transitoriamente el Sistema General de Regal\u00edas (en adelante SGR), hasta que el Congreso as\u00ed lo hiciera, si esto no tuviese lugar en el plazo se\u00f1alado. \u00a0As\u00ed, efectivamente el Congreso expidi\u00f3 la Ley 1530 de 2012 \u201cpor la cual se regula la organizaci\u00f3n y el funcionamiento del Sistema General de Regal\u00edas\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Tres de los intervinientes sostienen que la Corte es incompetente para pronunciarse sobre la norma acusada, en raz\u00f3n que no encuadra en ninguno de los contenidos previstos en el art\u00edculo 241 C.P. \u00a0En ese sentido, consideran que el estudio de constitucionalidad de dichos preceptos corresponde al Consejo de Estado, seg\u00fan la competencia residual prevista en el art\u00edculo 237-2 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte la Corte que existe un precedente consolidado acerca de la competencia de esta Corporaci\u00f3n para conocer con decretos con fuerza de ley, que desarrollan actos reformatorios de la Constituci\u00f3n, en virtud de las facultades excepcionales conferidas por la respectiva enmienda constitucional.4 La regla general de sustenta esa conclusi\u00f3n consiste en que la interpretaci\u00f3n integral de la Carta Pol\u00edtica lleva a inferir que la Corte tiene competencia para pronunciarse no solo respecto de los decretos con fuerza de ley de que trata el art\u00edculo 241-5 C.P., sino tambi\u00e9n de todos aquellos que tengan ese car\u00e1cter, pues lo mismos son proferidos por el Presidente en ejercicio de la funci\u00f3n legislativa delegada y no como autoridad administrativa. \u00a0Esto en el entendido que la competencia residual del Consejo de Estado versa sobre aquellos actos expedidos por el Gobierno en ese \u00faltimo car\u00e1cter. \u00a0 As\u00ed lo expres\u00f3 la Corte al se\u00f1alar que \u201c[l]os decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuesti\u00f3n, est\u00e1n sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitaci\u00f3n por parte del Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir que, no obstante que se est\u00e1 ante una especial habilitaci\u00f3n para que el Presidente de la Rep\u00fablica expida normas con fuerza de ley, que no est\u00e1 enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prev\u00e9 el art\u00edculo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expres\u00f3 por esta corporaci\u00f3n en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constituci\u00f3n y ser\u00eda inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constituci\u00f3n y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, est\u00e1n sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque as\u00ed lo establece la norma habilitante, sino porque ellas est\u00e1n orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de car\u00e1cter legal, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporaci\u00f3n\u201d5 \u00a0<\/p>\n
3. La jurisprudencia constitucional, en ese orden de ideas, ha privilegiado un criterio de \u00edndole material para determinar su competencia respecto de los decretos adoptados por el Ejecutivo. \u00a0De acuerdo con ese criterio, en todos aquellos casos en que, luego del an\u00e1lisis de las normas habilitantes y de la naturaleza de los asuntos objeto de regulaci\u00f3n, se llegue a la conclusi\u00f3n que la labor del Gobierno Nacional versa sobre t\u00f3picos objeto de reserva formal de ley, entonces la competencia para el an\u00e1lisis de constitucionalidad corresponde a esta Corte. \u00a0Sobre el particular, ese precedente ha se\u00f1alado que \u201c[t]eniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias impl\u00edcitas, por analog\u00eda o por extensi\u00f3n, la jurisprudencia ha utilizado varios c\u00e1nones para definir cu\u00e1l es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio org\u00e1nico no es \u00fatil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocaci\u00f3n legislativa conforme al art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Seg\u00fan el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional est\u00e1 determinada por los fundamentos que se se\u00f1alan al momento de su expedici\u00f3n. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, seg\u00fan se refiera o no a alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 Superior. Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepci\u00f3n, pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporaci\u00f3n. Seg\u00fan el criterio material, la competencia para el examen de constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hip\u00f3tesis previstas en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, su examen corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocaci\u00f3n legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado. Se apela a este criterio material, cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qu\u00e9 autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. As\u00ed, ha sido el contenido material de la regulaci\u00f3n la que ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional \u2013o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, y en otros eventos ese mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocaci\u00f3n legislativa sino que corresponden a actos administrativos.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
En el caso analizado se tiene que el par\u00e1grafo trascrito en el fundamento jur\u00eddico anterior confiri\u00f3 una habilitaci\u00f3n al Gobierno para producir un cuerpo normativo de \u00edndole transitorio. \u00a0A su vez, la regulaci\u00f3n del SGR, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 5 de 2011, tiene reserva de ley. \u00a0En ese orden de ideas, el Decreto 4923\/11 es expresi\u00f3n del ejercicio de una habilitaci\u00f3n del Congreso al Gobierno Nacional para el ejercicio de competencias legales y, en consecuencia, recae en el \u00e1mbito del control de constitucionalidad que adelanta este Tribunal. \u00a0Por ende, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre la demanda formulada por el ciudadano Rivera D\u00edaz, puesto que se dirige contra normas con fuerza de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto preliminar. Ineptitud del cargo de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
4. Varios de los intervinientes consideran que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio ante la ineptitud del cargo propuesto. \u00a0Para ello se\u00f1alan dos tipos de argumentos. \u00a0El primero, fundado en que la demanda del ciudadano Rivera D\u00edaz se basa, en realidad, en la intenci\u00f3n de resolver litigios particulares que el actor, en su condici\u00f3n de apoderado de distintas entidades territoriales, ha promovido ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa a fin de lograr la entrega a estos entes de los recursos del MC. \u00a0Por lo tanto, el cargo incumplir\u00eda el requisito de pertinencia, pues se hace pasar por un problema constitucional de \u00edndole abstracta, un tema exclusivamente litigioso. \u00a0El segundo, relativo a que la demanda parte de un presupuesto err\u00f3neo para sobre \u00e9l construir el cargo, consistente en que los recursos del MC participan del concepto de regal\u00edas y que, a su vez, existe un mandato constitucional consistente en que la totalidad de dichos recursos deben ser girados a favor de las entidades territoriales productoras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 prev\u00e9 las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0Dentro de ellas se encuentra la formulaci\u00f3n de las razones que sustentan la acusaci\u00f3n, aspecto respecto del cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos m\u00ednimos, destinados a que la argumentaci\u00f3n que formule la demanda ofrezca un problema jur\u00eddico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.7 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificaci\u00f3n. \u00a0Aunque merced el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopci\u00f3n de una t\u00e9cnica espec\u00edfica, como s\u00ed sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. \u00a0<\/p>\n
5.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposici\u00f3n normativa efectivamente contenida en la disposici\u00f3n acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, \u00a0impl\u00edcita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretaci\u00f3n del texto acusado. \u00a0<\/p>\n
5.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que \u201cel juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d8 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. \u00a0Sin duda, esta omisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad9.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
5.4. Las razones que sustentan el concepto de la violaci\u00f3n son pertinentes en tanto est\u00e9n construidas con base en argumentos de \u00edndole constitucional, esto es, \u00a0fundados \u201cen la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.\u201d11. \u00a0En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;\u00a0 la interpretaci\u00f3n subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicaci\u00f3n en un problema particular y concreto; o el an\u00e1lisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
5.5. Por \u00faltimo, la condici\u00f3n de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia \u00a0como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relaci\u00f3n \u201cen primer lugar, con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (\u2026) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentaci\u00f3n de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constituci\u00f3n, si despiertan una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.\u201d 12 \u00a0<\/p>\n
6. La Sala considera que en el presente caso debe declararse inhibida para adoptar pronunciamiento de fondo, en tanto los cargos propuestos en la demanda incumplen los requisitos de certeza, suficiencia y pertinencia, previstos en la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
6.1. En cuanto al primer asunto, se ha se\u00f1alado que la premisa central en la que el demandante funda su acusaci\u00f3n consiste en que los recursos que integran el MC son regal\u00edas y que, a su vez, esos rubros son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, al punto que deben considerarse como recursos end\u00f3genos de esos entes. Con todo, esta premisa que no se deriva ni de la norma acusada, ni de las disposiciones constitucionales que regulan la materia y que sirven de par\u00e1metro de control judicial para el asunto. \u00a0En ese sentido, la demanda deja de explicar cu\u00e1les son las razones que llevan a concluir esa afirmaci\u00f3n, omisi\u00f3n que implica en s\u00ed misma, a su vez, una afectaci\u00f3n del requisito de suficiencia, como pasa a explicarse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte que el actor no expone los argumentos necesarios y suficientes para concluir que los recursos derivados del MC pertenecen al rubro de regal\u00edas. \u00a0Adicionalmente, la demanda tampoco explic\u00f3 los argumentos que llevaban a concluir que las regal\u00edas son ingresos end\u00f3genos de las entidades territoriales, lo cual era imprescindible para construir el cargo de inconstitucionalidad. \u00a0Esta explicaci\u00f3n es imperativa para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad, en la medida que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada y estable, que las regal\u00edas no son ingresos ex\u00f3genos de las entidades territoriales, sino que, de forma diametralmente opuesta, concluye que son recursos nacionales, ex\u00f3genos de las entidades territoriales, incluso de aquellas productoras y portuarias, a las cuales la Constituci\u00f3n les reconoce un derecho de participaci\u00f3n, m\u00e1s no de propiedad, sobre esos recursos econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Sobre este particular, debe indicarse que las regal\u00edas son comprendidas por el derecho constitucional como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que recibe el Estado, en raz\u00f3n de la extracci\u00f3n de recursos naturales no renovables existentes en el subsuelo. \u00a0Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada, este concepto refiere a la \u201ccontraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que percibe el Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado 13\u201d14 \u00a0A su vez, de acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las compensaciones, este no necesariamente deriva de la participaci\u00f3n en las regal\u00edas ni emana del car\u00e1cter de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto mar\u00edtimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a prop\u00f3sito de la exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte y transformaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables.15 \u00a0<\/p>\n
6.3. Otro de los aspectos que diferencia a las regal\u00edas de los ingresos fiscales de \u00edndole tributario es su titularidad. \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 332 C.P., norma que, es necesario resaltar, no fue objeto de modificaci\u00f3n por parte del Acto Legislativo 5 de 2011, el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a leyes preexistentes. \u00a0En ese sentido, como los recursos naturales no renovables son extra\u00eddos del subsuelo, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el propietario de las regal\u00edas es el Estado, puesto que existe un mandato constitucional expreso en el sentido que este ente es titular de ese componente del territorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La dificultad que surge de esa definici\u00f3n, tambi\u00e9n analizada en la jurisprudencia constitucional, consiste en circunscribir el concepto Estado, para tales efectos. Para ello, la Corte ha concluido que (i) ese concepto tiene naturaleza compleja, pues incluye tanto a la Naci\u00f3n, comprendida como expresi\u00f3n del Estado central, al igual que a las entidades territoriales; y (ii) de acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales, entre ellas las beneficiarias de regal\u00edas directas, carecen de derechos de propiedad sobre esas regal\u00edas, adscribi\u00e9ndoseles solo derechos de participaci\u00f3n en estas, al igual que en lo referente a las compensaciones. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, habida consideraci\u00f3n que la Carta no ofrece una definici\u00f3n estipulativa del concepto Estado al que refiere el art\u00edculo 332 C.P., la Corte ha considerado que el mismo debe interpretarse de la manera m\u00e1s amplia posible, por lo que debe comprender las distintas facetas de divisi\u00f3n territorial. \u00a0A este respecto, se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional que el uso del concepto Estado en el presente contexto est\u00e1 dirigido a lograr el equilibrio distributivo de los recursos percibidos por la explotaci\u00f3n de recursos naturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como se explic\u00f3 en la sentencia C-251\/03, recapitulando fallos precedentes sobre esa misma materia\u201c[e]l art\u00edculo 332 superior establece que \u201c(e) l Estado es propietario de (\u2026) los recursos naturales no renovables.\u201d Esta expresi\u00f3n, y en particular la palabra \u201cEstado\u201d contenida en ella, puede ser interpretada de maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es atinente \u00fanicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuesti\u00f3n ya ha sido resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido que el art\u00edculo 332 se refiere al Estado como a un \u201cente que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales\u201d.17 || En la sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos naturales no renovables y de los ingresos provenientes de su explotaci\u00f3n, la Corte estim\u00f3 que la utilizaci\u00f3n de la palabra \u201cEstado\u201d en los art\u00edculo 332 y 360 quer\u00eda evitar dos peligros: || \u201cDe un lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralizaci\u00f3n nacional de los beneficios derivados de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, ya que una tal concentraci\u00f3n les parec\u00eda \u00a0incompatible con el esp\u00edritu descentralizador de la Carta, pues las regal\u00edas eran consideradas uno de los instrumentos m\u00e1s importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Naci\u00f3n se reservara para s\u00ed el producto de las regal\u00edas. (\u2026) De otro lado, la regulaci\u00f3n constitucional aprobada en la Asamblea tambi\u00e9n pretende evitar el riesgo inverso, esto es, que el producto de las regal\u00edas sea exclusivo de aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. (\u2026) Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evit\u00f3 atribuir a la Naci\u00f3n la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizaci\u00f3n de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, \u00a0municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente l\u00f3gico que la titularidad de tales recursos y de las regal\u00edas que genera su explotaci\u00f3n sea de un ente m\u00e1s abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regal\u00edas.\u201d18\u201d \u00a0(Subrayas no originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera consonante con ese precedente, la Corte ha establecido m\u00e1s recientemente que la previsi\u00f3n de derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas a favor de las entidades territoriales no puede entenderse, en modo alguno, como asignaci\u00f3n de propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integraci\u00f3n a las rentas de dichos entes, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 287-3 C.P. \u00a0Antes bien, se ha considerado por la jurisprudencia que el v\u00ednculo entre las regal\u00edas y la propiedad del subsuelo por parte del Estado lleva, de suyo, la validez constitucional de f\u00f3rmulas de distribuci\u00f3n que contemplen como beneficiario a la Naci\u00f3n, en tanto componente del citado concepto, seg\u00fan se ha explicado. \u00a0Sobre el particular, la sentencia C-541\/11 estipul\u00f3 que \u201c[e]n lo que respecta espec\u00edficamente a la propiedad de las regal\u00edas, la Corte ha interpretado la pertenencia al Estado de que habla el art\u00edculo 360 superior, en el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar que su propiedad corresponde a la Naci\u00f3n, la generalidad del t\u00e9rmino indudablemente s\u00ed incluir\u00eda el nivel central o nacional19. Esta conclusi\u00f3n se confirma tambi\u00e9n al observar que esa misma norma constitucional asigna a las entidades territoriales el derecho a \u201cparticipar en las regal\u00edas y compensaciones\u201d, precisi\u00f3n que no ser\u00eda necesaria si tales recursos verdaderamente fueran propiedad de aqu\u00e9llas. De all\u00ed que la jurisprudencia haya repetidamente calificado las regal\u00edas como recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo segundo, la Corte ha concluido que frente a las entidades territoriales, los ingresos constitutivos de regal\u00edas y compensaciones constituyen ingresos ex\u00f3genos. Esto implica que (i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto de las cuales s\u00ed ejercen derecho de propiedad, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de participaci\u00f3n que ejercen las entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el derecho a participar en las rentas nacionales, previsto en el art\u00edculo 287-4 C.P.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de este t\u00f3pico, la Corte ha reiteradamente precisado que \u201c\u2026 los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las regal\u00edas sino apenas el derecho de participaci\u00f3n sobre las mismas que les atribuye la ley20, puesto que por mandato expreso del art\u00edculo 332 Constitucional la titularidad de las contraprestaciones econ\u00f3micas causadas por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable est\u00e1 radicada en el Estado en su calidad de due\u00f1o del subsuelo y de tales recursos ya que \u201c…la Carta Pol\u00edtica no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto mar\u00edtimo o fluvial sobre la regal\u00eda, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracci\u00f3n de los mismos se deriven\u201d.21 || Las regal\u00edas gravitan sobre todas las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es, tienen car\u00e1cter universal. Adem\u00e1s, constituyen los ingresos fiscales m\u00ednimos por las explotaciones del subsuelo que es propiedad \u00a0del Estado. As\u00ed mismo, estos ingresos p\u00fablicos no tienen naturaleza tributaria, \u201cpues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtenci\u00f3n de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable\u201d.22 Y no constituyen bienes de uso p\u00fablico \u201csino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales tienen derecho a participar de ellas…\u201d. 23.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4. Esta conclusi\u00f3n es predicable tanto del r\u00e9gimen constitucional primigenio, como en el reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0En efecto, seg\u00fan la redacci\u00f3n original del art\u00edculo 360 C.P. las entidades territoriales productoras o donde se encontrasen ubicados puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten los recursos explotados, tendr\u00edan\u00a0 \u201cderecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones.\u201d \u00a0A su vez, la versi\u00f3n modificada por el Acto Legislativo mencionado indica, en el inciso segundo del art\u00edculo 361 C.P. que \u201c[l]os departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los municipios y distritos con puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones, as\u00ed como a ejecutar directamente estos recursos.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma f\u00f3rmula de prescribir derechos de participaci\u00f3n a las entidades territoriales respecto de los recursos constitutivos de regal\u00edas y compensaciones. \u00a0Esta comprobaci\u00f3n es importante para definir la admisibilidad del cargo propuesto por el actor en su demanda, consistente en que las previsiones acusadas son inexequibles, entre otras razones porque desconocen los derechos de propiedad de las entidades territoriales sobre las regal\u00edas. \u00a0En ese sentido, el ciudadano Rivera D\u00edaz ten\u00eda la carga de demostrar por qu\u00e9, a pesar de existir el precedente consolidado y estable que se ha expuesto, las regal\u00edas deben considerarse como recursos end\u00f3genos, de propiedad de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Por \u00faltimo, en lo que respecta al requisito de pertinencia, se encuentra que buena parte de la argumentaci\u00f3n planteada por el actor responde bien a la aplicaci\u00f3n de la norma acusada en litigios particulares y concretos, o bien a razones de conveniencia econ\u00f3mica de la medida legislativa. \u00a0Estos t\u00f3picos, como lo ha explicado la Corte en distintas decisiones, no son aptos para configurar un cargo de inconstitucionalidad discernible y que, a su vez, genere una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la respectiva disposici\u00f3n. \u00a0Antes bien, lo que es necesario concluir es que el actor no propone ante la Corte un juicio objetivo y abstracto entre la norma acusada y los preceptos constitucionales, sino que en realidad pretende es que el Pleno resuelva un problema interpretativo, materia de los asuntos contenciosos que expres\u00f3 en su demanda y en la documentaci\u00f3n adjuntada a la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Sala concluye que la demanda puesta a su consideraci\u00f3n no cumple con los est\u00e1ndares m\u00ednimos para edificar un cargo de inconstitucionalidad que permita un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas del art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente en comisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-748\/12 \u00a0<\/p>\n
NORMA SOBRE OPERACION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Cumplimiento de requisitos m\u00ednimos para decidir de fondo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Salvamento de voto a la Sentencia C-748 de 2012. Revisi\u00f3n de constitucionalidad del art\u00edculo 156 (parcial) del Decreto 4923 de 2011 \u201cpor el cual se garantiza la operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta esta Corporaci\u00f3n, presento los argumentos que me llevan a SALVAR EL VOTO en el asunto de la referencia. \u00a0<\/p>\n
1. En el caso mencionado el demandante solicitaba que se declararan inexequibles las expresiones \u201c50% a la Naci\u00f3n\u201d y \u201c10% red vial terciaria y 5% con destino al Programa de Normalizaci\u00f3n de Redes El\u00e9ctricas y al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas Rurales Interconectadas\u201d contenidas en el art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El argumento central de la demanda radicaba en que los recursos que conforman el margen de comercializaci\u00f3n al que alude la norma son de propiedad de las entidades territoriales, raz\u00f3n por la cual no pueden ser destinados a prop\u00f3sitos diferentes a atender las necesidades de estas. Lo anterior con fundamento en las reglas contenidas originalmente en la Constituci\u00f3n y que fueron objeto de reforma por el Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de esta premisa, el accionante identificaba varias modalidades de afectaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, a saber: (i) violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales (art\u00edculo 1\u00ba Superior), ya que la norma dirige recursos de regal\u00edas a entes como la Naci\u00f3n y programas de redes el\u00e9ctricas, que no est\u00e1n jur\u00eddicamente definidos y, en consecuencia, no pueden considerarse beneficiarios de los recursos del margen de comercializaci\u00f3n; (ii) desconocimiento del derecho al debido proceso, en especial el principio de legalidad y la prohibici\u00f3n de retroactividad de la ley (art\u00edculo 29 Superior), toda vez que la norma busca regular recursos de regal\u00edas generados antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, a trav\u00e9s de reglas que desarrollan esa reforma constitucional; (iii) contrar\u00eda los mandatos constitucionales que reconocen derechos y prerrogativas a las entidades territoriales en el \u00e1mbito propio del grado de autonom\u00eda que les confiere la Carta Pol\u00edtica (art\u00edculos 287, 294 y 298); (iv) desconoce las finalidades de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, restando eficacia al mandato constitucional de promoci\u00f3n de la productividad, la competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (art\u00edculo 334 Superior); (v) va en contra del art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, reformado por el Acto Legislativo 5 de 2011, en el cual se identifican expresamente cu\u00e1les son los beneficiarios de los recursos del sistema general de regal\u00edas, dentro del cuales no est\u00e1n los indicados en el precepto acusado; (vi) incurre en dos defectos formales: (a) exceso en la competencia del Ejecutivo en la adopci\u00f3n del precepto y (b) viola el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
2. En la Sentencia 748 de 2012 esta Corporaci\u00f3n se declar\u00f3 inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas en raz\u00f3n a que los cargos propuestos en la demanda incumpl\u00edan los requisitos de certeza, suficiencia y pertinencia, previstos en la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al primer asunto, se encontr\u00f3 que el actor fundaba su libelo en considerar que los recursos de regal\u00edas son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, al punto que deben considerarse como recursos end\u00f3genos de esos entes. La Corte consider\u00f3 que esta premisa no se derivaba ni de la norma acusada, ni de las disposiciones constitucionales que regulan la materia y que sirven de par\u00e1metro de control judicial para el asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al incumplimiento del requisito de suficiencia la Corte advirti\u00f3 que el demandante no expuso los argumentos necesarios y suficientes para concluir que los recursos derivados del margen de comercializaci\u00f3n pertenec\u00edan al rubro de regal\u00edas. Adicionalmente, sostuvo que la demanda tampoco explicaba las premisas que llevaban a concluir que las regal\u00edas son ingresos end\u00f3genos de las entidades territoriales, lo cual era imprescindible para construir el cargo de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que respecta al requisito de pertinencia esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que buena parte de la argumentaci\u00f3n planteada por el actor respond\u00eda bien a la aplicaci\u00f3n de la norma acusada en litigios particulares y concretos, o bien a razones de conveniencia econ\u00f3mica de la medida legislativa; t\u00f3picos que no son aptos para configurar un cargo de inconstitucionalidad discernible y que, a su vez, genere una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la respectiva disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. No comparto la anterior decisi\u00f3n por cuanto, en mi concepto, la demanda si cumpl\u00eda con los requisitos m\u00ednimos para entrar a efectuar un examen de fondo y proferir un fallo de m\u00e9rito sobre los apartes acusados del art\u00edculo 156 del Decreto 4923 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, toda vez que una lectura integral de la misma, desde la \u00f3ptica del principio pro actione24, permit\u00eda realizar el examen material de la norma acusada, ya que se encontraban satisfechos los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad en cuanto a la formulaci\u00f3n de cargos, habi\u00e9ndose expuesto de forma clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y suficiente el concepto de la violaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, como ya se se\u00f1al\u00f3, en criterio del demandante: (i) las sumas derivadas del margen de comercializaci\u00f3n deben ser distribuidas \u00fanicamente a favor de las entidades territoriales productoras de recursos no renovables, en virtud del derecho constitucional que estos entes tienen de participar en dichos dineros; (ii) la norma acusada es contraria al principio de legalidad, ya que busca resolver supuestos de hecho anteriores a la creaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la decisi\u00f3n mayoritaria desconoci\u00f3 el principio pro actione en desmedro de las expectativas leg\u00edtimas del demandante, declin\u00e1ndose el estudio de una problem\u00e1tica tan compleja como la planteada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Bajo este contexto, considero que la Corte no solo ha debido entrar a conocer de fondo el asunto, sino que tambi\u00e9n debi\u00f3 declarar inexequibles las expresiones demandadas, por las razones que a continuaci\u00f3n expongo: \u00a0<\/p>\n
(i) El margen de comercializaci\u00f3n est\u00e1 comprendido dentro del concepto de regal\u00edas, ya que se deriva directamente de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables durante su etapa final (comercializaci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
En esa medida, al derivarse el margen de comercializaci\u00f3n de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, necesariamente deben considerarse como regal\u00edas, conforme a la definici\u00f3n prevista en el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica inicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, tanto la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica25 como la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n26 ven\u00edan llamando la atenci\u00f3n de que los recursos del margen de comercializaci\u00f3n s\u00ed eran regal\u00edas. \u00a0<\/p>\n
(ii) Al clarificarse su naturaleza como regal\u00edas no hay duda que a dichos recursos deb\u00edan aplic\u00e1rseles las reglas de distribuci\u00f3n que se establecen en la Constituci\u00f3n en su versi\u00f3n original (art\u00edculo 360) y la Ley 141 de 1994, art\u00edculos 31 y subsiguientes, las cuales se\u00f1alan que se est\u00e1 ante un tipo de contraprestaci\u00f3n que debe ser reintegrada proporcionalmente a los entes territoriales, al menos hasta el 17 de julio de 2011, fecha a partir de la cual entr\u00f3 en vigencia el Acto Legislativo 5 de 2011. \u00a0<\/p>\n
(iii) \u00a0As\u00ed las cosas, la norma acusada, al no existir vac\u00edo legal, no ten\u00eda por qu\u00e9 establecer otra forma de distribuci\u00f3n, menos desconociendo la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los mismos a favor de los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo sustentado mi salvamento de voto, apart\u00e1ndome de la decisi\u00f3n plasmada en la referida decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La intervenci\u00f3n hace menci\u00f3n a varios considerandos de la sentencia C-427\/02. \u00a0<\/p>\n
2 La intervenci\u00f3n refiere a la sentencia del 3 de febrero de 1995, Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 El interviniente refiere al Sistema General de Regal\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Una s\u00edntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en las sentencias C-058\/10 y C-461\/11 \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional, sentencia C-970\/04. \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional, sentencia C-1154\/08 \u00a0<\/p>\n
7 La s\u00edntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052\/01. \u00a0Para el caso de presente decisi\u00f3n, se utiliza la exposici\u00f3n efectuada por la decisi\u00f3n C-370\/06. \u00a0<\/p>\n
8 Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha se\u00f1alado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentaci\u00f3n del concepto de la violaci\u00f3n. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), entre varios pronunciamientos. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052\/01. \u00a0Fundamento jur\u00eddico 3.4.2. \u00a0<\/p>\n
11 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencias C-075\/93, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, T-141\/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-567\/95 MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, \u00a0C-691\/96 MP Carlos Gaviria D\u00edaz y C-221\/97 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, sentencia C-427\/02. \u00a0<\/p>\n
15 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, \u00a0sentencia C-221\/97. \u00a0En igual sentido se expresa las sentencias C-541\/97 y C-207\/00. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 exequible durante un tiempo de cinco a\u00f1os, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986, el cual permit\u00eda el gravamen de un impuesto municipal a la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos. La Corte consider\u00f3 que la coexistencia de tributos y regal\u00edas sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables era contraria a los art\u00edculos 360 y 361 de la Carta. Sin embargo, dado que no exist\u00eda una regulaci\u00f3n espec\u00edfica acerca del cobro de regal\u00edas para la explotaci\u00f3n de dichos recursos, la Corte exhort\u00f3 al Congreso a regular el tema durante un tiempo en el cual la norma seguir\u00eda vigente. En la sentencia C-669 de 2002 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis) la Corte efectu\u00f3 un ajuste en su jurisprudencia y acept\u00f3 que regal\u00edas y tributos no eran necesariamente \u00a0incompatibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 La providencia citada agrega lo siguiente: \u201cCon todo, se podr\u00eda objetar a la anterior interpretaci\u00f3n que en el r\u00e9gimen jur\u00eddico legal colombiano el Estado como tal no es una persona jur\u00eddica, por lo cual no podr\u00eda ser propietario de recursos, ni titular de regal\u00edas. Sin embargo, la Corte considera que esa objeci\u00f3n no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constituci\u00f3n, y no la Constituci\u00f3n a la luz de la ley. Adem\u00e1s, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jur\u00eddica al Estado como tal, \u00a0\u00e9sta se sobrentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho p\u00fablico y del derecho constitucional. As\u00ed, seg\u00fan Planiol y Ripert, \u201cel Estado se considera en todos los pa\u00edses como una persona que representa a la naci\u00f3n entera en su soberan\u00eda y en su independencia\u201d. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de \u201cpersona moral necesaria.\u201d En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la sentencia C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), en la cual la Corte declar\u00f3 inexequibles los fondos departamentales de regal\u00edas creados por el Par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, que delegaban a los departamentos la funci\u00f3n de asignar la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y compensaciones a los municipios. La Corte consider\u00f3 que dicha funci\u00f3n era asignada directamente al legislador y al Fondo Nacional de Regal\u00edas. En el mismo sentido, ver las sentencias C-128 de 1998 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-402 de 1998 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-447 de 1998 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz) y C-299 de 1999 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
19 Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-293 de 2000 y C-251 de 2003. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
21Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
23Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
25 En el Informe de Auditor\u00eda Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular – Agencia Nacional de Hidrocarburos- ANH 2010, elaborado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se indica: \u201cHallazgo No. 30. Ingresos – Margen de Comercializaci\u00f3n. La Agencia Nacional de Hidrocarburos registra como ingresos propios la diferencia obtenida entre el valor liquidado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y el valor comercializado por la entidad, de las regal\u00edas en especie generadas por la producci\u00f3n de petr\u00f3leo, de las cuales son beneficiarias las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
26 En el concepto rendido por el Procurador General de la Naci\u00f3n expresamente se se\u00f1ala: \u201cSi se tiene en cuenta que dicho margen comercializaci\u00f3n proced\u00eda directamente de las regal\u00edas y estas ten\u00edan una destinaci\u00f3n espec\u00edfica constitucional a favor de los entes territoriales, se concluye que los dineros procedentes de ese margen de comercializaci\u00f3n son recursos que forman parte de dichas regal\u00edas, como en su momento la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de la Se\u00f1ora Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Funci\u00f3n P\u00fablica, se lo hizo saber al Gobierno Nacional mediante oficio radicado el 3 de diciembre de 2010 en la Agencia Nacional de Hidrocarburos (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-748\/12 \u00a0 DISTRIBUCION DE LOS MARGENES DE COMERCIALIZACION DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS-Inhibici\u00f3n para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0 OPERACION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-R\u00e9gimen de transici\u00f3n \u00a0 CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional \u00a0 COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19415","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19415","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19415"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19415\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19415"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19415"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19415"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}