\u00a0 \u00a0 Sentencia C-965\/12 \u00a0<\/p>\n
CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-No requiere de ley estatutaria \u00a0<\/p>\n
CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-Corresponde al \u00e1mbito de las facultades otorgadas al Ejecutivo por el literal e del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-No toda regulaci\u00f3n legal resulta reservada al tr\u00e1mite de ley estatutaria\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterios para determinar cuando se requiere tr\u00e1mite de ley estatutaria \u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS Y PROCEDIMIENTOS PARA SU PROTECCION-Criterios restrictivos recogidos en sentencia C-818 de 2011 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la exigencia contenida en el literal a) del art\u00edculo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes estatutarias toda regulaci\u00f3n relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protecci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n \u2013 se reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretaci\u00f3n de dicha obligaci\u00f3n, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cEl primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos t\u00e9rminos, la exigencia de ley estatutaria s\u00f3lo se aplica a la regulaci\u00f3n que tenga la pretensi\u00f3n de ser \u201cintegral, completa y sistem\u00e1tica, que se haga de los derechos fundamentales. \u00a0Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994 \u00a0y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo: <la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos arm\u00f3nicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de \u00e9stas, por una m\u00e1s exigente tramitaci\u00f3n y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad>\u201d. Un segundo criterio de interpretaci\u00f3n restringida se\u00f1ala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el r\u00e9gimen de los derechos \u00a0fundamentales o de alguno de ellos en particular. \u00a0Un tercer criterio de interpretaci\u00f3n restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n ha sido el referente a que <solamente se requiere de este tr\u00e1mite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de protecci\u00f3n de derechos fundamentales, \u00a0siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protecci\u00f3n de un derecho fundamental. 4 Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectaci\u00f3n o desarrollo de \u00a0los elementos estructurales de un derecho fundamental. Esto significa que las leyes estatutarias est\u00e1n encargadas de regular \u00fanicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protecci\u00f3n, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestaci\u00f3n de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conducir\u00eda a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico>. \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA-Criterios que permiten establecer qu\u00e9 funci\u00f3n cumple respecto del desarrollo de la regulaci\u00f3n de derechos fundamentales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Contenido y alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-L\u00edmites\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presupuestos y exigencias \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONGRESO Y GOBIERNO-Competencias compartidas para la definici\u00f3n de la estructura y el funcionamiento de la administraci\u00f3n nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Otorgamiento de facultades extraordinarias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE-Competencia constitucional, para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administraci\u00f3n central y modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE-Facultad para cambiar de naturaleza jur\u00eddica la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones \u00a0<\/p>\n
COLPENSIONES-Naturaleza jur\u00eddica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D- 9044 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4121de 2011 \u201cPor el cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Carlos Alberto Ballesteros Bar\u00f3n y otros. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos Carlos Alberto Ballesteros Bar\u00f3n y otros, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4121de 2011 \u201cPor el cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO 4121 DE 2011 \u00a0<\/p>\n
(2 de noviembre) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.241 de 2 de noviembre de 2011 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DEL TRABAJO \u00a0<\/p>\n
Por el cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las facultades extraordinarias conferidas en el literal e) del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011, \u00a0<\/p>\n
CONSIDERANDO: \u00a0<\/p>\n
Que la Ley 1151 de 2007 en su art\u00edculo 155 cre\u00f3 a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el objeto de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, es la administraci\u00f3n estatal del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida incluyendo la administraci\u00f3n del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, para lo cual se encuentra autorizada por la ley;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que de acuerdo con la Ley 1328 de 2009, los recursos de los ahorradores del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos constituyen captaciones de recursos del p\u00fablico; por tanto, el mecanismo de ahorro al que se hace referencia deber\u00e1 ser administrado por entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, teniendo en cuenta criterios de eficiencia y rentabilidad, con el fin prevalente de asegurar los recursos necesarios para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en los t\u00e9rminos definidos por las normas pertinentes;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que las funciones asignadas por la ley a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, deben cumplirse con la finalidad de lograr la mayor rentabilidad social mediante la mejor utilizaci\u00f3n econ\u00f3mica y social de los recursos administrativos, t\u00e9cnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho el sistema pensional y el sistema de ahorros de beneficios econ\u00f3micos sean prestados en forma adecuada, oportuna, eficiente y sin ninguna clase de limitaci\u00f3n, disminuci\u00f3n o restricci\u00f3n con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho a la seguridad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia contribuye a que el servicio y los derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones sean otorgados bajo criterios de seguridad, transparencia y eficiencia sin afectar sus derechos;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la prestaci\u00f3n de servicios financieros por parte de Colpensiones tiene como objetivo primordial garantizar la protecci\u00f3n del derecho a la seguridad social de los usuarios y en ning\u00fan caso los argumentos financieros ser\u00e1n una justificaci\u00f3n para negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios que le corresponden;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la administraci\u00f3n eficiente de la operaci\u00f3n de Colpensiones permitir\u00e1 la generaci\u00f3n de excedentes financieros que se destinar\u00e1n a los fondos de vejez, contribuyendo con la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que debe asegurarse que los costos financieros asociados a la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y del sistema de ahorros de beneficios econ\u00f3micos, permitan efectividad en la orientaci\u00f3n, otorgamiento y distribuci\u00f3n de los derechos asociados al sistema general de seguridad social establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, organizada como entidad prestadora de servicios financieros, permitir\u00e1 lograr eficiencias en las operaciones de recaudo, administraci\u00f3n y pago as\u00ed como mejorar la estructura de costos asociados a estas funciones, para lograr mayor cubrimiento, eficiencia y rentabilidad social para los afiliados, ahorradores, beneficiarios y pensionados;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que de conformidad con el art\u00edculo 3o del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, las administradoras de pensiones hacen parte de la estructura de las entidades financieras, como prestadoras de servicios financieros;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que el literal e) del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011 confiere facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para cambiar la naturaleza jur\u00eddica de las entidades y organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. NATURALEZA JUR\u00cdDICA. C\u00e1mbiase la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, para que ejerza las funciones se\u00f1aladas en el presente decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. OBJETO. De conformidad con el art\u00edculo 155 de la Ley 1151 de 2007, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, hace parte del Sistema General de Pensiones y tiene por objeto la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los t\u00e9rminos que determine la Constituci\u00f3n y la ley, en su calidad de entidad financiera de car\u00e1cter especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. R\u00c9GIMEN LEGAL. Las operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, se regir\u00e1n por el presente Decreto, el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y sus estatutos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La supervisi\u00f3n y vigilancia estar\u00e1 a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia, quien en cumplimiento de sus objetivos legales propender\u00e1 para que Colpensiones cumpla con las funciones establecidas en el presente decreto y en la normatividad vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 4o. PATRIMONIO. El patrimonio de la entidad estar\u00e1 conformado por los activos que reciba para el funcionamiento y la acumulaci\u00f3n de los traslados que se hagan de otras cuentas patrimoniales, las transferencias del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, los activos que le transfiera la Naci\u00f3n y otras entidades p\u00fablicas del orden nacional y los dem\u00e1s activos e ingresos que a cualquier t\u00edtulo perciba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Para la protecci\u00f3n de los derechos de los afiliados, pensionados, ahorradores y beneficiarios de Colpensiones y una adecuada y transparente administraci\u00f3n de los recursos, no har\u00e1n parte del patrimonio de Colpensiones y tendr\u00e1n contabilidades separadas los fondos y cuentas destinados al pago de las pensiones, las prestaciones econ\u00f3micas y los aportes con los cuales estos se conforman. As\u00ed mismo, los fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorros con beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos no har\u00e1n parte del patrimonio de Colpensiones y se contabilizar\u00e1n en forma independiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Dado el cambio de su naturaleza jur\u00eddica, para mantener separados los recursos propios de los que administra, una vez Colpensiones inicie sus operaciones como administradora de los fondos, el Ministerio de Trabajo transferir\u00e1 directamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos de acuerdo con lo establecido en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones en su operaci\u00f3n se destinar\u00e1n a los fondos para el pago de las pensiones de vejez, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para constituir y mantener el capital que determine el Gobierno Nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones dispondr\u00e1 como m\u00ednimo de un treinta por ciento (30%) de los excedentes financieros anuales que genere en su operaci\u00f3n. Una vez se alcance el capital, la totalidad de los excedentes se destinar\u00e1n conforme lo dispone este par\u00e1grafo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 5o. FUNCIONES. Adem\u00e1s de las funciones se\u00f1aladas en la legislaci\u00f3n vigente, como consecuencia del cambio de naturaleza jur\u00eddica, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, cumplir\u00e1 las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Administrar en forma separada de su patrimonio los recursos correspondientes al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, de conformidad con la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Administrar en forma separada de su patrimonio el portafolio de inversiones, ahorros y pagos del Sistema de Ahorros de Beneficios Peri\u00f3dicos, as\u00ed como los incentivos otorgados por el Gobierno Nacional para el fomento de esta clase de ahorro a cargo de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Dise\u00f1ar y adoptar estrategias para otorgamiento de servicios adicionales o complementarios, para uso y disfrute de sus afiliados, ahorradores, pensionados y beneficiarios, tales como servicios de pago y transacciones virtuales o tarjetas monederos, para lo cual podr\u00e1 celebrar convenios con establecimientos p\u00fablicos o privados, cajas de compensaci\u00f3n, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Realizar las operaciones de recaudo, pago y transferencias de los recursos que deba administrar. Para este efecto, podr\u00e1 hacerlo directamente o por medio de terceros, asoci\u00e1ndose, celebrando acuerdos de colaboraci\u00f3n empresarial, efectuando convenios o contratando con instituciones financieras o sociedades que presten servicios de administraci\u00f3n de redes de bajo valor. Tambi\u00e9n podr\u00e1 realizar estas operaciones directamente de acuerdo con las normas vigentes, siempre y cuando demuestre que est\u00e1 en condiciones de hacerlo a costos inferiores que los que encuentre en el mercado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o. TRANSITORIO. Con el fin de no paralizar el servicio p\u00fablico que presta Colpensiones Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad de servicios financieros, continuar\u00e1 en la vigencia fiscal 2011 ejecutando los recursos asignados como Empresa Industrial y Comercial del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. ESTRUCTURA INTERNA. Los actuales servidores de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, continuar\u00e1n ejerciendo las funciones que por competencia directa o por delegaci\u00f3n se les han asignado, hasta que se apruebe la modificaci\u00f3n a su estructura interna y la planta de personal por parte del Gobierno Nacional, con ocasi\u00f3n del cambio de naturaleza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de su publicaci\u00f3n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publ\u00edquese y c\u00famplase.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D. C., a 2 de noviembre de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN MANUEL SANTOS CALDER\u00d3N\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZ\u00d3N.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministro de Salud y la Protecci\u00f3n encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Trabajo,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO SANTA MAR\u00cdA SALAMANCA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Directora del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ELIZABETH RODR\u00cdGUEZ TAYLOR. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Los demandantes consideran que el Decreto 4121 de 2011 \u201cPor el cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones\u201d vulnera los art\u00edculos constitucionales 152 (Reserva de Ley Estatutaria) 150-10 (ejercicio de las facultades extraordinarias), 48 (en la parte del principio de solidaridad en materia de seguridad social-inciso primero) y el Acto Legislativo 1 de 2005 (en la parte correspondiente al inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos en el sistema de seguridad social en pensiones). \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino explican que la reserva de Ley Estatutaria contenida en el literal a) del art\u00edculo 152 Superior, se refiere a que las regulaciones concernientes a los derechos fundamentales deben ser tramitadas por el Congreso y mediante el tr\u00e1mite de Ley Estatutaria. Y, agregan que seg\u00fan el inciso tercero del numeral 10 del art\u00edculo 150 constitucional, la regulaci\u00f3n de estos temas tampoco puede ser objeto de delegaci\u00f3n. En este orden, afirman que la seguridad social es, de conformidad con la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Adem\u00e1s de que \u201cEl derecho a la pensi\u00f3n de vejez es uno de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando su vejez produce la esperable disminuci\u00f3n de la producci\u00f3n laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar en una vida digna\u201d1 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior \u2013contin\u00faan- como quiera que el Decreto demandado alude a la regulaci\u00f3n de \u201caspectos esenciales de un derecho fundamental como lo es el derecho pensional\u201d, su contenido debi\u00f3 ser tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria. \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, los demandantes consideran que la expedici\u00f3n del Decreto acusado implic\u00f3 la extralimitaci\u00f3n del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley habilitante. Esto es, que la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso en literal e) de su art\u00edculo 18 que otorgaba al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, para \u201ccrear, escindir y cambiar la naturaleza jur\u00eddica de los establecimientos p\u00fablicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional\u201d; y, el contenido del Decreto aparte de cambiar la naturaleza jur\u00eddica de Colpensiones regul\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Determinar que las operaciones de Colpensiones se regir\u00e1n por el Estatuto Org\u00e1nico del sistema financiero. (art\u00edculo 3\u00b0 D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Asignarle a la Superintendencia Financiera de Colombia la funci\u00f3n de supervisar. (art\u00edculo 3\u00b0 D. 4121\/11)\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar el patrimonio de Colpensiones. (art\u00edculo 4\u00b0 D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Definir los recursos que no har\u00e1n parte del patrimonio de Colpensiones y la obligaci\u00f3n de tener contabilidades separadas. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Excluir del patrimonio de Colpensiones \u201clos fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos\u201d. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Facultar al Ministerio del Trabajo para que transfiera \u201cdirectamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos\u201d. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 2, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 3, D. 4121\/11)\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar las funciones de Colpensiones. (art\u00edculo 5\u00b0, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar la estructura Interna de Colpensiones. (art\u00edculo 7, D. 4121\/11) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior concluye que el Decreto cuestionado se excedi\u00f3 en el uso de las facultades extraordinarias; en pro de lo cual agrega que el mismo Gobierno invoc\u00f3 el literal e) referido del art\u00edculo 18 de la ley habilitante, as\u00ed como tambi\u00e9n desconoci\u00f3 que \u201cla facultad de reformar el sistema pensional la tiene el legislador tal como lo se\u00f1al\u00f3 el acto legislativo 1 de 2005, competencia de la que no se desprendi\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica en la Ley 1444 de 2011 [la ley habilitante].\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, explican los ciudadanos demandantes que la extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias se extiende a la vulneraci\u00f3n del principio de solidaridad que enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. primero). Esto en tanto la ley habilitante dispuso en el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 18 que \u201clas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica en el presente art\u00edculo para renovar y modificar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica nacional ser\u00e1n ejercidas con el prop\u00f3sito de garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos p\u00fablicos.\u201d2 \u00a0<\/p>\n
En este orden seg\u00fan la opini\u00f3n de los actores, como quiera que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de car\u00e1cter especial, esto resulta contrario al principio de solidaridad y eficiencia propia del sistema de seguridad social pensional; pues el sistema financiero en s\u00ed mismo es contrario a la solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio p\u00fablico como el que sostiene el sistema pensional. \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar afirman los demandantes que se le da a los denominados beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n (correspondiente al art\u00edculo 1\u00b0 del acto Legislativo 1 de 2005). Esta acusaci\u00f3n la explican de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 2 del Decreto 4121 al se\u00f1alar que dentro de los objetivos de Colpensiones est\u00e1 la administraci\u00f3n \u00b4del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005\u00b4como parte de un sistema de ahorro, violenta lo dispuesto en el acto legislativo n\u00famero 1 de 2005 que no le da esa connotaci\u00f3n, [pues en el acto legislativo en menci\u00f3n] por ninguna parte se habla de un sistema de ahorro, ni podr\u00eda ser de esta manera, pues en el fondo lo que est\u00e1 planteado esta disposici\u00f3n es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida por la misma naturaleza del r\u00e9gimen\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos anteriores presentan la acusaci\u00f3n los demandantes y solicitan por tanto la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.- Intervenciones de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Ministerio del Trabajo. \u00a0<\/p>\n
En sendos escritos recibidos en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Ministerio del Trabajo, unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a la Corte que desestime las acusaciones planteadas en la demanda contra el decreto 4121 de 2011, y declare exequible la norma en cuesti\u00f3n. Para lo cual presentaron todas las entidades los siguientes argumentos. \u00a0<\/p>\n
Sobre el asunto relacionado con la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria, estas intervenciones citan precedentes constitucionales en los que la Corte Constitucional ha explicado sistem\u00e1ticamente que no todo tipo de regulaci\u00f3n relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley estatutaria. Hacen referencia en especial a la sentencia C-510 de 2008 en donde se sostuvo que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto \u201cLos criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional.3\u201d Y, no incluyen \u201cdisposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulaci\u00f3n del n\u00facleo esencial, ni con la definici\u00f3n y los alcances de un derecho fundamental.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior concluyen que la reserva de ley estatutaria se debe entender con el prop\u00f3sito de regular derechos fundamentales en relaci\u00f3n con su protecci\u00f3n y defensa. \u201cEn este sentido, el Decreto 4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no entr\u00f3 a regular la garant\u00eda y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reform\u00f3 el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, por el contrario desde su creaci\u00f3n mediante Ley 1151 de 2007 se sabe que la Administradora Colombiana de pensiones, COLPENSIONES \u00a0se encargar\u00e1 del RPM en los mismos t\u00e9rminos legales que establece la Ley 100 y todo su desarrollo posterior para administrar el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. (\u2026) [As\u00ed], de manera alguna su reglamentaci\u00f3n debe ser entendida como afectaci\u00f3n del n\u00facleo esencial o b\u00e1sico de la estructura, la organizaci\u00f3n, el funcionamiento o de la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida y la garant\u00eda de efectividad del derecho fundamental a la seguridad social. Adem\u00e1s (\u2026), debe tomarse en cuenta que la expedici\u00f3n del decreto 4121 de 2011 \u00fanicamente se refiri\u00f3 al aspecto institucional y operativo de la entidad, y no en lo que toca con las reglas que gobiernan las prestaciones del sistema general de seguridad social.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sobre el cargo referido a la extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias, destacan en primer t\u00e9rmino la necesidad de atender al contexto del otorgamiento de las facultades en menci\u00f3n. \u00a0Explican que dicho contexto indica que \u201cel ejecutivo ten\u00eda plena competencia para la modificaci\u00f3n profunda de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en cuanto que las facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta reestructuraci\u00f3n, de acuerdo a los par\u00e1metros dados en el art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011.\u201d Esto, en tanto el alcance de la autorizaci\u00f3n del legislativo al ejecutivo no resulta seg\u00fan la redacci\u00f3n de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulaci\u00f3n se delega. Apreciaci\u00f3n que present\u00f3 la Corte Constitucional cuando revis\u00f3 la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual sostuvo: \u201cen cuanto a la precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias, la Corte reiter\u00f3 que no conlleva una descripci\u00f3n detallada y taxativa, pues ello tornar\u00eda inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los par\u00e1metros claros para que se efect\u00fae tal labor\u201d4 \u00a0<\/p>\n
De este modo, se debe analizar la acusaci\u00f3n de los demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendi\u00f3 con el otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideraci\u00f3n de que lo significa la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de un ente gubernamental. De conformidad con lo anterior, sostienen entonces los intervinientes que \u201cel cambio de la naturaleza jur\u00eddica de una entidad implica la transformaci\u00f3n de sus objetivos, sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura, dependiendo del alcance de la transformaci\u00f3n, pues de lo contrario, el cambio de naturaleza jur\u00eddica s\u00f3lo significar\u00eda un cambio de raz\u00f3n social y no uno estructural\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre esto, a manera de ejemplo aducen que una sociedad an\u00f3nima como instituci\u00f3n tiene obligaciones distintas de las de una sociedad en comandita simple. Para el caso de la demanda \u2013 afirman- sucede lo mismo. Si la entidad es ahora, en virtud de la modificaci\u00f3n, una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial vinculada al Ministerio del Trabajo, resulta de bulto que dicho cambi\u00f3 implique su sometimiento al Estatuto Org\u00e1nico Financiero, entre otros. \u00a0<\/p>\n
De igual modo, el resto de regulaciones contenidas en el Decreto acusado, distintas a la determinaci\u00f3n de la nueva naturaleza jur\u00eddica de la entidad, resultan consecuencia de ello. As\u00ed por ejemplo, su sometimiento a la vigilancia de la Superintendencia de Financiera. Por lo anterior concluyen los intervinientes que contrario a lo expresado por los demandantes, las modificaciones introducidas en el Decreto acusado se derivan directamente de la nueva naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES, y son adem\u00e1s necesarias para que dicha entidad pueda \u201ccumplir con su labor misional de manera adecuada, eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de naturaleza jur\u00eddica incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulaci\u00f3n y control, sin que hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el reconocimiento de prestaciones pensionales\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el tercer asunto planteado por los demandantes, se sostiene en los escritos de intervenci\u00f3n que el Decreto 4121 es expresi\u00f3n del principio de solidaridad, luego no lo vulnera sino lo realiza. Ya que, estructur\u00f3 a COLPENSIONES con ingresos adicionales provenientes de la destinaci\u00f3n de excedentes financieros al fondo com\u00fan de vejez, con el fin de preservar el sistema general, lo cual representa el bienestar individual de quienes ingresen al sistema de pensionados. Y, junto a esta afirmaci\u00f3n solicitan \u201cque se eval\u00fae la ineptitud sustantiva de la demanda por insuficiencia de cargo toda vez que \u00a0(\u2026) se limita a se\u00f1alar la oposici\u00f3n entre el sistema financiero y el principio de solidaridad sin exponer razones que permitan inferir \u00a0o evidenciar confrontaciones constitucional, y en este sentido, este cargo se fundamenta en razones subjetivas sin sustento jur\u00eddico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre la cuarta acusaci\u00f3n, se asevera que el planteamiento de la demanda es errado, \u201cen cuanto desconoce que 1) la expedici\u00f3n del Decreto 4121 de 2011 no reglamento ning\u00fan aspecto de reconocimiento de prestaciones pensionales, por tanto esta no es una reforma pensional [que ata\u00f1e al art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n], y 2) El art\u00edculo de la Constituci\u00f3n [inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 constitucional] facult\u00f3 al legislador para determinar las condiciones \u00a0y el modelo bajo el cual se operar\u00eda el sistema de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEP).\u201d De dicha facultad hizo uso el legislador en la ley 1328 de 2009, y el sistema de BEP implica seg\u00fan la mencionada ley (art 87 L.1328\/09), que la base sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el \u201caporte o ahorro peri\u00f3dico o espor\u00e1dico que se haya realizado a trav\u00e9s del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto significa que este cargo, considerado tambi\u00e9n insuficientemente justificado, asume erradamente que el Decreto 2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su configuraci\u00f3n como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo 01 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en menci\u00f3n autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableci\u00f3 justamente que ello operar\u00eda trav\u00e9s del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional. Esto indica que el cargo no debe prosperar pues parte de un supuesto errado como se acaba de explicar. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, se reitera, sostienen que el Decreto 4121 de 2011 debe ser declarado exequible. \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a la Secretar\u00eda General de esta Corte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita que el Decreto 4121 de 2011 sea declarado exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica este interviniente de manera breve, que la pensi\u00f3n como prestaci\u00f3n de seguridad social en Colombia, no es en principio un derecho fundamental, sino cuando su vulneraci\u00f3n afecte por ejemplo el derecho a la vida. Adem\u00e1s de que, la reglamentaci\u00f3n contenida en el Decreto 4121 en modo alguno determinan el alcance del derecho a la Seguridad Social. \u00a0<\/p>\n
Sobre el tercer cargo aduce que contrario a lo afirmado en la demanda se debe considerar que el acto legislativo 01 de 2005 \u201cformaliz\u00f3 el postulado de la sostenibilidad financiera como inherente a un sistema de pensiones. Con el mismo se reconoce que un sistema de tal naturaleza y finalidad, antes que una obligaci\u00f3n estatal es una expresi\u00f3n de solidaridad social y por ello en cada una de sus manifestaciones debe preverse el origen de sus recursos y garantizarse la suficiencia de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Sobre la cuarta acusaci\u00f3n sostiene que no se ve como el decreto 4121 de 2011 aborda la regulaci\u00f3n de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos, sino que lo que establece es que la entidad los administrara en forma separada de su patrimonio, y ello en nada contradice el inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Afirma por \u00faltimo en general lo siguiente: “la parte denunciante incluye argumentaciones gen\u00e9ricas en respaldo de sus afirmaciones pero en varios de los apartes de su demanda no precisa c\u00f3mo se puede presentar oposici\u00f3n entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que vulnera.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Intervenci\u00f3n del Instituto de Derecho Procesal \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, el Instituto interviniente solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011. Dicha inexequibilidad es sustentada en el escrito de intervenci\u00f3n, en el siguiente argumento: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo expuesto por los demandantes se puede observar claramente que el Gobierno Nacional con el decreto 4121 de 2011, extralimit\u00f3 las atribuciones concebidas en la Ley 1444 de 2011 literal e) del art\u00edculo 18 por cuanto, la autorizaci\u00f3n se daba para el cambio de la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES m\u00e1s no para legislar sobre aspectos [rese\u00f1ados en el escrito de la demanda] (\u2026), ya que estos tienen competencia \u00fanicamente en cabeza del legislativo y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la ley no le ha otorgado como son las determinadas en el decreto demandado\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Interviniente no presenta m\u00e1s razones que la citada anteriormente, y con base en ella solicita, como se dijo, la declaratoria de inexequibilidad del decreto acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Intervenci\u00f3n de la Universidad de Manizales \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito allegado a la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, el Instituto interviniente solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4121 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto sostiene que la norma acusada vulner\u00f3 la reserva de ley estatutaria en tanto, \u201cla pensi\u00f3n es uno de los cl\u00e1sicos derechos de segunda generaci\u00f3n, que contempor\u00e1neamente, no s\u00f3lo gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendr\u00edan que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensi\u00f3n como un elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado est\u00e1 vulnerando su identidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n, el Procurador General de la Naci\u00f3n rinde concepto de constitucionalidad n\u00famero 5400 del 11 de julio de 2012, mediante el cual solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4121 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el primer cargo aduce la Vista Fiscal que, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del tr\u00e1mite de ley estatutaria, debe procurar la regulaci\u00f3n del n\u00facleo esencial o la regulaci\u00f3n \u00edntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que no hace falta sino revisar el contenido del decreto acusado para concluir que los pormenores del funcionamiento de una instituci\u00f3n como Colpensiones no pretenden ni afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social, y mucho menos determinan la estructura integral de dichos derechos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo cargo sostiene el Ministerio P\u00fablico que es evidente que la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo cual es impensable la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a prop\u00f3sito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, afirma que es apenas l\u00f3gico que el decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al Estatuto Org\u00e1nico Financiero y a la Superintendencia Financiera. Tambi\u00e9n aclara que como Colpensiones es una administradora de recursos que est\u00e1n destinados a la seguridad social. De esta circunstancia se siguen dos consecuencias. La primera es que estos recursos de la seguridad social no pueden hacer parte de su patrimonio, como lo deja claro el art\u00edculo 4 del decreto demandado. La segunda es que estos recursos deben ser manejados y administrados en forma separada de los recursos que s\u00ed hacen parte del patrimonio, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 5 ib\u00eddem. (\u2026) Al limitarse a administrar recursos, si hubiese necesidad de recursos adicionales, el decreto en comento prev\u00e9 que el Ministerio de Trabajo debe realizar la correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto general de la Naci\u00f3n, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. De igual manera dispone que los excedentes financieros que genere la administraci\u00f3n de los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en los par\u00e1grafos 2 y 3 del art\u00edculo 4\u00b0 del decreto en comento. (\u2026) Del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue tambi\u00e9n el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los art\u00edculos 5\u00b0 y 7\u00b0 del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la Rep\u00fablica puede cambiar la naturaleza jur\u00eddica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo m\u00e1s m\u00ednimo sus funciones y su estructura interna. Y se afirma que se trata de un sinsentido, porque el cambio de naturaleza jur\u00eddica de una entidad implica el cambio de sus funciones y de su estructura.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los dos cargos restantes, afirma el Procurador General que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada y sobre las normas presuntamente vulneradas. Sostiene que \u201cafirmar que el sistema financiero, en s\u00ed mismo, est\u00e1 en oposici\u00f3n al principio de solidaridad, como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo\u201d, sin fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de Colpensiones en relaci\u00f3n con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado, porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinar\u00e1 la condiciones de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y as\u00ed el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos ahorros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Planteamiento de la discusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2.- Se demanda el Decreto 4121 de 2011 \u201cPor el cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones\u201d por vulnerar los art\u00edculos constitucionales 152, reserva de Ley Estatutaria; 150-10, en lo referido al ejercicio de las facultades extraordinarias; 48 en la parte del principio de solidaridad en materia de seguridad social (-inciso primero); y el Acto Legislativo 1 de 2005 en la parte correspondiente al inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, relativo a las condiciones de reconocimiento de los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos (BEP) en el sistema de seguridad social en pensiones. \u00a0<\/p>\n
El primer cargo se sustenta en que el Decreto demandado alude a la regulaci\u00f3n de \u201caspectos esenciales de un derecho fundamental como lo es el derecho pensional\u201d. Y, la seguridad social es, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, un derecho fundamental. Por lo cual el contenido de dicho decreto debi\u00f3 ser tramitado por el Congreso mediante una Ley Estatutaria. Pues, la reserva de Ley Estatutaria contenida en el literal a) del art\u00edculo 152 Superior, implica que las regulaciones concernientes a los derechos fundamentales deben ser tramitadas por el Congreso y mediante el tr\u00e1mite de Ley Estatutaria. Agregan, que seg\u00fan el inciso tercero del numeral 10 del art\u00edculo 150 constitucional, la regulaci\u00f3n de estos temas tampoco puede ser objeto de delegaci\u00f3n, como se hizo con el decreto demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo cargo, se justifica en la consideraci\u00f3n de que la expedici\u00f3n del Decreto acusado implic\u00f3 la extralimitaci\u00f3n del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley habilitante, en tanto la mencionada ley habilitante (Ley 1444 de 2011) dispuso en literal e) de su art\u00edculo 18 que otorgaba al Presidente de la Rep\u00fablica precisas facultades extraordinarias, para \u201ccrear, escindir y cambiar la naturaleza jur\u00eddica de los establecimientos p\u00fablicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional\u201d; y, el contenido del Decreto aparte de cambiar la naturaleza jur\u00eddica de Colpensiones regul\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Determinar que las operaciones de Colpensiones se regir\u00e1n por el Estatuto Org\u00e1nico del sistema financiero. (art\u00edculo 3\u00b0 D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Asignarle a la Superintendencia Financiera de Colombia la funci\u00f3n de supervisar. (art\u00edculo 3\u00b0 D. 4121\/11)\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar el patrimonio de Colpensiones. (art\u00edculo 4\u00b0 D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Definir los recursos que no har\u00e1n parte del patrimonio de Colpensiones y la obligaci\u00f3n de tener contabilidades separadas. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Excluir del patrimonio de Colpensiones \u201clos fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos\u201d. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Facultar al Ministerio del Trabajo para que transfiera \u201cdirectamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos\u201d. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 2, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 3, D. 4121\/11)\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar las funciones de Colpensiones. (art\u00edculo 5\u00b0, D. 4121\/11) \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determinar la estructura Interna de Colpensiones. (art\u00edculo 7, D. 4121\/11) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A lo anterior agregan que tambi\u00e9n se desconoci\u00f3 que \u201cla facultad de reformar el sistema pensional la tiene el legislador tal como lo se\u00f1al\u00f3 el acto legislativo 1 de 2005, competencia de la que no se desprendi\u00f3 el Congreso de la Rep\u00fablica en la Ley 1444 de 2011 [la ley habilitante]. \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tercer cargo y cuarto cargo se refieren respectivamente, a que la extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias se extiende a la vulneraci\u00f3n del principio de solidaridad que enmarca el sistema de seguridad social (art. 48 inc. primero), y a que se le da a los denominados beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos (BEP) un alcance distinto al que tiene constitucionalmente en el inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Sobre la presunta vulneraci\u00f3n del principio de solidaridad sostienen que la norma convierte a Colpensiones en una entidad financiera de car\u00e1cter especial, y esto resulta contrario al principio de solidaridad y eficiencia del sistema de seguridad social pensional. Pues el sistema financiero en s\u00ed mismo es contrario al principio de solidaridad y a la eficiencia que requiere un servicio p\u00fablico como el que sostiene el sistema pensional. Y sobre el alcance de los BEP afirman que el Decreto acusado lo asume como parte de un sistema de ahorro, cuando el acto legislativo n\u00famero 1 de 2005 no le da esa connotaci\u00f3n. Adem\u00e1s de que no \u201cpodr\u00eda ser de esta manera, pues en el fondo lo que est\u00e1 planteado esta disposici\u00f3n es que dichos beneficios solamente lo pueden tener personas afiliadas al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida por la misma naturaleza del r\u00e9gimen\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Por su lado las entidades p\u00fablicas intervinientes5, unificaron los criterios para la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, y solicitaron a la Corte que la declare exequible. En relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria, citaron precedentes constitucionales en los que se ha explicado que no todo tipo de regulaci\u00f3n relacionada con derechos fundamentales requiere de una ley estatutaria. As\u00ed como tambi\u00e9n pronunciamiento de esta Corte en los que se afirm\u00f3 que una norma de seguridad social no debe ser, necesariamente, objeto de una ley estatutaria en tanto \u201clos criterios generales para establecer los contenidos de una ley estatutaria, han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional6\u201d y excluyen \u201cdisposiciones atinentes a aspectos de la seguridad social que, de manera clara y manifiesta, no tienen que ver con la regulaci\u00f3n del n\u00facleo esencial, ni con la definici\u00f3n y los alcances de un derecho fundamental.\u201d7 Por lo que concluyen que el Decreto 4121 de 2011 no regula temas propios de una ley estatutaria, es decir, no regula la garant\u00eda y defensa del derecho fundamental a la seguridad social y mucho menos reforma el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. \u00a0<\/p>\n
Sobre el cargo referido a la extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias, destacan en primer t\u00e9rmino la necesidad de atender al contexto del otorgamiento de las facultades en menci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cel ejecutivo ten\u00eda plena competencia para la modificaci\u00f3n profunda de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en cuanto que las facultades otorgadas por el legislativo abarcaban la totalidad de los aspectos que el Ejecutivo considerara pertinentes para llevar a cabo esta reestructuraci\u00f3n, de acurdo a los par\u00e1metros dados en el art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011.\u201d Esto, en tanto el alcance de la autorizaci\u00f3n del legislativo al ejecutivo no resulta seg\u00fan la redacci\u00f3n de la norma habilitante detallada y taxativa, por la naturaleza de los temas cuya regulaci\u00f3n se delega. Apreciaci\u00f3n que expuso la Corte Constitucional cuando revis\u00f3 la constitucionalidad del inciso primero del art\u00edculo 18 habilitante (C-240 de 2012); y sobre el cual sostuvo: \u201cen cuanto a la precisi\u00f3n de las facultades extraordinarias, la Corte reiter\u00f3 que no conlleva una descripci\u00f3n detallada y taxativa, pues ello tornar\u00eda inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los par\u00e1metros claros para que se efect\u00fae tal labor\u201d8 \u00a0<\/p>\n
De este modo, se debe analizar la acusaci\u00f3n de los demandantes desde la perspectiva de aquello que se pretendi\u00f3 con el otorgamiento de las facultades extraordinarias y en consideraci\u00f3n de que lo significa la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de un ente gubernamental. Es decir, que el cambio de la naturaleza jur\u00eddica de una entidad en los t\u00e9rminos de la ley habilitante implica la transformaci\u00f3n de sus objetivos, sistema presupuestal y contable, de funciones y estructura, dependiendo del alcance de la transformaci\u00f3n, pues de lo contrario, el cambio de naturaleza jur\u00eddica s\u00f3lo significar\u00eda un cambio de raz\u00f3n social y no uno estructural.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agregan que si la entidad es ahora, en virtud de la modificaci\u00f3n, una empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial vinculada al Ministerio del Trabajo, resulta de bulto que dicho cambi\u00f3 implique su sometimiento al Estatuto Org\u00e1nico Financiero, as\u00ed como al control de la Superintendencia de Financiera. Por lo anterior aseveran que contrario a lo expresado por los demandantes, las modificaciones introducidas en el Decreto acusado se derivan directamente de la nueva naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES, y son adem\u00e1s necesarias para que dicha entidad pueda \u201ccumplir con su labor misional de manera adecuada, eficiente y oportuna. [Pues] este cambio de naturaleza jur\u00eddica incorpora a Colpensiones en un sistema con mayor regulaci\u00f3n y control, sin que hubiera modificado las reglas y normas que ordenan el reconocimiento de prestaciones pensionales\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y sobre la cuarta acusaci\u00f3n, explican que el planteamiento de la demanda es errado, los actores asumen que el Decreto 2141 de 2011 ha modificado el alcance del BEP en materia de seguridad social, al establecer su configuraci\u00f3n como un sistema de ahorro, sin que el acto legislativo 01 de 2005, establezca tal cosa. Cuando lo cierto es que el acto legislativo en menci\u00f3n autoriza al legislador para que determine los casos en que se pueda conceder el aludido BEP, y la ley 1328 de 2009, ya estableci\u00f3 justamente que ello operar\u00eda trav\u00e9s del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional. Es decir que este cargo parte de un supuesto errado que no consider\u00f3 la regulaci\u00f3n existente sobre el BEP. \u00a0<\/p>\n
4.- Por su lado, algunos de los otros intervinientes no acogieron los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad y otros s\u00ed. Los primeros sostuvieron brevemente que el contenido del Decreto no se refer\u00eda al alcance de los derechos fundamentales de seguridad social por lo cual no era pertinente una ley estatutaria. Afirmaron tambi\u00e9n que el cambio de naturaleza jur\u00eddica de una entidad no representa una simple modificaci\u00f3n en su denominaci\u00f3n, sino modificaciones adicionales sin las cuales la denominaci\u00f3n de su car\u00e1cter jur\u00eddico no tendr\u00eda sentido alguno. Por \u00faltimo analizaron que los demandantes incluyen argumentaciones gen\u00e9ricas en respaldo de los cargos tercero y cuarto, pero no precisan c\u00f3mo se puede presentar oposici\u00f3n entre el decreto denunciado y las disposiciones constitucionales que presuntamente vulneran. \u00a0<\/p>\n
Quienes acogen los argumentos de la demanda afirmaron de manera escueta que se puede observar claramente que el Gobierno Nacional con el decreto 4121 de 2011, extralimit\u00f3 las atribuciones concebidas en la Ley 1444 de 2011 literal e) del art\u00edculo 18 por cuanto, la autorizaci\u00f3n se daba para el cambio de la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES m\u00e1s no para legislar sobre los aspectos rese\u00f1ados en la demanda, ya que sobre estos tiene competencia \u00fanicamente el legislativo y el ejecutivo no puede atribuirse competencias que la ley no le ha otorgado. \u00a0<\/p>\n
Otros plantearon que en efecto la norma acusada vulner\u00f3 la reserva de ley estatutaria en tanto, \u201cla pensi\u00f3n es uno de los cl\u00e1sicos derechos de segunda generaci\u00f3n, que contempor\u00e1neamente, no s\u00f3lo gracias a la conexidad sino a su fundamentalidad como derechos existenciales, tendr\u00edan que regularse mediante una ley estatutaria y no mediante un decreto ley como lo ha hecho el ejecutivo. Ahora bien, el derecho a la pensi\u00f3n como un elemento fundamental de la Seguridad Social previo cumplimiento de los requisitos exigidos por ley es un derecho adquirido e irrenunciable, toda maniobra que busque pasar ese derecho adquirido a un sistema de negocios o privado est\u00e1 vulnerando su identidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
5.- El Procurador explic\u00f3 que seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, para que una norma cuyo contenido se relaciona de alguna manera con un derecho fundamental se someta a la exigencia del tr\u00e1mite de ley estatutaria, debe procurar la regulaci\u00f3n del n\u00facleo esencial o la regulaci\u00f3n \u00edntegra, estructural y completa de este derecho. De tal manera que al revisar el contenido del decreto acusado s\u00f3lo se puede concluir que los pormenores del funcionamiento de una instituci\u00f3n como Colpensiones no pretenden afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales derivados de la seguridad social, y mucho menos determinar la estructura integral de dichos derechos. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo cargo sostiene el Ministerio P\u00fablico que es evidente que la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de una entidad tiene consecuencias en su funcionamiento y estructura, por lo cual es impensable que la reforma de Colpensiones no incluyera regulaciones a prop\u00f3sito de su estructura, presupuesto, vigilancia y control, entre otros. De este modo, afirma que es apenas l\u00f3gico que el decreto demandando disponga el sometimiento de la entidad al Estatuto Org\u00e1nico Financiero y a la Superintendencia Financiera; as\u00ed como que los recursos que maneja no pueden hacer parte de su patrimonio (art 4 D.4121 de 2011), y que deban ser manejados y administrados en forma separada de los recursos que s\u00ed hacen parte del patrimonio (art 5 D.4121 de 2011).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s contenidos regulados en el Decreto objeto de an\u00e1lisis que debe entenderse, por ejemplo, que de la limitaci\u00f3n de la misi\u00f3n de Colpensiones a administrar recursos, la eventualidad del requerimiento de recursos adicionales, sea asumida por el decreto acusado con la previsi\u00f3n de que el Ministerio de Trabajo realice la correspondiente transferencia de manera directa del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, sin que estos recursos ingresen al patrimonio de Colpensiones. As\u00ed tambi\u00e9n resulta comprensible la disposici\u00f3n seg\u00fan la cual \u201clos excedentes financieros que genere la administraci\u00f3n de los recursos, deben destinarse a fondos para el pago de pensiones de vejez, sin perjuicio de lo establecido en los par\u00e1grafos 2 y 3 del art\u00edculo 4\u00b0 del decreto en comento. [A\u00f1ade que] del cambio de estructura de Colpensiones, es evidente que se sigue tambi\u00e9n el cambio de sus funciones y de su estructura interna, previsto en los art\u00edculos 5\u00b0 y 7\u00b0 del decreto demandado. Asumir que en estas materias se excede lo previsto en las facultades extraordinarias, como se hace en la demanda, conduce al sinsentido de que el Presidente de la Rep\u00fablica puede cambiar la naturaleza jur\u00eddica de Colpensiones, pero no puede alterar en lo m\u00e1s m\u00ednimo sus funciones y su estructura interna.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los dos cargos restantes, plantea la Vista Fiscal que sugieren interpretaciones subjetivas erradas sobre la norma acusada y sobre las normas presuntamente vulneradas. Explica que \u201cafirmar que el sistema financiero, en s\u00ed mismo, est\u00e1 en oposici\u00f3n al principio de solidaridad, como se hace en la demanda, no pasa de ser un prejuicio subjetivo\u201d, sin fundamento alguno. De igual manera afirma que censurar el objeto de Colpensiones en relaci\u00f3n con el acto Legislativo 01 de 2005, no es acertado, porque el mencionado acto legislativo establece que la ley determinar\u00e1 la condiciones de los BEP, lo que justamente ha hecho la ley habilitante y as\u00ed el decreto acusado, al disponer que sea Colpensiones quien administre dichos ahorros. \u00a0<\/p>\n
6.- De conformidad con lo anterior corresponde a la Corte Constitucional establecer previamente al an\u00e1lisis de los asuntos de fondo planteados en la demanda, cu\u00e1les de los cuatro cargos tienen entidad suficiente para suscitar un problema de constitucionalidad que deba ser desatado por esta Sala Plena. Esto, en la medida en que todos los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, cuando dieron cuenta de los cargos tercero y cuarto, manifestaron la insuficiencia argumental y la falta de claridad de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto previo: Ineptitud sustancial de la demanda respecto de los cargos tercero y cuarto. \u00a0<\/p>\n
7.- Como se deriva del escrito de la demanda y de los antecedentes resumidos m\u00e1s arriba, los demandantes plantean que el Decreto 4121 de 2011 vulnera el principio de solidaridad y el inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. La primera vulneraci\u00f3n se da, en su opini\u00f3n, porque la consagraci\u00f3n de COLPENSIONES con caracter\u00edsticas de entidad financiera resulta incoherente con el prop\u00f3sito de que su misi\u00f3n atienda la eficiencia y eficacia de un servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Sobre esto, la Corte halla raz\u00f3n a los intervinientes que sostuvieron que la acusaci\u00f3n carece de suficiencia y pertinencia, luego no genera sospecha alguna de inconstitucionalidad. Pues el postulado as\u00ed presentado carece de sustento e implicar\u00eda que la Corte de oficio desarrollara los argumentos en que tendr\u00eda sentido la afirmaci\u00f3n de los actores. Esto es, el principio de solidaridad en s\u00ed mismo no es inconsistente con la naturaleza jur\u00eddica de una entidad, de tal manera que si ello se afirma hay que demostrarlo. Cosa que no ocurre en la propuesta de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Sobre la vulneraci\u00f3n del inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, relativo a que se modifica el alcance del BEP, porque se consagra en el Decreto 4121 de 2011 como un ahorro, cuando la norma constitucional referida no se hace referencia a ello; encuentra la Sala que el planteamiento no resulta claro. Tal como lo demostraron algunos intervinientes esta acusaci\u00f3n no da cuenta de la regulaci\u00f3n existente sobre el BEP. En efecto el inciso d\u00e9cimo segundo del art\u00edculo 48 constitucional faculta al legislador para determinar las condiciones \u00a0y el modelo bajo el cual se operar\u00eda el sistema de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEP), y en la ley 1328 de 2009, en su art\u00edculo 87 dispone que la base sobre la cual se otorga este tipo de beneficio es el \u201caporte o ahorro peri\u00f3dico o espor\u00e1dico que se haya realizado a trav\u00e9s del medio o mecanismo de ahorro determinados por el Gobierno Nacional.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto significa que este cargo parte de un supuesto que no es cierto, como quiera que el Decreto demandado no ha cambiado la naturaleza del BEP; adem\u00e1s de que si ello llegase a ser as\u00ed, la explicaci\u00f3n deb\u00eda involucrar necesariamente el alcance de la regulaci\u00f3n vigente sobre el tema. Cosa que no se hizo en la demanda. \u00a0<\/p>\n
8.- Con base en lo anterior y en la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte considera que la demanda es inepta en relaci\u00f3n con los cargos tercero y cuarto, tal como se acaba de explicar. En t\u00e9rminos generales esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que uno de los requisitos del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 es el registrado en el numeral tercero, a saber: el se\u00f1alamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad no est\u00e1 sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad9, deben existir requisitos y contenidos m\u00ednimos que permitan a este Tribunal la realizaci\u00f3n satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el l\u00edbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas exigencias materiales se han sistematizado, sin caer en formalismos t\u00e9cnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, y se ha sostenido que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes10. Esto significa que la acusaci\u00f3n debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n acusada (cierta). Adem\u00e1s el actor debe mostrar c\u00f3mo la disposici\u00f3n vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusaci\u00f3n debe no s\u00f3lo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema Jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- De conformidad con lo explicado hasta el momento, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar (i) si el contenido normativo del Decreto 4121 de 2011, debi\u00f3 ser tramitado como una ley estatutaria, en consideraci\u00f3n a que regula las caracter\u00edsticas institucionales de COLPENSIONES, que es la entidad p\u00fablica encargada del manejo de los recursos de la seguridad social en pensiones, y la seguridad social es seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia constitucional un derecho fundamental; vulner\u00e1ndose con ello el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n. Y (ii) establecer si se configur\u00f3 extralimitaci\u00f3n en el uso de las facultades extraordinarias al expedir el Decreto 4121 de 2011, en tanto la ley habilitante dispuso que la autorizaci\u00f3n versaba sobre el cambio de naturaleza jur\u00eddica de la entidad, y el Decreto en menci\u00f3n contiene regulaciones tales como el r\u00e9gimen jur\u00eddico que rige la entidad, su sometimiento a entidades de control, el manejo y caracter\u00edsticas de su patrimonio, entre otros; vulner\u00e1ndose con ello el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver los anteriores interrogantes la Sala har\u00e1 referencia a la jurisprudencia sobre la exigencia del tr\u00e1mite de ley estatutaria en la regulaci\u00f3n de asuntos relacionados con derechos fundamentales, para con ello resolver el primer cargo. Luego de esto reconstruir\u00e1 las l\u00edneas jurisprudenciales sobre uso de facultades extraordinarias por parte del ejecutivo, y se analizar\u00e1 el alcance de las mismas en el caso del Decreto 4121 de 2011, para con ello resolver el segundo cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reserva de ley Estatutaria en materia de regulaci\u00f3n de derechos fundamentales y el derecho fundamental a la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
10.- Recientemente la Corte Constitucional retom\u00f3 y actualiz\u00f3 la jurisprudencia relativa a la reserva de ley estatutaria para la regulaci\u00f3n de asuntos relativos a derechos fundamentales, en la sentencia C-818 de 2011. En este pronunciamiento se record\u00f3 que la Constituci\u00f3n consagr\u00f3 en los art\u00edculos 152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente consider\u00f3 como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En dichas disposiciones no s\u00f3lo se se\u00f1al\u00f3 el contenido material de los asuntos que deben ser regulados mediante ley estatutaria, sino tambi\u00e9n se orden\u00f3 el establecimiento de \u00a0un tr\u00e1mite de formaci\u00f3n de las mismas, especial y m\u00e1s riguroso en cuanto a las mayor\u00edas requeridas para su aprobaci\u00f3n y a la revisi\u00f3n constitucional previa a la sanci\u00f3n, oficiosa y definitiva11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.- No obstante, sobre el particular la Corte Constitucional ha desarrollado criterios jurisprudenciales que apuntan ha concluir que no toda regulaci\u00f3n legal que tenga que ver con el tema de los derechos fundamentales, resulta reservada al tr\u00e1mite de ley estatutaria. Esta reserva tem\u00e1tica no es general, sino restrictiva a \u00e1mbitos espec\u00edficos de los t\u00f3picos relacionados con los derechos fundamentales. Por ello, resulta necesario determinar el punto concreto que se regula, y su incidencia en la configuraci\u00f3n y alcance del derecho fundamental que pretende regular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.- La Corte se ha planteado de manera espec\u00edfica el siguiente interrogante: \u00bfCu\u00e1les son los criterios para determinar cu\u00e1ndo un asunto referido a los derechos fundamentales y su garant\u00eda requiere el tr\u00e1mite de ley estatutaria?12 A lo cual ha respondido, con la idea general seg\u00fan la cual, se debe exigir el tr\u00e1mite de ley estatutaria, cuando \u00a0el contenido de rango legal tiene la vocaci\u00f3n de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideraci\u00f3n de la evoluci\u00f3n jurisprudencial o normativa interna o externa, fijar sus alcances o \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y\/o establecer el \u00e1mbito de conductas protegidas por tal derecho.13\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.- Tambi\u00e9n, se han desarrollado criterios concretos derivados de lo anterior. En la sentencia C-641 de 2001, se sistematizaron dichos criterios, y se sostuvo que el tr\u00e1mite legislativo se agrava al tr\u00e1mite de ley estatutaria cuando \u201c(i) se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el art\u00edculo 152 de la Carta14. (ii) Se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza15. (iii) [Se] desarrollen y complementen derechos fundamentales16. (iv) La regulaci\u00f3n de que se trate afecte el n\u00facleo esencial de derechos fundamentales17. (v) La regulaci\u00f3n que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral18. (vi) [Se] regule de manera integral un mecanismo de protecci\u00f3n de derechos fundamentales19. \uf02d(vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protecci\u00f3n de un derecho fundamental20. \u00a0<\/p>\n
14.- En concreto, respecto de la exigencia contenida en el literal a) del art\u00edculo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como leyes estatutarias toda regulaci\u00f3n relativa a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protecci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n \u2013 se reitera- ha adoptado criterios restrictivos de interpretaci\u00f3n de dicha obligaci\u00f3n, recogidos en la mencionada C-818 de 2011 en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos t\u00e9rminos, la exigencia de ley estatutaria s\u00f3lo se aplica a la regulaci\u00f3n que tenga la pretensi\u00f3n de ser \u201cintegral, completa y sistem\u00e1tica, que se haga de los derechos fundamentales. \u00a0Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 199421 \u00a0y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo: \u00a0<\/p>\n
<la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos arm\u00f3nicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de \u00e9stas, por una m\u00e1s exigente tramitaci\u00f3n y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad>\u201d22 (Subrayas fuera del original). \u00a0<\/p>\n
2.2.4.2 Un segundo criterio de interpretaci\u00f3n restringida se\u00f1ala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el r\u00e9gimen de los derechos \u00a0fundamentales o de alguno de ellos en particular23. \u00a0En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 199324, la Corte se expres\u00f3 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
<las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.> 25 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera s\u00f3lo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulaci\u00f3n de los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que \u201csi el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en s\u00ed mismo, el tr\u00e1mite de ley estatutaria no es requerido\u201d26. \u00a0<\/p>\n
2.2.4.3 Un tercer criterio de interpretaci\u00f3n restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n ha sido el referente a que <solamente se requiere de este tr\u00e1mite especial cuando la ley regula \u00b4de manera integral un mecanismo de protecci\u00f3n de derechos fundamentales\u00b427, \u00a0siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protecci\u00f3n de un derecho fundamental. 28(Subrayas fuera del original)>.29 \u00a0<\/p>\n
2.2.4.4 Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectaci\u00f3n o desarrollo de \u00a0los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulaci\u00f3n de <todo evento ligado a los derechos fundamentales>30 sino <solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales>31, de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestaci\u00f3n de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. En este sentido, al Corte afirm\u00f3 lo siguiente en la sentencia C-145 de 1994: \u00a0<\/p>\n
<(\u2026) la competencia legislativa ordinaria est\u00e1 directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se transformar\u00eda en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las leyes tocan alg\u00fan o algunos derechos fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse \u2018una interpretaci\u00f3n restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretaci\u00f3n extensiva convertir\u00eda la excepci\u00f3n -las leyes estatutarias basadas en mayor\u00edas cualificadas y procedimientos m\u00e1s r\u00edgidos- en regla, en detrimento del principio de mayor\u00eda simple que es el consagrado por la Constituci\u00f3n\u2019. Esto significa que las leyes estatutarias est\u00e1n encargadas de regular \u00fanicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protecci\u00f3n, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestaci\u00f3n de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conducir\u00eda a una petrificaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico>. (negrilla fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
15.- Como conclusi\u00f3n de lo anterior la Corte desarroll\u00f3 criterios pr\u00e1cticos que le permitieran establecer qu\u00e9 funci\u00f3n cumple la ley estatutaria respecto del desarrollo de la regulaci\u00f3n de los derechos fundamentales. Dichos criterios se han expresado de la siguiente manera: (i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento legislativo m\u00e1s exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos \u00a0que hacen parte de su \u00e1mbito constitucionalmente protegido y (iii) por el contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su funci\u00f3n m\u00e1s com\u00fan, deber\u00e1 ser tramitada por procedimientos ordinarios. [T-791 de 2011]32 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se sostiene en la citada C-818 de 2011, \u201cdeber\u00e1n tramitarse a trav\u00e9s de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constituci\u00f3n, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los l\u00edmites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el n\u00facleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensi\u00f3n de regular la materia de manera integral, estructural y completa la regulaci\u00f3n del derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo anterior se resolver\u00e1 el primer cargo. \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del primer cargo. \u00a0<\/p>\n
15.- Los criterios jurisprudenciales reconstruidos en el ac\u00e1pite inmediatamente anterior, implican que el cargo consistente en la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria s\u00f3lo puede prosperar si en efecto el contenido del Decreto 4121 de 2011, regula elementos estructurales de un derecho fundamental. Respecto de la acusaci\u00f3n concreta objeto de estudio, lo primero que advierte la Sala es que la hip\u00f3tesis de la demanda seg\u00fan la cual el contenido del decreto demandado debi\u00f3 tramitarse mediante ley estatutaria, involucra una omisi\u00f3n de los demandantes en el sentido de que si ello fuera as\u00ed, la misma ley habilitante tambi\u00e9n deb\u00eda haberse tramitado por el procedimiento del art\u00edculo 152 Superior, y sobre ello no hay explicaciones en el escrito de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien sobre el contenido del Decreto 4121 de 2011 encuentra la Sala Plena que antes de discutir el car\u00e1cter de los derechos derivados de la seguridad social, que de plano se debe afirmar est\u00e1n consagrados en la Constituci\u00f3n, se debe analizar si dicho contenido \u00a0acusado [el del Decreto 4121 de 2011] dispone alguna regulaci\u00f3n relativa a este derecho o a cualquier otro de car\u00e1cter fundamental. \u00a0<\/p>\n
En este orden, es claro que el contenido de la norma demandada no regula aspecto alguno del derecho a la seguridad social en materia pensional, ni en alguna otra materia, ni se refiere a alg\u00fan derecho fundamental. Veamos. El art\u00edculo 1\u00b0 se refiere a la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES, los art\u00edculos 2\u00b0, 3\u00b0, 4\u00b0, 5\u00b0 y 7\u00b0 establecen el objeto, r\u00e9gimen legal, las funciones, el patrimonio y la estructura interna de la entidad, respectivamente, seg\u00fan su nueva naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
16.- Ahora bien, el argumento seg\u00fan el cual como la funci\u00f3n principal de COLPENSIONES \u00a0se relaciona con el manejo de recursos de la seguridad social, en la medida en que dicha entidad \u201chace parte del Sistema General de Pensiones y tiene por objeto la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos\u201d, luego su regulaci\u00f3n institucional incidir\u00eda en el alcance del derecho fundamental a la seguridad social; es argumento \u2013se insiste- configura una de las hip\u00f3tesis que m\u00e1s ha desarrollado la Corte para \u00a0explicar el car\u00e1cter restrictivo de la exigencia del tr\u00e1mite de ley estatutaria en la regulaci\u00f3n de asuntos relativos a derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la relaci\u00f3n que existe entre el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la instituci\u00f3n denominada COLPENSIONES, y sus funciones al interior del Sistema de General de Pensiones, no es suficiente para afirmar que la regulaci\u00f3n de dicho r\u00e9gimen significa la regulaci\u00f3n de los derechos de seguridad social pensional, en los t\u00e9rminos en que una ley estatutaria regular\u00eda dicho derecho. Por el contrario, el planteamiento de la acusaci\u00f3n supone que se trata de un caso en que no se tocan los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la Constituci\u00f3n, no se consagran l\u00edmites, restricciones, excepciones ni prohibiciones que afecten su n\u00facleo esencial, no se pretende regular la materia de manera integral, estructural ni completa, no se alude a la estructura general ni a principios reguladores\u00a0 en dicha materia y no se refiere a leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos. \u00a0<\/p>\n
La prueba de lo anterior, es que no se puede afirmar que el virtud del contenido de la norma acusada, el derecho de seguridad pensional tiene un alcance mayor o menor, mejor o peor. Se trata pues de un disposici\u00f3n normativa que pretende armonizar o ponderar necesidades institucionales, ni siquiera derechos, y por ello no requer\u00eda de una ley estatutaria. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior la Corte declarar\u00e1 exequible el Decreto 4121 de 2011 en relaci\u00f3n con la ausencia de vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultades extraordinarias (delegaci\u00f3n legislativa). \u00a0<\/p>\n
17.- La posibilidad de que el legislativo (mediante una ley de facultades extraordinarias) delegue la expedici\u00f3n de normas con rango de ley, se ha establecido en nuestro orden constitucional en el art\u00edculo 150.10 de la Carta. Y las limitaciones a dicha facultad, al tenor del constituyente de 1991, se circunscriben a la expedici\u00f3n de c\u00f3digos y creaci\u00f3n de impuestos, y a la expedici\u00f3n de leyes estatutarias, org\u00e1nicas y marco o de objetivos y criterios. Esto es, que mediante las leyes de facultades extraordinarias se pueden delegar todos los temas, excepto los que proh\u00edbe expresamente el inciso tercero del numeral 10\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la figura de las facultades extraordinarias o delegaci\u00f3n legislativa implica que el Congreso de la Rep\u00fablica puede expedir una ley de delegaci\u00f3n o habilitante \u2013 es decir \u201cde facultades extraordinarias\u201d – en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris espec\u00edfico de decretos leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.- En el mismo contexto, y a prop\u00f3sito de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al ejecutivo mediante el art\u00edculo 18 de la ley 1444 de 2011, con base en la cual se expidi\u00f3 el Decreto 4121 de 2011 bajo estudio en la presente providencia; recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala recogi\u00f3 y sistematiz\u00f3 criterios no solo relativos al \u00e1mbito del uso de las facultades extraordinarias ante el fen\u00f3meno de la delegaci\u00f3n, sino tambi\u00e9n relativos al alcance de las facultades extraordinarias concretas del art\u00edculo 18 de la ley 1444 de 2011. En la providencia en comento se manifestaron en primer t\u00e9rmino \u201clos requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden rese\u00f1arse as\u00ed: (i) No pueden conferirse para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, leyes org\u00e1nicas, leyes marco33, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobaci\u00f3n de la ley habilitante requiere de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la Rep\u00fablica o por uno de sus ministros34; (iv) el t\u00e9rmino m\u00e1ximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) s\u00f3lo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia p\u00fablica; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.\u201d35 \u00a0<\/p>\n
En ese fallo se recalc\u00f3 que la autorizaci\u00f3n al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades, tiene como ventaja la celeridad en la expedici\u00f3n de normas con fuerza de ley, siempre que su exceso no afecte el principio democr\u00e1tico, pues \u201crelativiza el principio de separaci\u00f3n de poderes y acent\u00faa el car\u00e1cter presidencialista del r\u00e9gimen pol\u00edtico\u201d36.[ C-240 de 2012]37 \u00a0<\/p>\n
19.- En relaci\u00f3n con la facultades otorgadas por el art\u00edculo 18 de la ley 1444 de 2011, la Sala se encarg\u00f3 de la reconstrucci\u00f3n de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades fueran precisas38, contenido en el art\u00edculo 150.10 superior. Se sostuvo que la mencionada expresi\u00f3n resulta un adjetivo con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo siempre que \u201ces suficiente con que en ellas se establezcan los l\u00edmites claros dentro de los cuales actuar\u00e1 el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta pol\u00edtica\u201d. Y, se agreg\u00f3 en la C-240 de 2011 que, en sentencias anteriores39 se hab\u00eda explicado que la claridad implica una delimitaci\u00f3n de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas. \u00a0<\/p>\n
Se complement\u00f3 esta idea y se cit\u00f3 la sentencia C-074 de 1993 en la cual se \u201cprecis\u00f3 que aunque en la ley no se rese\u00f1en de forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una formulaci\u00f3n general, no implica que la ley adolezca de falta de precisi\u00f3n, siendo adecuado que se establezcan unos l\u00edmites claros para tal efecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
De igual manera, tal como lo afirmaron los intervinientes, se concluy\u00f3 en aqu\u00e9l fallo (C-240 de 2012) que (i) \u201cla jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegaci\u00f3n, sin que ello implique una limitaci\u00f3n exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos par\u00e1metros minuciosos, tornar\u00eda inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades\u201d40. Y (ii) \u201caunque la materia sobre la cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia y de modo general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no incidiendo en su legitimidad la extensi\u00f3n o amplitud de los temas por tratar, siempre que se permita interpretar inequ\u00edvocamente el campo de acci\u00f3n dentro del cual deber\u00e1 actuar el ejecutivo\u201d41. \u00a0<\/p>\n
Sobre las facultades otorgadas para expedir el decreto 4121 de 2011 demandado \u00a0<\/p>\n
20.- Ahora bien, respecto de las facultades otorgadas concretamente por medio del art\u00edculo 18 de la ley 1444 de 2011, en la citada C-240 de 2012 se describi\u00f3 el contexto a partir del cual el legislador las otorg\u00f3. En la exposici\u00f3n de motivos del referido proyecto, se indic\u00f3 que su objeto era (i) garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico; (ii) hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica; y (iii) lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos p\u00fablicos42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de lo anterior, el proyecto de ley solicitaba la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias que permitiesen no s\u00f3lo (i) definir la estructura org\u00e1nica y los objetivos de los nuevos Ministerios que ser\u00edan creados, sino (ii) la supresi\u00f3n de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignaci\u00f3n de funciones; (iv) la integraci\u00f3n de sectores administrativos y (v) \u201cen general la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relaci\u00f3n con la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional en el prop\u00f3sito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos p\u00fablicos y hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n\u201d43.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.- Se\u00f1al\u00f3 la providencia citada que en el proyecto de ley (que culmin\u00f3 como ley 1444 de 2011) tambi\u00e9n se record\u00f3 que acorde con la Constituci\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno poseen competencias compartidas para la definici\u00f3n de la estructura y el funcionamiento de la administraci\u00f3n nacional.44 Y el Presidente como suprema autoridad administrativa est\u00e1 facultado por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y conforme a la ley, para (i) crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administraci\u00f3n central (num. 14); (ii) suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales (num. 15) y (iii) modificar la estructura de los Ministerios y los Departamentos Administrativos (num. 16). Y concluy\u00f3 que \u201cbajo esos lineamientos constitucionales, una vez establecidos los par\u00e1metros por el legislador mediante la ley, la Rama Ejecutiva puede dentro de dicho marco adelantar todas la facultades arriba rese\u00f1adas y efectuar aquellas otras que le son permitidas directamente por la carta pol\u00edtica.\u201d45 \u00a0<\/p>\n
22.- El \u00e9nfasis hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias mediante las que se expidi\u00f3 el decreto acusado, tiene raz\u00f3n de ser en la consideraci\u00f3n del principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado tambi\u00e9n jurisprudencialmente hace posible la satisfacci\u00f3n del requisito de precisi\u00f3n, incluso ante la configuraci\u00f3n de facultades amplias que no describan en detalle regulaci\u00f3n alguna. Y, explica que en dicha hip\u00f3tesis el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relaci\u00f3n de causalidad entre el contenido de la regulaci\u00f3n expedida en virtud de la delegaci\u00f3n y el contenido amplio de la materia delegada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ejemplo, en el caso que dio lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demand\u00f3 el decreto extraordinario por el cual se por el cual se escindi\u00f3 el Instituto de Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, por cuanto consider\u00f3 que la norma habilitante no hab\u00eda autorizado al ejecutivo para dictar normas relacionadas con \u201c(i) el r\u00e9gimen laboral de quienes eran servidores p\u00fablicos en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la modificaci\u00f3n del v\u00ednculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convenci\u00f3n colectiva vigente-; (ii) el r\u00e9gimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su r\u00e9gimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el r\u00e9gimen patrimonial del ISS, que comprendi\u00f3 la divisi\u00f3n y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales.\u201d \u00a0<\/p>\n
En la citada sentencia se sostuvo que \u201cla convalidaci\u00f3n del reconocimiento de la habilitaci\u00f3n legislativa est\u00e1 supeditada al cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos en el numeral 10\u00b0 del art\u00edculo 150 superior. En particular, a la observancia del requisito de \u201cprecisi\u00f3n\u201d, el cual, si bien le impone al Congreso el deber de se\u00f1alar en forma clara y espec\u00edfica el campo normativo dentro de cual le corresponde actuar al Gobierno, no exige de aqu\u00e9l una definici\u00f3n minuciosa de los asuntos materia de regulaci\u00f3n. De esa manera, en tanto sea posible encontrar una relaci\u00f3n de causalidad directa entre las materias delegadas y las disposiciones dictadas por el Gobierno, debe entenderse cumplido tal requisito y, en consecuencia, ajustados a la Constituci\u00f3n los decretos leyes que hayan sido cuestionados por ese aspecto.\u201d \u00a0<\/p>\n
De este modo, se concluye en la C-306 de 2004 que la validez del requisito de precisi\u00f3n depende de si el Congreso ha fijado un objetivo claro y espec\u00edfico en torno a la materia, a los prop\u00f3sitos y a los criterios orientadores de la delegaci\u00f3n, con el fin de no hacer inoperante el ejercicio de esta posibilidad constitucional. As\u00ed pues, el mandato de precisi\u00f3n y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar espec\u00edficamente el \u00e1mbito de la delegaci\u00f3n sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la Rep\u00fablica a regular integralmente la materia que precisamente la Constituci\u00f3n le permite delegar. Situaci\u00f3n esta que acontecer\u00eda sin duda, si el Congreso predetermina exhaustivamente o en forma detallada y meticulosa el contenido de las facultades y de sus futuros decretos leyes, \u201cpues all\u00ed no esta habilitando temporalmente al Ejecutivo para legislar, sino asumiendo en forma \u00edntegra y directa el ejercicio de una funci\u00f3n legislativa que, si bien le corresponde desarrollar por antonomasia, es en su materia delegable y ha sido objeto de previa solicitud \u00a0gubernamental.\u201d \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los criterios anteriores a continuaci\u00f3n se resolver\u00e1 el segundo cargo. \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del segundo cargo \u00a0<\/p>\n
23.- Atendiendo a la jurisprudencia que se acaba de rese\u00f1ar, esta Sala Plena encuentra que el estudio de la acusaci\u00f3n consistente en que el contenido del Decreto 4121 de 2011 desbord\u00f3 las facultades otorgadas por el legislador, pues las \u00faltimas se refer\u00edan \u00fanicamente al cambio de naturaleza jur\u00eddica de entidades, mientras que el decreto en cuesti\u00f3n regul\u00f3 aspectos adiciones tales como el r\u00e9gimen jur\u00eddico y patrimonial, la estructura administrativa y las funciones, entre otros; el estudio de esta acusaci\u00f3n -se insiste- debe considerar dos aspectos. Uno referido al contexto del otorgamiento de las facultades en menci\u00f3n, y otro relativo a si los t\u00f3picos que seg\u00fan la demanda son adicionales y exceden la autorizaci\u00f3n de Congreso al Ejecutivo, se relacionan directamente con el sentido que sugiere modificar la naturaleza jur\u00eddica de una entidad, es decir si respetan el principio de causalidad. \u00a0<\/p>\n
24.- Sobre lo primero considera la Corte que es esencial, como ya se hizo en el precedente citado, indagar por el alcance del literal e) del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011 como disposici\u00f3n habilitante y de la cual se desprendi\u00f3 el sustento legal de la expedici\u00f3n del decreto acusado. Dicho art\u00edculo dispone:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 18.\u00a0FACULTADES EXTRAORDINARIAS.\u00a0De conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 150\u00a0numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley para: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jur\u00eddica de los establecimientos p\u00fablicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional; \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica en el presente art\u00edculo para renovar y modificar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica nacional ser\u00e1n ejercidas con el prop\u00f3sito de garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0El Presidente de la Rep\u00fablica determinar\u00e1 la planta de personal necesaria para el funcionamiento de las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0Esta ley garantiza la protecci\u00f3n integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresi\u00f3n de cargos, los afectados ser\u00e1n reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes. \u00a0<\/p>\n
En este orden, seg\u00fan se verific\u00f3 en la C-240 de 2011 la solicitud del Ejecutivo de las facultades extraordinarias, dio lugar a que el legislador explicara en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley en comento que el objeto concreto de las facultades aludidas era garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos p\u00fablicos. De este modo las referidas facultades extraordinarias deb\u00edan permitir no s\u00f3lo (i) definir la estructura org\u00e1nica y los objetivos de los nuevos Ministerios que ser\u00edan creados, sino (ii) la supresi\u00f3n de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignaci\u00f3n de funciones; (iv) la integraci\u00f3n de sectores administrativos y (v) en general la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relaci\u00f3n con la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional en el prop\u00f3sito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos p\u00fablicos y hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.- Lo anterior resulta determinante, pues el mismo \u00f3rgano legislativo, que es quien tiene la facultad de delegar, dispuso la necesidad de tomar todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relaci\u00f3n con la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional en el prop\u00f3sito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos p\u00fablicos y hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n. Lo que en t\u00e9rminos de la habilitaci\u00f3n para modificar la naturaleza jur\u00eddica de las entidades, significa atender la necesidad de regular aquellos aspectos de su r\u00e9gimen que se derivan de la denominaci\u00f3n jur\u00eddica en cuesti\u00f3n. En la citada sentencia C-306 de 2004, se presentaron argumentos dirigidos a justificar el sentido y la coherencia de las regulaciones que rodean la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de las entidades, cuando dicha modificaci\u00f3n se expide por el Ejecutivo mediante el uso de facultades extraordinarias. La l\u00f3gica argumentativa utilizada en aqu\u00e9lla providencia resulta pertinente para el presente caso. \u00a0<\/p>\n
De este modo, tal como lo dan a entender las entidades p\u00fablicas intervinientes y el Procurador General, no resulta jur\u00eddicamente admisible modificar la naturaleza jur\u00eddica de una entidad sin regular el r\u00e9gimen de vigilancia y control al que se someter\u00e1, as\u00ed como las caracter\u00edsticas y naturaleza de su patrimonio, entre otros. En atenci\u00f3n a que las entidades p\u00fablicas son el instrumento de expresi\u00f3n de la voluntad del Estado y el desempe\u00f1o de sus funciones la forma de cumplir dichos prop\u00f3sitos, no cabe duda que la regulaci\u00f3n de su organizaci\u00f3n debe incluir necesariamente todo lo referente al r\u00e9gimen de sus elementos conformantes, como son el sistema de control, patrimonio, funciones y estructura; por constituir tales elementos su n\u00facleo esencial y, en ese orden, el medio id\u00f3neo a trav\u00e9s del cual desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas. \u00a0<\/p>\n
Con base en este criterio, cuando se otorgan facultades extraordinarias al Ejecutivo para modificar la naturaleza jur\u00eddica de un ente p\u00fablico, es obvio que no pueda entenderse cumplida tal atribuci\u00f3n si no se entran a definir los aspectos referidos. Resultar\u00eda un desprop\u00f3sito pensar que esa habilitaci\u00f3n legislativa s\u00f3lo abarca la denominaci\u00f3n vac\u00eda de la titulaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica, sin la determinaci\u00f3n de c\u00f3mo se regulan aspectos relativos a su organizaci\u00f3n y a su propia operatividad, y m\u00e1s desconcertante a\u00fan que dichos requerimientos impliquen la expedici\u00f3n de otra nueva ley. Tal proceder no s\u00f3lo hace del todo inoperante la instituci\u00f3n jur\u00eddica de las facultades extraordinarias, y concretamente la competencia legislativa para modificar la naturaleza jur\u00eddica de las entidades, sino que tambi\u00e9n resulta contrario a los principios constitucionales de eficacia, econom\u00eda y celeridad, los cuales est\u00e1n llamados a gobernar el desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
26.- Ahora bien, los entes p\u00fablicos conformantes del Estado responden a una realidad puramente jur\u00eddica en la medida en que no gozan de una existencia visible o perceptible sensorialmente. El criterio doctrinal de mayor aceptaci\u00f3n, sostiene que, objetivamente, los \u00f3rganos del Estado \u201crepresentan una mera abstracci\u00f3n -jur\u00eddica- en cuanto lo que en verdad se aprecia de estos no es el ente en s\u00ed mismo, sino las personas que los integran y representan, los recursos materiales y bienes de que disponen para el cumplimiento de sus objetivos, la infraestructura f\u00edsica o la sede donde desarrollan las actividades que les ha sido encomendada, e incluso sus propias ejecutorias.\u201d \u00a0<\/p>\n
La doctrina ius publicista mayormente aceptada, explica que todo ente del Estado est\u00e1 conformado por tres elementos fundamentales que son connaturales a su existencia, y a trav\u00e9s de los cuales no s\u00f3lo es posible exteriorizar la actividad y el querer del Estado, sino tambi\u00e9n determinar la definici\u00f3n de su r\u00e9gimen jur\u00eddico46. \u201cTales elementos son: la competencia, la forma y la voluntad humana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cRespecto de la competencia, se ha dicho que la misma determina los l\u00edmites dentro de los que debe actuar el \u00f3rgano, y surge del conjunto de atribuciones y potestades que se le conf\u00edan y que ejerce de acuerdo con los fines y prop\u00f3sitos que inspiran su creaci\u00f3n. La competencia de cada \u00f3rgano debe fijarse por el derecho objetivo y en inter\u00e9s p\u00fablico – dentro del \u00e1rea administrativa -, lo que descarta que estos participen directa o indirectamente de tal asignaci\u00f3n y que sea posible su derogatoria por los propios particulares o por el consenso de \u00e9stos con la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace al elemento formal, se refiere a la manera como pueden ser configurados los \u00f3rganos, esto es, todo lo relacionado con la organizaci\u00f3n interna para proyectar su actividad hacia el medio social, lo cual tiene ocurrencia de acuerdo a razones y circunstancias diversas, generalmente relacionadas con el origen y especialidad de las funciones asignadas o con principios de orden pol\u00edtico imperantes. En virtud del elemento formal, los \u00f3rganos pueden ser clasificados en: (i) los unipersonales, cuando se integran con una sola voluntad humana o con varias pero que proceden en forma corporativa; (ii) los pluripersonales o colegiados, en los cuales la voluntad individual de sus componentes se manifiesta de manera diversa, sin perjuicio de que la voluntad final del \u00f3rgano se forma por la voluntad mayoritaria de aquellos; (iii) lo simples, que son aquellos constituidos por un solo \u00f3rgano; y (iv) los complejos, integrados por dos o m\u00e1s \u00f3rganos o por un conjunto de \u00e9stos. A dicha clasificaci\u00f3n se a\u00f1ade que, por raz\u00f3n de su origen, los \u00f3rganos suelen dividirse tambi\u00e9n en constitucionales, que son los que tienen su origen en la Norma Superior y surgen con el Estado de Derecho, y legales, que son aquellos cuyo nacimiento se da por ministerio de la ley y su competencia es limitada por los \u00f3rganos constitucionales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la voluntad humana, cabe destacar que es la llamada a poner en movimiento el catalogo de atribuciones o de competencias asignadas al \u00f3rgano y, por lo tanto, es el elemento protag\u00f3nico de \u00e9ste en cuanto le da vida y le garantiza su accionar. El individuo es entonces la piedra angular del ente social, ya que permite proyectar el cumplimiento de sus prop\u00f3sitos, fines e ideales, al tiempo que organiza el conjunto de bienes y recursos que han sido dispuestos para el cumplimiento de su objetivo. Cuando el ser humano obra en representaci\u00f3n del \u00f3rgano est\u00e1 expresando la voluntad de aqu\u00e9l, de manera que los actos que adelanta en su nombre se atribuyen directamente al Estado como m\u00e1ximo representante del poder p\u00fablico. Ello no implica, por supuesto, que la persona f\u00edsica pierda esa condici\u00f3n de tal y, en consecuencia, la capacidad jur\u00eddica para ser sujeto de derechos y obligaciones. Lo que en realidad ocurre es que sus manifestaciones tienen una doble connotaci\u00f3n: (i) como expresi\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano cuando act\u00faa en su nombre, y (ii) como expresi\u00f3n de su propia voluntad cuando gestiona para s\u00ed mismo, como persona f\u00edsica o como individuo y miembro de la comunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.5. As\u00ed entendido, cada \u00f3rgano, como parte integral del Estado, tiene una porci\u00f3n funcional que corresponde a la forma que asume y a las competencias que se le atribuyen por el ordenamiento jur\u00eddico en raz\u00f3n de la especializaci\u00f3n y respecto de las cuales adquiere poder jur\u00eddico; y tiene tambi\u00e9n, como elemento determinante de su existencia, la voluntad de la persona f\u00edsica que act\u00faa como parte del \u00f3rgano y que constituye a su vez la voluntad de \u00e9ste, lo que implica que las manifestaciones que haga dentro del \u00e1mbito de sus competencias, se imputen directamente al Estado a trav\u00e9s del respectivo \u00f3rgano al que pertenece.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, la designaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica implica a su vez la designaci\u00f3n de un r\u00e9gimen jur\u00eddico, el cual determina puntualmente los l\u00edmites y posibilidades funcionales y materiales, a partir de lo cual es posible llevar a cabo los cometidos estatales asignados a cada ente p\u00fablico. El r\u00e9gimen jur\u00eddico, derivado \u2013se reitera- de la naturaleza jur\u00eddica- es el conjunto de regulaciones b\u00e1sicas para desempe\u00f1ar una actividad estatal concreta – plantillas t\u00e9cnicas, administrativas y patrimoniales -. Constituye sin duda dicho r\u00e9gimen la herramienta para la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica; que otorga adem\u00e1s seguridad jur\u00eddica en el hecho de su predeterminaci\u00f3n. De ah\u00ed que no pueda existir un r\u00e9gimen jur\u00eddico, eficaz, viable y coherente sin la disposici\u00f3n del sistema de control, patrimonio, funciones y estructura, que resulta coherente para la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n estatal correspondiente. \u00a0<\/p>\n
27.- En dicho contexto y bajo la precisi\u00f3n de que el Presidente goza de la competencia constitucional (art 189 C.N), para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administraci\u00f3n central, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales y modificar la estructura de los Ministerios y los Departamentos Administrativos; la Sala concluye que el contenido del Decreto no s\u00f3lo no desborda la autorizaci\u00f3n otorgada por el literal e) del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011, sino que realiza el cometido que se propuso el legislador al otorgar las facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el texto del literal e) aludido no puede ser interpretado de manera aislada del contenido y sentido general de la norma habilitante. Por supuesto respecto de las regulaciones que se desprendieron de dicha facultad (la del literal e) art 18 L.1444\/11) era l\u00f3gico esperar que regularan de forma eficiente, como lo pretendi\u00f3 el otorgamiento de la facultad al Ejecutivo, el cambio de naturaleza jur\u00eddica de las entidades. Adem\u00e1s de que ello se hiciera en el contexto de los fines perseguidos por la norma de facultades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala resulta claro que las medidas contenidas en el decreto, que nominalmente no se refieren a la modificaci\u00f3n la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES, se inscriben dentro de la pretensi\u00f3n del legislador al otorgar la autorizaci\u00f3n para la expedici\u00f3n del Decreto 4121 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.- De otro lado, en relaci\u00f3n con las regulaciones que espec\u00edficamente la demanda considera excesivas respecto del alcance de las facultades extraordinarias, encuentra la Corte Constitucional, tal como lo se\u00f1alan la mayor\u00eda de los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, que \u00e9stas est\u00e1n directamente relacionadas con lo que implica la modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de una entidad. Por ello, no resultan del uso excesivo de la facultad de dictar el decreto con fuerza ley bajo estudio, sino de atender al contenido de aquello que implica que la entidad ostente determinado estatus jur\u00eddico seg\u00fan su naturaleza. Veamos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El decreto 4121 de 2011, aparte de modificar la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, dispone lo siguiente: \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Que las operaciones de COLPENSIONES se regir\u00e1n por el Estatuto Org\u00e1nico del sistema financiero y la somete a la supervisi\u00f3n de la Superintendencia Financiera. (art\u00edculo 3\u00b0 D. 4121\/11)\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto indica, antes que un uso excesivo de la facultad otorgada al ejecutivo, la consecuencia l\u00f3gica de la nueva naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES. Lo extra\u00f1o hubiese sido que si la entidad es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera no tuviera el r\u00e9gimen dispuesto en el art\u00edculo 3\u00b0.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Determina el patrimonio de Colpensiones (art\u00edculo 4\u00b0 D. 4121\/11), define los recursos que no har\u00e1n parte dicho patrimonio y la obligaci\u00f3n de tener contabilidades separadas. (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11), excluye de su patrimonio \u201clos fondos, cuentas y aportes del sistema de ahorro de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos\u201d (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 1, D. 4121\/11); as\u00ed como tambi\u00e9n faculta al Ministerio del Trabajo para que transfiera \u201cdirectamente a los fondos administrados por Colpensiones los recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n destinados al pago de las pensiones y prestaciones a su cargo y de los beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos\u201d (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 2, D. 4121\/11)\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre estas regulaciones considera la Corte que son necesarias en tanto la misi\u00f3n esencial de COLPENSIONES es seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00b0 que define su objeto, \u201cla administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los t\u00e9rminos que determine la Constituci\u00f3n y la ley, en su calidad de entidad financiera de car\u00e1cter especial.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, COLPENSIONES es una entidad que maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominaci\u00f3n en cuanto al r\u00e9gimen jur\u00eddico debe dejar claro el r\u00e9gimen de su patrimonio. Tal como lo hace ver el Ministerio P\u00fablico, desde esta perspectiva lo que habr\u00eda que preguntarse es, sobre la pertinencia de una modificaci\u00f3n de r\u00e9gimen jur\u00eddico que no consagre qu\u00e9 ocurre a partir de la nueva naturaleza jur\u00eddica de la entidad, con su r\u00e9gimen patrimonial. M\u00e1s a\u00fan trat\u00e1ndose de una entidad cuya funci\u00f3n es manejar recursos. Por esto los temas regulados en el art\u00edculo 4\u00b0 y rese\u00f1ados en la demanda como extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias, corresponden a temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jur\u00eddica de la instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Determina sus funciones, (art\u00edculo 5\u00b0, D. 4121\/11) as\u00ed como su estructura interna. (art\u00edculo 7, D. 4121\/11). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos contenidos se refieren en general a funciones propias de la entidad encargada de la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos en materia de seguridad social pensional. Para la Corte, el hecho de que COLPENSIONES se convirtiera en una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo; implica la necesidad de disponer de acuerdo ello, cu\u00e1les son sus funciones y su estructura interna seg\u00fan la modificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas disposiciones configuran la respuesta a los interrogantes que pueden surgir ahora que la entidad tiene la naturaleza jur\u00eddica que la norma estudiada ha dispuesto. Por ello no s\u00f3lo no son producto del ejercicio desmedido de la facultades extraordinarias que dieron origen al Decreto 4121 de 2011, sino que son necesarias para que la regulaci\u00f3n de la instituci\u00f3n sea coherente con su naturaleza jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Destinar los excedentes financieros anuales que genere Colpensiones a los fondos para el pago de pensiones y disponer de m\u00ednimo un 30% de los excedentes financieros anuales para constituir su capital (art\u00edculo 4\u00b0 par\u00e1grafo 3, D. 4121\/11). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta previsi\u00f3n atiende a necesidades funcionales y materiales, a partir de las cuales se ha modificado la naturaleza jur\u00eddica de COLPENSIONES, y resulta ineludible para llevar a cabo los cometidos estatales asignados a este ente p\u00fablico. Su r\u00e9gimen jur\u00eddico, propio de una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de car\u00e1cter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, que hace parte del Sistema General de Pensiones y tiene por objeto la administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos; requiere, este r\u00e9gimen \u2013 se reitera-, las condiciones para la prestaci\u00f3n de servicios financieros. A su turno, dichos servicios tienen como objetivo primordial garantizar la protecci\u00f3n del derecho a la seguridad social de los usuarios. Lo que excluye que en alg\u00fan caso los argumentos financieros sean una justificaci\u00f3n para negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios que le corresponden. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la misma justificaci\u00f3n del Ejecutivo, en desarrollo de la delegaci\u00f3n que al respecto le otorg\u00f3 el Congreso, propone la consideraci\u00f3n de que las actividades encomendadas a COLPENSIONES, e incluso sus propias ejecutorias, deben estar en armon\u00eda con sus l\u00edmites y deberes. As\u00ed, se pretende que la administraci\u00f3n eficiente de la operaci\u00f3n de Colpensiones permita la generaci\u00f3n de excedentes financieros que se destinen a los fondos de vejez, y contribuyan con la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. Por ello debe asegurarse que los costos financieros asociados a la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida y del sistema de ahorros de beneficios econ\u00f3micos, permitan efectividad en la orientaci\u00f3n, otorgamiento y distribuci\u00f3n de los derechos asociados al sistema general de seguridad social establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Adem\u00e1s de que COLPENSIONES organizada como entidad prestadora de servicios financieros, posibilita el logro de eficiencias en las operaciones de recaudo, administraci\u00f3n y pago as\u00ed como mejorar la estructura de costos asociados a estas funciones, para un mayor cubrimiento, eficiencia y rentabilidad social para los afiliados, ahorradores, beneficiarios y pensionados. \u00a0<\/p>\n
Sobre las justificaciones anteriores, consagradas en los fundamentos del Decreto 4121 de 2011, encuentra esta Sala que se configuran como los lineamientos generales para el adecuado cumplimiento de las funciones de COLPENSIONES; aparte de que obran como l\u00edmites necesarios para su desempe\u00f1o, en la medida en que la naturaleza financiera de esta entidad supone la necesidad de medidas como la del par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 4\u00b0, con el fin de armonizar dicha naturaleza con su objetivo principal, cual es administrar el R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, omitir regulaciones como la del par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto acusado, en consideraci\u00f3n a que el car\u00e1cter financiero que ha adoptado COLPENSIONES como cambio en su naturaleza jur\u00eddica, ser\u00eda tanto como omitir que junto con dicha modificaci\u00f3n se consagra su funci\u00f3n principal. La cual como se ha mencionado tiene que ver con la administraci\u00f3n del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida. El par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 4\u00b0, conecta estos dos elementos: el cambio fundamental de naturaleza jur\u00eddica de la entidad y la funci\u00f3n que se le ha encargado como ente estatal. Por ello no se podr\u00eda prescindir de dicha regulaci\u00f3n, pues si se hiciera, COLPENSIONES ser\u00eda simplemente una entidad financiera perteneciente a la estructura de las entidades financieras, como prestadoras de servicios financieros (seg\u00fan el art\u00edculo 3o del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero), y no una especial que a nombre del Estado hace parte del Sistema General de Pensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas es este ac\u00e1pite el segundo cargo tampoco prospera, as\u00ed que por la razones expresadas en esta providencia el Decreto 4121 de 2011 ser\u00e1 declarado exequible. \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 4121 de 2011, por los cargos examinados en la presente sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
JORGE IVAN PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-965\/12 \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo C-965 del 21 de noviembre de 2012, en cuanto declar\u00f3 exequible, por los cargos analizados en esa decisi\u00f3n el Decreto 4121 de 2011 \u201cpor la cual se cambia la naturaleza jur\u00eddica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.\u201d \u00a0<\/p>\n
La sentencia de la que me aparto en este punto consider\u00f3, en mi criterio acertadamente, que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente en el caso analizado versaban sobre todas aquellas reformas dirigidas a prever asuntos de la estructura institucional de Colpensiones. \u00a0En efecto, como lo indica el fallo \u201c[e]n este orden, seg\u00fan se verific\u00f3 en la C-240 de 2011 la solicitud del Ejecutivo de las facultades extraordinarias, dio lugar a que el legislador explicara en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley en comento que el objeto concreto de las facultades aludidas era garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos p\u00fablicos. De este modo las referidas facultades extraordinarias deb\u00edan permitir no s\u00f3lo (i) definir la estructura org\u00e1nica y los objetivos de los nuevos Ministerios que ser\u00edan creados, sino (ii) la supresi\u00f3n de Departamentos Administrativos; (iii) la reasignaci\u00f3n de funciones; (iv) la integraci\u00f3n de sectores administrativos y (v) en general la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en relaci\u00f3n con la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional en el prop\u00f3sito de propender por la eficacia y eficiencia del uso de los recursos p\u00fablicos y hacer coherente la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n.\u201d (Subrayas originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierto que si se hubiera seguido estrictamente el criterio planteado, la mayor\u00eda no habr\u00eda tenido opci\u00f3n distinta que declarar la inexequibilidad del aparte cuestionado, puesto que el mismo no est\u00e1 en modo alguno dirigido a definir alg\u00fan aspecto de la estructura institucional de Colpensiones, sino a determinar un m\u00e9todo de inversi\u00f3n para sus recursos. \u00a0Esta materia, a mi juicio, escapa de las facultades extraordinarias otorgadas y, antes bien, refiere a un asunto sometido a reserva de ley, en tanto el art\u00edculo 48 C.P. difiere al legislador la definici\u00f3n de los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, objetivo que busca el mencionado par\u00e1grafo en tanto establece un mecanismo de inversi\u00f3n para los excedentes financieros de Colpensiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que la mayor\u00eda, con el fin de justificar la constitucionalidad de dichas reglas de inversi\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que las mismas pertenec\u00edan al g\u00e9nero de definici\u00f3n del patrimonio de Colpensiones, que a su vez guardaban un v\u00ednculo verificable con el asunto estructural al que se ha hecho referencia. \u00a0Para la Corte, \u201c[s]obre estas regulaciones considera la Corte que son necesarias en tanto la misi\u00f3n esencial de COLPENSIONES es seg\u00fan el art\u00edculo 2\u00b0 que define su objeto, \u201cla administraci\u00f3n estatal del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administraci\u00f3n del Sistema de Ahorro de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, en los t\u00e9rminos que determine la Constituci\u00f3n y la ley, en su calidad de entidad financiera de car\u00e1cter especial.\u201d|| Es decir, COLPENSIONES es una entidad que maneja recursos. Por lo cual el cambio de denominaci\u00f3n en cuanto al r\u00e9gimen jur\u00eddico debe dejar claro el r\u00e9gimen de su patrimonio. Tal como lo hace ver el Ministerio P\u00fablico, desde esta perspectiva lo que habr\u00eda que preguntarse es, sobre la pertinencia de una modificaci\u00f3n de r\u00e9gimen jur\u00eddico que no consagre qu\u00e9 ocurre a partir de la nueva naturaleza jur\u00eddica de la entidad, con su r\u00e9gimen patrimonial. M\u00e1s a\u00fan trat\u00e1ndose de una entidad cuya funci\u00f3n es manejar recursos. Por esto los temas regulados en el art\u00edculo 4\u00b0 y rese\u00f1ados en la demanda como extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias, corresponden a temas que se relacionan directamente con el cambio de naturaleza jur\u00eddica de la instituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Advierto que la afirmaci\u00f3n que hace la sentencia guardar\u00eda unidad de sentido con los dem\u00e1s fundamentos jur\u00eddicos del fallo, solo si se concluye que la composici\u00f3n del patrimonio es uno de los asuntos a los que se refiere la estructura institucional de Colpensiones. \u00a0Sin embargo, considero que para el caso se muestra evidente que el objeto regulado por el par\u00e1grafo acusado no es dicha composici\u00f3n, sino el m\u00e9todo para la inversi\u00f3n de determinados ingresos \u00a0de ese patrimonio. En otras palabras, la norma est\u00e1 dirigida a definir la utilizaci\u00f3n de recursos del sistema general de seguridad social, asunto que no hace parte del \u00e1mbito normativo delegado por la ley habilitante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, considero que la argumentaci\u00f3n utilizada por la Corte para declarar la ausencia de exceso en el uso de las facultades extraordinarias, aunque es acertada, no era aplicable al caso del control de constitucionalidad del mencionado par\u00e1grafo. \u00a0Ello debido a que esa disposici\u00f3n no regula un aspecto de la estructura institucional de Colpensiones, asunto que fue el \u00e1mbito v\u00e1lido de regulaci\u00f3n reconocido como tal por la mayor\u00eda, sino un asunto diferente que, al relacionarse con el uso de los recursos del sistema general de seguridad social, no hac\u00eda parte de la materia objeto de delegaci\u00f3n legislativa. \u00a0Por ende, para el caso particular analizado s\u00ed existi\u00f3 un exceso en el uso de las facultades extraordinarias, lo que comportaba la inexequibilidad de ese apartado normativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos son los motivos de mi disenso parcial. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
1 [Citado en el texto de la demanda] T-284 de 2007 \u00a0<\/p>\n
2 \u00c9nfasis del demandante \u00a0<\/p>\n
3 [Cita del aparte transcrito] Al respecto ver, entre otras sentencias, C-646 de 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia C-540\/12. M.P, \u00a0Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012. \u00a0<\/p>\n
5 La Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Ministerio del Trabajo \u00a0<\/p>\n
6 [Cita del aparte transcrito] C-510 de 2008 y, entre otras las sentencias, C-646 de 2001 (MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa), C-687 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) C-1119 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-319 de 2006 (MP \u00c1lvaro Tafur Galvis).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
8 [Cita del aparte transcrito] Corte Constitucional. Sentencia C-540\/12. M.P, \u00a0Nilson Pinilla Pinilla. Comunicado 13 de marzo 22 de 2012. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718. \u00a0<\/p>\n
10 Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. \u00a0<\/p>\n
11 En la C-818 de 2011 se sostuvo al respecto lo siguiente: Esta tendencia de establecer procedimientos especiales para la regulaci\u00f3n de ciertas materias, tambi\u00e9n puede encontrarse en los art\u00edculos 19.2 de la Constituci\u00f3n Alemana y 53, numeral 1, de la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola, seg\u00fan los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes org\u00e1nicas) el desarrollo de materias estructurales para la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Estado y de la sociedad. \u00a0<\/p>\n
12 Ver C-641 de 2001 \u00a0<\/p>\n
13 Por ejemplo, la forma como la Ley Estatutaria del derecho a la Libertad Religiosa y de Cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha libertad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 [Cita del aparte trascrito] As\u00ed por ejemplo, la Corte se\u00f1al\u00f3 que en materia de contrataci\u00f3n administrativa no proced\u00eda la reserva de ley estatutaria pues tal asunto no hab\u00eda sido incluido dentro de la lista taxativa del art\u00edculo 152. Corte Constitucional, Sentencia C-633\/96, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En este fallo, la Corte rechaz\u00f3 los cargos de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 38 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues debido a una confusi\u00f3n entre los vocablos \u201cestatuto\u201d y \u201cley estatutaria\u201d que hac\u00eda el actor, para el demandante la contrataci\u00f3n administrativa era \u00a0un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria que no pod\u00eda haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechaz\u00f3 los cargos, estableci\u00f3 la diferencia entre los dos vocablos y concluy\u00f3 que la contrataci\u00f3n administrativa al no estar incluida dentro de la lista taxativa del art\u00edculo 152, no estaba reservada por la Constituci\u00f3n para el tr\u00e1mite excepcional de las leyes estatutarias. Corte Constitucional, Sentencia C-408\/94, MP: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. La Corte rechaz\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulaci\u00f3n estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al car\u00e1cter de Estado Social de Derecho, a la inclusi\u00f3n de este derecho dentro del T\u00edtulo II de la Carta y por la conexi\u00f3n de este derecho con \u201clos derechos a la vida, a la igualdad y protecci\u00f3n por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y \u00a0aquellas personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; tambi\u00e9n, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 [Cita del aparte trascrito] Una ilustraci\u00f3n del empleo de este criterio se ve en la sentencia C-408\/94 donde la Corte rechaz\u00f3 que la regulaci\u00f3n del derecho a la seguridad social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no correspond\u00eda \u201ca los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categor\u00eda legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, \u00a0en oportunidades, de la existencia de una relaci\u00f3n laboral, y en otras, de la simple participaci\u00f3n en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayor\u00eda de los casos\u201d Corte Constitucional, Sentencia C-408\/94, MP: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. La Corte rechaz\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulaci\u00f3n estaba sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al car\u00e1cter de Estado Social de Derecho, a la inclusi\u00f3n de este derecho dentro del T\u00edtulo II de la Carta y por la conexi\u00f3n de este derecho con \u201clos derechos a la vida, a la igualdad y protecci\u00f3n por parte de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y \u00a0aquellas personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; tambi\u00e9n, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo del empleo de este criterio es la sentencia C-013\/93, proferida con ocasi\u00f3n de una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo que \u201clas leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.\u201d. Corte Constitucional. Sentencia C-013\/93, MP: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. En esa ocasi\u00f3n la Corte se\u00f1al\u00f3 que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria deber\u00eda ser el instrumento a trav\u00e9s del cual se desarrollara \u201cel concepto del trabajo como obligaci\u00f3n social, lo qu\u00e9 se entiende por “condiciones dignas y justas”, la determinaci\u00f3n de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protecci\u00f3n del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-247\/95, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En esta sentencia, la Corte rechaz\u00f3 los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues a\u00fan cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de p\u00e9rdida de investidura guardaba relaci\u00f3n con un derecho pol\u00edtico fundamental, no afectaba su n\u00facleo esencial y por lo mismo no requer\u00eda el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias. \u00a0<\/p>\n
17 [Cita del aparte trascrito] Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia de derechos. Un ejemplo de su aplicaci\u00f3n es la sentencia C-247\/95 donde esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que en \u201ccuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedici\u00f3n de las normas que tocan con ellos radica, seg\u00fan lo ha expuesto esta Corte, en la verificaci\u00f3n de si los preceptos correspondientes afectan el n\u00facleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulaci\u00f3n, claramente aludida en el art\u00edculo 152 de la Carta.\u201d Corte Constitucional, Sentencia C-247\/95, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En esta sentencia, la Corte rechaz\u00f3 los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues a\u00fan cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de p\u00e9rdida de investidura guardaba relaci\u00f3n con un derecho pol\u00edtico fundamental, no afectaba su n\u00facleo esencial y por lo mismo no requer\u00eda el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425\/94, donde la Corte se\u00f1al\u00f3 que la \u201cConstituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos arm\u00f3nicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de \u00e9stas, por una m\u00e1s exigente tramitaci\u00f3n y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad\u201d Corte Constitucional, Sentencia C-425\/94, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 inconstitucionales los art\u00edculos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la informaci\u00f3n y establec\u00edan restricciones sobre el n\u00facleo esencial que deber\u00edan haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A\/93, MP: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En este caso, la Corte se\u00f1al\u00f3 que aun cuando la acci\u00f3n de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requer\u00edan el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 hab\u00eda establecido en el literal b) del art\u00edculo 5 transitorio de la Carta una excepci\u00f3n temporal para la regulaci\u00f3n de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno. \u00a0<\/p>\n
19 [Cita del aparte trascrito] Este fue el criterio empleado en la sentencia C-155 A\/93, en la que se\u00f1al\u00f3 que la Acci\u00f3n de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso de protecci\u00f3n de los mismos, bien puede ser objeto de regulaci\u00f3n legal, pero por virtud de ley estatutaria expedida por el \u00f3rgano legislativo ordinario y con las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas\u201d. Corte Constitucional, Sentencia C-155 A\/93, MP: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. En este caso, la Corte se\u00f1al\u00f3 que aun cuando la acci\u00f3n de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas materias que formal y materialmente requer\u00edan el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias, el Constituyente de 1991 hab\u00eda establecido en el literal b) del art\u00edculo 5 transitorio de la Carta una excepci\u00f3n temporal para la regulaci\u00f3n de esta materia mediante facultades extraordinarias conferidas directamente al gobierno. \u00a0<\/p>\n
20 [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad de la regulaci\u00f3n del derecho al trabajo consagrada en los art\u00edculos 38 y 232 de la Ley 222 de 1995. En esa ocasi\u00f3n esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 que la acci\u00f3n de reintegro era un instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no alcanzaba \u201cla categor\u00eda de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protecci\u00f3n del derecho al trabajo en su n\u00facleo esencial, ya que se trata de uno entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constituci\u00f3n sino creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la funci\u00f3n legislativa.\u201d Corte Constitucional, Sentencia c-434\/96, mp: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En este fallo la Corte estudi\u00f3 los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compa\u00f1\u00edas comerciales y encontr\u00f3 que la regulaci\u00f3n del derecho al trabajo que hac\u00eda la norma cuestionada no afectaba su n\u00facleo esencial. En cuando a la acci\u00f3n de reintegro, la Corte se\u00f1al\u00f3 que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no ten\u00eda la categor\u00eda de garant\u00eda constitucional de derechos fundamentales, cuya regulaci\u00f3n exige el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias \u00a0<\/p>\n
21 [Cita del aparte trascrito] M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
22 [Cita del aparte trascrito] En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 inconstitucionales los art\u00edculos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la informaci\u00f3n y establec\u00edan restricciones sobre el n\u00facleo esencial que deber\u00edan haber sido reguladas en una ley estatutaria. \u00a0<\/p>\n
23 [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
24 [Cita del aparte trascrito] M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 [Cita del aparte trascrito] En esa ocasi\u00f3n la Corte se\u00f1al\u00f3 que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria deber\u00eda ser el instrumento a trav\u00e9s del cual se desarrollara \u201cel concepto del trabajo como obligaci\u00f3n social, lo qu\u00e9 se entiende por “condiciones dignas y justas”, la determinaci\u00f3n de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protecci\u00f3n del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
27 [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. En este fallo la Corte estudi\u00f3 la acci\u00f3n de reintegro, y se\u00f1al\u00f3 que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no ten\u00eda la categor\u00eda de garant\u00eda constitucional de derechos fundamentales, cuya regulaci\u00f3n exigiera el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias. \u00a0<\/p>\n
29 [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
30 [Cita del aparte trascrito]\u00a0 Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
31 [Cita del aparte trascrito] Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Ver tambi\u00e9n la sentencia C-319 de 2006, M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
32 Reiterada en sentencia C-818 de 2011. \u00a0<\/p>\n
33 [Cita del aparte trascrito] \u201cAun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del art\u00edculo 150, que se refiere a \u2018crear los servicios administrativos y t\u00e9cnicos de las C\u00e1maras\u2019, todo parece indicar que se trata de un error de codificaci\u00f3n y que el constituyente quiso se\u00f1alar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas \u2018leyes cuadros\u2019 o \u2018leyes marco\u2019 de que trata el numeral 19 (\u2026)\u2019. Corte Constitucional, Sentencia C-417\/92. Ver tambi\u00e9n C-097\/03.\u201d \u00a0<\/p>\n
34 [Cita del aparte trascrito] \u201cVer tambi\u00e9n C-119\/96 MP. Antonio Barrera Carbonell.\u201d \u00a0<\/p>\n
35 C-691 de 2003 reiterada en la C-240 de 2012 \u00a0<\/p>\n
36 En la sentencia C-691 de 2003 se record\u00f3 lo consignado en las C-1493 de 2000 ya rese\u00f1ada, C-503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-097 de 2003 ya referida. \u00a0<\/p>\n
37 C-240 de 2012: \u201cEl art\u00edculo 150.10 superior condiciona el otorgamiento de las facultades extraordinarias a la solicitud expresa del Gobierno y a que la necesidad lo exija o que la conveniencia p\u00fablica lo aconseje, presupuestos que han sido ampliamente analizados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
En el fallo C-119 de marzo 21 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 83 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la administraci\u00f3n p\u00fablica y otras disposiciones para erradicar la corrupci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
El actor plante\u00f3 que la norma demandada desconoc\u00eda los requisitos impuestos en la Constituci\u00f3n para la aprobaci\u00f3n de una ley de facultades extraordinarias, pues (i) ni el Congreso ni el Gobierno invocaron las circunstancias de necesidad y conveniencia p\u00fablica que aconsejaban su otorgamiento; (ii) el ejecutivo no las solicit\u00f3; y (iii) aqu\u00e9llas no resultaron precisas. \u00a0<\/p>\n
En ese pronunciamiento, la Corte Constitucional explic\u00f3 que en el proyecto de ley que otorga facultades extraordinarias se deben justificar suficientemente las razones que motivan tal solicitud, correspondiendo al Congreso valorar las circunstancias de necesidad y conveniencia. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en la referida providencia se indic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que determinan su petici\u00f3n y que al Congreso dentro de la libertad pol\u00edtica y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jur\u00eddica le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, m\u00e1s a\u00fan, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias.\u201d \u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido refiri\u00f3 que en esos eventos, el otorgamiento de las facultades conlleva la presunci\u00f3n de que el Congreso encontr\u00f3 que las razones expuestas eran suficientes, discrecionalidad que no conlleva arbitrariedad, salvo que se demuestre que se obr\u00f3 sin fundamento real alguno. \u00a0<\/p>\n
En efecto, en el fallo citado se consign\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo tanto, debe presumirse que si otorg\u00f3 las facultades es porque hall\u00f3 m\u00e9ritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aqu\u00e9l obr\u00f3 caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y \u00e1mbito de la justificaci\u00f3n de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificaci\u00f3n tanto en el Gobierno como en el Congreso.\u201d \u00a0<\/p>\n
38 Seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, dentro de las acepciones de la palabra preciso, es ser puntual, fijo, exacto, cierto o determinado (cfr. Real Academia Espa\u00f1ola, Tomo II, vig\u00e9sima segunda edici\u00f3n, M\u00e9xico 2001, p\u00e1g. 1819). \u00a0<\/p>\n
39 C-1028 de 2002\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 [Cita del aparte trascrito] Cfr. C-032 de enero 27 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, que declar\u00f3 exequible el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 89 de la Ley 181 de 1995, que facult\u00f3 al Presidente para: \u201cRevisar la legislaci\u00f3n deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de esta Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
42 C-240 de 2012: Gaceta del Congreso 516 de agosto 17 de 2010. p\u00e1g. 7, \u00a0<\/p>\n
43 \u00cdd.. \u00a0<\/p>\n
44 C-240 de 2012: En efecto, por disposici\u00f3n expresa del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 superior, el Congreso mediante leyes est\u00e1 facultado para determinar la estructura de la administraci\u00f3n, crear, suprimir o fusionar Ministerios, Departamentos Administrativos, entre otros organismos de orden nacional, funci\u00f3n que constitucionalmente puede delegar en el Presidente. El numeral 10\u00b0 ib\u00eddem permite a la Rama Legislativa dotar excepcionalmente al Presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, salvo las excepciones all\u00ed contenidas, donde en modo alguno se impide al Congreso trasladar la potestad para estructurar la administraci\u00f3n central. \u00a0<\/p>\n
45 C-240 de 2012 \u00a0<\/p>\n
46 [Cita de la sentencia C-306 de 2004] Cfr. Enrique Sayagu\u00e9s Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. p\u00e1gs. 180 y siguientes; Manuel Mar\u00eda Diez, El Acto Administrativo, p\u00e1gs. 74 y siguientes; y Renato Alessi, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, p\u00e1gs. 73 y siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-965\/12 \u00a0 CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-No requiere de ley estatutaria \u00a0 CAMBIO DE NATURALEZA JURIDICA DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES-Corresponde al \u00e1mbito de las facultades otorgadas al Ejecutivo por el literal e del art\u00edculo 18 de la Ley 1444 de 2011 \u00a0 DEMANDA […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19450","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19450","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19450"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19450\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19450"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19450"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19450"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}