\u00a0 \u00a0 Sentencia C-967\/12 \u00a0<\/p>\n
REGISTRO EN ACTA DE LIQUIDACION DE ACUERDOS, CONCILIACIONES Y TRANSACCIONES SOBRE DIFERENCIAS ENTRE LAS PARTES PARA PONER FIN A DIVERGENCIAS PRESENTADAS Y PODER DECLARARSE A PAZ Y SALVO-No limita el control fiscal, de gesti\u00f3n y resultado \u00a0<\/p>\n
TRAMITES, PROCEDIMIENTOS Y REGULACIONES DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACION-Ocurrencia y contenido de la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN EL AMBITO DE LA CONTRATACION PUBLICA-Alcance a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TRAMITE DE LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE COMPETENCIA DE LAS CONTRALORIAS-Regulaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE GESTION CONTRACTUAL-Contenido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL-Regulaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD DERIVADA DE LOS PROCESOS DE CONTRATACION ESTATAL-Es predicable tanto de las autoridades p\u00fablicas como de los particulares por cuanto unos y otros bien pueden actuar como gestores fiscales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL-Facultades \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE CONTRATACION PUBLICA-Existen varios momentos en los cuales los organismos aut\u00f3nomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misi\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
Durante los procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica existen varios momentos en los cuales los organismos aut\u00f3nomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misi\u00f3n constitucional: (i) cuando han concluido los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, (ii) cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos realizados; y (iii) cuando se han liquidado o terminado dichos actos. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL SOBRE LOS CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS-Es compatible con el texto constitucional, en especial a partir del control de resultado y de los principios de econom\u00eda y eficiencia \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Alcance seg\u00fan el principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La lectura amplia que esta corporaci\u00f3n ha venido efectuando en torno al control fiscal en general, y en la contrataci\u00f3n p\u00fablica en particular, se explica conceptualmente en virtud del principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cantes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efect\u00faa el examen tiene el deber de buscar en v\u00eda interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constituci\u00f3n\u201d. Este postulado, que emana del principio de supremac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n, ha sido recogido por diversos tribunales, en el caso colombiano bajo la idea de que \u201cel int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-final\u00edstica\u201d. En otras palabras, ha dicho la Corte, \u201cla hermen\u00e9utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n conforme, seg\u00fan el cual las disposiciones jur\u00eddicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica\u201d. Desde esta \u00f3ptica, es necesario hacer una lectura arm\u00f3nica de la Constituci\u00f3n, y especialmente de los art\u00edculos 119 y 267, con el prop\u00f3sito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las cuales se ha encomendado esa funci\u00f3n, procurando que su actividad no implique una interferencia indebida en las competencias de las autoridades para la administraci\u00f3n y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el control fiscal se cumpla de manera integral. La naturaleza amplia de esta funci\u00f3n significa que no es de recibo una hermen\u00e9utica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando est\u00e1n comprometidos recursos p\u00fablicos, en concreto en los procesos de contrataci\u00f3n estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversi\u00f3n; y se proyecta tambi\u00e9n en la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con la utilizaci\u00f3n de esos recursos de acuerdo con el grado de realizaci\u00f3n de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
LIQUIDACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES DE MUTUO ACUERDO O UNILATERALES-Regulaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
FASE DE LIQUIDACION DE CONTRATOS ESTATALES-Activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veedur\u00eda respecto del manejo de los recursos p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
LIQUIDACION DE CONTRATOS ESTATALES Y CONSTANCIAS QUE EN ELLOS SE DEJEN RESPECTO DE LOS ACUERDOS CELEBRADOS PARA DECLARARSE A PAZ Y SALVO-No pueden ser oponibles para excluir la intervenci\u00f3n de los organismos de control\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-9043 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012, \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
Accionante: Wilson Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Wilson Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, invocando su condici\u00f3n de ciudadano y de apoderado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012, \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
La demanda se inadmiti\u00f3 por Auto del 3 de mayo de 2012. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo previsto para tal fin, mediante Auto del 25 de mayo siguiente se dispuso su admisi\u00f3n. En la misma providencia se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista y simult\u00e1neamente se corri\u00f3 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia; se orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, a los Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Interior, Justicia y del Derecho; e invit\u00f3 a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado \u2013por conducto de sus respectivos presidentes-, a la Contralora General de la Rep\u00fablica, al Auditor General de la Rep\u00fablica, al Contralor Distrital de Bogot\u00e1 y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, as\u00ed como a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia y del Rosario, para que emitieran su opini\u00f3n en relaci\u00f3n con la norma parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma y se subraya el aparte impugnado, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 48.308 del 10 de enero de 2012: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 19 DE 2012 \u00a0<\/p>\n
(enero 10) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 75 de la Ley 1474 de 2011,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO \u00a0217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACI\u00d3N DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esta etapa las partes acordar\u00e1n los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n se exigir\u00e1 al contratista la extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n, si es del caso, de la garant\u00eda del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisi\u00f3n de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinci\u00f3n del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo no ser\u00e1 obligatoria en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios profesionales y de apoyo a la gesti\u00f3n\u2019.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En concepto del accionante la expresi\u00f3n acusada vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constituci\u00f3n, por cuanto se permite que a trav\u00e9s de conciliaciones, acuerdos o transacciones a que llegaren las partes en el curso de una relaci\u00f3n contractual, se declare al contratista a paz y salvo con la administraci\u00f3n, sin aclarar por qu\u00e9 concepto y excluyendo con ello los controles judicial y fiscal. \u00a0<\/p>\n
Comienza por hacer algunas precisiones acerca del r\u00e9gimen constitucional del control fiscal en Colombia y seguidamente se refiere al control fiscal en la contrataci\u00f3n estatal. Luego advierte que la existencia de un paz y salvo que surge a ra\u00edz de la conciliaci\u00f3n o transacci\u00f3n contractual excluye el control fiscal de las contralor\u00edas, por cuanto corresponde a un acto que s\u00f3lo podr\u00e1 atacarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y ser\u00e1 oponible a cualquier ejercicio auditor. Sostiene que ello crea una \u201cevidente desigualdad\u201d, por cuanto \u201cmientras para los gestores fiscales contratistas no habr\u00e1 control fiscal, para los dem\u00e1s gestores fiscales s\u00ed habr\u00e1 este tipo de control violando de manera palpable el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que \u201cen el menos pesimista de los escenarios, tras el paz y salvo que expide la administraci\u00f3n por la existencia de una conciliaci\u00f3n o transacci\u00f3n, se desatar\u00e1 un litigio que evitar\u00e1 hacer un ejercicio pronto y efectivo de la contrataci\u00f3n estatal convirtiendo dos mecanismos de resoluci\u00f3n alternativa de conflictos no en un mecanismo para precaver litigios sino en posibles cartas de impunidad para la gesti\u00f3n fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, considera que se desconocen en forma palpable los art\u00edculos 119 y 209 de la Constituci\u00f3n, porque el control fiscal se sustituye por un paz y salvo, cre\u00e1ndose un verdadero esquema de exclusi\u00f3n al control de las contralor\u00edas que en nada contribuye a la lucha contra la corrupci\u00f3n. Adem\u00e1s, afirma, se impide el cumplimiento de los fines esenciales del Estado reconocidos en el art\u00edculo 2\u00ba Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su escrito de correcci\u00f3n precisa que de la lectura del inciso 3\u00ba del art\u00edculo 217 acusado, que modific\u00f3 la Ley 80 de 1993, se deriva un enunciado seg\u00fan el cual los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes en el acta de liquidaci\u00f3n pondr\u00e1n fin a las divergencias presentadas. Es justamente ese enunciado el que considera contrario a los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, si la norma permite que la propia administraci\u00f3n ponga fin a las divergencias presentadas mediante un acta de liquidaci\u00f3n, se desconoce el art\u00edculo 119 de la Constituci\u00f3n, por cuanto \u201cest\u00e1 cambiando el contenido de la Carta Pol\u00edtica que otorga a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la facultad de vigilar el resultado de la gesti\u00f3n y con ello se estar\u00eda adem\u00e1s desconociendo el sentido democr\u00e1tico que cumple el control fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que de aceptarse la anterior hip\u00f3tesis la entidad no podr\u00eda ejercer el control de resultado, puesto que habr\u00eda una decisi\u00f3n estatal que ser\u00eda oponible por el gestor fiscal a cualquier acto de control (el acta de liquidaci\u00f3n y el correspondiente paz y salvo), no habiendo control a lo convenido en esos acuerdos, conciliaciones y transacciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que cuando se faculta a la entidad contratante para librar el paz y salvo respectivo se desplaza la competencia de las contralor\u00edas para ejercer el control fiscal en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 267 superior. Concluye que \u201csi bien la administraci\u00f3n posee constitucionalmente un control interno, este no es un control posterior ni eval\u00faa los resultados, que son los contenidos que se plasman en el acta de liquidaci\u00f3n de los contratos. Al otorgar la administraci\u00f3n tras el acta de liquidaci\u00f3n contractual un paz y salvo, elabora un control fiscal de resultado y posterior que excluye el control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ya que no puede duplicarse estas tareas (sic)\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El director de la oficina jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Rafael Enrique Romero Cruz, informa a la Corte que la posici\u00f3n institucional es la expresada en la demanda presentada por el ciudadano Wilson Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s, a quien la entidad otorg\u00f3 poder para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Hace remisi\u00f3n directa a su contenido. \u00a0<\/p>\n
2.- Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
El doctor Gustavo Eduardo G\u00f3mez Aranguren, Presidente del Consejo de Estado, solicita a la Corte que se inhiba de fallar sobre el asunto de fondo porque el ciudadano no explica c\u00f3mo la norma acusada vulnera los art\u00edculos 119 y 267 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la acusaci\u00f3n \u201cse sustenta en un capricho personal del demandante\u201d, quien \u201canhela que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se haga parte dentro de la suscripci\u00f3n del acta de liquidaci\u00f3n que pone fin al contrato celebrado entre la Administraci\u00f3n y un particular de los que tienen obligaciones de tracto sucesivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
No vislumbra c\u00f3mo la norma impugnada vulnera el art\u00edculo 119 de la Constituci\u00f3n, \u201cpuesto que de ninguna manera se est\u00e1 desconociendo el funci\u00f3n de vigilante (sic) que radica en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. Tampoco advierte c\u00f3mo se vulnera el art\u00edculo 267 de la Carta, porque all\u00ed se establece taxativamente que el control fiscal es posterior a las actuaciones de la administraci\u00f3n, lo cual ocurre precisamente con la liquidaci\u00f3n del contrato y la expedici\u00f3n, si la hay, del paz y salvo correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Opina que permitir un control fiscal previo o concomitante, como lo pretende el actor, ser\u00eda altamente inconveniente, \u201cpor cuanto ser\u00edan mayores tr\u00e1mites, mayores procedimientos y en consecuencia, m\u00e1s tardanza de la labor de la Administraci\u00f3n\u201d. En este punto considera que el actor se contradice al cuestionar el control fiscal como est\u00e1 concebido actualmente (control posterior), pero luego acepta que el mismo se ejerce sobre el resultado de la gesti\u00f3n administrativa, de modo que \u201cno entiende uno en realidad qu\u00e9 es lo que [el demandante] no comparte del art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de explicar el alcance de la liquidaci\u00f3n de un contrato estatal, estima que la facultad de expedir paz y salvo respecto de las obligaciones del contratista es comprensible, ya que son las partes quienes \u00a0conocen los detalles del mismo y vedar esa atribuci\u00f3n implicar\u00eda desconocer el principio de buena fe. Concluye que ni con la demanda ni con el escrito de correcci\u00f3n se pudo avizorar lesi\u00f3n alguna de la Carta Pol\u00edtica, por lo que debe proferirse un fallo inhibitorio. \u00a0<\/p>\n
3.- Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Cajiao Cabrera, en su calidad de jefe de la oficina asesora jur\u00eddica del Ministerio del Interior, solicita a la Corte declarar exequibles los apartes demandados del art\u00edculo 217 del Decreto Ley 019 de 2012. Subsidiariamente solicita un pronunciamiento inhibitorio. \u00a0<\/p>\n
A su parecer, el actor atribuye un alcance err\u00f3neo a la constancia de paz y salvo suscrita entre las partes de un contrato estatal como resultado de las conciliaciones, transacciones y acuerdos incluidos en el acta de liquidaci\u00f3n, al equipararlo a los actos de control fiscal posterior que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Insiste en el car\u00e1cter contractual o negocial de la liquidaci\u00f3n bilateral, para destacar que estos actos \u201cson operaciones, actividades y procesos que pertenecen a la fase de liquidaci\u00f3n del contrato estatal, y por ende est\u00e1n sujetos al control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en cumplimiento de lo establecido en los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n\u201d. En otras palabras, entiende que el hecho de que la norma faculte a la administraci\u00f3n para expedir un paz y salvo en la fase de liquidaci\u00f3n de un contrato estatal, con el objeto de poner fin a las divergencias presentadas, \u201cde ninguna manera excluye la competencia constitucional y funcional atribuida a la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n para ejercer el control fiscal posterior y de resultado de la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que el actor no defini\u00f3 con claridad la manera como los apartes acusados vulneran los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n, lo cual impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad y podr\u00eda conducir a una decisi\u00f3n inhibitoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos Vergel Hern\u00e1ndez, apoderado especial del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, solicita a la Corte declararse inhibida respecto de las expresiones acusadas o en su defecto declarar su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
Aclara que la posibilidad de que se celebren acuerdos entre la administraci\u00f3n y las partes para dejar a paz y salvo las obligaciones rec\u00edprocas en el marco de un contrato estatal, de ninguna manera sustrae tales actos del control fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas territoriales y la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica. En esa medida, encuentra que la demanda se apoya en una apreciaci\u00f3n subjetiva del demandante, que por lo mismo no resulta cierta, m\u00e1s a\u00fan cuando el art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993 se\u00f1ala que una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia fiscal incluye el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultado. Visto lo anterior, considera que la Corte debe declararse inhibida ya que a pesar de la correcci\u00f3n realizada a la demanda, \u201cel entendimiento de la norma no se compadece con su texto ni se realiza a trav\u00e9s de una integraci\u00f3n normativa que permita establecer su real alcance y contenido\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, recuerda que las expresiones atacadas son originarias de la Ley 80 de 1993, en cuyo marco hay actuaciones como la liquidaci\u00f3n de lo contratos, que obedecen a criterios de gesti\u00f3n asignados a los servidores p\u00fablicos para el oportuno cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n hace un detallado recuento de la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica y configuraci\u00f3n del control fiscal en Colombia hasta llegar al modelo acogido en la Carta Pol\u00edtica de 1991, cuyo alcance describe apoyado en jurisprudencia constitucional. Explica que en ese esquema se elimin\u00f3 la coadministraci\u00f3n y el control previo por considerarse desafortunado en la experiencia acumulada, opt\u00e1ndose por el control posterior y selectivo en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (art. 267 CP), sin perjuicio del control interno asignado a cada entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El intervinientes explora luego lo relativo al control fiscal en la contrataci\u00f3n estatal. Precisa que la liquidaci\u00f3n de un contrato es el acto mediante el cual concluye la relaci\u00f3n jur\u00eddica entre las partes que lo han suscrito, que bien pueden ser calificados como de gesti\u00f3n fiscal en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba y 6\u00ba de la Ley 610 de 2000. Para ello recuerda que en la Sentencia C-623 de 1999 la Corte dej\u00f3 en claro que el control fiscal sobre los contratos estatales liquidados o terminados no vulnera la Constituci\u00f3n, sino que por el contrario se ajusta a lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de ese mismo estatuto. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas concluye que \u201cel demandante confunde la actuaci\u00f3n administrativa contractual con la que corresponde a las contralor\u00edas\u201d, por cuanto \u201cnada de lo que se acuerde y estipule al liquidar el contrato le quita a las Contralor\u00edas sus funciones de control posterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.- Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Camilo Escovar Plata, en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente pide que se declare exequible el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012. \u00a0<\/p>\n
En forma preliminar indica que las expresiones acusadas corresponden al texto original del art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, ya que ni el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007, ni el art\u00edculo 217 del Decreto Ley 019 de 2012 introdujeron modificaciones al respecto. Por esa raz\u00f3n, contin\u00faa, la demanda debi\u00f3 dirigirse contra el art\u00edculo 60 (parcial) de la Ley 80 de 1993, a efecto de integrar la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, \u201cconfigur\u00e1ndose por ese solo hecho una demanda inepta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, opina que los cargos formulados carecen de la certeza y pertinencia exigibles en esta clase de procesos, toda vez que fueron estructurados a partir de un entendimiento subjetivo y equivocado de la expresi\u00f3n \u201cpoder declararse a paz y salvo\u201d. Afirma que el accionante parte de un error conceptual por cuanto se trata de un paz y salvo respecto de las obligaciones contractuales y no de gesti\u00f3n fiscal. Seg\u00fan sus palabras, \u201cuna cosa son los actos de voluntad que ponen fin a las controversias contractuales, y otra, muy distinta, el control fiscal que ejercen las Contralor\u00edas a cualquier actuaci\u00f3n estatal relacionada con la administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, el cual cumple sin perjuicio de otras declaraciones administrativas o judiciales respecto de tales actuaciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, estima que no se cumplen los presupuestos que permitan a la Corte realizar un estudio de fondo sobre la exequibilidad de la norma parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
6.- Contralor\u00eda Distrital de Bogot\u00e1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contralor Distrital de Bogot\u00e1, Diego Ardila Medina, no eleva una petici\u00f3n puntual pero considera que la norma demandada \u201csaca de la \u00f3rbita del control fiscal la reparaci\u00f3n al da\u00f1o inflingido a los intereses patrimoniales del Estado por parte de quienes han actuado con dolo o culpa grave al suscribir acuerdos, conciliaciones y transacciones para poner fin a controversias derivadas de contratos estatales, atestando un duro golpe a la funci\u00f3n p\u00fablica prevista por el Constituyente para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal derivada de la actuaci\u00f3n contractual\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n se centra en explicar el alcance de la responsabilidad fiscal en el marco de la contrataci\u00f3n estatal a partir de la Ley 80 de 1993 y las modificaciones a ella introducidas. Encuentra que en un Estado Social de Derecho la gesti\u00f3n fiscal, de la cual la contrataci\u00f3n es una de sus formas, debe inspirarse en los principios de legalidad, independencia y colaboraci\u00f3n de los \u00f3rganos de cara al cumplimiento de los fines del Estado y la excelencia en la gesti\u00f3n de recursos. Por lo tanto, afirma, en la actual Constituci\u00f3n \u201cel control fiscal es integral, puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilizaci\u00f3n, hasta la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con su inversi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, encuentra que las expresiones impugnadas excluyen a las contralor\u00edas de la posibilidad de ejercer control fiscal ante la presunta responsabilidad que se deriva de los acuerdos, conciliaciones o transacciones celebrados, cuando los mismos generen da\u00f1o a las finanzas del Estado mediante la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes han intervenido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Universidad del Rosario \u00a0<\/p>\n
Entiende que la expresi\u00f3n \u201cpaz y salvo\u201d de la norma acusada s\u00f3lo puede referirse a aquellas obligaciones mutuas sobre las cuales las partes del contrato estatal tengan la capacidad de disposici\u00f3n, lo que obviamente no comprende lo concerniente al control fiscal, por ser un asunto de competencia exclusiva de la Contralor\u00eda. Seg\u00fan su criterio, el actor confunde las funciones propias del ente de control fiscal, cuando supone que el acta de liquidaci\u00f3n y las constancias que en ella se registren excluyen la intervenci\u00f3n posterior de la Contralor\u00eda para determinar afectaciones indebidas al patrimonio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.- Universidad Externado de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El profesor Alberto Monta\u00f1a Plata remiti\u00f3 a la Corte el concepto elaborado por el Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, en el cual se solicita declarar exequibles los apartes demandados. \u00a0<\/p>\n
Indica que la liquidaci\u00f3n bilateral de un contrato estatal es un negocio jur\u00eddico diferente del contrato, que tiene como prop\u00f3sito hacer un corte de cuentas entre las partes que lo celebraron e incorpora nuevas obligaciones, donde los intervinientes pueden registrar sus discrepancias o incluso abstenerse de suscribirlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su concepto, los aspectos de una liquidaci\u00f3n bilateral que no hayan sido objeto de discrepancia quedan definitivamente saldados entre las partes y no pueden cuestionarse en una instancia administrativa o judicial, \u201ca menos que se demuestre la existencia de un vicio del consentimiento que invalide el acuerdo celebrado\u201d. No obstante, aclara, por su naturaleza y caracter\u00edsticas la liquidaci\u00f3n \u201cen manera alguna puede ser entendida como un mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de controversias contractuales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade que, contrario a lo interpretado en la demanda, la norma en cuesti\u00f3n no interfiere en el ejercicio de las funciones de control fiscal asignadas a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, quien siempre tendr\u00e1 la facultad y el deber de iniciar las investigaciones que considere pertinentes cuando observe que dichos acuerdos configuran un detrimento patrimonial para el Estado. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto 5402, radicado el 19 de julio de 2012, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Encuentra que el art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012 se enmarca dentro del contexto de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos previstos en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, al prever que las partes de un contrato estatal pueden poner fin a sus controversias por medio de acuerdos, conciliaciones o transacciones, dejando constancia de ello en el acta de liquidaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, observa que si bien dichos actos \u201ctienen efecto vinculante entre las partes del contrato, que son las que los celebran, no puede asumirse que tengan efecto vinculante respecto de otras personas, como lo hace el actor\u201d. Por lo tanto, a\u00f1ade el Jefe del Ministerio P\u00fablico, el ejercicio de las competencias constitucionales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o de otros entes de control en nada se ve afectado por la existencia de dichos acuerdos al no ser oponibles frente a terceros. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Vista Fiscal encuentra que la demanda carece de certeza, ya que la proposici\u00f3n jur\u00eddica que se pretende censurar no es real sino que obedece a una lectura subjetiva e injustificada de la norma acusada, lo que impide a la Corte abordar un an\u00e1lisis de fondo de acuerdo con las exigencias de la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1.- Competencia y legitimidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno con fundamento en el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n, en este caso el Decreto Ley 019 de 2002, \u201cpor el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y tr\u00e1mites innecesarios existentes en la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d, cuyo art\u00edculo 217 introdujo algunas modificaciones al art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
La Corte precisa que la demanda se entiende interpuesta por el accionante en su calidad de ciudadano y no como apoderado de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por cuanto la legitimidad para hacer uso de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad est\u00e1 reservada a los ciudadanos en ejercicio de sus derechos pol\u00edticos y no a las personas jur\u00eddicas o de derecho p\u00fablico1. \u00a0<\/p>\n
2.- Norma objeto de control \u00a0<\/p>\n
Antes de continuar la Corte considera necesario aclarar lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Las expresiones cuya inconstitucionalidad se demanda fueron consagradas originalmente en el art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, \u201cpor la cual se expide el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La precitada norma fue luego modificada por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007, que derog\u00f3 un apartado del inciso primero pero no introdujo ning\u00fan cambio a las expresiones ahora cuestionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993 fue recientemente subrogado por el art\u00edculo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, norma que tampoco alter\u00f3 el contenido y alcance de los apartes objeto de impugnaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, la Corte observa que, como bien lo se\u00f1al\u00f3 el actor en su demanda, en virtud del fen\u00f3meno de la subrogaci\u00f3n es esta \u00faltima la norma objeto de control (art\u00edculo 217 del Decreto ley 019 de 2012).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para una mejor comprensi\u00f3n del asunto el siguiente cuadro ilustra las modificaciones introducidas al art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993 (se subrayan las expresiones demandadas): \u00a0<\/p>\n
LEY 80 DE 1993 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 1150 DE 2007 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO.\u00a0Los contratos de tracto\u00a0sucesivo, aquellos cuya ejecuci\u00f3n o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los\u00a0dem\u00e1s que lo requieran, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n de com\u00fan acuerdo por las\u00a0partes contratantes, procedimiento que se efectuar\u00e1 dentro del t\u00e9rmino fijado en el\u00a0pliego de condiciones o t\u00e9rminos de referencia o, en su defecto, a m\u00e1s tardar\u00a0antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizaci\u00f3n del\u00a0contrato o a la expedici\u00f3n del acto administrativo que ordene la terminaci\u00f3n, o a la\u00a0fecha del acuerdo que la disponga. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esta etapa las partes acordar\u00e1n los ajustes, revisiones y\u00a0reconocimientos a que haya lugar. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a\u00a0que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder\u00a0declararse a paz y salvo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n se exigir\u00e1 al contratista la extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n, si es del\u00a0caso, de la garant\u00eda del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o\u00a0servicio suministrado, a la provisi\u00f3n de repuestos y accesorios, al pago de\u00a0salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general,\u00a0para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinci\u00f3n del\u00a0contrato. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecuci\u00f3n o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dem\u00e1s que lo requieran, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n. [de com\u00fan acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuar\u00e1 dentro del t\u00e9rmino fijado en el pliego de condiciones o t\u00e9rminos de referencia o, en su defecto, a m\u00e1s tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizaci\u00f3n del contrato o a la expedici\u00f3n del acto administrativo que ordene la terminaci\u00f3n, o a la fecha del acuerdo que la disponga] \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esta etapa las partes acordar\u00e1n los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a\u00a0que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder\u00a0declararse a paz y salvo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n se exigir\u00e1 al contratista la extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n, si es del caso, de la garant\u00eda del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisi\u00f3n de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinci\u00f3n del contrato\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NOTA: El aparte tachado fue derogado por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO \u00a0217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACI\u00d3N DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Art\u00edculo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidaci\u00f3n. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecuci\u00f3n o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dem\u00e1s que lo requieran, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esta etapa las partes acordar\u00e1n los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n se exigir\u00e1 al contratista la extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n, si es del caso, de la garant\u00eda del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisi\u00f3n de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinci\u00f3n del contrato.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo no ser\u00e1 obligatoria en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios profesionales y de apoyo a la gesti\u00f3n\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
3- Asunto procesal previo: aptitud de la demanda \u00a0<\/p>\n
Dado que algunos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico han solicitado un pronunciamiento inhibitorio, la Corte comenzar\u00e1 por examinar esta petici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1.- Como es sabido, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad; uno de ellos consiste en el se\u00f1alamiento de las razones por las cuales se considera que la norma acusada infringe la Constituci\u00f3n2. En tal sentido la jurisprudencia ha explicado que a pesar de la naturaleza p\u00fablica y de la informalidad que caracterizan a la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligaci\u00f3n de exponer coherentemente los cargos por los cuales estima violado el ordenamiento superior, lo que significa que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes3. \u00a0<\/p>\n
3.2.- En el asunto que ahora es objeto de examen la Corte observa que la demanda fue inicialmente inadmitida, por lo que se concedi\u00f3 al ciudadano el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas para que procediera a corregirla. El actor present\u00f3 oportunamente el escrito de correcci\u00f3n en el que subsan\u00f3 las deficiencias identificadas, ante lo cual el magistrado sustanciador decidi\u00f3 admitirla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, como se explica en seguida, la Sala considera que la demanda y el escrito de correcci\u00f3n, interpretados conjuntamente, cumplen con los requisitos m\u00ednimos para abordar un estudio de fondo. Orienta esta decisi\u00f3n el principio pro actione, seg\u00fan el cual \u201cel examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisi\u00f3n de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participaci\u00f3n ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte\u201d4, en especial cuando se advierte del ciudadano el esfuerzo y diligencia para atender los requerimientos y subsanar las falencias advertidas. \u00a0<\/p>\n
3.3.- En s\u00edntesis, el actor considera que el hecho de que en el acta de liquidaci\u00f3n de los contratos estatales se registren los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, desconoce los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n. En su concepto, esta es una forma de restringir el control fiscal de gesti\u00f3n y resultado respecto de dichos actos, porque la liquidaci\u00f3n y el paz y salvo ser\u00edan oponibles por las partes en un eventual proceso de responsabilidad fiscal, en detrimento de las competencias constitucionales asignadas a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n es clara, en la medida en que es f\u00e1cilmente comprensible el sentido de su reproche \u2013la exclusi\u00f3n del control fiscal sobre determinados actos de la contrataci\u00f3n estatal-, compartido por algunos de los intervinientes, quienes sin embargo proponen una lectura diferente del precepto impugnado. Es tambi\u00e9n cierta, por cuanto la norma efectivamente permite celebrar tales acuerdos, dejar constancia en la liquidaci\u00f3n de los contratos y que con base en ellos se expida el paz y salvo correspondiente. Adem\u00e1s, pese a que inicialmente se invocaron varias normas de la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 29, 119, 209, 267 y 268), la correcci\u00f3n se circunscribi\u00f3 luego a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 119 y 267 de la Carta Pol\u00edtica en lo relativo al control fiscal, con lo cual se atendieron los requisitos de especificidad y pertinencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la brevedad y sencillez la demanda no desvirt\u00faan su suficiencia, en tanto plantea una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma en cuesti\u00f3n, de manera que corresponde definir si las expresiones acusadas efectivamente permiten que la celebraci\u00f3n de acuerdos, transacciones o conciliaciones celebrados en el marco de un contrato estatal, y la correspondiente expedici\u00f3n del paz y salvo, eliminen el control fiscal. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas la Corte concluye que, bajo el prisma del principio pro actione, est\u00e1n satisfechos los requisitos m\u00ednimos para abordar un an\u00e1lisis material del asunto, obviamente con independencia de que la acusaci\u00f3n del actor est\u00e9 o no llamada a tener \u00e9xito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad debe la Corte determinar si la norma que autoriza que en el acta de liquidaci\u00f3n de los contratos estatales consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y poder declararse a paz y salvo, desconoce o restringe las competencias en cuanto a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y de resultado atribuida a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para dar respuesta al anterior problema jur\u00eddico la Sala (i) se referir\u00e1 al control fiscal y su car\u00e1cter amplio en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (ii) a continuaci\u00f3n estudiar\u00e1 el control fiscal en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica; (iii) seguidamente precisar\u00e1 cu\u00e1l es el alcance de dicho control de acuerdo con el principio de interpretaci\u00f3n conforme; y con base en ello, (iv) proceder\u00e1 a examinar la constitucionalidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
5.- El control fiscal y su car\u00e1cter amplio en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
5.1.- En la historia jur\u00eddica nacional siempre ha estado latente la preocupaci\u00f3n por asegurar una adecuada gesti\u00f3n de los recursos p\u00fablicos5. Es una tradici\u00f3n que se remonta a los tiempos de la Colonia, a\u00fan cuando por aqu\u00e9l entonces su sustrato no fue la defensa de los intereses de la sociedad sino m\u00e1s bien el resguardo de los bienes de la corona. En la vida republicana es memorable la \u201cLey principal contra los empleados de la Hacienda\u201d, de 1819, que sancionaba con pena de muerte a quien se probare sumariamente el fraude o la malversaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos6. \u00a0<\/p>\n
Durante casi un siglo Colombia opt\u00f3 por un modelo de control fiscal pr\u00f3ximo a los lineamientos de la Europa continental, caracterizados por la veedur\u00eda de cuentas a trav\u00e9s de instituciones especializadas, generalmente de naturaleza judicial. El Tribunal Mayor de Cuentas (1819), la Contadur\u00eda General de Hacienda (1821 y 1832), la Direcci\u00f3n General de Hacienda (1824), la Corte de Cuentas (1847 y 1898) y la Oficina General de Cuentas (1850), fueron algunas de las entidades m\u00e1s representativas durante este periodo7. \u00a0<\/p>\n
En 1945 se eleva a rango constitucional el control fiscal, que se consolida en la reforma de 1968 y robustece con la Ley 20 de 1975, \u201cpor la cual se modifican y adicionan las normas org\u00e1nicas de la Contralor\u00eda General de la Republica, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d. Uno de los escenarios a los que se prest\u00f3 mayor atenci\u00f3n fue el concerniente al control previo y preceptivo en la contrataci\u00f3n p\u00fablica9. \u00a0<\/p>\n
5.2.- A pesar de las virtudes que este mecanismo cautelar promet\u00eda para evitar detrimentos injustificados del tesoro, lo cierto es que su implementaci\u00f3n result\u00f3 bastante compleja desde la \u00f3ptica de la separaci\u00f3n de funciones, al punto de convertirse en un instrumento de administraci\u00f3n compartida que incluso mereci\u00f3 reproches ligados a pr\u00e1cticas de corrupci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fue por lo anterior que en los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se hizo expresa la intenci\u00f3n de evitar el control previo de la Contralor\u00eda y con ello una suerte de coadministraci\u00f3n10, de modo que en el nuevo dise\u00f1o institucional previsto en la Carta Pol\u00edtica de 1991 se acogieron las sugerencias formuladas. As\u00ed, el art\u00edculo 119 mantuvo la decisi\u00f3n de contar con un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente a cargo de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 119.- \u00a0La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el art\u00edculo 267 reconoci\u00f3 en el control fiscal una funci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce de manera \u201cposterior y selectiva\u201d, separando claramente las labores administrativas de las de vigilancia fiscal, ante la \u201cnecesidad de asegurar que los organismos de control act\u00faen con plena objetividad, imparcialidad e independencia, porque no ser\u00eda l\u00f3gico que luego de haber intervenido en la ejecuci\u00f3n de ciertas actividades, un organismo se convirtiera desapasionadamente en juez de s\u00ed mismo\u201d11. Para tal fin, la norma constitucional incluy\u00f3 el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en los principios de eficiencia, equidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 267.- El control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica, que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Dicho control se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo concepto del Consejo Estado. \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.3.- El control fiscal es el mecanismo a trav\u00e9s del cual el Estado vela por la adecuada gesti\u00f3n de las finanzas del Estado en sus diferentes niveles, con independencia de que el manejo de los recursos corresponda a las autoridades p\u00fablicas o a los particulares. En los t\u00e9rminos de la jurisprudencia, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como prop\u00f3sito \u201cla protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado\u201d12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4.- La Corte se ha referido en numerosas oportunidades al alcance y caracter\u00edsticas de dicha funci\u00f3n en el \u00e1mbito de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, una de las cuales consiste en su naturaleza amplia13. En este sentido es importante anotar que el hecho de que el control a la gesti\u00f3n fiscal haya sido previsto como posterior y selectivo de ninguna forma implica que deje de ser integral, puesto que comprende tanto el control financiero, como el de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter amplio del control fiscal tambi\u00e9n ha sido reivindicado sobre la base de que procede respecto de entidades o personas que administren bienes o fondos p\u00fablicos, no s\u00f3lo con ocasi\u00f3n del gasto sino en general durante todas las etapas relacionadas con la administraci\u00f3n y manejo de recursos del erario15. Por ejemplo, en la Sentencia C-529 de 1993 la Corte declar\u00f3 exequible la norma que prev\u00e9 el control fiscal sobre el Banco de la Rep\u00fablica, a\u00fan cuando advirti\u00f3 que est\u00e1 circunscrito a los actos de gesti\u00f3n fiscal que realice y en la medida en que lo haga. En cuanto al car\u00e1cter amplio del control, cuya premisa ha sido reiterada en numerosas oportunidades, esta corporaci\u00f3n sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl ejercicio del control fiscal, calificado en la Constituci\u00f3n como una funci\u00f3n p\u00fablica, se sujeta en t\u00e9rminos generales a las siguientes reglas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026 \u00a0<\/p>\n
(c) El control fiscal se ejerce en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administraci\u00f3n nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gesti\u00f3n de los particulares cuando manejan bienes o recursos p\u00fablicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, p\u00fablica o privada, que realiza la funci\u00f3n o tarea sobre el cual recae aqu\u00e9l, \u00a0ni su r\u00e9gimen jur\u00eddico\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo este criterio, en la Sentencia C-374 de 1995 se declar\u00f3 inexequible una norma que exclu\u00eda a la Contralor\u00eda del control fiscal sobre los actos o contratos celebrados por las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios con participaci\u00f3n oficial, cuando hubieran contratado la vigilancia fiscal con empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos (previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, seg\u00fan se tratara de aportes nacionales o de las entidades territoriales). La Corte record\u00f3 que esta es una atribuci\u00f3n exclusiva de los organismos de control fiscal (Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, contralor\u00edas territoriales y Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica) y en esa medida \u201cno se puede confundir el ejercicio contractual de la vigilancia fiscal con la organizaci\u00f3n y el funcionamiento en las entidades p\u00fablicas del sistema de control interno que est\u00e1n obligadas a dise\u00f1ar y aplicar aqu\u00e9llas, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d 16. \u00a0<\/p>\n
De forma an\u00e1loga, en la Sentencia C-167 de 1995 sostuvo que el control fiscal respecto de las c\u00e1maras de comercio se justifica por cuanto en ocasiones cumplen una gesti\u00f3n fiscal, de modo que \u201cdonde quiera que haya bienes o ingresos p\u00fablicos, deber\u00e1 estar \u00a0presente en la fiscalizaci\u00f3n \u00a0el ente superior de control\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta concepci\u00f3n amplia en torno al control fiscal fue tambi\u00e9n el argumento que sirvi\u00f3 de base para retirar del ordenamiento la norma que, para las empresas mixtas de servicios p\u00fablicos, s\u00f3lo permit\u00eda dicha vigilancia respecto de los actos y contratos relacionados con las gestiones del Estado en su calidad de accionista o aportante (Sentencia C-1191 de 200017). De acuerdo con el fallo, la medida restring\u00eda de manera desproporcionada el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 267 superior, porque \u201ccontemplar supuestos de exclusi\u00f3n del control fiscal cuando est\u00e1 acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n, es inadmisible\u201d. En concepto de la Sala Plena, de acogerse una hermen\u00e9utica distinta se propiciar\u00eda la desviaci\u00f3n de los recursos para fines distintos a los constitucionalmente permitidos, \u201cen detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos\u201d. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, en la Sentencia C-290 de 2002, la Corte reiter\u00f3 las reglas sobre la prohibici\u00f3n de limitar el control fiscal en las empresas de servicios p\u00fablicos con participaci\u00f3n p\u00fablica, al tiempo que declar\u00f3 que para ejercer su funci\u00f3n \u201clas contralor\u00edas tienen amplias facultades para examinar la documentaci\u00f3n referente a los aportes, actos o contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su calidad de accionista o socio o respecto \u00a0de los bienes de propiedad estatal\u201d. En cuanto al car\u00e1cter amplio de esa funci\u00f3n razon\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara ejercer el control fiscal en las empresas de servicios p\u00fablicos con car\u00e1cter mixto y privado, la restricci\u00f3n que pueda en principio imponer el legislador no puede llegar hasta el punto de canalizar dicho control s\u00f3lo en relaci\u00f3n con la documentaci\u00f3n que soporte los actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal, pues el organismo de control fiscal correspondiente requiere para ejercer \u00a0sus funciones en la forma dispuesta por la Constituci\u00f3n y la ley de una actuaci\u00f3n amplia, de manera tal que se le debe permitir tener acceso a la informaci\u00f3n pertinente, necesaria y sin limitaci\u00f3n alguna, sobre toda la documentaci\u00f3n que soporte dichos actos y contratos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Conviene anotar, que cuando el art\u00edculo 267 Superior dispone que el control fiscal se extiende a los particulares o entidades que manejan bienes o fondos de la Naci\u00f3n, debe concluirse que trat\u00e1ndose de las empresas de servicios p\u00fablicos dicho control recae sobre ellas pero en relaci\u00f3n con los aportes, actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal, control fiscal que se justifica por haber recibido estas empresas fondos o bienes de la Naci\u00f3n sin interesar su cuant\u00eda\u201d. (Resaltado fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, mediante Sentencia C-1176 de 2004 la Corte respald\u00f3 la norma que incluye como sujetos del control fiscal a los organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda18. En palabras de este tribunal, una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de la Carta conduce a afirmar que dichas autoridades tambi\u00e9n son objeto de control fiscal, incluso la propia Contralor\u00eda, cuya vigilancia compete a la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica: \u00a0<\/p>\n
\u201cObs\u00e9rvese, que fue justamente en atenci\u00f3n al querer del constituyente, que se consagr\u00f3 en la Constituci\u00f3n de 1991, que la Contralor\u00eda General tambi\u00e9n estar\u00e1 sujeta a la vigilancia de su gesti\u00f3n fiscal, a fin de que ninguna rama del poder p\u00fablico, entidad, instituci\u00f3n, etc., quedara sin control fiscal, so pena de contrariarse los postulados del nuevo Estado Social de Derecho. Es por ello que, como ya se indic\u00f3, a\u00fan respecto del m\u00e1ximo \u00f3rgano de control fiscal, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 274 Superior, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se encuentra a cargo de un Auditor elegido para per\u00edodos de dos a\u00f1os por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, de conformidad con el art\u00edculo 267 Superior, en armon\u00eda con lo previsto en el art\u00edculo 95 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, \u00a0que encarg\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de la vigilancia fiscal de la ejecuci\u00f3n del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales; y, atendiendo al principio de unidad de la Constituci\u00f3n que obliga a interpretar arm\u00f3nicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, debe concluirse que la norma acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Haciendo una lectura integral de la Constituci\u00f3n, en la Sentencia C-529 de 2006 la Corte tambi\u00e9n declar\u00f3 que las sociedades de econom\u00eda mixta son entidades sujetas de control fiscal por ser esta una funci\u00f3n de \u201cde amplio espectro\u201d19. Explic\u00f3 que \u201cun entendimiento contrario, como el defendido por el demandante, crear\u00eda un campo de exclusi\u00f3n de la vigilancia fiscal sobre los recursos p\u00fablicos, inadmisible en el actual Estado constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, recientemente, en la Sentencia C-541 de 2011, la Corte declar\u00f3 exequibles varias expresiones del art\u00edculo 37 de la Ley 42 de 1993, que facultan a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer el control fiscal de las regal\u00edas y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos y municipios productores, as\u00ed como a los municipios por donde se transportan. En cuanto a las caracter\u00edsticas del control fiscal la Corte puntualiz\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, respecto de las caracter\u00edsticas espec\u00edficas del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el art\u00edculo 267 Superior, la Sala encuentra que el control fiscal (i) constituye una funci\u00f3n aut\u00f3noma ejercida por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administraci\u00f3n nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, p\u00fablica o privada, que realiza la funci\u00f3n o tarea sobre el cual recae aquel, ni su r\u00e9gimen jur\u00eddico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, econom\u00eda, equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales.20\u201d \u00a0<\/p>\n
5.5.- En s\u00edntesis, los fundamentos constitucionales del control fiscal, sumados a los precedentes decantados en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, permiten afirmar que el reconocimiento amplio e integral de la vigilancia fiscal se proyecta en varias dimensiones: (i) incluye el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados; (ii) se ejerce en los diferentes niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica; (iii) opera no s\u00f3lo respecto de las autoridades sino tambi\u00e9n de los particulares involucrados en el desarrollo de una gesti\u00f3n fiscal; (iv) y comprende todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- \u00a0El control fiscal en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica y su alcance a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
6.1.- La contrataci\u00f3n estatal es uno de los \u00e1mbitos donde en mayor medida se involucra la gesti\u00f3n de recursos p\u00fablicos, tanto por parte de las autoridades como de los particulares que intervienen en sus diferentes etapas. Desafortunadamente la experiencia tambi\u00e9n ha demostrado que representa uno de los escenarios en los cuales con frecuencia se registran graves anomal\u00edas en el manejo de esos fondos con el consecuente detrimento patrimonial del Estado. Es por ello por lo que el Congreso de la Rep\u00fablica ha procurado implementar herramientas que permitan no s\u00f3lo reprimir penal y disciplinariamente los actos de desidia y corrupci\u00f3n, sino tambi\u00e9n resarcir los da\u00f1os causados al erario derivados del incumplimiento de los deberes funcionales asignados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.- Una de las formas como se cumple dicho cometido es a trav\u00e9s de los procesos de responsabilidad fiscal, encaminados a determinar si la actividad desplegada por un servidor p\u00fablico o por un particular conllev\u00f3 un da\u00f1o al patrimonio del Estado como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente en la administraci\u00f3n de los recursos. En tal sentido el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 268.- El Contralor General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
5.- Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma\u201d. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de esa funci\u00f3n, el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 610 de 2000, \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d, defini\u00f3 el proceso de responsabilidad como \u201cel conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralor\u00edas con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal o con ocasi\u00f3n de \u00e9sta, causen por acci\u00f3n u omisi\u00f3n y en forma dolosa o culposa un da\u00f1o al patrimonio del Estado\u201d21. A su turno, el art\u00edculo 4\u00ba se\u00f1ala que el objetivo central de los procesos de responsabilidad fiscal es \u201cel resarcimiento de los da\u00f1os ocasionados al patrimonio p\u00fablico como consecuencia de la conducta dolosa o [gravemente22] culposa de quienes realizan gesti\u00f3n fiscal mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, es importante precisar que este tipo de responsabilidad opera siempre y cuando la autoridad o el particular act\u00faen en el marco de una \u201cgesti\u00f3n fiscal\u201d, puesto que no siempre est\u00e1n jur\u00eddicamente habilitados para administrar y manejar dineros p\u00fablicos y en tal medida no pueden ser catalogados como gestores fiscales23. Todo ello dentro de un proceso administrativo con las garant\u00edas que son inherentes a los actos de tal naturaleza24. \u00a0<\/p>\n
6.3.- En el \u00e1mbito espec\u00edfico de la actividad contractual con el Estado, la Ley 80 de 1993, junto con las sucesivas reformas introducidas, han contemplado diferentes tipos de responsabilidad. Es as\u00ed como consagra expresamente el principio general de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los contratistas (art\u00edculo 26); la responsabilidad civil, fiscal, penal y disciplinaria de los consultores, asesores externos e interventores (art\u00edculo 53); la responsabilidad penal de los particulares que intervienen en la contrataci\u00f3n estatal (art\u00edculo 56); entre otros. Asimismo, el T\u00edtulo VII del referido estatuto se refiere al \u201ccontrol de la gesti\u00f3n contractual\u201d, para lo cual da cuenta del control disciplinario de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculos 62 y 63); reafirma las atribuciones de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (art\u00edculo 64); encomienda el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad (art\u00edculo 65); reconoce la intervenci\u00f3n de las autoridades de control fiscal (art\u00edculo 65); consagra la participaci\u00f3n ciudadanas en los procesos contractuales (art\u00edculo 66); y reitera el deber de colaboraci\u00f3n de los cuerpos consultivos del Gobierno (art\u00edculo 67).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.4.- La Ley 80 de 1993 se ocupa en particular de reconocer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0El art\u00edculo 65 fija las reglas b\u00e1sicas del control fiscal en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 65. DE LA INTERVENCI\u00d3N DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervenci\u00f3n de las autoridades de control fiscal se ejercer\u00e1 una vez agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos. Igualmente se ejercer\u00e1 control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que \u00e9stos se ajustaron a las disposiciones legales. \u00a0<\/p>\n
El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno. \u00a0<\/p>\n
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gesti\u00f3n contractual a los servidores p\u00fablicos de cualquier orden\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.5.- Es importante tener en cuenta que la responsabilidad derivada de los procesos de contrataci\u00f3n estatal es predicable tanto de las autoridades p\u00fablicas como de los particulares, por cuanto unos y otros bien pueden actuar como gestores fiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recu\u00e9rdese, por ejemplo, que el art\u00edculo 61 de la Ley 610 de 2000 reconoce expresamente que los contratistas pueden ser declarados responsables fiscales, lo cual se explica porque a pesar de su condici\u00f3n de particulares pueden cumplir una \u201cgesti\u00f3n fiscal\u201d derivada del manejo y administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos26. Norma declarada exequible en la Sentencia C-648 de 2002, en cuya oportunidad la Corte record\u00f3 que \u201cel car\u00e1cter aut\u00f3nomo y resarcitorio de la acci\u00f3n de responsabilidad fiscal a cargo de las contralor\u00edas es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relaci\u00f3n con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos estatales\u201d. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado27. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, aunque inicialmente el art\u00edculo 53 de la Ley 80 de 1993 no contempl\u00f3 como sujetos pasivos de la responsabilidad fiscal a los consultores, asesores externos e interventores, a partir de la reforma introducida por el art\u00edculo 82 de la Ley 1474 de 2011, se les extendi\u00f3 de manera expresa dicha responsabilidad28. \u00a0<\/p>\n
6.6.- Como ya se dijo, la Carta de 1991 elimin\u00f3 el control previo y preceptivo a cargo de la Contralor\u00eda -por dem\u00e1s muy acentuado hasta entonces en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n p\u00fablica29-, para dar paso a un esquema b\u00e1sico de revisi\u00f3n posterior y selectivo centrado en el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados (CP., arts. 119 y 267).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Coherente con ese modelo, el art\u00edculo 65 del estatuto de contrataci\u00f3n asign\u00f3 el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervenci\u00f3n de los organismos aut\u00f3nomos a cargo de velar por la gesti\u00f3n fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia que es expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministraci\u00f3n o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las dem\u00e1s autoridades30.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la Corte ha insistido en que los organismos de control fiscal no est\u00e1n facultados para intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n estatal ni tomar parte en las decisiones administrativas de cada entidad. Por ello esta corporaci\u00f3n ha rechazado los mecanismos que suponen una intromisi\u00f3n ileg\u00edtima en la contrataci\u00f3n estatal cuando implican el ejercicio de una funci\u00f3n que el Constituyente sustrajo de los organismos de control fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo a manera ilustrativa, en la Sentencia C-529 de 1993 declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 108 de la Ley 42 de 1993, por cuanto permit\u00eda la intervenci\u00f3n en la audiencia p\u00fablica de adjudicaci\u00f3n de un contrato estatal. Dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLa adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n en audiencia p\u00fablica es un requisito que normalmente compete a la ley establecer en el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica (CP art. 150). Si bien la adici\u00f3n de supuestos en los que se contemple, en aras de la transparencia del proceso de contrataci\u00f3n p\u00fablica, la necesidad de que el acto de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n tenga lugar en audiencia p\u00fablica, corresponde a la ley, fuera de la situaci\u00f3n a la que se refiere la Constituci\u00f3n, no es posible que ella le conceda al Contralor General de la Rep\u00fablica la facultad discrecional de ordenarla. En efecto, el control fiscal se ejerce en forma posterior y el \u00f3rgano llamado a ejercerlo “no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n” (CP art. 267). La norma acusada vulnera la Constituci\u00f3n pues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, confiere al organismo fiscal una funci\u00f3n de naturaleza administrativa\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la Corte ha avalado las normas cuando no distorsionan la estructura b\u00e1sica del modelo fijado por el Constituyente. As\u00ed, en la Sentencia C-113 de 1999 declar\u00f3 exequible el numeral 11 del art\u00edculo 25 de la Ley 80 de 1993, que en virtud del principio de econom\u00eda excluy\u00f3 a los organismos de control de la intervenci\u00f3n directa en los procesos contractuales. En lo concerniente a las funciones de la Contralor\u00eda esta corporaci\u00f3n precis\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstima la Corte que la expresi\u00f3n acusada, mediante la cual se proh\u00edbe a los \u00f3rganos de control y vigilancia intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n, no es inconstitucional, si tal disposici\u00f3n se aprecia en concordancia con el principio establecido en el art\u00edculo 113 de la Carta. Este, sin perjuicio de la arm\u00f3nica colaboraci\u00f3n entre las ramas y \u00f3rganos del Poder P\u00fablico, sigue preservando la independencia entre ellos, con el prop\u00f3sito de impedir que, en desarrollo de su acci\u00f3n, se interfieran mutuamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, para el asunto del que se trata, la Administraci\u00f3n P\u00fablica, con el fin de cumplir los cometidos estatales que le han sido encomendados, est\u00e1 llamada a celebrar contratos, indispensables para el logro efectivo de objetivos concretos, ante la imposibilidad real de atender de modo directo todos los frentes de actividad. En tal virtud, las autoridades deben gozar de autonom\u00eda -dentro de los l\u00edmites normativos que rigen la materia- para obrar a ese respecto, de acuerdo con las mejores conveniencias del servicio p\u00fablico y las necesidades espec\u00edficas que mediante tales actos jur\u00eddicos buscan colmar, dentro de sus respectivas esferas funcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la tarea de entes como las contralor\u00edas no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administraci\u00f3n cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone tambi\u00e9n la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los \u00f3rganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que despu\u00e9s habr\u00e1n de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, \u00e9l no podr\u00eda ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo espec\u00edfico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perder\u00edan toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, en trat\u00e1ndose de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el control a ella asignado es de car\u00e1cter posterior, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, motivo por el cual resulta evidente que a dicho \u00f3rgano le est\u00e1 vedado participar en el proceso de contrataci\u00f3n. Su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en la Sentencia C-716 de 2002 la Corte declar\u00f3 exequible la Ley 598 de 2000, \u00a0\u201cpor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d. Consider\u00f3 que las atribuciones previstas en dicha ley no implicaban la creaci\u00f3n de un sistema de control fiscal previo en la contrataci\u00f3n p\u00fablica y por tanto sus disposiciones se adecuaban a los par\u00e1metros del estatuto superior. \u00a0<\/p>\n
6.7.- Ahora bien, durante los procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica existen varios momentos en los cuales los organismos aut\u00f3nomos de control fiscal pueden intervenir para asegurar el cumplimiento de su misi\u00f3n constitucional: (i) cuando han concluido los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, (ii) cuando se ejerce el control posterior de las cuentas y pagos realizados; y (iii) cuando se han liquidado o terminado dichos actos. Este t\u00f3pico fue abordado en la Sentencia C-623 de 1999, precisamente al analizar el alcance del art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cPues bien: el control fiscal sobre la actividad contractual de la administraci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan la disposici\u00f3n acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contrataci\u00f3n estatal. Igualmente, se deber\u00e1 ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo as\u00ed, es claro que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administraci\u00f3n culmina todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los mismos, es decir, cuando aqu\u00e9llos han quedado perfeccionados, pues es a partir de all\u00ed cuando tales actos nacen a la vida jur\u00eddica y, por tanto, es viable el control \u00a0posterior, como lo ordena la Constituci\u00f3n. Si se permitiera la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, podr\u00eda incurrirse en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministraci\u00f3n. Las Contralor\u00edas, como ya lo ha expresado la Corte, no pueden \u2018participar en el proceso de contrataci\u00f3n. Su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones\u2019 (C-113\/99), y mucho menos, \u2018interferir ni invadir la \u00f3rbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la Constituci\u00f3n no ha previsto\u2019 (C-113\/99)\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia la Corte reconoci\u00f3 que el control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados es compatible con el texto constitucional, en especial a partir del control de resultado y de los principios de econom\u00eda y eficiencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cQue el control fiscal se pueda ejercer tambi\u00e9n sobre los contratos liquidados o terminados no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la funci\u00f3n fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralor\u00edas no es s\u00f3lo la de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de las entidades p\u00fablicas y de los particulares que manejan fondos o bienes p\u00fablicos, en forma posterior y selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se han ejecutado, sino tambi\u00e9n evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la inversi\u00f3n, como claramente se se\u00f1ala en los art\u00edculos 267 y 272, para lo cual deber\u00e1n aplicarse los procedimientos, m\u00e9todos y principios que establece la ley (42\/93).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como \u00e9stos: determinar \u00a0y calificar el grado de econom\u00eda y eficiencia con que la administraci\u00f3n ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con la inversi\u00f3n, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los art\u00edculos 267 y 272 de la Carta. De acuerdo con los resultados de este examen, y en caso de existir fundamento para hacerlo, las autoridades fiscales deber\u00e1n iniciar las acciones de responsabilidad correspondientes contra los servidores estatales o los particulares que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, que hayan incurrido en violaci\u00f3n de las normas que rigen la materia, o en extralimitaci\u00f3n u omisi\u00f3n de sus funciones. Es deber suyo, adem\u00e1s, promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis: el control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecuci\u00f3n, y despu\u00e9s de su liquidaci\u00f3n o terminaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el aparte acusado del art\u00edculo 65 de la ley 80\/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los art\u00edculos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que adem\u00e1s de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se eval\u00faen los resultados obtenidos con el gasto o la inversi\u00f3n. Dicha disposici\u00f3n tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralor\u00edas inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 268-8 y 272 C.P.)\u201d. (Resaltado fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fueron estos argumentos los que condujeron a declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cuna vez liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso\u201d, por considerar que dicha norma no solo no desconoc\u00eda las reglas constitucionales en la materia, sino que por el contrario armonizaba plenamente con la naturaleza posterior del control fiscal y de resultados31. \u00a0<\/p>\n
7.- El control fiscal y su alcance seg\u00fan el principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
7.1.- La lectura amplia que esta corporaci\u00f3n ha venido efectuando en torno al control fiscal en general, y en la contrataci\u00f3n p\u00fablica en particular, se explica conceptualmente en virtud del principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual \u201cantes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efect\u00faa el examen tiene el deber de buscar en v\u00eda interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constituci\u00f3n\u201d32. \u00a0<\/p>\n
Este postulado, que emana del principio de supremac\u00eda normativa de la Constituci\u00f3n, ha sido recogido por diversos tribunales, en el caso colombiano bajo la idea de que \u201cel int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-final\u00edstica\u201d33. En otras palabras, ha dicho la Corte, \u201cla hermen\u00e9utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n conforme, seg\u00fan el cual las disposiciones jur\u00eddicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica\u201d34. \u00a0<\/p>\n
7.2.- Desde esta \u00f3ptica, es necesario hacer una lectura arm\u00f3nica de la Constituci\u00f3n, y especialmente de los art\u00edculos 119 y 267, con el prop\u00f3sito de fortalecer la capacidad institucional de las autoridades a las cuales se ha encomendado esa funci\u00f3n, procurando que su actividad no implique una interferencia indebida en las competencias de las autoridades para la administraci\u00f3n y manejo de los fondos oficiales, pero velando siempre porque el control fiscal se cumpla de manera integral. \u00a0<\/p>\n
La naturaleza amplia de esta funci\u00f3n significa que no es de recibo una hermen\u00e9utica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando est\u00e1n comprometidos recursos p\u00fablicos, en concreto en los procesos de contrataci\u00f3n estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversi\u00f3n; y se proyecta tambi\u00e9n en la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con la utilizaci\u00f3n de esos recursos de acuerdo con el grado de realizaci\u00f3n de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos estatales. \u00a0<\/p>\n
8.- Constitucionalidad de las expresiones acusadas \u00a0<\/p>\n
8.1.- El art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012, que subrog\u00f3 el art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, dispone lo siguiente (se subrayan las expresiones acusadas): \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO \u00a0217. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACI\u00d3N DE LOS CONTRATOS ESTATALES. El art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018Art\u00edculo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidaci\u00f3n. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecuci\u00f3n o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dem\u00e1s que lo requieran, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n en esta etapa las partes acordar\u00e1n los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la liquidaci\u00f3n se exigir\u00e1 al contratista la extensi\u00f3n o ampliaci\u00f3n, si es del caso, de la garant\u00eda del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisi\u00f3n de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinci\u00f3n del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo no ser\u00e1 obligatoria en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios profesionales y de apoyo a la gesti\u00f3n\u2019.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2.- Seg\u00fan el demandante, las expresiones impugnadas desconocen los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n. Considera que el hecho de que en el acta de liquidaci\u00f3n de los contratos estatales se registren los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, limita el control fiscal de gesti\u00f3n y resultado porque la liquidaci\u00f3n y el paz y salvo ser\u00edan oponibles en un eventual proceso de responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3.- La liquidaci\u00f3n de los contratos estatales (de mutuo acuerdo o unilateral35) es el acto jur\u00eddico a trav\u00e9s del cual las partes (administraci\u00f3n y contratista) hacen un ajuste de cuentas con ocasi\u00f3n de las obligaciones derivadas del negocio celebrado y de las condiciones de su ejecuci\u00f3n y cumplimiento por cada una de ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado ha explicado que la liquidaci\u00f3n se enmarca dentro de la etapa final del contrato, \u201cen la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado \u00faltimo de la ejecuci\u00f3n de las prestaciones a su cargo y efect\u00faan un corte de cuentas, para definir, en \u00faltimas, qui\u00e9n debe a qui\u00e9n y cu\u00e1nto, es decir para establecer el estado econ\u00f3mico final del contrato, finiquitando de esa forma la relaci\u00f3n negocial\u201d36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia contencioso administrativa tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que en el acta de liquidaci\u00f3n se deja constancia \u201cde lo que a la terminaci\u00f3n del contrato la entidad qued\u00f3 debiendo al contratista o lo que este qued\u00f3 debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurri\u00f3 en raz\u00f3n de la pr\u00f3rroga del plazo del contrato, extremos que generan cr\u00e9ditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidaci\u00f3n\u201d37. \u00a0<\/p>\n
8.5.- En esa medida, para la Corte es claro que la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervenci\u00f3n de los organismos de control, tanto en ejercicios de auditor\u00eda como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8.6.- De un lado, una interpretaci\u00f3n estrictamente literal de la norma parcialmente acusada muestra que la misma est\u00e1 circunscrita a la \u00f3rbita de la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales, pero nada regula en lo concerniente a la responsabilidad fiscal que de ellos podr\u00eda derivarse. Por lo tanto, no es de v\u00e1lido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes all\u00ed otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal. \u00a0<\/p>\n
8.7.- De otro, en virtud del principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n, debe hacerse una lectura de las normas legales, y en este caso concreto del art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012, que no est\u00e9 orientada a excluir el control fiscal cuando se hallen comprometidos recursos p\u00fablicos, sino que por el contrario lo estimule en las diferentes etapas de la contrataci\u00f3n estatal. Recu\u00e9rdese que, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional \u201ccontemplar supuestos de exclusi\u00f3n del control fiscal cuando est\u00e1 acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitar\u00eda la desviaci\u00f3n de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos.\u201d39 \u00a0<\/p>\n
8.8.- Como anteriormente fue explicado, de las normas constitucionales relacionadas con la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y de los precedentes jurisprudenciales decantados sobre el particular, se deriva la necesidad de una hermen\u00e9utica amplia orientada al fortalecimiento del control fiscal en sus diversas manifestaciones: (i) en el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados; (ii) en los diferentes niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica; (iii) no s\u00f3lo respecto de las autoridades, sino incluso de los particulares involucrados en el desarrollo de una gesti\u00f3n fiscal; (iv) y en todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, siendo la fase de liquidaci\u00f3n uno de los momentos claves en los que las autoridades culminan su actividad administrativa y de gesti\u00f3n, se activa la competencia de los organismos de control fiscal para ejercer la veedur\u00eda respecto del manejo de recursos p\u00fablicos. Ello es coherente con la naturaleza \u201cposterior y selectiva\u201d de dicha funci\u00f3n, as\u00ed como con el prop\u00f3sito del Constituyente de evitar una suerte de co-administraci\u00f3n en la gesti\u00f3n de los recursos del erario, por supuesto sin perjuicio de otro tipo de controles que puedan desplegarse en otros momentos de la actividad contractual \u00a0\u2013incluido el control de advertencia-. Es tambi\u00e9n compatible con el car\u00e1cter \u201cintegral\u201d, que comprende la evaluaci\u00f3n de los resultados obtenidos con el manejo e inversi\u00f3n de los recursos oficiales40. \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, en una interpretaci\u00f3n literal y a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme, la Corte observa que las expresiones acusadas del art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012 no contravienen el ordenamiento superior, en la medida en que el registro en el acta de liquidaci\u00f3n de un contrato estatal sobre los acuerdos, conciliaciones y transacciones alcanzados por las partes para superar las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, no impide, restringe o limita las competencias para ejercer la veedur\u00eda fiscal, puesto que dichos actos no pueden ser oponibles en el marco de esa funci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la norma parcialmente demandada, limitando su alcance a los cargos analizados en la presente sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado en esta sentencia, las expresiones \u201clos acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a\u201d y \u201cpoder declararse a paz y salvo\u201d, del art\u00edculo 217 del Decreto Ley 019 de 2012, que modific\u00f3 el art\u00edculo 60 de la Ley 80 de 1993. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
NILSON EL\u00cdAS PINILLA PINILLA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-967\/12 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de requisito de certeza (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ponencia se\u00f1ala que la interpretaci\u00f3n del demandante es errada (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-9043 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto 019 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Wilson Gonz\u00e1lez Cort\u00e9s \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio \u00a0<\/p>\n
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar el voto respecto a la sentencia C – 967 de 2012, por cuanto considero que esta Corporaci\u00f3n debi\u00f3 haberse declarado inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto 019 de 2012, tal como lo solicitaron el Consejo de Estado, el Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Procurador General de la Naci\u00f3n, por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Falta del requisito de certeza de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concepto del demandante \u201cla expresi\u00f3n acusada vulnera los art\u00edculo 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 29, 119, 209, 267 y 268 de la Constituci\u00f3n, por cuanto se permite que a trav\u00e9s de conciliaciones, acuerdos o transacciones a que llegaren las partes en el curso de una relaci\u00f3n contractual, se declare al contratista a paz y salvo con la administraci\u00f3n, sin aclarar por qu\u00e9 concepto y excluyendo con ello los controles judicial y fiscal\u201d41. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, si se consulta la norma puede concluirse que en ning\u00fan momento se\u00f1ala que se excluyan los controles judicial y penal, pues el inciso demandado simplemente establece: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn el acta de liquidaci\u00f3n constar\u00e1n los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo\u201d42.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La liquidaci\u00f3n consiste en un \u201ccorte de cuentas entre los contratantes, en la cual se define qui\u00e9n debe y cu\u00e1nto, y que cuando se suscribe sin reparos cierra para las partes la posibilidad de ejercer todas las acciones que se originan del contrato\u201d43. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo a lo se\u00f1alado en el art. 60 de la Ley 80 de 1993, \u201clos contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecuci\u00f3n o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dem\u00e1s que lo requieran, ser\u00e1n objeto de liquidaci\u00f3n\u201d, disposici\u00f3n que fue completada a su vez por el art. 11 de la Ley 1150 de 2007 dentro del cual se se\u00f1ala que la liquidaci\u00f3n se har\u00e1 de mutuo acuerdo, en el plazo se\u00f1alado en los pliegos de condiciones o su equivalente que de no se\u00f1alar nada se deber\u00e1 efectuar en los cuatro (4) meses siguientes a la expiraci\u00f3n del t\u00e9rmino y que en caso de no existir acuerdo o que el contratista no acuda a la liquidaci\u00f3n la entidad deber\u00e1 realizarla unilateralmente en los dos (2) meses siguientes44.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la liquidaci\u00f3n lejos de ser un mecanismo que afecte el patrimonio p\u00fablico o de constituir una \u201ccarta de impunidad para la gesti\u00f3n fiscal\u201d45 como se\u00f1ala el demandante, es un instrumento que permite el corte de cuentas beneficiando la soluci\u00f3n de las controversias en beneficio del Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante se\u00f1ala que la Ley 80 de 1993 no establece por qu\u00e9 concepto se declarar\u00eda a paz y salvo a la administraci\u00f3n, lo cual no es cierto pues la liquidaci\u00f3n se refiere al contrato y en este sentido a las obligaciones derivadas del mismo. Por otro lado, la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual la suscripci\u00f3n del acta de liquidaci\u00f3n impide siempre acudir a la jurisdicci\u00f3n tampoco es cierta, pues el Consejo de Estado ha se\u00f1alado que el acta de liquidaci\u00f3n podr\u00e1 ser impugnada jurisdiccionalmente si la misma se suscribe con salvedades46. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tampoco es cierto que el acta de liquidaci\u00f3n no pueda ser objeto de control fiscal, pues la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica conserva esta facultad para poder establecer si en la misma se present\u00f3 un detrimento patrimonial. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A lo anterior cabe agregar que en caso de verificarse alguna irregularidad, se podr\u00edan iniciar las investigaciones disciplinarias y penales correspondientes en contra de los funcionarios que participaron en una liquidaci\u00f3n fraudulenta, por lo cual en ning\u00fan momento se generar\u00eda impunidad con el acta de liquidaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, la demanda carec\u00eda del requisito de certeza y en este sentido la Corte debi\u00f3 haberse declarado inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el art\u00edculo 217 (parcial) del Decreto 019 de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La propia ponencia se\u00f1ala que la interpretaci\u00f3n del demandante de la norma demandada es errada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La propia ponencia se\u00f1ala que la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervenci\u00f3n de los organismos de control: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cEn esa medida, para la Corte es claro que la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervenci\u00f3n de los organismos de control, tanto en ejercicios posteriores de auditor\u00eda como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal,, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n\u201d47 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A lo anterior, la misma sentencia agrega que no es v\u00e1lido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes all\u00ed otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDe un lado, una interpretaci\u00f3n literal de la norma parcialmente acusada muestra que la misma est\u00e1 circunscrita a la \u00f3rbita de la liquidaci\u00f3n de los contratos estatales, pero nada regula en lo concerniente a la responsabilidad fiscal que de ellos podr\u00eda derivarse. Por lo tanto, no es v\u00e1lido afirmar que los acuerdos logrados o los comprobantes all\u00ed otorgados sirvan de base para exceptuar ejercicios posteriores a cargo de las diferentes autoridades de control fiscal\u201d48. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, la ponencia tambi\u00e9n realiza una interpretaci\u00f3n de la norma de acuerdo a la Constituci\u00f3n, se\u00f1alando que esta disposici\u00f3n no est\u00e1 orientada a excluir el control fiscal cuando se comprometan recursos p\u00fablicos: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDesde esta perspectiva, en una interpretaci\u00f3n literal y a la luz del principio de interpretaci\u00f3n conforme, la Corte observa que las expresiones acusadas del art\u00edculo 217 del Decreto 019 de 2012 no contravienen el ordenamiento superior, en la medida en que el registro en el acta de liquidaci\u00f3n de un contrato estatal sobre los acuerdos, conciliaciones y transacciones alcanzados por las partes para superar las discrepancias surgidas y declararse a paz y salvo, no impide, restringe o limita las competencias para ejercer la veedur\u00eda fiscal, puesto que dichos actos no pueden ser oponibles en el marco de esa funci\u00f3n p\u00fablica\u201d49 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-591 de 2012. En sentido similar pueden consultarse las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de 1996, C-366 de 2000, C-841 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u201cArt\u00edculo 2. Las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n: 1.- El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2.- El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; 3.- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.- Cuando fuera el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5.- La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda\u201d. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr., Sentencias \u00a0C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-451 de 2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001, entre otras. \u00a0<\/p>\n
5 Una presentaci\u00f3n general del marco hist\u00f3rico del control fiscal en Colombia puede consultarse en la Sentencia C-716 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 El art\u00edculo 1\u00ba de esa ley, dictada el 23 de octubre de 1819, dispuso: \u201cEl empleado de la Hacienda Nacional a quien se le justificare sumariamente fraude o malversaci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos o resultare alcanzado, se le aplicar\u00e1 irremisiblemente la pena de muerte, sin necesidad de formar m\u00e1s proceso que los informes de los tribunales\u201d. G\u00f3mez Latorre, Armando. \u201cAntecedentes Hist\u00f3ricos de la Contralor\u00eda\u201d. En: \u201cEconom\u00eda Colombiana\u201d, Revista de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, (CGR) Bogot\u00e1, N\u00b0 150, 1983, p.52. Citado por Uriel Alberto Amaya Olaya, \u201cFundamentos constitucionales del Control Fiscal\u201d. Bogot\u00e1, Ediciones Umbral, 1996, p.26. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr., Uriel Alberto Amaya Olaya, \u201cFundamentos constitucionales del Control Fiscal\u201d. Bogot\u00e1, Ediciones Umbral, 1996, p.23-37. \u00a0<\/p>\n
8 Carlos Ariel S\u00e1nchez Torres, et al., \u201cResponsabilidad fiscal y control del gasto p\u00fablico\u201d. Bogot\u00e1, Biblioteca Jur\u00eddica Dike, 2004, p.58. \u00a0<\/p>\n
9 El Decreto 925 de 1976 desarroll\u00f3 los procedimientos generales de control fiscal establecidos en la Ley 20 de 1975. En sus art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba dispuso: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cART\u00cdCULO 2\u00ba.- \u00a0El control previo que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las entidades bajo su fiscalizaci\u00f3n, consiste en examinar con antelaci\u00f3n a la ejecuci\u00f3n de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 3\u00ba.- \u00a0El control preceptivo que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las entidades bajo su control, consiste en la comprobaci\u00f3n de las existencias f\u00edsicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontaci\u00f3n con los comprobantes, documentos, libros y dem\u00e1s registros\u201d. Cfr., Sentencia C-716 de 2002. \u00a0<\/p>\n
10 Al respecto, en la Sentencia C-623 de 1999 la Corte sostuvo: \u201cIncluso se lleg\u00f3 a afirmar que dicho control se hab\u00eda convertido en una forma de coadministraci\u00f3n y, por ende, en foco de corrupci\u00f3n: \u2018El sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar el patrimonio p\u00fablico y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administraci\u00f3n al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupci\u00f3n que hoy azota al Estado colombiano\u2019. Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109\u201d. En el mismo sentido puede verse la sentencia C-189 de 1998. \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2001. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-132 de 1993, C-534 de 199, C-167 de 1995, C-374 de 1995, C-189 de 1998, C-499 de 1998, C-623 de 1999, C-127 de 2002, C-648 de 2002, C-655 de 2002, C-716 de 2002, C-1176 de 2004, C-529 de 2006, C-557 de 2009, C-544 de 2011, C-599 de 2011 \u00a0<\/p>\n
14 La Ley 42 de 1993, \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d, define estos controles en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 10.- El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditor\u00eda de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 11. El control de legalidad es la comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 12. El control de gesti\u00f3n es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-374 de 1995, C-529 de 1993, C-374 de 1995, C-623 de 1999, C-1191 de 2000, C-1176 de 2004, C-529 de 2006, C-557 de 2009, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cmientras las empresas no hagan uso de la autorizaci\u00f3n que se concede en el inciso siguiente\u201d, del numeral 27.4 del art\u00edculo 27 de la ley 142 de 1994. \u00a0<\/p>\n
17 En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 37 del Decreto Ley 266 de 2000. \u00a0<\/p>\n
18 La Corte declar\u00f3 exequible el numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto Ley 267 de 2000, seg\u00fan el cual son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: \u201clos dem\u00e1s organismos p\u00fablicos creados o autorizados por la Constituci\u00f3n con r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sostuvo al respecto: \u201cEn cuanto al primer aspecto, es evidente que la perspectiva constitucional del control fiscal, en virtud de su car\u00e1cter ampliado, comprende la vigilancia no s\u00f3lo del manejo, en sentido estricto, de los recursos del Estado, sino que involucra todas aquellas actividades sobre las que se proyecta el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. \u00a0Como se anot\u00f3 anteriormente, las etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de la Naci\u00f3n hacen parte del \u00e1mbito leg\u00edtimo de ejercicio del control fiscal. \u00a0Por ende, la disposici\u00f3n de dineros p\u00fablicos para la conformaci\u00f3n de las sociedades de econom\u00eda mixta, en tanto acto de inversi\u00f3n de recursos en un determinado tipo societario, es un motivo que otorga soporte suficiente al ejercicio del control mencionado\u201d. \u00a0<\/p>\n
20 Ver Sentencias C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras. \u00a0<\/p>\n
21 En la Sentencia C-840 de 2001 la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201co con ocasi\u00f3n de \u00e9sta\u201d. Advirti\u00f3 que para atribuir responsabilidad fiscal derivada del ejercicio de una gesti\u00f3n fiscal debe tratarse de actos con una \u201crelaci\u00f3n de conexidad pr\u00f3xima y necesaria para el desarrollo de la gesti\u00f3n fiscal\u201d. De igual forma, aclar\u00f3 que a\u00fan cuando un acto puede conducir al detrimento al patrimonio del Estado, no siempre es consecuencia de una gesti\u00f3n fiscal y por tanto dar\u00eda lugar a otro tipo de responsabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 En la sentencia C-619 de 2002 \u00a0la Corte declar\u00f3 que la culpa leve no genera responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Ver tambi\u00e9n la Sentencia C-382 de 2008. \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, Sentencia SU-620 de 1996. \u00a0<\/p>\n
25 Como m\u00e1s adelante se detalla, la expresi\u00f3n \u201cuna vez liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso\u201d, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de 1999. \u00a0<\/p>\n
26 \u201cARTICULO 61. CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL. Cuando en un proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las contralor\u00edas solicitar\u00e1n a la autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecuci\u00f3n y no se encuentre liquidado\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 Entre muchas otras, pueden verse las sentencia del 27 de marzo de 2003, expediente 7208 (acumulado) y del 17 de julio de 2008, expediente 0031-01 de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, la sentencia del 29 de agosto de 1996, expediente AC-3860 de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado y el Concepto 732 del 3 de octubre de 1995 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 \u201cART\u00cdCULO 53. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONSULTORES, INTERVENTORES Y ASESORES. <Modificado por el art\u00edculo 82 de la Ley 1474 de 2011>.- Los consultores y asesores externos responder\u00e1n civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultor\u00eda o asesor\u00eda, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen da\u00f1o o perjuicio a las entidades, derivados de la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultor\u00eda o asesor\u00eda. \/\/ Por su parte, los interventores responder\u00e1n civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventor\u00eda, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen da\u00f1o o perjuicio a las entidades, derivados de la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventor\u00eda\u201d. (Resaltado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
29 Por ejemplo, durante la vigencia de la Ley 20 de 1975 (estatuto org\u00e1nico de la Contralor\u00eda), el art\u00edculo 9\u00ba facultaba al contralor para no autorizar pagos de contratos (\u201cArt\u00edculo 9\u00ba. El Contralor no autorizar\u00e1 pagos por contratos administrativos, si no se le allega copia aut\u00e9ntica del Diario Oficial o de un peri\u00f3dico de amplia circulaci\u00f3n donde se vaya a ejecutar el contrato, en que aparezca publicado el extracto que para cada caso vise el Auditor o Revisor Fiscal correspondiente\u2026)\u201d; el art\u00edculo 20 contemplaba controles previos en empresas industriales y comerciales del Estado (\u201cArt\u00edculo 20. A solicitud de la Junta Directiva de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, el Contralor establecer\u00e1 controles previos en las dependencias o unidades administrativas de tales organismos. As\u00ed mismo establecer\u00e1 controles previos, permanentes o temporales, cuando en el examen posterior de cuentas o en visitas que practique la Contralor\u00eda aparezcan frecuentes o repetidas irregularidades\u201d); el art\u00edculo 38 exig\u00eda la refrendaci\u00f3n de ciertos contratos (Art\u00edculo 38. Para efectos de contabilizaci\u00f3n de la deuda p\u00fablica se considerar\u00e1n como constitutivos de ella, cuando no est\u00e9n amparados por certificado de reserva presupuestal, los contratos que obliguen al Estado a realizar pagos en futuras vigencias presupuestales, como los de suministro de bienes, prestaci\u00f3n de servicio, construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas y cuya financiaci\u00f3n por proveedores y contratistas haya sido autorizada por leyes especiales. Los documentos en que consten los contratos requerir\u00e1n la refrendaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General y se contabilizar\u00e1n como deuda p\u00fablica una vez refrendados\u201d). Por su parte, el Decreto Reglamentario 925 de 1976 establec\u00eda similares controles. \u00a0<\/p>\n
30 El Decreto Ley 267 de 2000, \u201cpor el cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones\u201d, dispone en su art\u00edculo 5\u00ba \u00a0lo siguiente: \u201cArt\u00edculo \u00a05. Funciones. Para el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: (\u2026) 7.- Advertir sobre operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio p\u00fablico y ejercer el control posterior sobre los hechos as\u00ed identificados\u201d. Cfr., Iv\u00e1n Dar\u00edo G\u00f3mez Lee, \u201cEl derecho de la contrataci\u00f3n p\u00fablica en Colombia\u201d. Bogot\u00e1, Legis, 2012, p.197-284. \u00a0<\/p>\n
31 La competencia para ejercer esta clase de vigilancia en la contrataci\u00f3n p\u00fablica fue reiterada, entre otras, en la Sentencia C-648 de 2002. \u00a0<\/p>\n
32 Eduardo Garc\u00eda de Enterr\u00eda, \u201cLa Constituci\u00f3n como norma y el Tribunal Constitucional\u201d. Madrid, Editorial Civitas, 1991, p.96. \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, Sentencia C-011 de 1994. \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 2001. Ver tambi\u00e9n las Sentencias C-426 de 2002 y T-468 de 2003, entre otras. \u00a0<\/p>\n
35 La liquidaci\u00f3n unilateral de los contratos estatales fue regulada inicialmente en el art\u00edculo 61 de la Ley 80 de 1993. No obstante, la norma fue derogada por el art\u00edculo 32 de la Ley 1150 de 2007 y su regulaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 11 esta \u00faltima ley, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cART\u00cdCULO 11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACI\u00d3N DE LOS CONTRATOS. La liquidaci\u00f3n de los contratos se har\u00e1 de mutuo acuerdo dentro del t\u00e9rmino fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal t\u00e9rmino, la liquidaci\u00f3n se realizar\u00e1 dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiraci\u00f3n del t\u00e9rmino previsto para la ejecuci\u00f3n del contrato o a la expedici\u00f3n del acto administrativo que ordene la terminaci\u00f3n, o a la fecha del acuerdo que la disponga. \/\/ En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidaci\u00f3n previa notificaci\u00f3n o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendr\u00e1 la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 136 del C. C. A. \/\/ Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidaci\u00f3n, la misma podr\u00e1 ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos a\u00f1os siguientes al vencimiento del t\u00e9rmino a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el art\u00edculo 136 del C. C. A. \/\/ Los contratistas tendr\u00e1n derecho a efectuar salvedades a la liquidaci\u00f3n por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidaci\u00f3n unilateral solo proceder\u00e1 en relaci\u00f3n con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo\u201d. \u00a0<\/p>\n
36 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 10 de marzo de 2011, expediente 15935. \u00a0<\/p>\n
37 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 1996, expediente 9818. \u00a0<\/p>\n
38 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 10 de abril de 1997, expediente 10.608.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, Sentencia C-1191 de 2000. \u00a0<\/p>\n
40 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 1999. Ver tambi\u00e9n la Sentencia C-648 de 2002. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia de la Corte Constitucional C \u2013 967 de 2012, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, p\u00e1g. 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia del Consejo de Estado, Sec. Tercera. Sent. 10264, sep. 13\/99. M.P. Ricardo Hoyos Duque. \u00a0<\/p>\n
44 Art. 11 de la Ley 1150 de 2007: \u201cDel plazo para la liquidaci\u00f3n de los contratos. La liquidaci\u00f3n de los contratos se har\u00e1 de mutuo acuerdo dentro del t\u00e9rmino fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal t\u00e9rmino, la liquidaci\u00f3n se realizar\u00e1 dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiraci\u00f3n del t\u00e9rmino previsto para la ejecuci\u00f3n del contrato o a la expedici\u00f3n del acto administrativo que ordene la terminaci\u00f3n, o a la fecha del acuerdo que la disponga. \u00a0<\/p>\n
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidaci\u00f3n previa notificaci\u00f3n o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendr\u00e1 la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 136 del C. C. A\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia de la Corte Constitucional C \u2013 967 de 2012, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, p\u00e1g. 3. \u00a0<\/p>\n
46 \u00a0Sentencia del Consejo de Estado, Sec. Tercera. Sent. 4884, sep. 8\/87. M.P. Carlos Betancur Jaramillo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Sentencia de la Corte Constitucional C \u2013 967 de 2012, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, p\u00e1g. 30 y 31. \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia de la Corte Constitucional C \u2013 967 de 2012, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, p\u00e1g. 30 \u00a0<\/p>\n
49 Sentencia de la Corte Constitucional C \u2013 967 de 2012, M.P. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio, p\u00e1g. 31 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-967\/12 \u00a0 REGISTRO EN ACTA DE LIQUIDACION DE ACUERDOS, CONCILIACIONES Y TRANSACCIONES SOBRE DIFERENCIAS ENTRE LAS PARTES PARA PONER FIN A DIVERGENCIAS PRESENTADAS Y PODER DECLARARSE A PAZ Y SALVO-No limita el control fiscal, de gesti\u00f3n y resultado \u00a0 TRAMITES, PROCEDIMIENTOS Y REGULACIONES DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACION-Ocurrencia y contenido de la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[89],"tags":[],"class_list":["post-19452","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2012"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19452","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=19452"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/19452\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=19452"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=19452"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=19452"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}