C-478-92<\/p>\n
Sentencia No. C-478\/92 <\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD\/TRANSITO CONSTITUCIONAL <\/p>\n
El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que s\u00f3lo producir\u00edan fallos inocuos. La nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera autom\u00e1tica toda la legalidad pre-existente, impregn\u00e1ndola con sus dictados superiores. Distinto ser\u00eda el caso hipot\u00e9tico en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operar\u00eda un fen\u00f3meno contrario: el examen de constitucionalidad deber\u00eda hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. <\/p>\n
INTERVENCION ECONOMICA <\/p>\n
La facultad de intervenir en la econom\u00eda dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una funci\u00f3n que se ejerce en atenci\u00f3n a intereses nacionales y unitarios. La actuaci\u00f3n macroecon\u00f3mica del Estado, adelantese \u00e9sta bajo la forma de intervenci\u00f3n legal econ\u00f3mica, o bajo la forma de la acci\u00f3n permanente del Ejecutivo en materias econ\u00f3micas de regulaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n e inspecci\u00f3n o en la distribuci\u00f3n y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideraci\u00f3n las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios as\u00ed como de las exigencias sectoriales. Estas pautas ser\u00e1n las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresi\u00f3n suprema de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estar\u00e1n presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la funci\u00f3n presupuestal. El rango cuasi-constitucional de las leyes org\u00e1nicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan. La Constituci\u00f3n de 1991 fue m\u00e1s all\u00e1 de la utilizaci\u00f3n tradicional de la ley org\u00e1nica de presupuesto como recept\u00e1culo de los principios de esa disciplina. El art\u00edculo 352 la convirti\u00f3 en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter\u00e1n a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley org\u00e1nica regular\u00e1 las diferentes fases del proceso presupuestal (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n). La nueva Constituci\u00f3n innova en materia presupuestal no s\u00f3lo al establecer la preeminencia expresa de la ley org\u00e1nica de presupuesto, que ahora lo ser\u00e1 de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino tambi\u00e9n al enfrentar directamente la problem\u00e1tica de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar anal\u00f3gicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las normas org\u00e1nicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a trav\u00e9s de \u00e9stas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilizaci\u00f3n indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendr\u00e1n los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de aut\u00f3nomo. Se trata de una aplicaci\u00f3n condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicaci\u00f3n quedar\u00e1 el campo libre para la iniciativa local que se expresar\u00e1 en las normas org\u00e1nicas Departamentales y Municipales. <\/p>\n
AUTONOMIA REGIONAL\/DESCENTRALIZACION <\/p>\n
La autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n entrecruzan sus mecanismos de acci\u00f3n en m\u00faltiples aspectos. Sin embargo, responden a \u00f3pticas diferentes: Mientras la descentralizaci\u00f3n busca una mayor libertad de las instancias perif\u00e9ricas – territoriales y funcionales – en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa p\u00fablica, la autonom\u00eda encauza sus prop\u00f3sitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. <\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Administraci\u00f3n Local <\/p>\n
Al conferirse a las autoridades centrales de la rep\u00fablica el monopolio de la expedici\u00f3n de las bases, los principios y las directrices, se est\u00e1 poniendo en pr\u00e1ctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresi\u00f3n de tal principio pues enfatiza lo que es com\u00fan denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el art\u00edculo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. <\/p>\n
PRESUPUESTO-Normas org\u00e1nicas\/DEPARTAMENTO\/MUNICIPIO <\/p>\n
Las normas org\u00e1nicas presupuestales de los \u00f3rdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborar\u00e1n teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del T\u00edtulo XII, particularmente los contenidos en los art\u00edculos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley org\u00e1nica de presupuesto, que, como los anteriores, son b\u00e1sicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan t\u00e1cita o expresamente los c\u00e1nones constitucionales y legales. <\/p>\n
REF: <\/p>\n
Proceso No. D-003 <\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989 <\/p>\n
Actor: Benjam\u00edn Ochoa Moreno <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Aprobado seg\u00fan Acta No. 63 <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seis (6) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez y por los Magistrados Ciro Angarita Bar\u00f3n, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Jaime San\u00edn Greiffenstein, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjam\u00edn Ochoa Moreno, contra la norma en referencia. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. La demanda que di\u00f3 origen a este proceso fue recibida en la Secretar\u00eda de esta Corporaci\u00f3n el 18 de Febrero de 1992 (folio 14 del cuaderno principal), correspondi\u00e9ndole el n\u00famero D-003. <\/p>\n
2. El 20 de febrero del presente a\u00f1o pas\u00f3 el expediente al despacho del Magistrado Ponente con informe secretarial. <\/p>\n
3. El texto acusado por el demandante, doctor Benjam\u00edn Ochoa Moreno, es el que a continuaci\u00f3n se transcribe: <\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
LEY 38 DE 1989 <\/p>\n
(abril 21) <\/p>\n
Normativo del Presupuesto General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
D E C R E T A: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 94: Las entidades territoriales de los \u00f3rdenes departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedici\u00f3n de sus c\u00f3digos fiscales o estatutos presupuestales, deber\u00e1n seguir principios an\u00e1logos a los contenidos en la presente Ley. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Dada en Bogot\u00e1, D.E., a <\/p>\n
El Presidente del honorable Senado de la Rep\u00fablica, <\/p>\n
ANCIZAR LOPEZ LOPEZ <\/p>\n
El Presidente de la honorable C\u00e1mara de Representantes, <\/p>\n
FRANCISCO JOSE JATTIN SAFAR <\/p>\n
El Secretario General del honorable Senado de la Rep\u00fablica, <\/p>\n
Crisp\u00edn Villaz\u00f3n de Armas <\/p>\n
El Secretario General de la honorable C\u00e1mara de Representantes, <\/p>\n
Luis Lorduy Lorduy <\/p>\n
Rep\u00fablica de Colombia – Gobierno Nacional <\/p>\n
Publ\u00edquese y ejec\u00fatese <\/p>\n
Bogot\u00e1, D.E., 21 de abril de 1989. <\/p>\n
VIRGILIO BARCO <\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, <\/p>\n
Luis Fernando Alarc\u00f3n Mantilla. <\/p>\n
(Diario Oficial, Bogot\u00e1, D.E., viernes 21 de abril de 1989, a\u00f1o CXXV N\u00ba 38.789, p\u00e1ginas 1,7). <\/p>\n
4. En su demanda el actor expone los siguientes argumentos como sustento de su petici\u00f3n de inexequibilidad: <\/p>\n
4.1 Primer argumento: El demandante considera que el Congreso excedi\u00f3 sus competencias al expedir la ley 38 de 1989, incluido su art\u00edculo 94. Los abusos en que incurri\u00f3, seg\u00fan el actor, fueron los siguientes: <\/p>\n
a) El Congreso pretendi\u00f3 transferir a las entidades territoriales mencionadas en el art\u00edculo 94 la facultad de expedir normas org\u00e1nicas del presupuesto, que la Constituci\u00f3n le hab\u00eda conferido de manera exclusiva. (art\u00edculo 76-3 de la Constituci\u00f3n de 1886, 151 de la actual). <\/p>\n
b) Dicho exceso, afirma el demandante, no se limit\u00f3 al intento de transferir unas facultades propias y exclusivas, sino que tom\u00f3 la forma de una imposici\u00f3n, lo cual no puede hacerse ni siquiera respecto de las asambleas departamentales, a las que el \u00f3rgano legislativo puede conferir atribuciones especiales (art. 76-7 de la anterior Constituci\u00f3n, 150-5 de la Carta vigente). <\/p>\n
c) Esta imposici\u00f3n, para mayor desmesura, se pretende llevar a cabo con base en unos principios diferentes a los contenidos en la Ley 38 de 1989, los cuales se extraen mediante aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica. <\/p>\n
d) La funci\u00f3n gen\u00e9rica que permite al Congreso expedir normas org\u00e1nicas es la legislativa. El demandante percibe en el art\u00edculo 94 un intento de transferencia de esa funci\u00f3n, asignada primordialmente al Congreso en los art\u00edculos 150-1 y 150-2 de la Constituci\u00f3n vigente (art\u00edculos 76-1, 76-2, 76-10 de la Constituci\u00f3n derogada), a las entidades territoriales. <\/p>\n
4.2 Segundo argumento: El actor, apelando a un argumento que guarda estrecha relaci\u00f3n con el anterior, acusa al art\u00edculo 94 de la Ley 38 de conceder facultades a las Asambleas y Concejos y a los \u00f3rganos correspondientes de las antiguas Intendencias y Comisar\u00edas, que constitucionalmente no ten\u00edan, como son las de expedir las normas presupuestales org\u00e1nicas de su \u00f3rbita territorial. Bajo la anterior Constituci\u00f3n, tales \u00f3rganos administrativos s\u00f3lo estaban facultados para poner en vigencia el presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva entidad territorial. (art\u00edculos 187-7 y 197-5 de la Carta de 1886). <\/p>\n
4.3 Tercer argumento: Acusa el demandante a la Ley 38 de inconstitucionalidad por incurrir en una supuesta falta de homogeneidad que pas\u00f3 inadvertida a los Presidentes de las Comisiones Cuarta de Senado y C\u00e1mara. En su sentir, la incongruencia radica en el hecho de ser la materia del proyecto la regulaci\u00f3n del estatuto org\u00e1nico del presupuesto nacional, en tanto que el art\u00edculo impugnado hace referencia a los presupuestos de las entidades territoriales. (ver arts. 77 de la Constituci\u00f3n derogada y 158 de la vigente). <\/p>\n
4.4. Cuarto argumento: La Ley 38 de 1989, a juicio del actor, exhibe una incoherencia insubsanable entre su t\u00edtulo y su contenido, principalmente el de su art\u00edculo 94, y viola por este concepto el art\u00edculo 92 de la Carta pol\u00edtica derogada (169 de la Constituci\u00f3n vigente). <\/p>\n
5. El Magistrado Ponente, admiti\u00f3 la demanda mediante auto del 4 de marzo del presente a\u00f1o, y en dicha providencia orden\u00f3 fijar en lista, efectuar las comunicaciones de ley al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Jefe del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y al Director General de Presupuesto. <\/p>\n
7. En el mismo auto admisorio se orden\u00f3 correrle traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n por treinta (30) d\u00edas para que rindiera su concepto. Se solicitaron los antecedentes de la ley al Congreso. Y se invit\u00f3 a los expertos, doctores Hugo Palacios Mej\u00eda, Rodrigo Llorente Mart\u00ednez y Juan Guillermo Serna para que absolvieran el cuestionario que les formul\u00f3 el despacho y que obra a folios 19 y 20 del cuaderno principal. <\/p>\n
8. La apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico compareci\u00f3 al proceso dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista para impugnar la demanda en escrito que aparece a folios 55 a 57 del cuaderno principal y que, en lo fundamental, sustenta su oposici\u00f3n al libelo del actor con los argumentos que se transcriben a rengl\u00f3n seguido: <\/p>\n
“Los textos constitucionales infringidos se\u00f1alados por el actor corresponden a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1986, la cual qued\u00f3 derogada al igual que todas sus reformas por el art\u00edculo 380 de la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
“Las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la expedici\u00f3n de sus estatutos presupuestales los cuales en los Departamentos solo podr\u00e1n ser dictados a iniciativa del Gobernador tal como lo prev\u00e9n los art\u00edculos 300 y 313 numeral 5 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica…” (Impugnaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, folio 55 del cuaderno principal). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n de los art\u00edculos 352 y 353 de la Constituci\u00f3n, la apoderada del Ministerio de Hacienda manifiesta: “De las disposiciones anteriormente citadas se infiere que los Departamentos y Municipios a trav\u00e9s de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales est\u00e1n facultadas para expedir sus estatutos org\u00e1nicos y consignar principios an\u00e1logos a los establecidos en la ley org\u00e1nica del Presupuesto Nacional, como el de la inembargabilidad.” (Impugnaci\u00f3n, folio 56 del Cuaderno Principal.). <\/p>\n
Concluye la apoderada, a folio 57 del cuaderno principal: “Adem\u00e1s debe tenerse en cuenta que la constituci\u00f3n, prev\u00e9, que la ley org\u00e1nica del Presupuesto Nacional regular\u00e1 no solamente lo correspondiente a la modificaci\u00f3n, programaci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n sino tambi\u00e9n de las entidades territoriales. Por las razones anteriormente expuestas considero que el art\u00edculo 94 de la ley 38, no contraviene la Constituci\u00f3n Nacional.” <\/p>\n
9. El Jefe del Ministerio P\u00fablico, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, present\u00f3 dentro del t\u00e9rmino legal su concepto fiscal que puede consultarse a folios 71 a 80 del cuaderno principal. <\/p>\n
Por considerarlos de importancia capital para el entendimiento del asunto a tratar aqu\u00ed, se transcriben los apartes del estudio constitucional que hiciera y, en primer t\u00e9rmino, sus consideraciones respecto de los argumentos primero y segundo de la demanda. Dice as\u00ed el Procurador: <\/p>\n
“Se duele el actor de que la norma acusada impone el deber a los Departamentos, Intendencias, Comisar\u00edas, Distritos y Municipios de incorporar en sus c\u00f3digos fiscales o estatutos Presupuestales, principios an\u00e1logos a los contenidos en el art\u00edculo 8o. de la Ley 38 de 1989. <\/p>\n
<\/p>\n
“Visto desde la \u00f3ptica de la preceptiva constitucional de 1991, nos encontramos frente a un cl\u00e1sico asunto de distribuci\u00f3n de competencias de la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en lo que hace relaci\u00f3n a la funci\u00f3n org\u00e1nica presupuestal. <\/p>\n
<\/p>\n
“Considerando que la Constituci\u00f3n es un todo inescindible y que para su correcta interpretaci\u00f3n es menester un an\u00e1lisis de conjunto, es preciso armonizar las normas que sobre Organizaci\u00f3n Territorial y Hacienda P\u00fablica trae la Carta de 1991. <\/p>\n
<\/p>\n
“As\u00ed, de conformidad con el art\u00edculo 352 C.N., la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los Presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. <\/p>\n
“Junto a esta norma aparece el mandato constitucional 353, que ordena aplicar los principios y las disposiciones establecidos en el T\u00edtulo XII de la nueva Constituci\u00f3n en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de su presupuesto. Algunos de estos principios del T\u00edtulo XII aplicables a las entidades territoriales, podr\u00edan s\u00f3lo enumerarse y sintetizarse as\u00ed: <\/p>\n
“-Prohibici\u00f3n de incluir en el presupuesto apropiaciones para gastos que no hayan sido decretados para las Asambleas o Concejos (art. 345, inciso segundo); o que no correspondan a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos o a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las Ramas del Poder P\u00fablico, o al servicio de la deuda, o a los planes de desarrollo que adopten las Asambleas o Concejos (art. 346, inciso segundo). <\/p>\n
“-Facultad de incluir en los presupuestos partidas para subsidiar a las personas de menores ingresos que no puedan pagar las tarifas de los servicios p\u00fablicos domiciliarios correspondientes a las cantidades necesarias para cubrir sus necesidades b\u00e1sicas (art. 368). <\/p>\n
“-Derechos de los organismos Departamentales de Planeaci\u00f3n de participar en la preparaci\u00f3n de los presupuestos de los Municipios, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley (art. 344, inciso primero). <\/p>\n
“-Deber de expedir el presupuesto dentro de los tres primeros meses de cada periodo de sesiones de los cuerpos de elecci\u00f3n popular (art. 349). <\/p>\n
“-Obligaci\u00f3n de los jefes de la administraci\u00f3n regional de presentar los proyectos de presupuesto dentro de los diez primeros d\u00edas de sesiones de las Asambleas y Concejos (art. 346, inciso primero). <\/p>\n
“-Solicitud de financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit, en el sentido de que el gobierno regional debe presentar proyectos enderezados a financiar el d\u00e9ficit resultante entre los gastos proyectados y los recursos disponibles (art. 347). <\/p>\n
“-Prohibici\u00f3n de tener rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo lo previsto en los art\u00edculos 359, 336, 356 y 361. <\/p>\n
“-Prohibici\u00f3n de hacer erogaciones que no est\u00e9n autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345, inciso primero). <\/p>\n
“-Facultad para el Gobierno de expedir el presupuesto si los cuerpos de elecci\u00f3n popular no lo expiden en tiempo oportuno (art. 348). <\/p>\n
“-Obligaci\u00f3n de distinguir entre las apropiaciones las que se destinen al gasto p\u00fablico social (art. 350), etc. <\/p>\n
“Continuando con el an\u00e1lisis sistem\u00e1tico propuesto, los art\u00edculos 300-5 y 313-5 consagran una nueva facultad de las Asambleas Departamentales y de los Concejos, para expedir las normas org\u00e1nicas del Presupuesto de Rentas y Gastos. <\/p>\n
“Finalmente no pueden quedar por fuera de las directrices constitucionales expuestas en materia de presupuesto, las disposiciones 151 y 152 superiores sobre las leyes org\u00e1nicas entre ellas la de presupuesto y el art\u00edculo 287-3 al disponer que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
“Todo lo anterior como marco de referencia de la constitucionalidad de la norma, puesto que el nuevo Estatuto Superior es claro en permitir la posibilidad de que las entidades territoriales incluyan dentro de sus estatutos presupuestales principios an\u00e1logos a los contenidos en el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 38 de 1989. Obviamente en el entendimiento de que la analog\u00eda es semejanza y no igualdad, y por lo tanto habr\u00eda que comprender que s\u00f3lo los principios presupuestales compatibles con el funcionamiento administrativo y fiscal de las entidades territoriales y aquellos que no resultaren en contrav\u00eda de la nueva Carta ser\u00edan los llamados a aplicar en los respectivos Departamentos, Municipios, Intendencias, Comisar\u00edas y Distritos. Por todo lo expuesto, este cargo no prospera.” (Concepto fiscal, folios 75 a 78 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Respecto de los cargos tercero y cuarto de la demanda, se lee en el concepto fiscal: <\/p>\n
“En cuanto a la segunda glosa, considera el demandante que el art. 94 es contrario a los art\u00edculos 76 y 92 de la Carta anterior, hoy art\u00edculos 158 y 169, por cuanto se quebranta la unidad de materia que debe existir entre todas las normas de una ley y no guarda adem\u00e1s la debida correspondencia con su t\u00edtulo. <\/p>\n
“Los preceptos constitucionales que se\u00f1ala vulnerados el demandante, pertenecen a la enmienda constitucional de 1968 y tienen hoy el mismo alcance en los art\u00edculos 158 y 169, vale decir que a trav\u00e9s de ellos se busca tecnificar el proceso legislativo, a fin de evitar que los Congresistas aprovechando el ambiente favorable de un proyecto de ley, pudieran hacerle agregaciones sorpresivas, ajenas y extra\u00f1as al prop\u00f3sito inicial del proyecto, lo que se conoce tanto ayer como hoy en el lenguaje parlamentario como ‘colgar un mico’, para destacar as\u00ed lo inusitado de la disposici\u00f3n. <\/p>\n
“Para explicar el alcance de las expresiones ‘todo proyecto de ley debe referirse a una nueva materia’, (sic) dijo el Gobierno en la exposici\u00f3n de motivos de la Reforma de 1968: ‘Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, est\u00e1n todos ordenados en una misma direcci\u00f3n de tratamiento de un tema, y para se\u00f1alar su alcance se anot\u00f3 tambi\u00e9n que por materia ha de entenderse el \u00e1rea general de un tema tomado en su conjunto y no las piezas separables del mismo’. (G.J. 2403 de 1980, P\u00e1g. 118). <\/p>\n
<\/p>\n
“El encabezamiento pues de las leyes tal como se anot\u00f3 en Sentencia No. 13 de 1990 debe dar noticia de la materia de la cual tratan, pues exigir que en el t\u00edtulo de la ley se consagren absolutamente todos los asuntos que ah\u00ed se regulen es absurdo e il\u00f3gico y basta simplemente que aparezca el tema principal que se reglamenta’. <\/p>\n
<\/p>\n
“Siendo ex\u00e9getas e hilando delgado, un an\u00e1lisis aislado de la norma acusada la har\u00eda aparecer ajena al t\u00edtulo de la ley, pero como lo procedente en estos casos es una visi\u00f3n de conjunto, la norma impugnada se limita simplemente a hacer una remisi\u00f3n general de los principios de la ley org\u00e1nica a los presupuestos de las entidades territoriales, cuesti\u00f3n \u00e9sta nada extra\u00f1a al llamado general de la Ley”. (Concepto fiscal, folios 78 a 80 del cuaderno principal). <\/p>\n
Concluye el doctor Arrieta Padilla: “En m\u00e9rito de lo expuesto, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la H. Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989.” (Concepto fiscal, folio 80 del cuaderno principal). <\/p>\n
10. En escrito del 18 de marzo de 1992, el Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, ex-Director General de Presupuesto, contest\u00f3 el cuestionario que le sometiera el Magistrado Ponente. Son particularmente relevantes los siguientes apartes: “La constituci\u00f3n vigente en los art\u00edculos 300-5 y 313-5 respectivamente, faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos para expedir las normas org\u00e1nicas del presupuesto, preceptos que no se pueden considerar aisladamente, toda vez que la misma carta en el Art\u00edculo 352 sujeta los estatutos presupuestales del orden Departamental y Municipal a las normas y principios contemplados en la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
“El Art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, ampl\u00eda la cobertura de la ley org\u00e1nica del Presupuesto, incluyendo en ella a todas las entidades territoriales y los entes descentralizados de los diferentes niveles administrativos, as\u00ed como la coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
“Este precepto tambi\u00e9n le incorpora a la norma org\u00e1nica del presupuesto un alcance importante, cual es el de establecer disposiciones sobre la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. <\/p>\n
“Se puede asegurar que la Constituci\u00f3n involucr\u00f3 y sujet\u00f3 todas las instituciones p\u00fablicas al marco general que sobre presupuesto y contrataci\u00f3n debe contemplar la Ley Org\u00e1nica. Es decir, que la Carta busc\u00f3 unificar a trav\u00e9s de este marco los sistemas de presupuesto y contrataci\u00f3n para lograr armon\u00eda en el manejo de las finanzas gubernamentales y facilitar su seguimiento y evaluaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. <\/p>\n
“En cuanto al art\u00edculo 353 vemos que este precepto ratifica una vez m\u00e1s la supremac\u00eda jur\u00eddica de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, remitiendo los principios y disposiciones que se deben aplicar en las etapas de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, y ejecuci\u00f3n del presupuesto, a los consagrados en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto.” (Concepto del Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 38 y 39 del cuaderno principal). <\/p>\n
Respecto del significado y alcance del t\u00e9rmino “principios an\u00e1logos” que aparece en la norma demandada, afirma el experto: “Este aspecto se debe analizar desde el punto de vista de los componentes que por definici\u00f3n conforman los principios a los cuales la Ley 38 de 1989 identifica y desarrolla el car\u00e1cter de cada uno de ellos en los art\u00edculos 8\u00ba. al 16 y el alcance del t\u00e9rmino an\u00e1logo. <\/p>\n
“Tan importante es hoy en d\u00eda el concepto de la planificaci\u00f3n, que la norma constitucional (Art\u00edculo 340) consagr\u00f3 el desarrollo concertado de los planes en el orden nacional y con las entidades territoriales conformando un sistema nacional de planeaci\u00f3n integrado por los Consejos Territoriales y Nacional de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
“La analog\u00eda es preciso aplicarla con el car\u00e1cter de ‘similitud’, de semejanza y no igualdad o identidad. Si el alcance del t\u00e9rmino an\u00e1logos fuera de igualdad, los c\u00f3digos a expedir ser\u00edan id\u00e9nticos y no se hubiera ocupado la Constituci\u00f3n de otorgarle competencias en materia de normas org\u00e1nicas de presupuesto a las Asambleas y Concejos. <\/p>\n
“Es importante precisar que en la nueva Constituci\u00f3n se consagran los principios de universalidad, planificaci\u00f3n, especializaci\u00f3n y anualidad contenidos en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General, que deben ser incorporados en las normas Departamentales, Distritales y Municipales.” (Concepto Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 39 y 40 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). <\/p>\n
11. El Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, ex-Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y reconocido experto en la materia que aqu\u00ed se trata, present\u00f3 en escrito del 27 de marzo de 1992 un enjundioso estudio sobre la tem\u00e1tica que planteaba el cuestionario sometido por el Magistrado Ponente. <\/p>\n
11.1 Respecto de la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en lo que hace a la funci\u00f3n org\u00e1nica presupuestal, el Doctor Palacios Mej\u00eda escribe: “De acuerdo con el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n corresponde a la ley org\u00e1nica, adem\u00e1s de lo que ella misma dispone en otros art\u00edculos, regular lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales, as\u00ed como su coordinaci\u00f3n con el Plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en \u00e9sta materia est\u00e1 expresamente limitada por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“La redacci\u00f3n del art\u00edculo 352 es imperativa: la ley org\u00e1nica debe regular la materia, y no puede, simplemente, delegar su regulaci\u00f3n en \u00f3rgano alguno de las entidades territoriales. El art\u00edculo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la ‘ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial’, a la que se refiere el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, vuelva sobre el tema. <\/p>\n
“El Congreso, al ejercitar su competencia, puede, sin embargo, ser tan general o preciso como quiera. En la medida en la que las regulaciones que expida se limiten a enunciados generales, la facultad de las asambleas y concejos, a la que me refiero enseguida, ser\u00e1 mas amplia. <\/p>\n
“Los art\u00edculos 300, numeral 5, y 313, numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservaran cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas org\u00e1nicas de sus respectivos presupuestos. Pero, en la pr\u00e1ctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad, quedar\u00e1 en manos del Congreso decidir cu\u00e1nto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia. <\/p>\n
“Tanto el art\u00edculo 300, numeral 5, como el 313, numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas org\u00e1nicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el art\u00edculo 352, ya citado, que no solo es m\u00e1s espec\u00edfico, sino que es posterior, y con el art\u00edculo 287, cuyo numeral 3 que dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos ‘dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley’.” (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, folios 43 y 44 del cuaderno principal). <\/p>\n
<\/p>\n
11.2 Sobre la interpretaci\u00f3n de los art\u00edculos 352 y 353 de la Constituci\u00f3n de 1991, afirma lo siguiente: <\/p>\n
“El art\u00edculo 353 de la Constituci\u00f3n es la norma suprema en materias presupuestales para las entidades territoriales. Ese art\u00edculo obliga al Congreso, al preparar la ley org\u00e1nica del presupuesto, y a las entidades territoriales, al expedir sus normas org\u00e1nicas, a aplicar los principios que incluye el t\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“Cuando el art\u00edculo 352 dice que ‘adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n’ la ley org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 ciertos temas relacionados con las normas presupuestales aplicables a las entidades territoriales, hace referencia, de una parte, al art\u00edculo 151, que alude al contenido de tal ley; pero alude tambi\u00e9n al art\u00edculo 353, el cual se\u00f1ala que los principios y disposiciones del t\u00edtulo XII se aplican a los asuntos presupuestales de aquellas entidades.” (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, folio 44 del expediente). <\/p>\n
11.3 Sobre el art\u00edculo 352 asevera el Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda: “De acuerdo con el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n corresponde a la ley org\u00e1nica, adem\u00e1s de lo que ella misma dispone en otros art\u00edculos, regular lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales, as\u00ed como su coordinaci\u00f3n con el plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en \u00e9sta materia est\u00e1 expresamente limitada por la Constituci\u00f3n. (…) La redacci\u00f3n del art\u00edculo 352 es imperativa; la ley org\u00e1nica debe regular la materia y no puede, simplemente, delegar su funci\u00f3n en \u00f3rgano alguno de las entidades territoriales. El art\u00edculo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la ‘ley org\u00e1nica del ordenamiento territorial’ a la que se refiere 288 de la Constituci\u00f3n, vuelva sobre el tema.” (Concepto Dr. Hugo Palacios Mej\u00eda, folio 43 del cuaderno principal). <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
11.5 El Doctor Palacios Mej\u00eda trata as\u00ed el tema crucial de la autonom\u00eda territorial frente a la uniformidad de las regulaciones presupuestales: <\/p>\n
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“En cuanto a las normas presupuestales relacionadas con las entidades territoriales, solo resta manifestar que Colombia es, seg\u00fan el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, una rep\u00fablica unitaria, y que, en consecuencia, no es de extra\u00f1ar que muchas de las facultades que la Carta acuerda a las entidades territoriales hayan de ejercerse con sujeci\u00f3n a la ley. Ello era as\u00ed antes de la reforma de 1991; entonces, a mi juicio, tales entidades pod\u00edan dictarse normas org\u00e1nicas en materia presupuestal, y de hecho muchas lo hac\u00edan, aunque la Constituci\u00f3n no lo dijera en forma expresa. El art\u00edculo 8 del Decreto 294 de 1973 conten\u00eda un mandato similar al del art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989. <\/p>\n
<\/p>\n
“Con la Constituci\u00f3n de 1991, aunque aparece de modo expl\u00edcito la facultad de dictar normas org\u00e1nicas presupuestales en las entidades territoriales, se hace expl\u00edcito tambi\u00e9n el deber de ajustar \u00e9stas a lo que disponen la Constituci\u00f3n y la ley, como resultado de lo dispuesto en los art\u00edculos 353 y 352. <\/p>\n
“Encuentro muy convenientes los mandatos constitucionales que tienden a unificar en todo el pa\u00eds los principios y procedimientos en materia hacend\u00edstica y presupuestal. (…). La autonom\u00eda de las entidades territoriales debe manifestarse en sus decisiones sobre el monto y la administraci\u00f3n de los impuestos que la ley ha hecho suyos, y en el manejo de las rentas que la Naci\u00f3n les cede o traspasa, as\u00ed como en la orientaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. Pero las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto deber\u00edan ser comunes en alto grado entre las diversas entidades, y entre estas y la Naci\u00f3n.” (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, folios 52 y 53 del cuaderno principal). <\/p>\n
11.6 Esta autonom\u00eda tendr\u00eda en concreto el siguiente \u00e1mbito: <\/p>\n
“Los art\u00edculos 300 numeral 5 y 313 numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservar\u00e1n cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas org\u00e1nicas de sus respectivos presupuestos. Pero en la pr\u00e1ctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad quedar\u00e1 en manos del Congreso decidir cuanto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia” (concepto del Dr. Palacios Mej\u00eda, folio 43 del cuaderno principal). M\u00e1s adelante, el experto precisa. “Tanto el art\u00edculo 300 numeral 5 como el 3l3 numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas org\u00e1nicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el art\u00edculo 352, ya citado, que no solo es m\u00e1s espec\u00edfico, sino que es posterior, y con el art\u00edculo 287, cuyo numeral 3 dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley’.” (Concepto del Dr. Palacios Mej\u00eda, folios 2 y 3 del cuaderno principal). <\/p>\n
11.7 Finalmente, el experto concluye: “De acuerdo con las opiniones que expuse arriba, los principios directrices que deben inspirar los estatutos org\u00e1nicos de los departamentos y municipios son, ante todo los que contiene el T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n. Despu\u00e9s los que indique la ley org\u00e1nica.” (Concepto Dr. Palacios Mej\u00eda, folios 50 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). <\/p>\n
12. El ex-Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Doctor Rodrigo LLorente Mart\u00ednez, reconocido experto en los temas de Hacienda P\u00fablica y Presupuesto, aport\u00f3 un profundo estudio que en l\u00edneas generales coincide con lo expresado por el Doctor Palacios Mej\u00eda, y que puede leerse a folios 61 a 70 del cuaderno principal. Es procedente traer a colaci\u00f3n su aporte en cuanto a la evoluci\u00f3n de los principios constitucionales sobre presupuesto, que aparece en los folios 64 a 69 del cuaderno principal y que se reproducen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“Evoluci\u00f3n de los principios constitucionales sobre presupuesto. <\/p>\n
“Este es un tema muy amplio y por la brevedad del tiempo infortunadamente solo puedo referirme a \u00e9l de manera tangencial transcribiendo lo que sobre el particular escrib\u00ed en un art\u00edculo que lleva como t\u00edtulo ‘Tres semanas como constituyente’ que fue publicado en el n\u00famero 115 de la Gaceta Constitucional de fecha 16 de Julio de 1991. <\/p>\n
“Respecto al tema del presupuesto transcribo lo que dije en la exposici\u00f3n que hice ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que aparece en las p\u00e1ginas 26 y 27 de esa publicaci\u00f3n: <\/p>\n
‘Normas b\u00e1sicas sobre presupuesto. A consideraci\u00f3n de la plenaria se present\u00f3 un proyecto con cambios fundamentales a las normas de presupuesto. El Cofrade Alfonso Palacio Rudas hizo algunas cr\u00edticas generales sobre el mismo. Los ponentes del proyecto defendieron sus propuestas las que, a mi juicio, representaban cambios de fondo. Por ejemplo desconoc\u00edan la regla b\u00e1sica de que el presupuesto (de acuerdo con una sana tradici\u00f3n universal que hab\u00edamos incorporado a nuestros principios rectores del manejo presupuestario) es un acto condici\u00f3n. Seg\u00fan este principio al presupuesto no pueden incorporarse gastos o ingresos sin estar autorizados por leyes pre-existentes. En otras palabras, la ley que aprueba el presupuesto de una vigencia no puede autorizar por s\u00ed misma un gasto o ingreso nuevo. En cambio, en el proyecto presentado a consideraci\u00f3n de las plenarias se dejaban puertas abiertas para desvirtuar este sano principio que hasta ahora hab\u00eda regido nuestras finanzas p\u00fablicas.’ <\/p>\n
‘En un art\u00edculo que afortunadamente fue modificado por la Comisi\u00f3n se propon\u00eda que en el proyecto de presupuesto anual se incorporaran como recursos ‘condicionados’ los provenientes de empr\u00e9stitos cuyos contratos a\u00fan no hubieran sido suscritos, o estuvieren en proceso de serlo; o tambi\u00e9n fondos provenientes de reajustes en impuestos proyectados para efectuar en esa vigencia. Admitir esa posibilidad de incorporar gastos e ingresos ‘condicionados’ abre la posibilidad de mostrar un equilibrio hechizo y no real del presupuesto, puesto que todo queda condicionado a que se firmen los contratos de pr\u00e9stamo o se aprueben los aumentos en los impuestos.’ (..) <\/p>\n
‘Por fortuna todos estos principios terminaron por tenerse en cuenta por la comisi\u00f3n respectiva al hacer una correcci\u00f3n al proyecto de normas presupuestarias que finalmente aprobaron las plenarias de la Asamblea. Insist\u00ed en la necesidad de flexibilizar el concepto de gasto social. El proyecto de la Comisi\u00f3n creaba rigideces para poder hacer ajustes y reducciones en los gastos en el momento en que fuese necesario. Los ministros de Hacienda deben conservar plena autonom\u00eda para hacerlo, para que lleguen a ser efectivamente responsables en el manejo del gasto p\u00fablico y para poder mantener, inclusive en situaciones de crisis, un presupuesto equilibrado.’ <\/p>\n
‘Adem\u00e1s insist\u00ed y por fortuna se logr\u00f3 que no se desechara la norma (introducida en la reforma de 1968) del Art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n en virtud de la cual, si el Congreso no aprueba el 16 de diciembre de cada a\u00f1o, cuando terminan sus sesiones ordinarias, el presupuesto por el gobierno, dicho proyecto quedar\u00e1 autom\u00e1ticamente aprobado. Esta norma es clave para preservar la iniciativa del gasto p\u00fablico en manos del poder ejecutivo; que fue esencial en la sana reforma de 1968. Es posible que los ministros de Hacienda de turno pueden cometer abusos que quebrantan el origen democr\u00e1tico de la aprobaci\u00f3n de los ingresos y gastos del Estado, pero peor ser\u00eda dejar que en las discusiones parlamentarias los apetitos regionales lleguen a destrozar el equilibrio indispensable entre los mismos.’ (Concepto del Doctor Rodrigo Llorente Mart\u00ednez, folios 64 a 66 del cuaderno principal). <\/p>\n
<\/p>\n
II CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
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La demanda presentada por el ciudadano BENJAMIN OCHOA MORENO versa sobre pretendidos vicios de fondo que afectan al art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989 y que deben ser examinados por esta Corte en desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
EL TEXTO CONSTITUCIONAL REFERENTE <\/p>\n
En sentencia proferida el veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso D-006, (actor Jos\u00e9 Antonio Gal\u00e1n G\u00f3mez), con ponencia del Doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero, la Corte expres\u00f3: “(…) el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que s\u00f3lo producir\u00edan fallos inocuos. <\/p>\n
“En efecto, trat\u00e1ndose de un punto de fondo como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera autom\u00e1tica toda la legalidad pre-existente, impregn\u00e1ndola con sus dictados superiores. <\/p>\n
“Distinto ser\u00eda el caso hipot\u00e9tico en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operar\u00eda un fen\u00f3meno contrario: el examen de constitucionalidad deber\u00eda hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. <\/p>\n
“Es pues l\u00f3gico y natural que el actor haya invocado la Carta de 1886. Pero es tambi\u00e9n de rigor que la Corte Constitucional s\u00f3lo considere en su an\u00e1lisis los preceptos de la Carta de 1991. Es justamente lo que se hace en las l\u00edneas siguientes.” (Corte Constitucional, sentencia de mayo 29 de 1992, expediente D-006, Ponente Doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Estas observaciones tienen plena validez respecto de la demanda del doctor Benjam\u00edn Ochoa Moreno, quien present\u00f3 su libelo antes de que entrara en vigencia el nuevo Estatuto Fundamental y, por consiguiente, cita \u00fanicamente disposiciones de la Constituci\u00f3n derogada. <\/p>\n
ANALISIS DE FONDO <\/p>\n
1. Cambios operados en la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 introdujo cambios fundamentales en el r\u00e9gimen territorial. Este pas\u00f3 de un esquema con centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y descentralizaci\u00f3n administrativa, donde el \u00e9nfasis estaba en lo nacional y la descentralizaci\u00f3n era una mera t\u00e9cnica de administrar, a un sistema de autonom\u00eda para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del Estado. As\u00ed lo reconoce el art. 1\u00ba de la nueva Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por eso dijo Helena Herr\u00e1n de Montoya en la Asamblea Nacional Constituyente: “Colombia tiene que ser un Estado auton\u00f3mico, lo cual en manera alguna se opone a que sea una rep\u00fablica unitaria. (…) Hablo deliberadamente de autonom\u00eda dejando de lado la descentralizaci\u00f3n, porque lo que ambiciono para nosotros es un Estado auton\u00f3mico, no meramente descentralizado. Entiendo que el vocablo descentralizaci\u00f3n implica o da por supuesto que el origen del poder, su sede natural y obvia, es el centro, pero por un acto de generosidad, de largueza, es desdoblado para que llegue hasta la periferia. <\/p>\n
“Para mi el poder del Estado debe manifestarse en todas sus formas en cada lugar del territorio, tanto en el centro como en el m\u00e1s apartado conf\u00edn.” (G.C. N\u00ba 19, p\u00e1g. 7). <\/p>\n
En el campo econ\u00f3mico la Asamblea Nacional Constituyente tambi\u00e9n introdujo modificaciones sustanciales al r\u00e9gimen constitucional anterior, reversando la tendencia de otorgar poderes cada vez mayores al Presidente en materias econ\u00f3micas. A diferencia de la Reforma de 1968, que ten\u00eda un marcado sesgo centralista y otorgaba preponderancia al Ejecutivo, la Constituci\u00f3n de 1991 fortaleci\u00f3 al Congreso Nacional y cre\u00f3 nuevas autoridades como la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. A t\u00edtulo de ilustraci\u00f3n, se presentar\u00e1n algunos cambios espec\u00edficos que muestran la profundidad y direcci\u00f3n de la nueva normativa constitucional. <\/p>\n
a) El Sistema de planeaci\u00f3n : <\/p>\n
En 1968 prevaleci\u00f3 la tesis de la pol\u00edtica de planeaci\u00f3n nacional unitaria, que nac\u00eda de la exclusiva iniciativa del Gobierno (Art. 79, inciso 2\u00ba C.N.\/86), se tramitaba de acuerdo con las reglas del art. 80 y se exped\u00eda por el Congreso (art. 76 ordinal 4\u00ba). Esta herramienta unitaria repercut\u00eda en los \u00e1mbitos departamental y municipal, pues, el Congreso, mediante ley que deb\u00eda tener iniciativa del Gobierno, fijaba los procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y programas Departamentales y Municipales (art. 189 C.N.\/86). Sin embargo el sistema no funcion\u00f3 por la imposibilidad de aplicar el procedimiento del art. 80. <\/p>\n
El sistema de planeaci\u00f3n que trae la C.P. de 1991 (cap\u00edtulo 2, T\u00edtulo XII), se diferencia del anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los Consejos de Planeaci\u00f3n, a todo nivel, intervendr\u00e1n representantes de la ciudadan\u00eda y de los sectores en que \u00e9sta se divide (art. 340); b) la participaci\u00f3n de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, \u00f3rgano consultivo del gobierno para la elaboraci\u00f3n del plan nacional (art. 340), participan directamente en la elaboraci\u00f3n del plan (art. 341 C.P.\/91); c) buscar convertir el instrumento de planeaci\u00f3n una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del PND), el Gobierno lo pondr\u00e1 en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley (art. 341 inciso 3\u00ba C.P.\/91). <\/p>\n
b) Sistema presupuestal antes y despu\u00e9s de 1991. <\/p>\n
La materia presupuestal en la Constituyente sufri\u00f3 cambios estructurales debido a la existencia de dos trabajos paralelos: el de la Comisi\u00f3n II encargada del ordenamiento territorial y el de la Comisi\u00f3n V encargada del tema econ\u00f3mico. Ellas se ocuparon del tema presupuestal desde \u00f3pticas muy diferentes. La Comisi\u00f3n II, persegu\u00eda que los entes territoriales tuvieran un manejo independiente de sus presupuestos. La Comisi\u00f3n V, imbu\u00edda de un criterio centralizador, buscando proteger el aspecto macroecon\u00f3mico, concedi\u00f3 m\u00e1s atenci\u00f3n a las ataduras de los presupuestos locales con las reglas del nivel central. Por esto la Constituci\u00f3n de 1991 conserva en algunos art\u00edculos (151, 345 a 351 C.P.\/91) la estructura nacional de la Constituci\u00f3n anterior (Arts. 76.3, 206 a 213 C.N\/86); y, en otros (arts. 352,353 C.P.\/91), refuerza el car\u00e1cter de herramienta macroecon\u00f3mica que tienen el Presupuesto y su Ley Org\u00e1nica, dejando resquicios de competencias para que los entes territoriales puedan obtener un mayor control de los principios concretos que regular\u00e1n sus presupuestos anuales. <\/p>\n
c) Intervenci\u00f3n econ\u00f3mica: <\/p>\n
La Corte, ante los cambios que se esbozaron atr\u00e1s, especialmente aquellos que se produjeron en las materias de planeaci\u00f3n y presupuesto, se pronunciar\u00e1 sobre la interacci\u00f3n entre el r\u00e9gimen territorial consagrado en la Constituci\u00f3n de 1991, y el conjunto de disposiciones constitucionales que se refieren a las materias macroecon\u00f3micas y que est\u00e1 contenido en el T\u00edtulo XII de la Carta, para identificar con claridad los principios, mecanismos e influencias que un r\u00e9gimen tiene en el otro, a fin de hacer expl\u00edcita la norma o normas aplicables al caso bajo examen. <\/p>\n
La regla que se establezca explicar\u00e1 c\u00f3mo interaccionan (si es que lo hacen), los principios presupuestales del sistema territorial, con los principios presupuestales – tanto sustantivos como adjetivos – propios del sistema nacional y, por tanto, contenidos en una ley org\u00e1nica (art. 73-3 C.N.\/86; art. C.P.\/91), como lo es la Ley 38 de 1989, respecto de los cuales los primeros podr\u00e1n o no ser arm\u00f3nicos, paralelos o diferentes. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con las bases o criterios generales que, en ejercicio de sus nuevas competencias constitucionales, pueden consagrar en sus normas org\u00e1nicas de presupuesto, los Departamentos, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas departamentales, a iniciativa del Gobernador (art. 330-5 C.P.\/91) y, los municipios, mediante acuerdos de los Concejos municipales (art. 313-5 C.P.\/91), la regla oscilar\u00e1 entre un modelo de autonom\u00eda presupuestal acentuada y un modelo de autonom\u00eda presupuestal restringida, que se explican a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
2. Modelos alternativos de autonom\u00eda presupuestal. <\/p>\n
El modelo de autonom\u00eda presupuestal acentuada es aquel en el cual la autonom\u00eda territorial resulta ser la tendencia predominante. Para determinarlo debe tenerse presente que autonom\u00eda es la capacidad de manejar los asuntos propios, aquellos que le conciernen al ente, con una libertad que estar\u00e1 limitada por lo que establezcan la Constituci\u00f3n y la ley. La autonom\u00eda es afirmaci\u00f3n de lo local, seccional y regional, pero sin desconocer la existencia de un orden superior. Si no existiera ese l\u00edmite para el ente se estar\u00eda en presencia de otro fen\u00f3meno distinto en el cual el inter\u00e9s local, seccional o regional se afirmar\u00eda sin tener en cuenta ning\u00fan otro poder. Este es el caso de los estados federales. La configuraci\u00f3n auton\u00f3mica delineada atr\u00e1s est\u00e1 consagrada en el art. 287 de la nueva Constituci\u00f3n. En un r\u00e9gimen de autonom\u00eda acentuada en materia presupuestal los entes territoriales elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales con fundamento en principios fijados por sus Asambleas y Concejos con un alto grado de independencia frente a la ley org\u00e1nica y a los principios en ella contenidos (elemento nacional), sin desconocer desde luego las condiciones generales fijadas en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Esta autonom\u00eda territorial acentuada en materia presupuestal se predicar\u00e1 de los dos tipos de entes territoriales que el Constituyente regul\u00f3 con mayor detalle: los Departamentos (art. 300 C. P.) y los Municipios (art. 313 C.P.). Son ellos los que a trav\u00e9s de sus cuerpos colegiados de elecci\u00f3n popular, podr\u00edan poner en marcha un proceso presupuestal similar o paralelo al que dicta el Congreso en el nivel nacional. <\/p>\n
El modelo de autonom\u00eda presupuestal acentuada tendr\u00eda su principal expresi\u00f3n en la capacidad de expedir, con independencia de cualquier influencia nacional, sus propias normas org\u00e1nicas de presupuesto, es decir, ordenanzas org\u00e1nicas de presupuesto departamental (Art. 300-5 C.P.\/91) y acuerdos org\u00e1nicos del presupuesto municipal (Art. 313-5 C.P.\/91) que incluir\u00edan los principios que gobernar\u00edan la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual en cada ente territorial. Esta ser\u00eda la principal se\u00f1al o expresi\u00f3n de autonom\u00eda presupuestal. Los principios que gobiernan el proceso presupuestal han sido dictados siempre desde la esfera nacional hasta 1991. Las disposiciones de los arts. 300-5 y 313-5 de la Constituci\u00f3n, abren la posibilidad de que sean dictados por los entes territoriales que los van a aplicar. As\u00ed, las autoridades locales tendr\u00edan, por primera vez, el control de todo el proceso presupuestal. <\/p>\n
En un modelo de autonom\u00eda presupuestal restringida, lo decisivo es la regulaci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n. Los presupuestos Departamentales y Municipales se regir\u00e1n por principios similares o an\u00e1logos. El sistema presupuestal se ha estructurado seg\u00fan este modelo desde hace m\u00e1s de 25 a\u00f1os. En ese sentido, cabe recordar lo se\u00f1alado en los arts 10 del Decreto 1675 de 1964, 8 del Decreto 294 de 1973 y 94 de la L. 38 de 1989. Dentro de este esquema lo determinante no es la forma de hacer aplicables los principios nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el hecho de ser relevante \u00fanicamente lo nacional. Ninguna consideraci\u00f3n se presta a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto integrado de presupuesto. El principio de unidad de presupuesto se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la Naci\u00f3n y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o entre aqu\u00e9l y los presupuestos de las otras ramas del poder. Siguiendo este modelo, no se concibe el presupuesto de todo el pa\u00eds como una unidad operativa, aunque en la pr\u00e1ctica, mediante los auxilios, transferencias y el situado fiscal se pretend\u00eda articular un sistema com\u00fan. El Constituyente Gustavo Zafra Rold\u00e1n critic\u00f3 el sistema presupuestal que ten\u00eda su expresi\u00f3n en la Ley 38 de 1989. Afirm\u00f3 en la Comisi\u00f3n Quinta sobre materias econ\u00f3micas, el 20 de marzo de 1991: “La visi\u00f3n del estado es absolutamente centralista, y es absolutamente monetarista, concentra el poder econ\u00f3mico en el Ministerio de Hacienda y en Planeaci\u00f3n Nacional y por supuesto en la Junta Monetaria. Y hay muchas personas, usted tal vez lo ha visto aqu\u00ed por el debate en la comisi\u00f3n quinta, que creemos eso no democr\u00e1tico y nosotros si quisi\u00e9ramos tener la certeza, que el nuevo estatuto de presupuesto refleje un r\u00e9gimen econ\u00f3mico diferente (…) muchos que seriamente pensamos que ese estatuto puede realizarse -un nuevo estatuto- porque es un estatuto antidemocr\u00e1tico que va contra las regiones, contra la autonom\u00eda municipal y departamental. Tendr\u00edamos que pensar en incluir normas m\u00e1s detalladas en la Constituci\u00f3n, que garanticen esa autonom\u00eda territorial, regional y departamental.” <\/p>\n
El mismo Constituyente Zafra Rold\u00e1n, en su ponencia general sobre Departamentos, que figura a p\u00e1gina 12 de la Gaceta Constitucional N\u00ba 42 dice refiri\u00e9ndose a los CORPES: “Los Consejos Regionales de Planificaci\u00f3n forman parte de la log\u00edstica centralista de Planeaci\u00f3n Nacional y Min-Hacienda que dise\u00f1ara el actual estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, el Confis, los bancos de proyectos, la actual Findeter, todos tendientes a subordinar las autonom\u00edas locales, departamentales y regionales al tr\u00edo Junta Monetaria, Min-Hacienda y Planeaci\u00f3n Nacional (…)”. <\/p>\n
En este modelo, como lo pone de presente el constituyente Zafra Rold\u00e1n, la ley org\u00e1nica tiene una importancia capital. Es alrededor de ella que se levanta todo el sistema presupuestal. <\/p>\n
Este predominio de la ley org\u00e1nica sobre las normas presupuestales territoriales (org\u00e1nicas y anuales) se expresa mediante la imposici\u00f3n de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o vali\u00e9ndose del recurso de la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica. La raz\u00f3n de ser de esta forma de control es una decisi\u00f3n del legislador de utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habr\u00eda podido optarse por mecanismos m\u00e1s directos, como el de disponer en la misma ley org\u00e1nica sobre los presupuestos departamentales y municipales. As\u00ed, no se presentar\u00eda la necesidad de normas org\u00e1nicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensi\u00f3n de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la independencia o la autonom\u00eda presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en \u00faltimas, de la coherencia en el manejo del gasto p\u00fablico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades territoriales, y a que incurrieran en excesos burocr\u00e1ticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisi\u00f3n Quinta a consagrar la norma del art\u00edculo 353 de la C.P. <\/p>\n
3. El principio de la unidad y sus manifestaciones <\/p>\n
El tratamiento de la autonom\u00eda presupuestal, restringida o acentuada, exige preguntarse por lo unitario que le sirve de contraste. Dentro de los diferentes grados de libertad para administrar y dirigir sus propios destinos, la palabra autonom\u00eda evoca varios matices. Un modelo acentuado puede ser el de Espa\u00f1a, donde han existido desde hace mucho tiempo provincias, regiones o pa\u00edses, como se les quiera llamar, dentro del Estado Espa\u00f1ol. No es el caso de Colombia, pues los Estados del siglo pasado no pasaron de ser un experimento del liberalismo radical y nunca correspondieron a verdaderos pa\u00edses con sus gobiernos, tradiciones e incluso lengua propia, como es el caso del pa\u00eds vasco y de Catalu\u00f1a. En lo que hoy es Colombia existe una tradici\u00f3n de unidad de gobierno y de territorio, en la Colonia, en los primeros a\u00f1os de independencia (1819 – 1853) y, desde 1886 en forma continua hasta nuestros d\u00edas, unidad que constituye un hecho hist\u00f3rico innegable. Ese es el antecedente necesario para entender la realidad social y jur\u00eddica frente a la cual se quiere construir la autonom\u00eda de los entes territoriales a partir del nuevo r\u00e9gimen territorial. <\/p>\n
3.1 La unidad como fundamento y concepci\u00f3n del Estado <\/p>\n
El fortalecimiento de la unidad al cual alude el pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n no es el de la vieja concepci\u00f3n de unidad como sin\u00f3nimo de centralismo. <\/p>\n
La unidad nacional de Colombia, si bien es una realidad jur\u00eddica y pol\u00edtica, reconocida por el derecho internacional, ha estado en peligro en los \u00faltimos diez a\u00f1os por las tensiones extremas a que se ha visto sometido el pa\u00eds, v\u00edctima de las violencias m\u00e1s dis\u00edmiles pero concurrentes, y del absoluto marginamiento de extensas capas de la poblaci\u00f3n as\u00ed como del aislamiento de la provincia. <\/p>\n
Esa es la raz\u00f3n para fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biol\u00f3gica, pol\u00edtica, jur\u00eddica, territorial, religiosa. Es la concepci\u00f3n de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monol\u00edtico. <\/p>\n
El car\u00e1cter unitario de la Naci\u00f3n colombiana es la consecuencia l\u00f3gica del prop\u00f3sito enunciado en el pre\u00e1mbulo, que se trat\u00f3 en el aparte anterior. En uno de sus proyectos de acto reformatorio de la Constituci\u00f3n, Alberto Zalamea afirmaba: “Somos con evidencia una Naci\u00f3n y la Naci\u00f3n hist\u00f3ricamente ha adoptado la forma republicana de gobierno. Somos adem\u00e1s una Naci\u00f3n unitaria que, a pesar de dificultades sin cuento y a trav\u00e9s de una larga historia de luces y sombras, sigue siendo, sinti\u00e9ndose y llam\u00e1ndose Colombia. Y el gentilicio colombiano ha adquirido ya una categor\u00eda irrenunciable (…) No importan las diferencias de matices ni variedades, el colombiano es una unidad y la Naci\u00f3n es resueltamente unitaria, dentro de una diversidad regional estimulante pero no disgregante.” (ZALAMEA ACOSTA, Alberto. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia N\u00ba 35 (art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n). Gaceta Constitucional N\u00ba 21, p\u00e1g 7.). <\/p>\n
Se coincide con el ilustre constituyente en que las formas republicana y democr\u00e1tica de la Naci\u00f3n han estado hist\u00f3ricamente presentes, como lo ha estado la unidad de la misma, salvo en el interregno del periodo federal, que progresivamente afianzaron las constituciones de 1853, 1858 y 1863. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se expresa la unidad en la necesaria salvaguarda de la integridad territorial. Este fin del Estado, reconocido en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta Pol\u00edtica, es la aplicaci\u00f3n de lo afirmado en el Pre\u00e1mbulo y en el art. 1\u00ba sobre la forma unitaria que se acord\u00f3 mantener. Al respecto dijo el constituyente Jaime Arias L\u00f3pez en ponencia para primer debate en plenaria: “Por \u00faltimo es fin primordial del Estado garantizar y fortalecer el concepto de unidad nacional, sobre un territorio soberano, de acuerdo con sus decisiones internacionales, que sea cimiento de un pueblo autodeterminado, en un orden justo y pac\u00edfico, en miras a un fortalecimiento del Estado nacional.” (ARIAS LOPEZ, Jaime. Fines del Estado. Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Gaceta Constitucional N\u00ba 93, Bogot\u00e1 D.E. s\u00e1bado 8 de junio de 1991). <\/p>\n
Asimismo, la unidad se hace presente en la investidura del Presidente. La declaraci\u00f3n del art. 188 en el sentido de hacer del Presidente un s\u00edmbolo de unidad de la Naci\u00f3n es el reconocimiento de una realidad: es \u00e9l quien dirige las relaciones internacionales (189-2 C.P.), y defiende su soberan\u00eda e integridad territorial, base f\u00edsica de la unidad de la Naci\u00f3n y de su independencia (art. 189-6 C.P.). Para ello tiene el rango de jefe supremo de las fuerzas armadas (189-3) que puede utilizar para enfrentar y rechazar peligros externos o para restablecer el orden interno (189- 4 C.P. en concordancia con los art. 212 y 213 ibid). El Presidente materializa la unidad nacional, no solamente en un plano simb\u00f3lico, sino mediante sus poderes militares, de polic\u00eda, de representaci\u00f3n internacional, de mando sobre los gobernadores (arts. 303, 304 C.P.), de suspensi\u00f3n o destituci\u00f3n de alcaldes (Inciso 2\u00ba art. 314 C.P.). Pero, sobre todo, mediante sus poderes econ\u00f3micos, compartidos con otras instancias e instituciones p\u00fablicas. <\/p>\n
3.2 El bloque econ\u00f3mico en la Constituci\u00f3n de 1991 <\/p>\n
La Reforma Constitucional de 1968 culmin\u00f3 un proceso de traslaci\u00f3n de facultades de regulaci\u00f3n de la econom\u00eda al Presidente. La actual constituci\u00f3n ha reversado esa tendencia. En concreto, lo que se hizo en la Asamblea Nacional Constituyente fue traspasar funciones econ\u00f3micas radicadas en cabeza del Presidente al Congreso y, notoriamente, a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, autoridad del orden nacional. Lo que debe tenerse presente es el car\u00e1cter nacional de las autoridades encargadas de regular y reglamentar la actividad econ\u00f3mica. <\/p>\n
El Congreso mantiene su funci\u00f3n de dictar los lineamientos de la intervenci\u00f3n. En efecto, el art. 150-21, al reconocer la facultad del Congreso de expedir las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, exige que esta competencia se ejerza de manera precisa, para definir fines y alcances y, particularmente, dejando di\u00e1fanamente trazados los l\u00edmites de la libertad econ\u00f3mica. Puede decirse que la facultad de intervenir en la econom\u00eda dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una funci\u00f3n que se ejerce en atenci\u00f3n a intereses nacionales y unitarios. <\/p>\n
La actuaci\u00f3n macroecon\u00f3mica del Estado, adelantese \u00e9sta bajo la forma de intervenci\u00f3n legal econ\u00f3mica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acci\u00f3n permanente del Ejecutivo en materias econ\u00f3micas de regulaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n e inspecci\u00f3n o en la distribuci\u00f3n y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideraci\u00f3n las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios as\u00ed como de las exigencias sectoriales. Estas pautas ser\u00e1n las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresi\u00f3n suprema de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. Esta debe adelantarse de la base hacia arriba, pues el plan se elaborar\u00e1 con la participaci\u00f3n de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someter\u00e1 al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n (art. 340) donde tienen asiento las entidades territoriales al lado de representantes de intereses econ\u00f3micos y de otros compartimentos de la sociedad. Este Consejo, junto con los consejos territoriales de planeaci\u00f3n, conforman el sistema nacional de planeaci\u00f3n. Se trata de una funci\u00f3n nacional que debe operar de manera democr\u00e1tica, sin imposici\u00f3n de criterios centralistas sino por el contrario teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los entes territoriales. <\/p>\n
Seg\u00fan el art. 339 de la C.P, el plan se divide en dos partes, la parte general y el plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. La parte general se\u00f1alar\u00e1 los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales en el largo plazo. <\/p>\n
El mediano plazo est\u00e1 representado por las metas, que precisan hasta d\u00f3nde se propone llegar el Gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitaci\u00f3n de aquellas \u00e1reas de atenci\u00f3n preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario, industria sustitutiva, etc). <\/p>\n
Finalmente, la parte general contendr\u00e1 las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en este caso de encauzar la econom\u00eda hacia esas prioridades y metas del mediano plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el planificador considera prop\u00f3sitos nacionales. Trat\u00e1ndose de la direcci\u00f3n de la econom\u00eda, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que hace relaci\u00f3n al todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo a que hace referencia el art. 339 de la Constituci\u00f3n es un documento y un acto que en lo econ\u00f3mico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroecon\u00f3mico en el sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o, m\u00e1s exactamente, agregador. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 quiso hacer expl\u00edcita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelaci\u00f3n que tendr\u00e1n las leyes de planes sobre las dem\u00e1s leyes (C.P. art 341). Estas leyes superiores tendr\u00e1n adem\u00e1s una cualidad muy especial: “constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores”. Lo anterior se explica en raz\u00f3n de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino m\u00e1s bien como descripciones y recomendaciones. De ah\u00ed la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no est\u00e9 compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra. <\/p>\n
Diferente de la ley del plan es la ley org\u00e1nica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los arts. 151 y 342 de la Carta Pol\u00edtica, incluy\u00e9ndola entre las de su g\u00e9nero, y aclarando que su prop\u00f3sito es la reglamentaci\u00f3n del procedimiento de planeaci\u00f3n y la sujeci\u00f3n de los presupuestos a los planes, la determinaci\u00f3n de las funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de planeaci\u00f3n que integran el sistema nacional de planeaci\u00f3n y la participaci\u00f3n ciudadana en la elaboraci\u00f3n de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusi\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo, inclu\u00eddos los territoriales. La ley org\u00e1nica controla y unifica el procedimiento de planeaci\u00f3n. Aqu\u00ed existe una semejanza con el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificaci\u00f3n en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a trav\u00e9s de los consejos de planeaci\u00f3n, encabezados por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
El Congreso qued\u00f3 investido de amplias facultades para regular la econom\u00eda en la Constituci\u00f3n de 1991. Fue la intenci\u00f3n de la Asamblea Nacional Constituyente darle al \u00f3rgano legislativo el liderazgo en materia de definiciones de pol\u00edtica econ\u00f3mica. Esto se expresa entre otras funciones, en la facultad de regular la moneda (art. 150-3 C.P) y la de fijar los par\u00e1metros de la pol\u00edtica monetaria, que a pesar de estar en manos de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica (art. 372), debe sujetarse a lo que disponga la ley. Tambi\u00e9n regula las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos del p\u00fablico (C.P. art. 150-19), categor\u00eda que abarca las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora. Igualmente regular\u00e1 el Congreso las materias de comercio exterior, aduanas y cr\u00e9dito p\u00fablico as\u00ed como los cambios internacionales. Si a las competencias legislativas mencionadas se a\u00f1aden las funciones de disponer lo relativo al presupuesto en el nivel nacional (ley org\u00e1nica y ley anual de presupuesto), la planeaci\u00f3n (ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n y ley del plan) y la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, se comprende que el \u00f3rgano Legislativo detenta buena parte de las funciones econ\u00f3micas, por lo menos en el nivel m\u00e1s general de su formulaci\u00f3n. <\/p>\n
A pesar de la parcial disminuci\u00f3n de sus atribuciones directas en materia econ\u00f3mica dentro de la Constituci\u00f3n, el Presidente sigue siendo un factor importante, fundamental podr\u00eda decirse, del manejo econ\u00f3mico. Y al igual que el Congreso, representa la presencia de lo nacional, de lo unitario y de lo macroecon\u00f3mico en esa “Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica” que en 1991 se ha expandido hasta tener un cap\u00edtulo propio. El Presidente conserva la capacidad de regular legislativamente la econom\u00eda mediante el uso de las facultades extraordinarias que le otorgue por no m\u00e1s de seis (6) meses el Congreso, sin que pueda por esta v\u00eda decretar impuestos (art. 150-10 C.P.). Puede tambi\u00e9n hacer uso de sus poderes de emergencia econ\u00f3mica, que le permiten si se hace necesario adoptar temporalmente normas tributarias (art. 215 C.P.). En ausencia de la acci\u00f3n legislativa para la expedici\u00f3n de la ley del plan (art. 341 C.P) y de la ley de Presupuesto (arts. 348, 349), podr\u00e1 el Presidente ponerlas en vigor mediante decretos que tienen fuerza de leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de su facultad reguladora reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias econ\u00f3micas (art. 189-25). Finalmente, en el campo econ\u00f3mico detenta importantes facultades de inspecci\u00f3n, las que se ejercen mediante las Superintendencias. (nums. 21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.). <\/p>\n
La tercera autoridad reguladora de aspectos generales en materias econ\u00f3micas que ata\u00f1en a toda la Naci\u00f3n y que contribuyen a configurar la “pol\u00edtica econ\u00f3mica unitaria” es la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Este cuerpo es la autoridad que toma decisiones y fija pol\u00edticas y derroteros para toda la econom\u00eda en materias cambiaria, crediticia y monetaria. <\/p>\n
Las funciones de la Junta Directiva del Banco Emisor no son supralegales; se ejercen de conformidad con la ley que organice el Banco y su Junta, la que expedir\u00e1 el Congreso en ejercicio de la facultad contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n. La Junta es independiente del Ejecutivo. El art. 372 es muy preciso al decir que sus miembros “representar\u00e1n exclusivamente el inter\u00e9s de la Naci\u00f3n”. Esta frase no solo expresa ese car\u00e1cter independiente sino el hecho de representar a la unidad, a la Naci\u00f3n entera, en el manejo de asuntos comunes a todos. <\/p>\n
Las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia tienen relaci\u00f3n con mecanismos centrales de la econom\u00eda que constituyen palancas fundamentales de la actividad econ\u00f3mica de toda la Naci\u00f3n. Su manejo es una muestra de la necesaria unidad de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, unidad que en este caso se obtiene mediante la asignaci\u00f3n de la responsabilidad a una entidad espec\u00edfica: la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Las funciones del Banco de la Rep\u00fablica relacionadas en el sistema financiero son igualmente centralizantes y refuerzan el concepto de la existencia de un manejo unitario de la econom\u00eda colombiana: el Banco Central es prestamista de \u00faltima instancia, es decir, la entidad encargada de facilitar cr\u00e9ditos extraordinarios a los bancos y otras instituciones financieras que se encuentren en dificultades. Igualmente centralizadora es su funci\u00f3n de administrar las reservas internacionales, en beneficio de la comunidad, que puede hacer uso de tales reservas bajo las modalidades que fije el Banco. <\/p>\n
Una \u00faltima funci\u00f3n, adscrita a la Junta Directiva del Emisor, es la de emitir la moneda de curso legal. Aqu\u00ed el car\u00e1cter unitario es patente, pues esta es una funci\u00f3n que exclusivamente ejerce el Banco de la Rep\u00fablica y el signo monetario \u00fanico es uno de los m\u00e1s poderosos instrumentos de unificaci\u00f3n nacional. <\/p>\n
Para terminar este bosquejo de lo unitario en la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica se deben mencionar dos autoridades y sus atribuciones para unificar, mediante reglas generales, una determinada \u00e1rea de la conducta econ\u00f3mica. Se trata del Contralor General de la Rep\u00fablica y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de “Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse. “(art. 268-1 CP). Adem\u00e1s deber\u00e1 “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial. “(art. 268-12 CP). N\u00f3tese que la segunda de estas funciones de homologaci\u00f3n de las normas, se aplicar\u00e1 tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administraci\u00f3n de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecuci\u00f3n presupuestal y espec\u00edficamente a su revisi\u00f3n y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribuci\u00f3n constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, adem\u00e1s, deber\u00e1 establecer los m\u00e9todos de rendici\u00f3n de cuentas en el sector p\u00fablico, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedici\u00f3n de reglas generales (art. 268-1 CP). <\/p>\n
De otro lado, el Contador General, dar\u00e1 un manejo integrado a la contabilidad p\u00fablica, consolidando la contabilidad general de la Naci\u00f3n con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificaci\u00f3n del lenguaje contable p\u00fablico (art.354 inciso segundo CP). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonizaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal, el Contador General extender\u00e1 su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Adem\u00e1s, al consolidar la contabilidad general de la naci\u00f3n con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, est\u00e1 asegur\u00e1ndose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades p\u00fablicas. <\/p>\n
3.3 Lo unitario en materia presupuestal. <\/p>\n
Queda visto c\u00f3mo la unidad del manejo econ\u00f3mico por el Estado colombiano se alcanza por varios caminos. El primero viene dado por la expedici\u00f3n de leyes, decretos leyes, decretos legislativos, decretos reglamentarios y las resoluciones que dicte la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Esta normal modalidad de conducci\u00f3n de lo econ\u00f3mico es unitaria por las materias y por las entidades que dan origen a las normas. Otra expresi\u00f3n de la unidad, tal vez la m\u00e1s firme, est\u00e1 llamada a surtirse por medio de la planeaci\u00f3n. En virtud de este procedimiento se construye de abajo hacia arriba, un diagn\u00f3stico de las necesidades nacionales y, luego, de manera deductiva, se prescriben medidas, metas y procedimientos para el corto, mediano y largo plazo. En la planeaci\u00f3n se verifica una unificaci\u00f3n no solo por v\u00eda del procedimiento sino en lo sustantivo. Queda la tercera forma de unificaci\u00f3n, consistente en la estandarizaci\u00f3n de principios, que entre otros, debe realizar el Contador General. En punto de presupuesto, el car\u00e1cter unificador se dar\u00e1 principalmente bajo la \u00faltima modalidad. <\/p>\n
La diferenciaci\u00f3n tajante entre los presupuestos nacionales y los departamentales y entre ambos y los municipales es, en gran medida, ilusoria. En efecto, la existencia de un sistema nacional de recaudo de ciertos impuestos, como el de renta, el de IVA y, anteriormente, el de patrimonio, que son percibidos en todo el territorio por la Administraci\u00f3n de Impuestos Nacionales, para quedar a disposici\u00f3n del Ministerio de Hacienda y de la Direcci\u00f3n General de Presupuesto y luego descender y esparcirse por todo el territorio mediante el sistema del situado fiscal (arts. 356, 357,358 C.P.\/91), lleva a la concepci\u00f3n de un sistema de acopio, centralizaci\u00f3n y redistribuci\u00f3n de ingresos que se inicia en los Municipios y Departamentos, pasa por la Naci\u00f3n y vuelve a las entidades territoriales. Al margen quedan los ingresos de estas \u00faltimas, que conformar\u00e1n la parte independiente dentro de sus presupuestos. Pero el hecho que salta a la vista es el de la integraci\u00f3n de los recaudos que engrosan el presupuesto nacional con recursos provenientes de las entidades territoriales, o mejor, de sus respectivos habitantes. Un constituyente lleg\u00f3 a calificar el situado fiscal como una devoluci\u00f3n antes que una transferencia. De otra parte, es evidente que los presupuestos territoriales en un porcentaje significativo se alimentan fondos que provienen del erario nacional, que pueden o no haber sido generados en el respectivo Departamento o Municipio. <\/p>\n
Es inevitable la imagen de una misma masa monetaria que cambia de administrador dependiendo del momento en que se mire el proceso. Si a ese flujo vertical se a\u00f1ade la percepci\u00f3n de una continuidad de la planeaci\u00f3n Municipal, Seccional, Regional y Nacional, referible a los respectivos procesos presupuestales, se concluye que estas instancias generan una red de planes no homog\u00e9neos aunque s\u00ed articulados e integrados y, a partir de este plano, el entero territorio nacional queda cubierto por un mismo proceso o malla de planeaci\u00f3n que necesariamente se extiende, en cada nivel territorial, bajo la forma de un proceso presupuestal individualizado, que responde a estrategias y metas arm\u00f3nicas y que versa sobre unos fondos que circulan dentro del sistema en varias direcciones. <\/p>\n
La doctrina contempor\u00e1nea sobre hacienda p\u00fablica equipara el mecanismo del presupuesto al del mercado, en el sentido de servir ambos para distribu\u00edr recursos escasos. El presupuesto lo hace en el \u00e1mbito m\u00e1s reducido de los recursos p\u00fablicos, en tanto que el mercado obra como la herramienta gen\u00e9rica de asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n en la econom\u00eda. Otro matiz que los diferencia es el hecho de ser el presupuesto una distribuci\u00f3n consciente de los recursos estatales a diferencia del mercado que act\u00faa de manera autom\u00e1tica. Sin embargo, lo que se quiere resaltar es el car\u00e1cter de mecanismo distributivo dentro de la econom\u00eda del Estado que tiene el presupuesto. <\/p>\n
En consideraci\u00f3n a ese papel fundamental del presupuesto, al menos en el nivel nacional, se postula su coordinaci\u00f3n, su v\u00ednculo con las pol\u00edticas econ\u00f3micas generales. Dice al respecto Juan Camilo Restrepo en su reciente obra Hacienda P\u00fablica (ed. Externado de Colombia, Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, 1992): <\/p>\n
“… la tendencia de la hacienda p\u00fablica moderna es la de enmarcar el proceso presupuestal dentro del contexto de las grandes variables macroecon\u00f3micas: pol\u00edtica monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc. El aporte del pensamiento Keynesiano sirvi\u00f3 para ilustrar las interrelaciones que tienen la pol\u00edtica fiscal (cuya expresi\u00f3n cuantitativa es el presupuesto) con el funcionamiento del conjunto de la econom\u00eda. Es por eso sintom\u00e1tico que el nuevo Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto la Ley 38 de 1989 no se ocupa de regular solamente lo concerniente con el presupuesto anual de la naci\u00f3n, sino que regula un conjunto m\u00e1s amplio que denomina ‘Sistema Presupuestal’ (art\u00edculo 3\u00ba)…” ( RESTREPO, Hacienda P\u00fablica, op. cit. p\u00e1gs 188, 189). <\/p>\n
“Ese sistema obliga a la elaboraci\u00f3n, al mismo tiempo que el presupuesto anual, de dos documentos que servir\u00e1n de base del mismo: a) un plan financiero que tendr\u00e1 un horizonte temporal de dos (2) a\u00f1os o m\u00e1s, y que deber\u00e1 ser elaborado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, previo concepto del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal, CONFIS (art. 28 L. 38\/39) y b) un plan operativo anual de inversi\u00f3n que elaborar\u00e1 el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n con fundamento en los Consejos Regionales de Planeaci\u00f3n (Consejos Territoriales de Planeaci\u00f3n) y que al igual que el plan financiero, ser\u00e1 aprobado por el CONPES. En otras palabras, el Sistema Presupuestal de la Ley 38 de 1989 vincula decisiones presupuestales del nivel nacional a la aprobaci\u00f3n de los organismos supremos de planeaci\u00f3n y de pol\u00edtica fiscal. As\u00ed, en palabras de Juan Camilo Restrepo, “… se trata de armonizar el proceso presupuestal con el marco m\u00e1s amplio de los programas macroecon\u00f3micos del gobierno, y asegurar as\u00ed la compatibilidad de la pol\u00edtica fiscal con la pol\u00edtica monetaria, cambiaria y crediticia.” (RESTREPO, Hacienda P\u00fablica, op. cit. p\u00e1g. 212). <\/p>\n
La Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, tiene caracter\u00edsticas constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer t\u00e9rmino, la misma Constituci\u00f3n le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P.\/91). De este car\u00e1cter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la Ley Org\u00e1nica, condiciona la expedici\u00f3n de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad; b) requieren de un qu\u00f3rum especial para su adopci\u00f3n seg\u00fan el art. 151; c) sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeaci\u00f3n (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts. 151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su distribuci\u00f3n de competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del Congreso y de cada una de las dos C\u00e1maras (arts. 151 C.P.). <\/p>\n
En el caso de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, como lo pone de presente el experto, Doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, la ley org\u00e1nica no solo regula los aspectos formales del presupuesto, “… sino aspectos sustantivos, de la mayor importancia econ\u00f3mica y administrativa, como son los relativos a la programaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n presupuestal, y a la armonizaci\u00f3n entre los presupuestos y el plan nacional de desarrollo (Art. 352)”. (Concepto del doctor Hugo Palacios Mej\u00eda folio 43 del cuaderno principal). <\/p>\n
Estas caracter\u00edsticas de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendr\u00e1n forzosamente un par\u00e1metro com\u00fan en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposici\u00f3n expresa del art. 352 de la nueva Constituci\u00f3n, ese poder homologador de la Ley Org\u00e1nica se extiende a los dem\u00e1s presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades aut\u00f3nomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. <\/p>\n
De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se autocontiene, que tiene l\u00edmites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (consagrado s\u00f3lo parcialmente en el art. 11 de la L. 38\/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos p\u00fablicos ingresan, sin previa destinaci\u00f3n, a un fondo com\u00fan donde se asignan a financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificaci\u00f3n: el presupuesto debe ser arm\u00f3nico con los planes de desarrollo (art. 9\u00ba L. 38\/89, arts. 342, 352 C.P.). Todos estos principios est\u00e1n encaminados a darle coherencia interna al proceso de presupuestaci\u00f3n y congruencia con el otro gran proceso econ\u00f3mico de distribuci\u00f3n de recursos y cargas que es el de planeaci\u00f3n. Por eso se afirma aqu\u00ed que la mera imposici\u00f3n de estos principios logra producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal. <\/p>\n
Adicionalmente, la Constituci\u00f3n de 1991 incorpora un mecanismo de remisi\u00f3n a los principios presupuestales que ella consagra como salvaguarda de la homogeneidad del sistema financiero p\u00fablico. Queda establecido que existe un sistema unificado de recolecci\u00f3n de recursos, centralizaci\u00f3n de los mismos y reparto entre las entidades territoriales. Los prop\u00f3sitos finales del sistema descrito son: a) obtener los recursos necesarios para la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de la Naci\u00f3n as\u00ed como la realizaci\u00f3n b\u00e1sica de las tareas que a ella sola se encomiendan (seguridad territorial, relaciones exteriores, manejo unificado de la econom\u00eda, etc) y b) proveer a las entidades territoriales los fondos que les permitan prestar los servicios b\u00e1sicos a las comunidades (agua, alcantarillado, tel\u00e9fonos, electricidad, salud, educaci\u00f3n) y, adem\u00e1s, hacer efectiva su autonom\u00eda. <\/p>\n
Para asegurar el cumplimiento de la \u00faltima finalidad mencionada, se debe evitar que las entidades territoriales dilapiden o manejen equivocadamente los recursos recibidos por la v\u00eda del situado fiscal y de la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n y en el fondo nacional de regal\u00edas. <\/p>\n
La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Pol\u00edtica una consagraci\u00f3n que no puede desconocer el int\u00e9rprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una t\u00e9cnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales org\u00e1nicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisi\u00f3n a las bases te\u00f3ricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar “Art\u00edculo 353: Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban recoger las normas org\u00e1nicas, en el sentido de que las normas generales aplicables al presupuesto general de la naci\u00f3n se aplicar\u00e1n anal\u00f3gicamente a la elaboraci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales.” (RESTREPO, Hacienda P\u00fablica, op. cit. p\u00e1g. 269). <\/p>\n
Sin embargo, el mecanismo de sujeci\u00f3n de lo territorial a lo nacional en lo que respecta a principios es m\u00e1s fuerte y eficaz que el contenido en el art\u00edculo 94 de la L. 38 de 1989 y las normas que la precedieron, pues el par\u00e1metro lo consagra la Constituci\u00f3n misma. <\/p>\n
4. Autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n de 1991 <\/p>\n
El concepto de autonom\u00eda es nuevo en el sistema constitucional colombiano y sin duda se trata de uno de los grandes avances incorporados por la nueva Carta Pol\u00edtica. Pero antes de registrar su presencia en el articulado de la Constituci\u00f3n, es importante apreciar las razones sociales, econ\u00f3micas, demogr\u00e1ficas, culturales y pol\u00edticas que sirvieron de sustento a esta idea a lo largo de la Asamblea Nacional Constituyente hasta plasmarla firmemente en nuestro ordenamiento constitucional. <\/p>\n
El motivo profundo que llev\u00f3 a la autonom\u00eda fue la percepci\u00f3n ampliamente compartida, de un exceso de concentraci\u00f3n en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentraci\u00f3n del poder econ\u00f3mico en la Naci\u00f3n, en el centro del pa\u00eds, en ciertas capas de la poblaci\u00f3n, en ciertos conglomerados. Hacinamiento de la poblaci\u00f3n en cuatro ciudades, con la consecuente demanda de servicios y el descuido correlativo de la provincia. Centralizaci\u00f3n de las decisiones pol\u00edticas en la capital, en el Presidente, en los organismos descentralizados por servicios que constituyen las ramificaciones del Gobierno Nacional en todas las regiones. No es de extra\u00f1ar que, para algunos Constituyentes, Colombia estaba por integrar a pesar del centralismo prevaleciente desde hace m\u00e1s de un siglo. <\/p>\n
No obstante ser la descentralizaci\u00f3n territorial parte de la f\u00f3rmula “centralizaci\u00f3n pol\u00edtica con descentralizaci\u00f3n administrativa” que caracteriz\u00f3 los \u00faltimos decenios de vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, es preciso reconocer que no es exacto yuxtaponer autonom\u00eda a descentralizaci\u00f3n. La primera es un fin, un estado de cosas que se busca y se obtiene en grados crecientes. Es, como lo dice el reciente Informe Final de la Misi\u00f3n para la Descentralizaci\u00f3n titulado Colombia: Descentralizaci\u00f3n y Federalismo Fiscal, “un grado cada vez mayor de libertad” (p\u00e1g 71 del informe). La descentralizaci\u00f3n por el contrario es un mecanismo o una modalidad de administrar lo que no est\u00e1 a la mano o no debe estarlo, sean territorios o funciones. Por eso se puede afirmar que con la Constituci\u00f3n de 1991 el proceso de descentralizaci\u00f3n di\u00f3 un salto cualitativo importante, acercando a las entidades territoriales a un grado hasta hoy desconocido de autonom\u00eda. <\/p>\n
El Art\u00edculo 1 de la nueva Constituci\u00f3n menciona a la autonom\u00eda de las entidades territoriales como una caracter\u00edstica de la rep\u00fablica unitaria descentralizada que es Colombia. Esta definici\u00f3n reconoce que la Asamblea Nacional Constituyente decidi\u00f3 no adoptar un r\u00e9gimen federal; destaca igualmente la validez de un proceso de descentralizaci\u00f3n que est\u00e1 en marcha desde hace varios a\u00f1os y que se espera intensificar y, finalmente, introduce el t\u00e9rmino autonom\u00eda al lado de los vocablos “unitaria” y “descentralizada”. La Corte sostiene que el proceso de traslado de competencias y de los recursos necesarios para ejercerlas que efect\u00faa el nivel central, debe proseguir para obtener as\u00ed la autonom\u00eda. El grado de autonom\u00eda es un estado de cosas en permanente expansi\u00f3n. <\/p>\n
El ejercicio de la autonom\u00eda redundar\u00e1 en mayor libertad. Un primer requisito de la autonom\u00eda local es la existencia de una administraci\u00f3n elegida democr\u00e1ticamente. La elecci\u00f3n popular de alcaldes, la escogencia de gobernadores a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 (Inciso 1 art. 303) y el mantenimiento de las Corporaciones de elecci\u00f3n popular para los Departamentos (art. 229 C.P.) y para los Municipios (art. 312) garantizan que esas autoridades seccionales y locales ser\u00e1n elegidas y constitu\u00eddas democr\u00e1ticamente. Ellas son las autoridades propias de que habla el numeral 1\u00ba del art. 287 y su existencia es el primer fundamento de la autonom\u00eda territorial. <\/p>\n
La fuerza de la argumentaci\u00f3n en favor de la autonom\u00eda regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democr\u00e1tico y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que est\u00e1n en contacto m\u00e1s \u00edntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en \u00faltimas el inter\u00e9s, as\u00ed sea pol\u00edtico, de solucionar los problemas locales. Es el auto-inter\u00e9s operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor econ\u00f3mico en la econom\u00eda de mercado. Cada Departamento o Municipio ser\u00e1 el agente m\u00e1s id\u00f3neo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art. 287 habla de la “gesti\u00f3n de sus intereses”. Y esa es la raz\u00f3n por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (art\u00edculo 311. C.P.). <\/p>\n
La autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n entrecruzan sus mecanismos de acci\u00f3n en m\u00faltiples aspectos. Sin embargo, responden a \u00f3pticas diferentes: Mientras la descentralizaci\u00f3n busca una mayor libertad de las instancias perif\u00e9ricas – territoriales y funcionales – en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa p\u00fablica, la autonom\u00eda encauza sus prop\u00f3sitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. <\/p>\n
En este sentido, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, si bien tienen puntos de mira diferentes, resultan ser interdependientes y portadores de facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliaci\u00f3n de la libertad en su acepci\u00f3n territorial. <\/p>\n
4.1 Competencias Aut\u00f3nomas <\/p>\n
El ejercicio de los poderes aut\u00f3nomos requiere de competencias que se radiquen en los diversos entes territoriales. Este debe ser el primer \u00e1ngulo desde el cual se aborde la construcci\u00f3n de un concepto de autonom\u00eda. <\/p>\n
La Carta Europea de Autonom\u00eda Local contempla una serie de reglas atinentes a las competencias, a las modalidades de su ejercicio, a su alcance y a los medios para ejercerlas, que la Corte considera pertinente recordar, no como fuente sino como par\u00e1metro de comparaci\u00f3n proveniente de pa\u00edses que han profundizado mayormente el proceso auton\u00f3mico. <\/p>\n
El numeral 4 del Art. 4\u00ba de la Carta Europea de Autonom\u00eda Local establece el principio general de la plenitud de las competencias locales, para evitar que sean invadidas, limitadas o puestas en tela de juicio por autoridades de niveles superiores. El que sean plenas y completas, es decir, definidas, es una salvaguarda contra el poder central. En Colombia este criterio se esboza en el art\u00edculo 288 cuando enuncia los tres principios rectores del ordenamiento territorial: la coordinaci\u00f3n, la concurrencia y la subsidiariedad. El \u00faltimo de ellos, significa, entre otras cosas, que el municipio har\u00e1 lo que puede hacer por s\u00ed mismo, y que \u00fanicamente en caso de no poder ejercer determinada funci\u00f3n independientemente, deber\u00e1 apelar a niveles superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central, como \u00faltima instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia. <\/p>\n
Los poderes auton\u00f3micos, dice la Carta en el numeral 3 del Art. 4\u00ba, deben corresponder “a las autoridades m\u00e1s cercanas a los ciudadanos”, en homenaje al principio democr\u00e1tico. Esta cercan\u00eda sugiere, o, mejor, postula al municipio como la entidad territorial b\u00e1sica y fundamental, y as\u00ed ha sido reconocido el art. 311 de la nueva Constituci\u00f3n. Cambio decisivo frente al antiguo r\u00e9gimen que ve\u00eda a ese ente territorial como el \u00faltimo engranaje del Estado. <\/p>\n
Una tercera regla de la Carta Europea es la cl\u00e1usula general de competencia en favor las autoridades locales, que les permite asumir la iniciativa en toda materia o asunto local que no les est\u00e9 vedada o que no se haya atribu\u00eddo expresamente a otra autoridad. De conformidad con el art\u00edculo 287 de la C.P: “Las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses (…).” La ausencia de limitaci\u00f3n constitucional o legal, suscita la plenitud de la competencia de las autoridades locales, si se trata de definir o regular un inter\u00e9s propio. <\/p>\n
Las anteriores caracter\u00edsticas expansivas del ejercicio auton\u00f3mico, tienen dos limitaciones. La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que se quiera ejercer. Dice el numeral 3\u00ba del Art. 4\u00ba de la precitada Carta Europea de Autonom\u00eda Local, que “la atribuci\u00f3n de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o econom\u00eda”. Esta limitaci\u00f3n es particularmente importante pues su validez depende de factores objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan demasiado costosas para una localidad (vgr sistemas de transporte masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las capacidades del municipio (vgr construcci\u00f3n y mantenimiento de centrales de energ\u00eda). Finalmente, se encuentra la palabra “econom\u00eda” en el texto, refiri\u00e9ndose a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayor\u00eda de las funciones nacionales tienen una o todas las caracter\u00edsticas enunciadas: la defensa nacional, la red interconectada el\u00e9ctrica nacional, el manejo de la macroeconom\u00eda, la construcci\u00f3n de aeropuertos y su operaci\u00f3n, el control sobre entidades financieras y manejos de la misma especie. <\/p>\n
La segunda limitaci\u00f3n es de \u00edndole jur\u00eddica. Las competencias se ejercer\u00e1n, seg\u00fan el numeral 1 del Art. 4\u00ba de la Carta Europea de Autonom\u00eda Local, “de conformidad con la ley”. El sentido de esta limitaci\u00f3n es el de reconocer expl\u00edcitamente que se est\u00e1 en un r\u00e9gimen de autonom\u00eda y no en uno de autarqu\u00eda. Si la anterior concepci\u00f3n de Autonom\u00eda se predica de la existente en un Estado federal como el de Alemania o de un proceso de autonom\u00eda m\u00e1s avanzado que el nuestro como el de Espa\u00f1a, con mayor raz\u00f3n resulta aplicable a un sistema unitario como el colombiano. De ah\u00ed que el art\u00edculo 287 de la C.P permita la acci\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
4.2 Autonom\u00eda y dependencia financiera <\/p>\n
En la Asamblea Nacional Constituyente hubo consenso sobre la relaci\u00f3n directa entre los recursos que se le trasladar\u00edan a las entidades territoriales y la posibilidad de la autonom\u00eda. Se entendi\u00f3 que para la gran mayor\u00eda de los municipios del pa\u00eds, la financiaci\u00f3n por v\u00eda de las transferencias era la soluci\u00f3n. Esto, porque enarbolar la soberan\u00eda fiscal era una burla a los municipios y departamentos, que hab\u00edan quedado con los impuestos menos din\u00e1micos y con mayor c\u00famulo de responsabilidades. Adem\u00e1s, la soberan\u00eda fiscal equivaldr\u00eda a anarquizar la pol\u00edtica fiscal del pa\u00eds. Se impon\u00eda aumentar el flujo de fondos a los Municipios y Departamentos, elevando a rango constitucional la titularidad de los recursos tributarios Municipales y Departamentales existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional Constituyente comprendi\u00f3 que la \u00fanica soluci\u00f3n pr\u00e1ctica resid\u00eda en un reforzamiento de los canales tradicionalmente utilizados, al lado de la introducci\u00f3n de nuevos mecanismos de financiaci\u00f3n. Los entes territoriales, en esta materia, seguir\u00e1n vinculados y en cierto grado dependientes del apoyo financiero Nacional. <\/p>\n
Los Arts. 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias econ\u00f3micas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del art. 182 de la Constituci\u00f3n derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Naci\u00f3n hace a los Departamentos para que estos directamente o a trav\u00e9s de sus municipios, provean los servicios de educaci\u00f3n y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (art. 358 C.P.). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuir\u00e1n. Es de anotar que el art. 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducci\u00f3n de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (inciso sexto del art. 356). <\/p>\n
El art. 357 trata de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, en un porcentaje que se incrementar\u00e1 hasta alcanzar el 22% como m\u00ednimo. Tambi\u00e9n se utilizar\u00e1n los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la poblaci\u00f3n y las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas. <\/p>\n
Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralizaci\u00f3n y alcanzar la autonom\u00eda, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades territoriales (Misi\u00f3n para la Descentralizaci\u00f3n y las Finanzas de las Entidades Territoriales, Informe Final, op. cit. p\u00e1g. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la existencia de las normas analizadas, ya depend\u00edan de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles. <\/p>\n
Otra fuente de ingresos la proporcionan las regal\u00edas que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. El art. 360 reconoce el derecho que tienen los Departamentos y Municipios donde tiene lugar tal explotaci\u00f3n, a una participaci\u00f3n en esas regal\u00edas. Igualmente tienen derecho las dem\u00e1s entidades territoriales a participar en esos ingresos, por la v\u00eda de su participaci\u00f3n en el fondo nacional de regal\u00edas, que reglamentar\u00e1 el Congreso (art.361). Se trata de una medida de equidad que nivela y mejora la situaci\u00f3n de entidades territoriales pobres en recursos naturales. <\/p>\n
Una tercera v\u00eda para la obtenci\u00f3n de recursos que permitir\u00e1 el afianzamiento de las pol\u00edticas de descentralizaci\u00f3n y la obtenci\u00f3n de grados de verdadera autonom\u00eda es la nueva facultad que tienen las entidades territoriales de financiarse mediante la emisi\u00f3n de t\u00edtulos y bonos de deuda p\u00fablica (art. 295 C.P.). En la misma norma se prev\u00e9 otro mecanismo financiero consistente en la obtenci\u00f3n por parte de los municipios y departamentos de cr\u00e9dito externo. <\/p>\n
4.3 Autonom\u00eda en la “Constituci\u00f3n Econ\u00f3mica”: planeaci\u00f3n y presupuestaci\u00f3n. <\/p>\n
Frente al principio de la unidad en lo econ\u00f3mico tambi\u00e9n pueden encontrarse elementos auton\u00f3micos, instituciones concebidas para dar autonom\u00eda econ\u00f3mica a las entidades territoriales. Ya se vieron los mecanismos especiales, distintos de las rentas tributarias y no tributarias, que los departamentos y municipios tienen a su alcance, y se encontr\u00f3 que el principal instrumento a la mano de las autoridades locales es el situado fiscal, cuyas transferencias est\u00e1n reguladas por los arts. 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
En este punto cabr\u00eda recordar lo dicho sobre la nueva facultad concedida a los departamentos y municipios de recurrir a la emisi\u00f3n de bonos y t\u00edtulos de deuda p\u00fablica y a obtener cr\u00e9ditos en el mercado financiero internacional. En este caso, como en el de planeaci\u00f3n y en el de presupuestaci\u00f3n, el grado de autonom\u00eda concedido estar\u00e1 sujeto a la ley, tal como lo prescribe el art. 287 de la Constituci\u00f3n, con un alcance semejante al establecido por la Carta Europea de Autonom\u00eda Local. Se busca evitar un crecimiento desordenado de la deuda municipal y departamental sin medios diferentes de los que provengan del erario nacional. <\/p>\n
Bajo el imperio de la anterior Constituci\u00f3n, la Corte Suprema y la doctrina sosten\u00edan que los Departamentos y Municipios carec\u00edan de capacidad impositiva propia. La Corte, en sentencia del 2 de junio de 1971, con ponencia de Guillermo Gonz\u00e1lez Charry afirm\u00f3 que “no puede, pues, hablarse de autonom\u00eda, ni a\u00fan relativa, en materia impositiva, pues las entidades seccionales quedan sometidas a los t\u00e9rminos de la Ley en todos los aspectos de la tributaci\u00f3n que se autorice”. (C.S.J. junio 2 de 1971, Foro Colombiano T. IV N\u00ba 24, 1971 p. 611). Seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los departamentos y municipios podr\u00e1n fijar los principales aspectos de sus tributos, respetando desde luego el marco gen\u00e9rico de la ley, pues si bien el numeral 3\u00ba del art. 287 les permite establecer los tributos necesarios para cumplir sus cometidos, todo lo deben hacer de acuerdo con la Constituci\u00f3n y, en segundo t\u00e9rmino, de conformidad con la ley. Esta sujeci\u00f3n a la ley se reitera en los art\u00edculos 330-6 y 313-4 de la C.P, con lo cual queda claro que se trata de autonom\u00eda fiscal y no de soberan\u00eda fiscal. <\/p>\n
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4.3.1 Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n de 1991, expresamente otorga autonom\u00eda a los departamentos para la planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social de sus econom\u00edas y territorios, “en los t\u00e9rminos establecidos en la Constituci\u00f3n.” Con todo, la sujeci\u00f3n a la ley persiste ya que las asambleas deben expedir los planes de desarrollo econ\u00f3mico y social de acuerdo con lo que disponga la ley (arts. 300-2, 330-33, 305-4 C.P.). Otro tanto ocurre con los municipios, donde se presenta una din\u00e1mica semejante: iniciativa del alcalde (315-5), competencia del concejo (313-2) y sujeci\u00f3n a la ley (311). Lo que interesa a este respecto es reconocer un grado de autonom\u00eda para planificar, que se expresa en el hecho de ser todo el procedimiento de competencia local y seccional, con par\u00e1metros fijados por la ley. Obs\u00e9rvese como la planificaci\u00f3n en estos niveles est\u00e1 efectivamente en manos de las autoridades locales, y la injerencia ex-ante del nivel central se limita a la fijaci\u00f3n de las pautas generales. <\/p>\n
La vinculaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo es obligatoria, por mandato del inciso segundo del art\u00edculo 339, que establece la necesaria concertaci\u00f3n de los planes de las entidades territoriales, los que est\u00e1n compuestos por una parte estrat\u00e9gica y un plan de inversiones, a semejanza del plan que se elabora en lo nacional. <\/p>\n
En p\u00e1ginas anteriores se describi\u00f3 el sistema de planeaci\u00f3n de la nueva Carta, haciendo \u00e9nfasis en su car\u00e1cter unificador. Tambi\u00e9n se dijo que el dise\u00f1o del nuevo sistema de planeaci\u00f3n se estructura de “abajo hacia arriba”. Las autoridades nacionales de planeaci\u00f3n deben o\u00edr y tomar en consideraci\u00f3n las necesidades y puntos de vista locales. <\/p>\n
La evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y resultados de los planes y programas de los Departamentos y Municipios, la har\u00e1n las autoridades Departamentales de planeaci\u00f3n. N\u00f3tese que la injerencia de los organismos nacionales se circunscribe, de manera general, a establecer los sistemas de examen de la gesti\u00f3n y de los resultados (art. 343 C.P.), pudiendo hacer evaluaciones tanto a municipios como a departamentos de manera selectiva. Los art\u00edculos 298 y 344 de la Constituci\u00f3n son los soportes de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia de planeaci\u00f3n. <\/p>\n
4.3.2 Autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n en materia presupuestal. <\/p>\n
La nueva Constituci\u00f3n erige en norma de rango supremo la existencia de disposiciones Departamentales y Municipales que regulan el proceso y los principios presupuestales de los respectivos ordenes territoriales. <\/p>\n
La mayor\u00eda de los proyectos presentados ante la Comisi\u00f3n II encargada de los asuntos territoriales acog\u00edan el esquema convencional de una Ley Org\u00e1nica que aporta los principios presupuestales, y de normas de las entidades territoriales que simplemente aprueban el presupuesto de rentas y gastos. La novedad de un sistema org\u00e1nico presupuestal descentralizado aparece en la Gaceta Constitucional a partir del n\u00famero 80, donde obra a p\u00e1ginas 2 a 17 el Informe Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En el Anexo 1 correspondiente al articulado que fue aprobado en la Comisi\u00f3n Segunda se dice: <\/p>\n
“5. Dictar las normas org\u00e1nicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” (Concejos Municipales). <\/p>\n
M\u00e1s adelante (p\u00e1gina 11), se precisa que el Consejo Departamental, que ser\u00eda la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular que reemplazar\u00eda – seg\u00fan este Informe-Ponencia – a las Asambleas Departamentales, tiene entre sus funciones la de: <\/p>\n
“5 Expedir las normas org\u00e1nicas del presupuesto departamental y el correspondiente presupuesto anual de rentas y gastos del departamento.” <\/p>\n
En la memoria del articulado propuesto, que constituye el Anexo N\u00ba 4, nada se dice sobre estos art\u00edculos en particular. El an\u00e1lisis de los textos constitucionales deber\u00e1 entonces prescindir en este punto concreto de m\u00e9todos historicistas para utilizar en cambio una metodolog\u00eda sistem\u00e1tica. <\/p>\n
El Art. 300-5 de la Carta Pol\u00edtica consagra, en favor de los Departamentos, las dos funciones presupuestales b\u00e1sicas: a) la expedici\u00f3n de normas org\u00e1nicas que contengan principios y procedimientos, y b) la expedici\u00f3n de la ordenanza anual de presupuesto. Es importante reiterar que el Gobernador tiene la iniciativa para proponer tanto las ordenanzas anuales de presupuesto como las ordenanzas org\u00e1nicas del presupuesto Departamental (\u00faltimo inciso del art. 300). <\/p>\n
En la esfera municipal el art. 313-5 consagra las mismas facultades para el concejo, entreg\u00e1ndole as\u00ed la totalidad del proceso presupuestario local, pero a diferencia de lo que ocurre en el \u00e1mbito departamental, los alcaldes s\u00f3lo conservan la iniciativa respecto de los proyectos de presupuestos anuales (315-5 C.P.). <\/p>\n
5. Articulaci\u00f3n de los principios rectores. <\/p>\n
Antes de tratar la materia org\u00e1nica presupuestal como un sistema dentro de nuestro ordenamiento constitucional, es preciso entender c\u00f3mo se articulan los principios aparentemente opuestos de la unidad y la autonom\u00eda. <\/p>\n
Tanto la unidad de la Rep\u00fablica, como la autonom\u00eda de las entidades territoriales que la integran, constituyen principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente han de ser observados al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses Regionales, Departamentales o Municipales. El fen\u00f3meno presupuestal es una de tales materias. <\/p>\n
Los principios de unidad y de autonom\u00eda est\u00e1n presentes tanto en la Constituci\u00f3n en general como en las disposiciones econ\u00f3micas fundamentales de la misma. La confrontaci\u00f3n de estos dos principios, aplicada al tema del presupuesto y de sus normas org\u00e1nicas, tiene la virtud de entrelazar el tema de lo territorial en la Constituci\u00f3n, con el de la hacienda p\u00fablica en su aspecto cuantitativo. <\/p>\n
A pesar de todas las carencias ha existido desde el siglo XIX un n\u00facleo de Estado unitario colombiano que ha tenido desde los primeros a\u00f1os de la Rep\u00fablica una expresi\u00f3n jur\u00eddica muy compleja, una administrativa modesta como lo han sido tambi\u00e9n sus manifestaciones econ\u00f3micas y comerciales. Colombia ha existido como unidad pol\u00edtica, geogr\u00e1fica y jur\u00eddica antes de la Constituci\u00f3n de 1991 y esta unidad fue la que permiti\u00f3 la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. Sobre la forma de Estado, asevera el constituyente Gustavo Zafra Rold\u00e1n, uno de los partidarios m\u00e1s ac\u00e9rrimos de la autonom\u00eda: <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n Nacional debe definir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano. (…). La mayor cercan\u00eda al unitarismo o al federalismo depende del grado de autonom\u00eda, del grado de descentralizaci\u00f3n y, sobre todo, de competencias para legislar y administrar justicia que tengan las entidades subnacionales. En este sentido ya la ANAC aprob\u00f3 en primer debate adoptar en Colombia una forma de estado unitario pero con descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales. (…). Este informe parte pues, de este supuesto.” (G.C. N\u00ba 80, p\u00e1g 3). <\/p>\n
Esta Corte coincide con el jurista Zafra Rold\u00e1n en su admisi\u00f3n de la realidad del Estado unitario, por su existencia previa a la nueva Constituci\u00f3n y por el hecho de haber reiterado la Asamblea Nacional Constituyente ese car\u00e1cter. <\/p>\n
Si la unidad antecede a la Constituci\u00f3n y se refuerza en ella, no ocurre lo mismo con el principio de la autonom\u00eda de los entes territoriales. Representa la autonom\u00eda un concepto nuevo, hist\u00f3ricamente posterior al de unidad, y necesariamente vinculado con este en cuanto coexiste con \u00e9l y en cierta medida lo presupone. Lo unitario es tan esencial para la aplicaci\u00f3n del nuevo r\u00e9gimen de autonom\u00eda territorial como puede ser el principio democr\u00e1tico, del cual tambi\u00e9n toma elementos la idea de autonom\u00eda en la Constituci\u00f3n. Como se ha visto, \u00e9sta se construye gracias a dos mecanismos. De una parte, la autodeterminaci\u00f3n en materias determinadas; por la otra, la limitaci\u00f3n de la misma autodeterminaci\u00f3n, que bien puede provenir de la materia misma, la Constituci\u00f3n o la ley. <\/p>\n
Ser\u00eda errado entender los principios de autonom\u00eda y de unidad como elementos contrarios que se anulan mutuamente. De ser as\u00ed, cualquier movimiento auton\u00f3mico llevar\u00eda a la disgregaci\u00f3n del Estado nacional, sea en una federaci\u00f3n suelta ora en un conjunto de territorios desligados y aut\u00e1rquicos. Esto constituir\u00eda una grave equivocaci\u00f3n, porque en el actual periodo hist\u00f3rico el Estado-Naci\u00f3n sigue siendo el modelo b\u00e1sico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia mercados comunes y espacios econ\u00f3micos supranacionales que se adelantan con \u00e9xito variable en Europa y en otras regiones del mundo. Lo aut\u00f3nomo, expresi\u00f3n de intereses y de necesidades limitadas en el espacio, conexos con los intereses de la Naci\u00f3n pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional. De ah\u00ed la necesidad de articular los intereses nacionales con los aut\u00f3nomos. Para lograrlo es preciso establecer algunas reglas de soluci\u00f3n de posibles conflictos entre los intereses territoriales y el inter\u00e9s nacional as\u00ed como encontrar los l\u00edmites de cada uno de ellos, lo que servir\u00e1 para barruntar la linea divisoria entre lo unitario y lo territorial aut\u00f3nomo. <\/p>\n
5.1 Primera regla de soluci\u00f3n de conflictos. <\/p>\n
Cuando se afirma que el inter\u00e9s nacional y los intereses aut\u00f3nomos territoriales son articulables y no enfrentados, se est\u00e1 se\u00f1alando que no es posible desmembrar la unidad de la rep\u00fablica (jur\u00eddica, pol\u00edtica, f\u00edsica) como soluci\u00f3n a la problem\u00e1tica que nace del entrecruzamiento de competencias. Este fen\u00f3meno puede dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que ser\u00e1n ejercidas independientemente, en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercer\u00e1n de manera arm\u00f3nica. No obstante, si el entrecruzamiento lleva a contradicciones evidentes, se privilegiar\u00e1 el inter\u00e9s que concentre el mayor valor social. <\/p>\n
Entre el inter\u00e9s de un ente territorial y el inter\u00e9s general de toda la Naci\u00f3n, mediar\u00e1 el principio de la jerarqu\u00eda, que evita la indefinici\u00f3n y la contradicci\u00f3n de poderes. <\/p>\n
En este orden de ideas, se aceptar\u00e1 como dominante el inter\u00e9s local que tenga una r\u00e9plica distante en la esfera de lo nacional. Prevalecer\u00e1, en principio, el inter\u00e9s general cuando la materia en la que se expresa la contradicci\u00f3n haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, siendo materia compartida entre las instancias locales y el poder central, corresponda a aquellas en las cuales el car\u00e1cter unitario de la rep\u00fablica se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el \u00e1mbito nacional. <\/p>\n
5.2 Segunda regla de soluci\u00f3n de conflictos. <\/p>\n
Si la primera regla hace \u00e9nfasis en el aspecto que resulta dominante, esta nueva regla se orienta a preservar los extremos del conflicto sin anular la soluci\u00f3n anterior. <\/p>\n
El primer elemento de la regla hace relaci\u00f3n a todo aquello que significa homogeneidad, tr\u00e1tese de pol\u00edticas econ\u00f3micas, de los derechos b\u00e1sicos reconocidos o de la aplicaci\u00f3n de las leyes (igualdad formal ante la ley). Por la v\u00eda de reforzar elementos homog\u00e9neos se logra la unidad. <\/p>\n
Dentro de la t\u00e9cnica de la estandarizaci\u00f3n se ubican los principios generales de las diversas materias que ser\u00e1n compartidas por los \u00f3rdenes Nacional, Departamental y Municipal. Las bases de dichas materias, las directrices que se\u00f1alar\u00e1n los procedimientos a seguir tendr\u00e1n origen en las autoridades nacionales, en reconocimiento a su mayor capacidad en t\u00e9rminos de recursos humanos, f\u00edsicos, jur\u00eddicos, pero sobre todo, porque esas autoridades nacionales act\u00faan a partir de una perspectiva general. Ninguna administraci\u00f3n local puede, en cambio, exhibir una motivaci\u00f3n com\u00fan a todos ni desprenderse de sus condicionantes locales. <\/p>\n
Al conferirse a las autoridades centrales de la rep\u00fablica el monopolio de la expedici\u00f3n de las bases, los principios y las directrices, se est\u00e1 poniendo en pr\u00e1ctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresi\u00f3n de tal principio pues enfatiza lo que es com\u00fan denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el art\u00edculo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. <\/p>\n
El segundo elemento de la regla hace referencia a la diversidad, independientemente de su origen territorial, racial, econ\u00f3mico y pol\u00edtico. Lo diverso lleva a lo espec\u00edfico y a lo plural y se presenta como el complemento obligado de todo lo que hay de unitario en la vida social. <\/p>\n
Aquello que se predica de la pluralidad frente a la unidad, se puede decir de lo espec\u00edfico, de lo Provincial, Departamental y Municipal frente a lo nacional, de lo microecon\u00f3mico frente a lo macroecon\u00f3mico. No se concibe ya a la unidad, a lo nacional, como lo \u00fanico que existe o que tiene relevancia. Sin embargo se debe reconocer a lo unitario-homog\u00e9neo el valor aglutinante que lo distingue de la posici\u00f3n de los dem\u00e1s estratos. Adem\u00e1s, lo nacional, que como se vi\u00f3 tiene el monopolio de lo general y abstracto, est\u00e1 a cargo de materias que no podr\u00edan tenerse por un agregado de lo local. La direcci\u00f3n de las relaciones internacionales y el manejo de la banca central, son ejemplos que sirven para ilustrar el aserto. <\/p>\n
Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integraci\u00f3n sustancial de los diferentes elementos y comprender materias s\u00f3lo a \u00e9l reservadas no puede comprimir hasta la extinci\u00f3n el derecho de lo aut\u00f3nomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos, o de lo diverso a hacer valer su diferencia sacudi\u00e9ndose de la homogeneidad, o de lo espec\u00edfico a seguir un curso y un desarrollo que sin negar las pautas generales pueda crear un \u00e1mbito propio. Estas son las ideas que se encarnan en los art\u00edculos 7, 10, 16, 18, 19, 70 inciso 2,71,75 inciso 2, 79 inciso 2 de la Carta Pol\u00edtica, que bien pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad cuya supervivencia constituye aplicaci\u00f3n del principio de la prohibici\u00f3n del vaciamiento de competencias, que de manera general se concibe como el l\u00edmite del elemento dominante que no podr\u00e1 serlo hasta el punto de anular la autonom\u00eda y coartar sus leg\u00edtimas expresiones. <\/p>\n
5.3. Tercera regla de soluci\u00f3n de conflictos <\/p>\n
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Los principios expuestos (jerarqu\u00eda, prohibici\u00f3n de vaciamiento de competencias), tienen una especial trascendencia en materias econ\u00f3micas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de soluci\u00f3n pone de presente que en materias econ\u00f3micas se intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento aut\u00f3nomo se exacerban cuando se trata de lo econ\u00f3mico. <\/p>\n
En el \u00e1mbito econ\u00f3mico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegraci\u00f3n y la disfuncionalidad del sistema. La administraci\u00f3n de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visi\u00f3n que sobrepase el corto plazo. En materia econ\u00f3mica, como se vi\u00f3, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, m\u00e1s exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ah\u00ed que el principio de la jerarqu\u00eda ser\u00e1 tambi\u00e9n el que tenga aplicaci\u00f3n preferencial. <\/p>\n
5.4 Cuarta regla de soluci\u00f3n de conflictos. <\/p>\n
Esta regla se ocupa de la delimitaci\u00f3n de competencias en funci\u00f3n del inter\u00e9s econ\u00f3mico y territorial subyacentes. A cada esfera de acci\u00f3n econ\u00f3mica corresponder\u00e1 una competencia. De este modo ser\u00e1 nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos de empr\u00e9stito para aliviar un d\u00e9ficit fiscal nacional. Ser\u00e1 departamental la competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodolog\u00eda, deber\u00e1 ser exclusiva en lo posible. <\/p>\n
5.5 Los l\u00edmites. <\/p>\n
Se har\u00e1 referencia en los p\u00e1rrafos siguientes a los l\u00edmites de las fuerzas en tensi\u00f3n (lo unitario frente a lo aut\u00f3nomo). Este an\u00e1lisis permite entender la extensi\u00f3n real de las esferas de acci\u00f3n nacional y local. <\/p>\n
Autonom\u00eda, como se expres\u00f3 es el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de los residentes a quienes se aplicar\u00e1n esas medidas. La materia “propia relevante” de manera directa para cada localidad es l\u00edmite de la competencia unitaria. <\/p>\n
Una primera limitaci\u00f3n apunta a la eficiencia en el manejo de ciertos asuntos. La esfera territorial que con un criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respectiva competencia. Existen asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulaci\u00f3n de la navegaci\u00f3n a\u00e9rea o mar\u00edtima, defensa nacional, cambios, moneda, cr\u00e9dito, comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad financiera y burs\u00e1til, etc . <\/p>\n
Si se confiere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respectiva entidad territorial, es l\u00f3gico que las autoridades nacionales – hasta hoy omnipresentes – se retiren a un segundo plano, para adoptar una posici\u00f3n de ayuda y de reemplazo potenciales. Esta nueva actitud del Estado central obedece al principio de “subsidiariedad”, consagrado en el segundo inciso del art\u00edculo 288 de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse. <\/p>\n
El principio de la subsidiariedad en su variante positiva significa que la comunidad o entidad m\u00e1s amplia debe apoyar a aquella de menor alcance. El inciso del art. 365 de la Constituci\u00f3n as\u00ed como el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos de la utilizaci\u00f3n de la subsidiariedad positiva. <\/p>\n
La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibici\u00f3n de intervenir en los asuntos locales a menos que sus autoridades se vean impotentes para realizar determinada tarea. La premisa b\u00e1sica ser\u00e1 la de respetar la capacidad de acci\u00f3n de Municipios y Departamentos, de modo tal que s\u00f3lo cuando no puedan objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad, entrar\u00e1 a actuar el \u00f3rgano nacional. <\/p>\n
Es igualmente importante determinar los l\u00edmites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales. <\/p>\n
Est\u00e1 en principio fuera de los l\u00edmites de la competencia de un ente territorial aquella actuaci\u00f3n que afecte negativamente a otros entes territoriales, incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de un departamento. El efecto negativo debe ser evidente y considerable, y en el caso de materias econ\u00f3micas se requiere que no se trate de meras fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitaci\u00f3n se har\u00eda extensiva a aquellos actos que signifiquen un da\u00f1o para toda la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Establecida la necesidad de unidad jur\u00eddica, pol\u00edtica y territorial por el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesi\u00f3n debe ser un factor que se exprese en toda acci\u00f3n de Estado. Por eso, no podr\u00e1 ejercerse competencia aut\u00f3noma alguna que ileg\u00edtimamente la vulnere. <\/p>\n
La defensa de la unidad es predicable en materias econ\u00f3micas, por razones m\u00e1s bien desiderativas. En Colombia el Estado-aparato es peque\u00f1o en relaci\u00f3n con las necesidades de sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar. El Estado-Naci\u00f3n debe auspiciar una econom\u00eda robusta, donde exista un mercado de bienes, servicios y capital flu\u00eddos y sin barrera alguna dentro de los l\u00edmites nacionales. Los actos, pol\u00edticas y abstenciones de las entidades territoriales que impidan la consolidaci\u00f3n de ese mercado nacional o que obstaculicen el libre tr\u00e1fico de bienes, personas y capitales, est\u00e1 fuera de la \u00f3rbita de la autonom\u00eda que admite el numeral 2 del art\u00edculo 287 de la Carta. <\/p>\n
6. Articulaci\u00f3n unidad-autonom\u00eda en lo presupuestal. <\/p>\n
Se enunciaron ya los mecanismos de articulaci\u00f3n entre el principio de la unidad y el de autonom\u00eda y los l\u00edmites de ambos, que permiten definir la extensi\u00f3n de sus respectivos campos. A continuaci\u00f3n se presentar\u00e1 el enlace de estos dos principios en la materia presupuestal. <\/p>\n
6.1 El proceso presupuestal en el contexto de la autonom\u00eda. <\/p>\n
El tema presupuestal es uno de aquellos que necesariamente propicia \u00e1reas de concurrencia y, por ende, supone una labor previa de coordinaci\u00f3n. Para su tratamiento hay que partir de la existencia de tres niveles de hacienda p\u00fablica. La hacienda central o nacional, la hacienda seccional o departamental y la hacienda local o municipal. La nueva Constituci\u00f3n reconoce a las entidades territoriales una autonom\u00eda financiera limitada (art. 287-3 C.P.). La situaci\u00f3n de estas haciendas seccionales y locales no es est\u00e1tica. Se oscila entre la vieja posici\u00f3n de ap\u00e9ndice de la hacienda central y la verdadera autonom\u00eda hacend\u00edstica que est\u00e1 por nacer y que en lo presupuestal se refleja en la aparici\u00f3n de nuevas funciones. Se impone la necesidad de pensar en una redefinici\u00f3n de la ecuaci\u00f3n tradicional, en la cual las funciones de estabilidad, crecimiento, provisi\u00f3n y reparto de bienes y fondos en todo el territorio son competencia exclusiva o casi exclusiva de la hacienda central en tanto que las haciendas locales se reducen a financiar la prestaci\u00f3n de los servicios tradicionalmente locales. <\/p>\n
A folio 22 del Anexo N\u00ba 1 del expediente D-0003 obra la ponencia para segundo debate del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 38 de 1989. All\u00ed se dice: “Se ha considerado necesario enmarcar en leyes org\u00e1nicas tanto el funcionamiento del Presupuesto General de la Naci\u00f3n como la planificaci\u00f3n y programaci\u00f3n del gasto p\u00fablico entre otros temas. Es un hecho que ambas funciones tienen una correlaci\u00f3n innegable: el presupuesto como expresi\u00f3n financiera de la funci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado; y los planes y programas como directrices de pol\u00edtica, como estrategias para desarrollar los prop\u00f3sitos de la acci\u00f3n gubernamental, en forma coherente”. (Expediente D-003, Anexo 1. folio 22, sin negrillas en el original). <\/p>\n
Por su parte, la Constituci\u00f3n reitera la conexi\u00f3n planeaci\u00f3n-presupuesto. El art. 342 establece la sujeci\u00f3n de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo. El art. 344 prescribe que los organismos Departamentales de planeaci\u00f3n participar\u00e1n en la preparaci\u00f3n de los presupuestos de los Municipios, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ala la ley. El art. 346 impone al gobierno nacional la debida correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo. El art. 352, finalmente, confia a la Ley org\u00e1nica de presupuesto lo relativo a la coordinaci\u00f3n de los presupuestos nacional, territoriales y de los entes descentralizados por servicios con el plan nacional de desarrollo. <\/p>\n
El gasto al exclu\u00edrse el principio del equilibrio presupuestal se convierte en el elemento fundamental del presupuesto est\u00e1 \u00edntimamente ligado con la contrataci\u00f3n administrativa, que se nutre precisamente del gasto aprobado y que se debe programar y ejecutar teniendo al presupuesto de rentas y gastos como par\u00e1metro. Por ello el art\u00edculo 352 de la Carta Pol\u00edtica le asigna a la ley org\u00e1nica de presupuesto la funci\u00f3n de regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Se destaca entonces el car\u00e1cter de procedimiento intermedio que exhibe el presupuesto, posterior al proceso de planeaci\u00f3n pero anterior al proceso de gasto y contrataci\u00f3n oficial. Esto coloca el tema presupuestal en el coraz\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica del Estado. <\/p>\n
El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo macroecon\u00f3mico, desempe\u00f1ando funciones esenciales como las de disminu\u00edr el paro y financiar servicios sociales y p\u00fablicos, que de otra forma ser\u00edan inaccesibles al p\u00fablico. Su importancia va m\u00e1s all\u00e1 de las actividades de fomento. Como dice Fernando Rojas (Econom\u00eda Colombiana, revista de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica N\u00ba 190-191): “El gasto p\u00fablico es en realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja la estructura y la l\u00f3gica de la administraci\u00f3n p\u00fablica, el desarrollo territorial, la orientaci\u00f3n del Estado, las ideas pol\u00edticas predominantes, la relaci\u00f3n del Estado y la ciudadan\u00eda y la particular vinculaci\u00f3n del Estado al proceso de acumulaci\u00f3n y desarrollo” (Rojas, op cit p.40). En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter de instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica. El presupuesto nacional est\u00e1 dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la pol\u00edtica fiscal con las pol\u00edticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflaci\u00f3n, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Adem\u00e1s, el tama\u00f1o del presupuesto est\u00e1 relacionado con el d\u00e9ficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional. <\/p>\n
Por ello se puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad presupuestal frente al de la autonom\u00eda presupuestal. El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje econ\u00f3mico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constituci\u00f3n. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la econom\u00eda o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. <\/p>\n
El principio de la autonom\u00eda presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separaci\u00f3n financiera as\u00ed sea nominal, que es el inicio del proceso auton\u00f3mico. Esta libertad relativa se ver\u00e1 menguada en aras de conseguir una hacienda p\u00fablica coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboraci\u00f3n del presupuesto, de aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control del mismo respondan a patrones comunes. <\/p>\n
Estos presupuestos ser\u00e1n elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor exclusivamente por autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio auton\u00f3mico fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia de \u00e9stas se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para lo cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de esas autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratar\u00e1 de un rango amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a cuatro: una primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la respectiva entidad territorial, de preparar, presentar – y algunas veces – adicionar el presupuesto, la que se denominar\u00e1 gen\u00e9ricamente “preparaci\u00f3n del presupuesto”. Le sigue en el tiempo, el ejercicio de la segunda competencia, consistente en discutir y aprobar el presupuesto, que de manera general se llamar\u00e1 en adelante de “aprobaci\u00f3n” y que corresponde exclusivamente al \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular. Aprobado el presupuesto ( y sus adiciones si las hay), vendr\u00e1 una tercera fase de cumplimiento de lo aprobado, que se llamar\u00e1 aqu\u00ed “de ejecuci\u00f3n”, coet\u00e1nea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo \u00f3rgano contralor. <\/p>\n
La preparaci\u00f3n y presentaci\u00f3n, por significar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respectiva administraci\u00f3n, es por su naturaleza una funci\u00f3n del \u00f3rgano ejecutivo, que tambi\u00e9n tiene la vocaci\u00f3n natural (necesaria) para poner en ejecuci\u00f3n el presupuesto. La funci\u00f3n intermedia entre estas dos corresponde al \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular y es una expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico. La funci\u00f3n de control corresponder\u00e1 a varios \u00f3rganos dependiendo del \u00e1ngulo desde el cual se ejerza. El control pol\u00edtico del presupuesto lo ejercer\u00e1 el \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular desde que recibe el proyecto de presupuesto y hasta su fenecimiento. El financiero y econ\u00f3mico, los llevar\u00e1 a cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal, ser\u00e1 ejercido por el \u00f3rgano contralor. <\/p>\n
Si la existencia de competencias propias, que ser\u00e1n ejercidas por autoridades locales, elegidas por los ciudadanos de la regi\u00f3n, departamento o municipio es la caracter\u00edstica que se\u00f1ala la existencia de un ejercicio aut\u00f3nomo de la funci\u00f3n presupuestal – o para el caso, de cualquier funci\u00f3n – , la aplicaci\u00f3n de esa actividad a la asignaci\u00f3n de fondos para unas tareas espec\u00edficas en provecho de los habitantes del territorio, es el prop\u00f3sito \u00faltimo de todo el esquema autonomista. A ese respecto cabe citar el Art. 9\u00ba de la Carta Europea de Autonom\u00eda Local intitulado “Los recursos financieros de las Entidades locales”, que afirma en su numeral 1\u00ba: “Las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la pol\u00edtica econ\u00f3mica nacional, a tener recursos propios suficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias”. Sin recursos no hay posibilidad de realizar pol\u00edtica aut\u00f3noma alguna, pero incluso a\u00fan disponiendo de los mismos, la libertad que caracteriza la situaci\u00f3n auton\u00f3mica ser\u00eda anulada en caso de limitarse su destino. Este es un punto delicado en el que el balance o articulaci\u00f3n debe hacerse con el mayor cuidado, pues la autonom\u00eda del gasto no significa autarqu\u00eda en consideraci\u00f3n a la necesidad de preservar la unidad econ\u00f3mica. <\/p>\n
Correlativamente, es necesario destacar las particularidades de lo que hay de unitario en la materia presupuestal para as\u00ed articularlas con lo aut\u00f3nomo territorial en esa materia. Esta tem\u00e1tica tiene relaci\u00f3n directa con los mecanismos derivados de las necesidades de coherencia, coordinaci\u00f3n y supremac\u00eda del inter\u00e9s general. <\/p>\n
La unidad de presupuesto no se predica exclusivamente del presupuesto nacional. Existe, como se vio una “unidad de ingresos y gastos”. Esta realidad hace de los diversos presupuestos locales, Departamentales y del Nacional, m\u00e1s un sistema que un conjunto heterog\u00e9neo de haciendas. Las herramientas para tornar perdurable y operante esa unidad de ingresos y gastos deben apuntar a eliminar las tendencias individualistas propias de las administraciones locales que las coloquen en contrav\u00eda de las exigencias nacionales, del denominador com\u00fan de la pol\u00edtica presupuestal territorial. <\/p>\n
Se dej\u00f3 establecido que en Colombia impera un sistema jur\u00eddico-econ\u00f3mico de unidad monetaria, fiscal, aduanera y cambiaria. Adicionalmente, existe un sistema de planificaci\u00f3n integrada. La econom\u00eda, al menos la estatal, tiene un manejo centralizado que empezar\u00e1 a cambiar gradualmente a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 a medida que se profundice el proceso auton\u00f3mico. Por esto se requiere de un mecanismo que coordine y unifique los presupuestos de los entes territoriales entre s\u00ed y con el presupuesto nacional. En su ausencia, la unidad de las dem\u00e1s pol\u00edticas corre peligro. La unificaci\u00f3n puede adelantarse a trav\u00e9s de dos v\u00edas. Coordinar la actuaci\u00f3n local, seccional y nacional mediante instancias administrativas, como se hizo en la nueva Constituci\u00f3n para lograr la coordinaci\u00f3n del proceso de planeaci\u00f3n (ver arts. 339 inciso 2\u00ba; 340 incisos 1\u00ba, 3\u00ba y 4\u00ba; 341, 342, 344), o conseguir un ejercicio uniforme de la respectiva funci\u00f3n (en este caso presupuestaci\u00f3n), apelando a la fijaci\u00f3n de unos principios y procedimientos comunes, aplicables tanto a lo nacional como a lo territorial. <\/p>\n
La cohesi\u00f3n del sistema presupuestal asegura que un elemento m\u00e1s del sistema econ\u00f3mico general est\u00e9 trabajando al un\u00edsono en todo el territorio nacional. Pero adem\u00e1s de satisfacer esa necesidad gen\u00e9rica, la cohesi\u00f3n presupuestal por v\u00eda de principios conlleva beneficios concretos nada despreciables. <\/p>\n
El primero de ellos consiste en evitar desviaciones, anomal\u00edas o mutaciones en los presupuestos de las entidades territoriales. Para evitar que las nacientes administraciones territoriales de elecci\u00f3n popular se vean tentadas a emprender obras y tareas desmesuradas o carentes de financiaci\u00f3n o que adopten principios presupuestales y contables incompatibles con los utilizados en toda la naci\u00f3n, se impone la necesidad de respetar ciertos c\u00e1nones de funcionamiento en la materia. <\/p>\n
Esos principios comunes a todas las haciendas garantizan tambi\u00e9n que las transferencias de la naci\u00f3n a las entidades territoriales tengan el uso para el cual est\u00e1n destinadas. <\/p>\n
La relaci\u00f3n planificaci\u00f3n-presupuestaci\u00f3n se pondr\u00eda en peligro de existir una independencia absoluta en materia presupuestal. Ser\u00edan in\u00fatiles los planes Nacionales y Departamentales de desarrollo y obras si las partidas se destinaran en una mayor\u00eda a rubros espec\u00edficos (prohibidos de manera general por el art. 359 de la Carta Pol\u00edtica para el \u00e1mbito nacional). Las partidas asignadas a un Municipio se ver\u00edan agotadas si \u00e9ste mismo desconoce la regla de no hacer erogaciones que no est\u00e9n inclu\u00eddas previamente en el presupuesto. Siendo el presupuesto el mecanismo fundamental para la identificaci\u00f3n concreta de los gastos y la canalizaci\u00f3n de los recursos existentes hacia los mismos, se comprende que es un requisito a posteriori indispensable para poner en movimiento el esquema que el sistema planeaci\u00f3n se ha encargado de elaborar. La delicada relaci\u00f3n entre la anualidad que debe caracterizar a todo el sistema presupuestario y la realidad de la existencia de proyectos, inversiones y necesidades multianuales se desvirtuar\u00eda de aplicarse el anualismo de manera literal por alg\u00fan municipio o departamento con significaci\u00f3n econ\u00f3mica en el concierto nacional. <\/p>\n
En el otro extremo del proceso de presupuestaci\u00f3n se sit\u00faa la contrataci\u00f3n p\u00fablica. La inexistencia de un orden presupuestal homog\u00e9neo se prestar\u00eda a toda clase de anomal\u00edas. Es posible que la mera vigencia de un c\u00f3digo nacional de contrataci\u00f3n sea un freno para esta disfuncionalidad, pero los principios uniformes en materia presupuestal son una defensa m\u00e1s que conviene mantener. <\/p>\n
Una pol\u00edtica coherente de gasto p\u00fablico es tal vez el beneficio final que produce la unidad de principios y procedimientos presupuestales. <\/p>\n
En el reciente proceso constituyente colombiano se encuentra este llamado – igualmente urgente – a la coherencia del sistema econ\u00f3mico, que hace Antonio Yepes Parra en su presentaci\u00f3n titulada “Por una constituyente con compromiso social”, reproducida a p\u00e1ginas 15, 16 y 17 de la Gaceta Constitucional N\u00ba 26 del jueves 21 de marzo de 1991: “Por otra parte, la coherencia entre Municipios, Departamentos y Naci\u00f3n, permitir\u00e1 establecer un r\u00e9gimen de competencias para cada ente territorial, fundado en el firme convencimiento de que al nivel local deber\u00e1 asignarse como responsabilidad todos aquellos bienes y servicios que sean necesarios para garantizar la sana convivencia social. Para ello los Departamentos y la Naci\u00f3n deber\u00e1n fortalecer su capacidad de financiaci\u00f3n y cofinanciaci\u00f3n, asesor\u00eda y promoci\u00f3n de desarrollo, y el nivel local tendr\u00e1 autonom\u00eda para ordenar el gasto y definir los procedimientos que estime m\u00e1s adecuados. En apoyo de lo anterior debe dise\u00f1arse un estatuto presupuestal, t\u00e9cnicamente concebido, que responda efectivamente a la iniciativa de la comunidad y no como un simple enunciado. Mediante \u00e9ste se har\u00e1 la asignaci\u00f3n de los recursos y se integrar\u00e1 el gasto p\u00fablico nacional, departamental y municipal.” (G.C. N\u00ba 26. P. 16). <\/p>\n
6.2 Interacci\u00f3n de los principios anotados. <\/p>\n
Una vez identificadas las particularidades de cada uno de los principios que intervienen en el tema presupuestal, es preciso establecer como interact\u00faan. <\/p>\n
Se advierte que el campo donde coincidir\u00e1n es el org\u00e1nico presupuestal, esto es, la normativa en la cual se plasman los principios y procedimientos. <\/p>\n
Es importante tambi\u00e9n tener en cuenta lo establecido en otros pa\u00edses que edificaron su aparato estatal alrededor de la concepci\u00f3n del Estado social de Derecho, como Espa\u00f1a y Alemania. En \u00e9sta \u00faltima se present\u00f3 un tr\u00e1nsito interesante de la independencia presupuestal a la unidad, gracias a la implantaci\u00f3n de principios comunes a todas las haciendas, la federal y las estatales. Este papel unificador de lo org\u00e1nico presupuestal era particularmente evidente en el informe-ponencia de los Constituyentes Carlos Eduardo Giraldo Angel y Eduardo Verano de la Rosa titulado “Ordenamiento Territorial”, que en su ac\u00e1pite “Las Normas de Operaci\u00f3n de los Ingresos y el Gasto P\u00fablico” se sostiene: “De conformidad con los criterios generales se\u00f1alados respecto a las dimensiones que deben tener tratamiento constitucional se encuentran las normas de operaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, las cuales en realidad pueden ser extendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades territoriales. (…) <\/p>\n
“El gasto e ingresos p\u00fablicos deben ser regulados por las normas org\u00e1nicas del presupuesto nacional en su manejo de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, presentaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y control. Constitucionalmente es necesario establecer por lo menos los siguientes principios generales: <\/p>\n
“1) La Ley Org\u00e1nica del presupuesto debe definir los principios comunes aplicables a los tres niveles de gobierno sobre la gesti\u00f3n presupuestal y las facultades reglamentarias que tendr\u00e1n las entidades territoriales sobre la materia, garantizando la armon\u00eda del presupuesto con la parte operativa o program\u00e1tica anual de los planes de desarrollo econ\u00f3mico y social y de inversi\u00f3n en obras p\u00fablicas. (…)” (G.C. N\u00ba 41, martes 9 de abril de 1991, p\u00e1g. 14). <\/p>\n
La materia org\u00e1nica de presupuesto se transforma en competencia concurrente de los tres niveles. La adopci\u00f3n de lo tratado en la ley org\u00e1nica de presupuesto como pauta para los procesos presupuestales de los entes territoriales, es un reconocimiento de la preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorial-aut\u00f3nomo. La interacci\u00f3n se da partiendo de la premisa de una supremac\u00eda. Esta preponderancia del elemento nacional contenido en la ley org\u00e1nica encuentra su justificaci\u00f3n en los principios tratados de jerarqu\u00eda y de necesidad de salvaguardar la unidad jur\u00eddica y econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
La materia presupuestal de las entidades territoriales se manifestar\u00e1 en su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica: los respectivos presupuestos anuales que son la expresi\u00f3n de la pol\u00edtica de la entidad territorial. Si se lleva a una posici\u00f3n o postura extrema la autonom\u00eda, se dir\u00e1 que ese presupuesto anual deber\u00e1 expedirse en relaci\u00f3n con metas propias del ente territorial, fijadas por sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n; que tales metas se har\u00e1n realidad con fondos que pertenecen o pertenecer\u00e1n a esa divisi\u00f3n territorial aut\u00f3noma sin que importe si provienen de rentas propias o de transferencias del gobierno central. La autonom\u00eda as\u00ed entendida ser\u00eda en buena medida, libertad de gastar los fondos que se tienen a disposici\u00f3n seg\u00fan las reglas que fije el mismo ente aut\u00f3nomo y para los fines que \u00e9l mismo escoja. Sin embargo esta es una posici\u00f3n radical que no aporta mucho a la articulaci\u00f3n de lo unitario con lo aut\u00f3nomo. <\/p>\n
La interacci\u00f3n entre lo unitario y lo aut\u00f3nomo en materia presupuestal se dar\u00e1 mediante la aplicaci\u00f3n del contenido de la ley org\u00e1nica (principios y procedimientos) a los niveles territoriales, lo que encierra una aplicaci\u00f3n de los principios de jerarqu\u00eda y de salvaguarda de la unidad (en este caso presupuestal). La remisi\u00f3n a los principios legales se har\u00e1 a todo nivel: regional, departamental, provincial distrital y municipal; dondequiera exista una competencia formal para expedir presupuestos y normas relacionadas con los mismos. Las normas org\u00e1nicas se utilizar\u00e1n en situaciones diferentes pero similares, tr\u00e1tese de una aplicaci\u00f3n literal de lo org\u00e1nico presupuestal o de una anal\u00f3gica. <\/p>\n
Para los efectos de este fallo es particularmente importante entender que ambas posibilidades caben, pues lo que se utilizar\u00e1 de la ley org\u00e1nica de presupuesto es todo aquello que hace relaci\u00f3n a las bases de lo presupuestal, que se expresan en principios universales como son el de la unidad de caja, unidad de presupuesto, anualidad, universalidad del gasto, entre otros, que pueden postularse para cualquier nivel. En caso de aceptarse que procede una aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica, se har\u00e1 en atenci\u00f3n a posibles y probables peculiaridades de las haciendas locales, que sin constitu\u00edr una diferenciaci\u00f3n, pueden expresar necesidades, limitaciones o anhelos espec\u00edficos de cada localidad. <\/p>\n
7. La prueba de la articulaci\u00f3n en el r\u00e9gimen constitucional colombiano. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estar\u00e1n presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la funci\u00f3n presupuestal. Esta tem\u00e1tica se desdobla en todos los \u00e1mbitos donde est\u00e9 presente. De una parte, es org\u00e1nica en la medida en que hace referencia a los principios y a los procedimientos, de manera tal que con ella se fijan las bases de esa actividad estatal. Es aplicada, en cambio, cuando la norma trata del presupuesto como ejercicio anual exclusivamente. El aspecto operativo anual de lo presupuestal no interesa para los efectos de este fallo. Es la presencia del elemento org\u00e1nico la que suscita dos alternativas claramente distinguibles: a) ese elemento lo aporta exclusivamente el nivel nacional o b) es un elemento que aparece en todos los niveles como producto de las decisiones tomadas en el seno del \u00f3rgano representativo (Congreso de la Rep\u00fablica, Asambleas Departamentales, Concejos municipales). <\/p>\n
7.1 Lo presupuestal alrededor de la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
En la nueva Constituci\u00f3n se sigue utilizando el mecanismo especial de la ley org\u00e1nica para consagrar la regulaci\u00f3n fundamental de la materia presupuestal. Se mantiene la tradici\u00f3n constitucional del pa\u00eds, que data de la Reforma Constitucional de 1945. Sobre este instrumento legislativo que tanto la Constituci\u00f3n de 1991 como la reforma de 1968 y, a\u00fan antes, la de 1945, adoptaron para gobernar el proceso presupuestal, se\u00f1al\u00f3 la ponencia sobre Funci\u00f3n Legislativa que presentaron a la Asamblea Nacional Constituyente Alvaro Echeverry Uruburu, Rosemberg Pab\u00f3n Pab\u00f3n, Antonio Gal\u00e1n Sarmiento, Hernando Yepes Arcila, Luis Guillermo Nieto Roa, Arturo Mej\u00eda Borda y Alfonso Palacio Rudas: “En esta explicaci\u00f3n se encuentran los atributos con los cuales se revisti\u00f3 a la ley org\u00e1nica a saber: superior jerarqu\u00eda, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria. A\u00f1adir\u00eda que la ley org\u00e1nica no despoja al Congreso del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa puesto que, la misma sirve de fundamento a esa rama para dictar v\u00e1lidamente leyes posteriores. En nuestra opini\u00f3n la ley org\u00e1nica por excelencia es la ley del presupuesto cuya gran categor\u00eda se la proporciona el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n actual…”(G.C. N\u00ba 54, p.3). <\/p>\n
El texto tra\u00eddo a colaci\u00f3n muestra claramente el rango cuasi-constitucional de las leyes org\u00e1nicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materia que regulan. Se\u00f1ala tambi\u00e9n c\u00f3mo ese tipo normativo fue creado inicialmente para darle una importancia especial a la materia fundamental presupuestal. Hoy, merced al art\u00edculo 151 de la Carta, la mencionada t\u00e9cnica normativa se ha extendido a otras materias como planeaci\u00f3n y el ordenamiento territorial, pero es oportuno recordar que originalmente era un instrumento concebido para evitar la dispersi\u00f3n de las reglas presupuestales, lo cual indica muy claramente que esa tendencia a lo homog\u00e9neo en materia org\u00e1nica presupuestal por la v\u00eda de la imposici\u00f3n de principios legales es parte de la historia constitucional colombiana. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 fue m\u00e1s all\u00e1 de la utilizaci\u00f3n tradicional de la ley org\u00e1nica de presupuesto como recept\u00e1culo de los principios de esa disciplina. El art\u00edculo 352 la convirti\u00f3 en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter\u00e1n a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley org\u00e1nica regular\u00e1 las diferentes fases del proceso presupuestal (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n). <\/p>\n
7.2 El n\u00facleo rector del sistema presupuestal colombiano. <\/p>\n
Tanto en la Constituci\u00f3n derogada como en la vigente, exist\u00eda y pervive un conjunto de art\u00edculos que regulan la materia presupuestal desde un enfoque procedimental, primordialmente. Bajo uno y otro r\u00e9gimen, esta normatividad constituye la c\u00faspide de la regulaci\u00f3n del proceso presupuestal, imponi\u00e9ndose a las leyes, ordenanzas y acuerdos aprobatorios de los presupuestos anuales. La preeminencia del articulado presupuestal en materia constitucional no ha variado, pero se ha hecho expl\u00edcita El art\u00edculo 352 se\u00f1ala: “Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n…”, indicando c\u00f3mo la ley org\u00e1nica y bajo ella todos los presupuestos de la naci\u00f3n, las entidades territoriales y de todas las entidades descentralizadas por servicios deben conformarse a lo establecido en el T\u00edtulo XII (del r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Dentro de los principios que trae el T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n, se destacan aquellos que se enuncian en los art\u00edculos 345 a 352 de la Carta, y que hacen parte del Cap\u00edtulo 3 sobre el Presupuesto. Esos art\u00edculos son, junto con el 353, el n\u00facleo rector de la materia presupuestal en Colombia. Un escrutinio de su tem\u00e1tica lleva a concluir que, salvo el art\u00edculo 350 que establece la novedosa figura del gasto p\u00fablico social, el 368 ya comentado y el 345 que consagra el principio de la legalidad en asuntos presupuestales, todas las dem\u00e1s normas se refieren a una parcela o faceta del procedimiento para elaborar, programar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto de la naci\u00f3n o de una entidad determinada. Los principios presupuestales en el fondo son de naturaleza procesal, sin que sea posible en esta materia hacer una diferencia entre las “bases”, entendiendo por tales las normas sustantivas que le dan contenido a lo procesal y lo procedimental en s\u00ed mismo. <\/p>\n
Salvo los art\u00edculos 345 inciso segundo, 352, 353, 354 y 355, que mencionan a los presupuestos descentralizados de una u otra forma, el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII se ocupa de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional. Los procedimientos y salvaguardas all\u00ed establecidos son los principios m\u00ednimos que deber\u00e1n regir el proceso presupuestal nacional central y descentralizado, y que podr\u00e1n ser adicionados por aquellos que el legislador encuentre convenientes y que no contrarien la Constituci\u00f3n. Se aprecia que el n\u00facleo rector se ver\u00e1 ampliado por lo que disponga la ley org\u00e1nica de presupuesto. <\/p>\n
La nueva Constituci\u00f3n innova en materia presupuestal no s\u00f3lo al establecer la preeminencia expresa de la ley org\u00e1nica de presupuesto, que ahora lo ser\u00e1 de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino tambi\u00e9n al enfrentar directamente la problem\u00e1tica de la concurrencia de competencias. La Carta Fundamental afronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos, a saber: a) reitera la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n; b) erige a la ley org\u00e1nica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano, y c) ordena que los principios constitucionales se apliquen “en lo que fuere pertinente” a las entidades territoriales para la elaboraci\u00f3n (programaci\u00f3n), aprobaci\u00f3n (con sus modificaciones) y ejecuci\u00f3n del presupuesto de cada una de ellas. <\/p>\n
Las dos primeras reglas de articulaci\u00f3n citadas son la expresi\u00f3n concreta y operativa del principio de jerarqu\u00eda aplicable al sistema presupuestal colombiano y a su proyecci\u00f3n en la Carta Fundamental. La tercera, que bien podr\u00eda denominarse la regla de aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de los principios, se trata enseguida <\/p>\n
El vocablo “Pertinente” seg\u00fan el Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola (REAL ACADEMIA ESPA\u00d1OLA, Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, Vig\u00e9sima Edici\u00f3n, Tomo V, Madrid 1987. p. 1050), significa gen\u00e9ricamente “perteneciente a una cosa”, y en Derecho, “conducente o concerniente al pleito”. Ambos sentidos dilucidan la raz\u00f3n de ser de su inclusi\u00f3n en el art. 353. Los principios contenidos en el t\u00edtulo XII de la Carta Pol\u00edtica, y dentro de ellos los que se agrupan bajo el ac\u00e1pite de “presupuesto” en el Cap\u00edtulo 3 de ese T\u00edtulo, se aplicar\u00e1n a los procesos presupuestales territoriales, cuando su sentido, normalmente gen\u00e9rico o encauzado al nivel nacional, tenga alguna proyecci\u00f3n en el \u00e1mbito local presupuestal. <\/p>\n
Las disposiciones del T\u00edtulo XII deber\u00e1n acatarse a todo lo largo del proceso presupuestal de las entidades territoriales. La enumeraci\u00f3n de los segmentos del procedimiento presupuestal donde se aplicar\u00e1n los principios constitucionales es menos extensa que la del art\u00edculo 352 (est\u00e1n ausentes las fases de programaci\u00f3n y modificaci\u00f3n, que bien pueden estar inclu\u00eddas en las de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n respectivamente), pero la idea subyacente es la misma. Se trata de regular todo el proceso presupuestal. <\/p>\n
Entre los art\u00edculos que integran el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII aplicable “en lo pertinente” a los procesos presupuestales de los entes territoriales, merece especial menci\u00f3n el art\u00edculo 352. La expresi\u00f3n “Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n…” con la que se inicia el texto del art\u00edculo 352 no s\u00f3lo evidencia la prelaci\u00f3n de lo constitucional sobre lo org\u00e1nico presupuestal, sino que aclara c\u00f3mo ambos \u00f3rdenes actuar\u00e1n de consuno; lo org\u00e1nico presupuestal (que es legal) sumado al n\u00facleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 353 debe entenderse como una regla de interpretaci\u00f3n adicional que completa lo establecido en el art. 352. A un ente territorial determinado se le aplicar\u00e1 la Constituci\u00f3n en primer t\u00e9rmino y lo que disponga la respectiva ley org\u00e1nica. <\/p>\n
7.3 Lo que resta a las entidades territoriales de la competencia org\u00e1nica presupuestal. <\/p>\n
Como fruto de la existencia de comisiones separadas para lo territorial (Comisi\u00f3n II) y para lo Econ\u00f3mico (Comisi\u00f3n V), la Constituci\u00f3n de 1991 exhibe caracteres autonomistas en lo que hace a las haciendas seccionales y locales, y caracter\u00edsticas centralizantes en lo relativo a la hacienda nacional. Esta aparente contradicci\u00f3n se resuelve, como se expres\u00f3 antes, articulando lo local dentro de lo nacional por la v\u00eda de los principios, aplicados de manera jer\u00e1rquica, con prevalencia del modelo constitucional y legal de tramite presupuestal. Esto deja al \u00e1mbito local la tarea de identificar y utilizar las modalidades espec\u00edficas, y las adiciones a los principios constitucionales y legales, que no entren en contradicci\u00f3n expresa o t\u00e1cita con los mismos. <\/p>\n
La actitud francamente propicia a la autonom\u00eda que imper\u00f3 en la Comisi\u00f3n II de la Asamblea Nacional Constituyente, permiti\u00f3 que se a\u00f1adiera al listado de funciones de las Asambleas Departamentales, la expedici\u00f3n de las normas org\u00e1nicas de presupuesto departamental. Esta modificaci\u00f3n, que fue introducida en el art\u00edculo 300-5 de la actual Constituci\u00f3n, parece, a primera vista, una audaz concesi\u00f3n a la autonom\u00eda financiera y presupuestal, pues el acto de fijar los principios rectores del proceso presupuestal equivale a controlar ese proceso, y en dicho poder radica la autonom\u00eda en buena medida. Sin embargo, cuando se integra esta norma en el conjunto de la Constituci\u00f3n, se comprende mejor su alcance. <\/p>\n
Lo mismo puede predicarse de los municipios que de tener \u00fanicamente la posibilidad de expedir sus presupuestos anuales con arreglo a la ley (art. 197-5 C.N.\/86), adquirieron el poder de expedir su propio estatuto org\u00e1nico de presupuesto (art. 313-5 C.P.\/91). <\/p>\n
Las normas org\u00e1nicas presupuestales de los \u00f3rdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborar\u00e1n teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del T\u00edtulo XII, particularmente los contenidos en los art\u00edculos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley org\u00e1nica de presupuesto, que, como los anteriores, son b\u00e1sicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan t\u00e1cita o expresamente los c\u00e1nones constitucionales y legales. <\/p>\n
La remisi\u00f3n a las normas superiores en materia presupuestal afecta la autonom\u00eda aparente que parece flu\u00edr de los art\u00edculos 300-5 y 313-5 de la Constituci\u00f3n. En cuanto a las normas Departamentales y Municipales que reciben el calificativo de org\u00e1nicas en esos art\u00edculos, se concluye que su efectividad necesariamente ser\u00e1 residual, pues aqu\u00e9llas s\u00f3lo podr\u00e1n establecer variaciones a partir de las bases establecidas por la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica, cuid\u00e1ndose de no contradecirlas. <\/p>\n
Es preciso ahora identificar aquellos principios actuantes en el T\u00edtulo XII que tiene la vocaci\u00f3n de ser utilizados como modelo en materia presupuestal por los Departamentos y Municipios. Trat\u00e1ndose lo presupuestal de un procedimiento, con etapas definidas, se las utilizar\u00e1 como categor\u00edas dentro de las cuales se agrupan los principios constitucionales. <\/p>\n
8.1 Preparaci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
En punto de preparaci\u00f3n del presupuesto se identifican los siguientes principios, que pueden tener aplicaci\u00f3n en las esferas Departamental y Municipal. <\/p>\n
a) Se concede la facultad a los organismos de planeaci\u00f3n Departamental para participar en la elaboraci\u00f3n de los presupuestos Municipales como lo indica el art\u00edculo 344 de la Carta. <\/p>\n
b) No se podr\u00e1 incorporar al presupuesto gasto alguno que no haya sido decretado por el respectivo cuerpo de elecci\u00f3n popular (art. 345 inciso segundo C.N.). <\/p>\n
c) No se podr\u00e1n incluir partidas que no correspondan a cr\u00e9ditos reconocidos judicialmente, gastos decretado conforme a la ley preexistente, gastos propuestos por el gobierno con el prop\u00f3sito de atender el funcionamiento de las ramas del poder, el servicio de la deuda o la ejecuci\u00f3n del plan nacional de desarrollo (art. 346 inciso 2) <\/p>\n
d) En el proyecto de ley de apropiaciones se incluir\u00e1 la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes, el Gobierno propondr\u00e1 la creaci\u00f3n de nuevas rentas. Esto significa que el nuevo r\u00e9gimen presupuestal colombiano adopta el principio de la universalidad pero de manera restringida, aplic\u00e1ndolo \u00fanicamente al gasto y no a los ingresos. <\/p>\n
e) Es obligatoria la inclusi\u00f3n en todo presupuesto de un rubro denominado “Gasto P\u00fablico Social”, que ser\u00e1 distribu\u00eddo de acuerdo con el n\u00famero de personas, las necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio, todo de acuerdo con la ley org\u00e1nica. (art. 350 C.P.). <\/p>\n
f) La Naci\u00f3n, los entes Territoriales y las dem\u00e1s entidades descentralizadas, incluir\u00e1n en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tarifas de servicios p\u00fablicos esenciales en favor de las personas de menores ingresos (art. 368 C.P.). <\/p>\n
g) Los planes de las entidades territoriales tendr\u00e1n dos partes: una estrat\u00e9gica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo (art. 339 inciso tercero C.P.). <\/p>\n
h) Como lo establece el art\u00edculo 350 en su segundo inciso: “El presupuesto de inversi\u00f3n no se podr\u00e1 disminuir porcentualmente con relaci\u00f3n al a\u00f1o anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”. <\/p>\n
8.2 Tr\u00e1mite del presupuesto y su aprobaci\u00f3n. <\/p>\n
Se han encontrado aplicables los siguientes principios: <\/p>\n
i) Se establece la obligaci\u00f3n a cargo del Ejecutivo nacional, Departamental y Municipal de presentar el presupuesto al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos, respectivamente, dentro de los primeros 10 d\u00edas de sesiones (art. 346 inciso 1\u00ba) <\/p>\n
j) Simult\u00e1neamente con el presupuesto se presentar\u00e1 un proyecto de financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit (art. 347 C.P.). <\/p>\n
k) Est\u00e1 prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar el c\u00f3mputo de rentas y de los recursos del cr\u00e9dito provenientes del balance del tesoro sin concepto previo y escrito del Ministro o Secretario del ramo (art. 349 inciso segundo). <\/p>\n
l) Est\u00e1 prohibido al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos o inclu\u00edr nuevas partidas sin la aprobaci\u00f3n del Ministro o Secretario respectivo (art. 351 inciso primero). <\/p>\n
m) El Congreso, las Asambleas y los Concejos podr\u00e1n eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno o la autoridad local salvo las necesarias para el pago de la deuda p\u00fablica, las obligaciones contractuales del Estado distintas de las anteriores, la atenci\u00f3n de los servicios ordinarios de la Naci\u00f3n, los Departamentos y Municipios y las inversiones autorizadas en planes y programas (art. 351 inciso segundo). <\/p>\n
\u00f1) Los cuerpos de elecci\u00f3n popular (Congreso, Asambleas, Concejos) deben expedir el presupuesto respectivo dentro de los primeros tres (3) meses de sesiones (art. 349 C.P.) <\/p>\n
0) La falta de acci\u00f3n sea del ejecutivo, sea del \u00f3rgano que aprueba el presupuesto (Congreso, Asambleas, Concejos), se solucionar\u00e1 de la siguiente manera (art. 348 C.P.): <\/p>\n
0.1. Si el Congreso, las Asambleas o Concejos no expiden el presupuesto, regir\u00e1 el presentado por el Presidente, el Gobernador o el Alcalde. <\/p>\n
0.2. Si el Ejecutivo no presenta el proyecto, regir\u00e1 el del a\u00f1o anterior. En este evento, el ejecutivo no podr\u00e1 reducir gastos. <\/p>\n
8.3 La asignaci\u00f3n de rentas. <\/p>\n
Se trata aqu\u00ed de rese\u00f1ar un \u00fanico art\u00edculo, el 359 de la Carta Pol\u00edtica, que reviste una importancia extraordinaria. Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo contadas excepciones, el Constituyente quiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que consist\u00eda en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar. Esta atomizaci\u00f3n del presupuesto romp\u00eda la unidad de caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda p\u00fablica y debilita al Estado al privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros. El principio se formula en el siguiente numeral. <\/p>\n
p) Se consagra la prohibici\u00f3n expresa de establecer rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, que tiene las siguientes excepciones constitucionales: los monopolios de suerte y azar (art. 336 inciso cuarto), la atenci\u00f3n de los servicios de educaci\u00f3n y salud (art. 356 incisos primero y segundo) y la integraci\u00f3n de los servicios del Fondo Nacional de Regal\u00edas. (art. 361). <\/p>\n
8.4 Ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
Sobre la materia es importante mencionar los siguientes principios constitucionales relativos a la ejecuci\u00f3n del presupuesto anual <\/p>\n
q) La prohibici\u00f3n de hacer erogaciones que no est\u00e9n autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345 inciso primero). <\/p>\n
r) La prohibici\u00f3n de percibir contribuciones o impuestos que no est\u00e9n inclu\u00eddos en el presupuesto de rentas (art. 345 inciso primero). <\/p>\n
s) La prohibici\u00f3n de transferir cr\u00e9ditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto (art. 345 inciso segundo). <\/p>\n
t) La obligaci\u00f3n a cargo del gobierno Nacional, Departamental o local de enviar al \u00f3rgano de elecci\u00f3n popular el balance de la hacienda dentro de los seis (6) meses siguientes a la conclusi\u00f3n del a\u00f1o fiscal (par\u00e1grafo art. 354 C.P.) <\/p>\n
9. La Ley Org\u00e1nica vigente y sus principios, en contraste con el T\u00edtulo XII. <\/p>\n
Examinadas las disposiciones contenidas en el T\u00edtulo XII relativas a la preparaci\u00f3n, tr\u00e1mite, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos locales, es preciso analizar la conformidad de la ley org\u00e1nica de presupuesto (ley 38 de 1989) con las mismas, dado que s\u00f3lo sus principios que se ajusten a dichas disposiciones ser\u00e1n susceptibles de ser aplicados anal\u00f3gicamente por parte de las entidades territoriales. <\/p>\n
9.1 El principio de la planificaci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 9o de la Ley 38 de 1989, org\u00e1nica del presupuesto nacional, establece el principio de la planificaci\u00f3n que se traduce en la necesidad de armonizar el presupuesto con el sistema de planeaci\u00f3n. El hecho de haber variado la composici\u00f3n de los planes, no desvirt\u00faa en su esencia el mandato que la ley imparte a quienes deben elaborar los respectivos presupuestos de tener presente el plan nacional y los respectivos planes territoriales. La Corte encuentra la exigencia del art. 9o de la Ley de ajustar la materia presupuestal a la preceptiva de planeaci\u00f3n, coherente con el sistema econ\u00f3mico y de conveniencia insoslayable. <\/p>\n
Lo anterior se desprende de la lectura de los art\u00edculos 342 ,344 y 352 de la Carta Pol\u00edtica. El primero de ellos otorga a ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n la funci\u00f3n de correlacionar y someter los presupuestos a los planes de desarrollo; el art. 344 se\u00f1ala a los organismos departamentales de planeaci\u00f3n como participantes en el proceso de elaboraci\u00f3n de los presupuestos Municipales. Finalmente, el art. 352, establece la preeminencia de la ley org\u00e1nica del presupuesto sobre el sistema presupuestal en su conjunto, y postula la coordinaci\u00f3n de los diversos presupuestos, Nacional y Descentralizados, con el plan nacional de desarrollo. Para la Corte es evidente que la finalidad \u00faltima del principio de planificaci\u00f3n que se examina se acoge en la nueva Constituci\u00f3n. La modificaci\u00f3n de los elementos integrantes del plan, no debe ser \u00f3bice para que el presupuesto en sus distintas manifestaciones se ajuste a \u00e9l y persiga su plena congruencia. <\/p>\n
9.2 El principio de la anualidad. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 10 de la Ley 38 de 1989, los procesos presupuestales se cortar\u00e1n anualmente y s\u00f3lo excepcionalmente se trasladan al a\u00f1o siguiente d\u00e9bitos contra el tesoro o reservas no utilizadas. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n no encuentra que esta norma vulnere lo dispuesto por el art\u00edculo 339 de la Carta Pol\u00edtica en lo relativo a los presupuestos plurianuales vinculados con el plan de inversiones. El establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no ri\u00f1e con la consagraci\u00f3n de un horizonte plurianual del componente de inversi\u00f3n cuando ello sea necesario. La Constituci\u00f3n, por estas razones, conserva el principio de anualidad en los art\u00edculos 346, inciso primero, 348 y 350. <\/p>\n
9.3 El principio de la universalidad de ingresos. <\/p>\n
El principio de la universalidad de ingresos busca inclu\u00edr en el presupuesto todos los ingresos y rentas del Estado en un determinado nivel. Este concepto aparece en el art\u00edculo 11 de la ley. <\/p>\n
La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual art\u00edculo 347 de la Carta Pol\u00edtica. El mencionado principio se predica \u00fanicamente del gasto y no de los ingresos o rentas. <\/p>\n
El art\u00edculo 12 de la Ley 38 de 1989 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos p\u00fablicos. Seg\u00fan dicha norma, los dineros que entran al tesoro p\u00fablico, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja com\u00fan, y de ella se podr\u00e1n destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. <\/p>\n
Para el experto doctor Hugo Palacios Mej\u00eda, el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales: el art\u00edculo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en la forma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que ser\u00e1n destinadas a la salud; tambi\u00e9n ir\u00eda contra lo dispuesto por el art\u00edculo 356 incisos primero y segundo, que establece el situado fiscal; y por \u00faltimo, el principio de unidad de caja vulnerar\u00eda el art\u00edculo 361 que crea el Fondo Nacional de Regal\u00edas, otra renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Estas tres disposiciones establecen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, es decir, son excepciones al principio bajo examen. Este \u00faltimo est\u00e1 positivamente consagrado bajo otra formulaci\u00f3n de car\u00e1cter general en el art\u00edculo 359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de manera general para lo nacional, con las excepciones que ese mismo art\u00edculo y la Constituci\u00f3n consagran. <\/p>\n
9.5 El principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
El principio del equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos ordinarios que el Estado pretende realizar durante la vigencia presupuestal respectiva no corresponde a lo preceptuado en el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n. En esta \u00faltima disposici\u00f3n queda establecida la obligaci\u00f3n para el Gobierno Nacional de inclu\u00edr en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el periodo fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la t\u00e9cnica legislativa presupuestal, desvirt\u00faa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal. <\/p>\n
Agrega la disposici\u00f3n citada que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, antes las mismas Comisiones que estudian el proyecto de Ley del Presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. El presupuesto podr\u00e1 aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo tr\u00e1mite podr\u00e1 continuar su curso en el periodo legislativo siguiente” . <\/p>\n
9.6 El principio de la programaci\u00f3n integral. <\/p>\n
Este precepto, contenido en el art. 13 de la Ley, tiene gran importancia como mecanismo preventivo de la irresponsabilidad administrativa y de la pr\u00e1ctica de ordenar inversiones sin presupuestar simult\u00e1neamente el mantenimiento de las obras o servicios que se ponen en funcionamiento. <\/p>\n
9.7 El principio de la especializaci\u00f3n. <\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00eda considerarse una formulaci\u00f3n t\u00e9cnica el llamado “principio de la especializaci\u00f3n” que exige la coherencia entre la apropiaci\u00f3n y el uso que se le d\u00e9, y entre aqu\u00e9lla y el objeto y funciones del organismo para el cual se hace (art. 14 L. 38 de 1989). <\/p>\n
9.8 El principio de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto. <\/p>\n
Sobre lo dispuesto por el art\u00edculo 16 de la Ley, que proclama la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, la Corte reconoce la existencia de una extensa jurisprudencia que encontr\u00f3 constitucional esa disposici\u00f3n dentro del marco de la Carta derogada. Sin embargo cabe advertir que cursan ante ella varios procesos en los que se impetra la inexequibilidad de normas que consagran el mismo principio. Por ello se abstiene de pronunciarse respecto de su congruencia definitiva con la Carta Pol\u00edtica en \u00e9ste contexto. <\/p>\n
10. El art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989 frente a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
A manera de conclusi\u00f3n del examen de los principios consagrados en la Ley 38 de 1989, se advierte que salvo los de universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal, los dem\u00e1s son coherentes con el T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n. Luego, los restantes principios analizados son aplicables a los reg\u00edmenes presupuestales de las entidades territoriales en raz\u00f3n de su compatibilidad con el T\u00edtulo XII y como aplicaci\u00f3n espec\u00edfica del art\u00edculo 352 de la Carta. <\/p>\n
Los elementos de juicio aportados y la revisi\u00f3n de todo el panorama de la interacci\u00f3n entre los principios de unidad y autonom\u00eda, llevan a esta Corporaci\u00f3n a conclu\u00edr que es procedente aplicar anal\u00f3gicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 mencionados a las normas org\u00e1nicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a trav\u00e9s de \u00e9stas, a los respectivos presupuestos anuales. <\/p>\n
El Constituyente, al insertar el t\u00e9rmino “en lo que fuere pertinente” dentro del texto del art\u00edculo 353 de la Constituci\u00f3n, reconoci\u00f3 las diferencias que existen y tienen que darse entre un presupuesto Nacional, con una mayor cantidad de variables y rubros y los presupuestos locales. Tambi\u00e9n supuso que los prop\u00f3sitos de unos y otros pod\u00edan ser distintos en raz\u00f3n de las tareas que la Constituci\u00f3n encomienda a cada uno de los niveles. En resumen, esta utilizaci\u00f3n indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendr\u00e1n los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de aut\u00f3nomo. Se trata de una aplicaci\u00f3n condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicaci\u00f3n quedar\u00e1 el campo libre para la iniciativa local que se expresar\u00e1 en las normas org\u00e1nicas Departamentales y Municipales. <\/p>\n
Lo que se predica de los principios constitucionales, con mayor raz\u00f3n debe decirse de los principios org\u00e1nicos de rango legal, que tambi\u00e9n se aplicar\u00e1n en lo pertinente, es decir, en tanto sean compatibles con el sustrato al cual se les est\u00e1 superponiendo. La adaptaci\u00f3n de los principios superiores, constitucionales o legales, a los \u00e1mbitos territoriales siempre conllevar\u00e1 una operaci\u00f3n reductiva y de aproximaci\u00f3n a un campo menos amplio y de conversi\u00f3n para servir prop\u00f3sitos distintos. <\/p>\n
El sentido natural de esta aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica ser\u00e1 servir de pauta para las disposiciones org\u00e1nicas tanto Departamentales como Municipales, que regular\u00e1n la expedici\u00f3n de otras ordenanzas y acuerdos en materia presupuestal anual. As\u00ed se ejercer\u00e1 una funci\u00f3n de manera aut\u00f3noma, pues ser\u00e1n autoridades locales las que, adoptando los principios constitucionales y legales, expedir\u00e1n la norma org\u00e1nica, la cual a su vez les servir\u00e1 de base para expedir los presupuestos anuales. Lo espec\u00edfico, lo propio de los principios y bases que nutrir\u00e1n las normas org\u00e1nicas de los presupuestos territoriales, vendr\u00e1 dado por la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica. Si los principios fueran exactamente los plasmados en el nivel nacional, o si su aplicaci\u00f3n fuere id\u00e9ntica, se estar\u00edan gobernando los asuntos locales con instrumentos y con principios nacionales, lo que ser\u00eda igual a anular la originalidad propia de esos \u00e1mbitos territoriales. <\/p>\n
El resultado es arm\u00f3nico con lo preceptuado y buscado por el constituyente. Los entes territoriales tendr\u00e1n la posibilidad de imprimir un sello propio a procedimientos por dem\u00e1s estandarizados y aceptados por la doctrina. Se preservan as\u00ed los dos grandes valores del r\u00e9gimen territorial, la autonom\u00eda y la unidad, en este caso la unidad econ\u00f3mica en su vertiente presupuestal. <\/p>\n
11. Examen de los cargos primero y segundo de la demanda. <\/p>\n
En este punto la Corte encuentra procedente el an\u00e1lisis de los argumentos primero y segundo de la demanda que motiva este fallo, pues habi\u00e9ndose dibujado el entorno jur\u00eddico e hist\u00f3rico del mismo, es preciso entrar a resolver sobre lo pedido. <\/p>\n
A la luz de la nueva Constituci\u00f3n, el Congreso no transfiri\u00f3 a los entes territoriales una facultad exclusiva al dictar la Ley 38 de 1989 y espec\u00edficamente su art\u00edculo 94. Queda claro de todo lo expuesto que los entes territoriales tienen una facultad originaria para crear sus normas org\u00e1nicas de presupuesto, se\u00f1alando cu\u00e1les son sus principios, pero siempre en el marco de la ley org\u00e1nica del presupuesto y de las normas presupuestales contenidas en el T\u00edtulo XII de la Carta Pol\u00edtica. M\u00e1s a\u00fan, se ha establecido que entre ese T\u00edtulo XII, inclu\u00eddo su Cap\u00edtulo 3, la ley org\u00e1nica del presupuesto, las normas org\u00e1nicas de los niveles territoriales inferiores (ordenanzas y Acuerdos org\u00e1nicos del presupuesto) y, finalmente, los presupuestos anuales de Departamentos y Municipios, debe existir una suerte de eslab\u00f3n que transmita lo fundamental de la tem\u00e1tica y el procedimiento. Los principios constitucionales inspiran a la ley org\u00e1nica de todo el sistema presupuestal (en virtud del art\u00edculo 352), y ese n\u00facleo de bases fundamentales debe flu\u00edr hacia todas las dem\u00e1s expresiones del sistema hacend\u00edstico colombiano. <\/p>\n
No obstante el v\u00ednculo que se describe, es un hecho que la Constituci\u00f3n de 1991, rompiendo con una tradicional visi\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n como simple artilugio administrativo, concedi\u00f3 a los Departamentos y Municipios poderes auton\u00f3micos efectivos, uno de los cuales es la competencia constitucional para dictar sus propios reglamentos org\u00e1nicos de la funci\u00f3n presupuestal. Los principios descienden del nivel nacional, son tomados prestados y adaptados para funcionar en un ambiente financiero m\u00e1s sencillo, pero la competencia en s\u00ed misma es propia de cada entidad. Por esto es inaceptable la pretensi\u00f3n del demandante de ver en la existencia del art\u00edculo 94 de la Ley 38 una transferencia de competencias exclusivas. <\/p>\n
La aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de la ley envuelve la utilizaci\u00f3n de normas similares para regular situaciones parecidas. Hay una simetr\u00eda, una transposici\u00f3n que permite construir una norma particular a partir de la que rige en un contexto an\u00e1logo m\u00e1s amplio. Esa es la operaci\u00f3n que permite realizar el art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989 y ella es precisamente la que se debe efectuar en desarrollo de los art\u00edculos 352 y 353 para aplicar la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica, de modo que no se vulnere la autonom\u00eda territorial. Porque se la desconocer\u00eda al imponer textualmente los principios de la ley, sin tener en cuenta la necesidad que tienen tales entes de darse sus propias normas, en ejercicio de competencias conferidas por la Constituci\u00f3n o la ley y mediante la acci\u00f3n aut\u00f3noma de sus autoridades. <\/p>\n
La relaci\u00f3n jer\u00e1rquica que desata la contradicci\u00f3n unidad-autonom\u00eda y que ha servido de explicaci\u00f3n al esquema de articulaci\u00f3n territorial tratado en este fallo, es una realidad en nuestro ordenamiento constitucional. El art\u00edculo 287 proclama la autonom\u00eda de las entidades territoriales “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la Ley”. Esto significa que los entes territoriales s\u00ed pueden ser titulares de funciones o competencias que tambi\u00e9n ostenta la Naci\u00f3n, siempre y cuando se ci\u00f1an a lo que ordena la Constituci\u00f3n y la ley. Eso es precisamente lo que se busc\u00f3 y se obtiene con el art\u00edculo 94 del estatuto org\u00e1nico vigente, que, al crear un necesario paralelismo entre las normas nacionales y las locales o seccionales, impide cualquier divergencia entre los diversos \u00f3rdenes, apuntalando as\u00ed la existencia de un sistema presupuestal homologado. Es preciso reconocer que el m\u00e9todo de aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica consagrado en el art\u00edculo 94 es precursor del sistema, m\u00e1s complejo y completo, que instauraron los art\u00edculos 352 y 353 de la Carta. <\/p>\n
12. Examen de los argumentos tercero y cuarto. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer argumento de la demanda cabe recordar que lo econ\u00f3mico y lo presupuestal, constituyen una materia unificada e interrelacionada. Con raz\u00f3n se ha dicho que conforman una “malla el\u00e1stica”, en la cual una vibraci\u00f3n en un sector afecta o puede afectar a todo lo dem\u00e1s. Por ello no hay falta de homogeneidad en la ley ni la hubo en el proyecto. Porque a pesar de ocuparse primordialmente del presupuesto nacional central y descentralizado, la referencia a las normas org\u00e1nicas de los entes territoriales es obligada si se quieren evitar disfuncionalidades que terminen incidiendo negativamente en la hacienda p\u00fablica. <\/p>\n
Los mismos argumentos (unidad de la econom\u00eda y del mercado, unidad de hacienda p\u00fablica, unidad del sistema presupuestal) militan en favor del reconocimiento de la coherencia que existe entre el t\u00edtulo y el contenido de la Ley 38 de 1989. <\/p>\n
Por todo lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Declarar constitucional el art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989, normativo del Presupuesto General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
Comun\u00edquese al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Se\u00f1or Presidente del Congreso. Publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
<\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ C. Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN. <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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C-478-92 Sentencia No. C-478\/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD\/TRANSITO CONSTITUCIONAL El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que s\u00f3lo producir\u00edan fallos inocuos. La nueva Carta cubre […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[4],"tags":[],"class_list":["post-20","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/20","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=20"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/20\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=20"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=20"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=20"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}