\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-010-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-010\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS \u00a0 ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No configura \u00a0 una sustituci\u00f3n de los principios estructurales de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda \u00a0 territorial\/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de regal\u00edas\/ACTO \u00a0 LEGISLATIVO 05 DE 2011-Contenido y alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo \u00a0 colombiano tiene l\u00edmites competenciales\/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-L\u00edmites \u00a0 competenciales\/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA-Diferenciaci\u00f3n\/REFORMA \u00a0 CONSTITUCIONAL Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Diferencias\/REFORMA \u00a0 CONSTITUCIONAL Y MUTACION DE LA CONSTITUCION-Diferencias\/SUSTITUCION DE \u00a0 LA CONSTITUCION-Modalidades\/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y \u00a0 SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Diferencias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar \u00a0 juez constitucional para determinarla\/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodolog\u00eda\/CONTROL \u00a0 DE CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios para determinar si \u00a0 una reforma ha sustituido la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constituci\u00f3n, la \u00a0 Corte ha se\u00f1alado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004 bajo \u00a0 el nombre de \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d. Esta metodolog\u00eda de escrutinio est\u00e1 \u00a0 construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento \u00a0 esencial o de la identidad de la Constituci\u00f3n que se alega sustituido, y la \u00a0 premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada. \u00a0 Para llegar a la conclusi\u00f3n de si ha habido o no sustituci\u00f3n, la jurisprudencia \u00a0 constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y \u00a0 desnaturalizaci\u00f3n de la premisa mayor. 1. La Corte ha indicado que la \u00a0 premisa mayor debe hacer referencia a un elemento definitorio de la Constituci\u00f3n \u00a0 que se alega es sustituido. En los t\u00e9rminos de la sentencia C-1040 de 2005, para \u00a0 construir esa premisa es necesario \u201c(\u2026) (i) enunciar con suma claridad cu\u00e1l es \u00a0 dicho elemento, (ii) se\u00f1alar a partir de m\u00faltiples referentes normativos cu\u00e1les \u00a0 son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu\u00e9 es esencial \u00a0 y definitorio de la identidad de la Constituci\u00f3n integralmente considerada. Solo \u00a0 as\u00ed se habr\u00e1 precisado la premisa mayor del juicio de sustituci\u00f3n, lo cual es \u00a0 crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr\u00e1 de \u00a0 verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 es irreductible a un art\u00edculo de la Constituci\u00f3n, – para as\u00ed evitar que \u00e9ste sea \u00a0 transformado por la propia Corte en cl\u00e1usula p\u00e9trea a partir de la cual efect\u00fae \u00a0 un juicio de contradicci\u00f3n material- y si (v) la enunciaci\u00f3n anal\u00edtica de dicho \u00a0 elemento esencial definitorio no equivale a fijar l\u00edmites materiales intocables \u00a0 por el poder de reforma, para as\u00ed evitar que el juicio derive en un control de \u00a0 violaci\u00f3n de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la \u00a0 Corte.\u201dPara llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha \u00a0 destacado la importancia de acudir (i) a los principios y valores \u00a0 constitucionales y los que se desprenden del bloque de constitucionalidad; (ii) \u00a0 la doctrina m\u00e1s importante en materia constitucional y de teor\u00eda pol\u00edtica; (iii) \u00a0 las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares al \u00a0 colombiano; y (iv) la jurisprudencia constitucional. Adem\u00e1s, seg\u00fan la \u00a0 jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la relaci\u00f3n de un presunto \u00a0 eje definitorio con los dem\u00e1s preceptos constitucionales. 2. De otro \u00a0 lado, la construcci\u00f3n de la premisa menor supone examinar el prop\u00f3sito de la \u00a0 reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios constitucionales \u00a0 y su posible impacto en t\u00e9rminos de vigencia de los elementos definitorios de la \u00a0 Carta. 3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la \u00a0 sentencia C-1040 de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de \u00a0 la Constituci\u00f3n identificado en la primera fase ha sido \u201c(\u2026) (vi) reemplazado \u00a0 por otro \u2013no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) \u00a0 si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, \u00a0 al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad \u00a0 de la Constituci\u00f3n anterior.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VICIO DE COMPETENCIA EN EXPEDICION DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento \u00a0 de la carga argumentativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES \u00a0 TERRITORIALES-Diferenciaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-N\u00facleo \u00a0 esencial\/NUCLEO ESENCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas\/ENTIDADES \u00a0 TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias\/ENTIDADES \u00a0 TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las \u00a0 competencias que les correspondan\/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a \u00a0 establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en \u00a0 las rentas nacionales\/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus \u00a0 recursos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Definici\u00f3n\/REGALIAS-Titularidad\/REGALIAS-Derecho de participaci\u00f3n de las \u00a0 entidades territoriales\/REGALIAS-Distribuci\u00f3n\/REGALIAS-Carecen \u00a0 de naturaleza tributaria\/REGALIAS E INGRESOS FISCALES DE INDOLE TRIBUTARIO-Diferencia\/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional\/ESTADO-Concepto\/DERECHO \u00a0 DE PARTICIPACION DE REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede \u00a0 entenderse, en modo alguno, como asignaci\u00f3n de propiedad de esos recursos a su \u00a0 favor, ni menos su integraci\u00f3n a las rentas de dichos entes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Constituyen \u00a0 fuente ex\u00f3gena de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE LAS REGALIAS-Amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Fines \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INGRESOS QUE RECIBE EL ESTADO COMO CONTRAPRESTACION \u00a0 ECONOMICA POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Integran el \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas\/INGRESOS PROVENIENTES DE EXPLOTACION DE RECURSOS \u00a0 NATURALES NO RENOVABLES-Se difiere en el Congreso, previa iniciativa \u00a0 gubernamental, la distribuci\u00f3n, objetivos, fines, administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, \u00a0 control, uso eficiente y destinaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGALIAS-Reglas \u00a0 de distribuci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Privilegia \u00a0 el reparto de los recursos del sistema general de regal\u00edas a favor de las \u00a0 entidades territoriales\/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS A FAVOR DEL \u00a0 FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-No altera el \u00a0 r\u00e9gimen de recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, ni las \u00a0 prescripciones constitucionales que privilegian determinados gastos p\u00fablicos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente \u00a0 D-9148 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 05 de 2011 \u201cpor el \u00a0 cual se constituye el Sistema General de Regal\u00edas, se modifican los art\u00edculos \u00a0 360 y 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones sobre el \u00a0 R\u00e9gimen de Regal\u00edas y Compensaciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Jos\u00e9 Manuel Abuchaibe Escobar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 \u00a0 D.C., veintitr\u00e9s (23) de enero de dos mil trece (2013). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala \u00a0 Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones \u00a0 constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en \u00a0 el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 ANTECEDENTES[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, \u00a0 el ciudadano Jos\u00e9 Manuel Abuchaibe\u00a0 demand\u00f3 el Acto Legislativo 05 de 2011 \u00a0 \u201cpor el cual se constituye el Sistema General de Regal\u00edas, se modifican los \u00a0 art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones \u00a0 sobre el R\u00e9gimen de Regal\u00edas y Compensaciones\u201d. Cumplidos los tr\u00e1mites \u00a0 previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de \u00a0 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial \u00a0 48.134 del 18 de julio de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 18) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se constituye el Sistema General de Regal\u00edas, se modifican los \u00a0 art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones \u00a0 sobre el R\u00e9gimen de Regal\u00edas y Compensaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL \u00a0 CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1o. \u00a0El art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 360. La \u00a0 explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable causar\u00e1, a favor del Estado, una \u00a0 contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00eda, sin perjuicio de cualquier otro \u00a0 derecho o compensaci\u00f3n que se pacte. La ley determinar\u00e1 las condiciones para la \u00a0 explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante otra ley, a iniciativa \u00a0 del Gobierno, la ley determinar\u00e1 la distribuci\u00f3n, objetivos, fines, \u00a0 administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, control, el uso eficiente y la destinaci\u00f3n de los \u00a0 ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables \u00a0 precisando las condiciones de participaci\u00f3n de sus beneficiarios. Este conjunto \u00a0 de ingresos, asignaciones, \u00f3rganos, procedimientos y regulaciones constituye el \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. \u00a0El art\u00edculo 361 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 361. Los ingresos \u00a0 del Sistema General de Regal\u00edas se destinar\u00e1n al financiamiento de proyectos \u00a0 para el desarrollo social, econ\u00f3mico y ambiental de las entidades territoriales; \u00a0 al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones f\u00edsicas en educaci\u00f3n, para \u00a0 inversiones en ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n; para la generaci\u00f3n de ahorro \u00a0 p\u00fablico; para la fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los \u00a0 yacimientos y conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo; y para aumentar \u00a0 la competitividad general de la econom\u00eda buscando mejorar las condiciones \u00a0 sociales de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los departamentos, municipios y \u00a0 distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no \u00a0 renovables, as\u00ed como los municipios y distritos con puertos mar\u00edtimos y \u00a0 fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los \u00a0 mismos, tendr\u00e1n derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones, as\u00ed como \u00a0 a ejecutar directamente estos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de cumplir con los \u00a0 objetivos y fines del Sistema General de Regal\u00edas, cr\u00e9anse los Fondos de \u00a0 Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; de Desarrollo Regional; de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional; y de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ingresos del Sistema General \u00a0 de Regal\u00edas se distribuir\u00e1n as\u00ed: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo \u00a0 de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; un 10% para ahorro pensional territorial, y \u00a0 hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n. Los recursos restantes se \u00a0 distribuir\u00e1n en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas \u00a0 de que trata el inciso 2o del presente art\u00edculo, y un 80% para los Fondos de \u00a0 Compensaci\u00f3n Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos \u00a0 destinados a estos dos \u00faltimos Fondos, se destinar\u00e1 un porcentaje equivalente al \u00a0 60% para el Fondo de Compensaci\u00f3n Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo \u00a0 Regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De los ingresos del Sistema \u00a0 General de Regal\u00edas, se destinar\u00e1 un porcentaje del 2% para fiscalizaci\u00f3n de la \u00a0 exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los yacimientos, y el conocimiento y cartograf\u00eda \u00a0 geol\u00f3gica del subsuelo. Este porcentaje se descontar\u00e1 en forma proporcional del \u00a0 total de los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas distribuidos en el inciso \u00a0 anterior. Las funciones aqu\u00ed establecidas ser\u00e1n realizadas por el Ministerio de \u00a0 Minas y Energ\u00eda o por la entidad a quien este delegue. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La suma de los recursos \u00a0 correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del \u00a0 presente art\u00edculo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del \u00a0 Fondo de Compensaci\u00f3n Regional, crecer\u00e1n anualmente a una tasa equivalente a la \u00a0 mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de \u00a0 Regal\u00edas. La ley que regular\u00e1 el sistema definir\u00e1 un mecanismo para mitigar la \u00a0 disminuci\u00f3n de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de \u00a0 una reducci\u00f3n dr\u00e1stica en los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La diferencia entre el total de \u00a0 los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas y los recursos destinados al ahorro \u00a0 pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, al Fondo de \u00a0 Desarrollo Regional, al Fondo de Compensaci\u00f3n Regional, as\u00ed como a los que se \u00a0 refiere el inciso 2o del presente art\u00edculo se destinar\u00e1 al Fondo de Ahorro y \u00a0 Estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda \u00a0 e Innovaci\u00f3n y de Desarrollo Regional tendr\u00e1n como finalidad la financiaci\u00f3n de \u00a0 proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno \u00a0 Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Fondo de \u00a0 Compensaci\u00f3n Regional se destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de proyectos de impacto \u00a0 regional o local de desarrollo en las entidades territoriales m\u00e1s pobres del \u00a0 pa\u00eds, de acuerdo con criterios de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas (NBI), \u00a0 poblaci\u00f3n y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de \u00a0 periferia. La duraci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Regional ser\u00e1 de treinta (30) \u00a0 a\u00f1os, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere \u00a0 el inciso 2o del art\u00edculo anterior. Transcurrido este per\u00edodo, estos recursos se \u00a0 destinar\u00e1n al Fondo de Desarrollo Regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Fondo de Ahorro \u00a0 y Estabilizaci\u00f3n, as\u00ed como sus rendimientos, ser\u00e1n administrados por el Banco de \u00a0 la Rep\u00fablica en los t\u00e9rminos que establezca el Gobierno Nacional. En los \u00a0 per\u00edodos de desahorro, la distribuci\u00f3n de estos recursos entre los dem\u00e1s \u00a0 componentes del Sistema se regir\u00e1 por los criterios que defina la ley a la que \u00a0 se refiere el inciso 2o del art\u00edculo anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de que los recursos \u00a0 destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n excedan del treinta \u00a0 por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regal\u00edas, tal \u00a0 excedente se distribuir\u00e1 entre los dem\u00e1s componentes del Sistema, conforme a los \u00a0 t\u00e9rminos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del \u00a0 art\u00edculo anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. Los recursos del \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas no har\u00e1n parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, \u00a0 ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regal\u00edas tendr\u00e1 \u00a0 su propio sistema presupuestal que se regir\u00e1 por las normas contenidas en la ley \u00a0 a que se refiere el inciso 2o del art\u00edculo anterior. En todo caso, el Congreso \u00a0 de la Rep\u00fablica expedir\u00e1 bianualmente el presupuesto del Sistema General de \u00a0 Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos prioritarios que se \u00a0 financiar\u00e1n con estos recursos, ser\u00e1n definidos por \u00f3rganos colegiados de \u00a0 administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, de conformidad con lo establecido en la ley que \u00a0 regule el Sistema General de Regal\u00edas. Para el caso de los departamentos a los \u00a0 que se refiere el inciso 2o del presente art\u00edculo, los \u00f3rganos colegiados de \u00a0 administraci\u00f3n y decisi\u00f3n estar\u00e1n integrados por dos (2) Ministros o sus \u00a0 delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un n\u00famero representativo de \u00a0 alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regal\u00edas podr\u00e1 crear comit\u00e9s \u00a0 de car\u00e1cter consultivo para los \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, \u00a0 con participaci\u00f3n de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y\/o distritos \u00a0 a los que se refiere el inciso 2o del presente art\u00edculo, los \u00f3rganos colegiados \u00a0 de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n estar\u00e1n conformados por un delegado del Gobierno \u00a0 Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los programas y\/o proyectos en \u00a0 ciencia tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n de los departamentos, municipios y distritos que \u00a0 se financiar\u00e1n con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, \u00a0 se definir\u00e1n por un \u00f3rgano colegiado de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, en el cual \u00a0 tendr\u00e1n asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus \u00a0 delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeaci\u00f3n y un (1) \u00a0 representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la pol\u00edtica p\u00fablica \u00a0 de ciencia y tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n, quien adem\u00e1s ejercer\u00e1 la Secretar\u00eda \u00a0 T\u00e9cnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeaci\u00f3n regional \u00a0 a que se refiere el inciso siguiente del presente art\u00edculo; cuatro (4) \u00a0 representantes de las universidades p\u00fablicas y dos (2) representantes de \u00a0 universidades privadas. As\u00ed mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, \u00a0 Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, se distribuir\u00e1n en la misma proporci\u00f3n en que se \u00a0 distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional y de Desarrollo Regional. En ning\u00fan caso los recursos de este fondo \u00a0 podr\u00e1n financiar gasto corriente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos de impacto regional \u00a0 de los departamentos, municipios y distritos que se financiar\u00e1n con los recursos \u00a0 de los Fondos de Desarrollo y Compensaci\u00f3n Regional se definir\u00e1n a trav\u00e9s de \u00a0 ejercicios de planeaci\u00f3n regional por \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y \u00a0 decisi\u00f3n donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) \u00a0 representante del Organismo Nacional de Planeaci\u00f3n, los gobernadores respectivos \u00a0 o sus delegados y un n\u00famero representativo de alcaldes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley que regule el Sistema \u00a0 General de Regal\u00edas, podr\u00e1 crear comit\u00e9s de car\u00e1cter consultivo para los \u00f3rganos \u00a0 colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n con participaci\u00f3n de la sociedad civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, la representaci\u00f3n \u00a0 de las entidades territoriales en los \u00f3rganos colegiados ser\u00e1 mayoritaria, en \u00a0 relaci\u00f3n con la del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. Cr\u00e9ase el Sistema \u00a0 de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluaci\u00f3n de las Regal\u00edas, cuyo objeto \u00a0 ser\u00e1 velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de \u00a0 Regal\u00edas, fortaleciendo la transparencia, la participaci\u00f3n ciudadana y el Buen \u00a0 Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley a la que se refiere el \u00a0 inciso 2o del art\u00edculo anterior, definir\u00e1 su funcionamiento y el procedimiento \u00a0 para la imposici\u00f3n de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el \u00a0 inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regal\u00edas. Dentro de estas \u00a0 medidas podr\u00e1n aplicarse a los Departamentos, Municipios y\/o Distritos y dem\u00e1s \u00a0 ejecutores la suspensi\u00f3n de giros, cancelaci\u00f3n de proyectos y\/o el reintegro de \u00a0 recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley a la que se refiere el \u00a0 inciso 2o del art\u00edculo anterior definir\u00e1, igualmente, el porcentaje anual de los \u00a0 recursos de Sistema General de Regal\u00edas destinado a su funcionamiento y al del \u00a0 Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluaci\u00f3n de las Regal\u00edas. Este \u00a0 porcentaje se descontar\u00e1 en forma proporcional del total de los ingresos del \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas distribuidos en el inciso cuarto del presente \u00a0 art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. TRANSITORIO. \u00a0 Supr\u00edmase el Fondo Nacional de Regal\u00edas a partir de la fecha que determine la \u00a0 ley a la que se refiere el inciso 2o del art\u00edculo anterior. El Gobierno Nacional \u00a0 designar\u00e1 al liquidador y definir\u00e1 el procedimiento y el plazo para la \u00a0 liquidaci\u00f3n. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de \u00a0 Regal\u00edas a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinar\u00e1n \u00a0 prioritariamente a la reconstrucci\u00f3n de la infraestructura vial del pa\u00eds y a la \u00a0 recuperaci\u00f3n ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de \u00a0 2010-2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. TRANSITORIO. \u00a0 Respecto de los recursos que se destinar\u00e1n a las asignaciones directas de que \u00a0 trata el inciso 2o del presente art\u00edculo y a los Fondos de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional, y de Desarrollo Regional, su distribuci\u00f3n durante los tres primeros \u00a0 a\u00f1os ser\u00e1 as\u00ed: durante el primer a\u00f1o corresponder\u00e1 a un porcentaje equivalente \u00a0 al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente \u00a0 art\u00edculo y un 50% para los fondos enunciados en este par\u00e1grafo; de la misma \u00a0 forma, durante el segundo a\u00f1o se destinar\u00e1 un porcentaje equivalente al 35% y al \u00a0 65% respectivamente; y durante el tercer a\u00f1o se destinar\u00e1 un porcentaje \u00a0 equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el evento en que durante el \u00a0 per\u00edodo comprendido entre los a\u00f1os 2012 y 2014, las asignaciones directas de que \u00a0 trata el inciso 2o del presente art\u00edculo, sean inferiores al 50% del promedio \u00a0 anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos \u00a0 descuentos de ley entre los a\u00f1os 2007 y 2010; y durante el per\u00edodo comprendido \u00a0 entre los a\u00f1os 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos \u00a0 constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de \u00a0 ley entre los a\u00f1os 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podr\u00e1 \u00a0 utilizar los recursos de la asignaci\u00f3n del departamento respectivo en el Fondo \u00a0 de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los \u00a0 recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. TRANSITORIO. En el \u00a0 primer a\u00f1o de operaci\u00f3n del Sistema General de Regal\u00edas, se destinar\u00e1 un \u00a0 veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y \u00a0 Estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el per\u00edodo 2012-2014, una \u00a0 quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n se \u00a0 destinar\u00e1 a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente \u00a0 art\u00edculo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 4o. TRANSITORIO. El \u00a0 Gobierno Nacional contar\u00e1 con un t\u00e9rmino de tres (3) meses contados a partir de \u00a0 la fecha de promulgaci\u00f3n del presente acto legislativo, para radicar ante el \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del \u00a0 art\u00edculo anterior, que ajuste el r\u00e9gimen de regal\u00edas al nuevo marco \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez radicado el proyecto de \u00a0 ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la Rep\u00fablica contar\u00e1 con \u00a0 un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 exceder de nueve (9) meses para su aprobaci\u00f3n. Si \u00a0 vencido este t\u00e9rmino no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta \u00a0 por un (1) mes al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de \u00a0 ley para regular la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 5o. TRANSITORIO. El \u00a0 Sistema General de regal\u00edas regir\u00e1 a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta \u00a0 fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del art\u00edculo \u00a0 anterior, el Gobierno Nacional garantizar\u00e1 la operaci\u00f3n del Sistema mediante \u00a0 decretos transitorios con fuerza de ley, que expedir\u00e1 a m\u00e1s tardar el 31 de \u00a0 diciembre de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 6o. TRANSITORIO. Para \u00a0 asegurar la ejecuci\u00f3n de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional \u00a0 expedir\u00e1 el presupuesto del Sistema General de Regal\u00edas para la citada vigencia \u00a0 fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 3o. VIGENCIA Y \u00a0 DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su \u00a0 promulgaci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante asegura que el acto \u00a0 legislativo censurado constituye una \u201csustituci\u00f3n parcial\u201d de la Constituci\u00f3n, \u00a0 lo que significa que el Congreso excedi\u00f3 el poder de reforma constitucional que \u00a0 le otorga la Carta y, por tanto, el acto legislativo debe ser declarado \u00a0 inexequible. Sus argumentos se resumen a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. Para comenzar, despu\u00e9s de \u00a0 hacer referencia a la doctrina constitucional de los l\u00edmites competenciales del \u00a0 poder de reforma, el demandante explica que la reforma \u201cintroduce elementos \u00a0 esenciales a la Constituci\u00f3n\u201d en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, asegura que la \u00a0 reforma promueve la centralizaci\u00f3n y resta poder de decisi\u00f3n a las regiones \u00a0 sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del t\u00edtulo de la reforma \u201cPor \u00a0 el cual se constituye el Sistema General de Regal\u00edas\u201d se extrae que busca \u00a0 \u201c(\u2026) establecer que una parte importante de los recursos de las regal\u00edas \u00a0 estar\u00e1n en manos del Gobierno Nacional o con su activa participaci\u00f3n, lo que va \u00a0 en contrav\u00eda del esp\u00edritu descentralizador y de la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales que caracteriz\u00f3 la Constituci\u00f3n de 1991\u201d \u00a0 (\u00e9nfasis original). Sostiene adem\u00e1s que las regal\u00edas no son transferencias sino \u00a0 recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser \u00a0 administrador por el poder central; en su sentir: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) son recursos de las \u00a0 regiones, por lo que no entendemos la situaci\u00f3n en cuanto a la autonom\u00eda y la \u00a0 descentralizaci\u00f3n, al implementarse un sistema de \u00f3rganos colegiados, de \u00a0 presupuesto diferente y de viabilizaci\u00f3n de proyectos de acuerdo al Plan \u00a0 Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP que son \u00a0 recursos de la Naci\u00f3n, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente, \u00a0 como queda expl\u00edcito en el Acto Legislativo, los recursos de las regal\u00edas no \u00a0 har\u00e1n parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d (\u00e9nfasis original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que, por ejemplo, los \u00a0 dineros del Fondo de Desarrollo Regional ser\u00e1n administrados por un cuerpo \u00a0 colegiado en el que se anula la autonom\u00eda de los departamentos y municipios. En \u00a0 particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser \u00a0 avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiaci\u00f3n del Sistema \u00a0 General de Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que en virtud de la \u00a0 reforma, las regal\u00edas ir\u00e1n sustituyendo el gasto que hoy la Naci\u00f3n destina al \u00a0 desarrollo regional, con lo que el Gobierno Nacional est\u00e1 delegando en las \u00a0 regiones sus funciones y reduciendo el presupuesto de inversi\u00f3n social. En \u00a0 palabras del demandante: \u201c(\u2026) Debemos advertir que los recursos de las \u00a0 regal\u00edas no deben financiar gastos que son competencia de la Naci\u00f3n. Este \u00a0 respecto no es claro en el Acto Legislativo. || Los recursos para el \u00a0 desarrollo regional que hoy ejecuta el gobierno central se deben mantener, as\u00ed \u00a0 como los programas sociales que el gobierno administra en las mismas, pero \u00a0 entendemos que con el nuevo Sistema de Regal\u00edas y con la intervenci\u00f3n decisoria \u00a0 del Gobierno Nacional en la aprobaci\u00f3n de los proyectos de inversi\u00f3n con \u00a0 recursos de regal\u00edas, estos recursos del nivel central se ir\u00e1n reemplazando con \u00a0 los de las regal\u00edas. Es una jugada astuta del Gobierno nacional. El gobierno \u00a0 est\u00e1 delegando sus responsabilidades en las regiones\u201d (\u00e9nfasis \u00a0 original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, se\u00f1ala que la \u00a0 reforma conduce a que los recursos de las regal\u00edas no se destinen exclusivamente \u00a0 a las entidades territoriales, sino que parte de ellas se entreguen al gobierno \u00a0 central; a juicio del demandante, \u201c[d]e ninguna manera, y por ning\u00fan canal, \u00a0 las finanzas del gobierno central se deben alimentar de recursos de regal\u00edas\u201d.\u00a0 \u00a0 Resalta que la reforma prev\u00e9 que los ahorros para las \u00e9pocas de \u201cvacas flacas\u201d \u00a0 que se canalizar\u00e1n a trav\u00e9s del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n, se hagan a \u00a0 expensas de las regiones y bajo el control del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. De igual manera, asegura que \u00a0 los anteriores cambios remplazan \u201celementos originalmente adoptados por el \u00a0 constituyente\u201d. Tales elementos son: (i) \u201c[u]na Rep\u00fablica que reafirma el \u00a0 esquema de Estado unitario adoptado en la Constituci\u00f3n de 1991\u201d, \u00a0 (ii) \u201c[u]n Estado que dotando de autonom\u00eda a los departamentos y \u00a0 municipios, procura la mayor libertad y autodeterminaci\u00f3n a los asociados\u201d; \u00a0 y (iii) \u201c[l]a satisfacci\u00f3n de las necesidades de los ciudadanos a trav\u00e9s de \u00a0 una administraci\u00f3n organizada bajo el esquema de descentralizaci\u00f3n territorial y \u00a0 por servicios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del segundo elemento \u2013la \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales-, afirma que busca que \u201clos \u00a0 ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto \u00a0 que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses\u201d; de ah\u00ed que una de \u00a0 sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades territoriales a \u00a0 gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la propia Corte \u00a0 Constitucional. Explica que por estas razones, la autonom\u00eda \u201cva de la mano \u00a0 con la expansi\u00f3n de la democracia\u201d y tiene relaci\u00f3n directa con el principio \u00a0 de participaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que teniendo en cuenta que \u00a0 el municipio es el ente m\u00e1s cercano a la \u201crealidad del ciudadano\u201d y sus \u00a0 autoridades son quienes mejor conocen las necesidades insatisfechas de la \u00a0 poblaci\u00f3n y los vac\u00edos que debe llenar la Administraci\u00f3n, \u201cse concibe al \u00a0 municipio como la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del \u00a0 estado, en el entendido del art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que esta misma raz\u00f3n \u00a0 inspira el principio de descentralizaci\u00f3n \u2013tercer elemento-, toda vez que la \u00a0 mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la toma de \u00a0 decisiones en los asuntos que les conciernen \u201ctiene por objeto lograr atender \u00a0 las demandas reales de la poblaci\u00f3n, en aras de lograr mayor eficiencia en el \u00a0 manejo de los asuntos p\u00fablicos. Se concibe adem\u00e1s como el instrumento id\u00f3neo \u00a0 para mejorar la democracia, la participaci\u00f3n popular, la justicia y el \u00a0 desarrollo local\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que la descentralizaci\u00f3n, \u00a0 como mecanismo de limitaci\u00f3n del poder central, tambi\u00e9n persigue, de un lado, \u00a0 evitar la tiran\u00eda y opresi\u00f3n asociadas a la concentraci\u00f3n de poder en el \u00a0 gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente de las funciones \u00a0 constitucionales del Estado mediante la divisi\u00f3n de funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que la autonom\u00eda y \u00a0 descentralizaci\u00f3n explican la raz\u00f3n de ser de los principios de coordinaci\u00f3n, \u00a0 concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto constitucional para regular \u00a0 las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales, los cuales, \u00a0 en su sentir, no son observados por la reforma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Finalmente, el demandante \u00a0 aduce que la reforma introduce elementos \u201cintegralmente diferentes [en la \u00a0 Constituci\u00f3n], al punto que resultan incompatibles\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, como indic\u00f3 la \u00a0 Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de autonom\u00eda est\u00e1n \u00a0 supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los recursos \u00a0 necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este \u00a0 contenido de la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n fue reiterado en la reciente \u00a0 ley 1454 de 2011 \u2013Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo art\u00edculo 3\u00b0 dispone que \u00a0 para la realizaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n, la Naci\u00f3n debe garantizar los \u00a0 recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la autonom\u00eda y la \u00a0 descentralizaci\u00f3n tambi\u00e9n suponen la entrega de poder decisorio a las \u00a0 autoridades locales para la gesti\u00f3n de sus intereses. Manifiesta que esto \u00a0 tambi\u00e9n fue reconocido por la Ley 1454\/11, en particular por sus art\u00edculos 3\u00b0, \u00a0 27 y 28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de reiterar estos \u00a0 aspectos que estima definitorios de los principios de descentralizaci\u00f3n y \u00a0 autonom\u00eda, asevera que son transformados por el acto legislativo acusado. En \u00a0 palabras del actor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa reforma en la distribuci\u00f3n de \u00a0 las regal\u00edas implica un quebrantamiento de la Constituci\u00f3n y esa rotura \u00a0 sustituye dos de los ejes definitorios de la Constituci\u00f3n de 1991 (descentralizaci\u00f3n \u00a0 y autonom\u00eda de las entidades territoriales) que tienen que ver con la \u00a0 estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, \u00a0 principios y valores que, siendo en s\u00ed misma valiosa, adquiere la plenitud de su \u00a0 sentido cuando los sirve de manera efectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El desequilibrio y concentraci\u00f3n \u00a0 de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o contrarios a los \u00a0 originalmente plasmados en la Constituci\u00f3n. Ello quiere decir que la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribuci\u00f3n de las \u00a0 regal\u00edas, ya que se est\u00e1n reemplazando la forma pol\u00edtica plasmada en la Carta de \u00a0 1991.\u201d (\u00e9nfasis original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones oficiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Departamento Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita a la Corte que se inhiba \u00a0 de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, que declare exequible el \u00a0 acto legislativo acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen a \u00a0 continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Comienza por relatar los \u00a0 antecedentes de la reforma y enfatizar que su finalidad es corregir las \u00a0 inequidades que generaba el r\u00e9gimen anterior, as\u00ed como evitar la incorrecta \u00a0 utilizaci\u00f3n y el despilfarro de los recursos, lo cual se enmarca en objetivos \u00a0 importantes como la equidad y la prosperidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, los criterios de \u00a0 distribuci\u00f3n del r\u00e9gimen anterior beneficiaban injustificadamente a las \u00a0 entidades territoriales productoras y creaban una discriminaci\u00f3n entre los \u00a0 nacionales, pues los efectos de la explotaci\u00f3n no son \u201clo suficientemente \u00a0 contundentes para soportar ese trato diferencial\u201d. Por ello el acto \u00a0 legislativo introduce criterios de reparto m\u00e1s igualitarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, asegura que el acto \u00a0 legislativo busca dotar de transparencia el flujo, destino y ejecuci\u00f3n de los \u00a0 recursos de las regal\u00edas, as\u00ed como vigilar su adecuado uso mediante la \u00a0 introducci\u00f3n de estrategias de seguimiento, monitoreo, control y evaluaci\u00f3n, lo \u00a0 cual redundar\u00e1 en un manejo eficiente y responsable de los dineros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, indica que la reforma \u00a0 busca incidir institucionalmente en la correcci\u00f3n de falencias detectadas en las \u00a0 siguientes dimensiones: (i) impacto de los proyectos y capacidad de producir \u00a0 cambios cualitativos en el bienestar de la poblaci\u00f3n; (ii) objetivos m\u00e1s claros \u00a0 y contundentes en relaci\u00f3n con el destino de los recursos; (iii) equidad y \u00a0 distribuci\u00f3n teniendo en cuenta departamentos y regiones que se encuentran a la \u00a0 zaga en aplicaci\u00f3n de la igualdad relacional de que trata el art\u00edculo 13 C.P.; y \u00a0 (iv) esquemas m\u00e1s depurados de control a la inversi\u00f3n sin perjuicio de los \u00a0 existentes a nivel fiscal, penal y disciplinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en la anterior \u00a0 explicaci\u00f3n, el DNP sostiene que los reproches del accionante obedecen a una \u00a0 lectura parcial y subjetiva del acto legislativo. En su criterio, la acusaci\u00f3n \u00a0 est\u00e1 soportada en la negaci\u00f3n \u201cde la incidencia e impacto de la reforma en \u00a0 materia de regal\u00edas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Por otra parte, afirma que \u00a0 el acto legislativo acusado retoma la caracterizaci\u00f3n de las regal\u00edas que ha \u00a0 realizado la jurisprudencia constitucional y solamente introduce adecuaciones en \u00a0 materia de administraci\u00f3n, destinaci\u00f3n y control, con el fin de desarrollar los \u00a0 principios y postulados adoptados en la materia en la Constituci\u00f3n de 1991, como \u00a0 la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en las regal\u00edas y su destinaci\u00f3n \u00a0 a actividades relacionadas con el desarrollo regional. Al respecto, el DNP \u00a0 expresa: \u201c(\u2026) el Acto Legislativo enfatiza en cada uno de esos v\u00e9rtices y le \u00a0 da un sentido m\u00e1s acorde con el sentido de la autonom\u00eda territorial dentro de lo \u00a0 unitario y, en el plano de la igualdad, con el reparto del desarrollo hacia \u00a0 zonas, por diferentes causas, que han visto marginadas del mismo (sic) y \u00a0 del apoyo de fuentes de recursos como \u00e9stos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.3. En concreto, frente al \u00a0 cargo de sustituci\u00f3n, asevera que los reproches del demandante \u201c(\u2026) parten de \u00a0 un supuesto errado y es considerar que las regal\u00edas pertenecen a las entidades \u00a0 territoriales\u201d. Como ello no es as\u00ed, el DNP sostiene que las regal\u00edas no les \u00a0 pueden ser arrebatadas o expropiadas, como sugiere el actor. Agrega que la \u00a0 reforma, adem\u00e1s de que no elimina las asignaciones directas, \u201c(\u2026) \u00a0permite una redistribuci\u00f3n de recursos con criterios de equidad vertical y en \u00a0 donde la participaci\u00f3n y la decisi\u00f3n del sector descentralizado en no s\u00f3lo \u00a0 importante, sino mayoritaria\u201d (\u00e9nfasis original). Tambi\u00e9n se\u00f1ala que la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales no es absoluta y \u201c(\u2026) no implica la abstenci\u00f3n del poder \u00a0 central en desarrollo de las medidas de intervenci\u00f3n que le son propias y que le \u00a0 han sido constitucionalmente asignadas\u201d, par\u00e1metros a los que se sujeta el \u00a0 acto legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, el DNP manifiesta \u00a0 que \u201c(\u2026) no se produce, entonces, la sustituci\u00f3n constitucional alegada. El \u00a0 accionante efect\u00faa sendas conjeturas que no logran cristalizar en un ataque por \u00a0 medio del cual se demuestre que la arquitectura del ordenamiento ha sido mutada \u00a0 y convertida en otro, a partir de afectar o eliminar la autonom\u00eda territorial o \u00a0 afectar el componente de descentralizaci\u00f3n a trav\u00e9s del cual se expresan (sic) \u00a0 el desarrollo de ciertas competencias. Es claramente demostrativo que la norma \u00a0 no afecta la organizaci\u00f3n territorial ni los organismos colegiados para adoptar \u00a0 decisiones, como tampoco la elecci\u00f3n de los mismos, no de manera formal ni desde \u00a0 el punto de vista material. || Analizado el Acto Legislativo, se advierte \u00a0 que el mismo respeta los elementos deliberativos, representativos y \u00a0 participativos que est\u00e1n en el ordenamiento y se vale de los mismos para \u00a0 desarrollar pol\u00edticas de impactos cualitativos en materia de inversi\u00f3n de los \u00a0 recursos del SGR. (\u2026) Tal como lo expres\u00f3 el Gobierno en los debates \u00a0 constitucionales, la reforma constitucional contenida\u00a0 en el Acto \u00a0 Legislativo 05 de 2011, hace \u00e9nfasis en la regi\u00f3n y, por ende, en los \u00a0 departamentos. En efecto, as\u00ed como el hilo conductor de las reformas \u00a0 constitucionales relacionadas con el Sistema General de Participaciones es el \u00a0 municipio, el de la reforma constitucional es el departamento. Por consiguiente \u00a0 no es v\u00e1lido afirmar que el Acto Legislativo acusado atent\u00f3 contra el principio \u00a0 de descentralizaci\u00f3n, todo lo contrario, lo fortaleci\u00f3.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita a la Corte declarar \u00a0 exequible el acto legislativo demandado, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Asegura que el demandante \u00a0 \u201c(\u2026) parte de un supuesto equivocado al considerar como titulares exclusivos \u00a0 de los recursos provenientes de las regal\u00edas, a las entidades territoriales\u201d. \u00a0 En su opini\u00f3n, las regal\u00edas son rentas nacionales de propiedad del Estado \u00a0 respecto de los cuales las entidades territoriales solamente tienen un derecho \u00a0 de participaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. Indica que la modificaci\u00f3n \u00a0 de los art\u00edculos 360 y 361 superiores no resulta ser una sustituci\u00f3n, \u201c(\u2026) \u00a0 pues se dirige exclusivamente a adecuar el r\u00e9gimen de regal\u00edas a las condiciones \u00a0 socioecon\u00f3micas actuales\u201d en el marco de \u201cuna pol\u00edtica econ\u00f3mica \u00a0 equitativa\u201d, y adem\u00e1s reafirma principios constitucionales como la equidad, \u00a0 la promoci\u00f3n del bienestar general, la solidaridad y la concurrencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de este argumento, \u00a0 expone que el acto legislativo es solamente \u201c(\u2026) una mejor distribuci\u00f3n, m\u00e1s \u00a0 equitativa de las regal\u00edas, para que con un criterio regional, no solamente las \u00a0 entidades territoriales productoras y portuarias, se beneficien de estos \u00a0 recursos, y mediante un procedimiento de concertaci\u00f3n entre autoridades \u00a0 departamentales y territoriales se escojan los proyectos de beneficio regional \u00a0 que se ejecutaran (sic) con tales recursos, sin perjuicio de los fondos \u00a0 de ahorro y financiaci\u00f3n de las pensiones territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que la reforma no \u00a0 sustituye el principio de descentralizaci\u00f3n, puesto que las regal\u00edas no son un \u00a0 recurso de titularidad exclusiva de las entidades territoriales, de modo que no \u00a0 se afecta su autonom\u00eda para la administraci\u00f3n de sus recursos y la gesti\u00f3n de \u00a0 sus intereses. Desde el punto de vista de la autonom\u00eda, manifiesta que \u201c(\u2026) \u00a0 la capacidad de autodeterminaci\u00f3n e identidad local de las entidades \u00a0 territoriales, no puede estar condicionada a la administraci\u00f3n de una fuente de \u00a0 recursos que no se encuentran dentro de su patrimonio\u201d. Finalmente, asevera \u00a0 que la reforma no conduce a la centralizaci\u00f3n de los recursos de las regal\u00edas ni \u00a0 a la priorizaci\u00f3n de los objetivos nacionales, \u201c(\u2026) pues su prop\u00f3sito no es \u00a0 otro que la consolidaci\u00f3n del Estado Social de Derecho dentro de una pol\u00edtica \u00a0 econ\u00f3mica equitativa que se expresa mediante la distribuci\u00f3n de recursos a nivel \u00a0 regional, permitiendo un mayor acceso a todas las regiones de pa\u00eds y por lo \u00a0 tanto a todos los colombianos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que los \u00a0 argumentos del demandante no lograr demostrar la existencia de una sustituci\u00f3n \u00a0 constitucional. En criterio del Ministerio, la demanda se fundamenta en meras \u00a0 apreciaciones subjetivas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenci\u00f3n del \u00a0 Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita a la Corte inhibirse por \u00a0 ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con los siguientes \u00a0 argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.1. Alega que la reforma \u00a0 garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la \u00a0 Carta, y favorece a todos los colombianos, por las siguientes razones: (i) \u201c(\u2026) \u00a0busca garantizar la estabilidad del gasto p\u00fablico regional hacia futuro y \u00a0 promover la autonom\u00eda regional brindando herramientas sostenibles para \u00a0 desarrollar cabalmente el principio de descentralizaci\u00f3n\u201d; (ii) \u201c(\u2026) \u00a0 permite la estabilidad fiscal y macroecon\u00f3mica, la generaci\u00f3n de empleo, la \u00a0 competitividad del aparato productivo a trav\u00e9s de un nivel razonable de tasa de \u00a0 cambio y la prevenci\u00f3n de las crisis econ\u00f3micas, mediante el Fondo de Ahorro y \u00a0 Estabilizaci\u00f3n Regional, de tal manera que los recursos de las regal\u00edas se \u00a0 inviertan en beneficio no s\u00f3lo de las actuales generaciones, sino de las que \u00a0 est\u00e1n por venir\u201d; (iii) es \u201c(\u2026) un instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica \u00a0 antic\u00edclica garantizando la estabilidad del gasto p\u00fablico regional hacia el \u00a0 futuro\u201d, ya que \u201c(\u2026) garantiza que en \u00e9pocas de bajos ingresos, las \u00a0 autoridades regionales puedan mantener inalterada la inversi\u00f3n regional\u201d; y (iv) \u00a0 conduce a una \u201cinyecci\u00f3n\u201d de regal\u00edas en las zonas m\u00e1s pobres del pa\u00eds, \u00a0 \u201c(\u2026) a trav\u00e9s de los proyectos financiados con cargo al Fondo de \u00a0 Competitividad Regional, compuesto a su vez de los Fondos de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional y de Desarrollo Regional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2. De otro lado, afirma que \u00a0 dado que las entidades territoriales solamente tienen un derecho a participar en \u00a0 las regal\u00edas, \u201c(\u2026) el r\u00e9gimen de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial en \u00a0 lo que concierne a las regal\u00edas no se ve afectado por la forma en que se \u00a0 distribuye la participaci\u00f3n en las mismas\u201d. En sentir del Ministerio, la \u00a0 modificaci\u00f3n del sistema de reparto, por mandato de la propia Constituci\u00f3n, es \u00a0 materia de libre configuraci\u00f3n del legislador y en todo caso no afecta los \u00a0 principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.3. Con fundamento en estas \u00a0 consideraciones, concluye que el acto legislativo no sustituy\u00f3 al Constituci\u00f3n, \u00a0 \u201c(\u2026) por cuanto no modific\u00f3 las competencias asignadas constitucionalmente a \u00a0 los entes territoriales en consecuencia el r\u00e9gimen de descentralizaci\u00f3n y \u00a0 autonom\u00eda territorial en lo que concierne a las regal\u00edas no se ve afectado por \u00a0 la forma en que se distribuye la participaci\u00f3n en las mismas dado que las \u00a0 entidades territoriales tienen un derecho de participaci\u00f3n, pero no son \u00a0 titulares de los recursos naturales objeto de explotaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones acad\u00e9micas e \u00a0 institucionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. Intervenci\u00f3n de la \u00a0 Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita que se declare \u00a0 inexequible \u00a0el acto legislativo demandado, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que si bien es cierto las \u00a0 regal\u00edas han sido caracterizadas por la Corte Constitucional como una renta \u00a0 cedida de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales, \u201cel art\u00edculo 360 original \u00a0 limitaba al Legislador en lo referente a la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas\u201d, \u00a0 pues \u201caun siendo una renta cedida, seg\u00fan la voluntad del Constituyente de \u00a0 1991 eran entregadas en su totalidad a las entidades territoriales\u201d como \u00a0 manifestaci\u00f3n de los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda. Explica que la \u00a0 reforma cambia esta situaci\u00f3n, ya que entrega poder de decisi\u00f3n sobre los \u00a0 recursos de las regal\u00edas al Gobierno Nacional, un poder que considera no hab\u00eda \u00a0 sido previsto por el constituyente primario. Asegura que la voluntad del \u00a0 constituyente primario era que tales recursos fueron entregados y ejecutados por \u00a0 las entidades territoriales en ejercicio de su autonom\u00eda. Para sustentar esta \u00a0 conclusi\u00f3n, expone lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que la reforma entrega \u201cal \u00a0 Gobierno Central, a trav\u00e9s de los \u00d3rganos Colegiados de Administraci\u00f3n y \u00a0 Decisi\u00f3n, y al Congreso de la Rep\u00fablica, capacidad de decisi\u00f3n sobre recursos \u00a0 que, anteriormente, estaban destinados enteramente a las entidades territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que tambi\u00e9n asume que \u00a0 todos los asuntos financiados con regal\u00edas son de inter\u00e9s nacional y por ello \u00a0 deben ser decididos con participaci\u00f3n de representantes del orden nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, esta regulaci\u00f3n se \u00a0 opone a la regla de establecida en la sentencia C-1049 de 2010, consistente en \u00a0 que \u201cpara los asuntos de inter\u00e9s meramente local o regional, deben prevalecer \u00a0 las competencias de los \u00f3rganos territoriales correspondientes\u201d, en otras \u00a0 palabras, restringe el poder de decisi\u00f3n de las entidades territoriales respecto \u00a0 de los asuntos que los afectan. Para ilustrar este punto, la Federaci\u00f3n expresa \u00a0 que \u201c[p]or cuenta de ello, en la actualidad 1.043 municipios tienen la \u00a0 facultad de establecer \u00f3rganos colegiados municipales para lo cual se requerir\u00e1 \u00a0 la designaci\u00f3n de un delegado del Gobierno Nacional en cada uno de ellos. Estos \u00a0 funcionarios tendr\u00e1n en sus manos uno de los tres votos para decidir inversiones \u00a0 estrictamente locales. (\u2026) Es decir, que en lo concerniente a las \u00a0 regal\u00edas, no ser\u00e1n las autoridades democr\u00e1ticamente elegidas dentro del \u00a0 municipio, tales como el alcalde y el concejo municipal quienes decidan sobre la \u00a0 inversi\u00f3n de los recursos que le corresponden a ese territorio por concepto de \u00a0 regal\u00edas, sino que ser\u00e1n o bien autoridades departamentales, no siempre del \u00a0 mismo departamento pues en los \u00d3rganos Colegiados regionales hay asiento para un \u00a0 n\u00famero plural de gobernadores, o funcionarios del Gobierno Nacional que ni \u00a0 siquiera cuentan con la investidura de una elecci\u00f3n democr\u00e1tica y que son ajenos \u00a0 al territorio cuyo destino, quienes tomen las decisiones de inversi\u00f3n de los \u00a0 recursos de regal\u00edas.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que el Congreso, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la reforma y de la Ley 1530 (art\u00edculos 79 y 88), es quien adem\u00e1s \u00a0 tiene la \u00faltima palabra respecto a la asignaci\u00f3n de los recursos, a\u00fan despu\u00e9s \u00a0 del tr\u00e1mite de viabilizaci\u00f3n surtido en los \u00f3rganos colegiados de decisi\u00f3n, pues \u00a0 puede efectuar ajustes al anexo del proyecto de presupuesto que contiene los \u00a0 proyectos de inversi\u00f3n a financiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que esta situaci\u00f3n est\u00e1 en \u00a0 clara contradicci\u00f3n con los derechos de las entidades territoriales a: \u201ci) \u00a0 gobernarse por autoridades propias, ii) ejercer las competencias que les \u00a0 correspondan, iii) y a administrar los recursos para el cumplimiento de sus \u00a0 funciones\u201d. Por esta raz\u00f3n, concluye que el Acto Legislativo 05 de 2011 \u00a0 sustituye la Carta, \u201cya que tal nivel de injerencia de la Naci\u00f3n en los \u00a0 asuntos, intereses y pol\u00edticas\u00a0 en las entidades territoriales no es \u00a0 coherente ni factible con el modelo de Estado descentralizado y con autonom\u00eda de \u00a0 sus entidades territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. Intervenci\u00f3n de la \u00a0 Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El profesor Manuel Alberto \u00a0 Restrepo Medina de la Universidad del Rosario solicita a la Corte inhibirse o, \u00a0 en su defecto, declarar exequible el acto legislativo censurado, por cuanto, en \u00a0 su concepto, \u201c(\u2026) el reproche de constitucionalidad que realiza el actor en \u00a0 su demanda se inclina por analizar cuestiones materiales o de fondo del Acto \u00a0 Legislativo relacionadas con el alcance e interpretaci\u00f3n de la modificaci\u00f3n \u00a0 constitucional\u201d, asuntos que no son de competencia de la Corte. Adem\u00e1s, \u00a0 considera que el acto legislativo no sustituye la Carta sino que \u201c(\u2026) \u00a0 instrumentaliza un mecanismo a trav\u00e9s del cual se establece un control \u00a0 concurrente en donde a nivel nacional junto con el nivel regional y local \u00a0 concurren para decidir sobre la adecuaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los recursos \u00a0 provenientes de las regal\u00edas, sin que se pueda predicar por esto una exclusi\u00f3n o \u00a0 una indebida intromisi\u00f3n del nivel nacional en la administraci\u00f3n de los recursos \u00a0 de las entidades territoriales\u201d. La reforma entonces \u2013a su juicio- \u00a0 desarrolla los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, y lo \u00a0 \u00fanico que hace es exigir un mayor esfuerzo de las entidades territoriales para \u00a0 la estructuraci\u00f3n y planeaci\u00f3n de los proyectos con el prop\u00f3sito de maximizar \u00a0 los beneficios de las inversiones que se realizan en el \u00e1mbito regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.6. Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Eur\u00edpides de Jes\u00fas Cuevas Cuevas, \u00a0 acad\u00e9mico de n\u00famero de la Academia, defiende la constitucionalidad del acto \u00a0 legislativo 05 de 2011, con apoyo en los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, resalta las \u00a0 ventajas de la reforma constitucional. En este sentido, asegura que la finalidad \u00a0 primordial de las regal\u00edas debe ser la soluci\u00f3n de problemas b\u00e1sicos y \u00a0 necesidades insatisfechas, \u201c(\u2026) tales como la protecci\u00f3n de los infantes, la \u00a0 salud, la educaci\u00f3n, el alcantarillado y el agua potable, de la poblaci\u00f3n en \u00a0 general sin discriminaci\u00f3n alguna\u201d. Indica que en el r\u00e9gimen anterior, estos \u00a0 prop\u00f3sitos no se lograban \u201c(\u2026) debido a la desviaci\u00f3n de los dineros por \u00a0 parte de administradores locales y departamentales, lo que ha conducido a una \u00a0 serie de investigaciones de tipo penal, administrativo y fiscal y sus \u00a0 correspondientes sanciones, que evidencia el manejo irregular y la malversaci\u00f3n \u00a0 de los recursos destinados a los fines anteriormente descritos\u201d, raz\u00f3n por \u00a0 la cual era necesario crear mejores mecanismos de control en cabeza del Gobierno \u00a0 central, prop\u00f3sito en el que se inscribe el acto legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n afirma que en el r\u00e9gimen \u00a0 anterior exist\u00eda una inequitativa distribuci\u00f3n de las regal\u00edas entre las \u00a0 entidades territoriales, situaci\u00f3n que el acto legislativo se propone igualmente \u00a0 remediar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, argumenta que \u00a0 no es cierto que el acto legislativo desconozca los principios de \u00a0 descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda al se\u00f1alar que los proyectos a financiar con las \u00a0 regal\u00edas ser\u00e1n definidos en \u00f3rganos colegiados con participaci\u00f3n del Gobierno \u00a0 nacional. En su sentir, la participaci\u00f3n del Gobierno central contribuye a la \u00a0 protecci\u00f3n de los recursos y, por otra parte, no desconoce el poder de decisi\u00f3n \u00a0 de las entidades territoriales, ya que \u201c(\u2026) la decisi\u00f3n de un solo \u00a0 representante del Gobierno central no tendr\u00eda el mismo peso de los alcaldes de \u00a0 los municipios y del gobernador de cada departamento, distrito, municipios, \u00a0 territorio ind\u00edgena, regi\u00f3n o provincia.\u201d Adem\u00e1s, recuerda que las entidades \u00a0 territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, pero dentro \u00a0 de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7. Administradora Colombiana \u00a0 de Pensiones – Colpensiones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita a la Corte inhibirse \u00a0de emitir un pronunciamiento de fondo, ya que considera que la demanda es \u00a0 inepta, toda vez que el demandante no logra demostrar que el acto legislativo \u00a0 demandado (i) elimina los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de \u00a0 las entidades territoriales y los remplaza por elementos definitorios opuestos, \u00a0 o (ii) conduce a que las entidades territoriales pierdan la capacidad de \u00a0 administrar sus propios recursos, o que el sector centralizado asuma \u00a0 competencias que limiten de tajo la capacidad de autogesti\u00f3n de aquellas. \u00a0 Adem\u00e1s, a juicio de Colpensiones, los cargos se fundamentan en premisas falsas, \u00a0 como que las regal\u00edas son recursos propios de las entidades territoriales. Por \u00a0 \u00faltimo, sostiene que la Corte no es competente para adelantar un juicio material \u00a0 del acto legislativo, como lo pretende el actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 CONCEPTO DEL PROCURADOR \u00a0 GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante \u00a0 escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, \u00a0 el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los \u00a0 art\u00edculos 242-2 y 278-5 C.P., en el que solicita a la Corte que se inhiba de \u00a0 adoptar un pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello, \u00a0 estima que la demanda no cumple con los requisitos propios de una demanda de \u00a0 sustituci\u00f3n, en particular no satisface los m\u00ednimos argumentativos de claridad, \u00a0 certeza y especificidad, pues el actor se limita a afirmar que la reforma \u00a0 vulnera el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales debido a la \u00a0 centralizaci\u00f3n del manejo de los recursos de las regal\u00edas, y no demuestra c\u00f3mo \u00a0 se compromete esa autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en \u00a0 criterio del Procurador, \u201c[s]i el actor hubiese hecho una lectura cuidadosa y \u00a0 sistem\u00e1tica del acto legislativo que decidi\u00f3 demandar, habr\u00eda percibido que el \u00a0 sistema creado es un mecanismo de concurrencia administrativa y de planeaci\u00f3n \u00a0 entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d que apunta a que las regal\u00edas \u00a0 cumplan sus finalidades constitucionales. En este orden de ideas, considera que \u00a0 la demanda se basa en interpretaciones subjetivas del demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 De conformidad con lo prescrito por el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 241 C.P., la \u00a0 Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de \u00a0 la norma demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 otro lado, seg\u00fan el numeral 3 del art\u00edculo 242 C.P. las acciones de \u00a0 inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, \u00a0 contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. En este caso, el acto \u00a0 legislativo acusado fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de \u00a0 julio de 2011 y la demanda fue radicada en esta Corporaci\u00f3n el 29 de mayo de \u00a0 2012, es decir oportunamente, por cuanto a\u00fan no hab\u00eda transcurrido un a\u00f1o desde \u00a0 la expedici\u00f3n de la enmienda constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 El demandante sostiene que al aprobar el acto legislativo 05 de 2011, el \u00a0 Congreso excedi\u00f3 su competencia para reformar la Constituci\u00f3n, pues en realidad \u00a0 la sustituy\u00f3 parcialmente y remplaz\u00f3 elementos definitorios de la forma de \u00a0 estado que el constituyente adopt\u00f3 en 1991, en particular los principios de \u00a0 descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales. En su criterio, la \u00a0 reforma afecta de manera grave los siguientes contenidos esenciales de los \u00a0 principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, al punto que los remplaza por otros \u00a0 propios de un estado completamente centralista.\u00a0 De manera espec\u00edfica, el \u00a0 actor considera que el acto legislativo mencionado sustituye la Constituci\u00f3n en \u00a0 los siguientes planos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. La facultad de las entidades territoriales de definir sus proyectos y \u00a0 prioridades de desarrollo, pues al amparo de la reforma, ahora las prioridades \u00a0 de desarrollo y, por tanto, de inversi\u00f3n en las regiones ser\u00e1n definidos (i) por \u00a0 \u00f3rganos colegiados en los que existe una preponderante participaci\u00f3n del \u00a0 gobierno central; y (ii) con sujeci\u00f3n al Plan Nacional de Desarrollo. Asegura \u00a0 que la autonom\u00eda territorial se fundamenta en la premisa de que los ciudadanos \u00a0 alcanzar\u00e1n el mayor grado de bienestar y prosperidad general posible, mediante \u00a0 la agencia de sus propios intereses. Por esta raz\u00f3n, la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 se\u00f1al\u00f3 que en los municipios \u2013la entidad territorial m\u00e1s cercana a los \u00a0 ciudadanos- se tomar\u00edan las decisiones m\u00e1s importantes en materia de desarrollo \u00a0 regional, con amplia participaci\u00f3n de los ciudadanos. El acto legislativo \u00a0 sustituye esta premisa, toda vez que traslada el poder de decisi\u00f3n sobre el \u00a0 desarrollo local al poder central. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. La facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con \u00a0 el fin de alcanzar sus metas de desarrollo. A juicio del actor, las regal\u00edas son \u00a0 recursos propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, deben ser \u00a0 administrados por estas con autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. La sostenibilidad de la inversi\u00f3n y los gastos sociales de las entidades \u00a0 territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades b\u00e1sicas \u00a0 insatisfechas de su poblaci\u00f3n. El demandante explica que uno de los fundamentos \u00a0 de la descentralizaci\u00f3n es que los servicios p\u00fablicos y sociales esenciales sean \u00a0 garantizados por la entidad territorial m\u00e1s cercana a los destinatarios, este \u00a0 es, el municipio, y en subsidio el departamento. Se\u00f1ala que para hacer esto \u00a0 posible, el Constituyente previ\u00f3, entre otros mecanismos, la destinaci\u00f3n \u00a0 exclusiva de las regal\u00edas a las entidades territoriales. Alega que a la luz de \u00a0 la reforma, los municipios y departamentos conservan la funci\u00f3n de garantizar \u00a0 los servicios y atender de primera mano las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de \u00a0 su poblaci\u00f3n. Sin embargo, en adelante, no tendr\u00e1n suficientes recursos para \u00a0 atender sus obligaciones y promover el desarrollo local, pues una parte \u00a0 importante de las regal\u00edas se destinar\u00e1 a atender gastos del gobierno central y \u00a0 a generar ahorros para la estabilizaci\u00f3n de la econom\u00eda nacional en \u00e9pocas de \u00a0 crisis. En otras palabras, para el actor la reforma antepone la estabilidad \u00a0 macroecon\u00f3mica al desarrollo regional y la atenci\u00f3n inmediata de las necesidades \u00a0 b\u00e1sicas insatisfechas de la poblaci\u00f3n, en detrimento de la autonom\u00eda y la \u00a0 descentralizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 Uno de los intervinientes apoya la solicitud de inexequibilidad.\u00a0 Considera \u00a0 que efectivamente la reforma cambia la destinaci\u00f3n constitucional de las \u00a0 regal\u00edas y vac\u00eda el derecho de las entidades territoriales a decidir sobre su \u00a0 destino, lo que supone una sustituci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda y \u00a0 descentralizaci\u00f3n de las entidades territoriales. En su criterio, el acto \u00a0 legislativo, al prever que los proyectos a financiar con las regal\u00edas ser\u00e1n \u00a0 seleccionados por \u00f3rganos colegiados de decisi\u00f3n en los que tienen asiento \u00a0 representantes del Gobierno Nacional \u2013no elegidos democr\u00e1ticamente-, entrega el \u00a0 poder de decisi\u00f3n sobre el destino de las regal\u00edas y, en consecuencia, sobre las \u00a0 prioridades de desarrollo regional, al Gobierno Nacional. Adem\u00e1s, el acto \u00a0 legislativo permite que el Congreso tenga la \u00faltima palabra sobre la asignaci\u00f3n \u00a0 de los recursos, a\u00fan despu\u00e9s del tr\u00e1mite de viabilizaci\u00f3n que se adelanta \u00a0 ante los \u00f3rganos colegiados de decisi\u00f3n, en tanto puede realizar ajustes al \u00a0 anexo del presupuesto que contiene los proyectos de inversi\u00f3n a financiar. \u00a0 Concluye que este nivel de injerencia del gobierno central en los asuntos de las \u00a0 entidades territoriales que introduce la reforma, es incompatible con el modelo \u00a0 de estado descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, solicitan a la \u00a0 Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto consideran \u00a0 que la demanda es inepta. En su opini\u00f3n, las acusaciones del demandante (i) \u00a0 se basan en una lectura parcial y subjetiva de la reforma, (ii) est\u00e1n fundadas \u00a0 en premisas que no son ciertas, como que las regal\u00edas pertenecen a las entidades \u00a0 territoriales, y (iii) no logran demostrar la existencia de la alegada \u00a0 sustituci\u00f3n, en particular, que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda \u00a0 son remplazados por otros elementos definitorios. En su criterio, en realidad el \u00a0 demandante lo que pretende es un control material del acto legislativo para el \u00a0 que la Corte no tiene competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reiteran que no es cierto que las regal\u00edas pertenezcan a las entidades \u00a0 territoriales; recuerdan que estas entidades solamente tienen un derecho de \u00a0 participaci\u00f3n que no es anulado por el acto legislativo, sino antes bien \u00a0 armonizado con otros principios constitucionales. Tambi\u00e9n se\u00f1alan que la reforma \u00a0 no elimina las asignaciones directas a las entidades territoriales productoras o \u00a0 portuarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, afirman que no es cierto que la reforma anule el poder de decisi\u00f3n \u00a0 de las entidades territoriales sobre el destino de su participaci\u00f3n en las \u00a0 regal\u00edas y sus prioridades de desarrollo. A juicio de los intervinientes, el \u00a0 acto legislativo respeta los elementos deliberativos, representativos y \u00a0 participativos de nuestro modelo constitucional, por lo que solamente (i) \u00a0 introduce un mecanismo de control concurrente en el que participa el gobierno \u00a0 nacional junto con los gobiernos locales; y (ii) establece reglas que \u00a0 exigen a las entidades territoriales un mayor esfuerzo para la estructuraci\u00f3n de \u00a0 los proyectos de inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 A partir de los argumentos expuestos la \u00a0 Sala debe, en primer t\u00e9rmino, pronunciarse acerca de la aptitud del cargo de \u00a0 constitucionalidad planteado en la demandada de la referencia, ello en raz\u00f3n de \u00a0 la solicitud planteada en ese sentido por un grupo de intervinientes y el \u00a0 Procurador General.\u00a0 Luego, en caso que la censura propuesta cumpla con las \u00a0 condiciones argumentativas exigidas, deber\u00e1 determinar si el Congreso, al \u00a0 expedir el acto legislativo 05 de 2011, incurri\u00f3 en un vicio de competencia \u00a0 consistente en la sustituci\u00f3n de aspecto estructural de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver estos asuntos, la Corte adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda: Habida \u00a0 cuenta que la jurisprudencia constitucional ha cualificado la acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0 inconstitucionalidad cuando el cargo est\u00e1 basado en la presunta sustituci\u00f3n de \u00a0 la Constituci\u00f3n por parte de acto legislativo, en primera instancia se har\u00e1 una \u00a0 exposici\u00f3n general sobre ese \u00e1mbito de control judicial de las reformas \u00a0 constitucionales, para despu\u00e9s determinar la aptitud de la demanda de la \u00a0 referencia.\u00a0 Luego, la Sala presentar\u00e1 los argumentos que sustentan la \u00a0 conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual el grado de autonom\u00eda constitucional de las entidades \u00a0 territoriales es uno de los elementos estructurales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 Por \u00faltimo, se adelantar\u00e1 el juicio de sustituci\u00f3n respecto del acto \u00a0 legislativo acusado, con el fin de determinar si la enmienda constitucional \u00a0 acusada sustituye el mencionado eje definitorio de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Control constitucional respecto de los actos reformatorios de la Constituci\u00f3n \u00a0 por exceso en el poder de reforma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Premisas de la doctrina de los l\u00edmites competenciales del poder de reforma de la \u00a0 Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0 De acuerdo con el art\u00edculo 379 C.P., los actos legislativos solamente pueden ser \u00a0 declarados inconstitucionales por violaci\u00f3n de las reglas previstas en el t\u00edtulo \u00a0 XIII de la Constituci\u00f3n[2]. \u00a0 Esta disposici\u00f3n y el art\u00edculo 241-1 superior determinan entonces que la Corte \u00a0 Constitucional puede ocuparse de demandas ciudadanas contra actos que reformen \u00a0 la Constituci\u00f3n, pero que en tal caso su competencia se limita a examinar los \u00a0 vicios de procedimiento que se hayan presentado en su formaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia constitucional ha reconocido que el procedimiento de formaci\u00f3n de \u00a0 las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la competencia de \u00a0 los \u00f3rganos o instancias con poder de reforma como presupuesto necesario del \u00a0 procedimiento. En este orden de ideas, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que es \u00a0 competente para examinar que el poder de reforma haya sido ejercido dentro de \u00a0 los l\u00edmites competenciales que se desprenden de la propia Carta con el fin de \u00a0 que, mediante el poder de reforma, no se sustituya la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 La Corte introdujo esta doctrina en la sentencia C-551 de 2003[3], cuando \u00a0 estudi\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por medio de cual se \u00a0 convocaba un referendo para someter a consideraci\u00f3n del pueblo un proyecto de \u00a0 reforma constitucional. La Sala explic\u00f3 en esa oportunidad que la competencia de \u00a0 los \u00f3rganos con poder de reforma es una premisa del procedimiento[4] \u00a0\u2013aunque la competencia tambi\u00e9n se proyecte sobre el contenido material de las \u00a0 decisiones-, de modo que en atenci\u00f3n a que la Corte tiene competencia para \u00a0 verificar el proceso de formaci\u00f3n y es su obligaci\u00f3n guardar la integridad y \u00a0 supremac\u00eda de la Carta, puede declarar la inconstitucionalidad de una reforma \u00a0 constitucional por vicios de competencia. Adem\u00e1s, el Pleno aclar\u00f3 que pese a que \u00a0 nuestra Carta no contiene cl\u00e1usulas p\u00e9treas ni principios intangibles[5], \u00a0 de su naturaleza s\u00ed se desprenden l\u00edmites competenciales para el ejercicio del \u00a0 poder de reforma[6]. \u00a0 En esta sentencia se sentaron entonces las bases de la doctrina de los l\u00edmites \u00a0 competenciales del poder de reforma, cuyos elementos m\u00e1s importantes se resumen \u00a0 a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.1. La doctrina referida parte de la \u00a0 diferenciaci\u00f3n entre poder constituyente y poder de reforma. La Corte ha \u00a0 entendido que el poder constituyente es aquel inherente al soberano \u2013que en \u00a0 nuestro caso es el Pueblo- y que, debido a su naturaleza originaria \u2013origen del \u00a0 Estado mismo-, puede crear cualquier dise\u00f1o constitucional. Por el contrario, el \u00a0 poder de reforma\u00a0 es un poder constituido y derivado y, en consecuencia, \u00a0 sujeto a los l\u00edmites impuestos por el constituyente original[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.2. Adem\u00e1s, la Corte ha diferenciado \u00a0 entre reforma, sustituci\u00f3n y otros fen\u00f3menos.\u00a0 Al respecto, ha se\u00f1alado que \u00a0 reforma hace referencia a la modificaci\u00f3n expresa de los textos constitucionales[8]. \u00a0 La reforma es diferente a la mutaci\u00f3n, la cual se presenta cuando hay una \u00a0 transformaci\u00f3n en la configuraci\u00f3n del poder pol\u00edtico, sin que dicha \u00a0 transformaci\u00f3n se registre en el texto constitucional[9]. Otro fen\u00f3meno \u00a0 ligado es el de la destrucci\u00f3n, el cual \u201c(\u2026) se produce cuando se suprime la \u00a0 Constituci\u00f3n existente y esa supresi\u00f3n est\u00e1 acompa\u00f1ada de la del poder \u00a0 constituyente en que la Carta se basaba\u201d[10]. La supresi\u00f3n \u00a0 de la Constituci\u00f3n se diferencia de la destrucci\u00f3n en que se conserva el poder \u00a0 constituyente en el que la Constituci\u00f3n suprimida se basa, lo que produce \u00a0 resquebrajamiento de la continuidad jur\u00eddica; el poder constituyente adopta \u00a0 entonces una nueva constituci\u00f3n en la que act\u00faa como constituyente originario[11].Otro \u00a0 fen\u00f3meno importante es el quebrantamiento de la Constituci\u00f3n, el cual hace \u00a0 alusi\u00f3n a la \u201c(\u2026) la violaci\u00f3n de prescripciones constitucionales \u2018para uno o \u00a0 varios casos determinados, pero a t\u00edtulo excepcional, es decir, bajo el supuesto \u00a0 de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo dem\u00e1s, y, por \u00a0 lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera \u00a0 de vigor\u201d[12]. \u00a0 Finalmente, la Corte se ha referido a la suspensi\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que se \u00a0 produce \u201c(\u2026) cuando \u2018una o varias prescripciones son provisionalmente puestas \u00a0 fuera de vigor\u2019\u201d[13]; \u00a0 esta situaci\u00f3n puede o no estar prevista en la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.3. De otro lado, la sustituci\u00f3n consiste en (i) el remplazo de la Constituci\u00f3n \u00a0 -o de alguno de sus ejes definitorios- por un modelo constitucional diferente, \u00a0 (ii) en ejercicio del poder de reforma[14]. En este sentido, en la sentencia C-1200 de 2003[15] la Corte \u00a0 indic\u00f3 que la sustituci\u00f3n implica un cambio de tal magnitud y trascendencia \u00a0 material, que conduce a transformar la \u201cforma de organizaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d\u00a0 \u00a0 en una diferente. Precis\u00f3 que para poder establecer \u201cel perfil b\u00e1sico\u201d de \u00a0 la Constituci\u00f3n, es necesario identificar sus principios esenciales o \u00a0 definitorios. En concordancia, en la sentencia C-588 de 2009, la Corte agreg\u00f3 \u00a0 que la sustituci\u00f3n \u201c(\u2026) es un remplazo de la Constituci\u00f3n en t\u00e9rminos \u00a0 materiales e implica franca oposici\u00f3n entre lo nuevo y lo anterior\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la sustituci\u00f3n puede ser total o \u00a0 parcial. La sustituci\u00f3n parcial se presenta cuando hay una transformaci\u00f3n \u00a0 trascendental de alguno o algunos de los componentes o ejes definitorios de la \u00a0 Constituci\u00f3n, lo cual la convierte en algo diferente[16]. En cambio, \u00a0 la sustituci\u00f3n total se refiere a todo el dise\u00f1o constitucional \u2013a la \u00a0 Constituci\u00f3n como un todo[17]-; \u00a0 en este orden de ideas, como se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-588 de 2009, la \u00a0 supresi\u00f3n puede ser una forma de sustituci\u00f3n total.[18] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 sustituci\u00f3n tambi\u00e9n puede ser temporal o definitiva. La primera ocurre cuando se \u00a0 deroga temporalmente uno de los ejes definitorios, lo cual transforma la \u00a0 identidad de la Carta Pol\u00edtica y la hace irreconocible por un lapso de tiempo[19]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una \u00a0 suspensi\u00f3n y el quebrantamiento introducidos mediante el poder de reforma \u00a0 tambi\u00e9n pueden ser una sustituci\u00f3n, cuando el r\u00e9gimen de excepcionalidad que se \u00a0 crea es incompatible completamente con el modelo constitucional vigente, como \u00a0 explic\u00f3 la Corte en la sentencia C-588 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0 La tercera premisa de la doctrina de los l\u00edmites competenciales es que el poder de reforma, en tanto poder constituido, se \u00a0 encuentra sujeto a controles. En este sentido, en la sentencia C-551 de 2003 se \u00a0 resalt\u00f3 que el poder de reforma es un poder constituido que debe ejercerse de \u00a0 conformidad con los par\u00e1metros establecidos en la Carta y que, por tanto, \u00a0 tambi\u00e9n est\u00e1 sujeto a controles. Por ejemplo, los art\u00edculos 374 y siguientes de \u00a0 la Constituci\u00f3n regulan los modos de reforma de la Carta (acto legislativo, \u00a0 referendo y Asamblea Constituyente) y los procedimientos para el efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0 Con fundamento en las ideas anteriores, a partir de la sentencia C-551 de 2003, \u00a0 la Corte ha concluido (i) que el poder de \u00a0 reforma no tiene competencia para sustituir la Constituci\u00f3n, sino solamente para \u00a0 hacer revisiones dirigidas a ajustar el dise\u00f1o constitucional seg\u00fan las \u00a0 exigencias de los cambios pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, etc., y (ii) la \u00a0 infracci\u00f3n de tal l\u00edmite competencial puede ser controlado por la Corte \u00a0 Constitucional[20]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El juicio de sustituci\u00f3n como modalidad del control constitucional de los actos \u00a0 legislativos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. \u00a0 Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constituci\u00f3n, la \u00a0 Corte ha se\u00f1alado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004[21] \u00a0bajo el nombre de \u201cjuicio de sustituci\u00f3n\u201d. Esta metodolog\u00eda de escrutinio est\u00e1 \u00a0 construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento \u00a0 esencial o de la identidad de la Constituci\u00f3n que se alega sustituido, y la \u00a0 premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada. \u00a0 Para llegar a la conclusi\u00f3n de si ha habido o no sustituci\u00f3n, la jurisprudencia \u00a0 constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y \u00a0 desnaturalizaci\u00f3n de la premisa mayor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.1. La Corte ha indicado que la premisa mayor debe hacer referencia a un \u00a0 elemento definitorio de la Constituci\u00f3n que se alega es sustituido. En los \u00a0 t\u00e9rminos de la sentencia C-1040 de 2005, para construir esa premisa es necesario \u00a0 \u201c(\u2026) (i) enunciar con suma claridad cu\u00e1l es dicho elemento, (ii) se\u00f1alar a \u00a0 partir de m\u00faltiples referentes normativos cu\u00e1les son sus especificidades en la \u00a0 Carta de 1991[22] \u00a0y (iii) mostrar por qu\u00e9 es esencial y definitorio de la identidad de la \u00a0 Constituci\u00f3n integralmente considerada. Solo as\u00ed se habr\u00e1 precisado la premisa \u00a0 mayor del juicio de sustituci\u00f3n, lo cual es crucial para evitar caer en el \u00a0 subjetivismo judicial. Luego, se habr\u00e1 de verificar si (iv) ese elemento \u00a0 esencial definitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 es irreductible a un art\u00edculo de \u00a0 la Constituci\u00f3n, – para as\u00ed evitar que \u00e9ste sea transformado por la propia Corte \u00a0 en cl\u00e1usula p\u00e9trea a partir de la cual efect\u00fae un juicio de contradicci\u00f3n \u00a0 material- y si (v) la enunciaci\u00f3n anal\u00edtica de dicho elemento esencial \u00a0 definitorio no equivale a fijar l\u00edmites materiales intocables por el poder de \u00a0 reforma, para as\u00ed evitar que el juicio derive en un control de violaci\u00f3n de algo \u00a0 supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la \u00a0 importancia de acudir (i) a los principios \u00a0 y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de \u00a0 constitucionalidad[23]; \u00a0 (ii) la doctrina m\u00e1s importante en materia constitucional y de teor\u00eda pol\u00edtica[24]; \u00a0 (iii) las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares \u00a0 al colombiano[25]; \u00a0 y (iv) la jurisprudencia constitucional[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la \u00a0 relaci\u00f3n de un presunto eje definitorio con los dem\u00e1s preceptos \u00a0 constitucionales.[27] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.2. De otro lado, la construcci\u00f3n de la premisa menor supone examinar el \u00a0 prop\u00f3sito de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios \u00a0 constitucionales y su posible impacto en t\u00e9rminos de vigencia de los elementos \u00a0 definitorios de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040 \u00a0 de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de la Constituci\u00f3n \u00a0 identificado en la primera fase ha sido \u201c(\u2026) (vi) reemplazado por otro \u2013no \u00a0 simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo \u00a0 elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que \u00a0 resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la \u00a0 Constituci\u00f3n anterior.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejemplos de elementos definitorios de la Carta Pol\u00edtica, identificados en el \u00a0 juicio de sustituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0 Como ha resaltado la Corte en varias oportunidades, el concepto de sustituci\u00f3n \u00a0 es una idea en construcci\u00f3n; no existen criterios \u00fanicos que permitan a la Corte \u00a0 en t\u00e9rminos generales se\u00f1alar las hip\u00f3tesis que constituyen una sustituci\u00f3n. Sin \u00a0 embargo, la Corte en su jurisprudencia ha se\u00f1alado algunos ejemplos de ejes \u00a0 definitorios de la Carta que pueden guiar esta tarea. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.1. As\u00ed, \u00a0en la sentencia C-551 de 2003 se explic\u00f3 a modo de ejemplo, que \u00a0 existir\u00eda un exceso si el poder de reforma se emplea para \u201c(\u2026) sustituir el \u00a0 Estado social y democr\u00e1tico de derecho con forma republicana (CP art. 1\u00b0) por un \u00a0 Estado totalitario, por una dictadura o por una monarqu\u00eda\u201d[28], con lo que \u00a0 la Corte reconoci\u00f3 que el modelo de Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0 define nuestro dise\u00f1o constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.2. En la sentencia C-1040 de 2005, la Sala Plena enunci\u00f3 otros ejemplos como \u00a0 (i) la separaci\u00f3n de poderes con colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y un sistema de frenos y \u00a0 contrapesos, (ii) la organizaci\u00f3n como rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con \u00a0 autonom\u00eda de sus entidades territoriales, (iii) el sistema pol\u00edtico democr\u00e1tico, \u00a0 participativo y pluralista, (iv) la forma de gobierno presidencial y (v) el \u00a0 principio de supremac\u00eda constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Sala Plena afirm\u00f3 que, por ejemplo, se sustituir\u00eda el modelo de Estado Social de \u00a0 Derecho en caso que, sin alterar la declaraci\u00f3n formal contenida en el art\u00edculo \u00a0 primero, se suprime \u201c(\u2026) la garant\u00eda constitucional de los derechos sociales \u00a0 econ\u00f3micos y culturales, as\u00ed como del principio de igualdad.\u201d Sin embargo, \u00a0 precis\u00f3 que \u201c(\u2026) no toda alteraci\u00f3n del principio del Estado Social puede \u00a0 tenerse como una sustituci\u00f3n de Constituci\u00f3n, porque el concepto, en sus \u00a0 distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 relaci\u00f3n con la forma de gobierno presidencial, la Corte distingui\u00f3 entre \u00a0 elementos definitorios y elementos accidentales, y entre los \u00faltimos incluy\u00f3 la \u00a0 posibilidad de relecci\u00f3n por una sola vez. A partir de esta distinci\u00f3n, concluy\u00f3 \u00a0 que la decisi\u00f3n sobre la posibilidad de relecci\u00f3n por una sola vez est\u00e1 ligada \u00a0 solamente a consideraciones de conveniencia, y no representaba en las \u00a0 condiciones de la reforma bajo estudio una sustituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corte explic\u00f3 que uno de los elementos esenciales de la \u00a0 separaci\u00f3n de poderes y del sistema democr\u00e1tico es que funciones legislativas de \u00a0 tal envergadura como la definici\u00f3n de aspectos electorales y las garant\u00edas de la \u00a0 oposici\u00f3n \u2013materia que por su importancia el Constituyente de 1991 las sujet\u00f3 a \u00a0 reserva de ley estatutaria- no pueden encargarse a un \u00f3rgano judicial, con \u00a0 sucede con el Consejo de Estado-, sin naturaleza representativa y sin sujeci\u00f3n a \u00a0 controles pol\u00edticos y jurisdiccionales. Por estas razones la Corte declar\u00f3 \u00a0 inexequible el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 4 del acto legislativo 02 de \u00a0 2004, el cual encargaba al Consejo de Estado que, en defecto del Congreso o ante \u00a0 la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la ley que expidiera el Congreso, regulara \u00a0 aspectos necesarios para la entrada en vigencia de la reforma en un horizonte \u00a0 temporal prestablecido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 Corte observ\u00f3 que el par\u00e1grafo mencionado (i) sustra\u00eda de manera temporal la \u00a0 regulaci\u00f3n de un espec\u00edfico proceso electoral, sometido a reserva de ley \u00a0 estatutaria, del \u00e1mbito de competencia legislativa; (ii) encargaba la expedici\u00f3n \u00a0 de la regulaci\u00f3n a un \u00f3rgano de la rama judicial \u2013el Consejo de Estado- sin \u00a0 naturaleza representativa; (iii) permit\u00eda que la regulaci\u00f3n se expidiera sin \u00a0 sujeci\u00f3n a un procedimiento prestablecido y p\u00fablico que garantizara la \u00a0 participaci\u00f3n ciudadana; y (iv) exclu\u00eda la regulaci\u00f3n del control pol\u00edtico y del \u00a0 control constitucional. En este orden de ideas, concluy\u00f3 que ese aparte de la \u00a0 reforma sustitu\u00eda parcial y temporalmente la Constituci\u00f3n, en particular los \u00a0 principios de divisi\u00f3n de poderes y de supremac\u00eda constitucional; a juicio de la \u00a0 Corte, este \u00faltimo era remplazado por \u201cla soberan\u00eda transitoria del \u00a0 legislador extraordinario sin origen, composici\u00f3n o funcionamiento democr\u00e1ticos\u201d: \u00a0 el Consejo de Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este \u00faltimo particular, la Corte expres\u00f3 que \u201c(\u2026) la norma de la \u00a0 reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de \u00a0 controles, y sin origen, composici\u00f3n y funcionamiento democr\u00e1ticos, con la \u00a0 facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la \u00a0 distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico, le introduce a la Constituci\u00f3n un elemento que \u00a0 es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada \u00a0 por la Asamblea Constituyente en representaci\u00f3n del pueblo soberano en 1991. En \u00a0 efecto, un poder legislativo de esas caracter\u00edsticas es integralmente diferente \u00a0 a un legislador sometido a la\u00a0 Constituci\u00f3n, elegido por el pueblo y \u00a0 representativo del pluralismo social y pol\u00edtico, que se limita a legislar sin \u00a0 luego aplicar \u00e9l mismo en controversias concretas la normas por \u00e9l expedidas, y \u00a0 sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar \u00a0 la restricci\u00f3n arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de \u00a0 todos los colombianos.\u201d[29] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.3. En la sentencia C-588 de 2009, la Corte concluy\u00f3 que la carrera \u00a0 administrativa es un elemento que define nuestro modelo constitucional y que \u00a0 tiene un nexo intr\u00ednseco con el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y \u00a0 la igualdad. En ese fallo, se identificaron como caracter\u00edsticas esenciales de \u00a0 ese elemento, entre otros, el principio del m\u00e9rito como criterio de acceso a la \u00a0 funci\u00f3n p\u00fablica, el cual se traduce en la obligaci\u00f3n de adelantar concursos \u00a0 p\u00fablicos por regla general, el principio de igualdad de oportunidades y la \u00a0 prohibici\u00f3n de acceso autom\u00e1tico a cargos de carrera. La Corte concluy\u00f3 que el \u00a0 acto legislativo 01 de 2008 sustitu\u00eda este principio por un derecho de \u00a0 inscripci\u00f3n extraordinaria basado en el privilegio de ocupar un cargo como \u00a0 provisional o encargado, es decir, por la prevalencia de la experiencia, con lo \u00a0 que se configuraba una sustituci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.4. Del mismo modo, en la sentencia C-141 de 2010[31], ahond\u00e1ndose en las ideas expuestas en \u00a0 el fallo C-1040 de 2005, la Corte concluy\u00f3 que la posibilidad de una segunda \u00a0 relecci\u00f3n consecutiva del Presidente de la Rep\u00fablica sustituye el sistema de \u00a0 gobierno presidencial, en tanto conduce al quebrantamiento de la regla de \u00a0 alternaci\u00f3n en el ejercicio del poder p\u00fablico (cuyas finalidades son, entre \u00a0 otras, evitar la concentraci\u00f3n de poder presidencial y permitir controles entre \u00a0 los distintos poderes \u2013sistema de frenos y contrapesos-), el principio de \u00a0 igualdad de oportunidades para acceder al cargo de Presidente, los derechos de \u00a0 las minor\u00edas pol\u00edticas que no se encuentran en el poder, la libertad del \u00a0 electorado y el pluralismo institucional y pol\u00edtico, entre otros. A juicio de la \u00a0 Corte, la alteraci\u00f3n de estos principios y reglas con una segunda reelecci\u00f3n \u00a0 inmediata ser\u00eda de tal gravedad, que la reforma har\u00eda la Constituci\u00f3n \u00a0 irreconocible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.5. En la sentencia C-303 de 2010[32], \u00a0 a prop\u00f3sito de una demanda contra el par\u00e1grafo transitorio 1\u00b0 del acto \u00a0 legislativo 01 de 2009 que permit\u00eda, en los plazos y condiciones all\u00ed previstos, \u00a0 que los miembros de corporaciones p\u00fablicas se inscribieran en un partido \u00a0 distinto al que los aval\u00f3, sin necesidad de renunciar a la curul o incurrir en \u00a0 doble militancia, la Corte resalt\u00f3 que los principios de soberan\u00eda popular, \u00a0 democracia participativa y participaci\u00f3n democr\u00e1tica son aspectos definitorios \u00a0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, y que la doble militancia y el \u00a0 transfuguismo constituyen graves afectaciones de tales principios[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.6. M\u00e1s recientemente, en la sentencia C-288 de 2012[34], al examinar \u00a0 una demanda contra el acto legislativo 03 de 2011 \u2013que introdujo el criterio de \u00a0 sostenibilidad fiscal-, la Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 que la separaci\u00f3n de poderes \u2013una \u00a0 de cuyas manifestaciones principales es la autonom\u00eda y la independencia de las \u00a0 autoridades judiciales- y la cl\u00e1usula de Estado Social de Derecho son aspectos \u00a0 estructurales de la Constituci\u00f3n[35]. En particular, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 a \u00a0 la luz de la jurisprudencia constitucional que el principio de separaci\u00f3n de \u00a0 poderes es remplazado cuando \u201c(\u2026) a trav\u00e9s de un acto legislativo (i) se \u00a0 suplanta una de las ramas del poder, a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de sus \u00a0 competencias a otros \u00f3rganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia \u00a0 genera que el acto jur\u00eddico resultante quede excluido de los controles que la \u00a0 misma Constituci\u00f3n prev\u00e9, en especial el control judicial.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego agreg\u00f3 que los contenidos principales del principio de separaci\u00f3n de \u00a0 poderes son, entre otros: \u201c(i) la delimitaci\u00f3n precisa, mediante reglas \u00a0 jur\u00eddicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la \u00a0 definici\u00f3n de su estructura institucional; (ii) la aplicaci\u00f3n de dicho principio \u00a0 para el cumplimiento de la doble funci\u00f3n de racionalizaci\u00f3n de la actividad del \u00a0 Estado y protecci\u00f3n de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la \u00a0 arbitrariedad propia de todo poder omn\u00edmodo; y (iii) la incorporaci\u00f3n de \u00a0 mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, agrupados \u00a0 en los criterios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de controles rec\u00edprocos o \u00a0 interorg\u00e1nicos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.7. Finalmente, en la sentencia C-1056 de 2012[36], con ocasi\u00f3n de una demanda contra el \u00a0 acto legislativo 01 de 2011 el cual excluy\u00f3 la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura \u00a0 por infracci\u00f3n del r\u00e9gimen de conflicto de intereses en los casos en los que los \u00a0 congresistas participan en el tr\u00e1mite de actos legislativos, la Corte sostuvo \u00a0 que son elementos definitorios de la Carta la moralidad p\u00fablica, la prevalencia \u00a0 del inter\u00e9s general, el deber de los congresistas de actuar en procura de la \u00a0 justicia y el bien com\u00fan, y la posibilidad de que los electores controlen la \u00a0 actuaci\u00f3n de los elegidos, entre otros. A juicio de la Corporaci\u00f3n, estos \u00a0 principios axiales de nuestro dise\u00f1o constitucional se manifiestan en el r\u00e9gimen \u00a0 de conflicto de intereses y en sanciones como la p\u00e9rdida de investidura de los \u00a0 congresistas. Teniendo en cuenta que la reforma constitucional demandada \u00a0 afectaba gravemente tales ejes definitorios, as\u00ed como el principio de separaci\u00f3n \u00a0 de poderes, al punto que representaba una sustituci\u00f3n parcial de la Carta, la \u00a0 Corte declar\u00f3 inexequible el acto legislativo censurado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existencia de cargo de inconstitucionalidad por vicio de competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. \u00a0 La metodolog\u00eda del juicio de sustituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos expuestos, \u00a0 cualifica la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, dirigida a demostrar la \u00a0 existencia de un vicio de competencia en la expedici\u00f3n de actos legislativos. \u00a0 As\u00ed, en concordancia con las consideraciones previas, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha resaltado que cuando un ciudadano demanda una reforma \u00a0 constitucional, dado el car\u00e1cter restrictivo del control que puede ejercer la \u00a0 Corte Constitucional en esos casos, el demandante debe cumplir con una carga \u00a0 argumentativa mayor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 ende, adem\u00e1s de indicar con precisi\u00f3n el objeto de la demanda \u2013la reforma \u00a0 constitucional-, las razones por las cuales la Corte es competente para conocer \u00a0 de ella y el concepto de violaci\u00f3n expresado por medio de argumentos claros, \u00a0 espec\u00edficos, ciertos, pertinentes y suficientes, el demandante debe, en los \u00a0 t\u00e9rminos de la sentencia C-1200 de 2003, \u201c(\u2026) demostrar que la magnitud y \u00a0 trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constituci\u00f3n haya sido \u00a0 sustituida por otra. No basta con argumentar que se viol\u00f3 una cl\u00e1usula \u00a0 constitucional prexistente, ni con mostrar que la reforma cre\u00f3 una excepci\u00f3n a \u00a0 una norma superior o que estableci\u00f3 una limitaci\u00f3n o restricci\u00f3n frente al orden \u00a0 constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que \u00a0 ejerza un control material ordinario de la reforma como si \u00e9sta fuera inferior a \u00a0 la Constituci\u00f3n. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control \u00a0 atribuido al juez constitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0 En esta oportunidad, la Sala considera que la demanda del ciudadano Abuchaibe \u00a0 Escobar cumple con los requisitos antes se\u00f1alados y, en consecuencia, a \u00a0 diferencia de lo que sostienen varios intervinientes, la Corte debe emitir un \u00a0 pronunciamiento de fondo. En efecto, el demandante identifica con claridad el \u00a0 objeto demandado \u2013el acto legislativo 05 de 2011-, explica las razones por las \u00a0 cuales la Corte es competente a la luz del art\u00edculo 241-1 C.P., as\u00ed como los \u00a0 argumentos por los que considera que el acto acusado representa una sustituci\u00f3n \u00a0 parcial de los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales, los cuales, en su criterio, son definitorios de nuestro modelo \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, este \u00faltimo argumento lo desarrolla con sujeci\u00f3n a la doctrina de los \u00a0 l\u00edmites competenciales del poder de reforma y bajo la estructura del juicio de \u00a0 sustituci\u00f3n. As\u00ed, el demandante afirma que los principios de descentralizaci\u00f3n y \u00a0 autonom\u00eda de las entidades territoriales son un eje definitorio de nuestra Carta \u00a0 Pol\u00edtica, el cual comprende, entre otros contenidos, la facultad de las \u00a0 entidades territoriales de definir sus proyectos y prioridades de desarrollo y \u00a0 administrar sus recursos con el fin de alcanzar tales metas, y la garant\u00eda de \u00a0 sostenibilidad de la inversi\u00f3n y los gastos sociales de las entidades \u00a0 territoriales, los cuales son fundamentales para atender las necesidades b\u00e1sicas \u00a0 insatisfechas de su poblaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n, indica, en su criterio, cu\u00e1l es \u00a0 el alcance de la reforma frente a los principios de descentralizaci\u00f3n y \u00a0 autonom\u00eda, y finalmente, proporciona varios argumentos dirigidos a demostrar que \u00a0 la reforma en realidad se opone tangencialmente a los principios mencionados, al \u00a0 punto que los transforma en otros propios de un modelo netamente centralista. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 este orden de ideas, la Sala concluye que la demanda es apta para propiciar un \u00a0 pronunciamiento de fondo a la luz de la doctrina de los l\u00edmites competenciales \u00a0 del poder de reforma. En consecuencia, solucionado este aspecto preliminar, la \u00a0 Corte presentar\u00e1 a los argumentos que permiten concluir que el grado de \u00a0 autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n confiere a las entidades territoriales es un eje \u00a0 estructural de la Carta Pol\u00edtica y, en consecuencia, toma la forma de l\u00edmite al \u00a0 ejercicio del poder de reforma del legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado unitario con descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales como elemento definitorio de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales como \u00a0 herramientas para el desarrollo y la promoci\u00f3n de la democracia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0 Conforme al art\u00edculo 1\u00ba de nuestra Constituci\u00f3n, Colombia es \u201c(\u2026) un Estado \u00a0 social de derecho organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, \u00a0 con autonom\u00eda de sus entidades territoriales\u201d. La adopci\u00f3n de este modelo \u00a0 fue producto de un profundo rechazo de los constituyentes de 1991 al modelo \u00a0 centralista que rigi\u00f3 al amparo de la Constituci\u00f3n de 1886[37]. A lo largo \u00a0 de los debates que se llevaron a cabo en las comisiones 1\u00aa y 2\u00aa de la Asamblea \u00a0 Nacional Constituyente, se hizo palpable tal rechazo y la preocupaci\u00f3n de los \u00a0 constituyentes por la grave situaci\u00f3n y abandono en que se hallaban las regiones[38].As\u00ed \u00a0 se materializ\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 efecto, de los debates de la Asamblea se deduce que la adopci\u00f3n de la \u00a0 descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda persegu\u00edan al menos los siguientes prop\u00f3sitos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.1. En primer lugar, promover el desarrollo local y regional, y conseguir \u00a0 importantes cometidos del Estado social de derecho como la justicia social, la \u00a0 equidad en la distribuci\u00f3n de los recursos y la erradicaci\u00f3n de la pobreza[39]. \u00a0 De ah\u00ed que se entregaran importantes funciones en materia de justicia social a \u00a0 las entidades territoriales, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 segundo lugar, otorgar facultades a las comunidades para la gesti\u00f3n de sus \u00a0 propios asuntos como medida de promoci\u00f3n de la democracia participativa. Por \u00a0 ello el nuevo texto constitucional previ\u00f3 la elecci\u00f3n popular de alcaldes y \u00a0 gobernadores, as\u00ed como varios mecanismos de participaci\u00f3n directa a nivel local \u00a0 como la consulta popular, el cabildo abierto, etc.[40] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.2. El modelo de Estado descentralizado y con autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales es desarrollado a lo largo de varias disposiciones \u00a0 constitucionales. El art\u00edculo 286 C.P. dispone que las entidades territoriales \u00a0 son los departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas. \u00a0 Igualmente, determina que la ley tambi\u00e9n podr\u00e1 darle tal naturaleza jur\u00eddica a \u00a0 regiones y provincias. El art\u00edculo 311 C.P. indica que el municipio es entidad \u00a0 fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. De este modo,\u00a0 \u00a0 le encarga de forma directa \u201c(\u2026) prestar los servicios p\u00fablicos que determine \u00a0 la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo \u00a0 de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social \u00a0 y cultural de sus habitantes y cumplir las dem\u00e1s funciones que le asignen la \u00a0 Constituci\u00f3n y las leyes\u201d. El art\u00edculo 287 C.P. prev\u00e9 que\u00a0 \u201clas \u00a0 entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, \u00a0 dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. En virtud de dicha \u00a0 autonom\u00eda, el precepto se\u00f1ala que las entidades territoriales tienen los \u00a0 siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las \u00a0 competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los \u00a0 tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las \u00a0 rentas nacionales. A su turno, el art\u00edculo 288 C.P. dispone que debe expedirse \u00a0 una ley org\u00e1nica que regule el ordenamiento territorial \u2013la naturaleza de esta \u00a0 ley da cuenta de la importancia de la materia-, y dispone los siguientes \u00a0 principios para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno: \u00a0 coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. \u00a0 A partir de estos preceptos y otros, la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha diferenciado los conceptos de descentralizaci\u00f3n \u00a0 y autonom\u00eda. La descentralizaci\u00f3n ha sido caracterizada como la t\u00e9cnica de \u00a0 administraci\u00f3n en virtud de la cual se produce un traspaso de funciones y \u00a0 atribuciones del poder central a entidades perif\u00e9ricas, para que las ejerzan con \u00a0 un amplio grado de libertad. Su finalidad es la eficiencia de la administraci\u00f3n \u00a0 y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en cabeza de las \u00a0 entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. \u00a0 La jurisprudencia ha se\u00f1alado que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales est\u00e1 compuesto por las siguientes prerrogativas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.1.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho de las entidades \u00a0 territoriales a gobernarse por autoridades propias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 el reconocimiento de esta facultad de las entidades territoriales, el \u00a0 constituyente de 1991 busc\u00f3 la ruptura de las tutelas jer\u00e1rquicas, y permitir a \u00a0 los territorios gobernarse por funcionarios elegidos por sus propios habitantes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 autoridades propias previstas por la Constituci\u00f3n para los departamentos son las \u00a0 asambleas (art\u00edculo 299 C.P.) y el gobernador (art\u00edculo 303 C.P.), mientras en \u00a0 el municipio son el concejo (art\u00edculo 312 C.P.) y el alcalde (314 C.P.), entre \u00a0 otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 asambleas y los concejos, como corporaciones pol\u00edtico-administrativas de \u00a0 elecci\u00f3n popular, deben ejercer control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n \u00a0 departamental o municipal, y cumplir funciones espec\u00edficas tales como: \u00a0 reglamentar la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de cada nivel territorial, \u00a0 adoptar los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, y de obras \u00a0 p\u00fablicas, decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones \u00a0 necesarias para el cumplimiento de las funciones del departamento o municipio, \u00a0 expedir el presupuesto anual de rentas y gastos, determinar la estructura de la \u00a0 administraci\u00f3n departamental o municipal, y reglamentar otros asuntos propios de \u00a0 los servicios a cargo del respectivo nivel de gobierno (art\u00edculos 300 y 313 \u00a0 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 otro lado, los gobernadores \u2013cuya elecci\u00f3n popular fue introducida por la nueva \u00a0 Constituci\u00f3n- y alcaldes, como jefes de la administraci\u00f3n departamental y \u00a0 municipal, respectivamente, tienen funciones relacionadas con: hacer cumplir la \u00a0 normativa, incluidas las decisiones de las asambleas y concejos, el \u00a0 mantenimiento del orden p\u00fablico, la direcci\u00f3n administrativa del respectivo \u00a0 nivel de gobierno, la elaboraci\u00f3n de los proyectos de plan de desarrollo y \u00a0 presupuesto, entre otras (art\u00edculos 305 y 318 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.2.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho de las entidades \u00a0 territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que \u00a0 les correspondan \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 298 C.P. reconoce la autonom\u00eda de los departamentos \u201cpara la \u00a0 administraci\u00f3n de los asuntos seccionales y la planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del \u00a0 desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio en los t\u00e9rminos \u00a0 establecidos por la Constituci\u00f3n\u201d. A su turno, el art\u00edculo 311 C.P. dispone \u00a0 que\u00a0 el municipio, como entidad fundamental de la divisi\u00f3n \u00a0 pol\u00edtico-administrativa del Estado, \u201c(\u2026) le corresponde prestar los servicios \u00a0 p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso \u00a0 local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n \u00a0 comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las \u00a0 dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d, es decir, es \u00a0 encargado de las responsabilidades m\u00e1s importantes en material de servicios y \u00a0 promoci\u00f3n del desarrollo. Adem\u00e1s, es importante mencionar que fue un prop\u00f3sito \u00a0 deliberado de los constituyentes descentralizar la prestaci\u00f3n de los servicios \u00a0 de salud y educaci\u00f3n, fundamentales para la construcci\u00f3n de capital humano y \u00a0 para la erradicaci\u00f3n de la pobreza.[42] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 su vez, la Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las \u00a0 entidades territoriales a gestionar sus intereses, \u00e9stas tienen por ejemplo la \u00a0 potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su \u00a0 competencia, dentro de los par\u00e1metros que se\u00f1ale la ley.[43] En este orden \u00a0 de ideas, la intervenci\u00f3n del poder central en los asuntos locales debe ser \u00a0 excepcional y debe estar plenamente justificada.[44] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.3.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho de las entidades \u00a0 territoriales a\u00a0 establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de \u00a0 sus funciones y a participar en las rentas nacionales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para hacer efectiva la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda, la Constituci\u00f3n previ\u00f3 \u00a0 una amplia gama de recursos dirigidos a fortalecer los fiscos de las entidades \u00a0 territoriales, pues s\u00f3lo de esta forma podr\u00edan cumplir los amplios cometidos que \u00a0 les encarg\u00f3 el constituyente. En otras palabras, para los constituyentes de 1991 \u00a0 era claro que la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n no pueden lograrse si las \u00a0 entidades territoriales no cuentan con suficientes recursos para cumplir las \u00a0 funciones \u2013mayores- que les fueron atribuidas y que impactan directamente en la \u00a0 distribuci\u00f3n del ingreso y la erradicaci\u00f3n de la pobreza. Esta preocupaci\u00f3n \u00a0 qued\u00f3 expresamente plasmada en el art\u00edculo 356 C.P., seg\u00fan el cual \u201cno se \u00a0 podr\u00e1 descentralizar competencias sin la previa asignaci\u00f3n de los recursos \u00a0 fiscales suficientes para atenderlas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Prueba de esta preocupaci\u00f3n de los constituyentes se encuentra, por ejemplo, en \u00a0 la ponencia \u201cHacienda P\u00fablica y Presupuesto\u201d presentada por los constituyentes \u00a0 Carlos Rodado Noriega, Jes\u00fas P\u00e9rez Gonz\u00e1lez-Rubio y Helena Herr\u00e1n de Montoya, \u00a0 ante la Comisi\u00f3n Quinta. En dicho documento, los constituyentes manifestaron: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed como toda la propuesta se encamina a distribuir \u00a0 recursos y fortalecer financieramente a las entidades territoriales las \u00a0 entidades territoriales, estas medidas deben armonizarse con severos mecanismos \u00a0 de control fiscal, llegando inclusive al control de resultados que apoyan \u00a0 numerosos proyectos, de manera que se garantice el transparente manejo de las \u00a0 finanzas p\u00fablicas y se impongan dr\u00e1sticas sanciones contra quien haga indebido \u00a0 uso de los recursos del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El compromiso del Estado con un programa creciente de \u00a0 devoluci\u00f3n de recursos a las entidades territoriales, al aseguramiento de \u00a0 ingresos netos adicionales significativos para el municipio, la garant\u00eda al \u00a0 financiamiento de los servicios p\u00fablicos esenciales y una pol\u00edtica general de \u00a0 redistribuci\u00f3n de los ingresos estatales, fundada en el criterio de necesidades \u00a0 b\u00e1sicas insatisfechas, son los cimientos de un plan de desarrollo con hondo \u00a0 contenido social y, por tanto, elementos indispensables de una estrategia capaz \u00a0 de afianzar nuestro sistema democr\u00e1tico y de alcanzar la paz entre los \u00a0 colombianos\u201d[45] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego, en ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea, los \u00a0 constituyentes \u00c1lvaro Cala Hederich, Helena Herr\u00e1n de Montoya, Mariano Ospina \u00a0 Hern\u00e1ndez, Jes\u00fas P\u00e9rez Gonz\u00e1lez-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germ\u00e1n Rojas Ni\u00f1o \u00a0 resaltaron: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa gran mayor\u00eda de los proyectos aboga por el \u00a0 fortalecimiento financiero de las entidades territoriales. Todos conocen el \u00a0 desequilibrio existente entre los recursos y las competencias secci\u00f3nales y \u00a0 locales. La brecha es de tal magnitud que la mejor de las reformas posibles \u00a0 apenas podr\u00eda aspirar a la aplicaci\u00f3n de precarios paliativos. (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Naci\u00f3n se ha quedado con los impuestos \u00a0 m\u00e1s din\u00e1micos y los municipios, en cambio, con las responsabilidades m\u00e1s \u00a0 din\u00e1micas, lo cual imprime un car\u00e1cter a\u00fan m\u00e1s cr\u00edtico a la cuesti\u00f3n del \u00a0 ordenamiento territorial y de las respectivas finanzas. Es urgente romper el \u00a0 c\u00edrculo vicioso mediante la creaci\u00f3n de nuevas condiciones para el progreso, y \u00a0 la promoci\u00f3n del desarrollo equilibrado de todas las regiones del pa\u00eds. En este \u00a0 punto nos parece pertinente precisar que la soluci\u00f3n no se encuentra por la v\u00eda \u00a0 de la denominada soberan\u00eda fiscal de municipios y departamentos. Ese camino \u00a0 podr\u00eda anarquizar la estructura y la pol\u00edtica fiscal del pa\u00eds y generar \u00a0 incontenibles cascadas tributarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior se ha encontrado preferible \u00a0 preservar el principio de \u2018autonom\u00eda fiscal\u2019 de las entidades territoriales, \u00a0 fortaleci\u00e9ndolo con la elevaci\u00f3n a canon constitucional de la titularidad de los \u00a0 recursos tributarios municipales y departamentales hoy existentes y de las \u00a0 participaciones o cesiones en ingresos nacionales ordenadas a favor de las \u00a0 entidades territoriales.\u201d[46] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 concordancia, varias disposiciones constitucionales previeron distintas fuentes \u00a0 de recursos para las entidades territoriales. Por ejemplo, el art\u00edculo 317 C.P. \u00a0 reserva a los municipios uno de los tributos m\u00e1s importantes en la estructura \u00a0 fiscal del pa\u00eds: el impuesto predial, en tanto se\u00f1ala que \u201csolo los \u00a0 municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble\u201d. El art\u00edculo 356 C.P. en su \u00a0 texto original preve\u00eda la figura del situado fiscal, entendido como un \u00a0 porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que era cedido a los \u00a0 departamentos y distritos para financiar los servicios de educaci\u00f3n y salud, \u00a0 mientras el art\u00edculo 357 C.P. en la versi\u00f3n original establec\u00eda el derecho de \u00a0 los municipios a participar en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Estas dos \u00a0 fuentes de transferencias fueron luego remplazadas por un sistema unificado \u2013el \u00a0 Sistema General de Participaciones- en virtud del acto legislativo 01 de 2001, \u00a0 el cual estableci\u00f3 que los recursos deb\u00edan ser destinados por las entidades \u00a0 territoriales a la \u201c(\u2026) financiaci\u00f3n de los servicios a su cargo, d\u00e1ndoles \u00a0 prioridad al servicio de salud, los servicios de educaci\u00f3n, prescolar, primaria, \u00a0 secundaria y media, y servicios p\u00fablicos domiciliarios de agua potable y \u00a0 saneamiento b\u00e1sico\u201d. A su turno, el art\u00edculo 360 C.P. consagra el derecho de \u00a0 las entidades territoriales a participar en las regal\u00edas, y el art\u00edculo 362 C.P. \u00a0 se\u00f1ala que pueden recibir recursos tributarios y no tributarios derivados de la \u00a0 explotaci\u00f3n de monopolios rent\u00edsticos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 art\u00edculo 295 C.P. tambi\u00e9n prev\u00e9 la posibilidad de que las entidades \u00a0 territoriales puedan acudir a recursos de endeudamiento, pues les permite emitir \u00a0 t\u00edtulos y bonos de deuda p\u00fablica con sujeci\u00f3n a las condiciones del mercado \u00a0 financiero, y contratar cr\u00e9dito externo de conformidad con la ley que regule la \u00a0 materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otros preceptos constitucionales disponen protecciones especiales de los \u00a0 recursos de las entidades territoriales frente a injerencias del poder central. \u00a0 En este sentido, el art\u00edculo 294 C.P. dispone que \u201cla ley no podr\u00e1 conceder \u00a0 exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de \u00a0 propiedad de las entidades territoriales\u201d. Por su parte, el inciso segundo \u00a0 del art\u00edculo 362 C.P. indica que \u201clos bienes y rentas tributarias o no \u00a0 tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades \u00a0 territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que \u00a0 la propiedad y renta de los particulares\u201d y \u201clos impuestos \u00a0 departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y en \u00a0 consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la Naci\u00f3n, salvo temporalmente en \u00a0 caso de guerra exterior.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos en dos grupos de \u00a0 acuerdo con su origen y la competencia del legislador para intervenir en la \u00a0 fijaci\u00f3n de su destino: rentas end\u00f3genas y rentas ex\u00f3genas. Las \u00a0 primeras son aquellas que por derecho propio corresponden a las entidades \u00a0 territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hacen la Naci\u00f3n o el \u00a0 Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las \u00a0 fuentes end\u00f3genas son a su vez divididas en tributarias y no tributarias. Hacen \u00a0 parte de las rentas tributarias el recaudo de impuestos como el predial y el de \u00a0 industria y comercio. De otro lado, son rentas no tributarias los ingresos \u00a0 contractuales, por multas, los recursos de deuda y los obtenidos de monopolios \u00a0 rent\u00edsticos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0 constituyentes de 1991 buscaron que las rentas ex\u00f3genas de las entidades \u00a0 territoriales, principalmente los transferencias previstas en los art\u00edculos 356 \u00a0 y 357 C.P. y las regal\u00edas, fueran destinadas a cumplir los objetivos del \u00a0 art\u00edculo 366 C.P., es decir, a atender las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y a \u00a0 garantizar la prestaci\u00f3n de servicios esenciales como la salud, la educaci\u00f3n, el \u00a0 saneamiento b\u00e1sico y el agua potable \u2013prioritarios y principales en el Estado \u00a0 social de derecho-, objetivos cobijados por la amplia gama de funciones \u00a0 atribuidas por la nueva Constituci\u00f3n a las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 esta raz\u00f3n, en materia de transferencias, el art\u00edculo 356 C.P. en su texto \u00a0 original se\u00f1alaba que los recursos del situado fiscal deb\u00edan destinarse \u00a0 principalmente a salud y educaci\u00f3n, mientras el art\u00edculo 357 C.P. indicaba que \u00a0 la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n se \u00a0 dedicar\u00eda a \u201c\u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social\u201d definidas por la \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos preceptos constitucionales, en su versi\u00f3n original, tambi\u00e9n persegu\u00edan que \u00a0 los recursos de las transferencias fueran distribuidos teniendo en cuenta \u00a0 principalmente los niveles de pobreza de las entidades territoriales. En este \u00a0 orden de ideas, el art\u00edculo 357 establec\u00eda que el 60% de la participaci\u00f3n de los \u00a0 municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n se distribuir\u00eda atendiendo al \u00a0 nivel de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de la poblaci\u00f3n de cada municipio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, vale la pena resaltar que consientes de que los recursos de \u00a0 transferencias previstos originalmente no eran suficientes para atender las \u00a0 funciones de las entidades territoriales en materia de servicios sociales \u00a0 b\u00e1sicos, los constituyentes previeron en el art\u00edculo 356, en su texto \u00a0 primigenio, que \u201c[e]l situado fiscal aumentar[\u00eda]anualmente hasta \u00a0 llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que permit[iera] \u00a0 atender adecuadamente los servicios para los cuales est\u00e1 destinado\u201d, y en el \u00a0 art\u00edculo 357 que la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos Corrientes \u00a0 de la Naci\u00f3n \u201cse incrementar[\u00eda], a\u00f1o por a\u00f1o, del catorce por ciento \u00a0 (14%) de 1993 hasta alcanzar el veintid\u00f3s por ciento (22%) como m\u00ednimo en el \u00a0 2001\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 acto legislativo 01 de 2001, como ya se mencion\u00f3, unific\u00f3 las transferencias \u00a0 bajo un \u00fanico sistema \u2013el Sistema General de Participaciones- con el fin de \u00a0 hacer m\u00e1s equitativa y eficiente la distribuci\u00f3n de los recursos. El nuevo \u00a0 sistema mantuvo la filosof\u00eda de los constituyentes de 1991 en el sentido de que \u00a0 los recursos de las transferencias se destinen prioritariamente a garantizar \u00a0 servicios esenciales como la salud y la educaci\u00f3n. El acto legislativo 04 de \u00a0 2007 profundiz\u00f3 este prop\u00f3sito al se\u00f1alar que los recursos del sistema tambi\u00e9n \u00a0 se destinar\u00edan a los servicios de saneamiento b\u00e1sico y agua potable, con \u00e9nfasis \u00a0 en ampliaci\u00f3n de la cobertura y la poblaci\u00f3n m\u00e1s pobre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 otra parte, el constituyente de 1991 hab\u00eda previsto originalmente que las \u00a0 regal\u00edas \u2013la configuraci\u00f3n original ser\u00e1 examinada con mayor detalle m\u00e1s \u00a0 adelante- ser\u00edan repartidas exclusivamente entre las entidades territoriales con \u00a0 el fin principal de promocionar la miner\u00eda, preservar el ambiente y \u201cfinanciar \u00a0 proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de \u00a0 desarrollo de las respectivas entidades territoriales\u201d (art\u00edculo 361 C.P. en \u00a0 su versi\u00f3n original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.5.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Derecho de las entidades \u00a0 territoriales a administrar sus recursos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta prerrogativa de las entidades territoriales tiene al menos tres objetivos \u00a0 fundamentales: (i) permitirles cumplir sus funciones de acuerdo con la \u00a0 Constituci\u00f3n y la ley, (ii) planear y promover el desarrollo local, y (iii) \u00a0 contribuir a la democratizaci\u00f3n de las decisiones econ\u00f3micas. Sobre este \u00faltimo \u00a0 punto se manifest\u00f3 durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente: \u00a0 \u201c[l]as gentes quieren ser protagonistas mayores en las decisiones relativas \u00a0 al uso de los dineros p\u00fablicos. Perciben, claramente, que la democratizaci\u00f3n \u00a0 pol\u00edtica tiene que ir acompa\u00f1ada de una democratizaci\u00f3n de las decisiones \u00a0 econ\u00f3micas. Consideran, dentro de una nueva concepci\u00f3n, que sus municipios y \u00a0 departamentos son socios en la gran tarea de desarrollo del pa\u00eds\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 su vez, tambi\u00e9n debe resaltarse que la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0 para administrar los recursos var\u00eda seg\u00fan el origen de estos. Respecto de los \u00a0 recursos ex\u00f3genos, en los t\u00e9rminos explicados, la Corte ha se\u00f1alado que el \u00a0 legislador puede intervenir en la definici\u00f3n de su destino, siempre y cuando se \u00a0 sujete al principio de proporcionalidad en relaci\u00f3n con la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales y \u201crespete las prioridades constitucionales relativas \u00a0 a cada una de las distintas fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n\u201d[47].Por \u00a0 el contrario, trat\u00e1ndose de recursos end\u00f3genos, la jurisprudencia constitucional \u00a0 ha resaltado que la intervenci\u00f3n del legislador debe ser excepcional y perseguir \u00a0 un fin imperioso, como la defensa del patrimonio nacional cuando est\u00e1 seriamente \u00a0 amenazado o la protecci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds en \u00a0 circunstancias excepcionales.[48] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0 Con base los anteriores argumentos,[49] \u00a0la Sala concluye que la descentralizaci\u00f3n administrativa con autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales es uno de los ejes definitorios de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 En efecto, es claro que el Constituyente de 1991 tuvo como prop\u00f3sito expl\u00edcito y \u00a0 definido modificar el Estado constitucional colombiano, a trav\u00e9s de un aumento \u00a0 cuantitativo y cualitativo de las competencias de dichas entidades, lo que \u00a0 contrasta con un modelo de organizaci\u00f3n institucional de tendencia centralista, \u00a0 imperante en el r\u00e9gimen de 1886, incluso a pesar de las reformas introducidas en \u00a0 1968.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 lo tanto, adopt\u00e1ndose las categor\u00edas propias del juicio de sustituci\u00f3n, en lo \u00a0 que respecta a la conformaci\u00f3n de la premisa menor, considera la Corte que el \u00a0 Congreso exceder\u00eda su competencia para reformar la Constituci\u00f3n cuando, a trav\u00e9s \u00a0 de una acto legislativo, subvierta el r\u00e9gimen de autonom\u00eda de las entidades \u00a0 territoriales, al punto que modifique la mencionada conformaci\u00f3n institucional.\u00a0 \u00a0 Ello bien hacia el resquebrajamiento del grado de autonom\u00eda, conform\u00e1ndose un \u00a0 Estado unitario de car\u00e1cter netamente centralista, o bien hacia una sustituci\u00f3n \u00a0 constitucional que elimine el principio de Estado unitario y prefiera una \u00a0 f\u00f3rmula federal.\u00a0 Cada uno de estos extremos en el ejercicio del poder de \u00a0 reforma exceder\u00eda la competencia congresional, pues introducir\u00eda un factor de \u00a0 mutar\u00eda la definici\u00f3n de Estado contemplada en la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0 El demandante, a partir de esta premisa, sostiene que el acto legislativo \u00a0 acusado incorpora una enmienda constitucional de esa naturaleza.\u00a0 Esto \u00a0 debido a que considera que el efecto de la reforma es privar a las entidades \u00a0 territoriales de un recurso ex\u00f3geno, como en su criterio son las regal\u00edas, a fin \u00a0 de distribuirlas a favor del Gobierno central y con el prop\u00f3sito de atender sus \u00a0 propios gastos, entre ellos los relacionados con la estabilizaci\u00f3n del d\u00e9ficit \u00a0 fiscal nacional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para dar respuesta a este interrogante, lo cual corresponde a la premisa \u00a0 menor del juicio de sustituci\u00f3n, la Sala adoptar\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda.\u00a0 \u00a0 En primer lugar, definir\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica de las regal\u00edas, a partir de su \u00a0 tratamiento por parte de la jurisprudencia constitucional y con el fin de \u00a0 examinar la premisa de la demanda, seg\u00fan la cual la sustituci\u00f3n de la Carta \u00a0 tiene lugar, entre otros motivos, porque fueron redistribuidas rentas ex\u00f3genas \u00a0 de los entes territoriales. En segundo lugar, analizar\u00e1 el contenido y alcance \u00a0 de la reforma acusada y, en particular, identificar\u00e1 el grado de modificaci\u00f3n \u00a0 del r\u00e9gimen jur\u00eddico de distribuci\u00f3n de las regal\u00edas.\u00a0 Finalmente, \u00a0 determinar\u00e1 si dicha modificaci\u00f3n constitucional conlleva los efectos que \u00a0 plantea el actor, etapa del an\u00e1lisis en donde se efectuar\u00e1 el tercer paso del \u00a0 juicio de sustituci\u00f3n, seg\u00fan la metodolog\u00eda explicada en esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las regal\u00edas son un ingreso ex\u00f3geno de las entidades territoriales, sometido al \u00a0 amplio grado de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. \u00a0 Como se indic\u00f3, el ciudadano Abuchaibe Escobar considera que la sustituci\u00f3n de \u00a0 la Constituci\u00f3n, en virtud del acto legislativo demandado, tiene origen en la \u00a0 modificaci\u00f3n del modo de distribuci\u00f3n de las regal\u00edas, que en su criterio impide \u00a0 el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, tornando al \u00a0 Estado hacia un modelo centralista.\u00a0 En ese orden de ideas, es necesario \u00a0 definir cu\u00e1l es la relaci\u00f3n entre los ingresos de las entidades territoriales y \u00a0 el r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas.\u00a0 De manera espec\u00edfica, para \u00a0 efectos de la presente decisi\u00f3n, debe determinarse la titularidad jur\u00eddico \u00a0 constitucional de dichos recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 regulaci\u00f3n jur\u00eddica que la Constituci\u00f3n y el precedente de esta Corporaci\u00f3n han \u00a0 previsto para las regal\u00edas, fue recientemente estudiada por la Corte en la \u00a0 sentencia C-748 de 2012,[50] \u00a0raz\u00f3n por la cual la Sala har\u00e1 uso de esa s\u00edntesis en el presente apartado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. \u00a0 Las regal\u00edas son comprendidas por el \u00a0 derecho constitucional como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que recibe el \u00a0 Estado, en raz\u00f3n de la extracci\u00f3n de recursos naturales no renovables existentes \u00a0 en el subsuelo.\u00a0 Como lo ha explicado la jurisprudencia reiterada, este \u00a0 concepto refiere a la \u201ccontraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que percibe el \u00a0 Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los \u00a0 recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto \u00a0 bruto explotado [51]\u201d[52]\u00a0 A su vez, \u00a0 de acuerdo con el mismo precedente, en lo que respecta al derecho a las \u00a0 compensaciones, este no \u00a0 necesariamente deriva de la participaci\u00f3n en las regal\u00edas ni emana del car\u00e1cter \u00a0 de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto \u00a0 mar\u00edtimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente respectivo \u00a0 en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a prop\u00f3sito de la \u00a0 exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte y transformaci\u00f3n de los recursos naturales \u00a0 no renovables.[53] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Esta definici\u00f3n, como se indic\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico \u00a0 17.3., permite distinguir entre las regal\u00edas y otros ingresos nacionales, en \u00a0 especial los impuestos.\u00a0 En ese sentido, el sujeto responsable de su pago \u00a0 es quien\u00a0 adelanta la explotaci\u00f3n de los recursos, y en consecuencia paga \u00a0 al Estado una contraprestaci\u00f3n por esa actividad.\u00a0 Por ende, las regal\u00edas \u00a0 no tienen el car\u00e1cter imperativo y general propio de los impuestos.\u00a0 As\u00ed lo \u00a0 explicado la Corte al prever que las regal\u00edas carecen de naturaleza tributaria, \u00a0 ya que \u201c[a] \u00a0pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al \u00a0 Estado, las regal\u00edas y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento \u00a0 constitucional y una finalidad diferentes. As\u00ed, como bien lo se\u00f1ala uno de los \u00a0 intervinientes, la Carta acoge la concepci\u00f3n de la \u201cregal\u00eda-precio\u201d, pues la \u00a0 define como una “contraprestaci\u00f3n” que se causa por la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos naturales no renovables de propiedad de la Naci\u00f3n (CP art. 360). Por \u00a0 ende, las regal\u00edas est\u00e1n representadas por aquello que el Estado recibe por \u00a0 conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los \u00a0 cu\u00e1les es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad \u00a0 limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha se\u00f1alado en varias \u00a0 ocasiones esta Corporaci\u00f3n, son cargas econ\u00f3micas que se imponen a los \u00a0 particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo \u00a0 cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de \u00a0 ideas, las regal\u00edas son ingresos p\u00fablicos pero no tienen naturaleza tributaria, \u00a0 pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular \u00a0 debe pagar por la obtenci\u00f3n de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar \u00a0 un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relaci\u00f3n entre el \u00a0 Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente \u00a0 decide pagar la regal\u00eda para obtener un derecho de explotaci\u00f3n, mientras que las \u00a0 personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho \u00a0 impositivo previsto por la ley. La obligaci\u00f3n de pagar un impuesto no surge \u00a0 entonces de la celebraci\u00f3n de un contrato con el Estado, ni de la concesi\u00f3n de \u00a0 una licencia o permiso de explotaci\u00f3n, sino del cumplimiento del hecho previsto \u00a0 por la ley tributaria.\u201d[54] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Otro de los aspectos que diferencia a las regal\u00edas de los \u00a0 ingresos fiscales de \u00edndole tributario es su titularidad.\u00a0 De acuerdo con \u00a0 el art\u00edculo 332 C.P., norma que, es necesario resaltar, no fue objeto de \u00a0 modificaci\u00f3n por parte del acto legislativo 5 de 2011 ahora demandado, el Estado \u00a0 es propietario del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio de los \u00a0 derechos adquiridos con arreglo a leyes prexistentes.\u00a0 En ese sentido, como \u00a0 los recursos naturales no renovables son extra\u00eddos del subsuelo, la \u00a0 jurisprudencia constitucional ha considerado que el propietario de las regal\u00edas \u00a0 es el Estado, puesto que existe un mandato constitucional expreso en el sentido \u00a0 que este ente es titular de ese componente del territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La dificultad que surge de esa definici\u00f3n, tambi\u00e9n analizada \u00a0 en la jurisprudencia constitucional, consiste en circunscribir el concepto \u00a0 Estado \u00a0para tales efectos. Para ello, la Corte ha concluido que (i) ese concepto tiene \u00a0 naturaleza compleja, pues incluye tanto a la Naci\u00f3n, comprendida como expresi\u00f3n \u00a0 del Estado central, al igual que las entidades territoriales; y (ii) de acuerdo \u00a0 con lo anterior, las entidades territoriales, entre ellas las beneficiarias de \u00a0 regal\u00edas directas en el r\u00e9gimen constitucional anterior, carecen de derechos de \u00a0 propiedad sobre esas regal\u00edas, adscribi\u00e9ndoseles solo derechos de participaci\u00f3n \u00a0 en estas, al igual que en lo referente a las compensaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.1. En cuanto a lo primero, habida \u00a0 consideraci\u00f3n que la Carta no ofrece una definici\u00f3n estipulativa del concepto \u00a0 Estado al que refiere el art\u00edculo 332 C.P., la Corte ha \u00a0 considerado que el mismo debe interpretarse de la manera m\u00e1s amplia posible, por \u00a0 lo que debe comprender las distintas facetas de divisi\u00f3n territorial.\u00a0 A \u00a0 este respecto, se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional que \u00a0 el uso del concepto Estado en el presente contexto est\u00e1 dirigido a lograr \u00a0 el equilibrio distributivo de los recursos percibidos por la explotaci\u00f3n de \u00a0 recursos naturales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, como se explic\u00f3 en la sentencia C-251\/03,[55] \u00a0recapitulando fallos precedentes sobre esa misma materia\u201c[e]l art\u00edculo 332 superior establece que \u201c(e)l Estado es \u00a0 propietario de (\u2026) los recursos naturales no renovables.\u201d Esta expresi\u00f3n, y en \u00a0 particular la palabra \u201cEstado\u201d contenida en ella, puede ser interpretada de \u00a0 maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere \u00a0 exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es \u00a0 atinente \u00fanicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuesti\u00f3n ya ha sido \u00a0 resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido \u00a0 que el art\u00edculo 332 se refiere al Estado como a un \u201cente que representa a todos \u00a0 los colombianos y a los distintos niveles territoriales\u201d.[56] \u00a0|| En la sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos naturales \u00a0 no renovables y de los ingresos provenientes de su explotaci\u00f3n, la Corte estim\u00f3 \u00a0 que la utilizaci\u00f3n de la palabra \u201cEstado\u201d en los art\u00edculo 332 y 360 quer\u00eda \u00a0 evitar dos peligros: || \u201cDe un lado, los constituyentes pretendieron evitar la \u00a0 centralizaci\u00f3n nacional de los beneficios derivados de la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos naturales, ya que una tal concentraci\u00f3n les parec\u00eda\u00a0 incompatible \u00a0 con el esp\u00edritu descentralizador de la Carta, pues las regal\u00edas eran \u00a0 consideradas uno de los instrumentos m\u00e1s importantes para fortalecer los fiscos \u00a0 de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Naci\u00f3n se \u00a0 reservara para s\u00ed el producto de las regal\u00edas. (\u2026) De otro lado, la regulaci\u00f3n \u00a0 constitucional aprobada en la Asamblea tambi\u00e9n pretende evitar el riesgo \u00a0 inverso, esto es, que el producto de las regal\u00edas sea exclusivo de aquellos \u00a0 municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la \u00a0 fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la \u00a0 equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. (\u2026) Conforme a lo \u00a0 anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evit\u00f3 atribuir a la Naci\u00f3n la \u00a0 propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizaci\u00f3n de sus \u00a0 beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio \u00a0 regional,\u00a0 municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En \u00a0 ese orden de ideas, resulta perfectamente l\u00f3gico que la titularidad de tales \u00a0 recursos y de las regal\u00edas que genera su explotaci\u00f3n sea de un ente m\u00e1s \u00a0 abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles \u00a0 territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el \u00a0 propietario de los recursos no renovables y el titular de las regal\u00edas.\u201d[57]\u201d\u00a0 \u00a0(Subrayas no originales). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0 manera consonante con ese precedente, la Corte ha establecido m\u00e1s recientemente \u00a0 que la previsi\u00f3n de derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas a favor de las \u00a0 entidades territoriales no puede entenderse, en modo alguno, como asignaci\u00f3n de \u00a0 propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integraci\u00f3n a las rentas de \u00a0 dichos entes, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 287-3 C.P.\u00a0 Antes bien, se ha \u00a0 considerado por la jurisprudencia que el v\u00ednculo entre las regal\u00edas y la \u00a0 propiedad del subsuelo por parte del Estado lleva, de suyo, la validez \u00a0 constitucional de f\u00f3rmulas de distribuci\u00f3n que contemplen como beneficiario a la \u00a0 Naci\u00f3n, en tanto componente del citado concepto, seg\u00fan se ha explicado.\u00a0 \u00a0 Sobre el particular, la sentencia C-541\/11[58] \u00a0estipul\u00f3 que \u201c[e]n lo que \u00a0 respecta espec\u00edficamente a la propiedad de las regal\u00edas, la Corte ha \u00a0 interpretado la pertenencia al Estado de que habla el art\u00edculo 360 superior, en \u00a0 el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar que su propiedad \u00a0 corresponde a la Naci\u00f3n, la generalidad del t\u00e9rmino indudablemente s\u00ed incluir\u00eda \u00a0 el nivel central o nacional[59]. \u00a0 Esta conclusi\u00f3n se confirma tambi\u00e9n al observar que esa misma norma \u00a0 constitucional asigna a las entidades territoriales el derecho a \u201cparticipar en \u00a0 las regal\u00edas y compensaciones\u201d, precisi\u00f3n que no ser\u00eda necesaria si tales \u00a0 recursos verdaderamente fueran propiedad de aqu\u00e9llas. De all\u00ed que la \u00a0 jurisprudencia haya repetidamente calificado las regal\u00edas como recursos ex\u00f3genos \u00a0 de las entidades territoriales.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.2.\u00a0 En cuanto a lo segundo, la Corte ha concluido que frente a las \u00a0 entidades territoriales, los ingresos constitutivos de regal\u00edas y compensaciones \u00a0 constituye rentas ex\u00f3genas. Esto implica que (i) no hacen parte de sus \u00a0 rentas propias, respecto de las cuales s\u00ed ejercen derecho de propiedad, de \u00a0 acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 287-3 C.P.; (ii) los derechos de \u00a0 participaci\u00f3n que ejercen las entidades territoriales se enmarcan en el \u00a0 ejercicio el derecho a participar en las rentas nacionales, previsto en el \u00a0 art\u00edculo 287-4 C.P. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acerca de este t\u00f3pico, la Corte ha reiteradamente precisado que \u201c\u2026 los entes \u00a0 territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las regal\u00edas sino apenas \u00a0 el derecho de participaci\u00f3n sobre las mismas que les atribuye la ley[60], \u00a0 puesto que por mandato expreso del art\u00edculo 332 Constitucional la titularidad de \u00a0 las contraprestaciones econ\u00f3micas causadas por la explotaci\u00f3n de un recurso \u00a0 natural no renovable est\u00e1 radicada en el Estado en su calidad de due\u00f1o del \u00a0 subsuelo y de tales recursos ya que \u201c…la Carta Pol\u00edtica no reconoce un derecho \u00a0 de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto mar\u00edtimo o \u00a0 fluvial sobre la regal\u00eda, puesto que, como se ha visto, las entidades \u00a0 territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no \u00a0 renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracci\u00f3n de los mismos \u00a0 se deriven\u201d.[61] || Las regal\u00edas gravitan sobre todas las \u00a0 explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado, esto es, tienen \u00a0 car\u00e1cter universal. Adem\u00e1s, constituyen los ingresos fiscales m\u00ednimos por las \u00a0 explotaciones del subsuelo que es propiedad\u00a0 del Estado. As\u00ed mismo, estos \u00a0 ingresos p\u00fablicos no tienen naturaleza tributaria, \u201cpues no son imposiciones del Estado \u00a0 sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtenci\u00f3n de un \u00a0 derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable\u201d.[62] Y no constituyen bienes de uso \u00a0 p\u00fablico \u201csino rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales \u00a0 tienen derecho a participar de ellas…\u201d. [63].\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n es predicable tanto del r\u00e9gimen constitucional primigenio, como \u00a0 en el reformado por el acto legislativo 5 de 2011.\u00a0 En efecto, seg\u00fan la \u00a0 redacci\u00f3n original del art\u00edculo 360 C.P. las entidades territoriales productoras \u00a0 o donde se encontrasen ubicados puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se \u00a0 transporten los recursos explotados, tendr\u00edan \u00a0\u201cderecho a participar en las \u00a0 regal\u00edas y compensaciones.\u201d\u00a0 A su vez, la versi\u00f3n modificada por el \u00a0 acto legislativo mencionado indica, en el inciso segundo del art\u00edculo 361 C.P. \u00a0 que \u201c[l]os departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se \u00a0 adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los \u00a0 municipios y distritos con puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se \u00a0 transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho \u00a0 a participar en las regal\u00edas y compensaciones, as\u00ed como a ejecutar directamente \u00a0 estos recursos.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 claro que tanto en uno como en otro caso, se utiliza la misma f\u00f3rmula de \u00a0 prescribir derechos de participaci\u00f3n a las entidades territoriales respecto de \u00a0 los recursos constitutivos de regal\u00edas y compensaciones.\u00a0 Esta comprobaci\u00f3n \u00a0 es importante para esta decisi\u00f3n, puesto que pone en cuesti\u00f3n una de las \u00a0 premisas planteadas por el actor en su demanda, consistente en que el r\u00e9gimen \u00a0 constitucional otorga a las regal\u00edas el car\u00e1cter de recursos end\u00f3genos de las \u00a0 entidades territoriales.\u00a0 Con todo, esta materia ser\u00e1 desarrollada con \u00a0 mayor detalle en apartado ulterior de este fallo, a prop\u00f3sito de la \u00a0 comparaci\u00f3n concreta entre las normas constitucionales objeto de reforma por la \u00a0 enmienda constitucional acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0 \u00a0 A su vez, esta caracterizaci\u00f3n de los recursos de regal\u00edas ha llevado a que la \u00a0 Corte haya indicado, en diversos fallos, que la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas a \u00a0 favor de las entidades territoriales es un asunto que hace parte del amplio \u00a0 margen de configuraci\u00f3n legislativa.\u00a0 Para la Corte, en la medida en que la \u00a0 versi\u00f3n original del art\u00edculo 360 C.P. confer\u00eda a la ley la competencia para \u00a0 determinar las condiciones para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no \u00a0 renovables, as\u00ed como los derechos de las entidades territoriales sobre los \u00a0 mismos, entonces la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas estaba a cargo del legislador.\u00a0 \u00a0 A su vez, habida consideraci\u00f3n que los recursos de regal\u00edas tiene naturaleza \u00a0 ex\u00f3gena respecto de las entidades territoriales, puede v\u00e1lidamente la ley \u00a0 definir el modo de distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y compensaciones, al igual que \u00a0 el porcentaje en que las entidades territoriales participan en el giro de esos \u00a0 recursos.\u00a0 Ello sin otro l\u00edmite que el cumplimiento de criterios de \u00a0 razonabilidad y proporcionalidad, al igual que de mandatos constitucionales \u00a0 espec\u00edficos, entre los cuales se destaca (i) la obligaci\u00f3n que toda explotaci\u00f3n \u00a0 de recursos del subsuelo genere una contraprestaci\u00f3n a favor del Estado; y (ii) \u00a0 la imposibilidad de centralizar por completo esos recursos, a trav\u00e9s de la total \u00a0 exclusi\u00f3n del beneficio a favor de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas conclusiones se derivan de un precedente estable y reiterado de la Corte, \u00a0 en el cual ha declarado la constitucionalidad de diversas normas legales que \u00a0 fijaron destinaciones particulares a los recursos de regal\u00edas y compensaciones, \u00a0 generalmente distintas a su giro a favor de las entidades territoriales \u00a0 productoras.\u00a0 Esta doctrina constitucional fue sintetizada por la Corte en \u00a0 la sentencia C-240\/11, en la cual se estudi\u00f3 la constitucionalidad de un decreto \u00a0 legislativo, mediante el cual se destinaron recursos de regal\u00edas para la \u00a0 atenci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica, social y ecolog\u00eda, declarada en raz\u00f3n de la \u00a0 \u00faltima crisis invernal.\u00a0 En raz\u00f3n que dichas consideraciones expresan la \u00a0 posici\u00f3n de este Tribunal sobre la materia objeto de debate, la Sala considera \u00a0 pertinente transcribirlas in extenso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(v) Acerca del tema de la amplia facultad del legislador para \u00a0 configurar el r\u00e9gimen de las regal\u00edas, la jurisprudencia de la Corte ha \u00a0 establecido clara y expresamente, la amplia facultad que le compete al legislador para regular el tema de regal\u00edas, \u00a0 precisando que se encuentra \u201chabilitado constitucionalmente para regular el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las regal\u00edas estableciendo sus montos o porcentajes de \u00a0 distribuci\u00f3n, destinaci\u00f3n\u00a0 y los mecanismos de control sobre el uso \u00a0 adecuado de esas contraprestaciones\u00a0 econ\u00f3micas.\u201d[64] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c5- La Carta se\u00f1ala que la explotaci\u00f3n \u00a0 de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado, una \u00a0 contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00eda (CP art. 360). Sin embargo, la \u00a0 Constituci\u00f3n no fija directamente los criterios para determinar cu\u00e1l es el valor \u00a0 que deben tener esas regal\u00edas. Por ello, en numerosas sentencias, esta \u00a0 Corporaci\u00f3n ha indicado que el legislador goza de una amplia libertad para fijar \u00a0 el monto de las regal\u00edas y determinar los derechos de participaci\u00f3n de las \u00a0 entidades territoriales en esas regal\u00edas[65]. \u00a0 As\u00ed, la sentencia C-567 de 1995, MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, record\u00f3 que el art\u00edculo \u00a0 360 de la Carta otorga competencia al legislador para establecer las formas de \u00a0 contrataci\u00f3n para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables, por lo \u00a0 cual \u201ces claro que la ley puede determinar el monto y las cuant\u00edas de los \u00a0 derechos de las entidades territoriales a participar en las regal\u00edas y \u00a0 compensaciones sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables o, \u00a0 lo que es lo mismo, los porcentajes de aquella participaci\u00f3n\u201d. Con ese mismo \u00a0 criterio, esta Corte, en la sentencia C-221 de 1997, MP Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero, se abstuvo de declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, \u00a0 pero tampoco recurri\u00f3 a una sentencia integradora para establecer el monto de la \u00a0 regal\u00eda causada por la explotaci\u00f3n de la arena de los r\u00edos, precisamente, por \u00a0 cuanto consider\u00f3 que ambos tipos de decisiones afectaban la libertad del \u00a0 legislador para fijar el porcentaje de las regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6- El anterior examen es suficiente \u00a0 para concluir que el Legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el \u00a0 monto de las regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Sin \u00a0 embargo, y contrariamente a lo sugerido por uno de los intervinientes, esto no \u00a0 significa que estemos en un \u00e1mbito puramente pol\u00edtico que escape al control \u00a0 constitucional, pues la Carta no excluye que las normas sobre regal\u00edas puedan \u00a0 vulnerar los mandatos constitucionales. Adem\u00e1s, y como esta Corte lo ha \u00a0 destacado[66], \u00a0 la Carta establece un contenido esencial del r\u00e9gimen de regal\u00edas que debe ser \u00a0 respetado por el Legislador, el cual incluye, entre otras cosas, el deber del \u00a0 Congreso de imponer el pago de regal\u00eda por la explotaci\u00f3n de todo recurso no \u00a0 renovable (CP art. 360). Adem\u00e1s, en la medida en que las regal\u00edas recaen sobre \u00a0 este tipo de recursos, es claro que estos dineros pretenden \u201ccompensar el \u00a0 agotamiento del capital natural que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales \u00a0 que no se renuevan\u201d[67].\u00a0 \u00a0 Por ende, es posible que el legislador al regular las regal\u00edas y fijar su monto \u00a0 vulnere la Carta, por ejemplo, porque no imponga su cobro sobre la explotaci\u00f3n \u00a0 de ciertos recursos no renovables, con lo cual desconoce la obligatoriedad y \u00a0 universalidad de las regal\u00edas, o porque establezca montos tan irrisorios que no \u00a0 compensen el agotamiento de estos recursos, que por no ser renovables, \u00a0 representan un capital natural de la sociedad colombiana que inevitablemente \u00a0 tiende a agotarse.\u201d [68] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otra oportunidad dijo la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConcretamente, cuando se hace \u00a0 referencia a la repartici\u00f3n y uso de las regal\u00edas, se ha se\u00f1alado que las \u00a0 disposiciones que definen los porcentajes de participaci\u00f3n de las entidades \u00a0 territoriales y la destinaci\u00f3n de las transferencias provenientes de la \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, son herramientas cuya \u00a0 determinaci\u00f3n compete al legislador (art\u00edculo 360 C.P.), y en consecuencia, \u00e9ste \u00a0 goza de plena autonom\u00eda y libertad de configuraci\u00f3n. Ha dicho la Corte: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“…de conformidad con lo establecido \u00a0 en el art\u00edculo 360 de la Carta Pol\u00edtica, la configuraci\u00f3n del derecho de \u00a0 participaci\u00f3n de las entidades territoriales sobre las regal\u00edas, as\u00ed como la \u00a0 fijaci\u00f3n de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser \u00a0 determinadas por la ley. De este modo, en materia de regal\u00edas, el \u00a0 legislador ostenta un amplio poder de configuraci\u00f3n que lo autoriza no s\u00f3lo a \u00a0 establecer en qu\u00e9 porcentaje participan los departamentos o municipios \u00a0 productores y los puertos mar\u00edtimos y fluviales en las regal\u00edas que se causen \u00a0 por la explotaci\u00f3n o el transporte de recursos naturales no renovables, sino, \u00a0 tambi\u00e9n, a fijar su destinaci\u00f3n.[69] En este sentido, la jurisprudencia \u00a0 constitucional ha estimado que, en la medida en que las regal\u00edas constituyen una \u00a0 fuente ex\u00f3gena de financiamiento de las entidades territoriales,[70] la ley puede indicar su destinaci\u00f3n \u00a0 sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los art\u00edculos 287-3 y 362 de la \u00a0 Carta”[71](subrayas no originales).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. \u00a0 En conclusi\u00f3n, se tiene que la Constituci\u00f3n, tanto en el r\u00e9gimen anterior como \u00a0 en el actual, define a las regal\u00edas como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a favor \u00a0 del Estado, derivada de la explotaci\u00f3n de recursos del subsuelo.\u00a0 En \u00a0 relaci\u00f3n con estos recursos, las entidades territoriales tienen un derecho de \u00a0 participaci\u00f3n, lo que significa que tales rubros son ex\u00f3genos para esos entes y, \u00a0 en consecuencia, no es predicable el ejercicio de los derechos de propiedad que \u00a0 se aplica a las rentas propias de los entes territoriales.\u00a0 Ello no \u00a0 significa, empero, que pueda plantearse por el ordenamiento jur\u00eddico cualquier \u00a0 forma de distribuci\u00f3n de regal\u00edas, pues debe conservarse dicha participaci\u00f3n, en \u00a0 los t\u00e9rminos ordenados por la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido y alcance la reforma constitucional acusada y su incidencia en el \u00a0 r\u00e9gimen jur\u00eddico de las regal\u00edas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. \u00a0 A fin de evidenciar de forma gr\u00e1fica el \u00a0 alcance del acto legislativo demandado, a continuaci\u00f3n se presentan en paralelo los dos textos, a efectos de \u00a0 identificar la incidencia de la nueva regulaci\u00f3n respecto del par\u00e1metro \u00a0 constitucional sobre la distribuci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones a favor de las \u00a0 entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Normas constitucionales originales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Articulado reformado por el Acto Legislativo 5 de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02011 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 360. La ley determinar\u00e1 las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0condiciones para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables as\u00ed \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable causar\u00e1 a favor del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estado, una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00eda, sin perjuicio de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0cualquier otro derecho o compensaci\u00f3n que se pacte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los puertos mar\u00edtimos y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 360. La explotaci\u00f3n de un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recurso natural no renovable causar\u00e1, a favor del Estado, una \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00eda, sin perjuicio de cualquier \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0otro derecho o compensaci\u00f3n que se pacte. La ley determinar\u00e1 las condiciones \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinar\u00e1 la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0distribuci\u00f3n, objetivos, fines, administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, control, el uso \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0eficiente y la destinaci\u00f3n de los ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0participaci\u00f3n de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00f3rganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 361. Con los ingresos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados a los departamentos y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0municipios, se crear\u00e1 un Fondo Nacional de Regal\u00edas cuyos recursos se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0destinar\u00e1n a las entidades territoriales en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estos fondos se aplicar\u00e1n a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la preservaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territoriales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 361. Los ingresos del Sistema \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0General de Regal\u00edas se destinar\u00e1n al financiamiento de proyectos para el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0desarrollo social, econ\u00f3mico y ambiental de las entidades territoriales; al \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ahorro para su pasivo pensional; para inversiones f\u00edsicas en educaci\u00f3n, para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0inversiones en ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n; para la generaci\u00f3n de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ahorro p\u00fablico; para la fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0yacimientos y conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo; y para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0aumentar la competitividad general de la econom\u00eda buscando mejorar las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0condiciones sociales de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0explotaciones de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los municipios y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0distritos con puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0en las regal\u00edas y compensaciones, as\u00ed como a ejecutar directamente estos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regal\u00edas, cr\u00e9anse los Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desarrollo Regional; de Compensaci\u00f3n Regional; y de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas se distribuir\u00e1n as\u00ed: un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnolog\u00eda e \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Innovaci\u00f3n; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n. Los recursos restantes se distribuir\u00e1n en \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0el inciso 2\u00b0 del presente art\u00edculo, y un 80% para los Fondos de Compensaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0estos dos \u00faltimos Fondos, se destinar\u00e1 un porcentaje equivalente al 60% para \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0el Fondo de Compensaci\u00f3n Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas, se destinar\u00e1 un porcentaje \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del 2% para fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0yacimientos, y el conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo. Este \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0porcentaje se descontar\u00e1 en forma proporcional del total de los ingresos del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sistema General de Regal\u00edas distribuidos en el inciso anterior. Las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0funciones aqu\u00ed establecidas ser\u00e1n realizadas por el Ministerio de Minas y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Energ\u00eda o por la entidad a quien este delegue. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0trata el inciso 2\u00b0 del presente art\u00edculo, y de los recursos del Fondo de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desarrollo Regional y del Fondo de Compensaci\u00f3n Regional, crecer\u00e1n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas. La ley que regular\u00e1 el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0sistema definir\u00e1 un mecanismo para mitigar la disminuci\u00f3n de los mencionados \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recursos, que se presente como consecuencia de una reducci\u00f3n dr\u00e1stica en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ingresos del Sistema General de Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de Compensaci\u00f3n Regional, as\u00ed como a los que se refiere el inciso 2\u00b0 del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0presente art\u00edculo se destinar\u00e1 al Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n y de Desarrollo Regional \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0tendr\u00e1n como finalidad la financiaci\u00f3n de proyectos regionales acordados \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Regional se destinar\u00e1n a la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0financiaci\u00f3n de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0entidades territoriales m\u00e1s pobres del pa\u00eds, de acuerdo con criterios de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas (NBI), poblaci\u00f3n y desempleo, y con \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duraci\u00f3n del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fondo de Compensaci\u00f3n Regional ser\u00e1 de treinta (30) a\u00f1os, contados a partir \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2\u00b0 del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0art\u00edculo anterior. Transcurrido este per\u00edodo, estos recursos se destinar\u00e1n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0al Fondo de Desarrollo Regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n, as\u00ed como sus \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0rendimientos, ser\u00e1n administrados por el Banco de la Rep\u00fablica en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0t\u00e9rminos que establezca el Gobierno Nacional. En los per\u00edodos de desahorro, \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0la distribuci\u00f3n de estos recursos entre los dem\u00e1s componentes del Sistema se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0regir\u00e1 por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2\u00b0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del art\u00edculo anterior. (Nota: Inciso d\u00e9cimo desarrollado por el Decreto 1076 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0de 2012 y por el Decreto 750 de 2012.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estabilizaci\u00f3n excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Sistema General de Regal\u00edas, tal excedente se distribuir\u00e1 entre los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0dem\u00e1s componentes del Sistema, conforme a los t\u00e9rminos y condiciones que \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0defina la ley a la que se refiere el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Los recursos del Sistema General de Regal\u00edas no har\u00e1n parte \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, ni del Sistema General de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Participaciones. El Sistema General de Regal\u00edas tendr\u00e1 su propio sistema \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0presupuestal que se regir\u00e1 por las normas contenidas en la ley a que se \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0refiere el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo anterior. En todo caso, el Congreso de la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Rep\u00fablica expedir\u00e1 bianualmente el presupuesto del Sistema General de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. La ejecuci\u00f3n de los recursos correspondientes a las \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asignaciones directas de que trata el inciso 2\u00b0 del presente art\u00edculo, as\u00ed \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Desarrollo Regional, y de Compensaci\u00f3n Regional, se har\u00e1 en concordancia con \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos prioritarios que se financiar\u00e1n con estos recursos, ser\u00e1n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0definidos por \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Regal\u00edas. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02\u00b0 del presente art\u00edculo, los \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0decisi\u00f3n estar\u00e1n integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0gobernador respectivo o su delegado, y un n\u00famero representativo de alcaldes. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ley que regule el Sistema General de Regal\u00edas podr\u00e1 crear comit\u00e9s de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0car\u00e1cter consultivo para los \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0decisi\u00f3n, con participaci\u00f3n de la sociedad civil. En cuanto a los municipios \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0y\/o distritos a los que se refiere el inciso 2\u00b0 del presente art\u00edculo, los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n estar\u00e1n conformados por un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(Nota: Inciso 2\u00ba desarrollado por la Ley 1530 de 2012, art\u00edculo 42 y por el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Decreto 4923 de 2011, art\u00edculo 42.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los programas y\/o proyectos en ciencia tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0departamentos, municipios y distritos que se financiar\u00e1n con los recursos \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del Fondo de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, se definir\u00e1n por un \u00f3rgano \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0colegiado de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n, en el cual tendr\u00e1n asiento el \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(1) representante del Organismo Nacional de Planeaci\u00f3n y un (1) \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la pol\u00edtica \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0p\u00fablica de ciencia y tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n, quien adem\u00e1s ejercer\u00e1 la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Secretar\u00eda T\u00e9cnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0planeaci\u00f3n regional a que se refiere el inciso siguiente del presente \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0art\u00edculo; cuatro (4) representantes de las universidades p\u00fablicas y dos (2) \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0representantes de universidades privadas. As\u00ed mismo, los recursos de este \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fondo de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n, se distribuir\u00e1n en la misma \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0proporci\u00f3n en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fondos de Compensaci\u00f3n Regional y de Desarrollo Regional. En ning\u00fan caso los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0recursos de este fondo podr\u00e1n financiar gasto corriente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0distritos que se financiar\u00e1n con los recursos de los Fondos de Desarrollo y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Compensaci\u00f3n Regional se definir\u00e1n a trav\u00e9s de ejercicios de planeaci\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0regional por \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n donde tengan \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Organismo Nacional de Planeaci\u00f3n, los gobernadores respectivos o sus \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0delegados y un n\u00famero representativo de alcaldes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley que regule el Sistema General de Regal\u00edas, podr\u00e1 crear comit\u00e9s de \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0car\u00e1cter consultivo para los \u00f3rganos colegiados de administraci\u00f3n y decisi\u00f3n \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0con participaci\u00f3n de la sociedad civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, la representaci\u00f3n de las entidades territoriales en los \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00f3rganos colegiados ser\u00e1 mayoritaria, en relaci\u00f3n con la del Gobierno \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. Cr\u00e9ase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Evaluaci\u00f3n de las Regal\u00edas, cuyo objeto ser\u00e1 velar por el uso eficiente y \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0eficaz de los recursos del Sistema General de Regal\u00edas, fortaleciendo la \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0transparencia, la participaci\u00f3n ciudadana y el Buen Gobierno. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.\u00a0 \u00a0 A partir de esta comparaci\u00f3n, la Corte encuentra que a pesar que el acto \u00a0 legislativo 5 de 2011 establece distintas y profundas modificaciones en materia \u00a0 de distribuci\u00f3n de las regal\u00edas, ninguna de ellas incide en las premisas b\u00e1sicas \u00a0 que ya estaban presentes en el r\u00e9gimen constitucional anterior y que resultan \u00a0 nodales para determinar si se est\u00e1 ante una sustituci\u00f3n de la autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, en tanto eje definitorio de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 Estas materias que, a juicio de la Sala se mantienen inalteradas, versan sobre \u00a0 (i) la competencia del legislador para regular lo relativo a la distribuci\u00f3n de \u00a0 las regal\u00edas y compensaciones a las entidades territoriales; (ii) el \u00a0 reconocimiento de un derecho de participaci\u00f3n de dichos entes beneficiarios; y \u00a0 (iii) la correlativa inexistencia de derechos de propiedad de los entidades \u00a0 territoriales productoras y portuarias respecto de dichas regal\u00edas y \u00a0 compensaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 contrario, se advierte que el aspecto central de la reforma constitucional \u00a0 demandada fue la extensi\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre la \u00a0 distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y compensaciones, el cual sufri\u00f3 una dr\u00e1stica \u00a0 reducci\u00f3n, merced que el constituyente derivado fij\u00f3 destinaciones particulares \u00a0 y espec\u00edficas para esos rubros.\u00a0 Por ende, se observa que la intenci\u00f3n del \u00a0 acto legislativo 5 de 2011 no es otra que prever diversas finalidades a esos \u00a0 recursos, de naturaleza constitucional, todas ellas alternativas a su reparto a \u00a0 los entes territoriales productores y portuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.1. Uno de los cambios centrales en la reforma es el modo de reparto.\u00a0 \u00a0 Bajo el anterior r\u00e9gimen, las regal\u00edas y compensaciones se transfer\u00edan, de \u00a0 acuerdo con los mandatos que previera la ley, a las entidades territoriales \u00a0 productoras y portuarias, en los t\u00e9rminos fijados por la versi\u00f3n original del \u00a0 art\u00edculo 360 C.P.\u00a0 Luego, los recursos que no fueran asignados a dichas \u00a0 entidades territoriales entraban a hacer parte del Fondo Nacional de Regal\u00edas. \u00a0 Conforme con el art\u00edculo 361 C.P., esos recursos se destinar\u00edan a las entidades \u00a0 territoriales en los t\u00e9rminos que se\u00f1alara la ley. A su vez, esos fondos deb\u00edan \u00a0 aplicarse a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la preservaci\u00f3n del ambiente y a \u00a0 financiar proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los \u00a0 planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.2. En cambio, de acuerdo con lo previsto en el acto legislativo 5 de 2011, \u00a0 los ingresos que recibe el Estado como contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica por la \u00a0 explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables integran el Sistema General de \u00a0 Regal\u00edas – SGR.\u00a0 A su vez, se difiere en el Congreso, previa iniciativa \u00a0 gubernamental, la distribuci\u00f3n, objetivos, fines, administraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, \u00a0 control, el uso eficiente y la destinaci\u00f3n de los ingresos provenientes de dicha \u00a0 explotaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. \u00a0 De igual modo, el art\u00edculo 361 C.P., en su actual redacci\u00f3n, determina reglas \u00a0 particulares en lo que respecta a la distribuci\u00f3n de los recursos constitutivos \u00a0 del SGR a saber: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.1. Se establecen como fines generales de los recursos del SGR el desarrollo \u00a0 social, econ\u00f3mico y ambiental de las entidades territoriales; el ahorro para su \u00a0 pasivo pensional; las inversiones f\u00edsicas en educaci\u00f3n, las inversiones en \u00a0 ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n; la generaci\u00f3n de ahorro p\u00fablico; la \u00a0 fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los yacimientos y conocimiento \u00a0 y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo; y el aumento de la\u00a0 competitividad \u00a0 general de la econom\u00eda buscando mejorar las condiciones sociales de la \u00a0 poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.2. Se replica la f\u00f3rmula contenida en el r\u00e9gimen constitucional anterior, en \u00a0 el sentido que las entidades territoriales en cuyo territorio se adelanten \u00a0 explotaciones de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los municipios y \u00a0 distritos con puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos \u00a0 recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar \u00a0en las regal\u00edas y compensaciones.\u00a0 Igualmente, se prev\u00e9 un nuevo derecho \u00a0 para dichos entes, consistente en la facultad de ejecutar directamente estos \u00a0 recursos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.3. Se prescribe una modalidad de distribuci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del \u00a0 SGR, consistente que tales rubros se repartir\u00e1n: (i) en un 10% para el Fondo de \u00a0 Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; (ii) en un 10% para ahorro pensional \u00a0 territorial; y (iii) hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 Tambi\u00e9n se indica que el monto restante ser\u00e1 distribuido (i) en un 20% con el \u00a0 fin de realizar las asignaciones directas de que son beneficiarias las entidades \u00a0 territoriales productoras o con puertos por donde se transporten los recursos \u00a0 naturales explotados; y (ii) el 80% restante para los Fondos de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional, en un 60%, y de Desarrollo Regional en un 40%. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.4. Se dispone que un 2% de los ingresos del SGR se destinar\u00e1n para la \u00a0 fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los yacimientos, y el \u00a0 conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. \u00a0 En conclusi\u00f3n, se encuentra que luego de la reforma constitucional introducida \u00a0 por el acto legislativo 5 de 2011 se mantuvo la previsi\u00f3n superior seg\u00fan la cual \u00a0 el titular de las regal\u00edas es el Estado, en tanto propietario del subsuelo.\u00a0 \u00a0 Igualmente, se replic\u00f3 la disposici\u00f3n consistente en que las entidades \u00a0 territoriales productoras o en cuyos territorios se ubiquen puertos mar\u00edtimos y \u00a0 fluviales destinados al transporte de los recursos explotados o sus derivados, \u00a0 tienen derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones.\u00a0 La \u00a0 distribuci\u00f3n de esos recursos ser\u00e1 la que defina el legislador, con sujeci\u00f3n a \u00a0 las reglas espec\u00edficas que determinan los art\u00edculos 360 y 361 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 consecuencia, para el caso analizado resultan aplicables los par\u00e1metros de \u00a0 an\u00e1lisis explicados en precedencia y relativos a (i) la propiedad del Estado de \u00a0 los recursos constitutivos de regal\u00edas; (ii) la existencia de un derecho de \u00a0 participaci\u00f3n de las entidades territoriales respecto a esos recursos; y (iii) \u00a0 la deferencia al legislador para que determine la distribuci\u00f3n espec\u00edfica de esa \u00a0 distribuci\u00f3n, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual \u00a0 que al cumplimiento de mandatos constitucionales espec\u00edficos.\u00a0 Sobre este \u00a0 \u00faltimo particular se insiste en que el acto legislativo 5 de 2011 precis\u00f3 tales \u00a0 mandatos de distribuci\u00f3n, aunque conserv\u00f3 la f\u00f3rmula de derechos de \u00a0 participaci\u00f3n antes rese\u00f1ada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reforma constitucional demandada no sustituye la Carta Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.\u00a0 \u00a0 Los argumentos anteriormente explicados demuestran que la reforma constitucional \u00a0 acusada es, ante todo, una f\u00f3rmula de reparto de los recursos de regal\u00edas.\u00a0 \u00a0 Estos rubros, a su vez, han sido considerados por la Constituci\u00f3n como \u00a0 pertenecientes al Estado y susceptibles de distribuci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las \u00a0 entidades territoriales.\u00a0 Con todo, estas \u00faltimas tienen un derecho \u00a0 constitucionalmente reconocido a participar en esos recursos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es \u00a0 a partir de esta \u00faltima previsi\u00f3n que el actor considera que el acto legislativo \u00a0 5 de 2011 sustituy\u00f3 la Constituci\u00f3n, en tanto elimin\u00f3 el grado de autonom\u00eda de \u00a0 las entidades territoriales, a partir de dos v\u00edas principales: la presunta plena \u00a0 centralizaci\u00f3n de los recursos de regal\u00edas y la exclusi\u00f3n de la participaci\u00f3n de \u00a0 esas entidades territoriales en esos recursos, escenario particularmente lesivo \u00a0 para las finanzas de los entes que, al amparo del r\u00e9gimen anterior, eran \u00a0 \u201cpropietarias\u201d de regal\u00edas al tener la condici\u00f3n de entidades productoras o \u00a0 portuarias.\u00a0\u00a0 En consecuencia, al eliminarse esa fuente de ingresos, \u00a0 entonces el ejercicio de las competencias que la Constituci\u00f3n adscribe a las \u00a0 entidades territoriales se torne inoperante, lo que a su vez significa que, en \u00a0 la pr\u00e1ctica, se retorna al modelo centralista de organizaci\u00f3n del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte este argumento parte de una inadecuada interpretaci\u00f3n, tanto del \u00a0 acto legislativo 5 de 2011, como del r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas.\u00a0 \u00a0 En efecto, adem\u00e1s de partir de la premisa err\u00f3nea del car\u00e1cter de renta end\u00f3gena \u00a0 de esos recursos, antes desvirtuada, el cargo se funda en una hermen\u00e9utica \u00a0 equivocada de la enmienda acusada, puesto que (i) desconoce que el precepto \u00a0 contiene mandatos concretos de participaci\u00f3n de las entidades territoriales en \u00a0 las regal\u00edas; y (ii) omite considerar que la norma acusada no puede comprenderse \u00a0 de manera aislada, sino que debe interpretarse de forma arm\u00f3nica con las dem\u00e1s \u00a0 disposiciones constitucionales, en especial aquellas que versan sobre los \u00a0 ingresos fiscales y competencias de las entidades territoriales.\u00a0 Pasa la \u00a0 Sala a desarrollar cada uno de estos aspectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto legislativo 5 de 2011 privilegia el reparto de los recursos del sistema \u00a0 general de regal\u00edas, a favor de las entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. \u00a0 El primer aspecto que debe resaltarse, en aras de resolver el problema jur\u00eddico \u00a0 planteado, consiste en que la reforma constitucional acusada conserv\u00f3 dos \u00a0 aspectos estructurales del modelo de distribuci\u00f3n de regal\u00edas existente previo a \u00a0 la enmienda.\u00a0 En efecto, como se indic\u00f3 en precedencia, el acto legislativo \u00a0 5 de 2011 mantuvo la cl\u00e1usula constitucional en el sentido que la propiedad de \u00a0 las regal\u00edas es el Estado, siendo las entidades territoriales titulares de un \u00a0 derecho de participaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima circunstancia es expl\u00edcita en el art\u00edculo 361 C.P., modificado por \u00a0 el art\u00edculo 2\u00b0 del acto legislativo acusado.\u00a0 Esta norma prev\u00e9 reglas \u00a0 particulares y espec\u00edficas, que imponen al Estado la obligaci\u00f3n de distribuir \u00a0 recursos del Sistema General de Regal\u00edas a favor de las entidades territoriales, \u00a0 previsiones que al tener naturaleza constitucional, subordinan la regulaci\u00f3n \u00a0 legal que se expida sobre esa materia.\u00a0 Estas reglas versan sobre los \u00a0 siguientes aspectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.1. El acto legislativo impone una regla general sobre el destino de los \u00a0 ingresos del SGR, los cuales deber\u00e1n disponerse para los siguientes prop\u00f3sitos: \u00a0 (i) el financiamiento de proyectos para el desarrollo social, econ\u00f3mico y \u00a0 ambiental de las entidades territoriales; (ii) el ahorro para el\u00a0 pasivo \u00a0 pensional de las mismas entidades; (iii) las inversiones f\u00edsicas en educaci\u00f3n, \u00a0 para inversiones en ciencia, tecnolog\u00eda e innovaci\u00f3n; (iv) la generaci\u00f3n de \u00a0 ahorro p\u00fablico;\u00a0 (v) la fiscalizaci\u00f3n de la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de \u00a0 los yacimientos y conocimiento y cartograf\u00eda geol\u00f3gica del subsuelo; y (vi) el \u00a0 aumento de la competitividad general de la econom\u00eda buscando mejorar las \u00a0 condiciones sociales de la poblaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.2. Como se observa, al menos los dos primeros \u00edtems hacen referencia expresa \u00a0 al v\u00ednculo entre la distribuci\u00f3n de los recursos de regal\u00edas a favor de las \u00a0 entidades territoriales, incluso a trav\u00e9s de una f\u00f3rmula amplia de inversi\u00f3n, \u00a0 relativa al financiamiento de su desarrollo social, econ\u00f3mico y ambiental.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, tambi\u00e9n debe resaltarse que el acto legislativo mantuvo el derecho de \u00a0 participaci\u00f3n de las entidades territoriales productoras y portuarias, \u00a0 indic\u00e1ndose por el Texto Constitucional que dichas entidades tendr\u00edan tanto \u00a0 derecho a participar de los recursos del SGR, como a ejecutarlos directamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.3. Ahora bien, el acto legislativo 5 de 2011 tambi\u00e9n dispone de f\u00f3rmulas \u00a0 concretas de distribuci\u00f3n de los recursos del SGR, las cuales aportan \u00a0 asignaciones espec\u00edficas a favor de las entidades territoriales.\u00a0 As\u00ed, de \u00a0 acuerdo con el inciso tercero del art\u00edculo 361 C.P., en su nueva redacci\u00f3n, \u00a0 determina que para el cumplimiento de dicho arreglo distributivo se crean los \u00a0 Fondos de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n; de Desarrollo Regional; de \u00a0 Compensaci\u00f3n Regional; y de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cada uno de estos Fondos tiene a su favor un porcentaje espec\u00edfico de los \u00a0 recursos del SGR.\u00a0 As\u00ed, interesa se\u00f1alara que el 10% de dichos ingresos \u00a0 est\u00e1n dirigidos al ahorro pensional de las entidades territoriales.\u00a0 A su \u00a0 vez, luego de restados los recursos asignados a ese ahorro, junto con los Fondos \u00a0 de Ciencia, Tecnolog\u00eda y de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n asigna a \u00a0 las entidades territoriales (i) 20% de los recursos a las entidades productoras \u00a0 y portuarias; y (ii) el 80% restante para los Fondos de Desarrollo Regional y de \u00a0 Compensaci\u00f3n Regional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.4. Tambi\u00e9n debe se\u00f1alarse que, de acuerdo con la norma analizada, la reforma \u00a0 constitucional determina cl\u00e1usulas sobre los recursos del SGR as\u00ed designados en \u00a0 favor de los entes territoriales.\u00a0 As\u00ed, se prev\u00e9 que (i) los recursos del \u00a0 Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensaci\u00f3n Regional, crecer\u00e1n \u00a0 anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de \u00a0 los ingresos del Sistema General de Regal\u00edas; (ii) la ley que regular\u00e1 el SGR \u00a0 definir\u00e1 un mecanismo para mitigar la disminuci\u00f3n de los mencionados recursos, \u00a0 que se presente como consecuencia de una reducci\u00f3n dr\u00e1stica en los ingresos del \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas; (iii) los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional se destinar\u00e1n a la financiaci\u00f3n de proyectos de impacto regional o \u00a0 local de desarrollo en las entidades territoriales m\u00e1s pobres del pa\u00eds, de \u00a0 acuerdo con criterios de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas – NBI, poblaci\u00f3n y \u00a0 desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. \u00a0 A partir de los argumentos anteriores, es \u00a0 claro que el objetivo del acto legislativo acusado se centra en una \u00a0 redistribuci\u00f3n de los recursos que ahora integran el SGR, la cual asigna rubros \u00a0 espec\u00edficos a las entidades territoriales, lo que desvirt\u00faa que se trate de una \u00a0 enmienda que elimine la financiaci\u00f3n de dichos entes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n pervive incluso ante lo expuesto por varios intervinientes, en \u00a0 el sentido que, como consecuencia de la aplicaci\u00f3n de las previsiones del acto \u00a0 legislativo, se disminuyen los recursos que bajo el modelo anterior recib\u00edan las \u00a0 entidades territoriales productoras y portuarias.\u00a0 Este argumento, aunque \u00a0 encuentra asidero en los efectos pr\u00e1cticos de la reforma constitucional, no \u00a0 demuestra el quebrantamiento del grado de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n confiere \u00a0 a los entes regionales y locales.\u00a0 En efecto, se ha explicado que el acto \u00a0 legislativo impone determinados rubros a favor de las entidades territoriales, \u00a0 por lo que de modo alguno puede concluirse que los rubros del SGR han sido total \u00a0 o mayoritariamente centralizados a favor del Gobierno Nacional.\u00a0 En \u00a0 contrario, lo que se ha preferido una redistribuci\u00f3n de los mismos, en aras de \u00a0 permitir el acceso a los ingresos del SGR a las dem\u00e1s entidades territoriales \u00a0 que no est\u00e1n vinculadas a la explotaci\u00f3n y transporte de recursos no renovables.\u00a0 \u00a0 Por lo tanto, no es viable concluir que el acto legislativo demandado genera la \u00a0 desfinanciaci\u00f3n integral de las entidades territoriales, cuando en realidad lo \u00a0 que prescribe es un modelo de redistribuci\u00f3n de los ingresos de regal\u00edas, \u00a0 precisamente a favor de dichos entes, solo que a trav\u00e9s de una f\u00f3rmula \u00a0 alternativa al modelo de preferencia a las entidades productoras y portuarias, \u00a0 las que, a su vez, mantienen en el nuevo esquema de distribuci\u00f3n sus derechos de \u00a0 participaci\u00f3n en los recursos del SGR. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. \u00a0 Esta misma inferencia es aplicable respecto de las previsiones del acto \u00a0 legislativo 5 de 2011 que dispone la distribuci\u00f3n de una porci\u00f3n de recursos del \u00a0 SGR a favor del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n.\u00a0 A este respecto, debe \u00a0 tenerse en cuenta que, de acuerdo con las reglas del acto legislativo acusado, \u00a0 el Fondo de Estabilizaci\u00f3n tiene un tope m\u00e1ximo de participaci\u00f3n en las regal\u00edas \u00a0 del 30% de los ingresos anuales del SGR, de modo que, en los t\u00e9rminos de la \u00a0 enmienda constitucional, si se superase ese tope el excedente deber\u00e1 \u00a0 distribuirse entre los dem\u00e1s componentes de ese sistema los cuales, como se ha \u00a0 explicado, est\u00e1n un\u00edvocamente dirigidos al financiamiento de inversiones a favor \u00a0 de las entidades territoriales.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ese orden de ideas, no puede colegirse que la consagraci\u00f3n constitucional del \u00a0 Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n torne en ineficaz el grado de autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales, puesto que, como se ha explicado, la asignaci\u00f3n de \u00a0 recursos del SGR a ese Fondo opera de forma concurrente a otros rubros, que a su \u00a0 vez tienen una proporci\u00f3n mayoritaria, dirigidos prioritariamente a las \u00a0 entidades territoriales.\u00a0 As\u00ed, la principal proporci\u00f3n de recursos del SGR \u00a0 hacen parte de los ingresos ex\u00f3genos de los entes regionales, lo que implica que \u00a0 no pueda inferirse la eliminaci\u00f3n de su autonom\u00eda, ni menos su plena \u00a0 desfinanciaci\u00f3n.\u00a0\u00a0 En contrario, se estar\u00eda ante una evidente \u00a0 infracci\u00f3n de los postulados constitucionales, cuando se previera por la ley o \u00a0 el reglamento una distribuci\u00f3n de los recursos de regal\u00edas que privilegiara los \u00a0 rubros a favor del Fondo de Ahorro y Estabilizaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites \u00a0 antes indicados y en detrimento de los recursos del SGR adscritos a favor de las \u00a0 entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00faltimo, tambi\u00e9n debe resaltarse que la premisa que permitir\u00eda colegir la \u00a0 existencia de una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, dentro del problema jur\u00eddico \u00a0 expuesto, \u00fanicamente consistir\u00eda en que se comprobase que la enmienda tiene por \u00a0 consecuencia la desfinanciaci\u00f3n de las entidades territoriales, de modo que sea \u00a0 inoperante el grado de autonom\u00eda y ejercicio de las competencias que la Carta \u00a0 Pol\u00edtica les asigna.\u00a0 En el caso planteado, se insiste, tal fen\u00f3meno no \u00a0 tiene lugar, pues se est\u00e1 ante una redistribuci\u00f3n de los recursos que ahora \u00a0 integran el SGR. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La reforma demandada no altera el r\u00e9gimen de recursos end\u00f3genos de las entidades \u00a0 territoriales, ni las prescripciones constitucionales que privilegian \u00a0 determinados gastos p\u00fablicos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.\u00a0 \u00a0 En criterio de la Corte es importante resaltar, como una \u00faltima premisa que \u00a0 demuestra la inexistencia de una sustituci\u00f3n a la Constituci\u00f3n en el asunto \u00a0 objeto de an\u00e1lisis, la necesaria circunscripci\u00f3n de la enmienda constitucional, \u00a0 en el marco de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 los fundamentos jur\u00eddicos anteriores se ha indicado que el aspecto central \u00a0 objeto de regulaci\u00f3n por parte del acto legislativo 5 de 2011 es la \u00a0 reformulaci\u00f3n del modo de distribuci\u00f3n de los recursos del SGR. Esto quiere \u00a0 decir que la reforma constitucional no tiene un \u00e1mbito tal que incida en otras \u00a0 normas superiores relacionadas con la intangibilidad y propiedad exclusiva de \u00a0 los ingresos end\u00f3genos de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se mantuvieron inalteradas en raz\u00f3n del acto legislativo acusado, las \u00a0 cl\u00e1usulas relativas a, entre otros asuntos, (i) el derecho de las entidades \u00a0 territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios \u00a0 para el cumplimiento de sus funciones, al igual que participar en las rentas \u00a0 nacionales (Art. 287 C.P); (ii) la prohibici\u00f3n al legislador de conceder \u00a0 exenciones o tratamientos preferenciales con los tributos de propiedad de las \u00a0 entidades territoriales (Art. 294 C.P.); (iii) la exclusividad de los municipios \u00a0 para gravar la propiedad inmueble (Art. 317 C.P.); (iv) las reglas del sistema \u00a0 general de participaciones que obligan a la transferencia de rentas a favor de \u00a0 las entidades territoriales, en las proporciones, incrementos peri\u00f3dicos y \u00a0 destinaciones all\u00ed previstos (Arts. 356 y 357 C.P.); y (v) la propiedad \u00a0 exclusiva de las entidades territoriales respecto de los bienes y rentas \u00a0 tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de \u00a0 esos entes (Art. 362 C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo \u00a0 anterior quiere decir que el grado de afectaci\u00f3n de la reforma constitucional, \u00a0 se limita al reparto de los recursos del Sistema General de Regal\u00edas, a trav\u00e9s \u00a0 de su redistribuci\u00f3n en los t\u00e9rminos planteados.\u00a0 Entonces, se comprueba la \u00a0 ausencia de sustituci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, puesto que el acto legislativo 5 \u00a0 de 2011 no tiene el efecto pretendido por el actor, en tanto opera de forma \u00a0 articulada con las distintas previsiones constitucionales que est\u00e1n un\u00edvocamente \u00a0 dirigidas a garantizar el financiamiento de las entidades territoriales, en aras \u00a0 que puedan asumir las competencias que les asignan la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35.\u00a0 \u00a0 De otro lado, tambi\u00e9n debe destacarse que la reforma constitucional acusada no \u00a0 afecta la prelaci\u00f3n de gastos que la Constituci\u00f3n impone, la cual est\u00e1 \u00a0 directamente relacionada con la garant\u00eda de los derechos fundamentales.\u00a0\u00a0 \u00a0 Esto se concluye de comprobar que las cl\u00e1usulas constitucionales sobre prioridad \u00a0 del gasto p\u00fablico social (Arts. 334 y 356 C.P.), se mantienen inalteradas en \u00a0 raz\u00f3n de la enmienda constitucional.\u00a0 Antes bien, se establece en el acto \u00a0 legislativo 5 de 2011 que uno de los criterios de distribuci\u00f3n de los recursos \u00a0 del SGR, espec\u00edficamente aquellos que integran el Fondo de Compensaci\u00f3n \u00a0 Regional, es el grado de pobreza y de satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de \u00a0 las entidades territoriales.\u00a0 Por lo tanto, para la Corte es claro que el \u00a0 acto legislativo acusado carece de un alcance normativo tal que se oponga o \u00a0 limite la naturaleza vinculante de las cl\u00e1usulas constitucionales que imponen al \u00a0 Estado el deber de financiar los gastos, entre ellos los de car\u00e1cter \u00a0 prioritario, a trav\u00e9s de distintas herramientas presupuestales, entre las que se \u00a0 destacan las rentas propias de dichos entes, las derivadas del sistema general \u00a0 de participaciones y los transferidos por el sistema general de regal\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conclusi\u00f3n del juicio de sustituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. \u00a0 Con base en lo explicado en los fundamentos jur\u00eddicos anteriores, la Sala \u00a0 concluye que las reformas introducidas por el acto legislativo 5 de 2011 a los \u00a0 art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no remplazan ninguno de los \u00a0 elementos estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo \u00a0 constitucional colombiano, en especial el del grado de autonom\u00eda de las \u00a0 entidades territoriales. En consecuencia, no se configura sustituci\u00f3n alguna de \u00a0 la Carta de 1991 que desborde los l\u00edmites de la competencia del constituyente \u00a0 derivado para reformar la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vistos los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue \u00a0 corregir las inequidades del r\u00e9gimen anterior de distribuci\u00f3n y administraci\u00f3n \u00a0 de las regal\u00edas, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilizaci\u00f3n \u00a0 y en algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos \u00a0 constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la Corte, la \u00a0 modificaci\u00f3n de los art\u00edculos 360 y 361 C.P. no desvirt\u00faa el n\u00facleo esencial de \u00a0 la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial, en la medida en que solamente \u00a0 efect\u00faa ajustes en materia de administraci\u00f3n, destinaci\u00f3n y control de las \u00a0 regal\u00edas, con el fin de desarrollar de manera efectiva los principios y \u00a0 postulados consagrados en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. \u00a0 Estas reformas, a su vez, disponen la participaci\u00f3n de los entes territoriales \u00a0 en las regal\u00edas y su destinaci\u00f3n a actividades relacionadas con el desarrollo \u00a0 regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que \u00a0 var\u00edan la distribuci\u00f3n y destinaci\u00f3n de las regal\u00edas, tambi\u00e9n lo es que la \u00a0 premisa de la que parte el demandante no es correcta. Esto debido a que no es \u00a0 exacto que los recursos derivados de las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de los \u00a0 recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades \u00a0 territoriales. En este punto, la Sala considera que es claro, a partir del Texto \u00a0 Superior y de la jurisprudencia constitucional, que tales recursos son del \u00a0 Estado globalmente considerado y que en las nuevas reglas establecidas por el \u00a0 constituyente se conserv\u00f3 la participaci\u00f3n de las entidades territoriales en los \u00a0 recursos de las regal\u00edas y su destinaci\u00f3n a fines de orden regional. Asimismo, \u00a0 las regal\u00edas no son la \u00fanica fuente de recursos de que disponen los entes \u00a0 locales, de manera que la afectaci\u00f3n que se produce en estos ingresos no resulta \u00a0 desproporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. \u00a0 Adicionalmente, el Pleno considera pertinente en el presente asunto reafirmar \u00a0 que el juicio de sustituci\u00f3n constitucional para determinar si un acto \u00a0 legislativo desborda los l\u00edmites competenciales al poder de reforma de la \u00a0 Constituci\u00f3n, no puede implicar un juicio material que no autoriza el art\u00edculo \u00a0 241 de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, no basta con afirmar que un \u00a0 determinado principio consagrado en la Constituci\u00f3n tiene el car\u00e1cter de eje \u00a0 definitorio, estructural, axial del modelo constitucional, sino que debe \u00a0 demostrarse que se ha introducido un nuevo elemento esencial (premisa mayor) que \u00a0 remplaza al originalmente adoptado por el constituyente (premisa menor) y por \u00a0 tanto, excede los l\u00edmites del poder de reforma constitucional que no admite la \u00a0 sustituci\u00f3n del modelo constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 el caso concreto, la Corte constat\u00f3 que el Congreso no excedi\u00f3 esos l\u00edmites, \u00a0 sino que por el contrario, conserv\u00f3 y ratific\u00f3 los componentes esenciales del \u00a0 n\u00facleo de autonom\u00eda reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades \u00a0 territoriales. En consecuencia, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad de del acto \u00a0 legislativo 5 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito \u00a0 de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del \u00a0 Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar \u00a0EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, \u201cpor el cual se constituye el \u00a0 Sistema General de Regal\u00edas, se modifican los art\u00edculos 360 y 361 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones sobre el R\u00e9gimen de \u00a0 regal\u00edas y Compensaciones\u201d, por los cargos analizados en esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte \u00a0 Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-010\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 1, 2 y 3 del Acto \u00a0 legislativo 5 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-9148. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actores: Jos\u00e9 Manuel \u00a0 Abuchaibe Escobar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 obstante que comparto la decisi\u00f3n de la Corte, consistente en declarar exequible \u00a0 el acto legislativo 5 de 2011 debido a que no se evidencia el desconocimiento de \u00a0 los l\u00edmites que se imponen a los \u00f3rganos con competencia para modificar la \u00a0 Constituci\u00f3n, considero pertinente reiterar mi posici\u00f3n -expuesta ya en el \u00a0 salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012- conforme a la cual tales \u00a0 l\u00edmites deben identificarse a partir de normas imperativas del derecho \u00a0 internacional y de los convenios de derechos humanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 doctrina de la prohibici\u00f3n de sustituci\u00f3n (i) propicia la incertidumbre respecto \u00a0 de los l\u00edmites del poder de modificaci\u00f3n constitucional, (ii) conduce al uso de \u00a0 formas de control material proscritas por los art\u00edculos 241.1 y 379 de la carta \u00a0 y, en esa medida, (iii) suscita riesgos de decisionismo en la pr\u00e1ctica \u00a0 interpretativa de la Corte Constitucional.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Los antecedentes de esta sentencia, al igual que los fundamentos jur\u00eddicos 1 a \u00a0 17.5 de la parte motiva corresponden, salvo algunas modificaciones eminentemente \u00a0 formales, a la ponencia originalmente presentada por el magistrado Jorge Ignacio \u00a0 Pretelt Chaljub, cuyo sentido de decisi\u00f3n no fue aceptado por la mayor\u00eda de la \u00a0 Sala. El Pleno, del mismo modo, decidi\u00f3 asignar al suscrito magistrado la \u00a0 redacci\u00f3n del fallo adoptado por la mayor\u00eda, en sesi\u00f3n del 23 de enero de 2013.\u00a0 \u00a0 Sin embargo, debe resaltarse que la Sala manifest\u00f3 su benepl\u00e1cito mayoritario \u00a0 con los argumentos planteados por el ponente original, en lo que respecta a (i) \u00a0 las reglas del juicio de sustituci\u00f3n, como modalidad del control de \u00a0 constitucionalidad de los actos legislativos; (ii) la aptitud del cargo \u00a0 propuesto por la demanda de la referencia; y (iii) la consideraci\u00f3n como \u00a0 elemento definitorio de la Constituci\u00f3n del principio de Estado unitario y la \u00a0 descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u00a0 Por ende, la \u00a0 presente decisi\u00f3n conserva la argumentaci\u00f3n original sobre esos asuntos, salvo \u00a0 algunas modificaciones de \u00edndole formal y metodol\u00f3gica que no alteran su \u00a0 contenido material. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2]En sentencias como la C-551 de 2003 M.P. Eduardo \u00a0 Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda y Rodrigo Escobar \u00a0 Gil, la Corte ha explicado que las reglas de procedimiento no se hayan solamente \u00a0 en el t\u00edtulo XIII; una lectura sistem\u00e1tica de la Carta permite concluir que las \u00a0 reglas del procedimiento de formaci\u00f3n de los actos reformatorios de la Carta se \u00a0 encuentran tambi\u00e9n en otros apartes del texto constitucional como los que \u00a0 regulan la iniciativa de la reforma y el procedimiento de formaci\u00f3n de las \u00a0 decisiones del Congreso, e incluso disposiciones legales como la Ley Org\u00e1nica de \u00a0 Reglamento del Congreso y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participaci\u00f3n \u00a0 cuando la reforma se intenta mediante referendo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3]M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4]La Corte indic\u00f3: \u201c22- Esta proyecci\u00f3n de \u00a0 los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre \u00a0 los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la \u00a0 jurisprudencia han se\u00f1alado, de manera reiterada, que la competencia es un \u00a0 presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento est\u00e1 \u00a0 siempre viciado si el \u00f3rgano que dicta un acto jur\u00eddico carece de competencia, \u00a0 por m\u00e1s de que su actuaci\u00f3n, en lo que al tr\u00e1mite se refiere, haya sido \u00a0 impecable\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5]En la sentencia C-1200 de 2003, la Corte explic\u00f3 el \u00a0 concepto de intangibilidad as\u00ed: \u201cLos alcances de la \u00a0 intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el \u00a0 derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, \u00a0 dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definici\u00f3n por el propio \u00a0 constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciaci\u00f3n constitucional de \u00a0 las normas intangibles y la interpretaci\u00f3n expansiva o restrictiva de los textos \u00a0 de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor \u00a0 alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definici\u00f3n del criterio de \u00a0 intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios \u00a0 b\u00e1sicos sino derechos espec\u00edficos y aspectos puntuales de la organizaci\u00f3n y \u00a0 distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico y el juez constitucional interpreta de manera \u00a0 expansiva las normas relevantes.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6]Al respecto se indic\u00f3: \u201c(\u2026) importantes \u00a0 sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, \u00a0 sostienen que toda Constituci\u00f3n democr\u00e1tica, aunque no contenga expresamente \u00a0 cl\u00e1usulas p\u00e9treas, impone l\u00edmites materiales al poder de reforma del \u00a0 constituyente derivado, por ser \u00e9ste un poder constituido y no el poder \u00a0 constituyente originario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7]Ver \u00a0 sentencia C-1200 de 2003 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda y Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8]En la sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la \u00a0 Corte explic\u00f3 que a la luz de los art\u00edculos 374 y siguientes de la Constituci\u00f3n, \u00a0 en Colombia las reformas deben ser escritas y expresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9]Ver \u00a0 sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 La Corte se basa en las definiciones de mutaci\u00f3n de \u00a0 doctrinantes como Jellinek, Loewenstein, Hesse, y Stern. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]Cfr. Sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11]Ib. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12]Ib. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13]Ib. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]En la \u00a0 sentencia C-588 de 2009, la Corte enfatiz\u00f3 que este factor es uno de los que \u00a0 diferencia la sustituci\u00f3n de la destrucci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15]M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda y \u00a0 Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia la Corte analiz\u00f3 una demanda contra los art\u00edculos 4\u00b0 transitorio y 5\u00b0(parcial) del acto \u00a0 legislativo No. 3 de 2002 sobre la integraci\u00f3n de una comisi\u00f3n para elaborar un \u00a0 proyecto de ley para implementar el sistema penal acusatorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16]Al respecto, \u00a0 reiterando el ejemplo de la sentencia C-551 de 2003, la Corte manifest\u00f3 lo \u00a0 siguiente en la sentencia C-1200 de 2003: \u201cEl ejemplo de la monarqu\u00eda muestra \u00a0 que la sustituci\u00f3n por el hecho de ser parcial no deja de ser sustituci\u00f3n. Si \u00a0 Colombia dejara de ser una rep\u00fablica para transformarse en una monarqu\u00eda \u00a0 parlamentaria, pero continuara siendo democr\u00e1tica, pluralista, respetuosa de la \u00a0 dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, ser\u00eda obvio que la \u00a0 Constituci\u00f3n de 1991 ha sido sustituida por otra constituci\u00f3n diferente. Sin \u00a0 embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la sustituci\u00f3n parcial: \u00a0 la parte de la Constituci\u00f3n transformada debe ser de tal trascendencia y \u00a0 magnitud que pueda afirmarse que la modificaci\u00f3n parcial no fue reforma sino \u00a0 sustituci\u00f3n.\u201d Ver tambi\u00e9n sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza \u00a0 Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0Ver sentencia C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18]Ver \u00a0sentencia C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19]Ver \u00a0 sentencias C-1040 de 2005 M.P. Manuel \u00a0 Jos\u00e9 Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio \u00a0 Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, y C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20]Ver, entre otras, las \u00a0 sentencias C-1200 de 2003 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda y Rodrigo Escobar Gil; C-1040 \u00a0 de 2005 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, \u00c1lvaro Tafur Galvis y Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez; C-757 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-588 de 2009 \u00a0 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-141 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra \u00a0 Porto; C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-574 de 2011 M.P. Juan \u00a0 Carlos Henao P\u00e9rez; y C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]En la \u00a0 sentencia C-1040 de 2005 la Corte resalt\u00f3 que la Corte argument\u00f3 que los \u201celementos esenciales \u00a0 definitorios de la Constituci\u00f3n\u201d no necesariamente est\u00e1n en una sola disposici\u00f3n \u00a0 constitucional, de hecho, usualmente tienen varios referentes normativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23]Ver sentencia C-551 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24]Por ejemplo, en la sentencia C-1040 de 2005, a partir de lo que la Corte llamo \u00a0 \u201cdoctrina autorizada\u201d, se identificaron los elementos definitorios y \u00a0 accidentales del sistema presidencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25]En la \u00a0 sentencia C-1040 de 2005, la Corte tambi\u00e9n analiz\u00f3 los impactos de la \u00a0 posibilidad de relecci\u00f3n presidencial en el modelo constitucional de Estados \u00a0 Unidos y otros pa\u00edses. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26]Ver sentencia C-588 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27]Ver sentencia C-588 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28]Vale la pena aclarar que \u00a0 aunque en la sentencia C-551 de 2003 se sentaron las bases de la doctrina de los \u00a0 l\u00edmites competenciales del poder de reforma, en dicho fallo no se declar\u00f3 \u00a0 inexequible ning\u00fan aparte de la ley que convocaba al referendo en virtud de \u00a0 ella. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29]En esta \u00a0 sentencia se introdujo entonces la idea de la sustituci\u00f3n parcial y temporal. A \u00a0 juicio de la Sala,\u00a0 \u201cel hecho de que ello suceda durante un lapso \u00a0 breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que \u00a0 sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la pr\u00f3xima \u00a0 campa\u00f1a presidencial- no es \u00f3bice para constatar que evidentemente durante ese \u00a0 lapso la Constituci\u00f3n dejar\u00e1 de ser suprema en el \u00e1mbito que el legislador \u00a0 decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese \u00a0 legislador adopte se aplicar\u00e1n a las elecciones que determinar\u00e1n quien gobernar\u00e1 \u00a0 a Colombia entre 2006 y 2010\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30]La \u00a0 Corte tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que la reforma extra\u00eda del \u00a0 legislador la regulaci\u00f3n del acceso a la carrera \u2013materia de reserva de ley- y \u00a0 se le entregaba transitoriamente tal funci\u00f3n a la Comisi\u00f3n Nacional del Servicio \u00a0 Civil, un \u00f3rgano sin naturaleza representativa. A juicio de la Sala Plena, esta \u00a0 situaci\u00f3n tambi\u00e9n conllevaba una sustituci\u00f3n parcial y transitoria del principio \u00a0 de separaci\u00f3n de poderes y la supremac\u00eda constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] La Corte concluy\u00f3 que \u00a0 estos aspectos no eran remplazados por el par\u00e1grafo transitorio y que, por \u00a0 tanto, no se hab\u00eda presentado una sustituci\u00f3n parcial de la Carta. Al respecto, \u00a0 se explic\u00f3: \u201cPor lo tanto, no es acertado sostener que la \u00a0 norma demandada sustituya la Constituci\u00f3n, puesto que se limita a prever una \u00a0 regla transitoria[33] inmersa en una \u00a0 reforma constitucional amplia, que est\u00e1 dirigida precisamente al fortalecimiento \u00a0 de los principios y valores constitucionales que la demandante considera \u00a0 afectados.\u00a0 Incluso, la Sala advierte que la norma acusada, seg\u00fan sus \u00a0 particulares condiciones, puede v\u00e1lidamente comprenderse como un mecanismo para \u00a0 salvaguardar derechos constitucionales relevantes, como el derecho a elegir y a \u00a0 ser elegido (Art. 40-1 C.P.), al igual que el encauzamiento institucional de la \u00a0 garant\u00eda al derecho de conformar, pertenecer y retirarse de partidos o \u00a0 movimientos pol\u00edticos (Art. 107 C.P.).\u00a0 Ello en tanto posibilita que los \u00a0 congresistas que decidiesen cambiar de partido y movimiento pol\u00edtico no \u00a0 terminaran afectados retroactivamente por el nuevo r\u00e9gimen que, se insiste, \u00a0 establece condiciones m\u00e1s estrictas para esta opci\u00f3n. || Para la Corte, es \u00a0 imprescindible interpretar la norma acusada en su verdadero sentido, el cual no \u00a0 est\u00e1 dirigido a avalar el transfuguismo pol\u00edtico y la doble militancia in \u00a0 genere, sino que se circunscribe a facilitar la transici\u00f3n entre reg\u00edmenes \u00a0 constitucionales bajo el cumplimiento de precisas condiciones, identificadas en \u00a0 el fundamento jur\u00eddico 21 de este fallo.\u00a0 Esas especiales caracter\u00edsticas \u00a0 permiten inferir, contrario sensu, que toda forma de doble militancia y \u00a0 de transfuguismo que se manifieste por fuera de tales condiciones excepcionales, \u00a0 recibir\u00e1 el reproche jur\u00eddico vigorosamente alentado por la reforma pol\u00edtica de \u00a0 2009 y, en consecuencia, ser\u00e1 pasible de las sanciones previstas por la \u00a0 Constituci\u00f3n y la Ley para el efecto.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] La Corte declar\u00f3 \u00a0 exequible el acto legislativo 03 de 2011, pues consider\u00f3 que en tanto la \u00a0 sostenibilidad es solamente un criterio orientador, no un principio ni un \u00a0 derecho, no se alteraba la separaci\u00f3n de poderes, la autonom\u00eda e independencia \u00a0 de los jueces, ni la cl\u00e1usula de Estado social de derecho, en particular, la \u00a0 naturaleza fundamental de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales y los \u00a0 mecanismos dirigidos a su realizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0M.P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37]Este \u00a0 proceso ya hab\u00eda comenzado con el acto legislativo 01 de 1986, por medio del \u00a0 cual se introdujo la elecci\u00f3n popular de alcaldes, con lo que los alcaldes \u00a0 dejaron de ser agentes de los gobernadores y los municipios se convirtieron en \u00a0 gestores principales de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38]Al respecto,\u00a0 resultante \u00a0 ilustrativo lo se\u00f1alado por algunos constituyentes como Juan Fern\u00e1ndez \u00a0 Renowitzky, quien afirmaba: \u201cLa violencia no es, como generalmente se cree, el \u00a0 \u00fanico factor de desestabilizaci\u00f3n del Estado colombiano. Tambi\u00e9n, y en no menor \u00a0 medida, lo es el centralismo monol\u00edtico que predomina desde 1886, tanto en lo \u00a0 pol\u00edtico como lo administrativo. Y lo m\u00e1s grave, desde la Constituci\u00f3n de esa \u00a0 fecha es la falsa descentralizaci\u00f3n expresada en la f\u00f3rmula tan famosa como \u00a0 burlada que habr\u00e1 centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y descentralizaci\u00f3n administrativa (\u2026) \u00a0 El centralismo colombiano es tan absorbente que no perdona a ninguna entidad \u00a0 territorial. Sus v\u00edctimas predilectas son, desde luego, las regiones \u00a0 perif\u00e9ricas. A las cuales tradicionalmente succiona sus recursos m\u00e1s jugosos (\u2026)\u00a0 \u00a0 Colombia est\u00e1 madura para adoptar constitucionalmente el principio de la \u00a0 autonom\u00eda regional. No s\u00f3lo porque se trata de un pa\u00eds de regiones sino porque \u00a0 estas se encuentran estranguladas en su desarrollo por la violencia \u00a0 institucionalizada en el f\u00e9rreo centralismo que rige desde 1886\u201d. Gaceta \u00a0 Constitucional, 20 de marzo de 1991, p. 61-63. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40]En la sentencia C-636 de \u00a0 1996, la Corte explic\u00f3 la filosof\u00eda del nuevo modelo de ordenamiento territorial \u00a0 as\u00ed: \u201clas autoridades locales son las que mejor conocen la \u00a0 necesidades a satisfacer, las que est\u00e1n en contacto m\u00e1s \u00edntimo con la comunidad \u00a0 y, sobre todo, las que tienen en \u00faltimas el inter\u00e9s, as\u00ed sea pol\u00edtico, de \u00a0 solucionar los problemas locales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41]Ver sentencia C-534 de 1996 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] En los debates del \u00a0 art\u00edculo 356 de la Constituci\u00f3n se mencion\u00f3 expresamente este prop\u00f3sito y la \u00a0 importancia de dotas a las entidades de recursos suficientes para atender sus \u00a0 nuevas funciones. Por ejemplo, en la exposici\u00f3n de motivos de la ponencia \u00a0 presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jes\u00fas P\u00e9rez \u00a0 Gonz\u00e1lez-Rubio y Helena Herr\u00e1n de Montoya ante la Comisi\u00f3n Quinta se menciona \u00a0 expl\u00edcitamente, al debatir sobre el situado fiscal: \u201cSe ha calculado que con \u00a0 esta f\u00f3rmula el municipio estar\u00e1 en capacidad de recibir de la Naci\u00f3n, sin \u00a0 mayores traumatismos, la responsabilidad de atender los servicios de salud y \u00a0 educaci\u00f3n hoy existentes en sus niveles b\u00e1sicos, para pagarlos directamente. El \u00a0 municipio asumir\u00e1 el servicio de educaci\u00f3n primaria y secundaria, integrado en \u00a0 establecimientos \u00fanicos (\u2026) para impedir la deserci\u00f3n escolar y dificultades \u00a0 pedag\u00f3gicas y administrativas que se atribuyen a la actual divisi\u00f3n (\u2026)\u201d. Cfr. \u00a0 Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43]Ver sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44]Ver sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46]Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, p.p. 16- 17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47]Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48]Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] A partir de este \u00a0 apartado, el magistrado ponente redacta la posici\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Sentencias C-075\/93, MP \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero, T-141\/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-567\/95 MP \u00a0 Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz,\u00a0 C-691\/96 MP Carlos Gaviria D\u00edaz y C-221\/97 MP Alejandro \u00a0 Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Corte Constitucional, \u00a0 sentencia C-427\/02. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Ib\u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Corte Constitucional, \u00a0 \u00a0sentencia C-221\/97.\u00a0 En igual sentido se expresa las sentencias C-541\/97 y \u00a0 C-207\/00. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Sentencia C-221 de 1997 \u00a0 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En esta sentencia, la Corte declar\u00f3 exequible \u00a0 durante un tiempo de cinco a\u00f1os, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 \u00a0 de 1986, el cual permit\u00eda el gravamen de un impuesto municipal a la \u00a0 extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y \u00a0 arroyos. La Corte consider\u00f3 que la coexistencia de tributos y regal\u00edas sobre \u00a0 la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables era contraria a los art\u00edculos \u00a0 360 y 361 de la Carta. Sin embargo, dado que no exist\u00eda una regulaci\u00f3n \u00a0 espec\u00edfica acerca del cobro de regal\u00edas para la explotaci\u00f3n de dichos recursos, \u00a0 la Corte exhort\u00f3 al Congreso a regular el tema durante un tiempo en el cual la \u00a0 norma seguir\u00eda vigente. En la sentencia C-669 de 2002 (M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis) \u00a0 la Corte efectu\u00f3 un ajuste en su jurisprudencia y acept\u00f3 que regal\u00edas y tributos \u00a0 no eran necesariamente\u00a0 incompatibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] La providencia citada \u00a0 agrega lo siguiente: \u201cCon todo, se podr\u00eda objetar a la anterior \u00a0 interpretaci\u00f3n que en el r\u00e9gimen jur\u00eddico legal colombiano el Estado como tal no \u00a0 es una persona jur\u00eddica, por lo cual no podr\u00eda ser propietario de recursos, ni \u00a0 titular de regal\u00edas. Sin embargo, la Corte considera que esa objeci\u00f3n no es \u00a0 pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la \u00a0 Constituci\u00f3n, y no la Constituci\u00f3n a la luz de la ley. Adem\u00e1s, como lo ha \u00a0 sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal \u00a0 no reconoce personalidad jur\u00eddica al Estado como tal,\u00a0 \u00e9sta se sobrentiende \u00a0 pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho p\u00fablico y del \u00a0 derecho constitucional. As\u00ed, seg\u00fan Planiol y Ripert, \u201cel Estado se considera en \u00a0 todos los pa\u00edses como una persona que representa a la naci\u00f3n entera en su \u00a0 soberan\u00eda y en su independencia\u201d. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha \u00a0 sido calificado de \u201cpersona moral necesaria.\u201d En el mismo sentido se \u00a0 pronunci\u00f3 la sentencia C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), en la cual la \u00a0 Corte declar\u00f3 inexequibles los fondos departamentales de regal\u00edas creados por el \u00a0 Par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 29 de la Ley 141 de 1994, que delegaban a los \u00a0 departamentos la funci\u00f3n de asignar la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y \u00a0 compensaciones a los municipios. La Corte consider\u00f3 que dicha funci\u00f3n era \u00a0 asignada directamente al legislador y al Fondo Nacional de Regal\u00edas. En el mismo \u00a0 sentido, ver las sentencias C-128 de 1998 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-402 de 1998 \u00a0 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), C-447 de 1998 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz) y C-299 de 1999 \u00a0 (MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0M.P. Nilson Pinilla Pinilla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] \u00a0Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, \u00a0 C-293 de 2000 y C-251 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0Sentencia C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61]Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63]Sentencia \u00a0 C-447 de 1998. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64]Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara In\u00e9s Vargas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u00a0Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995, C-221 de 1997, C-127 de 2000, \u00a0 C-207 de 2000 y C-293 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66]Ver, \u00a0 entre otras, la sentencia C-221 de 1997 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67]Sentencia \u00a0 C-221 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Sentencia C-1548 de 2000, M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69]V\u00e9anse las \u00a0 sentencias T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-691 de 1996, M.P. \u00a0 Carlos Gaviria D\u00edaz; C-028 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; Sentencia \u00a0 C-428 de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez \u00a0 Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; C-402 de 1998, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-447 \u00a0 de 1998 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Sobre la distinci\u00f3n entre \u00a0 fuentes end\u00f3genas y ex\u00f3genas de financiamiento de las entidades territoriales, \u00a0 consultar la sentencia C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. De acuerdo \u00a0 con esta sentencia, las fuentes end\u00f3genas de financiamiento de los entes \u00a0 territoriales est\u00e1n constituidas por los denominados recursos propios, los \u00a0 cuales, por ser de propiedad de estas entidades, se encuentran sometidos a “la \u00a0 plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, \u00a0 sin injerencias indebidas del legislador”. Por el contrario, los recursos \u00a0 territoriales originados en fuentes ex\u00f3genas de financiamiento (transferencias, \u00a0 regal\u00edas, cofinanciaci\u00f3n, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la \u00a0 ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.<\/p>\n
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