\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-107-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-107\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Control \u00a0 pol\u00edtico de los concejos municipales a las empresas de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultad \u00a0 imprecisa y equ\u00edvoca a los alcaldes para imponer multas convertibles en arresto \u00a0 a quienes les desobedezcan o falten al respeto\/NORMA SOBRE FACULTAD \u00a0 SANCIONATORIA DE ALCALDES-Indeterminaci\u00f3n conduce a un problema \u00a0 institucional u org\u00e1nico de ordenamiento\u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n no ofrece suficiente certeza en torno a ejes fundamentales de \u00a0 toda norma sancionatoria, como son: (i) los sujetos destinatarios,\u00a0 (ii) el \u00a0 contenido normativo (qu\u00e9 se proh\u00edbe o sanciona), (iii) a trav\u00e9s de cu\u00e1l \u00a0 procedimiento se impone la sanci\u00f3n, y (iv) c\u00f3mo se dosifica esta \u00faltima. Y las \u00a0 consecuencias de esta indeterminaci\u00f3n no se agotan en un problema de \u00a0 incertidumbre. Tambi\u00e9n se traducen en un problema de libertad \u00a0 (CP arts. 16 y 28).\u00a0 La finalidad \u00faltima del principio de estricta \u00a0 legalidad es asegurar el m\u00e1s alto grado posible de libertad. Para que esto se \u00a0 d\u00e9, las personas requieren seguridad de antemano sobre las consecuencias de sus \u00a0 conductas. Una norma con un grado insuperable de indeterminaci\u00f3n afecta m\u00e1s la \u00a0 libertad general de acci\u00f3n que otra en la cual se precisen e individualicen de \u00a0 modo puntual las conductas susceptibles de sanci\u00f3n legal. Una norma que delimite \u00a0 con demasiada imprecisi\u00f3n la frontera que divide lo sancionable de lo que no lo \u00a0 es, puede conminar a los destinatarios a refrenar muchos de sus comportamientos, \u00a0 comprendidos difusamente en la formulaci\u00f3n t\u00edpica, para no verse atrapados de \u00a0 imprevisto en las \u201cmallas de la ley\u201d. Con lo cual pierden entonces, sin \u00a0 justificaci\u00f3n democr\u00e1tica, parte de su libertad. Pero para terminar, la Corte \u00a0 considera que debe llamar la atenci\u00f3n sobre el hecho de que normas \u00a0 sancionatorias como esta, debido a su indeterminaci\u00f3n, conducen tambi\u00e9n a un \u00a0 problema institucional u org\u00e1nico de ordenamiento\u00a0 constitucional al no \u00a0 separar funciones que deber\u00edan estarlo como son las de determinar las conductas \u00a0 sancionables, que le corresponde al legislador (CP arts. 28 y 29), y la de \u00a0 juzgar si un individuo ha incurrido en esas conductas. Adicionalmente, se \u00a0 traduce en un problema de imparcialidad administrativa (CP art. 209), pues no \u00a0 suministra los criterios para que el encargado de juzgar si es aplicable la \u00a0 sanci\u00f3n (en este caso el alcalde) alcance a apartar su condici\u00f3n de parte del \u00a0 proceso de enjuiciamiento del presunto infractor. En \u00faltimas, la indeterminaci\u00f3n \u00a0 de normas que pueden acarrear privaci\u00f3n de la libertad se convierte en un \u00a0 problema de asegurar el funcionamiento de la democracia constitucional. Si no se \u00a0 garantiza el derecho a no ser sustra\u00eddo arbitrariamente de las deliberaciones, \u00a0 debates y contiendas democr\u00e1ticas, se pierde una de las condiciones que hacen \u00a0 posible la democracia constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTEGRACION DE LA \u00a0 UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Control pol\u00edtico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FUNCION DE \u00a0 CONTROL EN LA CONSTITUCION POLITICA-Tipos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los mecanismos de control dise\u00f1ados en la Constituci\u00f3n no tienen una \u00a0 configuraci\u00f3n homog\u00e9nea, ni tampoco la misma influencia sobre el ejercicio del \u00a0 poder. En general, la Carta reconoce diversos tipos de control, y es posible \u00a0 encontrar que en su texto se habla por ejemplo de control fiscal (CP art. 267), \u00a0 de control de resultado (CP arts. 119 y 357), de control disciplinario (CP arts. \u00a0 277 y s), de control pol\u00edtico (CP arts. 40, 114, 138, 299, 312), de control de \u00a0 eficiencia (CP art. 370), de control de calidad (CP art. 78), de control de \u00a0 rendimiento (CP art. 256 num. 4\u00b0), de control administrativo (CP art. 370) o de \u00a0 control de constitucionalidad (CP art. 278 num. 5\u00b0). Los controles definidos por \u00a0 la Constituci\u00f3n se componen de prerrogativas y atribuciones espec\u00edficas \u00a0 diversas, concretadas primero que todo en derechos de participaci\u00f3n, pero \u00a0 tambi\u00e9n en potestades p\u00fablicas heterog\u00e9neas, entre las cuales est\u00e1n las de \u00a0 enjuiciar entidades, actuaciones, normas, decisiones o funcionarios, imponer \u00a0 sanciones en casos de infracciones o il\u00edcitos, vigilar, solicitar informaci\u00f3n, \u00a0 fiscalizar, citar a funcionarios o particulares para que absuelvan inquietudes o \u00a0 se sometan a un debate, adelantar procedimientos de verificaci\u00f3n, proponer y \u00a0 votar mociones de censura, exigir responsabilidades, entre otras posibles. La \u00a0 Carta, por lo dem\u00e1s, no le atribuye la funci\u00f3n de control a un \u00fanico sujeto u \u00a0 organismo, sino a varios. Por una parte, les reconoce a todos los ciudadanos el \u00a0 derecho a participar en el control del poder pol\u00edtico (CP arts. 40 y 133). Y, \u00a0 por otra, a varios \u00f3rganos del Estado les conf\u00eda competencias de control. No \u00a0 s\u00f3lo se las asigna al Ministerio P\u00fablico y a la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica, a los que denomina expresamente como \u201c\u00f3rganos de control\u201d (CP art. \u00a0 117), sino tambi\u00e9n a otras autoridades de distintas ramas del poder p\u00fablico. La \u00a0 Constituci\u00f3n atribuye expresamente competencias de control, entre otros, al \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica (CP art. 114), al Presidente de la Rep\u00fablica (CP art. \u00a0 370), a las Asambleas Departamentales (CP art. 299), a los Concejos Municipales \u00a0 y Distritales (CP art 312), a las Juntas Administradoras Locales (CP art. 318 \u00a0 num. 2), a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (CP art. 370) \u00a0 y a las autoridades que administran justicia (CP arts. 116, 228 y ss). En \u00a0 ocasiones es menos directa al regular el control pues establece que es el \u00a0 \u201cEstado\u201d, sin m\u00e1s especificaciones, el encargado de ejercer determinada funci\u00f3n \u00a0 de control. As\u00ed ocurre por ejemplo con la prestaci\u00f3n de determinados servicios \u00a0 como la seguridad social (CP art. 48), la atenci\u00f3n en salud y el saneamiento \u00a0 ambiental (CP art. 49), o los servicios domiciliarios (CP art. 365). Tambi\u00e9n \u00a0 acontece con bienes, como es el caso del espectro electromagn\u00e9tico (CP art. 75). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MECANISMOS DE \u00a0 CONTROL-Finalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La opci\u00f3n que tom\u00f3 el Constituyente, de distribuir las funciones de control \u00a0 entre distintas autoridades, cumple importantes prop\u00f3sitos en el dise\u00f1o \u00a0 constitucional vigente. Primero, asegura una divisi\u00f3n del trabajo que contribuye \u00a0 a mejorar la eficiencia y eficacia del control. Un organismo encargado de una \u00a0 \u00fanica funci\u00f3n de control, puede concentrarse mejor y especializarse en la que le \u00a0 es asignada por el ordenamiento, y de ese modo, con el tiempo, ser cada vez m\u00e1s \u00a0 efectivo en el cumplimiento de sus funciones, y canalizar el ejercicio del poder \u00a0 p\u00fablico por los cauces institucionales. Segundo, la distribuci\u00f3n de estas \u00a0 funciones persigue evitar que todo el poder de control se concentre o aglutine \u00a0 en una \u00fanica autoridad, y que el titular del mismo pueda abusar de \u00e9l. El \u00a0 Constituyente no adopt\u00f3 entonces un modelo de control del poder p\u00fablico basado \u00a0 en el monopolio por parte de un \u00f3rgano, debido precisamente a su marcada \u00a0 preocupaci\u00f3n por frenar y controlar al poder p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL INDIRECTO \u00a0 SOBRE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA \u00a0 DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia de entidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIOS-Ejercicio de \u00a0 control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n municipal \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE \u00a0 ESTRICTA LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia \u00a0 constitucional\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Finalidad \u00a0 inmediata de evitar sanciones arbitrarias \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA CONTRA \u00a0 NORMAS PUNITIVAS POR SUPUESTA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Necesidad de \u00a0 evidenciar un problema de indeterminaci\u00f3n o imprecisi\u00f3n, derivado de la \u00a0 ambig\u00fcedad, vaguedad o textura abierta del precepto\/JUICIO DE ESTRICTA \u00a0 LEGALIDAD-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de estricta legalidad exige al legislador \u201cdefinir la conducta punible de manera clara, precisa e \u00a0 inequ\u00edvoca\u201d. Ahora bien, no basta con la simple constataci\u00f3n de uno de \u00a0 estos problemas (oscuridad, falta de precisi\u00f3n o de univocidad) en el texto de \u00a0 una norma para concluir que viola el citado principio. Todas las disposiciones \u00a0 legales est\u00e1n formuladas en un lenguaje natural, aunque t\u00e9cnico. Y, seg\u00fan la \u00a0 teor\u00eda del derecho m\u00e1s autorizada sobre la materia de los l\u00edmites del lenguaje \u00a0 normativo, las directivas expresadas en lenguaje natural, no s\u00f3lo presentan a \u00a0 menudo problemas de ambig\u00fcedad sem\u00e1ntica, sint\u00e1ctica o pragm\u00e1tica, sino que \u00a0 incluso es posible aseverar que est\u00e1n integradas por palabras vagas. Por tanto, \u00a0 para cuestionar una norma sancionatoria por infringir el principio de estricta \u00a0 legalidad, no es suficiente con se\u00f1alar una imprecisi\u00f3n ling\u00fc\u00edstica, pues de \u00a0 acuerdo con los estudios sobre el tema siempre hay defectos de lenguaje. El \u00a0 juicio de estricta legalidad en las normas sancionatorias no puede entonces ser \u00a0 concebido s\u00f3lo como un ejercicio de control sobre la calidad del lenguaje del \u00a0 legislador, aun cuando este sea un ingrediente indispensable e importante del \u00a0 mismo. Al resolver demandas contra normas punitivas por supuesta violaci\u00f3n del \u00a0 principio de estricta legalidad, es necesario pero insuficiente evidenciar un \u00a0 problema de indeterminaci\u00f3n o imprecisi\u00f3n, derivado de la ambig\u00fcedad, vaguedad o \u00a0 textura abierta del precepto. Adem\u00e1s de eso, la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional ha sostenido que resulta indispensable mostrar por qu\u00e9 se trata \u00a0 de una \u201cindeterminaci\u00f3n insuperable\u201d desde un punto de vista jur\u00eddico, o por qu\u00e9 \u00a0 el sentido de la misma ni siquiera \u201ces posible determinarlo con fundamento en \u00a0 una interpretaci\u00f3n razonable\u201d. Por lo cual el juicio de estricta legalidad debe \u00a0 entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de la ley punitiva, mediante \u00a0 el que se busca establecer si los textos normativos resultan tan imprecisos e \u00a0 indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jur\u00eddicos razonables es \u00a0 posible trazar una frontera que \u00a0 divida con suficiente claridad el comportamiento sancionable del que no lo es. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE \u00a0 ESTRICTA LEGALIDAD-Grados \u00a0 de intensidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00a0 examen de estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso, \u00a0 en funci\u00f3n del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los \u00a0 derechos de los sujetos sancionables. A mayor interferencia, mayor debe ser el \u00a0 grado de precisi\u00f3n de la norma sancionatoria. Una muy precaria intervenci\u00f3n en \u00a0 los derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos \u00a0 determinado que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente \u00a0 libertades o derechos fundamentales. Esto ha llevado a la Corte a sostener que \u00a0 para definir la intensidad del juicio es relevante establecer a cu\u00e1l especie de \u00a0 derecho sancionatorio pertenece: si al derecho penal delictivo o a otro \u00a0 diferente (al contravencional, al disciplinario, al correccional, policivo, o a \u00a0 alguno de los otros identificados en la jurisprudencia). Pero ese no es el \u00fanico \u00a0 criterio. Tambi\u00e9n son relevantes el tipo de sanci\u00f3n imponible, la autoridad \u00a0 encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde est\u00e1 \u00a0 consignada, la importancia de los bienes jur\u00eddicos en juego, entre otros \u00a0 factores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCUMPLIMIENTO A UNA ORDEN DE ALCALDE-Incertidumbre \u00a0 para establecer si es efectivamente sancionable sin regulaci\u00f3n expresa de \u00a0 procedimiento sumario\/FACULTAD \u00a0 A LOS ALCALDES PARA IMPONER MULTAS CONVERTIBLES EN ARRESTO-D\u00e9ficit en \u00a0 formulaci\u00f3n de la norma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 1551 de \u00a0 2012 no especifica en ning\u00fan otro art\u00edculo en qu\u00e9 consiste este procedimiento \u00a0 administrativo denominado \u201csumario\u201d. El nuevo C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) no menciona \u00a0 un tr\u00e1mite as\u00ed. El C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo (Decreto ley 01 de \u00a0 1984), derogado por aqu\u00e9l, tampoco contempla un procedimiento especial \u00a0 denominado \u201csumario administrativo\u201d. Ciertamente, el nuevo C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo establece que los procedimientos administrativos \u00a0 sancionatorios no regulados por otras leyes se deben sujetar a sus \u00a0 disposiciones. Eso har\u00eda pensar que debe aplicarse el procedimiento all\u00ed \u00a0 previsto para imponer las sanciones de la norma acusada. Pero esta conclusi\u00f3n no \u00a0 es definitiva, como pasa a exponerse.\u00a0 Cuando la Ley habla de procedimiento \u00a0 \u201csumario\u201d, puede entenderse que consiste en la garant\u00eda de una oportunidad del \u00a0 presunto infractor para ser o\u00eddo y nada m\u00e1s. Con lo cual, el hecho de que el \u00a0 procedimiento pueda ser sumario se interpretar\u00eda como autorizaci\u00f3n para surtir \u00a0 un procedimiento reducido, y no el m\u00e1s completo que regula el nuevo C\u00f3digo de \u00a0 Procedimiento Administrativo.\u00a0 De ese modo se le podr\u00eda dar un efecto \u00fatil \u00a0 a la expresi\u00f3n \u2018sumario\u2019, que da la idea de sintetizar o reducir. Pero de nuevo \u00a0 esto tampoco es decisivo. En todo caso, tambi\u00e9n queda la posibilidad de sostener \u00a0 que las sanciones de la norma acusada s\u00f3lo podr\u00edan aplicarse cuando el \u00a0 legislador regule especialmente el citado procedimiento \u201csumario\u201d \u00a0 administrativo. Pero ante todas estas posibilidades, los potenciales \u00a0 destinatarios de la norma quedan ante la incertidumbre de si su incumplimiento a \u00a0 una orden del alcalde es efectivamente sancionable sin una regulaci\u00f3n expresa \u00a0 del procedimiento sumario. E incluso si asumen que puede serlo con arreglo a \u00a0 procedimientos ya instituidos, podr\u00edan tener incertidumbre en torno a las etapas \u00a0 del mismo, los mecanismos de defensa, los recursos susceptibles de ejercerse y \u00a0 los t\u00e9rminos para intervenir. \u00a0 \u00a0Finalmente hay un \u00faltimo d\u00e9ficit en la formulaci\u00f3n de la norma. Dice que los \u00a0 alcaldes pueden imponer multas hasta por diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, \u00a0 \u201cseg\u00fan la gravedad\u201d. No obstante, no establece absolutamente ning\u00fan par\u00e1metro \u00a0 para definir la gravedad. La norma es entonces incierta, pues adem\u00e1s de que no \u00a0 define cu\u00e1les son las conductas sancionables sugiere que estas pueden ser de \u00a0 distinta gravedad, pero al mismo tiempo no fija ning\u00fan criterio para hacer la \u00a0 dosimetr\u00eda de la gravedad del comportamiento. Los criterios podr\u00edan entonces ser \u00a0 muy variados, e ir desde las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que \u00a0 se presenten los comportamientos sancionables, hasta las caracter\u00edsticas \u00a0 personales de quienes los cometan. Y unos criterios podr\u00edan ser usados por \u00a0 algunos alcaldes y otros por otros. Esta deficiencia no es superable con arreglo \u00a0 al texto demandado, y el contexto legislativo en el cual se encuentra no dice \u00a0 tampoco nada al respecto. La aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de causales para medir la \u00a0 gravedad, dado que se tratar\u00eda de una analog\u00eda in malam partem,\u00a0 est\u00e1 por \u00a0 lo dem\u00e1s prohibida por el mismo principio de estricta legalidad (nullum crimen \u00a0 nulla poena sine lege stricta). De manera que la disposici\u00f3n objeto de control \u00a0 no asegura una aplicaci\u00f3n cierta, calculable y predecible en los casos concretos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-9240 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Mauricio Fernando Rodr\u00edguez Tamayo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de \u00a0 inconstitucionalidad contra el numeral 12 (parcial) del art\u00edculo 18 y el numeral \u00a0 9, literal d), del\u00a0 art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, \u201cpor la cual se \u00a0 dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los \u00a0 municipios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA \u00a0 CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los \u00a0 requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los \u00a0 art\u00edculos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Mauricio \u00a0 Fernando Rodr\u00edguez Tamayo demand\u00f3 el numeral 12 (parcial) del art\u00edculo 18, y el \u00a0 numeral 9 literal d) del\u00a0 art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, \u201cpor la \u00a0 cual se dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los \u00a0 municipios\u201d, al considerar que las normas cuestionadas desconocen, \u00a0 respectivamente, los art\u00edculos 370 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Mediante Auto del diecisiete (17) de agosto de dos mil doce (2012), la \u00a0 Magistrada Sustanciadora admiti\u00f3 la demanda de la referencia y orden\u00f3 comunicar \u00a0 su iniciaci\u00f3n al Presidente del Senado de la Rep\u00fablica y al Presidente de la \u00a0 C\u00e1mara de Representantes, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 244 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 11 del Decreto 2067 de 2001. Asimismo, orden\u00f3 correr \u00a0 traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, dando cumplimiento a lo \u00a0 prescrito por el art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, orden\u00f3 fijar \u00a0 en lista las normas acusadas para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana, \u00a0 cumpliendo lo establecido en el art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites \u00a0 constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la \u00a0 Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Se trascribe a continuaci\u00f3n el texto \u00a0 de la Ley \u00a0 conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012, y se \u00a0 resaltan y subrayan los apartes acusados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1551 DE 2012<\/p>\n
\u00a0 (julio 6) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento \u00a0 de los municipios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. \u00a0El art\u00edculo 32 de la Ley 136 de 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 32. Atribuciones. \u00a0Adem\u00e1s de las funciones que se le se\u00f1alan en la Constituci\u00f3n y la ley, son \u00a0 atribuciones de los concejos las siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios, sean p\u00fablicas o privadas, para que absuelvan \u00a0 inquietudes sobre la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios en el \u00a0 respectivo Municipio o Distrito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios cuyo representante legal no \u00a0 atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los \u00a0 Concejos Municipales o Distritales, ser\u00e1 sujeto de investigaci\u00f3n por parte de la \u00a0 Superintendencia de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. Esta adelantar\u00e1 de \u00a0 oficio o por petici\u00f3n de la corporaci\u00f3n respectiva, una investigaci\u00f3n \u00a0 administrativa e impondr\u00e1 las sanciones procedentes establecidas por la ley. Lo \u00a0 anterior sin perjuicio de las dem\u00e1s acciones legales o Constitucionales \u00a0 procedentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 29. \u00a0Modificar el art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 91. Funciones. \u00a0Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las \u00a0 ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica o gobernador respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0 En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0 Imponer multas hasta por diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, seg\u00fan la gravedad, \u00a0a quienes le desobedezcan, o le falten al respeto, previo \u00a0 procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el \u00a0 derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La oportunidad para el pago y la conversi\u00f3n de las sumas en arresto \u00a0 se gobiernan por lo prescrito en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En concepto del actor, el numeral 12 \u00a0 del art\u00edculo 18 de la Ley 1551 de 2012 desconoce el art\u00edculo 370 de la \u00a0 Constituci\u00f3n. En su criterio, la norma acusada les otorga a los concejos \u00a0 municipales o distritales la competencia para ejercer el control, inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia sobre las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, sean p\u00fablicas \u00a0 o privadas. Pero desde su punto de vista esta es, seg\u00fan el art\u00edculo 370 de la \u00a0 Carta, una competencia exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica, quien la ejerce \u00a0 a trav\u00e9s de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos. Dice, al respecto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] La disposici\u00f3n demandada, le[s] otorga una facultad legal a los Concejos \u00a0 Municipales o Distritales, para exigir informes y hacer un control especial a \u00a0 las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. De esta forma, la norma \u00a0 cuestionada, le[s] atribuye a tales corporaciones competencias para exigir \u00a0 documentos e informes con el prop\u00f3sito de efectuar lo que la ley denomina un \u00a0 control especial. Pues bien, el cargo de constitucionalidad, se estructura a \u00a0 partir de la violaci\u00f3n manifiesta del art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n de 1991, \u00a0 en tanto este precepto le otorga la competencia de control, inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia sobre todas las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, al \u00a0 Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, quien lo ejerce a trav\u00e9s de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos. [\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional, se ha referido al amplio margen de configuraci\u00f3n legislativo que \u00a0 le ata\u00f1e al Congreso de la Rep\u00fablica, lo cierto es que le est\u00e1 vedado invadir \u00a0 competencias que por virtud de la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le han sido \u00a0 otorgadas directamente a otras autoridades y por ende, esas atribuciones \u00a0 funcionales cuyo origen parte del texto superior, no pueden ser desconocidas o \u00a0 vulneradas por el legislador, porque se trata de normas de superior jerarqu\u00eda \u00a0 que se superponen a esa competencia legal del Congreso\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. A su turno, el \u00a0 actor se\u00f1ala que el aparte demandado del numeral 9, literal d), del art\u00edculo 29 \u00a0 de la Ley 1551 de 2012, viola el principio de estricta legalidad consagrado en \u00a0 el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Sostiene, sobre el particular, que la norma \u00a0 al facultar a los alcaldes para imponer sanciones a quienes \u201cles \u00a0 desobedezcan\u201d, plantea un supuesto demasiado amplio para imponer \u00a0 penalidades. En su concepto, sin embargo, el legislador tiene la obligaci\u00f3n \u00a0 constitucional precisar cu\u00e1l es la conducta exigible del destinatario de una \u00a0 sanci\u00f3n, y de no formular conductas sancionables con en un sentido demasiado \u00a0 general o indeterminado. En sus propias palabras: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] La disposici\u00f3n acusada, le[s] otorga competencia a los alcaldes, para \u00a0 imponer multas de hasta diez (10) salarios m\u00ednimos legales a quienes \u2018les \u00a0 desobedezcan\u2019. Ahora bien, es muy general y subjetiva la habilitaci\u00f3n legal \u00a0 otorgada por el Congreso a los alcaldes, en lo atinente con el desobedecimiento, \u00a0 pues es claro, por lo menos a la luz del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 y del principio de legalidad [\u2026] que el legislador debe describir con claridad \u00a0 cu\u00e1l es la conducta exigible del destinatario de una sanci\u00f3n, que por tanto es \u00a0 merecedora de reproche sancionatorio, sin embargo, el aparte demandado contiene \u00a0 una menci\u00f3n muy general y et\u00e9rea del comportamiento que puede ser sancionable \u00a0 que queda totalmente sujeto a la discrecionalidad del alcalde [\u2026]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, cuando el aparte demandado faculta a los alcaldes para \u00a0 imponer sanciones a quienes les desobedezcan, les otorga atribuci\u00f3n a los \u00a0 burgomaestres para que definan qu\u00e9 debe entenderse por desobedecer en un caso \u00a0 determinado, lo que deja finalmente la sanci\u00f3n a la total discreci\u00f3n del \u00a0 funcionario en menci\u00f3n, sembrando, no hay duda, incertidumbre en los \u00a0 destinatarios de la norma, pues no sabr\u00e1n cu\u00e1l es el alcance concreto de la \u00a0 acci\u00f3n de desobedecer a un alcalde, incluso, llegando al absurdo de someter a \u00a0 sus sujetos a la suprema voluntad del administrador, pues la redacci\u00f3n del \u00a0 aparte cuestionado, en sede constitucional, implica un sometimiento absoluto al \u00a0 querer de un servidor p\u00fablico, quien al final definir\u00e1 si su orden fue o no \u00a0 desobedecida, es decir, tiene la doble condici\u00f3n de ser quien genera la orden y \u00a0 quien a su vez califica si aqu\u00e9lla fue obedecida o no, lo que se reitera, \u00a0 muestra en la pr\u00e1ctica que la definici\u00f3n de la sanci\u00f3n queda en manos del \u00a0 alcalde respectivo, hecho que va en contra v\u00eda de la previsi\u00f3n del art\u00edculo 29 \u00a0 de la Constituci\u00f3n de 1991 y del principio de legalidad de la sanci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENADO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El Senado de la Rep\u00fablica intervino \u00a0 mediante apoderado para defender la constitucionalidad de las disposiciones \u00a0 accionadas. En relaci\u00f3n con el cargo contra el art\u00edculo 18, numeral 12, de la \u00a0 Ley 1551 de 2012, manifiesta que el demandante le ha dado a la norma un alcance \u00a0 que no tiene, pues en esta el legislador no les est\u00e1 atribuyendo a los concejos \u00a0 la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia, sino la posibilidad de citar a los \u00a0 Representantes legales de las empresas de servicios p\u00fablicos para que absuelvan \u00a0 inquietudes sobre la prestaci\u00f3n de dichos servicios. En su concepto, lo que la \u00a0 norma dispone es que si el representante legal no atiende las solicitudes, \u00a0 quedar\u00e1 sujeto a la investigaci\u00f3n de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, \u00a0 entidad que es la encargada de imponer las sanciones. De manera que, en criterio \u00a0 del interviniente, es el mismo articulado el que deja en claro que la inspecci\u00f3n \u00a0 y vigilancia est\u00e1n en manos de la Superintendencia. Por lo dem\u00e1s, sostiene que \u00a0 el art\u00edculo 367 dispone expresamente que la ley puede fijar las competencias y \u00a0 responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios, su cobertura y calidad. En ese sentido, considera que la \u00a0 disposici\u00f3n demandada no viola la Constituci\u00f3n, en la medida en que les da una \u00a0 competencia a los concejos para que controlen especialmente a estas empresas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En lo atinente al segundo cargo, \u00a0 dirigido contra un aparte del art\u00edculo 29 de la Ley (\u201ca quienes le \u00a0 desobedezcan\u201d), se\u00f1ala que no vulnera el principio de legalidad. \u00a0Sostiene \u00a0 que en los municipios hay una \u201cuniversalidad de infracciones\u201d, y si bien \u00a0 reconoce que las conductas sancionables \u201cno se contemplan de manera clara\u201d, \u00a0 lo cierto es que esto en su criterio no viola el principio de estricta legalidad \u00a0 toda vez que las infracciones municipales \u201cson demasiadas y reiterativas\u201d. \u00a0 Considera que declarar inexequible el aparte normativo acusado \u201ces permitir \u00a0 que las normas contempladas no se acaten y dejar al alcalde del Municipio atado \u00a0 en cuanto al cumplimiento de las mismas\u201d. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que la norma \u00a0 prev\u00e9 como indispensable que cualquier sanci\u00f3n sea fruto de un proceso debido, \u00a0 con lo cual no se dejar\u00eda al arbitrio de la primera autoridad de polic\u00eda del \u00a0 respectivo municipio la imposici\u00f3n de la correspondiente sanci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DEL INTERIOR \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica \u00a0 del Ministerio del Interior intervino en el presente proceso para solicitar la \u00a0 exequibilidad de los preceptos demandados. En lo que ata\u00f1e al primer cargo, \u00a0 aduce que no debe prosperar por los siguientes motivos. De un lado, porque el \u00a0 art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n, tanto como el art\u00edculo 5, numeral 5.1., de la \u00a0 Ley 142 de 1994, le asignan al municipio la funci\u00f3n de prestar servicios \u00a0 p\u00fablicos que determine la ley, y la de garantizar que estos se presten de manera \u00a0 eficiente. Con fundamento en estas disposiciones, dice que a su juicio \u201ces \u00a0 evidente que es responsabilidad del ente municipal o distrital ejercer control a \u00a0 las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d. Pero agrega que esta \u00a0 responsabilidad debe hacerse respetando \u201cla concurrencia y l\u00edmites en las \u00a0 competencias que de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 370 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tiene el Presidente de la Rep\u00fablica sobre la materia\u201d. \u00a0 Precisa que mientras se ejerza dicha atribuci\u00f3n dentro de los principios de \u00a0 coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, especificados en el art\u00edculo 3 de \u00a0 la Ley 1551 de 2012, la norma se ajusta a la Carta. A esto a\u00f1ade que la propia \u00a0 norma cuestionada fija los criterios para que los Concejos no invadan la \u00f3rbita \u00a0 de competencias del Presidente de la Rep\u00fablica: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] en el inciso segundo del numeral 9 del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 se plantea de manera clara y precisa la forma en que ambas competencias van [a \u00a0 ser] ejercidas sin incurrir en la invasi\u00f3n de la competencia de inspecci\u00f3n, \u00a0 control y vigilancia que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art\u00edculo 370 define en \u00a0 cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica por medio de la [S]uperintendencia de \u00a0 [S]ervicios [P]\u00fablicos [D]omiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la lectura del texto acusado, es claro que de ninguna manera el ejercicio del \u00a0 control especial por parte del Concejo Municipal o Distrital de que trata el \u00a0 art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, significa el desconocimiento de la \u00a0 competencia investigativa que en la materia posee la [S]uperintendencia de \u00a0 [S]ervicios [P]\u00fablicos [D]omiciliarios, que de acuerdo a lo definido por la \u00a0 propia norma acusada, es el competente en el evento de iniciar formalmente una \u00a0 investigaci\u00f3n a una empresa prestadora de dichos servicios, e imponer las \u00a0 sanciones del caso que establezca la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, y teniendo en cuenta el principio de coordinaci\u00f3n arm\u00f3nica entre \u00a0 las ramas y \u00f3rganos del Estado establecido en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica de Colombia, es un error considerar que el control especial, de que \u00a0 trata la norma demanda[da], control que se ejerce de manera preventiva y previa, \u00a0 es una extralimitaci\u00f3n en las funciones de los concejos municipales toda vez que \u00a0 el procedimiento establecido por la disposici\u00f3n legal conserva la competencia \u00a0 sancionatoria e investigativa establecida en el art\u00edculo 370 de la \u00a0 Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. En cuanto al segundo cargo, dirigido \u00a0 contra el literal d (parcial) del numeral 9, art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, \u00a0 se\u00f1ala que tampoco debe prosperar. Para el Ministerio del Interior, es posible \u00a0 identificar los presupuestos f\u00e1cticos necesarios para aplicar la norma acusada. \u00a0 Dice, por una parte, que la disposici\u00f3n contempla como \u201csujeto activo\u201d al \u00a0 alcalde. \u201cEn el otro extremo\u201d, asegura, la norma \u201ccontempla a un \u00a0 sujeto pasivo indeterminado, no calificado, que desobedezca o falte al respeto \u00a0 al alcalde\u201d. Por lo dem\u00e1s, para hacer efectiva la sanci\u00f3n debe agotarse \u00a0 \u201cun procedimiento administrativo sumario, que de conformidad con el C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 debe respetar todas las garant\u00edas y \u00a0 principios que rigen la actuaci\u00f3n administrativa, entre ellos el debido proceso \u00a0 y el derecho de defensa como bien lo contempla la norma acusada\u201d. La \u00a0 directiva acusada no viola entonces la Constituci\u00f3n, en su criterio, sino todo \u00a0 lo contrario. A su juicio \u201crespeta los principios de proporcionalidad, \u00a0 idoneidad y necesidad\u201d. Aparte, la disposici\u00f3n se dicta en cumplimiento de \u00a0 un mandato constitucional, en tanto busca que \u201csean acatadas y respetadas las \u00a0 decisiones que leg\u00edtimamente tomen los alcaldes municipales y distritales en el \u00a0 ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que ellos ejercen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. El Departamento Nacional de \u00a0 Planeaci\u00f3n, mediante apoderado judicial, intervino para justificar la \u00a0 constitucionalidad de las normas demandadas. Pero antes de exponer las razones \u00a0 de la constitucionalidad de los preceptos, precisa el contexto normativo en el \u00a0 cual se expidieron. Dice que la Ley 1551 de 2012 se inscribe en una estrategia \u00a0 m\u00e1s amplia, mediante la cual se busca dinamizar \u201cel enfoque territorial, sus \u00a0 facetas y posibilidades y se arbitran recursos para un desarrollo m\u00e1s \u00a0 equilibrado\u201d. Parte de esa misma estrategia son tambi\u00e9n las leyes 617 de \u00a0 2000, 1454 de 2011 y 1530 de 2012. Cita un fragmento de la exposici\u00f3n de motivos \u00a0 del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 1551 de 2012, en el cual a su juicio se \u00a0 puede identificar ese elemento modernizador de la reforma. El aparte citado \u00a0 dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] No obstante, esta visi\u00f3n fiscalista de la descentralizaci\u00f3n no ha permitido \u00a0 focalizar y orientar el desarrollo municipal, con un enfoque diferencial por la \u00a0 diversidad de los municipios del Pa\u00eds y sus potencialidades. Es por eso que el \u00a0 Gobierno Nacional se ha planteado como meta fundamental, promover el desarrollo \u00a0 integral y articulado de las regiones del Pa\u00eds, a trav\u00e9s de un modelo que se ha \u00a0 denominado \u2018De Buen Gobierno\u2019 pero tambi\u00e9n de notable presencia en lo \u00a0 institucional en materia de asignaci\u00f3n de nuevas funciones que les permitan \u00a0 garantizar y promover la seguridad y la convivencia ciudadana dentro del entorno \u00a0 local. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto \u00a0 administrativo, moderno, \u00e1gil y acorde a la realidad nacional, que permita a las \u00a0 administraciones municipales aut\u00f3nomamente, cumplir con las funciones y prestar \u00a0 los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el \u00a0 mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participaci\u00f3n \u00a0 efectiva de la comunidad y propiciando la integraci\u00f3n regional\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Al referirse puntualmente a las \u00a0 acusaciones, el DNP se\u00f1ala que el art\u00edculo 18 de la Ley 1551 de 2012 no viola el \u00a0 art\u00edculo 370 de la Carta. En su opini\u00f3n, de la lectura de la norma \u00a0 constitucional invocada por el ciudadano no se desprende que los concejos no \u00a0 puedan ser revestidos por la ley, con la facultad de citar a control especial a \u00a0 los representantes de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Por el \u00a0 contrario, sostiene, el contenido demandado refleja una preocupaci\u00f3n por la \u00a0 prestaci\u00f3n de los servicios que est\u00e9 orientada a aumentar su eficiencia. Al \u00a0 respecto, cita un aparte de la sentencia C-518 de 2007 (MP. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez), en el cual la Corte hace alusi\u00f3n al \u00e1mbito de competencia de los \u00a0 concejos y a la habilitaci\u00f3n de que han sido objeto para solicitar informes o \u00a0 realizar citaciones, que al respecto dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] Dentro de tal esquema institucional, es \u00a0 natural que la labor de control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n se encuentre \u00a0 radicada tambi\u00e9n en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la \u00a0 alcald\u00eda, por ser cuerpos dirigidos por un \u00fanico jefe electo popularmente, \u00a0 tienden a ser una expresi\u00f3n institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo \u00a0 cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo \u00a0 representativo plural en donde tengan tambi\u00e9n cabida las minor\u00edas, como son el \u00a0 Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones \u00a0 administrativas, no por ello se debe concluir que es extra\u00f1o a estas \u00a0 corporaciones que ejerzan funciones de control en el \u00e1mbito local sobre la \u00a0 gesti\u00f3n gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido pol\u00edtico \u00a0 ya que es una expresi\u00f3n del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de \u00a0 manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio \u00a0 del poder pol\u00edtico (CP art 40). Por ello, en anterior ocasi\u00f3n, la Corte hab\u00eda \u00a0 se\u00f1alado que a nivel local “el Constituyente separ\u00f3 estrictamente las funciones \u00a0 del control pol\u00edtico y de administraci\u00f3n o gesti\u00f3n p\u00fablica (C.P., art. \u00a0 292)” de suerte que las “Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales \u00a0 tienen a su cargo, entre otras funciones, el control pol\u00edtico sobre la gesti\u00f3n \u00a0 gubernamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[…] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7- Los concejos ejercen entonces un control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n \u00a0 local. Es cierto que esa labor de fiscalizaci\u00f3n no tiene todas las connotaciones \u00a0 del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las \u00a0 prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que \u00a0 Colombia es una rep\u00fablica unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales \u00a0 tienen su espacio natural de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica en el parlamento, que tiene \u00a0 entonces la funci\u00f3n primaria de ejercer el control pol\u00edtico sobre la \u00a0 administraci\u00f3n. El control de los concejos, por su parte, se refiere a los \u00a0 asuntos propios de la democracia local. Esto es lo que explica que la Sentencia \u00a0 T-405 de 1996, al insistir en las obvias diferencias que existen entre el \u00a0 control del Congreso y aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la \u00a0 imprecisi\u00f3n de limitar el control pol\u00edtico exclusivamente al Congreso, de suerte \u00a0 que caracteriz\u00f3 como control administrativo aqu\u00e9l que es adelantado por las \u00a0 asambleas y los concejos. Por tal raz\u00f3n, en la presente ocasi\u00f3n, la Corte \u00a0 precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a \u00a0 pesar de ser corporaciones administrativas, ejercen un control pol\u00edtico sobre la \u00a0 administraci\u00f3n local, el cual, por su \u00e1mbito territorial reducido, no es \u00a0 id\u00e9ntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jur\u00eddico de \u00a0 los congresistas y de los concejales no es el mismo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Considera, igualmente, que la \u00a0 previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012 no vulnera el \u00a0 principio de legalidad, exigido por el art\u00edculo 29 de la Carta. Resalta que esta \u00a0 norma es igual a la que hab\u00eda originalmente en el art\u00edculo 91, literal d), \u00a0 numeral 9 de la Ley 136 de 1994. Esta \u00faltima norma se justific\u00f3 en su momento \u00a0 \u2013seg\u00fan el DNP- en la necesidad de que el alcalde cumpliera un \u201cpapel \u00a0 protag\u00f3nico dentro de la actividad p\u00fablica\u201d. Para cumplir con ese fin, el \u00a0 interviniente cree que era y es l\u00f3gico asignarles a los alcaldes la potestad de \u00a0 imponer multas \u201cante el desobedecimiento de las \u00f3rdenes impartidas en \u00a0 cumplimiento de tales cometidos\u201d. La norma demandada \u2013dice adem\u00e1s- s\u00f3lo \u00a0 puede aplicarse en el contexto de un proceso debido. De tal suerte, a su modo de \u00a0 ver no contradice la Constituci\u00f3n.\u00a0 Anota finalmente que el actor construy\u00f3 \u00a0 el cargo sobre una equiparaci\u00f3n entre los \u00e1mbitos de la responsabilidad penal y \u00a0 administrativa. Esta falta de distinci\u00f3n, en su criterio, dista de la \u00a0 jurisprudencia constitucional, particularmente de la sentencia C-921 de 2001, \u00a0 que ha sido clara en determinar que los principios que rigen en materia penal no \u00a0 son aplicables con la misma rigidez al proceso administrativo disciplinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA \u00a0 NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. El se\u00f1or Procurador General de la \u00a0 Naci\u00f3n, Doctor Alejandro Ord\u00f3\u00f1ez Maldonado, mediante concepto N\u00ba 5443 de 2012, \u00a0 solicita a esta Corporaci\u00f3n que declare exequibles las normas acusadas. Para la \u00a0 Vista Fiscal, el numeral 12 del art\u00edculo 18, demandado parcialmente, no \u00a0 desconoce la Constituci\u00f3n. Dicha facultad consiste, en su interpretaci\u00f3n, en \u00a0 hacer una citaci\u00f3n a control especial a los Representantes legales, para que \u00a0 absuelvan inquietudes. Esta competencia difiere del control general que la \u00a0 Constituci\u00f3n le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica para la inspecci\u00f3n y \u00a0 vigilancia de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Esto no \u00a0 conlleve, en su concepto, a asumir que los concejos cuenten con la posibilidad \u00a0 de investigar, juzgar o sancionar a los representantes legales de las empresas \u00a0 de servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Por lo dem\u00e1s, indica que el car\u00e1cter \u00a0 representativo de los concejos municipales y distritales, lo mismo que sus \u00a0 competencias relativas al plan de desarrollo local y al presupuesto de rentas y \u00a0 gastos, aconsejan reconocerles a estas corporaciones un inter\u00e9s leg\u00edtimo en \u00a0 conocer de primera mano la manera como se prestan o se\u00a0 proyecta prestar \u00a0 los servicios p\u00fablicos domiciliarios en el territorio municipal o distrital. \u00a0 Esta informaci\u00f3n es indispensable, a juicio del Ministerio P\u00fablico, para que las \u00a0 autoridades puedan elaborar los planes y presupuestos de manera adecuada, para \u00a0 autorizar de manera informada al alcalde a celebrar los contratos requeridos en \u00a0 orden a priorizar obras de infraestructura que satisfagan necesidades b\u00e1sicas de \u00a0 los habitantes, o para coordinar la realizaci\u00f3n de \u00e9stas con las acometidas de \u00a0 las redes de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Tampoco encuentra el se\u00f1or Procurador \u00a0 General de la Naci\u00f3n que la expresi\u00f3n \u201ca quienes le desobedezcan\u201d, \u00a0 contenida en el literal d), numeral 9, \u00a0del art\u00edculo 29, sea violatoria del \u00a0 art\u00edculo 29 constitucional. Dice que para poder desobedecer al alcalde, es \u00a0 necesario que \u00e9ste se haya manifestado por medio de una orden \u201cimpartida a \u00a0 una persona que hace parte de la administraci\u00f3n municipal\u201d. La impartici\u00f3n \u00a0 de \u00f3rdenes \u201ca los servidores que hacen parte de la administraci\u00f3n municipal\u201d \u00a0es funci\u00f3n de gobernantes como los alcaldes. Quien tiene el deber de acatarla y \u00a0 obedecerla, pero no lo hace, est\u00e1 sujeto a las sanciones de las que habla la \u00a0 ley. Para este efecto es indispensable adelantar un proceso sumario \u00a0 administrativo respetuoso del debido proceso. En este, quien desobedece al \u00a0 alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar en ese sentido. Adem\u00e1s, \u00a0 el resultado del proceso es un acto administrativo que puede ser cuestionado \u00a0 luego ante la justicia por el respectivo \u201cservidor p\u00fablico\u201d: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] Si la orden no se acata y se desobedece, es necesario seguir un proceso \u00a0 sumario administrativo, con sujeci\u00f3n al debido proceso, en el cual el servidor \u00a0 que desobedece al alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar as\u00ed\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. La Vista Fiscal concluye sosteniendo \u00a0 que el desobedecer \u00f3rdenes de autoridad leg\u00edtima, expedidas en ejercicio de sus \u00a0 funciones, no es una alusi\u00f3n ambigua o carente de contenido, en la acepci\u00f3n que \u00a0 surge de la expresi\u00f3n demandada. Por lo mismo, no debe considerarse contraria al \u00a0 principio de estricta legalidad en materia de sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente \u00a0 demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asuntos preliminares: integraci\u00f3n de la unidad normativa y ausencia de cosa \u00a0 juzgada\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Aunque los intervinientes no solicitaron a la Corte estarse a lo resuelto en \u00a0 una sentencia anterior, que hubiese hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada, ni integrar \u00a0 la unidad normativa con disposiciones o apartes normativos no expresamente \u00a0 acusados por el demandante, la Sala Plena proceder\u00e1 a hacer un pronunciamiento \u00a0 sobre estos dos puntos a continuaci\u00f3n por los siguientes motivos: primero, \u00a0 porque en la sentencia C-514 de 1995, la Corte Constitucional declar\u00f3 exequible \u00a0 una disposici\u00f3n literalmente igual a la contenida en el numeral 9, literal d), \u00a0 del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012,\u00a0\u00a0 y no circunscribi\u00f3 \u00a0 expl\u00edcitamente los alcances de la cosa juzgada al examen de algunos de los \u00a0 cargos. Segundo, porque es preciso establecer si la expresi\u00f3n \u201ca quienes le \u00a0 desobedezcan\u201d, que ahora se demanda, cuando se la lee individualmente,\u00a0 \u00a0 tiene un contenido de\u00f3ntico lo suficientemente claro para ser sometida a un \u00a0 control de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El numeral 9, literal d), del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012 no est\u00e1 \u00a0 amparado por la cosa juzgada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Como lo se\u00f1ala en este proceso el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el \u00a0 numeral 9, literal d), del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012 es una \u00a0 reproducci\u00f3n casi textual del art\u00edculo 91, literal d), numeral 9 de la Ley 136 \u00a0 de 1994 \u2018Por la cual se dictan normas tendientes a \u00a0 modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u2019.[1] \u00a0As\u00ed las cosas, parece que en este caso la Sala debe definir, antes de estudiar a \u00a0 fondo los cargos planteados, si la primera norma est\u00e1 cubierta por los efectos \u00a0 de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-514 de \u00a0 1995.[2] \u00a0En esta \u00faltima la Corte declar\u00f3 exequible la totalidad del art\u00edculo 91 de la Ley \u00a0 136 de 1994, sin limitar en la parte resolutiva los efectos a los cargos en ella \u00a0 estudiados. \u00a0\u00bfPuede decirse que el numeral 9, literal d), del art\u00edculo 29 \u00a0 de la Ley 1551 de 2012 est\u00e1 cubierto por la cosa juzgada a la que hizo tr\u00e1nsito \u00a0 la sentencia C-514 de 1995? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Para empezar, es importante reiterar que la cosa juzgada \u00a0 tiene diversos efectos, dependiendo de si es absoluta o relativa, formal o \u00a0 material, real o aparente.[3]\u00a0 \u00a0El \u00a0 texto normativo ahora examinado no est\u00e1 cubierto por la cosa juzgada formal, \u00a0 porque nunca se ha estudiado la constitucionalidad de todo el art\u00edculo 29 de la \u00a0 Ley 1551 de 2012. Ciertamente, el texto del precepto hoy sometido a control es \u00a0 literalmente igual al que se estudi\u00f3 en la sentencia C-514 de 1995, y en ese \u00a0 sentido podr\u00eda pensarse inicialmente que est\u00e1 amparado por la cosa juzgada, pues \u00a0 esta Corte ha sostenido que esta \u00faltima se produce entre otros eventos cuando existe una decisi\u00f3n previa que recae sobre \u00a0 \u201cuna disposici\u00f3n \u00a0 distinta\u00a0 \u00a0 [a la demandada] pero que es literalmente igual\u201d.[4] Asimismo, como en la sentencia C-514 de 1995 la Corte declar\u00f3 \u00a0 exequible la totalidad del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, y no contrajo en \u00a0 la parte resolutiva sus efectos al examen de ciertos cargos o posibles vicios, \u00a0 pareciera a primera vista que la cosa juzgada es tambi\u00e9n absoluta. No obstante, \u00a0 en criterio de esta Sala, un examen detenido muestra algo distinto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Por una parte, la cosa juzgada no \u00a0 podr\u00eda considerarse absoluta pues el texto del art\u00edculo 91, Ley 136 de 1994, no \u00a0 fue confrontado en la sentencia C-514 de 1995 con la norma constitucional que \u00a0 ahora se invoca como desconocida. Aunque en la parte resolutiva no se limit\u00f3 \u00a0 la cosa juzgada al examen de ciertos posibles vicios, lo cierto es que en la \u00a0 parte motiva el control de constitucionalidad se circunscribi\u00f3 al estudio de los \u00a0 cargos presentados, dentro de los cuales no se encontraba uno por supuesta \u00a0 violaci\u00f3n del principio de estricta legalidad en materia de sanciones (CP art. \u00a0 29). La Corte se limit\u00f3, entonces, a resolver los cuestionamientos por una \u00a0 supuesta violaci\u00f3n de los numerales \u00a0 3\u00b0 y 10\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n. As\u00ed que al menos en lo referente a este cargo, no hay cosa juzgada. \u00a0 En ese sentido, la cosa juzgada a la que hizo tr\u00e1nsito la sentencia C-514 de \u00a0 1995 tiene un efecto relativo impl\u00edcito, que no alcanza a abarcar la acusaci\u00f3n \u00a0 planteada en este proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Pero, adicionalmente, en la sentencia C-514 de 1995 s\u00f3lo se control\u00f3 una \u00a0 parte muy puntual del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, y no todos sus \u00a0 literales y ordinales. S\u00f3lo se estudi\u00f3 la constitucionalidad del inciso 2\u00b0, \u00a0 numeral 4\u00b0 del literal d), contenido en el art\u00edculo 91 de la mencionada Ley. \u00a0 Esto se infiere por una parte del modo como la Corte en ese momento destac\u00f3 lo \u00a0 demandado, pues resalt\u00f3 de todo el art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994 s\u00f3lo lo \u00a0 siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 91. Funciones. Los alcaldes \u00a0 ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las ordenanzas, \u00a0 los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de la rep\u00fablica o \u00a0 gobernador respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los \u00a0 alcaldes tendr\u00e1n las siguientes funciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n \u00a0 Municipal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“4) Crear, suprimir o fusionar los \u00a0 empleos de sus dependencias, se\u00f1alarles funciones especiales y fijarles sus \u00a0 emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podr\u00e1 crear \u00a0 obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal en \u00a0 el presupuesto inicialmente aprobado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los acuerdos que sobre el \u00a0 particular se expidan, podr\u00e1n facultar al alcalde para que sin exceder el monto \u00a0 presupuestal fijado, ejerza dicha funci\u00f3n pro t\u00e9mpore, en los t\u00e9rminos del \u00a0 art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Pero adem\u00e1s, en la sentencia C-825 de \u00a0 2004, al examinar si la cosa juzgada cubr\u00eda tambi\u00e9n un fragmento distinto al \u00a0 destacado del mismo art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, la Corte concluy\u00f3 que no \u00a0 lo hac\u00eda, y que la cosa juzgada s\u00f3lo se pod\u00eda predicar realmente del inciso 2\u00b0, \u00a0 numeral 4\u00b0 del literal d), art\u00edculo 91.[5] En ese \u00a0 sentido, sostuvo que la cosa juzgada sobre el resto del art\u00edculo 91 era apenas \u00a0 aparente. As\u00ed que lo propio puede decirse en este caso, pues en la sentencia \u00a0 C-514 de 1995, aunque se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 91 en su integridad, y en \u00a0 \u00e9l se contemplaba una norma igual en su texto a la ahora demandada, lo cierto es \u00a0 que no se estudi\u00f3 ning\u00fan punto de derecho relacionado espec\u00edficamente con el \u00a0 literal d), numeral 9 de dicho art\u00edculo. De modo que la Corte puede emitir un \u00a0 pronunciamiento de fondo, ya que la sentencia C-514 de 1995 hizo, al respecto de \u00a0 lo aqu\u00ed sometido a control, tr\u00e1nsito a cosa juzgada aparente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Integraci\u00f3n de la unidad normativa, por no ser claro el contenido de\u00f3ntico de la \u00a0 expresi\u00f3n demandada \u201ca quienes le[s] desobedezcan\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El accionante acusa como inconstitucionales todo el numeral 12 del art\u00edculo \u00a0 18, Ley 1551 de 2012, y adem\u00e1s un fragmento del literal d), numeral 9, del \u00a0 art\u00edculo 29 de la misma Ley, que dice \u201ca quienes le[s] desobedezcan\u201d. \u00a0 La Corte Constitucional considera que el primer precepto cuestionado tiene un \u00a0 contenido de\u00f3ntico suficientemente claro y puede ser objeto de control sin \u00a0 necesidad de hacer una integraci\u00f3n normativa con elementos legales no \u00a0 expresamente demandados por el ciudadano. Ahora bien, la Sala se pregunta si el \u00a0 otro objeto de la acci\u00f3n p\u00fablica, constituido s\u00f3lo por los vocablos \u201ca \u00a0 quienes le[s] desobedezcan\u201d, ofrece un contenido de\u00f3ntico claro \u00a0 susceptible de ser sometido a control judicial de constitucionalidad. Para \u00a0 definir este punto, conviene tener en cuenta lo siguiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Un texto normativo carece de contenido de\u00f3ntico claro, cuando la lectura de \u00a0 s\u00f3lo ese enunciado no es suficiente para establecer por lo menos su car\u00e1cter (si \u00a0 establece una prohibici\u00f3n, una autorizaci\u00f3n o una orden) su contenido (qu\u00e9 es lo \u00a0 que proh\u00edbe, autoriza u ordena) y sus sujetos destinatarios (qui\u00e9nes son los \u00a0 encargados de aplicarlo u obedecerlo). Un caso t\u00edpico de falta de claridad en el \u00a0 contenido de\u00f3ntico de una disposici\u00f3n, se encuentra en la sentencia C-539 de \u00a0 2008. En esa oportunidad, la Corte estudi\u00f3 una acci\u00f3n p\u00fablica dirigida contra un \u00a0 precepto que \u00fanicamente dec\u00eda esto: \u201cAdquisici\u00f3n de predios, estudios, dise\u00f1os, construcci\u00f3n y \u00a0 dotaci\u00f3n de la Nueva Sede del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 La Sala Plena consider\u00f3 entonces que dicha disposici\u00f3n carec\u00eda de un contenido \u00a0 de\u00f3ntico claro.[6] En efecto, de la sola \u00a0 lectura del enunciado no resultaba posible inferir si se trataba de una \u00a0 autorizaci\u00f3n, una orden o una prohibici\u00f3n. Tampoco se pod\u00eda colegir qui\u00e9nes eran \u00a0 los encargados de aplicarla u obedecerla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Cuando se demanda una proposici\u00f3n normativa \u00a0 carente de un contenido de\u00f3ntico claro, y para entenderla y aplicarla o \u00a0 someterla a control sea indispensable integrar su contenido con el de otro \u00a0 precepto no acusado, la Corte Constitucional puede efectuar la integraci\u00f3n de la \u00a0 unidad normativa. En efecto, la Corte ha sostenido de manera consistente que uno \u00a0 de los casos en los cuales puede efectuar una integraci\u00f3n normativa con \u00a0 preceptos o unidades normativas no expresamente accionadas, es que la \u00a0 proposici\u00f3n acusada no tenga \u201cun \u00a0 contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, \u00a0 resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de \u00a0 otra disposici\u00f3n que no fue acusada\u201d.[7] En algunos casos la integraci\u00f3n puede \u00a0 hacerse con contenidos que hagan parte del art\u00edculo al que pertenece el segmento \u00a0 que se acusa. En otros, puede integrarse con los contenidos de otros enunciados \u00a0 legales distintos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Como ya se mencion\u00f3, en algunas oportunidades la falta de claridad en el \u00a0 contenido de\u00f3ntico de una expresi\u00f3n demandada ha conducido a la Corte a integrar \u00a0 la unidad con elementos normativos que no hacen parte del art\u00edculo o disposici\u00f3n \u00a0 a la cual pertenece el segmento cuestionado. Por ejemplo, en la sentencia C-516 de 2007 \u00a0 estudiaba la demanda instaurada contra apenas parte de una disposici\u00f3n (\u201cEn \u00a0 esta audiencia\u00a0 se determinar\u00e1 la calidad de v\u00edctima, de conformidad \u00a0 con el art\u00edculo 132\u201d). La Corte sostuvo que ese fragmento \u00a0 \u201cvisto de manera aislada\u201d no ten\u00eda un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, y \u00a0 procedi\u00f3 a integrar su contenido normativo con un art\u00edculo distinto que \u00a0 completaba su alcance.[8] Igual hab\u00eda procedido \u00a0 en la sentencia C-228 de 2002, en la cual juzg\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cel perjudicado o sus sucesores, a trav\u00e9s de abogado, podr\u00e1n \u00a0 constituirse en parte civil dentro de la actuaci\u00f3n penal\u201d, entonces sometida a control, no ten\u00eda un contenido de\u00f3ntico \u00a0 claro, raz\u00f3n por la cual procedi\u00f3 a integrarla con otros art\u00edculos no demandados, que colmaban las zonas oscuras de la norma.[9] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Ahora bien, en otras ocasiones la Corte Constitucional ha efectuado la \u00a0 integraci\u00f3n normativa de un fragmento demandado con el resto del art\u00edculo al que \u00a0 pertenece. As\u00ed lo ha hecho, por ejemplo, \u00a0 en la sentencia C-256 de 2008.[10] En ese fallo se hab\u00eda \u00a0 demandado apenas un segmento que dec\u00eda: \u201ccuando las circunstancias lo \u00a0 aconsejen practicar\u00e1 allanamiento al sitio donde el ni\u00f1o, ni\u00f1a o adolescente se \u00a0 encuentre\u201d. Ese fragmento hac\u00eda parte del art\u00edculo 106 del C\u00f3digo de la \u00a0 Infancia y la Adolescencia. La Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que esa fracci\u00f3n de norma \u00a0 no ten\u00eda un contenido de\u00f3ntico claro, pues a su juicio resultaba \u201cnecesario \u00a0 examinar c\u00f3mo defini\u00f3 el legislador tales \u2018circunstancias\u2019 y para ello, \u00a0 deben ser valoradas las expresiones \u2018indicios\u2019, \u2018situaci\u00f3n de \u00a0 peligro\u2019 contenidas en el mismo art\u00edculo 106 de la Ley 1098 de 2006\u201d. \u00a0 Entonces procedi\u00f3 a integrar la unidad normativa, en parte, con el art\u00edculo 106 \u00a0 al que pertenec\u00eda el aparte accionado.[11]\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. En este caso, la Corte debe hacer una integraci\u00f3n de la unidad normativa, \u00a0 pues la sola expresi\u00f3n \u201ca quienes le[s] desobedezcan\u201d no es lo \u00a0 suficientemente clara para hacer un control de constitucionalidad. Ese fragmento \u00a0 no especifica qu\u00e9 ocurre a qui\u00e9nes desobedezcan, ni a qui\u00e9n han de desobedecer, \u00a0 ni en qu\u00e9 contexto, ni qui\u00e9nes son los destinatarios de la norma. Por lo dem\u00e1s, \u00a0 como en esta ocasi\u00f3n el cargo consiste en una violaci\u00f3n del principio de \u00a0 estricta legalidad, no es posible examinar la expresi\u00f3n demandada de forma \u00a0 insular sino en el contexto legal en el cual est\u00e1 inserta. En definitiva, para \u00a0 aclarar el contenido de\u00f3ntico de la norma sometida a control, es necesario \u00a0 integrar la unidad normativa con parte del encabezado del art\u00edculo 29, con el \u00a0 texto que hace parte del literal d) del mismo art\u00edculo, y adem\u00e1s con todo el \u00a0 numeral 9 de ese literal. En consecuencia, el cuestionamiento que el ciudadano \u00a0 le dirige al segmento antes se\u00f1alado, por supuesta violaci\u00f3n del principio de \u00a0 estricta legalidad, se extender\u00e1 hacia la siguiente proposici\u00f3n (se subraya la \u00a0 unidad normativa integrada): \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[a]rt\u00edculo 29. Modificar el art\u00edculo 91\u00a0de la Ley 136 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 91. Funciones. \u00a0 Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las \u00a0 ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica o gobernador respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0Imponer multas hasta por diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, seg\u00fan la \u00a0 gravedad, a quienes le desobedezcan [sic], o le falten al respeto, previo \u00a0 procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el \u00a0 derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La oportunidad para el pago y la conversi\u00f3n de las sumas en arresto \u00a0 se gobiernan por lo prescrito en la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presentaci\u00f3n del caso y de los problemas jur\u00eddicos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0 \u00a0En este proceso la demanda se dirige, en primer lugar, contra el \u00a0 numeral 12 del art\u00edculo 18, Ley 1551 de 2012, porque supuestamente desconoce el \u00a0 art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n. La norma acusada les asigna a los concejos \u00a0 municipales y distritales la potestad de citar a control especial a los \u00a0 representantes legales de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarios, para \u00a0 que absuelvan inquietudes sobre la prestaci\u00f3n de los correspondientes servicios \u00a0 en el respectivo municipio o distrito, y a la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos le atribuye la facultad de investigar a la entidad cuyo representante \u00a0 no atienda las citaciones efectuadas por el referido concejo. El precepto \u00a0 constitucional invocado, a su vez, le atribuye exclusivamente al Presidente de \u00a0 la Rep\u00fablica la competencia para ejercer, por medio de la Superintendencia de \u00a0 Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, el control, la inspecci\u00f3n y la vigilancia \u00a0 sobre las entidades prestadoras de dichos servicios.\u00a0 Todos los \u00a0 intervinientes, incluido el Ministerio P\u00fablico, solicitan la declaraci\u00f3n de \u00a0 exequibilidad del precepto demandado, sobre la base de que persigue fines \u00a0 constitucionalmente admisibles e importantes, y de que no hay ninguna \u00a0 trasgresi\u00f3n del texto constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En segundo lugar, el ciudadano acus\u00f3 \u00a0 una parte del literal d), numeral 9, del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 \u00a0 de 2012, modificatorio del art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994, sobre la base de \u00a0 que desconoce el principio de estricta legalidad en materia de sanciones, por \u00a0 contener una menci\u00f3n general del comportamiento sancionable. Esta Corte, como ya \u00a0 se anunci\u00f3, integrar\u00e1 el contenido de ese fragmento a la totalidad del literal \u00a0 d), numeral 9, del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012, y en consecuencia \u00a0 examinar\u00e1 esta unidad a la luz del principio de estricta legalidad. Al respecto, \u00a0 los intervinientes y la Vista Fiscal sostuvieron que el precepto demandado \u00a0 deber\u00eda ser declarado exequible, aunque es necesario advertir que no todos los \u00a0 conceptos de exequibilidad se fundamentaron de igual modo. El ciudadano que \u00a0 intervino a nombre del Senado de la Rep\u00fablica reconoci\u00f3 que la norma establece \u00a0 el supuesto sancionable con poca claridad, pero le parece que aun as\u00ed es una \u00a0 medida constitucional pues lo que se busca es abarcar todas las infracciones \u00a0 posibles a las \u00f3rdenes de los alcaldes. En cambio, en las dem\u00e1s intervenciones \u00a0 se dice que el precepto es claro y por ende exequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. As\u00ed las cosas, la Corte considera que \u00a0 en esta ocasi\u00f3n debe resolver dos problemas jur\u00eddicos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00bfPuede el legislador facultar a los concejos municipales o distritales para \u00a0 citar a control especial a los representantes legales de la empresas prestadoras \u00a0 de servicios p\u00fablicos domiciliarios, para que absuelvan inquietudes asociadas a \u00a0 la prestaci\u00f3n de los mismos en los respectivos municipios o distritos, en un \u00a0 contexto en el cual la Constituci\u00f3n le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica la \u00a0 competencia para \u201cejercer por medio de la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos Domiciliarios, el control, la inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades \u00a0 que los presten\u201d? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00bfViola el legislador el principio de estricta legalidad en materia de sanciones, \u00a0 cuando faculta a los alcaldes para imponer a quienes \u201cle[s] \u00a0 desobedezcan\u201d \u00a0o \u201cle[s] falten al respeto\u201d multas convertibles en arresto, luego \u00a0 de un procedimiento sumario administrativo? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala pasa a abordar \u00a0 en su orden estos problemas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador puede facultar a los \u00a0 concejos para citar a control especial a los representantes legales de las \u00a0 empresas que presten servicios p\u00fablicos domiciliarios en sus correspondientes \u00a0 entidades territoriales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. El ciudadano demandante cuestiona el \u00a0 art\u00edculo 18, \u00a0 numeral 12, de la Ley 1551 de 2012 \u2018Por la cual se dictan normas para \u00a0 modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u2019, \u00a0 sobre la base de que viola el art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 La norma acusada establece una potestad en cabeza de \u00a0 los concejos municipales y distritales, consistente en citar a \u201ccontrol \u00a0 especial\u201d espec\u00edficamente \u201ca los Representantes Legales de las empresas \u00a0 de servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d. Esta citaci\u00f3n tiene como fin asegurar \u00a0 un espacio para que los citados \u201cabsuelvan inquietudes sobre la prestaci\u00f3n de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios en el respectivo municipio o Distrito\u201d. Si \u00a0 estos no atienden la citaci\u00f3n, dice el precepto, la empresa de servicios \u00a0 p\u00fablicos por ellos representada \u201cser\u00e1 sujeto de investigaci\u00f3n por parte de la \u00a0 Superintendencia de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios\u201d, autoridad que \u00a0 puede iniciar de oficio o a petici\u00f3n del respectivo concejo una \u00a0 \u201cinvestigaci\u00f3n administrativa\u201d. Y si es el caso puede imponer \u201clas \u00a0 sanciones procedentes establecidas por la ley\u201d. Todo esto, \u201csin perjuicio \u00a0 de las dem\u00e1s acciones legales o Constitucionales procedentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. La disposici\u00f3n acusada, vale aclarar, \u00a0 no dice que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios \u00fanicamente \u00a0 est\u00e9 capacitada para investigar y sancionar a las entidades que presten dichos \u00a0 servicios cuando su representante legal desatienda citaciones a control \u00a0 especial, formuladas por los concejos municipales o distritales. Incluso si este \u00a0 asiste a la citaci\u00f3n para control especial, la entidad que representa puede ser \u00a0 sometida a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control por parte de la Superintendencia \u00a0 de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, bien sea por los resultados del control \u00a0 especial efectuado por el concejo, o bien sea por otro motivo definido \u00a0 debidamente en la Constituci\u00f3n y la ley. La inasistencia a una citaci\u00f3n a \u00a0 control especial es entonces uno de los detonantes de la investigaci\u00f3n \u00a0 administrativa sobre la entidad, pero no es el \u00fanico. La sola inasistencia a la \u00a0 citaci\u00f3n es, por lo dem\u00e1s, una causa suficiente para iniciar investigaciones, \u00a0 pero no para imponer sanciones a la entidad si esta no est\u00e1 incursa en una \u00a0 conducta sancionable de acuerdo con la ley. El representante legal de la entidad \u00a0 que desatiende la citaci\u00f3n, activa adem\u00e1s la posibilidad de que esta \u00faltima se \u00a0 vea incursa en otros procesos, si hay lugar a ellos en la ley o en la \u00a0 Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. El control especial al que hace \u00a0 referencia el primer inciso de la norma demandada es conceptualmente \u00a0 diferenciable del control del que habla el segundo inciso. En el primer inciso, \u00a0 que habla de la citaci\u00f3n a control especial, se regula una modalidad de \u00a0 control pol\u00edtico \u00a0ejercida por los concejos, que son las corporaciones de representaci\u00f3n popular \u00a0 de los municipios o distritos (CP arts. 312). Esto se deduce por una parte del \u00a0 car\u00e1cter pol\u00edtico de quien lo puede ejercer, ya que el concejo es la \u00a0 \u201ccorporaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa\u201d de cada municipio o distrito (CP art. \u00a0 311). Tambi\u00e9n se infiere de las propiedades del control, en tanto es asimilable \u00a0 a una de las t\u00edpicas formas de control pol\u00edtico por parte del Congreso, que \u00a0 consiste en citar a funcionarios para obtener informaci\u00f3n o para discutir \u00a0 pol\u00edticas y temas de inter\u00e9s general (CP arts. 135 y 137).[12] Y se colige \u00a0 igualmente de los efectos que consigue, toda vez que son los de contribuir a \u00a0 asegurar el autogobierno de los municipios y distritos (CP art. 287). En cambio, \u00a0 el inciso segundo del precepto acusado regula un control de tipo administrativo. \u00a0 Por eso dice que en caso de inasistencia del representante de la entidad \u00a0 prestadora a las citaciones de control especial, la Superintendencia adelantar\u00e1 \u00a0 \u201cuna investigaci\u00f3n administrativa\u201d e impondr\u00e1 las sanciones del mismo orden \u00a0 que fije la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Ahora bien, aunque las materias de \u00a0 las que hablan uno y otro inciso son conceptualmente diferenciables, en tanto \u00a0 pretenden reglamentar dos formas distintas de control sobre los entes \u00a0 prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios, lo cierto es que est\u00e1n \u00a0 consecuencialmente conexas. En efecto, si bien la citaci\u00f3n a control especial \u00a0 del inciso primero se le hace al representante legal de la entidad prestadora, y \u00a0 la investigaci\u00f3n administrativa del inciso segundo se adelanta sobre la entidad \u00a0 propiamente dicha, y no sobre la persona del representante individualmente \u00a0 considerada, es notorio a partir de la norma que uno de los eventos en los \u00a0 cuales esta \u00faltima se inicia es en el de inasistencia a las citaciones por \u00a0 control especial. En ese sentido, la investigaci\u00f3n administrativa regulada en el \u00a0 inciso segundo de la norma que se demanda puede adelantarse, entre otros casos, \u00a0 como una consecuencia posible de la modalidad de control especial a la que se \u00a0 refiere el inciso primero del precepto. La Superintendencia puede entonces \u00a0 adelantar el control no s\u00f3lo por ese motivo, pero esa es una de sus \u00a0 consecuencias posibles y en esa medida ambos incisos est\u00e1n conectados desde el \u00a0 punto de vista consecuencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Para resolver estas cuestiones, es \u00a0 importante tener en cuenta algunos elementos relacionados con el modo como se \u00a0 regula la funci\u00f3n de control en la Constituci\u00f3n colombiana. Esa regulaci\u00f3n no est\u00e1 compuesta por un \u00fanico \u00a0 mecanismo de control, sino por varios. Pero todos tienen en com\u00fan la misi\u00f3n de \u00a0 asegurar la vigencia efectiva de la Carta; es decir, la de garantizar los \u00a0 derechos, salvaguardar la separaci\u00f3n de poderes y proteger el funcionamiento de \u00a0 la democracia. Cuando la Constituci\u00f3n establece que \u201cColombia es un Estado \u00a0 social de derecho\u201d (CP art. 1), orienta la funci\u00f3n de control en primer \u00a0 lugar a prohibir la extralimitaci\u00f3n en el ejercicio del poder, que es el fin \u00a0 primordial de esta funci\u00f3n en cualquier Estado de derecho, y a corregir d\u00e9ficits \u00a0 de protecci\u00f3n a los derechos (CP art. 2). En segundo lugar, cuando dispone que \u00a0 los \u00f3rganos del Estado deben tener funciones separadas (CP art. 113), dirige la \u00a0 funci\u00f3n de control sobre el poder a asegurar que en la vida de la Rep\u00fablica \u00a0 est\u00e9n realmente definidas y protegidas las atribuciones de cada autoridad. \u00a0 Finalmente, cuando dice que el colombiano es un Estado social de derecho \u00a0 organizado en forma de Rep\u00fablica \u201cdemocr\u00e1tica\u201d, configura el control\u00a0 \u00a0 como medio para encauzar a los \u00f3rganos del Estado dentro de los l\u00edmites \u00a0 constitucionales y legales, trazados a su vez por el pueblo directamente o a \u00a0 trav\u00e9s de sus representantes (CP arts. 1, 2, 3, 113 y ss). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Los mecanismos de control dise\u00f1ados en la Constituci\u00f3n no tienen una \u00a0 configuraci\u00f3n homog\u00e9nea, ni tampoco la misma influencia sobre el ejercicio del \u00a0 poder. En general, la Carta reconoce diversos tipos de control, y es posible \u00a0 encontrar que en su texto se habla por ejemplo de control fiscal (CP art. 267), \u00a0 de control de resultado (CP arts. 119 y 357), de control disciplinario (CP arts. \u00a0 277 y s), de control pol\u00edtico (CP arts. 40, 114, 138, 299, 312), de control de \u00a0 eficiencia (CP art. 370), de control de calidad (CP art. 78), de control de \u00a0 rendimiento (CP art. 256 num. 4\u00b0), de control administrativo (CP art. 370) o de \u00a0 control de constitucionalidad (CP art. 278 num. 5\u00b0). Los controles definidos por \u00a0 la Constituci\u00f3n se componen de prerrogativas y atribuciones espec\u00edficas \u00a0 diversas, concretadas primero que todo en derechos de participaci\u00f3n, pero \u00a0 tambi\u00e9n en potestades p\u00fablicas heterog\u00e9neas, entre las cuales est\u00e1n las de \u00a0 enjuiciar entidades, actuaciones, normas, decisiones o funcionarios, imponer \u00a0 sanciones en casos de infracciones o il\u00edcitos, vigilar, solicitar informaci\u00f3n, \u00a0 fiscalizar, citar a funcionarios o particulares para que absuelvan inquietudes o \u00a0 se sometan a un debate, adelantar procedimientos de verificaci\u00f3n, proponer y \u00a0 votar mociones de censura, exigir responsabilidades, entre otras posibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. La Carta, por lo dem\u00e1s, no le atribuye la funci\u00f3n de control a un \u00fanico \u00a0 sujeto u organismo, sino a varios. Por una parte, les reconoce a todos los \u00a0 ciudadanos el derecho a participar en el control del poder pol\u00edtico (CP arts. 40 \u00a0 y 133). Y, por otra, a varios \u00f3rganos del Estado les conf\u00eda competencias de \u00a0 control. No s\u00f3lo se las asigna al Ministerio P\u00fablico y a la Contralor\u00eda General \u00a0 de la Rep\u00fablica, a los que denomina expresamente como \u201c\u00f3rganos de control\u201d \u00a0 (CP art. 117), sino tambi\u00e9n a otras autoridades de distintas ramas del poder \u00a0 p\u00fablico. La Constituci\u00f3n atribuye expresamente competencias de control, entre \u00a0 otros, al Congreso de la Rep\u00fablica (CP art. 114), al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 (CP art. 370), a las Asambleas Departamentales (CP art. 299), a los Concejos \u00a0 Municipales y Distritales (CP art 312), a las Juntas Administradoras Locales (CP \u00a0 art. 318 num. 2), a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (CP \u00a0 art. 370) y a las autoridades que administran justicia (CP arts. 116, 228 y ss). \u00a0 En ocasiones es menos directa al regular el control pues establece que es el \u00a0 \u201cEstado\u201d, sin m\u00e1s especificaciones, el encargado de ejercer determinada \u00a0 funci\u00f3n de control. As\u00ed ocurre por ejemplo con la prestaci\u00f3n de determinados \u00a0 servicios como la seguridad social (CP art. 48), la atenci\u00f3n en salud y el \u00a0 saneamiento ambiental (CP art. 49), o los servicios domiciliarios (CP art. 365). \u00a0 Tambi\u00e9n acontece con bienes, como es el caso del espectro electromagn\u00e9tico (CP \u00a0 art. 75). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En definitiva, la opci\u00f3n que tom\u00f3 el Constituyente, de distribuir las \u00a0 funciones de control entre distintas autoridades, cumple importantes prop\u00f3sitos \u00a0 en el dise\u00f1o constitucional vigente. Primero, asegura una divisi\u00f3n del trabajo \u00a0 que contribuye a mejorar la eficiencia y eficacia del control. Un organismo \u00a0 encargado de una \u00fanica funci\u00f3n de control, puede concentrarse mejor y \u00a0 especializarse en la que le es asignada por el ordenamiento, y de ese modo, con \u00a0 el tiempo, ser cada vez m\u00e1s efectivo en el cumplimiento de sus funciones, y \u00a0 canalizar el ejercicio del poder p\u00fablico por los cauces institucionales. \u00a0 Segundo, la distribuci\u00f3n de estas funciones persigue evitar que todo el poder de \u00a0 control se concentre o aglutine en una \u00fanica autoridad, y que el titular del \u00a0 mismo pueda abusar de \u00e9l.[13] \u00a0El Constituyente no adopt\u00f3 entonces un modelo de control del poder p\u00fablico \u00a0 basado en el monopolio por parte de un \u00f3rgano, debido precisamente a su marcada \u00a0 preocupaci\u00f3n por frenar y controlar al poder p\u00fablico.[14] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Todo lo anterior es relevante para resolver las cuestiones planteadas. En \u00a0 efecto, en primer t\u00e9rmino, en lo que respecta a la cuesti\u00f3n m\u00e1s general, debe \u00a0 decirse que la Constituci\u00f3n de 1991 no radic\u00f3 en cabeza del Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica toda la funci\u00f3n de control sobre las entidades prestadoras de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios. El art\u00edculo 370 de la Carta no dice que el \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica sea, por medio de la Superintendencia de Servicios \u00a0 P\u00fablicos Domiciliarios, la \u00fanica \u00a0autoridad competente para controlar a las empresas de servicios domiciliarios. \u00a0 Tampoco utiliza f\u00f3rmulas semejantes, que den la idea de reserva de la funci\u00f3n de \u00a0 control sobre esos entes. Este dato no basta, por cierto, para descartar por s\u00ed \u00a0 solo el cargo planteado por el actor. Pero si se tiene en cuenta en conjunto con \u00a0 otros elementos, tomados del contexto constitucional al que pertenece, en \u00a0 concepto de la Corte s\u00ed logra desestimar el cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. La Constituci\u00f3n de 1991 les atribuye a otras autoridades y organismos \u00a0 competencias relacionadas con el control sobre las entidades prestadoras de \u00a0 servicios p\u00fablicos domiciliarios. El art\u00edculo 365 de la Carta es inequ\u00edvoco en \u00a0 esto. Dice expresamente que es \u201cel Estado\u201d, y no solamente el Presidente \u00a0 de la Rep\u00fablica, el que \u201cmantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia \u00a0 de dichos servicios\u201d. Seg\u00fan jurisprudencia de esta Corte, cuando dicho \u00a0 art\u00edculo dice que es al \u201cEstado\u201d al que le corresponde el control sobre \u00a0 los servicios domiciliarios, se refiere no a un \u00f3rgano en concreto, sino \u201cal \u00a0 conjunto de \u00f3rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, \u00a0 ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales\u201d.[15] \u00a0Y cuando establece que al Estado le compete mantener \u201cel control y la \u00a0 vigilancia de dichos servicios\u201d, se refiere no s\u00f3lo al control sobre la \u00a0 actividad que consiste en prestar los servicios, sino tambi\u00e9n a los sujetos y a \u00a0 los actos y decisiones de estos que vayan aparejados a la prestaci\u00f3n de los \u00a0 mismos.[16] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. El Ordenamiento Constitucional establece, en primer lugar, mecanismos de \u00a0 control directo sobre los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios, que \u00a0 no le conf\u00eda al Presidente sino a otros \u00f3rganos. A t\u00edtulo de ejemplos pueden \u00a0 mencionarse los siguientes. El Congreso puede ejercer el control pol\u00edtico sobre \u00a0 el Gobierno y la administraci\u00f3n (CP art. 114), raz\u00f3n por la cual es competente \u00a0 para ejercer control pol\u00edtico cuando menos sobre las empresas de servicios \u00a0 domiciliarios que hacen parte de la administraci\u00f3n.[17] La Carta \u00a0 tambi\u00e9n le reconoce a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la facultad de \u00a0 someter a control fiscal no s\u00f3lo a la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n a \u201clos \u00a0 particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n\u201d (CP art. \u00a0 267). Y el control sobre la gesti\u00f3n fiscal en los departamentos, distritos y \u00a0 municipios en donde existan contralor\u00edas, les corresponde a estas \u00faltimas (CP \u00a0 art. 272). En ese sentido, la Contralor\u00eda General y las contralor\u00edas del \u00a0 orden territorial pueden fiscalizar por lo menos a las entidades prestadoras de \u00a0 servicios domiciliarios que administren fondos o bienes p\u00fablicos, cada una seg\u00fan \u00a0 el origen de los recursos.[18] \u00a0Lo mismo podr\u00eda decirse respecto de las Juntas Administradoras Locales, que \u00a0 seg\u00fan la Constituci\u00f3n controlan \u201cla prestaci\u00f3n de \u00a0 los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se \u00a0 realicen con recursos p\u00fablicos\u201d (CP. art. \u00a0 318, num. 2\u00b0), lo cual implica que pueden controlar a quienes los presten. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. La Carta tambi\u00e9n contempla formas de control indirecto sobre \u00a0 los entes prestadores de servicios domiciliarios, confiadas a organismos de las \u00a0 ramas legislativa y judicial. Por ejemplo, cualquiera de las C\u00e1maras \u00a0 legislativas puede solicitar informes al Gobierno, relacionados con la \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que est\u00e9n bajo su control administrativo, o \u00a0 citar y requerir a cualquier ministro, superintendente o director de \u00a0 departamento administrativo, que tenga funciones asociadas con los entes \u00a0 prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios (CP art. 135). Asimismo, las \u00a0 comisiones permanentes pueden \u201cemplazar a toda persona natural o jur\u00eddica, \u00a0 para que en sesi\u00f3n especial rinda declaraciones orales o escritas\u201d, dentro \u00a0 de un procedimiento fijado por el art\u00edculo 137 de la Constituci\u00f3n. Esta facultad \u00a0 les permite citar a quienes sean funcionarios o incluso representantes legales \u00a0 de los prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios. Tambi\u00e9n las autoridades \u00a0 judiciales pueden controlar indirectamente a estos \u00faltimos, al someter a control \u00a0 de legalidad o constitucionalidad sus actos, decisiones y procedimientos. Y sus \u00a0 directivos y funcionarios est\u00e1n sujetos, como todos los habitantes del \u00a0 territorio, entre otros, al control penal, disciplinario y policivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. La Constituci\u00f3n no le reserva \u00fanica y exclusivamente al \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de ejercer, por medio de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, control sobre las \u00a0 entidades que presten este tipo de servicios. El art\u00edculo 370 de la Carta no \u00a0 debe ser le\u00eddo de forma insular, o por fuera del contexto al que pertenece. Hace \u00a0 parte de una Constituci\u00f3n que configura a Colombia como una Republica \u00a0 \u201cdemocr\u00e1tica\u201d \u00a0(CP art. 1), y en ese contexto el Congreso, \u00f3rgano de representaci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0 por excelencia, debe tener alguna competencia de control sobre quienes prestan \u00a0 servicios como los domiciliarios, que son inherentes a la finalidad social del \u00a0 Estado (CP art. 365). Asimismo, el art\u00edculo 370 integra la Constituci\u00f3n de una \u00a0 Rep\u00fablica \u201cparticipativa\u201d, en la cual es importante asegurar que las \u00a0 Juntas Administradoras Locales, constituidas en formas de c\u00e9lulas de \u00a0 representaci\u00f3n pol\u00edtica, puedan ejercer veedur\u00eda sobre las empresas que presten \u00a0 servicios p\u00fablicos en sus respectivas localidades (CP art. 318). Igualmente, se \u00a0 trata de la Constituci\u00f3n de un Estado social de derecho (CP art. 1), y en ese \u00a0 tipo de Estado las entidades deben estar sujetas a controles directos de orden \u00a0 pol\u00edtico, fiscal y administrativo, o indirectos de car\u00e1cter jur\u00eddico penal, \u00a0 disciplinario, contravencional, policivo, entre otros posibles, con el fin de \u00a0 que se sometan a la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. Dicho lo anterior, la pregunta m\u00e1s espec\u00edfica que le plantea \u00a0 este caso a la Corte es si el legislador puede facultar a los concejos \u00a0 municipales o distritales para ejercer un tipo de control pol\u00edtico, como el que \u00a0 se consagra en la norma acusada, sobre los entes prestadores de servicios \u00a0 p\u00fablicos domiciliarios. Para responder este punto, conviene tener en cuenta que \u00a0 el art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n establece entre las atribuciones de los \u00a0 concejos: \u201c[\u2026] Las dem\u00e1s que la Constituci\u00f3n y la ley le asignen\u201d \u00a0 (CP art. 311 num. 10). Es decir, la ley puede asignarles competencias \u00a0 adicionales a las expresamente estatuidas en el art\u00edculo 311 de la Carta. Estas \u00a0 competencias adicionales pueden versar sobre la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios, toda vez que seg\u00fan la Constituci\u00f3n al Congreso le corresponde \u00a0 expedir las leyes que \u201cregir\u00e1n [\u2026] \u00a0la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos\u201d (CP art. 150 num. 23), y las de \u00a0 intervenci\u00f3n econ\u00f3mica previstas en el art\u00edculo 334 (CP art. 150 num. 21), entre \u00a0 cuyos temas est\u00e1 la intervenci\u00f3n en los servicios p\u00fablicos (CP art. 334). Con \u00a0 todo, la pregunta puntual que suscita la acci\u00f3n p\u00fablica presentada por el \u00a0 ciudadano es si esas leyes pueden otorgarles a los concejos una forma de control \u00a0 pol\u00edtico sobre los prestadores de servicios domiciliarios, como el que establece \u00a0 la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. En concepto de la Sala Plena, la Constituci\u00f3n permite resolver \u00a0 esta cuesti\u00f3n a partir de su propio texto. El art\u00edculo 312 Superior dice \u00a0 expresamente que los municipios pueden ejercer control pol\u00edtico sobre la \u00a0 \u201cadministraci\u00f3n\u00a0 municipal\u201d (CP art. 312, modificado por el AL 01 de \u00a0 2007, art\u00edculo 5), y en ese sentido la norma demandada no viola la Carta al \u00a0 menos en cuanto hace referencia al control pol\u00edtico sobre entidades de servicios \u00a0 p\u00fablicos de las administraciones municipales. Por tanto, el precepto demandado \u00a0 es constitucional ya que no hace m\u00e1s que desarrollar una\u00a0 de las facultades \u00a0 que la Constituci\u00f3n les reconoce a los concejos, como es la de ejercer control \u00a0 pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n municipal. No obstante, no todas las empresas \u00a0 de servicios p\u00fablicos pertenecen a la administraci\u00f3n municipal. Algunas integran \u00a0 el sector descentralizado por servicios de la Rama ejecutiva del poder p\u00fablico \u00a0 (Ley 489 de 1998, arts. 38 literales d y g, y 68). Otras son de participaci\u00f3n \u00a0 privada en su totalidad. Y todas, seg\u00fan la norma acusada, pueden someterse al \u00a0 control especial efectuado por los concejos.[19] \u00a0Por tanto, queda el problema m\u00e1s concreto de si el legislador puede asignarles a \u00a0 los concejos competencia para ejercer control pol\u00edtico sobre las entidades \u00a0 prestadoras de servicios domiciliarios que no hacen parte de las \u00a0 administraciones municipales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. La Corte considera que s\u00ed, por las \u00a0 siguientes razones. En primer t\u00e9rmino, la norma que se demanda regula una forma \u00a0 de control que resulta importante para que los concejos ejerzan adecuadamente \u00a0 las competencias que les atribuye de forma expresa la Constituci\u00f3n. Es un \u00a0 instrumento \u00fatil para reglamentar la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a \u00a0 cargo de los municipios, o para corregir las reglamentaciones ya existentes en \u00a0 la materia (CP art. 311, num. 1). Como el control especial busca que los \u00a0 representantes legales de las entidades prestadoras absuelvan determinadas \u00a0 inquietudes sobre la prestaci\u00f3n de los servicios en la respectiva entidad, el \u00a0 adelantamiento efectivo del control suministra a los concejos informaci\u00f3n sobre \u00a0 la actividad que desarrollan.\u00a0 El control especial puede entonces revelar \u00a0 fallas en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, y activar las competencias de \u00a0 contrataci\u00f3n que resulten necesarias para satisfacer las necesidades de la \u00a0 poblaci\u00f3n municipal. Aparte de todo esto, la norma atacada establece una funci\u00f3n \u00a0 de control importante para determinar anualmente los programas \u00a0de servicios \u00a0 p\u00fablicos a ser tenidos en cuenta por ejemplo para elaborar los presupuestos de \u00a0 rentas y gastos, o expedir los tributos y gastos locales (CP art. 311 nums. 4 y \u00a0 5). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. En segundo lugar, la competencia que \u00a0 la Ley acusada les asigna a los concejos cumple un prop\u00f3sito constitucional \u00a0 imperativo, y es el de contribuir al autogobierno de las entidades \u00a0 territoriales. Efectivamente, aunque la Constituci\u00f3n no se opone a que entidades \u00a0 extra\u00f1as a la administraci\u00f3n municipal o distrital presten servicios \u00a0 domiciliarios en el respectivo municipio o distrito, y de hecho lo permite \u00a0 expresamente (CP art. 365), s\u00ed contradice sus principios fundamentales que a los \u00a0 distritos y municipios en los que se prestan dichos servicios no se les \u00a0 garantice ning\u00fan tipo de participaci\u00f3n o de control sobre quienes los \u00a0 suministran. Esto se infiere, por una parte, del hecho de que seg\u00fan la Carta la \u00a0 ley ha de precisar \u201cla participaci\u00f3n de los municipios o de sus \u00a0 representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios\u201d (CP art. 369). Pero sobre todo se colige del derecho de todos \u00a0 los habitantes de los municipios a participar en las decisiones que los afecten \u00a0 y en la vida econ\u00f3mica y administrativa de la Naci\u00f3n (CP art. 2), de su derecho \u00a0 a gobernarse por autoridades propias (CP art. 280), y a participar en el control \u00a0 del poder pol\u00edtico (CP art. 40).[20] \u00a0Estos principios tendr\u00edan un desarrollo insuficiente si los servicios \u00a0 domiciliarios prestados en una entidad territorial se sustrajeran de la \u00a0 posibilidad de ser sometidas a control pol\u00edtico por parte de sus habitantes \u00a0 directamente o a trav\u00e9s de sus representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. La norma acusada, en tercer lugar, no \u00a0 supone una intromisi\u00f3n en lo definitivamente regulado por el art\u00edculo 370 de la \u00a0 Carta. Este \u00faltimo, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-599 de 1996, le \u00a0 reserva al Presidente de la Rep\u00fablica una competencia de control administrativo \u00a0 sobre las entidades prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios.[21] \u00a0Este\u00a0 es un tipo de control del cual es titular el Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica (Ley 489 de 1998, art. 103), que se orienta por una parte a \u00a0 fiscalizar que los actos y funciones de los \u00f3rganos y autoridades del sector \u00a0 administrativo se ajusten a las pol\u00edticas gubernamentales, \u201cdentro de los \u00a0 principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas \u00a0 adoptados\u201d (Ley 489 de 1994 art. 104). Por otra parte, esta modalidad de \u00a0 control admite potestades de derecho administrativo sancionatorio, por \u00a0 infracciones a la ley, y debido al desconocimiento de las normas que establecen \u00a0 derechos de los usuarios. El art\u00edculo 370\u00a0 Superior no dispone entonces que \u00a0 las prestadoras de servicios p\u00fablicos est\u00e9n sujetas exclusivamente al control \u00a0 del Presidente de la Rep\u00fablica, sino que le reservan a este \u00faltimo una \u00a0 competencia espec\u00edfica de control, para que la ejerza por medio de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. Si se tiene en cuenta lo anterior, \u00a0 puede concluirse que la norma demandada en este caso no viola \u00a0 el art\u00edculo 370 de la Carta. Lo que hace es asignarles a los concejos \u00a0 competencia para citar a \u201ccontrol especial\u201d a los representantes legales \u00a0 de las entidades prestadoras de servicios p\u00fablicos. Se trata, como se dijo, de \u00a0 una forma de control pol\u00edtico. Y en la pr\u00e1ctica debe ser entendida de esta \u00a0 manera. El control pol\u00edtico y el administrativo coinciden ciertamente en su \u00a0 finalidad \u00faltima o remota, de asegurar la vigencia efectiva de la Constituci\u00f3n \u00a0 (los derechos, la separaci\u00f3n de poderes y la democracia). Pero eso no significa \u00a0 que sean iguales. Uno y otro tipo de control se diferencian no s\u00f3lo por los \u00a0 \u00f3rganos que los ejercen, o por el procedimiento mediante el cual se adelantan, \u00a0 sino especialmente por los fines inmediatos que buscan. El control pol\u00edtico \u00a0 persigue adelantar evaluaciones basadas en est\u00e1ndares muy diversos, integrados \u00a0 por juicios de conveniencia para el servicio, utilidad, justicia, moralidad, \u00a0 oportunidad, entre otros.[22] Y \u00a0 particularmente el control especial, contemplado en la norma que se acusa, busca \u00a0 instaurar un procedimiento para la fiscalizaci\u00f3n pol\u00edtica de las entidades, \u00a0 puntualmente por la prestaci\u00f3n de los servicios en los respectivos municipios o \u00a0 distritos, no para controlar otro tipo de asuntos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. En definitiva, la Constituci\u00f3n no \u00a0 reserva toda la funci\u00f3n de control sobre las entidades prestadoras de servicios \u00a0 domiciliarios en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica y la Superintendencia de \u00a0 Servicios Domiciliarios. Esa funci\u00f3n se la adjudica directamente al \u201cEstado\u201d \u00a0 (CP art. 365). En concordancia, la Carta les da facultades espec\u00edficas de \u00a0 control sobre dichos entes tambi\u00e9n a otras autoridades, y no s\u00f3lo al Presidente \u00a0 y a la citada Superintendencia. En este esquema, el legislador no viola el \u00a0 art\u00edculo 370 Superior al atribuirles a los concejos una funci\u00f3n de control \u00a0 pol\u00edtico sobre los entes prestadores de servicios p\u00fablicos domiciliarios, que \u00a0 consista en citar a sus representantes legales para absolver inquietudes \u00a0 asociadas a la prestaci\u00f3n de dichos servicios en los respectivos municipios o \u00a0 distritos. Por el contrario, esta competencia es desarrollo directo de una norma \u00a0 constitucional, que autoriza a los concejos para hacer control pol\u00edtico sobre la \u00a0 administraci\u00f3n municipal (CP art. 312); es al mismo tiempo un instrumento para \u00a0 cumplir con las dem\u00e1s funciones que la Constituci\u00f3n les asigna a los concejos \u00a0 (CP art. 313); es adem\u00e1s una implicaci\u00f3n del modelo de democracia participativa \u00a0 contemplado en la Carta (CP arts. 1, 2 y 40), y finalmente no interfiere en el \u00a0 \u00e1mbito definitivamente protegido por el art\u00edculo 370 Superior. Este \u00faltimo \u00a0 establece una facultad de control administrativo, y la norma demandada se \u00a0 refiere a una modalidad de control pol\u00edtico.[23] \u00a0As\u00ed que, a juicio de la Corte, el art\u00edculo 18, numeral 12, de la \u00a0 Ley 1551 de 2012 no viola el art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la Sala lo declarar\u00e1 \u00a0 exequible por ese cargo en la parte resolutiva. A continuaci\u00f3n resolver\u00e1 el \u00a0 cargo contra el literal d), numeral 9 del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador no puede facultar de manera \u00a0 imprecisa y equ\u00edvoca a los alcaldes para imponer a quienes \u201cle[s] \u00a0desobedezcan\u201d o \u201cle[s] falten al respeto\u201d\u00a0 multas \u00a0 convertibles en arresto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. La otra disposici\u00f3n objeto de control \u00a0 es el \u00a0literal d), numeral 9, del art\u00edculo 29 de la misma Ley 1551 de 2012. La Corte \u00a0 debe establecer si esta norma se ajusta al principio de estricta legalidad, \u00a0 contemplado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Para efectos de aclarar el \u00a0 alcance de este examen de constitucionalidad, conviene reiterar que el art\u00edculo \u00a0 29 Superior estatuye el derecho al debido proceso como una garant\u00eda aplicable a \u00a0 \u201c[t]oda clase de actuaciones judiciales y administrativas\u201d. El debido \u00a0 proceso es aqu\u00e9l proceso en el cual a las personas involucradas se les respeta \u00a0 toda una serie de derechos, libertades, inmunidades y garant\u00edas individuales, \u00a0 entre las cuales se encuentra el principio de legalidad. El principio de \u00a0 legalidad en materia sancionatoria es el que se invoca en esta ocasi\u00f3n como \u00a0 vulnerado. Como este \u00faltimo cuenta con diversas implicaciones normativas, la \u00a0 Corte precisar\u00e1 a continuaci\u00f3n cu\u00e1l de ellas se erige en este caso como \u00a0 par\u00e1metro de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. El principio de estricta legalidad exige al legislador \u201cdefinir la conducta punible de manera \u00a0 clara, precisa e inequ\u00edvoca\u201d. [25] Ahora bien, no basta con \u00a0 la simple constataci\u00f3n de uno de estos problemas (oscuridad, falta de precisi\u00f3n \u00a0 o de univocidad) en el texto de una norma para concluir que viola el citado \u00a0 principio. Todas las disposiciones legales est\u00e1n formuladas en un lenguaje \u00a0 natural, aunque t\u00e9cnico. Y, seg\u00fan la teor\u00eda del derecho m\u00e1s autorizada sobre la \u00a0 materia de los l\u00edmites del lenguaje normativo, las directivas expresadas en \u00a0 lenguaje natural, no s\u00f3lo presentan a menudo problemas de ambig\u00fcedad sem\u00e1ntica, \u00a0 sint\u00e1ctica o pragm\u00e1tica, sino que incluso es posible aseverar que est\u00e1n \u00a0 integradas por palabras vagas.[26] \u00a0Por tanto, para cuestionar una norma sancionatoria por infringir el principio de \u00a0 estricta legalidad, no es suficiente con se\u00f1alar una imprecisi\u00f3n ling\u00fc\u00edstica, \u00a0 pues de acuerdo con los estudios sobre el tema siempre hay defectos de lenguaje. \u00a0 El juicio de estricta legalidad en las normas sancionatorias no puede entonces \u00a0 ser concebido s\u00f3lo como un ejercicio de control sobre la calidad del lenguaje \u00a0 del legislador, aun cuando este sea un ingrediente indispensable e importante \u00a0 del mismo.[27] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41. Al resolver \u00a0 demandas contra normas punitivas por supuesta violaci\u00f3n del principio de \u00a0 estricta legalidad, es necesario pero insuficiente evidenciar un problema de \u00a0 indeterminaci\u00f3n o imprecisi\u00f3n, derivado de la ambig\u00fcedad, vaguedad o textura \u00a0 abierta del precepto. Adem\u00e1s de eso, la jurisprudencia de la Corte \u00a0 Constitucional ha sostenido que resulta indispensable mostrar por qu\u00e9 se trata \u00a0 de una \u201cindeterminaci\u00f3n insuperable\u201d desde un punto de vista jur\u00eddico,[28] \u00a0o por qu\u00e9 el sentido de la misma ni siquiera \u201ces posible determinarlo con \u00a0 fundamento en una interpretaci\u00f3n razonable\u201d.[29] Por lo \u00a0 cual el juicio de estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de \u00a0 constitucionalidad de la ley punitiva, mediante el que se busca establecer si \u00a0 los textos normativos resultan tan imprecisos e indeterminados, que ni aun con \u00a0 apoyo en argumentos jur\u00eddicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el \u00a0 comportamiento sancionable del que no lo es.[30] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. Pero dicho esto es necesaria una precisi\u00f3n: el examen de \u00a0 estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso, en funci\u00f3n \u00a0 del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los derechos de los \u00a0 sujetos sancionables. A mayor interferencia, mayor debe ser el grado de \u00a0 precisi\u00f3n de la norma sancionatoria. Una muy precaria intervenci\u00f3n en los \u00a0 derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado \u00a0 que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o \u00a0 derechos fundamentales. Esto ha llevado a la Corte a sostener que para definir \u00a0 la intensidad del juicio es relevante establecer a cu\u00e1l especie de derecho \u00a0 sancionatorio pertenece: si al derecho penal delictivo o a otro diferente[31] \u00a0(al contravencional, al disciplinario, al correccional, policivo, o a alguno de \u00a0 los otros identificados en la jurisprudencia).[32] Pero ese no \u00a0 es el \u00fanico criterio. Tambi\u00e9n son relevantes el tipo de sanci\u00f3n imponible, la \u00a0 autoridad encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde \u00a0 est\u00e1 consignada, la importancia de los bienes jur\u00eddicos en juego, entre otros \u00a0 factores.[33]\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. Para definir entonces la constitucionalidad de la norma, primero debe \u00a0 se\u00f1alarse lo que dispone. En el numeral 9 del literal d), art\u00edculo 29 de \u00a0 la Ley 1551 de 2012, el \u00a0 legislador les da a los alcaldes la potestad de imponer, \u201ca quienes le[s] \u00a0desobedezcan\u201d o \u201cle[s] falten al respeto\u201d,\u00a0 una \u00a0 multa de hasta diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, \u201cseg\u00fan la gravedad\u201d. \u00a0 Estas multas son convertibles en arresto, conforme lo \u201cprescrito en la ley\u201d. \u00a0 Las sanciones s\u00f3lo pueden imponerse luego de un \u201cprocedimiento sumario \u00a0 administrativo\u201d donde se respeten el derecho de defensa y el debido proceso. \u00a0 La facultad de imponer multas convertibles en arresto, que se les confiere a los \u00a0 alcaldes, es seg\u00fan el texto de la norma acusada una atribuci\u00f3n de estos \u00faltimos \u00a0 \u201cen relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal\u201d (literal d). La misma Ley 1551 \u00a0 de 2012 les asigna otras competencias a los alcaldes, \u201cen relaci\u00f3n con el \u00a0 Concejo\u201d (literal a), \u201cen relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico\u201d (literal b), \u00a0 \u201cen relaci\u00f3n con la Naci\u00f3n, al [sic] departamento y a [sic] las \u00a0 autoridades jurisdiccionales\u201d (literal c), \u201ccon relaci\u00f3n a la Ciudadan\u00eda\u201d \u00a0 (literal e), y \u201ccon relaci\u00f3n con la Prosperidad Integral de su regi\u00f3n\u201d \u00a0 (literal f). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. Con fundamento en esta descripci\u00f3n, la Sala Plena procede a decidir si la norma se ajusta al \u00a0 principio de estricta legalidad. Para esos efectos tiene en cuenta las \u00a0 siguientes consideraciones. Por una parte, esta Corte ha examinado con \u00a0 anterioridad otras normas parcialmente similares a esta, en la medida en que \u00a0 establec\u00edan sanciones a quienes desobedecieran o les faltaran al respeto a \u00a0 determinadas autoridades p\u00fablicas. Las decisiones contenidas en esos fallos, y \u00a0 los motivos tenidos en consideraci\u00f3n para arribar a ellas, son relevantes para \u00a0 resolver este caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.1. En efecto, en primer lugar, en la sentencia C-037 de 1996,[34] al revisar la \u00a0 constitucionalidad del \u2013para ese entonces- proyecto de Ley Estatutaria de la \u00a0 Administraci\u00f3n de Justicia, la Corte se enfrent\u00f3 al examen de un conjunto de \u00a0 disposiciones que autorizaban a los \u201cMagistrados, los Fiscales y los Jueces\u201d \u00a0para imponer sanciones correccionales \u201c[c]uando \u00a0 el particular les falte al respeto con ocasi\u00f3n del servicio o por raz\u00f3n de sus \u00a0 actos oficiales o desobedezca \u00f3rdenes impartidas por ellos en ejercicio de sus \u00a0 atribuciones legales\u201d (art. 58-1). Las \u00a0 sanciones imponibles consist\u00edan, \u201cseg\u00fan la \u00a0 gravedad de la falta, en multa hasta de diez salarios m\u00ednimos mensuales\u201d (art. 59). Esta multa s\u00f3lo pod\u00eda imponerse luego de un \u00a0 procedimiento, en el cual el magistrado o juez \u00a0 deb\u00eda hacer saber al presunto infractor las sanciones imponibles, y ofrecerle \u00a0 una oportunidad para ser o\u00eddo. \u201cSi \u00e9stas [razones] no fueren \u00a0 satisfactorias\u201d, dec\u00eda el proyecto de ley, \u201cproceder\u00e1 a se\u00f1alar la \u00a0 sanci\u00f3n en resoluci\u00f3n motivada contra la cual solamente procede el recurso de \u00a0 reposici\u00f3n interpuesto en el momento de la notificaci\u00f3n. El sancionado dispone \u00a0 de veinticuatro horas para sustentar y el funcionario de un tiempo igual para \u00a0 resolverlo\u201d \u00a0(art. 60).[35] La Corte declar\u00f3 \u00a0 exequibles estas disposiciones. Como en ese fallo hizo un control integral, \u00a0 puede decirse que la Corte las juzg\u00f3 conformes al principio de estricta \u00a0 legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.2. Aunque la norma entonces controlada es similar en algunos aspectos a la \u00a0 ahora examinada, lo cierto es que entre ambas tambi\u00e9n hay significativas \u00a0 diferencias. Primero, en una y otra las sanciones son distintas: en la \u00a0 disposici\u00f3n estudiada en la C-037 de 1996 los montos de las multas eran \u00a0 superiores a los de la norma que es objeto de an\u00e1lisis en este proceso. No \u00a0 obstante, en la que ahora se estudia la multa es convertible en arresto mientras \u00a0 en la otra no. Segundo, las sanciones estipuladas las imponen autoridades \u00a0 distintas: en la\u00a0 Ley 1551 de 2012 las impone una autoridad administrativa, \u00a0 en cambio en la Ley Estatutaria lo hace una autoridad judicial. Tercero, el \u00a0 precepto ahora acusado no establece diferencias en cuanto a las \u00f3rdenes cuya \u00a0 desobediencia acarrea sanciones, mientras la desobediencia sancionable de la \u00a0 sentencia C-037 de 1996 es frente a \u00f3rdenes impartidas por los jueces \u201cen \u00a0 ejercicio de sus atribuciones legales\u201d. \u00a0 Cuarto, esta vez la atribuci\u00f3n proviene de una ley ordinaria. En la C-037 de \u00a0 1996 deriva de un proyecto de ley que se volvi\u00f3 ley estatutaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.3. En segundo lugar, la Corte resolvi\u00f3 un asunto semejante en la sentencia \u00a0 C-897 de 2005.[36] \u00a0En esa oportunidad decid\u00eda la acci\u00f3n p\u00fablica instaurada por un ciudadano contra \u00a0 una norma reformatoria del C\u00f3digo penal, que sancionaba\u00a0 con pena delictiva \u00a0 de prisi\u00f3n y multa \u201cal asistente en audiencia ante el juez que \u00a0 ejerza la funci\u00f3n de control de garant\u00edas, ante el juez de conocimiento, ante el \u00a0 tribunal o la Corte Suprema de Justicia, que se niegue deliberadamente a cumplir \u00a0 las \u00f3rdenes del juez o magistrado\u201d.[37] \u00a0Se demandaba este precepto por supuestamente violar el principio de estricta \u00a0 legalidad, y la Corte Constitucional lo declar\u00f3 inexequible por ese mismo \u00a0 motivo. \u201cEn resumen\u201d, dijo la Corporaci\u00f3n en esa providencia, \u201cla \u00a0 norma atacada es demasiado vaga e imprecisa. Esta caracter\u00edstica acarrea que la \u00a0 norma vulnere el principio de legalidad, el cual, como se ha se\u00f1alado, se aplica \u00a0 en forma m\u00e1s estricta en el derecho penal\u201d. El razonamiento que, en esencia, la condujo a esa \u00a0 conclusi\u00f3n fue el siguiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.4. La Corporaci\u00f3n constat\u00f3 entonces que la norma penalizaba al que, dentro de \u00a0 ciertas condiciones, se negara \u201cdeliberadamente a cumplir las \u00f3rdenes del \u00a0 juez o magistrado\u201d. Dijo al respecto que, primero, \u201cno se deduce de la norma cu\u00e1les ser\u00edan los mandatos judiciales \u00a0 que deben ser cumplidos en todo caso por los asistentes\u201d. La \u00a0 formulaci\u00f3n normativa, consider\u00f3 la Sala Plena, permit\u00eda incluir como t\u00edpicas \u00a0 conductas de desobediencia a \u00f3rdenes muy diversas: \u201ctan diversas como las relacionadas con la actitud \u00a0 o apariencia de un asistente a la audiencia, es decir, con la forma en que se \u00a0 viste, se expresa o se comporta en el recinto\u201d. \u00a0 Advirti\u00f3 tambi\u00e9n que la norma sancionaba la desobediencia deliberada, y \u00a0 puso de presente: \u201c[a]dem\u00e1s, no es \u00a0 claro c\u00f3mo se establecer\u00e1 si la negativa a cumplir una orden es deliberada. Ello \u00a0 puede abarcar situaciones que van desde el simple ensimismamiento del asistente \u00a0 a la audiencia, que no le permite saber que le ha sido impartida una orden, \u00a0 hasta la rebeld\u00eda abierta y agresiva contra los mandatos proferidos por el juez\u201d. Por \u00faltimo, manifest\u00f3 que adem\u00e1s regulaba de un \u00a0 modo muy vago las personas sancionables: \u201c[d]e la misma forma, la \u00a0 norma es demasiado vaga con relaci\u00f3n a las personas que pueden ser sancionadas \u00a0 por el desacato de la orden, pues la sanci\u00f3n puede imponerse al fiscal, al \u00a0 defensor, al representante del Ministerio P\u00fablico o a cualquier asistente, sin \u00a0 establecer ninguna diferencia entre ellos en lo relacionado con el papel que \u00a0 cumplen dentro de la audiencia\u201d. Y concluy\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] De esta forma, la \u00a0 decisi\u00f3n del legislador de sancionar el incumplimiento deliberado de una orden \u00a0 dictada dentro de una audiencia por el juez o magistrado respectivo no se ajusta \u00a0 al principio de legalidad, por cuanto la norma creada carece del grado de \u00a0 concreci\u00f3n, precisi\u00f3n y especificidad que\u00a0 requiere una disposici\u00f3n penal \u00a0 para hacer posible que los ciudadanos sepan con claridad, y anticipadamente, \u00a0 cu\u00e1les son las conductas que les pueden acarrear una sanci\u00f3n penal. As\u00ed, la \u00a0 indefinici\u00f3n del tipo penal acusado concede a los jueces una discreci\u00f3n \u00a0 demasiado amplia, casi absoluta, para determinar cu\u00e1ndo se ha incumplido una \u00a0 orden suya de manera deliberada. Con ello se vulnera el principio de la reserva \u00a0 legal para la determinaci\u00f3n de los delitos y, adem\u00e1s, se permite que incluso las \u00a0 conductas m\u00e1s nimias lleguen a ser sancionadas dr\u00e1sticamente con base en las \u00a0 interpretaciones judiciales acerca de la disposici\u00f3n impugnada. Por ello, cabe \u00a0 concluir que la norma atacada desconoce el principio de legalidad, lo cual \u00a0 genera su inconstitucionalidad\u201d.[38] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.5. Aun cuando esa norma declarada inexequible \u00a0 es similar en algunos puntos a la que ahora se examina, tiene tambi\u00e9n ciertas \u00a0 diferencias. La demandada en esta ocasi\u00f3n no es una norma penal, mientras la \u00a0 declarada inexequible en esa sentencia s\u00ed lo era. Adem\u00e1s, en esta oportunidad la \u00a0 sanci\u00f3n es una multa convertible en arresto, en cambio en la otra estaba \u00a0 integrada por multa y prisi\u00f3n. Aparte, esta vez la consecuencia es imponible a \u00a0 quienes desobedezcan o falten al respeto a los alcaldes; a diferencia de la \u00a0 entonces declarada inexequible, que no se impon\u00eda sino por desobediencia a la \u00a0 autoridad judicial (y no por faltarle al respeto). Finalmente, como es obvio, en \u00a0 ese caso hab\u00eda que agotar un proceso penal previo, con todas las garant\u00edas, y la \u00a0 pena era imponible por un juez, quien deb\u00eda ser un tercero. En cambio, el \u00a0 precepto acusado en este proceso instituye una sanci\u00f3n que puede imponerse luego \u00a0 de un procedimiento sumario administrativo, y quien la puede imponer no es un \u00a0 juez sino el alcalde municipal o distrital, que a su vez podr\u00eda ser el ofendido \u00a0 por la falta de respeto o quien dict\u00f3 la orden incumplida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. Estas notas o particularidades de la \u00a0 disposici\u00f3n acusada llevan a la Corte a sostener que la intensidad del juicio de \u00a0 estricta legalidad no debe ser tan riguroso como el que se adelant\u00f3 en la \u00a0 sentencia C-897 de 2005, que declar\u00f3 inexequible la norma entonces demandada. \u00a0 Ello porque en ese contexto se analizaba una norma impositiva de penas \u00a0 delictivas, entre ellas la de prisi\u00f3n, y no de sanciones correccionales. Ahora \u00a0 bien, eso no indica que el juicio deba ser como el de la sentencia C-037 de \u00a0 1996. El nivel de interferencia de la medida entonces analizada es sin duda \u00a0 menor que el de la examinada en este fallo. i. Esa vez la norma no \u00a0 contemplaba como posible la p\u00e9rdida de la libertad personal. En cambio esta vez \u00a0 s\u00ed. ii. Esa disposici\u00f3n facultaba a autoridades jurisdiccionales para \u00a0 imponer la sanci\u00f3n. Esta otra faculta es a los alcaldes. iii. En esa \u00a0 oportunidad, la norma estaba contemplada en un proyecto que acab\u00f3 siendo Ley \u00a0 Estatutaria. Esta ley es ordinaria. iv. Esa otra norma dispon\u00eda \u00a0 expresamente las etapas del procedimiento. En esta ocasi\u00f3n s\u00f3lo se dice que debe \u00a0 ser un procedimiento sumario administrativo. Es razonable entonces que el juicio \u00a0 de estricta legalidad de este proceso tenga un nivel intermedio de rigurosidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47. En efecto, la ahora enjuiciada es una medida \u00a0 correccional no penal, pues no impone penas de car\u00e1cter delictivo. No contempla \u00a0 tampoco una sanci\u00f3n policiva, toda vez que no est\u00e1 dentro de las medidas \u00a0 relacionadas en la Ley 1551 de 2012 con el mantenimiento del orden p\u00fablico, que \u00a0 es el \u00e1mbito del derecho de polic\u00eda (CP art. 218).[39] \u00a0Pero lo cierto es que puede implicar la privaci\u00f3n de la libertad personal (CP \u00a0 art. 28). Y el goce efectivo de esta libertad es indispensable para el ejercicio \u00a0 de otros derechos y libertades. Una persona sometida a encierro o aislamiento no \u00a0 s\u00f3lo experimenta problemas por ejemplo para desarrollar libremente su \u00a0 personalidad (CP art. 16), informarse y expresar sus opiniones (CP art. 20), \u00a0 sino que adem\u00e1s se expone a notorias interferencias en su intimidad (CP art. 15) \u00a0 y a impedimentos para\u00a0 trabajar (CP art. 25), disfrutar de sus v\u00ednculos \u00a0 familiares (CP arts. 5 y 42), ejercer sus derechos pol\u00edticos (CP art. 40), y as\u00ed \u00a0 tambi\u00e9n para participar activamente en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, \u00a0 administrativa y cultural de la Naci\u00f3n (CP art. 2). La libertad protegida en el \u00a0 art\u00edculo 28, como ha dicho esta Corte, funciona \u201ca manera de \u00a0 cl\u00e1usula general\u201d, \u00a0 que \u00a0\u201crepresenta la m\u00e1xima tutela y reconocimiento a la libertad\u201d.[40] \u00a0Al \u00a0 ser la cl\u00e1usula general de libertad, el art\u00edculo 28 es una protecci\u00f3n a su vez \u00a0 de todos los dem\u00e1s derechos y libertades. O, seg\u00fan lo dijo esta Corporaci\u00f3n en \u00a0 otra oportunidad: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c[\u2026] La \u00a0 frase inicial del art\u00edculo 28 que constituye una cl\u00e1usula general de libertad, y \u00a0 el car\u00e1cter directo e inescindible de la relaci\u00f3n que existe entre este art\u00edculo \u00a0 y otras disposiciones constitucionales favorece una interpretaci\u00f3n expansiva del \u00a0 contenido de sus garant\u00edas que permita la realizaci\u00f3n plena de su texto\u201d.[41] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48. Al ser de tal trascendencia la libertad \u00a0 personal, la regulaci\u00f3n de las condiciones que autorizan al Estado para privar \u00a0 de ella a un individuo deben estar lo suficientemente determinadas en la Ley. \u00a0 Esta es una manera de asegurar, no solamente el goce efectivo del derecho a la \u00a0 libertad personal y de los dem\u00e1s derechos y libertades, sino tambi\u00e9n de proteger \u00a0 el funcionamiento de la democracia constitucional. Una democracia s\u00f3lo puede \u00a0 funcionar adecuadamente, si las personas no son sustra\u00eddas de modo arbitrario de \u00a0 las deliberaciones, los debates y contiendas democr\u00e1ticas previstas o \u00a0 autorizadas por la Constituci\u00f3n.\u00a0 El control de constitucionalidad sobre \u00a0 una medida como la examinada en este caso, si bien no tiene entonces que ser tan \u00a0 riguroso como el ejercido sobre normas estrictamente penales, debe garantizar el \u00a0 mayor grado de precisi\u00f3n posible en la definici\u00f3n de las conductas sancionables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. Esto tiende a ser m\u00e1s importante cuando se \u00a0 juzgan sanciones imponibles por autoridades administrativas, que precisamente \u00a0 pueden ser las ofendidas por el comportamiento tipificado. Una regulaci\u00f3n as\u00ed no \u00a0 puede ser altamente indeterminada porque erosionar\u00eda la separaci\u00f3n de funciones \u00a0 (CP art. 113). En efecto, si se tipifican de un modo impreciso, equ\u00edvoco o \u00a0 ininteligible las conductas sancionables por un alcalde, en cabeza de este \u00a0 \u00faltimo quedar\u00eda tambi\u00e9n la funci\u00f3n de integrar la norma con su propia voluntad \u00a0 normativa; es decir,\u00a0 colmar\u00eda sus d\u00e9ficits de acuerdo con una voluntad \u00a0 distinta de la del legislador. Con lo cual el alcalde asumir\u00eda funciones de \u00a0 juzgar, pues se las atribuye la Ley directamente, pero adicionalmente de \u00a0 completar las deficiencias de la norma aplicable. Pero estas dos funciones \u00a0 deber\u00edan estar separadas. Y si adem\u00e1s es el alcalde el propio ofendido, por \u00a0 ejemplo por el irrespeto, o incluso por el desacato, ser\u00eda entonces ciertamente \u00a0 el juzgador y adem\u00e1s de eso, en alguna medida, tambi\u00e9n parte. La Constituci\u00f3n \u00a0 exige, por respeto a los derechos, a la democracia y a la separaci\u00f3n de \u00a0 funciones, que una sanci\u00f3n con las caracter\u00edsticas se\u00f1aladas, en las \u00a0 circunstancias normativas antes indicadas, s\u00f3lo se aplique si sus elementos \u00a0 est\u00e1n formulados de manera suficientemente clara, precisa e inequ\u00edvoca. La Sala \u00a0 pasa a definir si la medida bajo control satisface esta condici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50. La Corte Constitucional, al analizar el \u00a0 art\u00edculo demandado, advierte que no establece si se requiere intermediaci\u00f3n de \u00a0 juez para convertir la sanci\u00f3n de multa en arresto. Es constatable a partir del \u00a0 texto mismo de la regulaci\u00f3n, que la norma cuestionada no define inequ\u00edvocamente \u00a0 qui\u00e9nes son los sujetos sancionables. El enunciado bajo control no es tampoco \u00a0 inequ\u00edvoco al definir qu\u00e9 tipo de \u00f3rdenes son aquellas cuya desobediencia \u00a0 desencadena la imposici\u00f3n de las sanciones. El precepto no estatuye con \u00a0 precisi\u00f3n cu\u00e1les son las conductas susceptibles de encuadrarse como faltas de \u00a0 respeto al alcalde. No define en qu\u00e9 consiste el procedimiento sumario \u00a0 administrativo. Tampoco predetermina los criterios para graduar la sanci\u00f3n \u00a0 imponible. Y todos estos defectos, salvo el que primero se enuncia, son \u00a0 insuperables con arreglo a m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica. A continuaci\u00f3n, \u00a0 la Sala Plena pasa a exponer cada uno de ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. El primer d\u00e9ficit de legalidad en la norma \u00a0 acusada estriba en que no define si la convertibilidad de las multas en \u00a0 arresto necesita un pronunciamiento previo de autoridad judicial competente. \u00a0 S\u00f3lo establece que \u201c[l]a conversi\u00f3n de las sumas en arresto se \u00a0 gobiernan por lo prescrito en la ley\u201d. La disposici\u00f3n hace, como puede \u00a0 verse, un reenv\u00edo a otra ley, que ser\u00eda la encargada de establecer las \u00a0 condiciones para convertir la multa en arresto. Si bien podr\u00eda haber una \u00a0 imprecisi\u00f3n, porque la norma no especifica cu\u00e1l ser\u00eda esa ley, ni si esa ley \u00a0 debe asegurar un pronunciamiento previo de autoridad judicial, lo cierto es que \u00a0 este problema de indeterminaci\u00f3n es superable con arreglo a un m\u00e9todo de \u00a0 interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n. En efecto, la Constituci\u00f3n estatuye \u00a0 directamente que \u201c[n]adie puede ser [\u2026] reducido a prisi\u00f3n o \u00a0 arresto, ni detenido [\u2026] sino en virtud de mandamiento escrito de \u00a0 autoridad judicial competente\u201d (CP art. 28). Y la Corte ha se\u00f1alado que las \u00a0 autoridades administrativas no pueden imponer arrestos,[42] \u00a0ni multas convertibles en arresto si no hay orden de autoridad judicial \u00a0 competente.[43] \u00a0All\u00ed donde dice, entonces, que \u201c[l]a conversi\u00f3n de las sumas en \u00a0 arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley\u201d, debe entenderse que \u00a0 tambi\u00e9n se gobiernan por lo prescrito en la Constituci\u00f3n, que establece una \u00a0 reserva judicial para la sanciones privativas de la libertad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. Pero adem\u00e1s la disposici\u00f3n tiene otros d\u00e9ficits, aparte de ese. No \u00a0 establece, de otro lado, de manera inequ\u00edvoca qui\u00e9nes son los sujetos \u00a0 sancionables en virtud suya. El numeral 9 no lo hace, pues se limita a se\u00f1alar \u00a0 que las sanciones son imponibles por el alcalde a quienes \u201cle \u00a0desobedezcan\u201d o \u201cle falten al respeto\u201d. Esta falta de ulterior caracterizaci\u00f3n podr\u00eda conducir a \u00a0 pensar que son sancionables todas las personas que desobedezcan al alcalde o le \u00a0 falten al respeto. No obstante, una conclusi\u00f3n diferente surge si se tiene en \u00a0 cuenta que el encabezado del literal d), al cual pertenece el precepto \u00a0 demandado, dice que la de imponer sanciones en estos casos es una facultad del \u00a0 alcalde \u201c[e]n relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal\u201d. Con lo \u00a0 cual podr\u00eda pensarse entonces que son sancionables \u00fanicamente los servidores \u00a0 p\u00fablicos municipales. Sin embargo, esta conclusi\u00f3n tampoco es definitiva, pues \u00a0 \u00bfno podr\u00eda entenderse que cuando la Ley le otorga esa funci\u00f3n al alcalde \u201c[e]n \u00a0 relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal\u201d, le atribuye una competencia para \u00a0 sancionar a cualquier habitante siempre que esto asegure el buen funcionamiento \u00a0 de la Administraci\u00f3n Municipal? Ciertamente. Sobre todo si se tiene en cuenta lo \u00a0 siguiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53. El encabezado que se identifica con el literal \u00a0 \u201cd)\u201d no define en uno u otro sentido ese asunto. Tampoco lo hace el art\u00edculo \u00a0 reformado (art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994). Y por su parte el encabezado del \u00a0 art\u00edculo reformatorio aclara qu\u00e9 va a reformar, pero no esclarece el sentido de \u00a0 lo reformado. A eso debe sumarse que ninguno de los otros art\u00edculos de la Ley \u00a0 1551 de 2012 dice qui\u00e9nes pueden ser sancionados con las medidas previstas en la \u00a0 disposici\u00f3n que ahora se demanda. Esto tampoco puede inferirse un\u00edvocamente de \u00a0 los antecedentes de la Ley, ni de su finalidad, ni de la historia fidedigna de \u00a0 su establecimiento. Podr\u00eda decirse que esto no es suficiente para concluir que \u00a0 la norma vaya a conducir, en la pr\u00e1ctica, a una incertidumbre en torno a qui\u00e9nes \u00a0 son los potenciales destinatarios de las normas. No obstante, es revelador \u00a0 confirmar el efecto de esta equivocidad en las intervenciones que defendieron la \u00a0 constitucionalidad de la norma en este proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. N\u00f3tese que seg\u00fan todos los intervinientes y el \u00a0 Ministerio P\u00fablico la disposici\u00f3n debe declararse exequible. Pero no puede pasar \u00a0 inadvertido que quien intervino a nombre del Senado de la Rep\u00fablica reconoci\u00f3 la \u00a0 falta de claridad del precepto. Y entre quienes sostuvieron que era lo \u00a0 suficientemente claro, hay interpretaciones incompatibles en cuanto al universo \u00a0 de sujetos al que se aplica. El interviniente del Ministerio de Hacienda y \u00a0 Cr\u00e9dito P\u00fablico adujo que la norma \u00a0 \u201ccontempla a un sujeto pasivo indeterminado, no calificado, que desobedezca o \u00a0 falte al respeto al alcalde\u201d. Con lo cual indic\u00f3 que las sanciones se \u00a0 imponen a quien quiera que desobedezca o falte al respeto a los alcaldes, con \u00a0 independencia de si son servidores municipales. En cambio, la Vista Fiscal \u00a0 postul\u00f3 que la norma estatuye sanciones aplicables \u00fanicamente \u201ca los \u00a0 servidores que hacen parte de la administraci\u00f3n municipal\u201d. Este no es \u00a0 resultado fortuito o accidental, en criterio de la Corte. Se debe a un problema \u00a0 de determinaci\u00f3n de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. La disposici\u00f3n tiene un defecto m\u00e1s, que la hace equ\u00edvoca. No especifica la \u00a0 clase de \u00f3rdenes del alcalde, cuyo desacato puede originar las sanciones all\u00ed \u00a0 contempladas. Como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-897 de 2005, esta es una \u00a0 fuente de interferencia en los mandatos del principio de estricta legalidad. Y \u00a0 en esta norma tal vez no sea suficiente, por s\u00ed misma, para juzgarla \u00a0 inexequible, como pudo ocurrir en aquella oportunidad. Pero no puede dejar de \u00a0 tenerse en cuenta que el art\u00edculo acusado tipifica como\u00a0 sancionable con \u00a0 multa convertible en arresto la desobediencia, al parecer, de cualquier orden. \u00a0 No dice, como lo hac\u00eda por ejemplo la estudiada en la sentencia C-037 de 1996, \u00a0 que s\u00f3lo las \u00f3rdenes dictadas por el alcalde en ejercicio de sus funciones. \u00a0 Tampoco determina el grado de generalidad de la orden. El Procurador considera \u00a0 que debe tratarse concreta y particularmente de una\u00a0 orden \u201cimpartida a \u00a0 una persona\u201d. Pero la norma no hace esa especificaci\u00f3n. No hay certeza, por \u00a0 lo tanto, de si tambi\u00e9n pueden imponerse multas convertibles en arresto por \u00a0 desobedecer \u00f3rdenes del alcalde con car\u00e1cter general, abstracto e impersonal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. Pero lo m\u00e1s importante es que la disposici\u00f3n hace un reenv\u00edo a otra especie \u00a0 de norma, de jerarqu\u00eda inferior a la Ley, que es la orden dictada por el \u00a0 alcalde. Esta remisi\u00f3n deber\u00eda tener, sin embargo, algunas precisiones que la \u00a0 norma no hace. El texto demandado no especifica si debe tratarse de una orden \u00a0 conocida p\u00fablicamente. Tampoco establece el nivel de claridad, precisi\u00f3n y \u00a0 univocidad que debe tener para ser obligatorio obedecerla o, en caso contrario, \u00a0 verse justamente sometido a las sanciones. El tipo cuestionado parece entonces \u00a0 que pretende precisi\u00f3n, claridad y univocidad al establecer como sancionable no \u00a0 cualquier desobediencia, sino la de las \u00f3rdenes impartidas por los alcaldes. \u00a0 Pero al no establecer ninguna exigencia en cuanto a las caracter\u00edsticas de \u00a0 estas, hace una remisi\u00f3n a una entidad normativa que podr\u00eda ser insuficiente \u00a0 para colmar la indeterminaci\u00f3n ya presente en la norma demandada.\u00a0 El \u00a0 precepto acusado, en suma, reenv\u00eda a una norma (una orden) que podr\u00eda ser \u00a0 altamente imprecisa, abierta, indeterminada y equ\u00edvoca, y que podr\u00eda violar \u00a0 indirectamente el principio de estricta legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57. Esta equivocidad es tambi\u00e9n insuperable a partir del contexto legislativo, \u00a0 de sus principios, su historia y sus finalidades. Ninguna otra disposici\u00f3n de la \u00a0 Ley determina las caracter\u00edsticas de las \u00f3rdenes cuyo desacato justifica las \u00a0 sanciones. Podr\u00eda pensarse que en vista del sistema jur\u00eddico en el cual se \u00a0 inserta, debe tratarse de \u00f3rdenes ajustadas a la Constituci\u00f3n y la ley. Eso es \u00a0 razonable. Pero esto no colma las otras deficiencias. No es posible, a partir de \u00a0 la Constituci\u00f3n o la ley, ni de sus principios o finalidades, establecer si las \u00a0 sanciones aplicables en virtud del precepto demandado pueden ser impuestas s\u00f3lo \u00a0 ante el desacato de \u00f3rdenes concretas y particulares, como lo sostiene el \u00a0 Concepto Fiscal, o si tambi\u00e9n ante la desobediencia de \u00f3rdenes generales, \u00a0 abstractas e impersonales dictadas por el alcalde. Y todav\u00eda m\u00e1s: es razonable \u00a0 entender que s\u00f3lo puede sancionarse, conforme a la norma acusada, la \u00a0 desobediencia frente a \u00f3rdenes del alcalde que sean claras, precisas e \u00a0 inequ\u00edvocas. Pero incluso una especificaci\u00f3n as\u00ed, hecha de manera tan general, \u00a0 es insuficiente para dar certeza a los destinatarios de la norma acerca de las \u00a0 consecuencias jur\u00eddicas de sus comportamientos cuando se vean ante la decisi\u00f3n \u00a0 de si acatar o no una orden emitida por el alcalde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. Aparte de estos defectos en la regulaci\u00f3n, en concepto de la Corte hay una \u00a0 quinta falla: a diferencia de la norma que se estudi\u00f3 en la sentencia C-037 de \u00a0 1996, en la cual se dec\u00eda expresamente en qu\u00e9 consist\u00eda el procedimiento \u00a0 indicado para imponer la sanci\u00f3n, este precepto no describe en qu\u00e9 consiste el \u00a0 procedimiento sumario a llevarse a cabo previamente a la sanci\u00f3n del infractor.\u00a0 \u00a0 Dice el texto que se debe tratar de un \u201cprocedimiento sumario administrativo\u201d. \u00a0 Pero la Ley 1551 de 2012 no especifica en ning\u00fan otro art\u00edculo en qu\u00e9 consiste \u00a0 este procedimiento administrativo denominado \u201csumario\u201d. El nuevo C\u00f3digo \u00a0 de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de \u00a0 2011) no menciona un tr\u00e1mite as\u00ed. El C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo \u00a0 (Decreto ley 01 de 1984), derogado por aqu\u00e9l, tampoco contempla un procedimiento \u00a0 especial denominado \u201csumario administrativo\u201d. Ciertamente, el nuevo \u00a0 C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo establece que los procedimientos \u00a0 administrativos sancionatorios no regulados por otras leyes se deben sujetar a \u00a0 sus disposiciones. Eso har\u00eda pensar que debe aplicarse el procedimiento all\u00ed \u00a0 previsto para imponer las sanciones de la norma acusada. Pero esta conclusi\u00f3n no \u00a0 es definitiva, como pasa a exponerse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. Cuando la Ley habla de procedimiento \u201csumario\u201d, puede entenderse que \u00a0 consiste en la garant\u00eda de una oportunidad del presunto infractor para ser o\u00eddo \u00a0 y nada m\u00e1s. Con lo cual, el hecho de que el procedimiento pueda ser sumario se \u00a0 interpretar\u00eda como autorizaci\u00f3n para surtir un procedimiento reducido, y no el \u00a0 m\u00e1s completo que regula el nuevo C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo.\u00a0 \u00a0 De ese modo se le podr\u00eda dar un efecto \u00fatil a la expresi\u00f3n \u2018sumario\u2019, que da la \u00a0 idea de sintetizar o reducir. Pero de nuevo esto tampoco es decisivo. En todo \u00a0 caso, tambi\u00e9n queda la posibilidad de sostener que las sanciones de la norma \u00a0 acusada s\u00f3lo podr\u00edan aplicarse cuando el legislador regule especialmente el \u00a0 citado procedimiento \u201csumario\u201d administrativo. Pero ante todas estas \u00a0 posibilidades, los potenciales destinatarios de la norma quedan ante la \u00a0 incertidumbre de si su incumplimiento a una orden del alcalde es efectivamente \u00a0 sancionable sin una regulaci\u00f3n expresa del procedimiento sumario. E incluso si \u00a0 asumen que puede serlo con arreglo a procedimientos ya instituidos, podr\u00edan \u00a0 tener incertidumbre en torno a las etapas del mismo, los mecanismos de defensa, \u00a0 los recursos susceptibles de ejercerse y los t\u00e9rminos para intervenir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. Finalmente hay un \u00faltimo d\u00e9ficit en la formulaci\u00f3n de la norma. Dice que los \u00a0 alcaldes pueden imponer multas hasta por diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, \u00a0 \u201cseg\u00fan la gravedad\u201d. No obstante, no establece absolutamente ning\u00fan \u00a0 par\u00e1metro para definir la gravedad. La norma es entonces incierta, pues adem\u00e1s \u00a0 de que no define cu\u00e1les son las conductas sancionables sugiere que estas pueden \u00a0 ser de distinta gravedad, pero al mismo tiempo no fija ning\u00fan criterio para \u00a0 hacer la dosimetr\u00eda de la gravedad del comportamiento. Los criterios podr\u00edan \u00a0 entonces ser muy variados, e ir desde las circunstancias de modo, tiempo y lugar \u00a0 en las que se presenten los comportamientos sancionables, hasta las \u00a0 caracter\u00edsticas personales de quienes los cometan. Y unos criterios podr\u00edan ser \u00a0 usados por algunos alcaldes y otros por otros. Esta deficiencia no es superable \u00a0 con arreglo al texto demandado, y el contexto legislativo en el cual se \u00a0 encuentra no dice tampoco nada al respecto. La aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de causales \u00a0 para medir la gravedad, dado que se tratar\u00eda de una analog\u00eda in malam partem,\u00a0 \u00a0 est\u00e1 por lo dem\u00e1s prohibida por el mismo principio de estricta legalidad (nullum \u00a0 crimen nulla poena sine lege stricta). De manera que la disposici\u00f3n objeto \u00a0 de control no asegura una aplicaci\u00f3n cierta, calculable y predecible en los \u00a0 casos concretos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62. En definitiva, la disposici\u00f3n no ofrece suficiente certeza en torno a ejes \u00a0 fundamentales de toda norma sancionatoria, como son: (i) los sujetos \u00a0 destinatarios,\u00a0 (ii) el contenido normativo (qu\u00e9 se proh\u00edbe o \u00a0 sanciona), \u00a0(iii) a trav\u00e9s de cu\u00e1l procedimiento se impone la sanci\u00f3n, y (iv) \u00a0 c\u00f3mo se dosifica esta \u00faltima. Y las consecuencias de esta indeterminaci\u00f3n no se \u00a0 agotan en un problema de incertidumbre. Tambi\u00e9n se traducen en un problema de \u00a0 libertad (CP arts. 16 y 28).\u00a0 La finalidad \u00a0 \u00faltima del principio de estricta legalidad es asegurar el m\u00e1s alto grado posible \u00a0 de libertad. Para que esto se d\u00e9, las personas requieren seguridad de antemano \u00a0 sobre las consecuencias de sus conductas. Una norma con un grado insuperable de \u00a0 indeterminaci\u00f3n afecta m\u00e1s la libertad general de acci\u00f3n que otra en la cual se \u00a0 precisen e individualicen de modo puntual las conductas susceptibles de sanci\u00f3n \u00a0 legal. Una norma que delimite con demasiada imprecisi\u00f3n la frontera que divide \u00a0 lo sancionable de lo que no lo es, puede conminar a los destinatarios a refrenar \u00a0 muchos de sus comportamientos, comprendidos difusamente en la formulaci\u00f3n \u00a0 t\u00edpica, para no verse atrapados de imprevisto en las \u201cmallas de la ley\u201d.[44] \u00a0Con lo cual pierden entonces, sin justificaci\u00f3n democr\u00e1tica, parte de su \u00a0 libertad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. Pero para terminar, la Corte considera que debe llamar la atenci\u00f3n sobre el \u00a0 hecho de que normas sancionatorias como esta, debido a su indeterminaci\u00f3n, \u00a0 conducen tambi\u00e9n a un problema institucional u org\u00e1nico de ordenamiento\u00a0 \u00a0 constitucional al no separar funciones que deber\u00edan estarlo como son las de \u00a0 determinar las conductas sancionables, que le corresponde al legislador (CP \u00a0 arts. 28 y 29), y la de juzgar si un individuo ha incurrido en esas conductas. \u00a0 Adicionalmente, se traduce en un problema de imparcialidad administrativa (CP \u00a0 art. 209), pues no suministra los criterios para que el encargado de juzgar si \u00a0 es aplicable la sanci\u00f3n (en este caso el alcalde) alcance a apartar su condici\u00f3n \u00a0 de parte del proceso de enjuiciamiento del presunto infractor. En \u00faltimas, la \u00a0 indeterminaci\u00f3n de normas que pueden acarrear privaci\u00f3n de la libertad se \u00a0 convierte en un problema de asegurar el funcionamiento de la democracia \u00a0 constitucional. Si no se garantiza el derecho a no ser sustra\u00eddo arbitrariamente \u00a0 de las deliberaciones, debates y contiendas democr\u00e1ticas, se pierde una de las \u00a0 condiciones que hacen posible la democracia constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64. Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declarar\u00e1 inexequible el \u00a0 numeral 9, contenido en el literal d) del art\u00edculo 29 de la Ley 1551 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte \u00a0 Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del \u00a0 pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- \u00a0 \u00a0Declarar \u00a0EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 12 del \u00a0 art\u00edculo 18 de la Ley 1551 de 2012 \u2018Por la cual se \u00a0 dictan normas para modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los \u00a0 municipios\u2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0 \u00a0Declarar \u00a0INEXEQUIBLE numeral 9, contenido en el literal d) del art\u00edculo 29 de la \u00a0 Ley 1551 de 2012 \u2018Por la cual se dictan normas para \u00a0 modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u2019, por violar el \u00a0 principio de estricta legalidad en materia de sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, \u00a0 ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZ\u00c1LEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa m\u00e9dica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] El art\u00edculo 91, \u00a0 literal d), numeral 9, de la Ley 136 de 1994 dec\u00eda: \u201cFunciones. \u00a0Los alcaldes ejercer\u00e1n las funciones que les asigna la Constituci\u00f3n, la ley, las \u00a0 ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la \u00a0 Rep\u00fablica o gobernador respectivo. || Adem\u00e1s de las funciones anteriores, los \u00a0 alcaldes tendr\u00e1n las siguientes: [\u2026] d) En relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n \u00a0 Municipal: [\u2026] 9. Imponer multas hasta por diez (10) salarios m\u00ednimos diarios, \u00a0 seg\u00fan la gravedad, a quienes le desobedezcan [sic], o le falten al \u00a0 respeto, previo procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido \u00a0 proceso y el derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos \u00a0 correspondientes. || La oportunidad para el pago y la conversi\u00f3n de las sumas en \u00a0 arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley. [\u2026]\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Sentencia C-514 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). La Corte \u00a0 declar\u00f3 adopt\u00f3 la siguiente parte resolutiva: \u201cDeclarar\u00a0EXEQUIBLES\u00a0el art\u00edculo 289 del Decreto 1333 de 1986 \u00a0 \u2018por el cual se expide el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal\u2019,\u00a0 y el art\u00edculo 91 \u00a0 de la ley 136 de 1994, \u2018por la cual se dictan normas tendientes a modernizar el \u00a0 funcionamiento de los municipios\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esa \u00a0 oportunidad, la Corte Constitucional fij\u00f3 una doctrina luego reiterada en \u00a0 m\u00faltiples ocasiones en torno a los distintos alcances y modalidades de cosa \u00a0 juzgada constitucional. Reiterada por ejemplo en la sentencia C-720 de 2007 (MP \u00a0 \u2013e-. Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0 Sentencia C-825 de 2004 (MP.-e- Rodrigo Uprimny Yepes. AV. \u00c1lvaro Tafur Galvis. \u00a0 AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). La Corte, en esa oportunidad, estudiaba una acci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica dirigida s\u00f3lo contra un fragmento del art\u00edculo 91, Ley 136 de 1994 que \u00a0 dec\u00eda: \u201cAdem\u00e1s de las funciones anteriores, los alcaldes tendr\u00e1n las \u00a0 siguientes: [\u2026] B) En relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico: [\u2026] 2. Dictar para el \u00a0 mantenimiento del orden p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, \u00a0 si fuera del caso, medidas tales como: [\u2026] c) Restringir o prohibir el \u00a0 expendio y consumo de bebidas embriagantes\u201d. La Corporaci\u00f3n \u00a0 sostuvo que la disposici\u00f3n estaba cubierta por una cosa juzgada s\u00f3lo \u00a0 aparente. Dijo, sobre los efectos de la sentencia C-514 de 1995: \u201c[\u2026] Esa sentencia no limit\u00f3 expresamente el alcance de \u00a0 la decisi\u00f3n de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podr\u00eda entenderse \u00a0 que la cosa juzgada formal frente al art\u00edculo 91 de la Ley 136 de 1994 es \u00a0 absoluta. Sin embargo, un an\u00e1lisis detenido de ese pronunciamiento indica que el \u00a0 estudio de la Corte recae \u00fanicamente sobre el inciso final de ese art\u00edculo, \u00a0 referido a la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n presupuestal, por parte del alcalde o de \u00a0 los cuerpos colegiados. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 91 no fue demandado en su totalidad \u00a0 sino \u00fanicamente el actor atac\u00f3 ese inciso final. [\u2026] De conformidad con lo \u00a0 anterior, visto el aparte acusado y el an\u00e1lisis y motivaci\u00f3n de la sentencia \u00a0 C-514 de 1995, encuentra esta Corte que la cosa juzgada frente al literal \u00a0 demandado en la presente ocasi\u00f3n es meramente aparente, pues los apartes \u00a0 relativos a las facultades del alcalde en materia de orden p\u00fablico no fueron \u00a0 demandados en aquella oportunidad y la sentencia no hizo ninguna consideraci\u00f3n \u00a0 que justificara su constitucionalidad. No existe entonces cosa juzgada formal \u00a0 frente al literal acusado en la presente demanda.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Sentencia C-539 de 2008 (MP. Humberto Sierra \u00a0 Porto. SPV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda. AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). En esa ocasi\u00f3n, \u00a0 al respecto, dijo la Corte: \u201c[\u2026] El texto de la disposici\u00f3n \u00a0 acusada es el siguiente:\u00a0ART\u00cdCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisici\u00f3n \u00a0 de predios, estudios, dise\u00f1os, construcci\u00f3n y dotaci\u00f3n de la Nueva Sede del \u00a0 Congreso de la Rep\u00fablica\u201d\u00a0y est\u00e1 inserta en el Cap\u00edtulo V de la Ley 1151 de \u00a0 2007, el cual se titula\u00a0\u201cDisposiciones finales\u201d. Ahora bien, aunque esta \u00a0 disposici\u00f3n no tiene un contenido de\u00f3ntico claro, al parecer consagra un \u00a0 proyecto de inversi\u00f3n espec\u00edfico consistente en la construcci\u00f3n de una nueva \u00a0 sede del Congreso de la Rep\u00fablica, se tratar\u00eda por lo tanto de una norma de \u00a0 car\u00e1cter instrumental la cual debe tener una relaci\u00f3n de conexidad directa e \u00a0 inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el \u00a0 Plan Nacional de Desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Sentencia C-539 \u00a0 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. SV. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Carlos Gaviria \u00a0 D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa). En ese fallo se fijaron del siguiente modo las \u00a0 hip\u00f3tesis en las cuales procede la integraci\u00f3n normativa por parte de la Corte: \u00a0 \u201c[\u2026] En primer lugar, procede la integraci\u00f3n de la unidad normativa \u00a0 cuando un ciudadano demanda una disposici\u00f3n que, individualmente, no tiene un \u00a0 contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, \u00a0 resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de \u00a0 otra disposici\u00f3n que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la \u00a0 proposici\u00f3n jur\u00eddica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. || En \u00a0 segundo t\u00e9rmino, se justifica la configuraci\u00f3n de la unidad normativa en \u00a0 aquellos casos en los cuales la disposici\u00f3n cuestionada se encuentra reproducida \u00a0 en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hip\u00f3tesis \u00a0 pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. || Por \u00faltimo, \u00a0 la integraci\u00f3n normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las \u00a0 hip\u00f3tesis anteriores, la norma demandada se encuentra intr\u00ednsecamente \u00a0 relacionada con otra disposici\u00f3n que, a primera vista, presenta serias dudas de \u00a0 constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integraci\u00f3n normativa \u00a0 por esta ultima causal, se requiere la verificaci\u00f3n de dos requisitos distintos \u00a0 y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relaci\u00f3n con las \u00a0 disposiciones no cuestionadas que formar\u00edan la unidad normativa; (2) que las \u00a0 disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente \u00a0 inconstitucionales.\u00a0 A este respecto, la Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u201ces \u00a0 leg\u00edtimo que la Corte entre a estudiar la regulaci\u00f3n global de la cual forma \u00a0 parte la norma demandada, si tal regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa \u00a0 constitucionalidad\u201d\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Sentencia C-516 de 2007 (MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. AV. Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda y Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Sentencia C-228 de 2002 (MMPP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Eduardo \u00a0 Montealegre Lynett. AV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Sentencia C-256 de 2008 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. SV. Jaime \u00a0 Ara\u00fajo Renter\u00eda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Sentencia C-256 de 2008 (MP. Manuel Jos\u00e9 \u00a0 Cepeda Espinosa. SV. Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda). En concreto la Corte sostuvo, al \u00a0 respecto: \u201c[\u2026] En el presente caso, la expresi\u00f3n \u201ccuando \u00a0 las circunstancias lo aconsejen practicar\u00e1 allanamiento al sitio donde el ni\u00f1o, \u00a0 ni\u00f1a o adolescente se encuentre\u201d, contenida en el art\u00edculo 106 de la Ley \u00a0 1098 de 2006\u201d, no tiene un contenido de\u00f3ntico claro que pueda ser comprendido \u00a0 sin necesidad de acudir a otros elementos presentes en el mismo art\u00edculo 106 o \u00a0 en otras normas de la Ley 1098 de 2006. En efecto, para determinar si la \u00a0 facultad conferida por el legislador al defensor o comisario de familia para \u00a0 allanar un domicilio ajeno cumple con los requisitos constitucionales rese\u00f1ados \u00a0 en la secci\u00f3n 3 de esta sentencia, es necesario examinar c\u00f3mo defini\u00f3 el \u00a0 legislador tales \u201ccircunstancias\u201d y para ello, deben ser valoradas las \u00a0 expresiones \u201cindicios\u201d, \u201csituaci\u00f3n de peligro\u201d contenidas en el \u00a0 mismo art\u00edculo 106 de la Ley 1098 de 2006, y la frase \u201cla urgencia del caso \u00a0 lo demande\u201d, contenida en el numeral 6 art\u00edculo 86 de la Ley 1098 de 2006, \u00a0 que regulan la facultad de rescate asignada a los defensores y comisarios de \u00a0 familia, y que establece: || [\u201c]Art\u00edculo 86.\u00a0Funciones del comisario de \u00a0 familia.\u00a0Corresponde al comisario de familia: (\u2026) 6. Practicar \u00a0 rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda encontrarse un \u00a0 ni\u00f1o, ni\u00f1a o adolescente, cuando la urgencia del caso lo demande.[\u201d] || Por lo \u00a0 anterior, procede la Corte a integrar la unidad normativa del art\u00edculo 106 de la \u00a0 Ley 1098 de 2006 y, por tanto, a examinar si la figura del allanamiento y \u00a0 rescate, tal como fue dise\u00f1ada por el legislador en los art\u00edculos 86, numeral 6 \u00a0 y 106 de la Ley 1098 de 2006 es constitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Sentencia C-373 de 2004 (MP. \u00c1lvaro Tafur Galvis). La Corte \u00a0 Constitucional manifest\u00f3 en esa providencia, al resolver la demanda contra una \u00a0 norma por supuestamente permitirle al Congreso interferir en una gesti\u00f3n del \u00a0 Gobierno, que la disposici\u00f3n acusada contemplaba una competencia enmarcada \u00a0 dentro de las atribuciones de control pol\u00edtico del primero sobre el segundo. \u00a0 Expuso entonces algunas de las actividades que puede adelantar el Congreso para \u00a0 ejercer control pol\u00edtico sobre el Gobierno y la administraci\u00f3n: \u201c[\u2026] \u00a0 la funci\u00f3n de control pol\u00edtico que le\u00a0 es propia y que le permite por \u00a0 ejemplo i) solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo\u00a0 sobre \u00a0 instrucciones en materia diplom\u00e1tica o sobre negociaciones de car\u00e1cter reservado \u00a0 ii) determinar la celebraci\u00f3n de sesiones reservadas en forma prioritaria a las \u00a0 preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las \u00a0 respuestas de \u00e9stos, iii) recabar del Gobierno la cooperaci\u00f3n de los organismos \u00a0 de la administraci\u00f3n p\u00fablica para el mejor desempe\u00f1o de sus atribuciones, iv)\u00a0 \u00a0 citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones, v) proponer \u00a0 moci\u00f3n de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con \u00a0 funciones propias del cargo, vi) emplazar a toda persona natural o jur\u00eddica, \u00a0 para que en sesi\u00f3n especial rinda declaraciones orales o escritas, que podr\u00e1n \u00a0 exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las \u00a0 indagaciones que la comisi\u00f3n adelante. (arts. 135, 136\u00a0 y 137 C.P.).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Sentencia T-983a de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esa \u00a0 oportunidad, al definir un problema suscitado dentro del contexto del ejercicio \u00a0 de un mecanismo de control pol\u00edtico, la Corte sostuvo cu\u00e1les eran las \u00a0 finalidades \u00faltimas de la divisi\u00f3n de funciones (entre las cuales est\u00e1 la de \u00a0 control), y se\u00f1al\u00f3 justamente: \u201c[\u2026] La separaci\u00f3n funcional del Estado en \u00a0 distintas ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, tiene como objetivo primordial \u00a0 racionalizar el ejercicio de dicho poder, garantizando al mismo tiempo, la \u00a0 libertad de los asociados, y el desarrollo eficiente de las diversas finalidades \u00a0 constitucionales encomendadas al Estado. En efecto, la separaci\u00f3n funcional \u00a0 permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada \u00f3rgano y, \u00a0 por ende, restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, \u00a0 garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y; por otra, asegura que los \u00a0 diversos \u00f3rganos desarrollen un mayor grado de especializaci\u00f3n institucional, y \u00a0 le den un manejo m\u00e1s t\u00e9cnico a sus funciones. Dicho manejo t\u00e9cnico se orienta a \u00a0 lograr que en un mediano o largo plazo exista una eficiente utilizaci\u00f3n y \u00a0 asignaci\u00f3n de los recursos limitados del Estado y, por tanto, se pueda cumplir \u00a0 con las finalidades constitucionales impuestas a cada \u00f3rgano o rama del poder \u00a0 p\u00fablico por el Constituyente.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Sentencia C-246 de 2004 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). Entonces, \u00a0 al examinar la constitucionalidad de unas normas, demandadas sobre la base de \u00a0 que violaban entre otros principios el de separaci\u00f3n de poderes, la Sala Plena \u00a0 se\u00f1al\u00f3 las razones que justificaban la divisi\u00f3n de funciones y sostuvo que el \u00a0 Constituyente hab\u00eda tomado en cuenta como \u201cuna realidad que el poder no s\u00f3lo debe \u00a0 dividirse para que no se concentre sino que tambi\u00e9n debe controlarse para que no \u00a0 se extralimite\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Sentencia C-272 de 1998 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En ese \u00a0 fallo se demandaba una norma que le permit\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0 delegar en las comisiones de regulaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos la competencia de \u00a0 se\u00f1alar las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia, con \u00a0 fundamento en que violaba el art\u00edculo 370 de la Carta. La Corte sostuvo entonces \u00a0 que la regulaci\u00f3n y el control de los servicios p\u00fablicos est\u00e1n en cabeza del \u00a0 \u201cEstado\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, y sobre el alcance de ese \u00a0 t\u00e9rmino (\u2018Estado\u2019) en materia de servicios domiciliarios dijo: \u201c[\u2026] \u00a0 N\u00f3tese que esta norma atribuye gen\u00e9ricamente esa funci\u00f3n de regulaci\u00f3n al \u00a0 Estado, sin se\u00f1alar expl\u00edcitamente que \u00e9sta corresponde a una determinada \u00a0 instituci\u00f3n espec\u00edfica. Ahora bien, esta Corte ha se\u00f1alado que en general la \u00a0 palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de \u00f3rganos que \u00a0 realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden \u00a0 nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una \u00a0 disposici\u00f3n constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le \u00a0 confiere una atribuci\u00f3n, debe entenderse\u00a0prima \u00a0 facie\u00a0que la norma constitucional \u00a0 habla gen\u00e9ricamente de las autoridades estatales de los distintos \u00f3rdenes \u00a0 territoriales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] As\u00ed, por ejemplo, pueden controlarse no s\u00f3lo los actos de prestaci\u00f3n \u00a0 del servicio propiamente dichos, sino tambi\u00e9n los actos en los cuales se \u00a0 comunica la suspensi\u00f3n o corte de los mismos. Ver sentencia T-1108 de 2002 (MP. \u00a0 \u00c1lvaro Tafur Galvis). En ese caso, la Corte tutel\u00f3 el derecho al debido proceso, \u00a0 entre otras razones \u201c[\u2026] porque los actos administrativos deben \u00a0 motivarse, y tanto el INPEC como el accionante desconocen las razones que \u00a0 condujeron a la accionada a suspender el servicio, no obstante haber recibido el \u00a0 abono acordado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] El art\u00edculo 39 de la Ley 489 de 1998 \u201cPor \u00a0 la cual se dictan normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades \u00a0 del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales \u00a0 para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del \u00a0 art\u00edculo 189\u00a0de la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d, dice que pertenecen a la \u00a0 Administraci\u00f3n P\u00fablica \u201clos organismos que \u00a0 conforman la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico y [t]odos los dem\u00e1s organismos y entidades de naturaleza \u00a0 p\u00fablica que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las \u00a0 actividades y funciones administrativas o la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos \u00a0 del Estado colombiano\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 38 de la \u00a0 misma Ley establece que hacen parte de la rama ejecutiva del sector \u00a0 descentralizado por servicios \u201clas empresas oficiales de servicios p\u00fablicos \u00a0 domiciliarios\u201d. Y tambi\u00e9n pertenecen a \u00e9l \u201cLas \u00a0 dem\u00e1s entidades administrativas nacionales con personer\u00eda jur\u00eddica que cree, \u00a0 organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder \u00a0 P\u00fablico\u201d. Con lo cual, seg\u00fan la \u00a0 sentencia C-736 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda) de la Corte Constitucional, pertenecen tambi\u00e9n al sector \u00a0 descentralizado por servicios de la rama ejecutiva \u00a0 \u201clas empresas mixtas o privadas de servicios\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Sentencia C-1191 de 2000 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). En esa \u00a0 ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 inexequible una norma legal que autorizaba al \u00a0 Contralor General de la Rep\u00fablica para ejercer \u00a0 funciones de fiscalizaci\u00f3n de fondos p\u00fablicos del orden departamental y \u00a0 municipal, mediante acto administrativo debidamente motivado. La Corporaci\u00f3n \u00a0 sostuvo que eso violaba el art\u00edculo 272 de la Carta, toda vez que \u201c[\u2026] los \u00a0 recursos propios de las entidades territoriales, constituidos por los \u00a0 rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o de \u00a0 las rentas tributarias obtenidas en virtud de fuentes tributarias, a saber, \u00a0 impuestos, tasas y contribuciones propias\u201d deb\u00edan ser sometidos a control fiscal \u00a0 por las contralor\u00edas de las respectivas entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Gacetas del Congreso Nros. 73 del martes 20 de marzo de 2011 (p. \u00a0 19), 357 y 359 del mi\u00e9rcoles 13 de junio de 2012 (p. 7 en ambas Gacetas). La \u00a0 norma fue pensada para incluir dentro del control especial a todas las empresas \u00a0 de servicios p\u00fablicos domiciliarios, \u201csean p\u00fablicas o privadas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] De hecho, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que acab\u00f3 \u00a0 convirti\u00e9ndose en la Ley 1551 de 2012,\u00a0 puede leerse: \u201c[\u2026] el actual \u00a0 proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, \u00a0 \u00e1gil y acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones \u00a0 municipales aut\u00f3nomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a \u00a0 su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento \u00a0 socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participaci\u00f3n efectiva de la \u00a0 comunidad y propiciando la integraci\u00f3n regional. [\u2026] Queremos hacer realidad en \u00a0 la extensa y diversa geograf\u00eda nacional la condici\u00f3n esencial del municipio de \u00a0 servir como c\u00e9lula base de la estructura pol\u00edtico administrativa, en especial en \u00a0 la misi\u00f3n de mantener cohesionada la democracia desde su nivel m\u00e1s b\u00e1sico y \u00a0 pr\u00f3ximo al ciudadano, en torno a autoridades locales fuertes, legitimadas \u00a0 gracias a los ejercicios de transparencia y participaci\u00f3n ciudadana efectiva\u201d. \u00a0 Gaceta del Congreso Nro. 191 del jueves 14 de abril de 2011, p. 23. Tambi\u00e9n \u00a0 puede observarse en el Informe de Ponencia para primer debate en C\u00e1mara del \u00a0 proyecto: \u201c[\u2026] se busca que [\u2026] el municipio, como c\u00e9lula b\u00e1sica de la \u00a0 organizaci\u00f3n del Estado, sea el [\u2026] primer int\u00e9rprete de la comunidad\u201d. Gaceta \u00a0 del Congreso Nro. 337 del martes 31 de mayo de 2011, p. 1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Sentencia C-599 \u00a0 de 1996 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). En esa oportunidad, la Corte \u00a0 decid\u00eda la demanda instaurada contra una norma que les confer\u00eda a los personeros \u00a0 competencia para sancionar a las empresas prestadoras de servicios \u00a0 domiciliarios, por infracciones en perjuicio de los habitantes del \u00a0 correspondiente municipio. La Corte entendi\u00f3 que la norma acusada les reconoc\u00eda \u00a0 a los personeros una potestad de \u201ccontrol administrativo\u201d y decidi\u00f3 \u00a0 declararla inexequible, pues sostuvo que el control administrativo sobre dichas \u00a0 entidades era competencia exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica, \u00a0 autoridad que pod\u00eda ejercerla por medio de la Superintendencia. Por lo mismo, el \u00a0 legislador no pod\u00eda darle esa atribuci\u00f3n a otra autoridad \u2013como los personeros-. \u00a0 En concreto dijo, sobre la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 370:\u00a0 \u201c[\u2026] Este control administrativo que realiza la \u00a0 Superintendencia sobre las\u00a0entidades\u00a0prestadoras de servicios p\u00fablicos es \u00a0 distinto del control disciplinario que la Constituci\u00f3n les asigna a los \u00a0 Personeros Municipales y a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, pues este \u00a0 \u00faltimo se dirige a investigar y sancionar la conducta oficial de los \u00a0 funcionarios o empleados p\u00fablicos por incumplir los deberes propios del cargo ya \u00a0 sea por omisi\u00f3n o por extralimitaci\u00f3n de funciones, como por infringir la \u00a0 Constituci\u00f3n y las leyes. Estos dos controles tienen origen constitucional y no \u00a0 se excluyen entre s\u00ed, puesto que su finalidad es distinta, adem\u00e1s de que los \u00a0 sujetos sobre los que recae cada uno tambi\u00e9n difiere, en el primer caso versa \u00a0 sobre las “entidades” que prestan servicios p\u00fablicos (art. 370 C.N.) mientras \u00a0 que en el segundo, sobre los empleados p\u00fablicos o las personas que desempe\u00f1en \u00a0 funciones p\u00fablicas en tales empresas (arts. 118, 277 y 278 C.N.).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] Sentencia C-246 de 2004 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). En ese \u00a0 fallo la Corte caracteriz\u00f3 el control pol\u00edtico del siguiente modo: \u201c[\u2026] En la pr\u00e1ctica dicho control consiste en \u00a0 una valoraci\u00f3n cr\u00edtica, una suerte\u00a0 de vigilancia o fiscalizaci\u00f3n que hace \u00a0 el \u00f3rgano legislativo acerca de la actuaci\u00f3n del gobierno. En este tipo de \u00a0 control, la decisi\u00f3n, acto o decisi\u00f3n del ente controlado m\u00e1s que analizarse \u00a0 frente a una norma en concreto se enfrenta a la valoraci\u00f3n pol\u00edtica del \u00a0 legislativo. Adem\u00e1s, en la praxis de este control pol\u00edtico el elemento \u00a0 oportunidad juega un papel significativo, dado que puede ser ejercido cuando se \u00a0 estime pol\u00edticamente m\u00e1s conveniente, con excepci\u00f3n de aquellos casos en que la \u00a0 Ley Fundamental se\u00f1ale el momento exacto en que debe aplicarse. Igualmente, \u00a0 desde el punto de vista de sus efectos el control pol\u00edtico puede acarrear \u00a0 sanciones, aunque esta no es propiamente una de sus caracter\u00edsticas esenciales, \u00a0 ya que en \u00e9l lo relevante es la simple actividad de freno o limitaci\u00f3n. Otro \u00a0 aspecto relevante en el control pol\u00edtico es su imparcialidad, pues es \u00a0 indispensable que el \u00f3rgano legislativo mantenga la suficiente\u00a0 distancia \u00a0 en relaci\u00f3n con el Ejecutivo a fin de que al ejercer vigilancia no invada la \u00a0 \u00f3rbita funcional del\u00a0 Ejecutivo y termine ejerciendo sus funciones, o \u00a0 desconociendo los atributos y competencias que la Carta le ha asignado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Sentencia C-599 de 1996 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz), antes referida. \u00a0 En esa oportunidad sintetiz\u00f3 las facultades de control y vigilancia de la \u00a0 Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, admitidas por la \u00a0 Constituci\u00f3n, as\u00ed: \u201c[\u2026] En desarrollo \u00a0 de las atribuciones de control y vigilancia, la Superintendencia inspecciona el \u00a0 funcionamiento de las empresas de servicios p\u00fablicos, eval\u00faa la gesti\u00f3n \u00a0 financiera, t\u00e9cnica y administrativa, verifica que las obras, equipos y \u00a0 procedimientos que \u00e9stas utilicen cumplan con los requisitos t\u00e9cnicos; vela por \u00a0 la adecuada prestaci\u00f3n del servicio, su calidad y eficiencia, vigila que dichas \u00a0 entidades cumplan las normas que las rigen, interviene para defender la \u00a0 participaci\u00f3n y los derechos de los usuarios, vigila y controla el cumplimiento \u00a0 de los contratos con los usuarios, etc., adem\u00e1s de contar con facultades \u00a0 sancionatorias, para los casos en que se infrinja la Constituci\u00f3n y la ley.\u201d \u00a0 La Ley 142 de 1994 en su art\u00edculo 79 regula las funciones de la Superintendencia \u00a0 de Servicios Domiciliarios. Dicha norma ha sido reformada por la Ley 689 de 2001 \u00a0 y la Ley 1450 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Sentencia C-205 de 2003 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. SV. \u00a0 Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra). En esa oportunidad, la Corte \u00a0 declar\u00f3 inexequible, por violar el principio de legalidad, una norma que preve\u00eda como conducta punible \u00a0 el comercio con autopartes usadas de veh\u00edculos automotores y no demostrara su \u00a0 procedencia bajo el delito de receptaci\u00f3n. Sostuvo en concreto que el precepto \u00a0 vulneraba el principio de legalidad debido a que su tipificaci\u00f3n no era lo \u00a0 suficientemente precisa y espec\u00edfica. En ese contexto expuso que eran \u00a0 manifestaciones de este principio de legalidad las siguientes: \u00a0\u201c[\u2026] El deber de observar la estricta \u00a0 legalidad comprende pues la obligaci\u00f3n que tiene el legislador de respetar el \u00a0 principio de legalidad de las penas y de los delitos en sus diversas \u00a0 manifestaciones: 1) La prohibici\u00f3n de la analog\u00eda (\u00a0nullum crimen, nulla poena sine lege \u00a0 stricta\u00a0); 2) la prohibici\u00f3n del \u00a0 derecho consuetudinario para fundamentar y agravar la pena (\u00a0nullum crimen, nulla poena sine lege \u00a0 scripta\u00a0); 3) la prohibici\u00f3n de la \u00a0 retroactividad (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia\u00a0); \u00a0 4) la prohibici\u00f3n delitos y penas indeterminados (nullum crimen, nulla poena \u00a0 sine lege certa\u00a0); 5) el principio de lesividad del acto (nulla \u00a0 lex poenalis sine iniuria\u00a0); 6) el principio de la \u00a0 necesidad de tipificar un comportamiento como delito (nullum crimen sine \u00a0 necessitate)\u00a0\u00a0y 7) el derecho penal de acto y no de autor.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] Sentencia C-939 de 2002 \u00a0 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy \u00a0 Cabra). En ese fallo la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de un Decreto \u00a0 legislativo, dictado un estado de conmoci\u00f3n interior. Con ese decreto hab\u00eda \u00a0 configurado diversos tipos penales orientados a criminalizar el hurto y \u00a0 contrabando de hidrocarburos. Al adelantar la revisi\u00f3n, sent\u00f3 esa definici\u00f3n del \u00a0 principio de tipicidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Genaro Carri\u00f3, por ejemplo, dice que \u201c[\u2026] todas las \u00a0 palabras que usamos para hablar del mundo que nos rodea, y de nosotros mismos, \u00a0 son, al menos, potencialmente vagas\u201d. Carri\u00f3, Genaro R.: \u201cSobre los \u00a0 lenguajes naturales\u201d, en Notas sobre Derecho y lenguaje, 4\u00aa edici\u00f3n, \u00a0 Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994, p. 34. Alf Ross asegura por su parte \u201c[\u2026] \u00a0que la mayor parte de las palabras son ambiguas, y que todas las palabras son \u00a0 vagas, esto es, que su campo de referencia es indefinido\u201d. Ross, Alf: \u00a0 Sobre el Derecho y la justicia, Trad. Genaro R. Carri\u00f3, 3\u00aa edici\u00f3n, Buenos \u00a0 Aires, Eudeba, 2005, p. 170. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Lo cual no quiere decir que no comprenda, en parte, un ejercicio de \u00a0 esa naturaleza. En la sentencia C-559 de 1999 (MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 SV. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Vladimiro Naranjo Mesa), al declarar inexequible \u00a0 parte de un precepto penal por violar el principio de estricta legalidad, la \u00a0 Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201c[\u2026] la mala redacci\u00f3n de una norma que define un hecho punible no \u00a0 es un asunto de poca monta sino que tiene relevancia constitucional, puesto que \u00a0 puede afectar el principio de legalidad penal estricta, ya que no queda clara \u00a0 cu\u00e1l es la conducta que debe ser sancionada. Por ende, si en general en todos \u00a0 los campos del derecho, la buena t\u00e9cnica jur\u00eddica es siempre recomendable, en el \u00a0 campo penal es no s\u00f3lo importante sino necesaria, pues los defectos de redacci\u00f3n \u00a0 de una disposici\u00f3n, que generen ambig[\u00fc]edad penal, pueden implicar la \u00a0 inconstitucionalidad de la norma en cuesti\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Sentencia C-232 de 2002 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. . SV. \u00a0 Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda y Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). En ese caso, la Corte \u00a0 Constitucional sostuvo que un tipo penal no violaba el principio de estricta \u00a0 legalidad, por m\u00e1s que presentara una imprecisi\u00f3n preliminar en la definici\u00f3n de \u00a0 la pena imponible, por cuanto se trataba de una superable, con arreglo a un \u00a0 entendimiento contextual, finalista y sistem\u00e1tico de la normatividad penal. En \u00a0 ese contexto sostuvo que \u201c[\u2026] cuando se presente una indeterminaci\u00f3n insuperable \u00a0 en la descripci\u00f3n de las penas es evidente que se viola el principio de \u00a0 legalidad\u201d. Ese mismo resultado es predicable de los tipos que presentan una \u00a0 indeterminaci\u00f3n insuperable en la descripci\u00f3n del comportamiento punible\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] En el \u00e1mbito del derecho penal delictivo puede verse la sentencia \u00a0 C-205 de 2003 (MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco \u00a0 Gerardo Monroy Cabra).\u00a0 En ese fallo, la Corte Constitucional sostuvo que \u00a0 un tipo penal que criminalizaba el comercio de autopartes de veh\u00edculos de \u00a0 procedencia il\u00edcita violaba el principio de estricta legalidad penal, \u00a0 esencialmente porque los t\u00e9rminos en los cuales estaba formulado presentaban una \u00a0 imprecisi\u00f3n tan grande, que no era posible establecer \u201cuna clara frontera \u00a0 entre cu\u00e1ndo resulta ser l\u00edcito o no comerciar con esta clase de mercanc\u00edas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] Sentencia C-530 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Dijo sobre \u00a0 esto: \u201c[\u2026] El derecho administrativo \u00a0 sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garant\u00edas propias de debido \u00a0 proceso, tiene matices en su aplicaci\u00f3n y mal podr\u00eda ser asimilado, sin mayores \u00a0 miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente, \u00a0 las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma \u00a0 intensidad a este tipo de derecho sancionatorio\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia n\u00famero 17, del \u00a0 siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y cinco (1985) (MP. Manuel Gaona \u00a0 Cruz). Gaceta Judicial, Tomo CLXXXIII, Nro. 2422, p. 173. En esa ocasi\u00f3n, la \u00a0 Corte Suprema sostuvo, sobre el particular: \u201c[\u2026] Prec\u00edsase adem\u00e1s, a manera de \u00a0 corolario de los presupuestos ya enunciados, que el Derecho Punitivo es una \u00a0 disciplina del orden jur\u00eddico que absorbe o recubre como g\u00e9nero cinco especies, \u00a0 a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el \u00a0 derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por \u00a0 indignidad pol\u00edtica (impeachment)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Sentencia C-242 de 2010 (MP. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. AV. Luis \u00a0 Ernesto Vargas Silva). En esa ocasi\u00f3n, al declarar exequible una norma \u00a0 perteneciente al derecho administrativo sancionador, demandada sobre la base de \u00a0 que violaba el principio de estricta legalidad, la Corte sostuvo que el rigor de \u00a0 ese tipo de juicios en ocasiones se aten\u00faa \u201c[\u2026] por las particularidades propias de la \u00a0 normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su \u00a0 aplicaci\u00f3n, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las \u00a0 personas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0 Sentencia C-037 de 1996 \u00a0 (MP Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro Naranjo Mesa, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez \u00a0 Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV. Jos\u00e9 \u00a0 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, AV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera \u00a0 Vergara, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] En relaci\u00f3n con la exequibilidad del art\u00edculo 58-1 dijo: \u201c[\u2026] encuentra la Corte que la facultad del \u00a0 funcionario judicial de adoptar medidas correccionales frente a los particulares \u00a0 que incurran en alguna de las causales que justifican la adopci\u00f3n de medidas \u00a0 sancionatorias, tiene fundamento en el respeto que se le debe a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia, eso s\u00ed sin perjuicio de otras determinaciones que \u00a0 puedan adoptar las dem\u00e1s autoridades competentes. Lo anterior -valga anotarlo- \u00a0 tampoco significa sancionar dos veces a una persona por el mismo hecho, esto es, \u00a0 contrariar al principio \u201cnon bis in idem\u201d, toda vez que se trata de \u00a0 determinaciones de naturaleza particular tomadas para cada caso por autoridades \u00a0 de competencia tambi\u00e9n diferente.\u201d Sobre la constitucionalidad del \u00a0 art\u00edculo 59 sostuvo: \u201c[\u2026] Este art\u00edculo garantiza debidamente un debido proceso (Art. \u00a0 29 C.P.), el derecho de defensa, y la posibilidad de cuestionar la decisi\u00f3n que \u00a0 imponga la medida sancionadora. En consecuencia, no merece reparo de \u00a0 constitucionalidad alguno, no sin antes aclarar que, no obstante tratarse de una \u00a0 disposici\u00f3n de orden procedimental, su contenido se encuentra inescindiblemente \u00a0 ligado con el citado derecho fundamental y, por ende, debe hacer parte de una \u00a0 ley estatutaria de justicia. || La norma ser\u00e1 declarada exequible\u201d. \u00a0 En lo atinente a la exequibilidad del art\u00edculo 60 se puede leer: \u201c[\u2026] \u00a0 En cuanto al cuestionamiento que los intervinientes hacen a la norma, la Corte \u00a0 considera que ella se limita a establecer una consecuencia l\u00f3gica de lo previsto \u00a0 en las disposiciones anteriores, eso s\u00ed, respetando el debido proceso y el \u00a0 derecho de defensa. Valdr\u00eda agregar, como en varias oportunidades lo ha se\u00f1alado \u00a0 esta Corporaci\u00f3n, que el hecho de que la decisi\u00f3n de imponer la multa s\u00f3lo pueda \u00a0 ser cuestionada mediante el recurso de impugnaci\u00f3n, en nada significa que se \u00a0 vulnere el art\u00edculo 29 superior. De igual forma, no considera la Corte que el \u00a0 presente asunto trate de una atribuci\u00f3n que comprometa las funciones de los \u00a0 otros \u00f3rganos del Estado, pues -como se estableci\u00f3- se trata de efectos y \u00a0 competencias diferentes frente a una misma situaci\u00f3n. Pi\u00e9nsese, por ejemplo, que \u00a0 si un particular utiliza t\u00e9rminos supuestamente desobligantes, el juez podr\u00eda \u00a0 adoptar la \u201cmedida correccional\u201d, sin que ello signifique que autom\u00e1ticamente \u00a0 deba prosperar alg\u00fan otro tipo de sanci\u00f3n, pues ello depende de la valoraci\u00f3n y \u00a0 de la decisi\u00f3n aut\u00f3noma del \u00f3rgano competente. || El art\u00edculo ser\u00e1 declarado \u00a0 exequible, excepto la expresi\u00f3n \u201co de suspensi\u00f3n sin derecho a sueldo hasta \u00a0 por cinco d\u00edas, trat\u00e1ndose de funcionarios o empleados\u201d, que ser\u00e1 declarada \u00a0 inexequible.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] Sentencia C-897 de 2005 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. AV. Jaime \u00a0 Ara\u00fajo Renter\u00eda. AV. Rodrigo Escobar Gil). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] La pena estipulada para ese delito era concretamente de \u00a0\u201cdiecis\u00e9is (16) a setenta y dos (72) \u00a0 meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75) \u00a0 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Sentencia C-897 de 2005 (MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. AV. Jaime \u00a0 Ara\u00fajo Renter\u00eda. AV. Rodrigo Escobar Gil). La Corte tambi\u00e9n sostuvo que la norma \u00a0 era desproporcionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] La \u00a0 norma demandada hace parte del literal d) del art\u00edculo 29, que contempla las \u00a0 medidas de los alcaldes \u201cEn relaci\u00f3n con la Administraci\u00f3n Municipal\u201d. \u00a0 Las medidas de orden p\u00fablico est\u00e1 reguladas en otro literal: en el literal B), \u00a0 que dice: \u201cB) En relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico: || 1. Conservar el orden \u00a0 p\u00fablico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del \u00a0 Presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador. La Polic\u00eda Nacional \u00a0 cumplir\u00e1 con prontitud y diligencia las \u00f3rdenes que le imparta el alcalde por \u00a0 conducto del respectivo comandante. || 2. Dictar para el mantenimiento del orden \u00a0 p\u00fablico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, \u00a0 medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulaci\u00f3n de las personas por \u00a0 v\u00edas y lugares p\u00fablicos; b) Decretar el toque de queda; c) Restringir o prohibir \u00a0 el expendio y consumo de bebidas embriagantes; d) Requerir el auxilio de la \u00a0 fuerza armada en los casos permitidos por la Constituci\u00f3n y la ley;\u00a0 e) \u00a0 Dictar dentro del \u00e1rea de su competencia, los reglamentos de polic\u00eda local \u00a0 necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al art\u00edculo \u00a0 9\u00b0 del Decreto 1355 de 1970 y dem\u00e1s disposiciones que lo modifiquen o adicionen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Sentencia C-301 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. SPV. Fabio \u00a0 Mor\u00f3n D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango \u00a0 Mej\u00eda, Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Sentencia C-580 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Jaime Ara\u00fajo \u00a0 Renter\u00eda y Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez). En esa oportunidad, la Corte revisaba \u00a0 la ley aprobatoria de la Convenci\u00f3n Interamericana sobre Desaparici\u00f3n Forzada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] Sentencia C-530 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Jaime \u00a0 Ara\u00fajo Renter\u00eda). En esa ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 inexequible una norma que les \u00a0 daba competencia a las autoridades de tr\u00e1nsito para imponer sanciones de \u00a0 arresto, sobre la base de que \u201c[l]a Constituci\u00f3n (CP. Art. 28) y la \u00a0 jurisprudencia han se\u00f1alado inequ\u00edvocamente que s\u00f3lo los funcionarios judiciales \u00a0 pueden decretar sanciones privativas de la libertad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Sentencia C-626 de \u00a0 1998 \u00a0 \u00a0(MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz).\u00a0 \u00a0 En esa decisi\u00f3n se controlaba la constitucionalidad de una norma, seg\u00fan la cual \u00a0 las contravenciones hasta entonces sancionables con arresto deb\u00edan ser \u00a0 sancionadas hacia adelante en principio con multa. Y agregaba: \u201c[e]n \u00a0 estos casos proceder\u00e1 la conversi\u00f3n de multa en arresto de conformidad con el \u00a0 art\u00edculo 49 del C\u00f3digo Penal, a raz\u00f3n de un d\u00eda de salario m\u00ednimo legal diario \u00a0 por cada d\u00eda de arresto\u201d. La Corte declar\u00f3 inexequible este \u00faltimo fragmento \u00a0 por violar la reserva judicial en materia de privaci\u00f3n de la libertad, \u00a0 consagrada en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n vigente. Dijo, al respecto: \u201c[\u2026] De la \u00a0 lectura del [precept]o, se desprende,\u00a0 sin ning\u00fan margen de duda que \u00a0 resulta contrario el segmento de la disposici\u00f3n referida, a lo dispuesto en la \u00a0 Carta Pol\u00edtica, pues rep\u00e1rese que la atribuci\u00f3n conferida a las autoridades \u00a0 administrativas para realizar conversiones de multas en arrestos en aquellas \u00a0 contravenciones sancionables actualmente con dicha pena, excepto en las \u00a0 contravenciones especiales definidas en las leyes 228 de 1995, 23 de 1991 y 30 \u00a0 de 1986, en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 28 superior, es inexequible, ya \u00a0 que la facultad de ordenar la pena de arresto con relaci\u00f3n a las personas que \u00a0 incumplan el pago de la multa, constituye una competencia \u00fanica y exclusiva de \u00a0 las autoridades judiciales, las cuales son los \u00fanicos titulares para ordenar la \u00a0 privaci\u00f3n de la libertad, como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia sobre la materia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Roxin, Claus. Derecho Penal. Parte general. Tomo I. Madrid. \u00a0 Thomson Civitas, 2010, p.138.<\/p>\n
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