\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-224-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-224\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR \u00a0 APODERADOS ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Configura un vaciamiento de \u00a0 competencias que contradice el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\/TRANSFERENCIA \u00a0 INTEGRAL DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La transferencia integral termina por desnaturalizar el \u00a0 procedimiento de cobro coactivo. En efecto, \u00e9ste tiene por objeto fundamental \u00a0 que la administraci\u00f3n cobre directamente, sin la mediaci\u00f3n judicial, sus propios \u00a0 cr\u00e9ditos; es decir, se trata de un privilegio de la administraci\u00f3n p\u00fablica para \u00a0 que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la consecuencia inexorable de la \u00a0 consideraci\u00f3n de que las instituciones p\u00fablicas carecen de la idoneidad y de los \u00a0 recursos t\u00e9cnicos y humanos para llevarla a cabo, es que el procedimiento debe \u00a0 retornar a su agente natural, es decir, a la judicatura. Lo que no se puede \u00a0 sostener razonablemente es que se debe sustraer a los jueces la ejecuci\u00f3n de las \u00a0 deudas de las entidades estatales y radicarla en estas, para luego afirmar que \u00a0 todas ellas son incompetentes para hacerlo, y sobre esta base transferir el \u00a0 cobro a los particulares. Por tal motivo, la Corte concluye que la intervenci\u00f3n \u00a0 de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de \u00a0 existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de \u00a0 documentos, m\u00e1s no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se \u00a0 materializa la ejecuci\u00f3n, porque esta debe quedar radicada en las instituciones \u00a0 p\u00fablicas. Esta interpretaci\u00f3n es compatible, tanto con la habilitaci\u00f3n general \u00a0 para que los particulares participen en la gesti\u00f3n p\u00fablica, y como con la \u00a0 prohibici\u00f3n constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario, \u00a0 los sujetos de derecho privado podr\u00edan ofrecer apoyo log\u00edstico, t\u00e9cnico y \u00a0 administrativo a las entidades estatales, pero \u00e9stas conservar\u00edan la facultad \u00a0 decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicar\u00eda la responsabilidad por \u00a0 las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIMITACIONES CONSTITUCIONALES PARA EL EJERCICIO DE \u00a0 FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COBRO COACTIVO-Caracter\u00edsticas seg\u00fan \u00a0 jurisprudencia del Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JURISDICCION COACTIVA-Jurisprudencia constitucional\/COBRO COACTIVO-Criterios \u00a0 jurisprudenciales respecto de la competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La calificaci\u00f3n del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o \u00a0 como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.\/\/ \u00a0 En primer lugar, los criterios \u201ccl\u00e1sicos\u201d de diferenciaci\u00f3n entre la funci\u00f3n \u00a0 judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las \u00a0 fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que \u00a0 la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado m\u00e1s complejo. En \u00a0 este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se \u00a0 encuentran en una especie de \u201czona de penumbra\u201d entre administraci\u00f3n y \u00a0 jurisdicci\u00f3n, entremezcl\u00e1ndose elementos de una y otra categor\u00eda; as\u00ed por \u00a0 ejemplo, suele presentarse una \u201cprocedimentalizaci\u00f3n formal\u201d de la actividad \u00a0 administrativa, que la asemeja cada vez m\u00e1s a la que se surte en los estrados \u00a0 judiciales: ordenaci\u00f3n de actos dirigida a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n final, \u00a0 fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de \u00a0 contradicci\u00f3n, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificaci\u00f3n \u00a0 \u201creforzada\u201d de las determinaciones de la administraci\u00f3n p\u00fablica, especialmente \u00a0 en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las \u00a0 funciones judiciales; asimismo, los tr\u00e1mites llevados a cabo por instancias \u00a0 administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban \u00a0 asignadas a los jueces, como imposici\u00f3n de sanciones, resoluci\u00f3n de \u00a0 controversias entre particulares, definici\u00f3n o\u00a0 restricci\u00f3n de derechos, o \u00a0 ejecuci\u00f3n de cr\u00e9ditos en favor de la administraci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed las cosas, los \u00a0 criterios tradicionales de diferenciaci\u00f3n entre la funci\u00f3n judicial y la \u00a0 administrativa tienen hoy en d\u00eda una utilidad muy marginal: la idea de que la \u00a0 decisi\u00f3n judicial es el resultado de la aplicaci\u00f3n de la ley al caso particular \u00a0 mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea \u00a0 de que las providencias judiciales est\u00e1n precedidas de procedimientos altamente \u00a0 formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente; \u00a0 la idea de que la funci\u00f3n jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad, \u00a0 independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la \u00a0 administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos \u00a0 definitivos y fuerza de cosa juzgada.\/\/ Por otro lado, la naturaleza del cobro \u00a0 coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al \u00a0 momento una tesis dominante en la comunidad jur\u00eddica. En esta Corporaci\u00f3n, por \u00a0 ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realizaci\u00f3n de \u00a0 actividades administrativa, por cuanto no est\u00e1n encaminadas a la definici\u00f3n y \u00a0 resoluci\u00f3n definitiva de controversias, sino \u00fanicamente a la ejecuci\u00f3n y \u00a0 materializaci\u00f3n de los actos de la propio administraci\u00f3n p\u00fablica; con fundamento \u00a0 en esta consideraci\u00f3n ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas \u00a0 por v\u00eda de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra \u00a0 providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la \u00a0 jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, que la ejecuci\u00f3n de impuestos se \u00a0 sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el \u00a0 remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco \u00a0 Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; T-396 de \u00a0 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-919 \u00a0 de 2002, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda; C-1515 de 2000; T-445 de \u00a0 1994, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; en el Consejo de Estado, por el \u00a0 contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: as\u00ed, en la Secci\u00f3n \u00a0 Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa, mientras que en las dem\u00e1s salas se han sostenido ambas teor\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGLAS DE PROCEDENCIA DE LA LABOR INTERPRETATIVA DE LA \u00a0 CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional\/PRINCIPIO DE INTERPRETACION \u00a0 DEL EFECTO UTIL-Aplicaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional\/INTEGRACION NORMATIVA-Aplicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 66 \u00a0 (parcial) de la Ley 1480 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carolina Jerez Montoya \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0LUIS GUILLERMO GUERRERO \u00a0 P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C.,\u00a0 dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0 en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente \u00a0 sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Carolina \u00a0 Jerez Montoya demand\u00f3 el Art\u00edculo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A \u00a0 continuaci\u00f3n se transcribe el texto del precepto demandado y se subrayan los \u00a0 apartes acusados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 1480 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(octubre 12) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se expide el Estatuto del \u00a0 Consumidor y se dictan otras disposiciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De conformidad con el art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de \u00a0 1992, fac\u00faltese a la autoridad competente para contratar apoderados que \u00a0 realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios ser\u00e1n del 10% del \u00a0 monto recaudado por el apoderado, honorarios que estar\u00e1n a cargo y ser\u00e1n pagados \u00a0 por el Tesoro Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cargos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 actora afirma que la disposici\u00f3n acusada transgrede los art\u00edculos 2, 6, 29, 116 \u00a0 y 121 de la Carta Pol\u00edtica, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por una parte, porque al habilitar a los abogados \u00a0 externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de \u00a0 las multas impuestas por la violaci\u00f3n del Estatuto del Consumidor[1],transfiere a \u00a0 los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que tienen \u00a0 una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de prerrogativas \u00a0 exorbitantes de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este traslado de competencias desconoce los fines del \u00a0 Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y\u00a0 la \u00a0 prohibici\u00f3n para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art. \u00a0 116 C.P.), as\u00ed como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las \u00a0 atribuidas expresamente en la Carta Pol\u00edtica y la ley (arts. 6 y 121 C.P.). Esta \u00a0 limitaci\u00f3n constitucional para transferir las competencias relativas al cobro \u00a0 coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de presente en las \u00a0 Sentencia C-666 de 2000[2], \u00a0 cuando con ocasi\u00f3n del examen de constitucionalidad del Art\u00edculo 112 de la Ley \u00a0 6\u00aa de 1992, la Corte defini\u00f3 las fronteras de dicho traslado funcional. A juicio \u00a0 de la actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la norma \u00a0 impugnada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la medida legislativa atacada afecta la \u00a0 integridad de los recursos p\u00fablicos, en tres sentidos: primero, porque se \u00a0 establece una remuneraci\u00f3n excesiva para el apoderado judicial, que genera un \u00a0 \u201cdesfalco\u201d al patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una renta de \u00a0 destinaci\u00f3n espec\u00edfica incompatible con el principio de unidad de caja; y \u00a0 finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste a los \u00a0 particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e \u00a0 irresponsablemente del dinero p\u00fablico, a trav\u00e9s de figuras como la remisi\u00f3n o la \u00a0 prescripci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0 fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria plantea, como \u00a0 pretensi\u00f3n principal, la declaratoria de inexequibilidad del Art\u00edculo 66 \u00a0 (parcial) de la Ley 1480 de 2011y, como pretensi\u00f3n subsidiaria, la declaratoria \u00a0 de constitucionalidad condicionada, en la que se afirme la posibilidad de \u00a0 controvertir judicialmente las decisiones adoptadas en el marco de los procesos \u00a0 de ejecuci\u00f3n coactiva[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tr\u00e1mite de admisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, mediante Auto del 21 de septiembre de \u00a0 2012, se adoptaron las siguientes decisiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Admitir la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Correr traslado de la misma al \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n, para la presentaci\u00f3n del correspondiente \u00a0 concepto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Fijar en lista la disposici\u00f3n \u00a0 acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso \u00a0 a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del \u00a0 Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Direcci\u00f3n de Aduanas de \u00a0 Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la \u00a0 Superintendencia Financiera y a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Invitar a los decanos de las \u00a0 facultes de Derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, del \u00a0 Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la \u00a0 Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitiesen concepto t\u00e9cnico sobre \u00a0 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones[4] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 un fallo inhibitorio (Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Senado de la \u00a0 Rep\u00fablica, Presidencia de la Rep\u00fablica) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Senado \u00a0 de la Rep\u00fablica y la Presidencia de la Rep\u00fablica solicitan un fallo inhibitorio, \u00a0 sobre la base de tres tipos de falencias de la demanda[5]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el juicio de constitucionalidad no \u00a0 tuvo como referente el ordenamiento superior sino la normativa legal, pues las \u00a0 acusaciones se estructuraron sobre premisas de naturaleza legislativa, desde las \u00a0 cuales no es posible acreditar la oposici\u00f3n entre la medida impugnada y la Carta \u00a0 Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, las acusaciones de la peticionaria \u00a0 partieron de una comprensi\u00f3n inadecuada, tanto de la preceptiva constitucional, \u00a0 como de las disposiciones legales impugnadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por un lado, el cargo de la demandante se sustent\u00f3 \u00a0 en la tesis de la existencia de una prohibici\u00f3n constitucional t\u00e1cita para que \u00a0 los particulares ejerzan el cobro coactivo, que seg\u00fan su parecer, fue puesta en \u00a0 evidencia en la Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este fall\u00f3 vers\u00f3, no sobre \u00a0 la habilitaci\u00f3n a los particulares para adelantar el cobro coactivo, que es el \u00a0 problema que se aborda en esta ocasi\u00f3n, sino sobre la facultad de los organismos \u00a0 vinculados de la administraci\u00f3n p\u00fablica para adelantar directamente este \u00a0 procedimiento, sin la mediaci\u00f3n judicial; en tal sentido, la Corte declar\u00f3 la \u00a0 exequibilidad condicionada\u00a0 de la expresi\u00f3n \u201cvinculadas\u201d contenida en el \u00a0 Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1999, pero aclarando que estas entidades \u00fanicamente \u00a0 pueden realizar la ejecuci\u00f3n con respecto a los cr\u00e9ditos obtenidos en desarrollo \u00a0 de actividades administrativas; en este caso, en cambio, se cuestiona la \u00a0 autorizaci\u00f3n para que esta competencia pueda ser asumida por abogados externos. \u00a0 Esto significa que en aquella ocasi\u00f3n la Corte no solo se pronunci\u00f3 sobre una \u00a0 disposici\u00f3n distinta a la impugnada en esta oportunidad, sino que, adem\u00e1s, su \u00a0 decisi\u00f3n y sus consideraciones versaron sobre problemas jur\u00eddicos diferentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, las acusaciones asignan al precepto impugnado \u00a0 un alcance del que realmente carece. Primero, el cuestionamiento se estructura \u00a0 sobre el supuesto de que el cobro coactivo es un procedimiento judicial, cuando \u00a0 tiene una naturaleza esencialmente administrativa. Y segundo, de manera \u00a0 inopinada e injustificada, se asume que la norma faculta a los apoderados para \u00a0 actuar arbitraria o caprichosamente y por fuera del marco legal, y que la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica se encuentra impedida para dirigir o controlar su \u00a0 actividad y sus decisiones, cuando ninguna de estas conclusiones se derivan de \u00a0 la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, no se establece la relaci\u00f3n de \u00a0 contradicci\u00f3n entre la norma impugnada y la Carta Pol\u00edtica, pues la peticionaria \u00a0 se limita a afirmar que aquella transgrede los art\u00edculos 2, 4, 5, 29 y 121 del \u00a0 ordenamiento superior, sin indicar las razones de tal oposici\u00f3n . De este modo, \u00a0 propiamente no existen cargos sobre los cuales pueda producirse un fallo de \u00a0 fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de exequibilidad simple (Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito \u00a0 P\u00fablico, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Justicia y del \u00a0 Derecho, Superintendencia Financiera, DIAN, Presidencia de la Rep\u00fablica, \u00a0 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia[6]). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sus escritos de intervenci\u00f3n, las entidades \u00a0 mencionadas anteriormente solicitan la declaratoria de exequibilidad del \u00a0 precepto demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la defensa de la habilitaci\u00f3n a los \u00a0 particulares para adelantar los procedimientos de ejecuci\u00f3n, se presentan \u00a0 los siguientes argumentos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, el cobro coactivo \u00a0 tiene una naturaleza administrativa que, como tal, puede ser adelantado por \u00a0 particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Ley 1437 de \u00a0 2011 (C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) \u00a0 no solo calific\u00f3 expresamente la naturaleza de este procedimiento y sustituy\u00f3 la \u00a0 expresi\u00f3n \u201cjurisdicci\u00f3n coactiva\u201d por la de \u201ccobro coactivo\u201d, sino que adem\u00e1s \u00a0 dispuso que las determinaciones que se adopten\u00a0 all\u00ed pueden ser \u00a0 controvertidas por la v\u00eda judicial, hip\u00f3tesis que s\u00f3lo es posible si tales actos \u00a0 son de \u00edndole administrativa y no jurisdiccional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta que a la \u00a0 luz del Art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de los art\u00edculos 110 y 11 de \u00a0 la Ley 489 de 1998, los particulares pueden ejercer funciones administrativas, y \u00a0 que la ejecuci\u00f3n coactiva se encuentra comprendida dentro de esta categor\u00eda, la \u00a0 medida legislativa atacada no desconoce las disposiciones constitucionales \u00a0 alegadas por la demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En segundo lugar, la habilitaci\u00f3n \u00a0 controvertida se enmarca dentro de los l\u00edmites expl\u00edcitos e impl\u00edcitos para el \u00a0 otorgamiento de funciones p\u00fablicas a los particulares[7]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el ordenamiento constitucional \u00a0 admite de manera general tal traslado funcional, con tan solo cuatro \u00a0 limitaciones: (i) cuando el rol en cuesti\u00f3n tiene un contenido pol\u00edtico o \u00a0 gubernamental, legislativo o jurisdiccional; (ii) cuando la competencia cuyo \u00a0 transferencia se pretende es exclusiva de las autoridad administrativa por \u00a0 expresa disposici\u00f3n constitucional o legal (como las relativas a la fuerza \u00a0 p\u00fablica);\u00a0 (iii) cuando la funci\u00f3n nunca han estado en cabeza de las \u00a0 autoridades y requiere para su materializaci\u00f3n de un desarrollo constitucional o \u00a0 legal directo y espec\u00edfico; (iv) y cuando la atribuci\u00f3n cedida vac\u00eda de \u00a0 contenido la competencia gubernamental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este caso particular no se quebranta \u00a0 ninguna de las limitaciones anteriores. Primero, en la medida en que las \u00a0 funciones ejercidas por los particulares recaer\u00edan sobre obligaciones de tipo \u00a0 monetario, carecen de la connotaci\u00f3n pol\u00edtica que podr\u00eda considerarse como \u00a0 privativa de las autoridades p\u00fablicas, y tampoco tienen una naturaleza \u00a0 jurisdiccional o legislativa. De igual modo, por tratarse de una competencia \u00a0 transversal, regular y ordinaria de la administraci\u00f3n p\u00fablica, no es una \u00a0 atribuci\u00f3n exclusiva de las autoridades ni ni tampoco requiere un desarrollo \u00a0 legal espec\u00edfico. Finalmente, el traslado no suprime ni vac\u00eda de contenido las \u00a0 competencias constitucionales y legales de las correspondientes entidades \u00a0 p\u00fablicas, pues no se refiere a su objeto central, sino \u00fanicamente a actividades \u00a0 secundarias, auxiliares y de segundo orden que no tienen relaci\u00f3n con su objeto \u00a0 institucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En tercer lugar, incluso si se \u00a0 asume la tesis de que el cobro coactivo implica el ejercicio de funciones \u00a0 jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno respaldo en la preceptiva \u00a0 constitucional, ya que tanto el Art\u00edculo 116 de la Carta Pol\u00edtica como el \u00a0 Art\u00edculo 13 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, habilitan \u00a0 expresamente a los particulares para ejercer funciones jurisdiccionales, siempre \u00a0 que no se refiera a la instrucci\u00f3n o juzgamiento en materia penal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En cuarto lugar, la disposici\u00f3n \u00a0 atacada se sustenta directa y expresamente en el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de \u00a0 1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido desvirtuada. Esta norma faculta a \u00a0 las entidades p\u00fablicas del orden nacional para realizar el cobro coactivo de sus \u00a0 acreencias a trav\u00e9s de sus propios funcionarios, o a trav\u00e9s de abogados \u00a0 externos. De esta manera, la norma demandada se limita a dar aplicaci\u00f3n a este \u00a0 precepto legal, permitiendo que las Superintendencias de Industria y Comercio y \u00a0 Financiera, y las alcald\u00edas, adelanten la ejecuci\u00f3n a trav\u00e9s de la segunda de \u00a0 las modalidades all\u00ed previstas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tal motivo, para \u00a0 declarar la inconstitucionalidad del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011, habr\u00eda \u00a0 que declarar previamente la del aludido\u00a0 precepto de la Ley 6\u00aa de 1992, lo \u00a0 cual no cabr\u00eda hacer en esta oportunidad, \u201c(\u2026) pues se vulnerar\u00eda el debido \u00a0 proceso, al pretermitirse todos los pasos procesales en orden a una declaraci\u00f3n\u00a0 \u00a0 de inexequibilidad de esa norma, sobre regulaciones de ella que a\u00fan no han sido \u00a0 objeto de control constitucional\u201d[8]. Como tal \u00a0 declaratoria a\u00fan no se ha producido, mal puede estructurarse un juicio de \u00a0 constitucionalidad en contra de la medida legislativa, que es tan solo una \u00a0 aplicaci\u00f3n de una normativa general que se presume ajustada al ordenamiento \u00a0 superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual modo, el Art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 1066 de 2006 faculta a las \u00a0 entidades p\u00fablicas a ejercer jurisdicci\u00f3n coactiva para el recaudo de rentas o \u00a0 caudales p\u00fablicos generados por actividades de \u00edndole administrativa, o por la \u00a0 prestaci\u00f3n de servicios estatales. El precepto ahora demandado se limita a \u00a0 desarrollar estas directrices, al ordenar la ejecuci\u00f3n de las multas impuestas \u00a0 por la violaci\u00f3n del Estatuto del Consumidor por medio de abogados externos; las \u00a0 superintendencias de Industria y Comercio y Financiera son organismos adscritos, \u00a0 y su funci\u00f3n de protecci\u00f3n al consumidor no es de \u00edndole comercial sino \u00a0 administrativa de inspecci\u00f3n y control, por lo que el cobro de las multas se \u00a0 puede materializar por esta v\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Contrariamente a lo sostenido por \u00a0 la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluy\u00f3 la posibilidad de que las \u00a0 autoridades p\u00fablicas gestionen la cobranza a trav\u00e9s de apoderados externos, sino \u00a0 que \u00fanicamente se se\u00f1al\u00f3 que los organismos vinculados de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica no pueden adelantarla con respecto a las acreencias generadas en \u00a0 desarrollo de actividades equivalentes a las desplegadas por los particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la \u00a0 providencia aludida, esgrimida por la demandante como fundamento de la solicitud \u00a0 de inexequibilidad, en ning\u00fan momento cuestion\u00f3 la validez del cobro coactivo a \u00a0 trav\u00e9s de apoderados especiales; por el contrario, aval\u00f3 de manera general este \u00a0 mecanismo, y \u00fanicamente lo limit\u00f3 en las entidades vinculadas de la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica, cuando se ejerciera respecto de cr\u00e9ditos obtenidos en \u00a0 raz\u00f3n de labores asimilables a las de los sujetos de derecho privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las acusaciones de la peticionaria \u00a0 parten de una confusi\u00f3n sobre la naturaleza jur\u00eddica, el alcance y los efectos \u00a0 del mandato con fundamento en el cual act\u00faan los abogados externos encargados de \u00a0 gestionar la cobranza, pues en estas hip\u00f3tesis se act\u00faa en nombre y \u00a0 representaci\u00f3n, y por cuenta y riesgo de la entidad estatal. En otras palabras, \u00a0 cuando se ejerce la jurisdicci\u00f3n coactiva a trav\u00e9s de apoderados, la instituci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica no se desprende de su potestad de cobro, sino que la misma se \u00a0 materializa con la mediaci\u00f3n de contratistas que act\u00faan en su nombre y \u00a0 representaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n de los particulares \u00a0 no despoja al Estado de su facultad para vigilar y controlar su actividad, ni \u00a0 tampoco les autoriza a actuar arbitrariamente o por fuera del marco \u00a0 constitucional y legal. Por el contrario, se trata de un procedimiento reglado, \u00a0 sujeto a las garant\u00edas y exigencias del debido proceso[9], y al control permanente \u00a0 por parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica[10]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la tesis de que la norma demandada da \u00a0 lugar a un manejo irresponsable de los recursos p\u00fablicos, se argumentan \u00a0 que la acusaci\u00f3n invierte la presunci\u00f3n constitucional de buena fe, que el \u00a0 sistema jur\u00eddico ofrece los criterios para la utilizaci\u00f3n de las figuras de la \u00a0 remisi\u00f3n y la prescripci\u00f3n, y que a juicio de la peticionaria son riesgosas, tal \u00a0 como se encuentra en el Estatuto Tributario, la resoluci\u00f3n 568666 de 2009 y la \u00a0 Ley 1437 de 2011, y que las decisiones y las actuaciones de los apoderados de \u00a0 las entidades publicas se encuentra sujeta a la responsabilidad disciplinaria, \u00a0 al control fiscal y a los controles administrativos generales, en las mismas \u00a0 condiciones de los servidores p\u00fablicos. Por tal motivo, no es cierto que los \u00a0 sujetos de derecho privado se encuentren autorizados para disponer arbitraria y \u00a0 caprichosamente de los recursos del Estado, o para declarar la prescripci\u00f3n y la \u00a0 remisi\u00f3n de manera indiscriminada e irresponsable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, con respecto a la acusaci\u00f3n sobre la \u00a0 vulneraci\u00f3n del principio de unidad de caja, se afirma que los valores \u00a0 obtenidos por los apoderados de la entidad no tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, \u00a0 ni siquiera para hacer efectiva la retribuci\u00f3n de los abogados que los \u00a0 recaudaron. En otras palabras, el establecimiento de una \u201ccuota de \u00e9xito\u201d del \u00a0 10% del dinero recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar \u00a0 directamente esta suma de dinero para satisfacer su cr\u00e9dito, sino que, por el \u00a0 contrario, toda \u00e9sta ingresa al Presupuesto General de la Naci\u00f3n y s\u00f3lo \u00a0 posteriormente se hace efectivo el pago de los honorarios con cargo al Tesoro \u00a0 Nacional. Esto significa que la previsi\u00f3n legal no desconoce el principio de \u00a0 unidad de caja previsto en el Art\u00edculo 345 del ordenamiento superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitud de declaratoria de \u00a0 constitucionalidad condicionada (Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y \u00a0 Superintendencia Financiera) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un tercer grupo de intervinientes considera que el \u00a0 precepto acusado no contrar\u00eda la preceptiva constitucional, siempre y cuando se \u00a0 interprete de acuerdo con las siguientes pautas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En primer lugar, debe entenderse \u00a0 que los abogados externos \u00fanicamente pueden intervenir en la fase de \u00a0 instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos, m\u00e1s no en la de decisi\u00f3n, en la que \u00a0 se ejecutan los actos de cobro propiamente dicho[11]. La raz\u00f3n de tal limitaci\u00f3n es que aunque en principio \u00a0 las funciones administrativas pueden ser ejercidas por particulares, dicho \u00a0 traslado no puede vaciar de contenido las competencias de las entidades, ni \u00a0 puede traducirse en una sustituci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La actividad desplegada por los \u00a0 particulares debe ser controlada, supervisada y vigilada por las entidades \u00a0 p\u00fablicas, pues en todo caso la responsabilidad por la gesti\u00f3n de cobro se \u00a0 encuentra radicada en el Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n de los abogados \u00a0 externos debe tener fundamento en un contrato de prestaci\u00f3n de servicios, y no \u00a0 en un acto de delegaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones que solicitan \u00a0 la declaratoria de inexequibilidad parcial (Academia Colombiana de \u00a0 Jurisprudencia). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 solicita la declaratoria de inexequibilidad de la previsi\u00f3n normativa relativa \u00a0 al pago de honorarios con cargo al Tesoro Nacional, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Mientras seg\u00fan el Art\u00edculo 345 de \u00a0 la Carta Pol\u00edtica no puede haber gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el \u00a0 Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o \u00a0 municipales, la norma demandada ordena el pago directo de los honorarios a los \u00a0 abogados, prescindiendo de esta exigencia procedimental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La medida interfiere con los \u00a0 procesos de contrataci\u00f3n de las entidades estatales, e impide el pago directo \u00a0 con cargo a su respectivo presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La disposici\u00f3n establece un \u00a0 particular y complejo sistema de pago, en el que el apoderado debe recaudar el \u00a0 dinero, entregarlo y posteriormente realizar los tr\u00e1mites para que su cr\u00e9dito \u00a0 sea reconocido en el presupuesto, \u201clo que evidencia que a m\u00e1s de ser \u00a0 eventualmente violatorio de la Constituci\u00f3n, este aparte de la norma acusada \u00a0 carece del m\u00e1s elemental sentido pr\u00e1ctico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Concepto de la Procuradur\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante escrito presentado a esta Corporaci\u00f3n el 14 de \u00a0 noviembre de 2012, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicita la conformaci\u00f3n \u00a0 de la unidad normativa con el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992, y la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de ambos preceptos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la primera petici\u00f3n, se advierte la \u00a0 relaci\u00f3n de conexidad y la coincidencia material entre ambas disposiciones, pues \u00a0 tanto en las dos se faculta a las entidades estatales para contratar apoderados \u00a0 especiales encargados de las labores de ejecuci\u00f3n coactiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la segunda petici\u00f3n, se advierte la \u00a0 inconstitucionalidad de las normas, con fundamento en las siguientes \u00a0 explicaciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La jurisdicci\u00f3n coactiva implica el \u00a0 ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, que en principio est\u00e1n \u00a0 atribuidas exclusivamente a las autoridades judiciales, y que excepcionalmente \u00a0 se asignan a la administraci\u00f3n p\u00fablica, pero nunca a los particulares.\u00a0 Por \u00a0 ello, una autorizaci\u00f3n\u00a0 semejante\u00a0 \u201cimplica trasladar una \u00a0 prerrogativa (\u2026) que constituye un privilegio exorbitante, a una persona que no \u00a0 tiene la condici\u00f3n de autoridad administrativa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Aunque excepcionalmente los \u00a0 particulares pueden realizar funciones judiciales, tal facultad no se extiende a \u00a0 la ejecuci\u00f3n de las providencias o de las obligaciones que consten de manera \u00a0 clara, expresa y exigible en t\u00edtulos, como ocurre en este caso espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Adicionalmente, el que la \u00a0 remuneraci\u00f3n del apoderado se establezca en funci\u00f3n del dinero recaudado, afecta \u00a0 su imparcialidad en el correspondiente\u00a0 procedimiento, y pone en peligro \u00a0 los derechos del ejecutado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, la Procuradur\u00eda solicita la \u00a0 declaratoria de inexequibilidad del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011, y de la \u00a0 expresi\u00f3n \u201co podr\u00e1 contratar apoderados especiales que sean abogados \u00a0 titulados\u201d, contenida en el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el Art\u00edculo 241.4\u00a0 de la Carta \u00a0 Pol\u00edtica, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la \u00a0 constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una disposici\u00f3n \u00a0 contenida en una ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Cuestiones a resolver \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, se deben \u00a0 resolver las siguientes cuestiones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en la medida en que el Ministerio de \u00a0 Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Senado y la Presidencia de la Rep\u00fablica solicitan \u00a0 a la Corte que se inhiba\u00a0 de proferir un fallo de fondo, por cuanto las \u00a0 acusaciones de la demanda no cumplen con las cargas de certeza, pertinencia y \u00a0 especificidad, se debe establecer si los argumentos planteados en el respectivo \u00a0 escrito tienen la aptitud requerida para la realizaci\u00f3n de un\u00a0 juicio de \u00a0 constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, dado que la Contralor\u00eda General de la \u00a0 Rep\u00fablica y la Superintendencia Financiera afirman que la norma \u00fanicamente \u00a0 faculta a los apoderados de las autoridades p\u00fablicas para intervenir en la fase \u00a0 de instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos, m\u00e1s no en la fase decisoria \u00a0 propiamente dicha, mientras que la actora asume que tambi\u00e9n los habilita para \u00a0 actuar en todo el procedimiento de ejecuci\u00f3n, se identificar\u00e1 la interpretaci\u00f3n \u00a0 sobre la cual debe recaer el juicio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, atendiendo a la solicitud de la \u00a0 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, se establecer\u00e1 la procedencia de la \u00a0 conformaci\u00f3n de la unidad normativa con el aparte del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa \u00a0 de 1992, que faculta a las entidades estatales del orden nacional para contratar \u00a0 abogados externos encargados de adelantar el cobro coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se realizar\u00e1 el juicio de \u00a0 constitucionalidad en tres sentidos: con respecto a la habilitaci\u00f3n a los \u00a0 particulares para gestionar la cobranza, con respecto al monto de la \u00a0 remuneraci\u00f3n del apoderado del 10% del dinero recaudado, y con respecto a la \u00a0 forma de pago de los honorarios, por medio del Tesoro Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Frente al primer punto, se \u00a0 establecer\u00e1 si la autorizaci\u00f3n legal desconoce las limitaciones constitucionales \u00a0 para el ejercicio de funciones p\u00fablicas por particulares, especialmente a partir \u00a0 de los lineamientos se\u00f1alados en la Sentencia C-666 de 2000[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con respecto a los honorarios de \u00a0 los abogados externos, equivalente a una cuota de \u00e9xito del 10%, se determinar\u00e1 \u00a0 si se afecta el principio de imparcialidad cuando la remuneraci\u00f3n se establece \u00a0 en funci\u00f3n exclusiva del dinero recaudado[13], \u00a0 y si tal medida desconoce el principio de unidad de caja, as\u00ed como\u00a0 las \u00a0 competencias constitucionales de las corporaciones p\u00fablicas de aprobar todo \u00a0 gasto p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, se definir\u00e1 si se \u00a0 vulnera la autonom\u00eda contractual y presupuestal de las entidades p\u00fablicas cuando \u00a0 el pago de los honorarios se hace a trav\u00e9s y con cargo al Tesoro Nacional[14]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La solicitud de fallo inhibitorio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el \u00a0 Senado y la Presidencia de la Rep\u00fablica, la demanda no satisface las exigencias \u00a0 argumentativas elementales para la estructuraci\u00f3n de un juicio de \u00a0 constitucionalidad, por las siguientes razones: (i) Los cargos no tienen como \u00a0 referente la Carta Pol\u00edtica sino normas de rango legal, a partir de las cuales \u00a0 no se puede efectuar el control; (ii) Las acusaciones parten de un entendimiento \u00a0 manifiestamente incorrecto, tanto del ordenamiento superior, como de la \u00a0 disposici\u00f3n impugnada; en cuanto a la Carta Pol\u00edtica, el error se configura \u00a0 cuando se afirma que de acuerdo con la Sentencia C-666 de 2000, existe una \u00a0 prohibici\u00f3n t\u00e1cita para que los particulares asuman el cobro coactivo; y en \u00a0 cuanto a la normativa legal impugnada, en la medida en que se afirma, sin \u00a0 justificaci\u00f3n alguna, que el procedimiento de cobro coactivo tiene una \u00a0 naturaleza jurisdiccional, que como tal no puede ser trasladado a los \u00a0 particulares, y que adem\u00e1s, se faculta a \u00e9stos para actuar discrecional y \u00a0 caprichosamente, sin ning\u00fan tipo de control o supervisi\u00f3n por parte de las \u00a0 entidades estatales que los contratan; (iii) Por \u00faltimo, no se se\u00f1ala la \u00a0 relaci\u00f3n de contradicci\u00f3n y oposici\u00f3n entre los t\u00e9rminos de la comparaci\u00f3n, es \u00a0 decir, entre la disposici\u00f3n impugnada y el ordenamiento superior (art\u00edculos 2, \u00a0 6, 29, 116 y 121 de la Carta Pol\u00edtica). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que a pesar del d\u00e9ficit \u00a0 argumentativo de la demanda,\u00a0 ninguna de estas razones da lugar a un fallo \u00a0 inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, aunque en los escritos de la \u00a0 peticionaria se combinan indistintamente consideraciones de conveniencia y \u00a0 razonamientos de orden jur\u00eddico que a su juicio har\u00edan aconsejable la derogaci\u00f3n \u00a0 o la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto acusado, un esfuerzo \u00a0 interpretativo de la demanda consistente con el principio pro actione, \u00a0 permite extraer argumentos de \u00edndole constitucional, y no solo de base legal o \u00a0 sustentado en razones de conveniencia, que dan pie a que se ponga en duda la \u00a0 consistencia del precepto acusado con el ordenamiento constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en medio del escrito, se presentan algunos \u00a0 cuestionamientos de los cuales se puede inferir la infracci\u00f3n del ordenamiento \u00a0 superior, como los referidos a la naturaleza judicial del cobro coactivo, a la \u00a0 exorbitancia que implica la realizaci\u00f3n de tal actividad, y al peligro que \u00a0 representa para el patrimonio p\u00fablico y para los derechos de los ciudadanos, que \u00a0 los particulares ejecuten directamente el procedimiento. As\u00ed por ejemplo, la \u00a0 actora sostiene que como la jurisdicci\u00f3n coactiva es asimilable a la funci\u00f3n \u00a0 judicial, y que como el Art\u00edculo 116 de la Carta Pol\u00edtica proh\u00edbe el ejercicio \u00a0 de funciones judiciales por particulares, la norma que los habilita para ello \u00a0 quebranta el texto constitucional; de modo semejante, se afirma que en la medida \u00a0 en que la norma despoja\u00a0 las autoridades p\u00fablicas de una de sus \u00a0 competencias legales, y que en la medida en que seg\u00fan el Art\u00edculo 6 del texto \u00a0 superior las autoridades deben cumplir a cabalidad todas las responsabilidades \u00a0 que les son asignadas en el sistema jur\u00eddico, el precepto legal desconoce tal \u00a0 exigencia. Como puede observarse, en estos casos las acusaciones van m\u00e1s all\u00e1 de \u00a0 la mera inconsistencia legal, y de todos modos, el an\u00e1lisis permite inferir \u00a0 razonablemente la vulneraci\u00f3n de los preceptos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, pese a que en la demanda no se \u00a0 encuentra una justificaci\u00f3n expl\u00edcita del particular sentido y alcance que se \u00a0 asigna a la normativa constitucional y legal, esta falencia no conduce a un \u00a0 fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el cargo por la presunta infracci\u00f3n del Art\u00edculo \u00a0 116 de la Carta Pol\u00edtica parte de la base de que el cobro coactivo es un \u00a0 procedimiento de naturaleza judicial. No obstante, pese a que seg\u00fan los \u00a0 intervinientes se trata de un procedimiento netamente administrativo, la premisa \u00a0 de la actora responde a una interpretaci\u00f3n reconocida por parte de la comunidad \u00a0 jur\u00eddica, por lo que su acusaci\u00f3n efectivamente suscita una duda sensata y \u00a0 razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, aunque a juicio de los intervinientes los \u00a0 reproches de constitucionalidad se sustentan en la falsa premisa de que los \u00a0 abogados externos pueden adelantar el tr\u00e1mite de manera arbitraria y caprichosa, \u00a0 en realidad la acusaci\u00f3n apunta a demostrar que el acto de apoderamiento \u00a0 confiere a los particulares un margen decisional muy amplio y no susceptible de \u00a0 ser controlado por las autoridades p\u00fablicas, y que en principio, la \u00a0 responsabilidad que tienen por ejercicio de tales funciones es sustancialmente \u00a0 distinta de la que se radica en los servidores p\u00fablicos, cuestiones que podr\u00edan \u00a0 poner en peligro la integridad del patrimonio p\u00fablico. As\u00ed planteado el \u00a0 argumento, no se evidencia la supuesta interpretaci\u00f3n manifiestamente err\u00f3nea \u00a0 del ordenamiento legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algo semejante se predica de la referencia a la \u00a0 Sentencia C-666 de 2000. Si bien es cierto que equivocadamente la actora afirma \u00a0 que en este fallo se prohibi\u00f3 a los particulares ejercer el cobro coactivo, \u00a0 cuando all\u00ed \u00fanicamente se determin\u00f3 que las entidades vinculadas con la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica no pueden ejercerlo con respecto a los cr\u00e9ditos obtenidos \u00a0 en ejercicio de actividades asimilables de las de los sujetos de derecho \u00a0 privado, lo cierto es que la base normativa de los cuestionamientos de la actora \u00a0 se mantiene incluso prescindiendo de esta referencia jurisprudencial. As\u00ed, los \u00a0 argumentos sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales o de actividades que \u00a0 implican prerrogativas exorbitantes,\u00a0 sobre el amplio margen de \u00a0 discrecionalidad con el que cuentan los particulares cuando act\u00faan como \u00a0 apoderados judiciales, subsisten aun haciendo caso omiso de los fallos de esta \u00a0 Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, si bien es cierto que en la demanda y \u00a0 en el escrito de correcci\u00f3n no se individualizan y sistematizan las razones por \u00a0 las que la norma legal acusada infringe los art\u00edculos 2, 6, 29, 116 y 121 de la \u00a0 Carta Pol\u00edtica, s\u00ed es posible extraer de tales escritos las razones de la \u00a0 supuesta vulneraci\u00f3n. Las tesis sobre el ejercicio de funciones judiciales por \u00a0 particulares, sobre la forma en que la administraci\u00f3n p\u00fablica se despoja de sus \u00a0 competencias legales, y sobre el car\u00e1cter exorbitante del cobro coactivo, \u00a0 permiten inferir razonablemente las razones de la transgresi\u00f3n aludida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tales motivos, la Corte encuentra que ninguno de \u00a0 los reparos de los intervinientes sobre la ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0 conducen a un fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El alcance del precepto \u00a0 demandado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como se indic\u00f3 anteriormente, la norma impugnada \u00a0 suscita varios problemas hermen\u00e9uticos[15].A \u00a0 juicio de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de la Superintendencia \u00a0 Financiera, la disposici\u00f3n debe ser entendida en el sentido de que los \u00a0 particulares \u00fanicamente pueden intervenir en la fase de instrumentaci\u00f3n y \u00a0 proyecci\u00f3n de documentos, m\u00e1s no en la etapa decisoria de los procesos de cobro \u00a0 coactivo. Por el contrario, la peticionaria y los dem\u00e1s intervinientes suponen \u00a0 que el precepto se refiere a la totalidad del procedimiento, y sobre esta base \u00a0 se estructuran los cargos de la demanda. Por tal motivo, existen al menos dos \u00a0 interpretaciones posibles: una restrictiva, acogida por las aludidas entidades, \u00a0 y una amplia, defendida impl\u00edcitamente en la demanda, en el escrito de \u00a0 correcci\u00f3n y en las dem\u00e1s intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a que por regla general el juicio de \u00a0 constitucionalidad se limita a definir la compatibilidad entre el precepto \u00a0 demandado y el ordenamiento superior[16], \u00a0 en esta oportunidad es preciso que previamente a tal juicio, esta Corporaci\u00f3n \u00a0 avance en la definici\u00f3n del contenido y alcance del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 \u00a0 de 2011, circunstancia que se explica por dos razones:\u00a0 Por un lado, para \u00a0 evitar que el fallo recaiga sobre un sentido inadmisible de la norma en \u00a0 cuesti\u00f3n, y por esta v\u00eda, para asegurar la eficacia de la providencia. Y por \u00a0 otro lado, porque como en este caso la acusaci\u00f3n de la actora se estructura en \u00a0 torno a uno de los posibles sentidos del precepto, el tipo de examen y los \u00a0 resultados del mismo var\u00edan en funci\u00f3n del significado que se atribuya a la \u00a0 disposici\u00f3n, de modo que la labor hermen\u00e9utica resulta imprescindible para \u00a0 efectuar el control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sentido asignado a la norma por la Contralor\u00eda \u00a0 General de la Naci\u00f3n y por la Superintendencia Financiera se ampara en el \u00a0 entendimiento dominante en la comunidad jur\u00eddica y, particularmente, en el que \u00a0 se desprende de amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la cual, \u00a0 como no es posible vaciar de contenido las competencias de los \u00f3rganos del \u00a0 Estado, y como el cobro coactivo involucra el ejercicio de prerrogativas \u00a0 excepcionales de la administraci\u00f3n para realizar la cobranza directamente y sin \u00a0 la mediaci\u00f3n judicial, los particulares no pueden adelantar la totalidad del \u00a0 procedimiento ni adoptar decisiones en nombre de la administraci\u00f3n, sino \u00a0 \u00fanicamente intervenir en la fase persuasiva, y posteriormente en la \u00a0 instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos[17]. As\u00ed mismo, en sede administrativa se ha procedido \u00a0 conforme a esta interpretaci\u00f3n[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque este significado es dominante en la comunidad \u00a0 jur\u00eddica, la Corte considera razonable que en esta oportunidad, el control \u00a0 constitucional recaiga sobre el contenido normativo alternativo, que habilita a \u00a0 los particulares para intervenir en todo el proceso de ejecuci\u00f3n coactiva, \u00a0 inclusive en su dimensi\u00f3n decisoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el sentido prevaleciente al que se ha \u00a0 hecho referencia se ha sustentado en razones de orden constitucional: la \u00a0 necesidad de impedir el vaciamiento de las competencias de las autoridades \u00a0 p\u00fablicas, as\u00ed como la imposibilidad de transferir funciones que impliquen el \u00a0 ejercicio de competencias exorbitantes de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Justamente, \u00a0 con base en estas consideraciones se ha limitado el alcance del Art\u00edculo 112 de \u00a0 la Ley 6\u00aa de 1992, por lo que se trata de un condicionamiento que tiene por \u00a0 objeto garantizar la supremac\u00eda e integridad de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sin perjuicio de que todos los operadores \u00a0 jur\u00eddicos tienen, no solo la facultad, sino tambi\u00e9n el deber de interpretar el \u00a0 sistema jur\u00eddico a la luz del ordenamiento superior, el entendimiento dominante \u00a0 de una norma que se apoya en argumentos de naturaleza constitucional, no tiene \u00a0 la potencialidad de excluir o de desplazar el control de la interpretaci\u00f3n \u00a0 alternativa, y justamente esto ser\u00eda lo que ocurrir\u00eda si la Corte se inhibe de \u00a0 pronunciarse sobre la constitucionalidad de una disposici\u00f3n legal porque las \u00a0 acusaciones se estructuran sobre la base de un entendimiento de la norma que \u00a0 difiere del que se asigna en general en la comunidad jur\u00eddica. Una tesis en este \u00a0 sentido conducir\u00eda a la inaceptable conclusi\u00f3n de que por v\u00eda interpretativa los \u00a0 operadores jur\u00eddicos ordinarios pueden desplazar este mecanismo, e inmunizar su \u00a0 ejercicio hermen\u00e9utico por esta v\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la interpretaci\u00f3n que propone la \u00a0 demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el juicio \u00a0 de constitucionalidad a la luz de \u00e9sta \u00faltima, porque a\u00a0 pesar de que no \u00a0 coincide con la apreciaci\u00f3n general de los operadores jur\u00eddicos, y a pesar de \u00a0 que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para resolver \u00a0 la cuesti\u00f3n planteada[19], \u00a0 otros criterios y herramientas hermen\u00e9uticas justifican tal comprensi\u00f3n, tal \u00a0 como se indica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por un lado, dentro de una \u00a0 interpretaci\u00f3n literal se colige que la habilitaci\u00f3n comprende todos los \u00a0 actos que integran la ejecuci\u00f3n. En la medida en que la norma se refiere \u00a0 gen\u00e9ricamente al cobro coactivo, sin distinguir fases o etapas, ni tipos de \u00a0 actos a los cuales se circunscribe la intervenci\u00f3n del abogado,\u00a0 y en la \u00a0 medida en que los operadores jur\u00eddicos no pueden hacer distinciones donde el \u00a0 derecho positivo no las hace, debe concluirse que el legislador facult\u00f3 a los \u00a0 particulares para adelantar todo el procedimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, no puede pasarse por alto \u00a0 que la cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que \u00a0 libran mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el \u00a0 embargo y remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre \u00a0 los deudores y la administraci\u00f3n[20];en \u00a0 este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado parad\u00f3jico de \u00a0 negar el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los \u00a0 particulares para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta \u00a0 actividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por otro lado, la conclusi\u00f3n \u00a0 anterior concuerda con una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y finalista. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en virtud del \u00a0 principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil, debe seleccionarse aquel significado \u00a0 que produzca efectos jur\u00eddicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan \u00a0 consecuencias o que carezcan de trascendencia jur\u00eddica. En el caso concreto, la \u00a0 disposici\u00f3n acusada se refiere expresamente a los \u201capoderados\u201d, expresi\u00f3n \u00a0 que alude a los contratos de mandato con representaci\u00f3n, en los que el abogado \u00a0 act\u00faa en nombre, por cuenta y en representaci\u00f3n de la respectiva entidad \u00a0 estatal. Pues bien, la mera gesti\u00f3n administrativa de apoyo a la sustanciaci\u00f3n \u00a0 del cobro coactivo no requiere de ning\u00fan acto de apoderamiento, pues en estas \u00a0 hip\u00f3tesis la labor del particular se limitar\u00eda a la organizaci\u00f3n de la \u00a0 documentaci\u00f3n y a la preparaci\u00f3n de los actos que posteriormente ser\u00e1n suscritos \u00a0 directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento restrictivo es \u00a0 incompatible con el principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil, pues dejar\u00eda sin \u00a0 efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente.\u00a0 En \u00a0 definitiva, mientras la disposici\u00f3n acusada pretend\u00eda otorgar amplias facultades \u00a0 a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el entendimiento \u00a0 del Consejo de Estado le resta toda eficacia, al limitar su intervenci\u00f3n a una \u00a0 gesti\u00f3n meramente accesoria que no corresponde a la cobranza como tal, y para la \u00a0 cual no se requiere ning\u00fan acto de apoderamiento espec\u00edfico, como lo contempla \u00a0 la regla en cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de esta misma l\u00ednea argumentativa, \u00a0 debe tenerse en cuenta que la norma prev\u00e9 unos honorarios equivalentes al 10% \u00a0 del dinero recaudado, retribuci\u00f3n que resultar\u00eda totalmente desproporcionada y \u00a0 lesiva del patrimonio p\u00fablico si correspondiese a la mera intervenci\u00f3n en la \u00a0 instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos. Una remuneraci\u00f3n de tal magnitud \u00a0 s\u00f3lo es compatible con una actuaci\u00f3n plena del abogado externo en el \u00a0 procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se colige que el entendimiento \u00a0 minoritario de la norma en cuesti\u00f3n es razonable y plausible, y que por tanto, \u00a0 se justifica el respectivo control constitucional en tales t\u00e9rminos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, en virtud del derecho de acceso a la \u00a0 justicia contemplado en el Art\u00edculo 229 del texto constitucional, los fallos \u00a0 inhibitorios deben ser la excepci\u00f3n. Por tal motivo, el juez debe procurar una \u00a0 soluci\u00f3n y una decisi\u00f3n de fondo frente a todos los problemas y cuestiones \u00a0 jur\u00eddicas que se le plantean, y \u00fanicamente cuando a la luz del ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico no sea posible resolver materialmente el asunto sometido a su \u00a0 consideraci\u00f3n, son admisibles este tipo de determinaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso particular existen dos posibilidades: por \u00a0 un lado, en nombre de la doctrina del derecho viviente, se podr\u00eda aceptar la \u00a0 interpretaci\u00f3n que prevalece en la comunidad jur\u00eddica, en el sentido de que la \u00a0 intervenci\u00f3n de los particulares se circunscribe a la instrumentaci\u00f3n y \u00a0 proyecci\u00f3n de documentos; ahora bien, como la accionante estructura sus \u00a0 argumentos a partir de la interpretaci\u00f3n contraria, forzosamente habr\u00eda que \u00a0 concluir la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza en los \u00a0 cargos, motivo que llevar\u00eda a la Corte a abstenerse de producir un fallo de \u00a0 fondo. Es decir, de acogerse esta v\u00eda se llegar\u00eda a una sentencia inhibitoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, como existe una alternativa hermen\u00e9utica \u00a0 razonable, la Corte debe acogerla, y por esta v\u00eda evitar el fallo inhibitorio \u00a0 que limita el acceso a la justicia y los mecanismos jurisdiccionales encaminados \u00a0 a garantizar la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica dentro del ordenamiento \u00a0 jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, debe tenerse en cuenta que la tesis del \u00a0 Consejo de Estado se ha derivado la interpretaci\u00f3n del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa \u00a0 de 1992 y de las normas concordantes, m\u00e1s que del precepto demandado como tal. \u00a0 As\u00ed las cosas, como no existe un ejercicio interpretativo espec\u00edfico en relaci\u00f3n \u00a0 con el Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011, se justifica el controlen los \u00a0 t\u00e9rminos propuestos por la peticionaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La conformaci\u00f3n de la unidad normativa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tanto la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n como la \u00a0 Academia Colombiana de Jurisprudencia afirman que el precepto demandado y el \u00a0 Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992 tienen un contenido semejante. Con base en \u00a0 esta consideraci\u00f3n, aquella solicita la conformaci\u00f3n de la unidad normativa, \u00a0 mientras que esta \u00faltima requiere a la Corte que se abstenga de declarar la \u00a0 inconstitucionalidad del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011, por no haber sido \u00a0 cuestionado el referido Art\u00edculo 112. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte en este caso hay lugar a la integraci\u00f3n \u00a0 normativa entre los dos preceptos[21],por \u00a0 cuanto la coincidencia material entre ellos hace necesario un pronunciamiento \u00a0 judicial unificado, para asegurar la eficacia del fallo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por un lado, el contenido de la disposici\u00f3n \u00a0 demandada y el de la prescripci\u00f3n que le sirve de fundamento son semejantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1991 dispone \u00a0 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFacultad de cobro coactivo para las \u00a0 entidades nacionales. De conformidad con los art\u00edculos 68 y 79 del C\u00f3digo \u00a0 Contencioso Administrativo, las entidades p\u00fablicas del orden nacional como \u00a0 Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados, \u00a0 la Contralor\u00eda General de la rep\u00fablica, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y \u00a0 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicci\u00f3n coactiva para \u00a0 hacer efectivos los cr\u00e9ditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de \u00a0 la Naci\u00f3n. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgar\u00e1 poderes \u00a0 a funcionarios abogados de cada entidad o podr\u00e1 contratar apoderados especiales \u00a0 que sean abogados titulados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el precepto demandado faculta \u201ca la \u00a0 autoridad p\u00fablica competente para contratar apoderados que realicen el cobro \u00a0 coactivo, caso en el cual los honorarios ser\u00e1n del 10% del monto recaudado por \u00a0 el apoderado, honorarios que estar\u00e1n a cargo y ser\u00e1n pagados por el Tesoro \u00a0 Nacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, ambos preceptos facultan a la \u00a0 Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera para \u00a0 contratar abogados externos encargados de adelantar los procedimientos de \u00a0 ejecuci\u00f3n coactiva. La norma no demandada contiene una permisi\u00f3n gen\u00e9rica y \u00a0 abstracta, y esta \u00faltima una permisi\u00f3n espec\u00edfica respecto de dos entidades \u00a0 concretas[22]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de tal confluencia se justifica la \u00a0 conformaci\u00f3n de la unidad normativa, para dotar de efectos jur\u00eddicos al fallo de \u00a0 la Corte. En efecto, de declararse la inconstitucionalidad del Art\u00edculo 66 de la \u00a0 Ley 1480 de 2011 pero no la del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992, se podr\u00eda \u00a0 invocar este \u00faltimo precepto para desconocer los efectos del fallo de \u00a0 inexequibilidad. Y a la inversa, de declararse la inconstitucionalidad del \u00a0 Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011, pero no la del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de \u00a0 1992, este \u00faltimo a\u00fan podr\u00eda ser demandado sin que pudiese alegarse la \u00a0 existencia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada; aunque el precedente sentado en el \u00a0 hipot\u00e9tico fallo de exequibilidad deber\u00eda ser tenido en cuenta en la segunda \u00a0 providencia, la ausencia de la integraci\u00f3n normativa restar\u00eda eficacia a aquella \u00a0 sentencia, por la posibilidad de demandar una disposici\u00f3n diferente, con un \u00a0 contenido semejante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se \u00a0 proceder\u00e1 a conformar la unidad normativa, por lo que la Corte se pronunciar\u00e1 no \u00a0 solo sobre la disposici\u00f3n demandada por el peticionario, sino tambi\u00e9n sobre el \u00a0 fragmento del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992 seg\u00fan el cual la autoridad \u00a0 competente \u201cpodr\u00e1 contratar apoderados especiales que sean abogados \u00a0 titulados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El examen de \u00a0 constitucionalidad de la habilitaci\u00f3n a los particulares para efectuar el cobro \u00a0 coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo claro el sentido del precepto demandado, a \u00a0 continuaci\u00f3n se\u00a0 efectuar\u00e1 el juicio de constitucionalidad con respecto a \u00a0 la facultad de las entidades estatales para contratar particulares que adelanten \u00a0 los procedimientos de cobro coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El reproche de inconstitucionalidad se justifica a \u00a0 partir dos argumentos. De un lado, la actora y la Procuradur\u00eda General de la \u00a0 Naci\u00f3n sostienen que como el procedimiento referido envuelve el ejercicio de \u00a0 facultades de orden jurisdiccional, los sujetos de derecho privado no podr\u00edan \u00a0 adelantarlo en virtud de lo dispuestos en el Art\u00edculo 116 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 Y por otra parte, la peticionaria afirma que la norma transfiere el ejercicio de \u00a0 competencias que son privativas de las autoridades p\u00fablicas, y de las cuales no \u00a0 se pueden desprender por tener un car\u00e1cter exorbitante. En ambos casos se \u00a0 esgrime como sustento del argumento la Sentencia C-666 de 2000, en el entendido \u00a0 de que este fallo marca un derrotero interpretativo claro e inequ\u00edvoco, desde el \u00a0 cual resulta constitucionalmente inadmisible facultar a las entidades estatales \u00a0 para canalizar el cobro coactivo de sus cr\u00e9ditos a trav\u00e9s de abogados externos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte coincide con el planteamiento \u00a0 central de la accionante, en el sentido de que la funci\u00f3n de cobranza no puede \u00a0 ser trasladada integralmente a los particulares. Sin embargo, difiere \u00a0 parcialmente de las premisas a partir de las cuales se arriba a tal conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Independientemente de que la competencia de cobro \u00a0 coactivo sea calificada como administrativa o jurisdiccional, cuesti\u00f3n que \u00a0 hist\u00f3ricamente ha dado lugar a un amplio debate que a\u00fan no ha concluido \u00a0 satisfactoriamente, y frente al cual no existe una respuesta definitiva y \u00a0 concluyente a partir de la cual se pueda estructurar el juicio de \u00a0 constitucionalidad de las normas examinadas[23], \u00a0 lo cierto es que la transferencia funcional no satisface las condiciones que \u00a0 para este efecto ha previsto el ordenamiento superior, y que han sido \u00a0 sistematizadas en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo primero que debe aclararse es que, a diferencia de \u00a0 lo que se sostuvo en la demanda y en el escrito de correcci\u00f3n, la prohibici\u00f3n no \u00a0 deviene de la Sentencia C-666 de 2000. Pese a que la peticionaria se fundament\u00f3 \u00a0 en dicho fallo para elaborar los cargos en contra del precepto acusado, en modo \u00a0 alguno es posible derivar de tal providencia una prohibici\u00f3n para que los \u00a0 particulares ejercieran la cobranza coactiva de las acreencias de las entidades \u00a0 estatales. En efecto, la providencia vers\u00f3 sobre apartes normativos referidos a \u00a0 otras materias, abord\u00f3 problemas jur\u00eddicos distintos, y postul\u00f3 reglas \u00a0 jurisprudenciales ajenas a esta cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por un lado, la aludida sentencia se pronunci\u00f3 \u00a0 exclusivamente sobre la constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cy vinculados\u201d \u00a0 contenida en el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992, y no sobre la facultad de las \u00a0 autoridades para contratar abogados externos.\u00a0 La Corte declar\u00f3 la \u00a0 exequibilidad del aparte demandado, \u201cen el entendido de que la autorizaci\u00f3n \u00a0 legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o \u00a0 recaudaci\u00f3n de recursos provenientes de funciones netamente administrativas \u00a0 confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que \u00a0 en la misma norma legal correspondiente se autorice la funci\u00f3n de ejecuci\u00f3n \u00a0 coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, \u00fanicamente en cuanto a \u00a0 los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretaci\u00f3n, los mencionados \u00a0 vocablos se declaran inexequibles\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, aunque la decisi\u00f3n se refiere al mismo \u00a0 precepto que se examina en esta ocasi\u00f3n, recae sobre un aparte normativo \u00a0 distinto, referido a una cuesti\u00f3n ajena al actual debate, en un doble sentido: \u00a0 (i) Mientras all\u00ed se examin\u00f3 la constitucionalidad de la facultad de algunas \u00a0 entidades estatales para realizar el cobro coactivo, ahora se debe determinar, \u00a0 no la validez de la figura como tal, sino de la intervenci\u00f3n de los particulares \u00a0 en la misma; (ii) mientras que en la Sentencia C-666 de 2000 se descart\u00f3 el \u00a0 cobro coactivo respecto de los cr\u00e9ditos obtenidos con ocasi\u00f3n de actividades \u00a0 asimilables a las de los particulares, ahora se examina la validez de la \u00a0 participaci\u00f3n en los procedimientos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tal motivo, las reglas jurisprudenciales definidas \u00a0 en aquella providencia no son aplicables a la hip\u00f3tesis que ahora ocupa a este \u00a0 tribunal, de modo que no se encuentra ninguna incompatibilidad entre su ratio \u00a0 decidendi, y la medida legislativa cuestionada.\u00a0 En efecto, la \u00a0 Sentencia C-666 de 2000 dispuso que los organismos vinculados de la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica pueden ejercer jurisdicci\u00f3n coactiva respecto de los \u00a0 cr\u00e9ditos obtenidos en desarrollo de funciones administrativas, pero no respecto \u00a0 de los que surjan de actividades equiparables a las de los particulares. El \u00a0 fundamento de esta limitaci\u00f3n es doble: Por un lado, como el sustento del cobro \u00a0 coactivo es el cumplimiento de los fines estatales, \u00fanicamente debe operar \u00a0 respecto de aquellas actividades que est\u00e1n encaminadas a asegurar estos \u00a0 objetivos, y no respecto de aquellas que solo lo hacen de manera indirecta. Por \u00a0 otro lado, en la medida en que con este procedimiento la administraci\u00f3n p\u00fablica \u00a0 recauda directamente sus cr\u00e9ditos, cuando se utiliza para recoger el dinero \u00a0 proveniente de actividades propias de los particulares se provoca una situaci\u00f3n \u00a0 de inequidad entre estas entidades p\u00fablicas y los sujetos de derecho privado, \u00a0 con quienes en principio deber\u00eda competir en condiciones de igualdad; en efecto, \u00a0 mientras el organismo vinculado contar\u00eda con un privilegio especial para \u00a0 recaudar directamente los cr\u00e9ditos, el particular debe recurrir a la \u00a0 jurisdicci\u00f3n ordinaria, con lo que se desnaturalizar\u00eda la l\u00f3gica natural de la \u00a0 competencia entre unos y otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esto, la ratio decidendi de la \u00a0 sentencia es la regla seg\u00fan la cual la jurisdicci\u00f3n coactiva, por entra\u00f1ar un \u00a0 privilegio para el recaudo simplificado de los cr\u00e9ditos, \u00fanicamente puede recaer \u00a0 sobre cr\u00e9ditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas. Como \u00a0 puede observarse, esta regla jurisprudencial es aut\u00f3noma y distinta de la \u00a0 facultad de las entidades estatales para contratar abogados externos encargados \u00a0 de la cobranza. En otras palabras, el precedente se refiere a las condiciones \u00a0 del cobro coactivo, mientras que la disposici\u00f3n acusada alude a uno de los \u00a0 mecanismos para su realizaci\u00f3n, habilitando a algunas autoridades p\u00fablicas para \u00a0 \u201cexternalizarlo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, contrariamente a lo afirmado por la \u00a0 actora, el precepto acusado no tiene ning\u00fan tipo de incompatibilidad con la \u00a0 parte resolutiva o con la ratio decidendi de la Sentencia C-666 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la Corte encuentra que la \u00a0 autorizaci\u00f3n contenida en el Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011 y en el Art\u00edculo \u00a0 112 de la Ley 6\u00aa de 1992 para que las entidades estatales \u201cexternalicen\u201d la \u00a0 cobranza de los cr\u00e9ditos a su favor, desconoce las limitaciones constitucionales \u00a0 para el ejercicio de funciones p\u00fablicas por los particulares[24]. Esto se explica porque, \u00a0 por un lado, se vac\u00edan de contenido las competencias de las autoridades \u00a0 p\u00fablicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una funci\u00f3n que \u00a0 s\u00f3lo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les \u00a0 ha sido atribuida en su condici\u00f3n del tales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, por la naturaleza misma de los actos de \u00a0 apoderamiento, en los que se confiere plena autonom\u00eda al abogado para adelantar \u00a0 el procedimiento,\u00a0 y por los amplios t\u00e9rminos en los que las disposiciones \u00a0 acusadas contemplan las facultades de los particulares en el cobro coactivo, el \u00a0 efecto jur\u00eddico de la previsi\u00f3n normativa no es \u00fanicamente el de permitir que el \u00a0 tercero ejecute material y directamente la totalidad del procedimiento de cobro, \u00a0 sino tambi\u00e9n que la entidad estatal pierde el control y el direccionamiento de \u00a0 la actividad que se entrega al tercero; es decir, las autoridades pierdan la \u00a0 facultad para orientar los cobros y para dirigir las decisiones del particular \u00a0 que act\u00faa como mandatario, y en el mejor de los casos, \u00fanicamente podr\u00edan fijar \u00a0 unas pautas generales en los contratos estatales de vinculaci\u00f3n al abogado, pero \u00a0 en modo alguno con tales derroteros se podr\u00eda entender satisfecha la exigencia \u00a0 de que la transferencia de funciones no elimine poder de direccionamiento del \u00a0 Estado respecto de la actividad trasladada. As\u00ed las cosas, las mencionadas \u00a0 disposiciones prev\u00e9n una transferencia integral de una competencia legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta falencia de la norma no se subsana por la \u00a0 consideraci\u00f3n de que el cobro coactivo constituye una competencia auxiliar o de \u00a0 segundo orden que normalmente no tiene relaci\u00f3n directa con el objeto principal \u00a0 de la agencia estatal. En efecto, el criterio constitucional que habilita para \u00a0 transferir el ejercicio de competencias de las autoridades p\u00fablicas a los \u00a0 particulares no radica en su nivel o grado de importancia, pues el ordenamiento \u00a0 superior admite que algunas de las actividades de la mayor trascendencia sean \u00a0 externalizadas, y que a la inversa, algunas otras que son accesorias a la \u00a0 agencia estatal, no sean ejercidas por particulares. Asimismo, la Carta Pol\u00edtica \u00a0 tampoco establece una distinci\u00f3n entre competencias relevantes o irrelevantes, o \u00a0 entre competencias de primero o de segundo orden seg\u00fan tenga incidencia directa \u00a0 o indirecta en el cumplimiento misional de las entidades estatales, a partir de \u00a0 la cual se pueda calificar el cobro coactivo como competencia secundaria, y \u00a0 susceptible de ser entregada completamente a los particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La deficiencia constitucional tampoco se subsana por la \u00a0 consideraci\u00f3n de que la medida legislativa apunta a evitar un desgaste en la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica en actividades que no se relacionan directamente con el \u00a0 objeto institucional de la mayor parte de las entidades estatales, y para las \u00a0 cuales normalmente no cuentan con los recursos humanos y t\u00e9cnicos requeridos. En \u00a0 efecto, tal objetivo podr\u00eda garantizarse sin sacrificar las competencias \u00a0 constitucionales y legales del Estado. As\u00ed por ejemplo, las agencias estatales \u00a0 cuentan con un amplio repertorio de posibilidades para materializar la cobranza: \u00a0 otorgar poderes a funcionarios de la propia instituci\u00f3n para que adelanten la \u00a0 ejecuci\u00f3n forzosa seg\u00fan las pol\u00edticas de la entidad, creaci\u00f3n de un departamento \u00a0 especializado encargado del procedimiento, o incluso, contrataci\u00f3n de \u00a0 particulares para la instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos, entre muchos \u00a0 otros. En otras palabras, como la finalidad leg\u00edtima de llevar a cabo \u00a0 eficientemente los procedimientos de ejecuci\u00f3n forzosa puede asegurarse a trav\u00e9s \u00a0 de otros mecanismos que no anulen las competencias de las instituciones \u00a0 p\u00fablicas, la medida legislativa resulta inadmisible desde la perspectiva \u00a0 constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, la transferencia integral termina por \u00a0 desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, \u00e9ste tiene por \u00a0 objeto fundamental que la administraci\u00f3n cobre directamente, sin la mediaci\u00f3n \u00a0 judicial, sus propios cr\u00e9ditos; es decir, se trata de un privilegio de la \u00a0 administraci\u00f3n p\u00fablica para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la \u00a0 consecuencia inexorable de la consideraci\u00f3n de que las instituciones p\u00fablicas \u00a0 carecen de la idoneidad y de los recursos t\u00e9cnicos y humanos para llevarla a \u00a0 cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la \u00a0 judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer a \u00a0 los jueces la ejecuci\u00f3n de las deudas de las entidades estatales y radicarla en \u00a0 estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y \u00a0 sobre esta base transferir el cobro a los particulares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tal motivo, la Corte concluye que la intervenci\u00f3n \u00a0 de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de \u00a0 existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de \u00a0 documentos, m\u00e1s no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se \u00a0 materializa la ejecuci\u00f3n, porque esta debe quedar radicada en las instituciones \u00a0 p\u00fablicas. Esta interpretaci\u00f3n es compatible, tanto con la habilitaci\u00f3n general \u00a0 para que los particulares participen en la gesti\u00f3n p\u00fablica, y como con la \u00a0 prohibici\u00f3n constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario, \u00a0 los sujetos de derecho privado podr\u00edan ofrecer apoyo log\u00edstico, t\u00e9cnico y \u00a0 administrativo a las entidades estatales, pero \u00e9stas conservar\u00edan la facultad \u00a0 decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicar\u00eda la responsabilidad por \u00a0 las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se declarar\u00e1 la inexequibilidad de los \u00a0 preceptos acusados, en cuanto en \u00e9ste se habilita a las entidades estatales para \u00a0 nombrar abogados externos que adelanten los procedimientos de cobro coactivo. \u00a0 Esta declaratoria no es \u00f3bice para que sin necesidad de un acto de \u00a0 apoderamiento, los particulares participen en la fase persuasiva del cobro, y en \u00a0 las actividades que rodean la fase decisoria de la ejecuci\u00f3n de deudas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por sustracci\u00f3n de materia, la Corte no se pronunciar\u00e1 \u00a0 sobre la exequibilidad de los apartes normativos del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 \u00a0 de 2011 que establecen los honorarios y el sistema de pago de los abogados \u00a0 externos encargados del cobro coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Recapitulaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los antecedentes \u00a0 expuestos, la Corte concluye lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Art\u00edculo \u00a0 66 de la Ley 1480 de 2011 faculta a las Superintendencias de Industria y \u00a0 Comercio y Financiera y a las alcald\u00edas, para contratar particulares que \u00a0 adelanten los procedimientos de cobro coactivo respecto de las multas impuestas \u00a0 por la violaci\u00f3n del Estatuto del Consumidor, y determina que los honorarios \u00a0 corresponden al 10% del dinero recaudado, con cargo al Tesoro Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la medida \u00a0 en que existe una coincidencia material entre el precepto demandado y el \u00a0 Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992, se procedi\u00f3 a la integraci\u00f3n normativa, \u00a0 efectuando el control sobre ambas disposiciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pese al \u00a0 entendimiento dominante dentro de la comunidad jur\u00eddica, seg\u00fan el cual la \u00a0 intervenci\u00f3n de los abogados externos se debe limitar a las labores de \u00a0 instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos, para efectos del control \u00a0 constitucional esta Corporaci\u00f3n entiende que la habilitaci\u00f3n se refiere a la \u00a0 integridad del cobro coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte considera que la previsi\u00f3n \u00a0 normativa que habilita a las entidades estatales para contratar apoderados \u00a0 encargados de adelantar los procedimientos de cobro coactivo, desconoce las \u00a0 limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones p\u00fablicas por \u00a0 particulares, en la medida en que vac\u00eda de contenido las competencias de las \u00a0 autoridades p\u00fablicas, en tanto les permite desprenderse integralmente de ellas, \u00a0 y en que transfiere una funci\u00f3n que solo podr\u00eda ser adelantada por las propias \u00a0 agencias estatales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Dado que la \u00a0 habilitaci\u00f3n anterior es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y por tanto ser\u00e1 \u00a0 declarada inexequible, por sustracci\u00f3n de materia no se avoca el conocimiento de \u00a0 los cargos referidos al sistema de remuneraci\u00f3n y a la forma de pago de los \u00a0 honorarios de los apoderados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La \u00a0 declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones analizadas no obsta para \u00a0 que los particulares participen en las actividades complementarias del cobro \u00a0 coactivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte \u00a0 Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de \u00a0 la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.-\u00a0 DECLARAR\u00a0 LA INEXEQUIBILIDAD \u00a0 del Art\u00edculo 66 de la Ley 1480 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD\u00a0 \u00a0 del fragmento del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1991 que dispone que \u201co podr\u00e1 \u00a0 contratar apoderados especiales que sean abogados titulados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, \u00a0 ins\u00e9rtese en al Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARIA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEXEI JULIO ESTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAURICIO GONZALEZ CUERVO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con excusa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NILSON PINILLA PINILLA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES DE ENTIDADES ESTATALES PARA CONTRATAR APODERADOS \u00a0 ESPECIALES EN COBRO COACTIVO-Designaci\u00f3n \u00a0 siempre y cuando este hecho no constituya la regla general sino un mecanismo \u00a0 excepcional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-9266 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 66 \u00a0 (parcial) de la Ley 1480 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carolina Jerez Montoya \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respetuosamente expondr\u00e9 a continuaci\u00f3n los motivos que me llevan a aclarar el \u00a0 voto en el asunto de la referencia. La Sala concluy\u00f3 que la intervenci\u00f3n de los \u00a0 abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo puede tener lugar \u00a0 durante la fase de instrumentaci\u00f3n y proyecci\u00f3n de documentos, pero no en la \u00a0 fase decisoria en la que se materializa la ejecuci\u00f3n, porque esta debe quedar \u00a0 radicada en las instituciones p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el suscrito, se podr\u00edan designar apoderados especiales para llevar a cabo \u00a0 el cobro coactivo, siempre y cuando este hecho no constituya la regla \u00a0 general sino un mecanismo excepcional. De lo contrario se presentar\u00eda un \u00a0 vaciamiento de las competencias propias de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corporaci\u00f3n: \u201cEn este escenario los sujetos de derecho privado \u00a0 podr\u00edan ofrecer apoyo log\u00edstico, t\u00e9cnico y administrativo a las entidades \u00a0 estatales, pero \u00e9stas conservar\u00edan la facultad decisoria que concreta el cobro, \u00a0 y en ella se radicar\u00eda la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el \u00a0 marco de este procedimiento\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 aclaraci\u00f3n de voto est\u00e1 relacionada con la aparente autorizaci\u00f3n otorgada a las \u00a0 superintendencias de industria y comercio, y a la financiera, como tambi\u00e9n a las \u00a0 alcald\u00edas, para contratar particulares que adelanten los procedimientos de cobro \u00a0 coactivo respecto de las multas impuestas por la violaci\u00f3n del estatuto del \u00a0 consumidor, pero \u00fanicamente en lo que tiene que ver con apoyo log\u00edstico, t\u00e9cnico \u00a0 y administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 mi concepto, resulta inane autorizar a particulares para realizar actos \u00a0 preparatorios de cobro, mientras se les impide adelantar el cobro real y \u00a0 efectivo. La Sala pudo autorizar de manera excepcional a los particulares \u00a0 para que adelantaran las dos fases del procedimiento: (i) la previa, y (ii) la \u00a0 de cobro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente,\u00a0 he de manifestar que no encuentro raz\u00f3n jur\u00eddica para que la \u00a0 Sala argumente que el abogado contratado para adelantar el cobro coactivo pierde \u00a0 la imparcialidad. Precisamente, la norma declarada inexequible part\u00eda del \u00a0 supuesto que la Administraci\u00f3n ten\u00eda a su favor una obligaci\u00f3n clara, expresa y \u00a0 actualmente exigible; por tanto, el particular contratado no podr\u00eda ser \u00a0 imparcial como tampoco lo son los juzgados de ejecuciones fiscales, uno y otros \u00a0 tienen como funci\u00f3n cobrar y hacer efectivas unas obligaciones jur\u00eddicamente \u00a0 cualificadas, sin que el deber de imparcialidad propio de los jueces pueda ser \u00a0 aplicado en esta clase de asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE IV\u00c1N PALACIO PALACIO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA \u00a0 SENTENCIA C-224\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRANSFERENCIA INTEGRAL \u00a0 DE LA FACULTAD DE COBRO COACTIVO A PARTICULARES-Se debi\u00f3 definir con claridad si cobro coactivo entra\u00f1a una \u00a0 funci\u00f3n jurisdiccional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente\u00a0D-9266 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 66 (parcial) de \u00a0 la Ley 1480 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Carolina Jerez Montoya \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 LUIS GUILLERMO GUERRERO P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto esta decisi\u00f3n, pero aclaro el voto porque a mi juicio la Corte ha \u00a0 debido definir con claridad si el cobro coactivo entra\u00f1a una funci\u00f3n \u00a0 jurisdiccional. La mayor\u00eda de la Sala dijo que la Corte deb\u00eda abstenerse de \u00a0 responder esa cuesti\u00f3n, sobre la base de que hist\u00f3ricamente \u201cha \u00a0 dado lugar a un amplio debate que a\u00fan no ha concluido satisfactoriamente\u201d. \u00a0 Parec\u00eda entonces que la Corte no se iba a decantar por ninguna de las posiciones \u00a0 del debate. No obstante, a continuaci\u00f3n, la propia sentencia dijo que las normas \u00a0 controladas deb\u00edan declararse inexequibles porque si la propia administraci\u00f3n no \u00a0 puede efectuar de forma directa el cobro coactivo, y tiene por tanto que delegar \u00a0 esta tarea en los particulares, entonces este \u201cprocedimiento debe retornar a su agente natural, es \u00a0 decir, a la judicatura\u201d, con lo cual luego parece reconocer que en \u00a0 realidad el cobro coactivo s\u00ed es entonces jurisdiccional. As\u00ed, la Corte no deja \u00a0 claro si el cobro coactivo es, y en qu\u00e9 medida, un ejercicio de jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 Lo cual, a su vez, impide determinar si lo inconstitucional es la autorizaci\u00f3n \u00a0 para una transferencia incluso integral del cobro coactivo a los particulares, o \u00a0 si lo que es contrario a la Carta es cualquier clase, as\u00ed sea singular e \u00a0 individualizada, de transferencia de funciones de esta naturaleza a los \u00a0 particulares, debido precisamente a su car\u00e1cter jurisdiccional. La defensa \u00a0 adecuada de la Constituci\u00f3n ped\u00eda mayor claridad en este punto pero, como no se \u00a0 ofreci\u00f3, aclar\u00e9 el voto con la intenci\u00f3n de que en el futuro se defina con \u00a0 nitidez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MAR\u00cdA VICTORIA CALLE CORREA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1]\u00a0 A la luz de los art\u00edculos 61 y 62 de la Ley \u00a0 1480 de 2011, estas entidades son las superintendencias de Industria y Comercio \u00a0 y Financiera, y los alcaldes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2]\u00a0 \u00a0 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3]Este parece ser el sentido de la pretensi\u00f3n \u00a0 subsidiaria de correcci\u00f3n de la demanda, cuando solicita modular los efectos de \u00a0 la aplicaci\u00f3n de la norma, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cesto es juez \u00a0 competente en el caso de demandar los actos emitidos por el particular ante los \u00a0 jueces de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4]\u00a0 \u00a0 La individualizaci\u00f3n de cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo \u00a0 1 de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] \u00a0El Senado de la Rep\u00fablica tiene como pretensi\u00f3n \u00fanica el fallo inhibitorio. El \u00a0 Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Presidencia de la Rep\u00fablica, en \u00a0 cambio, solicitan la inhibici\u00f3n como pretensi\u00f3n principal, y en subsidio, la \u00a0 declaratoria de exequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6]\u00a0 La Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00fanicamente sostiene que el precepto demandado no puede ser declarado \u00a0 inconstitucionalidad con respecto a la habilitaci\u00f3n a los particulares para \u00a0 adelantar el cobro coactivo, pero s\u00ed con respecto al sistema de remuneraci\u00f3n \u00a0 fijado en la norma, el cual, a su juicio, s\u00ed es contrarios a la Carta Pol\u00edtica \u00a0 por afectar el principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7]\u00a0 A juicio de la Presidencia, tales l\u00edmites \u00a0 fueron establecidos y sistematizados en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. \u00a0 Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8]\u00a0 \u00a0 Argumento expuesto por la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9]\u00a0 \u00a0 Estas consideraciones se fundamentan en la Sentencia T-445 de 1994, M.P. \u00a0 Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10]\u00a0 A juicio de los \u00a0 intervinientes, este control al que esta llamado la administraci\u00f3n p\u00fablica se \u00a0 sustenta en el Art\u00edculo 110 de la Ley 489 de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11]\u00a0 Esta posici\u00f3n se \u00a0 sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011, C.P. \u00a0 Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12]\u00a0 \u00a0 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13]Aunque este cargo no fue \u00a0 formulado por la accionante sino por la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la \u00a0 Corte avoca su examen,\u00a0 teniendo en cuenta que seg\u00fan reiterada \u00a0 jurisprudencia, cuando se evidencia que una demanda presenta al menos un cargo \u00a0 apto capaz de suscitar un juicio de constitucionalidad,\u00a0 la Corte adquiere \u00a0 la competencia para examinar integralmente el precepto acusado, incluso por \u00a0 aspectos no tratados expresamente en la demanda. Al respecto cfr. las \u00a0 sentencias C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-387 de 1997, M.P. Fabio \u00a0 Mor\u00f3n D\u00edaz; C-531 de 1995, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14]\u00a0 \u00a0 Este cargo fue planteado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15]\u00a0 Existen otras dudas \u00a0 que no corresponde resolver a esta Corte como tribunal constitucional: (i) \u00a0 Primero, se encuentra un problema de integraci\u00f3n normativa: por un lado, la Ley \u00a0 1480 de 2011 faculta a las entidades encargadas de imponer multas por la \u00a0 violaci\u00f3n del Estatuto del Consumidor, para adelantar la ejecuci\u00f3n coactiva \u00a0 mediante particulares, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, \u00a0 a la Superintendencia Financiera, y a los municipios. Por otro lado, sin \u00a0 embargo, la Ley 1380 de 2010 proh\u00edbe a las entidades territoriales contratar a \u00a0 los particulares para este efecto. De aplicarse el criterio temporal de \u00a0 resoluci\u00f3n de antinomias, habr\u00eda que concluir que los municipios pueden \u00a0 materializar la cobranza de estos cr\u00e9ditos espec\u00edficos mediante abogados \u00a0 externos; la aplicaci\u00f3n del criterio de especialidad, en cambio, es m\u00e1s \u00a0 problem\u00e1tico: la Ley 1480 de 2011 es especial en el sentido de que no se refiere \u00a0 al cobro de todas las acreencias de las agencias estatales, sino \u00fanicamente a \u00a0 aquellas que provienen de la imposici\u00f3n de multas por la violaci\u00f3n del Estatuto \u00a0 del Consumidor; por su parte, la Ley 1380 de 2010 es especial en el sentido de \u00a0 que se refiere \u00fanicamente a las entidades territoriales. Adicionalmente, ni \u00a0 normativa ni jurisprudencial o doctrinalmente se ha resuelto el conflicto entre \u00a0 los criterios de especialidad y temporalidad.\/\/\u00a0 Otra duda se refiere al \u00a0 objeto de los procedimientos contemplados en el Art\u00edculo 66 dela Ley 1480 de \u00a0 2011. En efecto, esta norma permite a los abogados externos realizar la cobranza \u00a0 de las multas impuestas por la violaci\u00f3n del Estatuto del Consumidor, sin \u00a0 precisar si se refiere indistintamente a las impuestas en ejercicio de las \u00a0 funciones jurisdiccionales en el marco de la acci\u00f3n de protecci\u00f3n al consumidor \u00a0 y a las impuestas en desarrollo de sus funciones administrativas, o si se \u00a0 refiere \u00fanicamente a estas \u00faltimas. A partir de una interpretaci\u00f3n literal de la \u00a0 norma podr\u00eda concluirse que se refiere indistintamente a los dos tipos de \u00a0 sanciones. No obstante, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, y \u00a0 particularmente a partir del argumento sedes materia, podr\u00eda arribarse a \u00a0 la conclusi\u00f3n contraria, en la medida en que la habilitaci\u00f3n legal se encuentra \u00a0 dentro del cap\u00edtulo denominado \u201cOtras actuaciones administrativas\u201d. \/\/ No \u00a0 obstante, dado que la definici\u00f3n de estos problemas no tiene incidencia directa \u00a0 en el presente juicio de constitucionalidad, la Corte se abstendr\u00e1 de absolver \u00a0 estas cuestiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] Las reglas sobre la \u00a0 procedencia de la labor interpretativa de la Corte en el marco de las acciones \u00a0 de inconstitucionalidad abstracta se encuentran en la Sentencia C-893 de 2012, \u00a0 M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo \u00a0 siguiente: \u201cAs\u00ed las cosas, la funci\u00f3n administrativa de cobro coactivo se \u00a0 concreta mediante un procedimiento que se divide en dos etapas: una de \u00a0 \u2018preparaci\u00f3n, instrumentaci\u00f3n o de proyecci\u00f3n de documentos, constituido por las \u00a0 actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como \u00a0 \u2018presupuesto de la potestad de ejecuci\u00f3n que se radica en cabeza del Estado\u2019, y \u00a0 otra de \u2018decisi\u00f3n, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido \u00a0 propio. Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo, en \u00a0 sentido propio\u2019. Por esta raz\u00f3n, la sala en anterior oportunidad se\u00f1al\u00f3 que \u00a0 precisamente son algunas actuaciones de instrumentaci\u00f3n aquellas que pueden \u00a0 atribuirse, bajo el entendimiento de que la Administraci\u00f3n en estos supuestos no \u00a0 puede perder en un momento alguno la regulaci\u00f3n, control, vigilancia y \u00a0 orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n confiada; cuesti\u00f3n que no ocurre con el cobro \u00a0 propiamente dicho, pues se trata del ejercicio mismo de prerrogativas de poder, \u00a0 espec\u00edficamente de la capacidad de coacci\u00f3n reconocida a la administraci\u00f3n por \u00a0 el ordenamiento jur\u00eddico. En consecuencia, no puede ser confiado a particulares: \u00a0 la expedici\u00f3n del mandamiento de pago, el decreto de embargo o secuestro, \u00a0 notificaci\u00f3n, decisi\u00f3n de excepciones, celebraci\u00f3n de acuerdos de pago, \u00a0 investigaci\u00f3n de bienes de deudores, etc. En cuanto a las actuaciones de \u00a0 instrumentaci\u00f3n, se ha admitido por la jurisprudencia la posibilidad de \u00a0 colaboraci\u00f3n de los particulares. Por consiguiente, tampoco es jur\u00eddicamente \u00a0 posible que se entregue el ejercicio total de funciones administrativas, toda \u00a0 vez que esto implicar\u00e1 que la competencia de la autoridad se vac\u00ede completamente \u00a0 (\u2026) admitir, en gracia de discusi\u00f3n, que un privado asuma la materialidad de la \u00a0 totalidad de las fases de instrucci\u00f3n y cobro coactivo en estricto sentido, \u00a0 conlleva a asegurar que el ordenamiento jur\u00eddico admite que \u00e9ste ocupe \u00a0 complemente el lugar de la autoridad\u201d. Consejo de Estado – Secci\u00f3n Tercera, \u00a0 sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 00540-01-(AP) \/\/ \u00a0 En el mismo sentido se encuentran las siguientes sentencias: Consejo de Estado, \u00a0 – Secci\u00f3n Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra \u00a0 Becerra, rad. AP-00369, exp. 8464-05; Consejo de Estado \u2013 Secci\u00f3n Tercera, \u00a0 sentencia del 30 de agosto de 2006, M.P. Alier Eduardo Hern\u00e1ndez Enr\u00edquez, rad. \u00a0 14807-01, exp. 15323. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18]A modo de ejemplo, en \u00a0 diversas ocasiones el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico ha fijado estos \u00a0 est\u00e1ndares. En concepto rendido a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, \u00a0 sostuvo lo siguiente: \u201cEst\u00e1 prohibida la contrataci\u00f3n de las actuaciones que \u00a0 hacen parte del procedimiento administrativo de cobro coactivo en sus fases \u00a0 persuasiva y coactiva, que correspondan a la expedici\u00f3n de los actos \u00a0 administrativos que la conforman (\u2026) Las funciones administrativas relacionadas \u00a0 con el cobro coactivo que consistan en actividades de instrumentaci\u00f3n del \u00a0 proceso y proyecci\u00f3n de documentos, pueden ser atribuidas a particulares con la \u00a0 condici\u00f3n de que la administraci\u00f3n conserve la regulaci\u00f3n, control, vigilancia y \u00a0 orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n (\u2026) reiteramos, en punto de cobro coactivo, que no \u00a0 puede ser objeto de atribuci\u00f3n a los particulares, mediante cualquier tipo de \u00a0 contrato, convenio, ni en particular a trav\u00e9s del convenio de que tratan los \u00a0 art\u00edculos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, la expedici\u00f3n misma de todos los \u00a0 actos que conforman dicho procedimiento, ni la etapa de investigaci\u00f3n de bienes, \u00a0 y en general cuando tal atribuci\u00f3n implique un vaciamiento de la competencia que \u00a0 est\u00e1 asignada exclusivamente al funcionario\u201dConcepto \u00a0 del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a la Comisi\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, \u00a0 rad. 1-2010-039300. Documento disponible en: \u00a0 http:\/\/www.andesco.org.co\/site\/assets\/media\/camara\/financiera\/Doctrina\/Concepto%20DAF%20Recaudo%20Alumbrado%20Publico%20por%20ESP.pdf. \u00daltimo acceso: 16 de enero de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] Una revisi\u00f3n del proceso \u00a0 de aprobaci\u00f3n legislativa demuestra que el art\u00edculo demandado, tal como se \u00a0 encuentra actualmente en la Ley 1480 de 2011, no sufri\u00f3 ninguna alteraci\u00f3n \u00a0 durante el respectivo tr\u00e1mite, y que adem\u00e1s no fue objeto de discusi\u00f3n y debate \u00a0 espec\u00edfico. Al respecto cfr. las siguientes gacetas: 839\/10 (primer \u00a0 debate en C\u00e1mara), 1102\/10 (segundo debate en C\u00e1mara), 352\/11 (primer debate en \u00a0 Senado),\u00a0 399(11 (segundo debate en Senado), 347 y 371 de 2011 (aprobaci\u00f3n \u00a0 en plenaria de la C\u00e1mara), 684\/11 (aprobaci\u00f3n en plenaria del Senado), 1011\/11 \u00a0 (texto aprobado en plenaria de C\u00e1mara), 602\/11 (texto aprobado en plenaria de \u00a0 Senado), y 622 y 776 de 2011 (informes de conciliaci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20]\u00a0 En este sentido, el \u00a0 Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: \u201cEn t\u00e9rminos generales, las \u00a0 caracter\u00edsticas o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta \u00a0 la satisfacci\u00f3n de la acreencia, son. El funcionario competente produce el \u00a0 mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la \u00a0 cancelaci\u00f3n de las obligaciones pendientes, m\u00e1s los intereses respectivos. La \u00a0 administraci\u00f3n se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los \u00a0 bienes del deudor (\u2026) La administraci\u00f3n puede decretar las medidas de embargo y \u00a0 secuestro preventivo. El deudor (\u2026) deber\u00e1 pagar o presentar las excepciones \u00a0 correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan las excepciones,\u00a0 \u00a0 o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenar\u00e1 el remate de los \u00a0 bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo, \u00a0 tendr\u00e1 lugar una vez el aval\u00fao correspondiente est\u00e9 en firme, y terminar\u00e1 con el \u00a0 remate efectivo de los bienes, o con la adjudicaci\u00f3n de los mismos a la \u00a0 administraci\u00f3n. La celebraci\u00f3n de acuerdos de pago entre la administraci\u00f3n y el \u00a0 deudor, en cualquier momento del proceso, dar\u00e1 lugar a la suspensi\u00f3n del \u00a0 procedimiento\u201d. Consejo de Estado – Secci\u00f3n Tercera, sentencia del 17 de \u00a0 mayo de 2007, exp. 00369-01-AP,\u00a0 C.P. Ramiro Saavedra Becerra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21]\u00a0 Una sistematizaci\u00f3n \u00a0 de los est\u00e1ndares jurisprudenciales\u00a0 sobre la unidad normativa puede verse \u00a0 en la Sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22]Sin perjuicio de lo anterior, existen tambi\u00e9n algunas \u00a0 diferencias espec\u00edficas en los siguientes sentidos: (i) Mientras el Art\u00edculo 112 \u00a0 de la Ley 6\u00aa de 1992 permite el cobro coactivo como tal, la norma demandada no \u00a0 contiene una autorizaci\u00f3n semejante, pues se supone que las entidades estatales \u00a0 cuentan con tal facultad (ii) En cuanto a los sujetos habilitados para realizar \u00a0 la ejecuci\u00f3n, mientras el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992 faculta tanto a los \u00a0 funcionarios de la propia entidad y como a los particulares que act\u00faan como \u00a0 apoderados, el precepto acusado se refiere exclusivamente a esta \u00faltima \u00a0 hip\u00f3tesis. Lo anterior no significa que el cobro por la violaci\u00f3n del Estatuto \u00a0 del Consumidor se deba canalizar necesariamente a trav\u00e9s de abogados externos, \u00a0 pues en virtud de la preceptiva general y del Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992, \u00a0 subsiste la facultad para que el representante legal de la entidad o su \u00a0 delegado, o los propios funcionarios de la autoridad, adelanten la ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 (iii) \u00a0Mientras el Art\u00edculo 112 de la Ley 6\u00aa de 1992 confiere esta facultad a \u00a0 las entidades del orden nacional, el precepto demandado se circunscribe a las \u00a0 autoridades encargadas de imponer sanciones por la violaci\u00f3n del Estatuto del \u00a0 Consumidor, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, la \u00a0 Superintendencia Financiera y los alcaldes \u00a0(iv) Mientras la norma general se \u00a0 abstiene de definir el sistema de remuneraci\u00f3n, el precepto acusado establece el \u00a0 monto y la forma de pago de los honorarios del abogado externo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23]\u00a0 En efecto, la \u00a0 calificaci\u00f3n del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una \u00a0 actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.\/\/ En primer \u00a0 lugar, los criterios \u201ccl\u00e1sicos\u201d de diferenciaci\u00f3n entre la funci\u00f3n judicial y la \u00a0 administrativa han perdido progresivamente su validez, y las fronteras entre una \u00a0 y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que la estructura y el \u00a0 funcionamiento de los Estado se ha tornado m\u00e1s complejo. En este contexto, una \u00a0 amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una \u00a0 especie de \u201czona de penumbra\u201d entre administraci\u00f3n y jurisdicci\u00f3n, \u00a0 entremezcl\u00e1ndose elementos de una y otra categor\u00eda; as\u00ed por ejemplo, suele \u00a0 presentarse una \u201cprocedimentalizaci\u00f3n formal\u201d de la actividad administrativa, \u00a0 que la asemeja cada vez m\u00e1s a la que se surte en los estrados judiciales: \u00a0 ordenaci\u00f3n de actos dirigida a la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n final, fases y etapas \u00a0 del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de contradicci\u00f3n, entre \u00a0 otros; de igual modo, la exigencia de una justificaci\u00f3n \u201creforzada\u201d de las \u00a0 determinaciones de la administraci\u00f3n p\u00fablica, especialmente en materia \u00a0 sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las funciones \u00a0 judiciales; asimismo, los tr\u00e1mites llevados a cabo por instancias \u00a0 administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban \u00a0 asignadas a los jueces, como imposici\u00f3n de sanciones, resoluci\u00f3n de \u00a0 controversias entre particulares, definici\u00f3n o\u00a0 restricci\u00f3n de derechos, o \u00a0 ejecuci\u00f3n de cr\u00e9ditos en favor de la administraci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed las cosas, los \u00a0 criterios tradicionales de diferenciaci\u00f3n entre la funci\u00f3n judicial y la \u00a0 administrativa tienen hoy en d\u00eda una utilidad muy marginal: la idea de que la \u00a0 decisi\u00f3n judicial es el resultado de la aplicaci\u00f3n de la ley al caso particular \u00a0 mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea \u00a0 de que las providencias judiciales est\u00e1n precedidas de procedimientos altamente \u00a0 formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente; \u00a0 la idea de que la funci\u00f3n jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad, \u00a0 independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la \u00a0 administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos \u00a0 definitivos y fuerza de cosa juzgada.\/\/ Por otro lado, la naturaleza del cobro \u00a0 coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al \u00a0 momento una tesis dominante en la comunidad jur\u00eddica. En esta Corporaci\u00f3n, por \u00a0 ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realizaci\u00f3n de \u00a0 actividades administrativa, por cuanto no est\u00e1n encaminadas a la definici\u00f3n y \u00a0 resoluci\u00f3n definitiva de controversias, sino \u00fanicamente a la ejecuci\u00f3n y \u00a0 materializaci\u00f3n de los actos de la propio administraci\u00f3n p\u00fablica; con fundamento \u00a0 en esta consideraci\u00f3n ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas \u00a0 por v\u00eda de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra \u00a0 providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la \u00a0 jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, que la ejecuci\u00f3n de impuestos se \u00a0 sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el \u00a0 remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco \u00a0 Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez; T-396 de \u00a0 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas \u00a0 Hern\u00e1ndez; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-919 \u00a0 de 2002, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre \u00a0 Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda; C-1515 de 2000; T-445 de \u00a0 1994, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; en el Consejo de Estado, por el \u00a0 contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: as\u00ed, en la Secci\u00f3n \u00a0 Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuaci\u00f3n \u00a0 administrativa, mientras que en las dem\u00e1s salas se han sostenido ambas \u00a0 teor\u00edas.\/\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24]\u00a0 En efecto, aunque \u00a0 el texto constitucional permite expresamente el ejercicio de funciones p\u00fablicas \u00a0 por particulares (Art. 123 y 210), y aunque consagra una serie de principios que \u00a0 reconocen y promueven la intervenci\u00f3n directa de la ciudadan\u00eda en los asuntos \u00a0 p\u00fablicos (arts. 1, 26, 40, 41, 52 y 78), y aunque los art\u00edculos 110 y 111 de la \u00a0 Ley 489 de 1998 facultan a los sujetos de derecho privado para ejercer \u00a0 actividades administrativas, en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro \u00a0 Naranjo Mesa, la Corte aclar\u00f3 que esta habilitaci\u00f3n general tiene cuatro tipo de \u00a0 limitaciones: (i) No puede recaer sobre funciones relativas a la jefatura de \u00a0 Estado y a la jefatura de gobierno; (ii) No puede ejercerse respecto de las \u00a0 atribuciones que seg\u00fan definici\u00f3n constitucional, son exclusivas de las \u00a0 autoridades p\u00fablicas; (iii) \u00fanicamente se pueden trasladar funciones propias de \u00a0 la entidad estatal, y no las que corresponden a otras agencias estatales; (iv) \u00a0 no se pueden vaciar de contenido las atribuciones de la autoridad p\u00fablica.<\/p>\n
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