\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C-244-13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 C-244\/13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL \u00a0 DE EMPLEADOS PUBLICOS-Cosa juzgada constitucional respecto \u00a0 de expresi\u00f3n contenida en art\u00edculo 15 de la ley 4 de 1992\/REGIMEN SALARIAL Y \u00a0 PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS CONTENIDO EN LEY 4 DE 1992-Prima \u00a0 especial de servicios\/PRIMA \u00a0 ESPECIAL DE SERVICIO-Car\u00e1cter salarial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
POLITICA DE NIVELACION SALARIAL \u00a0 PARA JUECES DE LA REPUBLICA Y OTROS ALTOS SERVIDORES PUBLICOS-Contenido y \u00a0 alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE FUNCIONARIOS DE LA \u00a0 RAMA JUDICIAL-Regulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRIMA TECNICA-Desarrollo \u00a0 normativo\/PRIMA \u00a0 TECNICA-Contenido \u00a0 normativo\/NIVELACION \u00a0 SALARIAL-Desarrollo normativo\/PRIMA TECNICA-Naturaleza \u00a0 jur\u00eddica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROTECCION LABORAL E IGUALDAD \u00a0 SALARIAL-Jurisprudencia constitucional\/SALARIO-Concepto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD \u00a0 SOBREVINIENTE-Jurisprudencia \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IGUALDAD EN EL DERECHO SOCIAL \u00a0 DEL TRABAJO-Jurisprudencia constitucional\/DERECHO A LA IGUALDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Alcance \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: \u00a0 expediente D-8121 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad \u00a0 contra el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 4a de 1992, “Mediante la cual se se\u00f1alan \u00a0 las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la \u00a0 fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los \u00a0 miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las \u00a0 prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras \u00a0 disposiciones de conformidad con los establecido en el art\u00edculo 150 numeral 19, \u00a0 literales e) y f) de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica “. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Martha Parada \u00a0 Noval \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez Sustanciador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIEGO E. L\u00d3PEZ MEDINA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C, veintid\u00f3s (22) de \u00a0 abril de dos mil trece (2013). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Formaci\u00f3n de una sala \u00a0 especial de conjueces \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el \u00a0 art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Martha Parada Noval ha \u00a0 solicitado la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del \u00a0 art\u00edculo 15 de la Ley 4a de 1992. Como la referida norma hace \u00a0 referencia a una “prima especial de servicios” que el Legislador concedi\u00f3, entre \u00a0 otros, a los Magistrados de la Corte Constitucional, la totalidad de los \u00a0 actuales miembros titulares se declararon impedidos para decidir el presente \u00a0 proceso por “tener Inter\u00e9s en la decisi\u00f3n” (articulo 25 del Decreto 2067 de \u00a0 1991). Los impedimentos fueron aceptados y se procedi\u00f3 a la designaci\u00f3n de una \u00a0 sala especial de conjueces que ha asumido el presente caso mediante la \u00a0 designaci\u00f3n de Presidente y el sorteo de un magistrado sustanciador. Para \u00a0 efectos de la presente acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la Corte \u00a0 Constitucional qued\u00f3 conformada de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luis Fernando Alvarez Londo\u00f1o \u00a0 (Presidente) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rodolfo Arango Rivadeneira \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diego L\u00f3pez Medina (ponente) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carmen Mil\u00e1n de Benavides \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rodrigo Noguera Calder\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jairo Parra Quijano \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rodrigo Uprimny Yepes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Venegas Franco \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n, la demandante present\u00f3 escrito \u00a0 recusando \u00a0 al \u00a0Conjuez \u00a0 Rodrigo Uprimny Yepes por la publicaci\u00f3n, bajo su firma, de un art\u00edculo en el \u00a0 peri\u00f3dico “El Espectador” del 19 de enero de 2013 con el t\u00edtulo “Equidad y \u00a0 pensiones privilegiadas”. Para la recusante, el Conjuez Rodrigo Uprimny habr\u00eda, \u00a0 con su art\u00edculo, “conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n \u00a0 acusada” (incurriendo as\u00ed en la causal establecida por el art\u00edculo 25 del \u00a0 Decreto 2067 de 1991). El Dr. Uprimny present\u00f3 un escrito a la sala en la que \u00a0 manifestaba que no aceptaba la recusaci\u00f3n porque el art\u00edculo de opini\u00f3n se \u00a0 refer\u00eda al art\u00edculo 17 de la Ley 4a de 1992 (relacionado con las \u00a0 pensiones), mientras que el presente proceso versa sobre el art\u00edculo 15 \u00a0 (relacionado con la prima especial de servicio); argumenta tambi\u00e9n que su \u00a0 argumento en la pieza de opini\u00f3n ten\u00eda que ver con la naturaleza regresiva de \u00a0 las pensiones concedidas en el art\u00edculo 17 y que ese argumento, por s\u00ed solo, no \u00a0 implicaba emitir un concepto sobre la constitucionalidad de la norma que, en \u00a0 todo caso, no es la misma que se discute. La sala consider\u00f3 atentamente los \u00a0 argumentos de la recusante y del Sr. Conjuez y estim\u00f3, por voto mayoritario, que \u00a0 este \u00faltimo no estaba incurso en la causal legal citada y que, por tanto, la \u00a0 publicaci\u00f3n de su art\u00edculo no pon\u00eda en entredicho su capacidad de fallar dentro \u00a0 del presente proceso con la debida imparcialidad. El Conjuez Rodolfo Arango \u00a0 consider\u00f3 que se debi\u00f3 haber aceptado la recusaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se trascribe de manera integral el \u00a0 art\u00edculo cuestionado por la demandante, subrayando el aparte espec\u00edfico cuya \u00a0 inconstitucionalidad se solicita: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 40.451 de 18 \u00a0 de mayo de 1992 LEY 04 de 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(mayo 18) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y \u00a0 criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen \u00a0 salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso \u00a0 Nacional y de la Fuerza P\u00fablica y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales \u00a0 de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con \u00a0 los establecido en el art\u00edculo 150 numeral 19, literales e) y f) de la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0 DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 15. Los Magistrados \u00a0 del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la \u00a0 Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Naci\u00f3n, \u00a0 el Contralor General de la Rep\u00fablica, el Fiscal General de la Naci\u00f3n, el \u00a0 Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendr\u00e1n una \u00a0 prima especial de servicios que sumada a los dem\u00e1s ingresos laborales, \u00a0 igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que \u00a0 en ning\u00fan caso los supere. El Gobierno podr\u00e1 fijar la misma prima para los \u00a0 Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza P\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la ciudadana el enunciado normativo \u00a0 demandado desconoce el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C. P.), algunos \u00a0 principios m\u00ednimos fundamentales del derecho al trabajo (Art. 53 de la C. P.) y \u00a0 vulnera la obligaci\u00f3n del Estado colombiano de interpretar los derechos \u00a0 constitucionales de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos \u00a0 humanos ratificados por Colombia (Art. 93 de la C. P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demanda, el art\u00edculo 15 de la Ley 4a \u00a0de 1992 ten\u00eda como objetivo constitucional central lograr la igualaci\u00f3n salarial \u00a0 de ciertos altos funcionarios del Estado con los ingresos laborales de los \u00a0 miembros del Congreso de la Rep\u00fablica. Estos altos funcionarios beneficiarios de \u00a0 la norma incluyen a los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la \u00a0 Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n, el Contralor General de la Rep\u00fablica, el Fiscal \u00a0 General de la Naci\u00f3n, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del \u00a0 Estado Civil; la norma igualmente contemplaba que la misma prima pod\u00eda ser \u00a0 extendida por el Gobierno Nacional a los Ministros del Despacho, los Generales y \u00a0 los Almirantes de la Fuerza P\u00fablica. Esta igualaci\u00f3n se consigui\u00f3 mediante la \u00a0 concesi\u00f3n de una “prima especial de servicios” que, aunada a los dem\u00e1s “ingresos \u00a0 laborales”, no pod\u00eda sobrepasar los ingresos laborales percibidos por los \u00a0 miembros del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda reclama, en lo fundamental, que esta \u00a0 nivelaci\u00f3n salarial fue incompleta y parcial y que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 exig\u00eda, en varias de sus disposiciones, que los altos funcionarios beneficiarios \u00a0 terminaran recibiendo, de manera efectiva y hasta el \u00faltimo peso, los mismos \u00a0 ingresos salariales de los congresistas. La nivelaci\u00f3n salarial fue incompleta, \u00a0 en primer lugar, porque el mismo texto legal, en su versi\u00f3n original, estableci\u00f3 \u00a0 que la “prime; especial de servicios” no tendr\u00eda “car\u00e1cter salarial”. \u00a0 Negado este car\u00e1cter, por tanto, la prima especial de servicios tan s\u00f3lo \u00a0 ayudar\u00eda a nivelar las asignaciones b\u00e1sicas mensuales de los funcionarios \u00a0 beneficiados, pero no contar\u00eda como factor de c\u00e1lculo para la cotizaci\u00f3n o \u00a0 liquidaci\u00f3n de beneficios y prestaciones relacionadas con la relaci\u00f3n laboral \u00a0 como lo son el r\u00e9gimen de pensiones, el de salud y las prestaciones laborales \u00a0 especiales establecidas por ley que se conocen bajo los nombres de “prima de \u00a0 navidad”, “prima de servicios”, “vacaciones” y “cesant\u00edas”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la demandante, pues, la nivelaci\u00f3n salarial \u00a0 integral de los altos funcionarios qued\u00f3 incompleta por esta decisi\u00f3n de la H. \u00a0 Corte Constitucional en interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 15 de la Ley 4a \u00a0de 1992. Al limitarla a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, la sentencia excluy\u00f3 el \u00a0 car\u00e1cter salarial de la prima para el c\u00e1lculo de otras prestaciones de \u00a0 naturaleza laboral como lo son la prima de navidad y las cesant\u00edas. Debido a \u00a0 esta omisi\u00f3n, para el a\u00f1o 2009 los magistrados de Altas Cortes tuvieron \u00a0 $16’250.710,oo menos de ingresos laborales que los Congresistas cuando por \u00a0 obligaci\u00f3n legal y constitucional deb\u00edan haber recibido sumas iguales. La \u00a0 obligaci\u00f3n constitucional de nivelaci\u00f3n salarial total entre estos funcionarios \u00a0 la funda la demandante en la garant\u00eda de igualdad establecida en la Constituci\u00f3n \u00a0 Pol\u00edtica y en lo que denomina el “marco constitucional de la regulaci\u00f3n \u00a0 salarial”: seg\u00fan ese marco constitucional, que extrae \u00edntegramente de los \u00a0 “principios m\u00ednimos fundamentales del trabajo” del art\u00edculo 53 superior, el \u00a0 Legislador o la Corte Constitucional no pod\u00edan artificiosamente negarle car\u00e1cter \u00a0 de “factor salarial” a pagos que efectivamente tengan la funci\u00f3n de remunerar al \u00a0 trabajador los servicios personales prestados a su empleador. Como, seg\u00fan la \u00a0 demandante, esta es la naturaleza de la “prima especial de servicios” \u00a0 establecida en la Ley 4a de 1992, resulta inconstitucional excluirla \u00a0 del c\u00e1lculo y liquidaci\u00f3n de todo tipo de prestaci\u00f3n laboral legal. La sola \u00a0 extensi\u00f3n de su car\u00e1cter salarial al c\u00e1lculo de las pensiones de los altos \u00a0 funcionarios beneficiarios es inconstitucional porque niega su car\u00e1cter de \u00a0 ingreso laboral para el c\u00e1lculo de las otras prestaciones laborales concedidas \u00a0 por ley. Esta regulaci\u00f3n an\u00f3mala (a la que se ha llegado tanto por la ley como \u00a0 por interpretaciones jurisprudenciales) rompe la igualdad de trato de los altos \u00a0 funcionarios beneficiarios ya que, en \u00faltimas, reciben ingresos menores a los de \u00a0 los Congresistas. Contra ella se dirige la demanda al solicitar la declaratoria \u00a0 de inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n “prima especial de servicios” todav\u00eda \u00a0 sup\u00e9rstite en el art\u00edculo 15 de la Ley 4a de 1992. Con esta \u00a0 inconstitucionalidad se pretende que se reconozca interpretativamente el \u00a0 car\u00e1cter salarial de dichos ingresos para as\u00ed impedir los agravios \u00a0 constitucionales argumentados por la actora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de \u00a0 coadyuvantes y opositores de la demanda ciudadana \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente proceso intervinieron diversas entidades \u00a0 del Estado y algunos ciudadanos y Magistrados de la Rep\u00fablica. Las entidades del \u00a0 Estado se opusieron a las pretensiones de la demanda; los ciudadanos la \u00a0 coadyuvaron. Presentaremos a continuaci\u00f3n las posturas de los opositores y luego \u00a0 las de los coadyuvantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica se \u00a0 opone a las pretensiones de la demanda por existencia del fen\u00f3meno de la cosa \u00a0 juzgada. Afirma que este tema ha sido examinado en tres ocasiones anteriores por \u00a0 la Corte y que un nuevo pronunciamiento generar\u00eda verdadero desconcierto e \u00a0 incertidumbre entre los actores concernidos. Para el interviniente la actora en \u00a0 realidad est\u00e1 pidiendo una nueva interpretaci\u00f3n de la norma del art\u00edculo 15 para \u00a0 reintroducir la calidad de “factor salarial” pleno a la prima especial de \u00a0 servicios. La Corte le hab\u00eda concedido a esa prima la naturaleza de “factor \u00a0 salarial” pero tan s\u00f3lo para los efectos de cotizaciones y liquidaci\u00f3n de \u00a0 pensi\u00f3n (C-681\/03). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en \u00a0 consonancia con la anterior argumentaci\u00f3n, solicita que la Corte se declare \u00a0 inhibida por existir sobre la norma el fen\u00f3meno de la cosa juzgada absoluta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Defensa present\u00f3 un escrito que \u00a0 desafortunadamente no examina de forma concreta, los cargos presentados por la \u00a0 demandante. El memorial se dedica m\u00e1s bien a defender el actual r\u00e9gimen laboral \u00a0 y prestacional de las Fuerzas Armadas sin mayor conexi\u00f3n directa con el debate \u00a0 constitucional suscitado en el presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la Protecci\u00f3n Social pide que se \u00a0 declare la constitucionalidad de la norma acusada pero no lo argumenta en forma \u00a0 debida ya que el escrito parece preparado para un proceso diferente, \u00a0 posiblemente ante la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del lado de los coadyuvantes, present\u00f3 escrito la \u00a0 ciudadana Susana Buitrago Valencia en el que pide que se acceda a las peticiones \u00a0 de la demanda. Su principal argumento tiende a demostrar que, dado que el \u00a0 prop\u00f3sito de la Ley 4a fue el de igualar los emolumentos de los \u00a0 magistrados con los de los Congresistas, esta igualaci\u00f3n no se realiza si la \u00a0 prima especial no tiene car\u00e1cter salarial o si dicho car\u00e1cter salarial s\u00f3lo se \u00a0 restringe al c\u00e1lculo de las pensiones, seg\u00fan la interpretaci\u00f3n restrictiva que \u00a0 hizo la sentencia C- 681 de 2003. Propone por tanto extender la interpretaci\u00f3n \u00a0 del art\u00edculo 15, concediendo las pretensiones de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Luz Pilar G\u00f3mez Gonz\u00e1lez tambi\u00e9n coadyuva \u00a0 la demanda. Sus argumentos b\u00e1sicos son los siguientes: (i) busca mostrar que la \u00a0 demanda es apta frente a posibles objeciones al respecto; (ii) busca establecer, \u00a0 al contrario de lo afirmado por las entidades del Estado participantes, que no \u00a0 existe cosa juzgada constitucional en la sentencia C-681\/03 porque all\u00ed la Corte \u00a0 en realidad s\u00f3lo examin\u00f3 la distinci\u00f3n de trato (“discriminaci\u00f3n”, la llama) \u00a0 causada por la Ley 332\/96 cuando reconoci\u00f3 cierto valor salarial a la prima \u00a0 especial ganada por los funcionarios del art\u00edculo 14 de la Ley 4o del \u00a0 92. Pero esta Ley, al reconocer tan s\u00f3lo el efecto salarial parcial de la prima, \u00a0 desconoci\u00f3 principios fundamentales del derecho constitucional al trabajo, \u00a0 especialmente el del “principio de primac\u00eda de la realidad” ya que esta prima \u00a0 constituye efectivamente salario. Y si eso es as\u00ed, por lo tanto no es posible \u00a0 excluirla como factor b\u00e1sico de liquidaci\u00f3n de todas las dem\u00e1s prestaciones \u00a0 sociales porque vulnerar\u00edan de manera estructural el esquema del art\u00edculo 53 que \u00a0 establece una serie de protecciones a los trabajadores dentro de una concepci\u00f3n \u00a0 social del derecho al trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Pablo C\u00e1ceres Corrales igualmente coadyuva \u00a0 la demanda. La naturaleza jur\u00eddica de la prima de servicio es, en su opini\u00f3n, \u00a0 “salario”. Y si es “salario” no es posible que no se tome en cuenta como base \u00a0 para la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales porque as\u00ed los exige, entre \u00a0 otros, el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo (art\u00edculo 127). Y porque, agrega, el \u00a0 salario es base para la liquidaci\u00f3n de las prestaciones sociales de “todos los \u00a0 reg\u00edmenes laborales colombianos, bien sea del sector privado o del sector \u00a0 p\u00fablico”. Y si ello es as\u00ed, el trato a los Magistrados resultar\u00eda abiertamente \u00a0 discriminatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n del \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n (ad hoc) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Dr. Luis Javier Moreno Ortiz intervino en el proceso \u00a0 en su calidad de Procurador General de la Naci\u00f3n (ad hoc) frente a los \u00a0 impedimentos manifestados y aceptados al Sr. Procurador General en ejercicio y a \u00a0 la Sra. Viceprocuradora, tambi\u00e9n en ejercicio. En su concepto ante la Corte, el \u00a0 Sr. Procurador ad hoc pide que se declare la exequibilidad de la norma porque la demanda no \u00a0 est\u00e1 acusando la frase “prima especial de servicios” sino que, en realidad, est\u00e1 \u00a0 controvirtiendo la decisi\u00f3n tomada en la sentencia C-681\/03 cuando la Corte al \u00a0 declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial” s\u00f3lo \u00a0 extendi\u00f3 restrictivamente tal car\u00e1cter “salarial” a la base para la cotizaci\u00f3n y \u00a0 liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y no a las otras prestaciones sociales \u00a0 que reciben los servidores p\u00fablicos incluidos en el art\u00edculo 15 de la Ley 4a \u00a0 de 1991. Seg\u00fan el Sr. Procurador General ad hoc hubiera sido m\u00e1s preciso si la Corte en la sentencia \u00a0 C-681 hubiera mantenido la expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial”, pero \u00a0 interpret\u00e1ndola para aclarar que, a pesar de ello, la igualdad de trato \u00a0 (quebrantada por la expedici\u00f3n de la Ley 332\/96) requer\u00eda que dicha prima s\u00ed \u00a0 fuera incluida para la cotizaci\u00f3n de la pensi\u00f3n, pero no para las otras \u00a0 prestaciones respecto de las cuales el legislador no las hab\u00eda considerado \u00a0 “factor salarial”, ni en la Ley 4a de 1991, ni posteriormente en la \u00a0 Ley 332. Por tanto, la demandante en realidad est\u00e1 pidiendo que la Corte expida \u00a0 una nueva interpretaci\u00f3n contrariando la ya asumida en la sentencia C-681\/03 \u00a0 que, por lo tanto, ya tiene la fuerza de cosa juzgada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La pol\u00edtica de nivelaci\u00f3n salarial para los jueces \u00a0 de la Rep\u00fablica y otros altos servidores p\u00fablicos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta sentencia versa, una vez m\u00e1s, sobre el art\u00edculo 15 \u00a0 de la Ley 4a de 1992. Este texto legal y sus posibles implicaciones \u00a0 constitucionales, sin embargo, no deben leerse de forma aislada. Este art\u00edculo \u00a0 es tan s\u00f3lo uno de los pilares de una pol\u00edtica p\u00fablica estatal que en el \u00faltimo \u00a0 cuarto de siglo ha buscado mejorar los ingresos de la rama judicial frente a la \u00a0 extendida percepci\u00f3n, a finales de los a\u00f1os ochenta, que \u00e9stos no eran \u00a0 suficientemente altos y que no estaban equitativamente nivelados con los \u00a0 percibidos por otros funcionarios del Estado. Esta es una historia jur\u00eddica \u00a0 compleja y llena de contrastes, que la Corte Constitucional quiere poner en \u00a0 contexto, en esta ocasi\u00f3n, para generar una adecuada orientaci\u00f3n hacia el futuro \u00a0 frente al gran n\u00famero de conflictos (individuales y colectivos, judicializados y \u00a0 no judicializados) que la implementaci\u00f3n de esta pol\u00edtica ha generado en los \u00a0 \u00faltimos a\u00f1os en la vida institucional del pa\u00eds. Es cierto que la Corte \u00a0 Constitucional, por regla general, no define las pol\u00edticas p\u00fablicas, pero en la \u00a0 medida en que ellas se expresan en leyes (o en otros actos sometidos a control \u00a0 de la Corte en virtud del art\u00edculo 241 CP.) tiene la competencia para conocer \u00a0 las discusiones de constitucionalidad que sobre ellas presentan los ciudadanos. \u00a0 Y las implicaciones constitucionales de la pol\u00edtica de “nivelaci\u00f3n salarial\u201d \u00a0 para la rama judicial han sido, como veremos a continuaci\u00f3n, intensamente \u00a0 debatidas en sede judicial (tanto en procesos de constitucionalidad abstracta \u00a0 as\u00ed como en acciones de tutela y contencioso-administrativas). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La prima t\u00e9cnica antes de la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Decreto 2285 de 1968, el Estado cre\u00f3 un incentivo \u00a0 econ\u00f3mico especial para poder retener dentro de su burocracia a personas que por \u00a0 su excepcional preparaci\u00f3n t\u00e9cnico-cient\u00edfica merecieran un complemento a sus \u00a0 salarios legales ordinarios. A este complemento se le denomin\u00f3 “prima t\u00e9cnica”. \u00a0 Las condiciones de aplicaci\u00f3n de la prima t\u00e9cnica la hac\u00edan un fen\u00f3meno bastante \u00a0 excepcional y encaminado a la retenci\u00f3n de personal con conocimiento \u00a0 t\u00e9cnico-cient\u00edfico muy calificado en \u00e1reas de conocimiento especializadas. Esta \u00a0 concepci\u00f3n general se mantuvo en el Decreto-ley 1042 de 1978 que le daba \u00a0 continuidad a la idea de remunerar a personal especializado con perfiles \u00a0 t\u00e9cnico-cient\u00edficos. El tema fue retomado en la Ley 60 de 1990 donde se autoriz\u00f3 \u00a0 al ejecutivo para que expidiera una nueva reglamentaci\u00f3n que permitiera ” \u00a0 [m]odificar el r\u00e9gimen de la prima t\u00e9cnica, para que adem\u00e1s de los criterios \u00a0 existentes en la legislaci\u00f3n actual, se permita su pago ligado a la evaluaci\u00f3n \u00a0 del desempe\u00f1o y sin que constituya factor salarial.”[1] \u00a0De conformidad con esta Ley de autorizaciones, el ejecutivo expidi\u00f3 el Decreto \u00a0 1661 de 1991 en el que se estableci\u00f3 un nuevo r\u00e9gimen ordinario para la \u00a0 aplicaci\u00f3n de la prima. En el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0de dicho Decreto se defini\u00f3 la Prima \u00a0 T\u00e9cnica como “un reconocimiento econ\u00f3mico para atraer o mantener en el servicio \u00a0 del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran \u00a0 para el desempe\u00f1o de cargos cuyas funciones demanden la aplicaci\u00f3n de \u00a0 conocimientos t\u00e9cnicos o cient\u00edficos especializados o la realizaci\u00f3n de labores \u00a0 de direcci\u00f3n o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades \u00a0 espec\u00edficas de cada organismo. Asimismo ser\u00e1 un reconocimiento al desempe\u00f1o en \u00a0 el cargo, en los t\u00e9rminos que se establecen en este Decreto.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero la prima otorgada por “reconocimiento al desempe\u00f1o \u00a0 en el cargo” empez\u00f3 a tener un nuevo uso dentro del marco de la pol\u00edtica \u00a0 salarial del gobierno. Bajo la percepci\u00f3n que los funcionarios de nivel \u00a0 directivo ten\u00edan salarios bajos en comparaci\u00f3n a los ofrecidos por el sector \u00a0 privado, el Gobierno empez\u00f3 a aplicar la prima t\u00e9cnica a funcionarios de nivel \u00a0 directivo de la rama ejecutiva seg\u00fan el Decreto 2164 de 1991. Esta nivelaci\u00f3n \u00a0 por v\u00eda de reconocimiento de la “prima t\u00e9cnica” se empez\u00f3 a hacer en funci\u00f3n del \u00a0 cargo y sin necesidad de demostrar, por parte del funcionario, las exigentes \u00a0 condiciones que originalmente se exig\u00edan. Frente a esta norma, la doctrina \u00a0 especializada en el tema empez\u00f3 a hablar de una prima t\u00e9cnica “autom\u00e1tica”, \u00a0 diferente a las obtenidas (i) por especial cualificaci\u00f3n t\u00e9cnico-cient\u00edfica o \u00a0 (ii) por excepcional desempe\u00f1o laboral. Este tipo de prima “autom\u00e1tica” fue \u00a0 tambi\u00e9n aplicado a la rama judicial (Decreto 1016\/91), como forma de responder a \u00a0 la necesidad de lograr una nivelaci\u00f3n de los salarios de estos funcionarios \u00a0 frente a los pagados por el mercado. Dentro de esta pol\u00edtica salarial sectorial, \u00a0 el Decreto 1016 de 1991 extendi\u00f3 la prima t\u00e9cnica a los Magistrados de la Corte \u00a0 Suprema de Justicia, Consejeros de Estado y Magistrados del Tribunal \u00a0 Disciplinario, haci\u00e9ndola “equivalente al 60% del sueldo b\u00e1sico y los gastos de \u00a0 representaci\u00f3n asignados a dichos funcionarios, en atenci\u00f3n a las calidades \u00a0 excepcionales que exigen para el ejercicio de las funciones propias de esos \u00a0 empleos.”[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A los pocos meses de esta extensi\u00f3n a los altos \u00a0 escalones de la rama judicial, la prima autom\u00e1tica tambi\u00e9n se extendi\u00f3 al nivel \u00a0 directivo de toda la administraci\u00f3n p\u00fablica, de los organismos de control, de la \u00a0 organizaci\u00f3n electoral y de la entonces vigente Direcci\u00f3n Nacional de \u00a0 Instrucci\u00f3n (Decreto 1624\/91). Con esta ampliaci\u00f3n, la nivelaci\u00f3n salarial \u00a0 termin\u00f3 cubriendo, entre muchos otros[3], \u00a0 a los jefes de Departamento Administrativo, Viceministros, Superintendentes, \u00a0 Directores de establecimientos p\u00fablicos, Rectores de universidad, Directores \u00a0 generales de Ministerios y Departamentos Administrativos, Procurador General, \u00a0 Contralor General, etc., etc.[4] \u00a0A los Ministros no se les aplic\u00f3 la nivelaci\u00f3n porque para ellos fue creada \u00a0 especialmente una “prima de direcci\u00f3n” dentro de este esfuerzo general del \u00a0 Estado por levantar los niveles de remuneraci\u00f3n a sus funcionarios.[5] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La prima t\u00e9cnica despu\u00e9s de la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0y los esfuerzos de “nivelaci\u00f3n \u00a0 salarial” de la Rama Judicial \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 orden\u00f3[6] la expedici\u00f3n de una \u00a0 Ley de las que la doctrina ha llamado “marco” o “cuadro” para fijar las reglas \u00a0 generales del r\u00e9gimen salarial y pensional del sector p\u00fablico. Se expidi\u00f3 as\u00ed la \u00a0 Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una \u00a0 nivelaci\u00f3n adecuada y m\u00e1s comprehensiva de los salarios del sector judicial en \u00a0 sus art\u00edculos 14 y 15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto de lo que despu\u00e9s llegar\u00eda a ser la Ley 4a \u00a0fue propuesto por el Gobierno dentro de la intensa actividad legislativa de esos \u00a0 a\u00f1os, tendiente a lograr el desarrollo normativo de la nueva Constituci\u00f3n. El \u00a0 proyecto original no inclu\u00eda reglas generales para el r\u00e9gimen salarial y \u00a0 pensional de la rama judicial. Estas fueron entrando poco a poco en el debate \u00a0 parlamentario y desde la perspectiva de un aumento salarial que generara una \u00a0 “nivelaci\u00f3n” de los sueldos de la rama que padec\u00eda de incoherencias tanto \u00a0 “externas” como “internas”: as\u00ed, y en t\u00e9rminos de coherencia externa con las \u00a0 otras ramas del poder p\u00fablico, los altos funcionarios judiciales recib\u00edan \u00a0 sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos \u00a0 del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, hab\u00eda falta de \u00a0 proporcionalidad salarial en la pir\u00e1mide salarial ya que los sueldos de los \u00a0 magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel \u00a0 salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de \u00a0 Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel \u00a0 salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso \u00a0 de la demanda judicial del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer foco de preocupaci\u00f3n del Congreso fue la \u00a0 coherencia “interna” de la escala salarial de la rama. Esta tem\u00e1tica fue \u00a0 introducida en la ponencia para primer debate en el Senado[7] bajo la siguiente \u00a0 justificaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Una situaci\u00f3n semejante [a la que acontece en las \u00a0 Fuerzas Militares y de Polic\u00eda] se presente en la Rama Judicial, en donde hay \u00a0 grandes saltos entre la remuneraci\u00f3n de los Magistrados de la Corte \u00a0 Constitucional, \u00a0la Corte Suprema de Justicia, el \u00a0 Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Magistratura, por una parte, y los \u00a0 Magistrados de los Tribunales Superiores y Tribunales Administrativos que est\u00e1n \u00a0 en el siguiente nivel de remuneraci\u00f3n […] Otro salto se presenta entre este \u00a0 segundo nivel y la nivelaci\u00f3n de los jueces”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el ponente del proyecto de \u00a0 ley, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“la opini\u00f3n p\u00fablica sabe que si no hay justicia no hay \u00a0 pa\u00eds. Y es consciente de la necesidad de pagar unos salarios adecuados a la \u00a0 importancia del trabajo de Magist[r]ados y Jueces y a las crecientes \u00a0 dificultades para cumplir sus labores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por eso propongo que, al realizar los ajustes \u00a0 correspondientes a este a\u00f1o, el Gobierno elimine las descompensaciones en la escala de remuneraci\u00f3n de \u00a0 la Rama Judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El factor de las desproporciones ha sido la prima \u00a0 t\u00e9cnica, que se estableci\u00f3 en virtud […] de la Ley 60 de 1990, para \u00a0 Magistrados de la Corte, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario. Al \u00a0 volverla exclusiva de ellos, los Magistrados de Tribunales y los Jueces quedan \u00a0 en una escala salarial distinta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para eliminar esta injusticia, propongo que el Gobierno \u00a0 quede facultado para extender esta prima t\u00e9cnica a Magistrados de Tribunales y \u00a0 Jueces. Su exclusi\u00f3n en 1990 fue una disposici\u00f3n inequitativa, que rompi\u00f3 la \u00a0 proporcionalidad en las remuneraciones de la Rama Judicial, y coloc\u00f3 a la \u00a0 administraci\u00f3n de justicia en situaci\u00f3n de inferioridad frente a los \u00a0 funcionarios de la Rama Ejecutiva, a los cuales se les reconoci\u00f3 la posibilidad \u00a0 de recibir esa prima”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para hacer realidad esta propuesta, el ponente propuso \u00a0 un nuevo art\u00edculo en el proyecto[8] \u00a0en el que se ordenaba hacer aumentos generales de las escalas de salarios, \u00a0 especificando en el par\u00e1grafo que la prima t\u00e9cnica deber\u00eda ser extendida por el \u00a0 Gobierno Nacional a todos los dem\u00e1s jueces de la Rep\u00fablica que no hab\u00edan sido \u00a0 beneficiados en la Ley 60 de 1990 y en el Decreto de facultades extraordinarias \u00a0 1016\/91. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta propuesta pas\u00f3 posteriormente por la Comisi\u00f3n \u00a0 Primera de la C\u00e1mara; el pliego de modificaciones all\u00ed introducido ya le empez\u00f3 \u00a0 a dar a al proyecto de ley la estructura normativa dual que terminar\u00eda de \u00a0 reflejarse en los art\u00edculos 14 y 15 y de la Ley 4a. La primera de \u00a0 estas normas ten\u00eda que ver con la coherencia interna de la escala salarial de la \u00a0 Rama Judicial. En la redacci\u00f3n de la C\u00e1mara, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Gobierno Nacional establecer\u00e1 una prima, sin \u00a0 car\u00e1cter salarial, para los Magistrados de todo orden de los Tribunales \u00a0 Judiciales incluidos los de la Justicia Penal Militar, Agentes del Ministerio \u00a0 P\u00fablico delegados ante la rama judicial y para los Jueces de la Rep\u00fablica, \u00a0 excepto los que opten por la Escala de Salarios de la Fiscal\u00eda General de la \u00a0 Naci\u00f3n, dentro de los plazos y t\u00e9rminos fijados por el mismo con sujeci\u00f3n al \u00a0 numeral 14 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y a lo preceptuado en el art\u00edculo \u00a0 280 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1: En el mismo sentido revisar\u00e1 el sistema de \u00a0 remuneraci\u00f3n de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de su \u00a0 nivelaci\u00f3n o reclasificaci\u00f3n, atendiendo criterios de equidad.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para justificar esta redacci\u00f3n, los ponentes para el \u00a0 primer debate en la C\u00e1mara afirmaron lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En aras a la equidad y con el prop\u00f3sito de crear \u00a0 equilibrio dentro de la rama judicial acogiendo el esp\u00edritu de sus diversas \u00a0 jerarqu\u00edas se presenta un nuevo art\u00edculo que cobija tales pretensiones en su \u00a0 conjunto, obviamente, tom\u00e1ndose en cuenta el factor de los recursos \u00a0 presupu\u00e9stales”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fue igualmente en esta etapa del proceso legislativo \u00a0 cuando se introdujo el n\u00facleo normativo de lo que luego ser\u00eda el art\u00edculo 15 de \u00a0 la Ley 4a, bajo la siguiente redacci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Los Magistrados de la Corte Constitucional, los de la \u00a0 Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado, los Miembros del Consejo \u00a0 Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Naci\u00f3n, el Contralor \u00a0 General de la Rep\u00fablica, el Fiscal General de la Naci\u00f3n y el Registrador \u00a0 Nacional del Estado Civil, tendr\u00e1n un sueldo b\u00e1sico m\u00e1s los gastos de \u00a0 representaci\u00f3n y primas t\u00e9cnicas respectivas equivalente a los asignados a los \u00a0 Ministros del Despacho y en ning\u00fan caso superiores a los reconocidos para los \u00a0 Congresistas”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con esta norma se buscaba lograr “coherencia externa” \u00a0 entre los salarios de altos funcionarios constitucionales (incluidos el nivel \u00a0 superior de la Rama Judicial) y los niveles superiores de la administraci\u00f3n \u00a0 p\u00fablica central y los congresistas de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 14 terminar\u00eda por tener una modificaci\u00f3n \u00a0 final en el pliego de modificaciones presentado para la Plenaria de C\u00e1mara: all\u00ed \u00a0 se mantuvo la prima especial para el segundo escal\u00f3n de magistrados de la Rama \u00a0 Judicial, pero, a instancias del Gobierno y por restricciones fiscales, se le \u00a0 restringi\u00f3 a una banda no menor del 30% pero no mayor del 60% del salario b\u00e1sico \u00a0 por aquel entonces asignado a estos niveles: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 14. El Gobierno Nacional establecer\u00e1 una \u00a0 prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario b\u00e1sico, sin car\u00e1cter \u00a0 salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de \u00a0 Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio P\u00fablico \u00a0 delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la Rep\u00fablica, incluidos los \u00a0 Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y \u00a0 Jueces de Instrucci\u00f3n Penal Militar, excepto los que opten por la escala de \u00a0 salarios de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, con efectos a partir del primero \u00a0 (lo.) de enero de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente tendr\u00e1n derecho a la prima de que trata el \u00a0 presente art\u00edculo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del \u00a0 Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y \u00a0 Asesor de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Dentro del mismo t\u00e9rmino revisar\u00e1 el sistema \u00a0 de remuneraci\u00f3n de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de \u00a0 la nivelaci\u00f3n o reclasificaci\u00f3n atendiendo criterios de equidad.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto final del art\u00edculo 15 sufrir\u00eda apenas una \u00a0 modificaci\u00f3n final en la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que fue convocada para \u00a0 resolver las diferencias de los textos aprobados por las c\u00e1maras legislativas. \u00a0 En lo que ten\u00eda que ver con los ingresos de altos funcionarios constitucionales, \u00a0 el texto final los desvincul\u00f3 del de los Ministros (como ven\u00eda siendo aprobado) \u00a0 y los ancl\u00f3 directamente a los de los Congresistas, de la siguiente forma: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 15. Los Magistrados del Consejo Superior de \u00a0 la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del \u00a0 Consejo de Estado, el Procurador General de la Naci\u00f3n, el Contralor General de \u00a0 la Rep\u00fablica, el Fiscal General de la Naci\u00f3n, el Defensor del Pueblo y el \u00a0 Registrador Nacional del Estado Civil tendr\u00e1n una prima especial de servicios, \u00a0 sin car\u00e1cter salarial, que sumada a los dem\u00e1s ingresos laborales, igualen a los \u00a0 percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ning\u00fan \u00a0 caso los supere. El Gobierno podr\u00e1 fijar la misma prima para los Ministros del \u00a0 Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza P\u00fablica.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas reglas de los art\u00edculos 14 y 15 (que constituyen \u00a0 el n\u00facleo del presente proceso de constitucionalidad) se ver\u00edan complementados \u00a0 por otras dos, cuyo contenido resultar\u00eda esencial en el r\u00e9gimen salarial y \u00a0 prestacional de la Rama Judicial. En la primera de esas normas se establec\u00eda la \u00a0 igualdad absoluta entre magistrados de Altas Cortes: “La remuneraci\u00f3n, las \u00a0 prestaciones sociales y los dem\u00e1s derechos laborales de los Magistrados de la \u00a0 Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la \u00a0 Judicatura, ser\u00e1n id\u00e9nticos”. Este texto, sin modificaciones, llegar\u00eda a ser el \u00a0 art\u00edculo 16 de la Ley 4a de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, en segundo lugar, se estableci\u00f3 una primera versi\u00f3n \u00a0 de la regla bajo la cual los congresistas llegar\u00edan a percibir su pensi\u00f3n y que \u00a0 tiene importancia, en este caso, porque de ella se desprender\u00eda posteriormente \u00a0 la regla an\u00e1loga que rige el tiempo relevante para la liquidaci\u00f3n de pensiones \u00a0 de magistrados. Dec\u00eda as\u00ed la propuesta: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Gobierno Nacional fijar\u00e1 el r\u00e9gimen de pensiones de \u00a0 los Senadores y Representantes, teniendo en cuenta que estas no deben ser \u00a0 inferiores del \u00faltimo salario devengado. Los Congresistas que hayan cumplido \u00a0 16 a\u00f1os de servicios, adquieren el derecho a jubilaci\u00f3n al tiempo proporcional \u00a0 servido.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los debates subsiguientes esta regla sufrir\u00eda \u00a0 importantes cambios hasta convertirse en el art\u00edculo 17 de la Ley 4792. \u00a0 Originalmente afirmaba que la jubilaci\u00f3n se conceder\u00eda en monto igual al “\u00faltimo \u00a0 salario devengado”. Aunque esto fue retirado, la versi\u00f3n final de la norma \u00a0 termin\u00f3 concediendo, en todo caso, un tratamiento excepcional mente generoso \u00a0 para la jubilaci\u00f3n de los congresistas si se le compara con las reglas \u00a0 ordinarias aplicables dentro del r\u00e9gimen pensional de prima media. El art\u00edculo \u00a0 17 definitivo de la Ley 4a rez\u00f3 as\u00ed finalmente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Gobierno Nacional establecer\u00e1 un r\u00e9gimen de \u00a0 pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y \u00a0 Senadores. Aquellas y estas no podr\u00e1n ser inferiores al 75% del ingreso \u00a0 mensual promedio que, durante el \u00faltimo a\u00f1o, y por todo concepto, perciba \u00a0 el Congresista. Y se aumentar\u00e1n en el mismo porcentaje en que se \u00a0 reajuste el salario m\u00ednimo legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La liquidaci\u00f3n de las pensiones, reajustes y \u00a0 sustituciones se har\u00e1 teniendo en cuenta el \u00faltimo ingreso mensual promedio que \u00a0 por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha que se \u00a0 decrete la jubilaci\u00f3n, el reajuste, o la sustituci\u00f3n respectiva”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta regla, aunque de aplicaci\u00f3n exclusiva a los \u00a0 pensiones de los congresistas en la Ley 4a\/92, merece ser citada \u00a0 porque es ejemplo de una clase de reglas an\u00e1logas que han sido expedidas a lo \u00a0 largo del tiempo y que benefician las pensiones de ciertos funcionarios p\u00fablicos \u00a0 (entre ellos a los funcionarios judiciales de los art\u00edculos 14 y 15) frente al \u00a0 r\u00e9gimen general y ordinario, permitiendo que las jubilaciones se calculen a \u00a0 partir del \u00faltimo salario, o del m\u00e1s alto percibido en el \u00faltimo a\u00f1o, o del \u00a0 promedio de salarios del \u00faltimo a\u00f1o, u otras versiones similares, pero \u00a0 igualmente privilegiadas, que, en sentir de esta Corte, tienen protuberantes \u00a0 defectos constitucionales por violaci\u00f3n del principio de trato igualitario \u00a0 consagrado en la Constituci\u00f3n, entre varios otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta historia legislativa deja varias ense\u00f1anzas que la \u00a0 Corte quiere resaltar. El establecimiento de la Ley 4a de 1992 \u00a0 muestra c\u00f3mo se utiliz\u00f3 el concepto laboral de “prima t\u00e9cnica”, proveniente de \u00a0 finales de los a\u00f1os sesenta, para lograr una nivelaci\u00f3n salarial, con coherencia \u00a0 interna y externa, de la Rama Judicial colombiana. La Ley Marco del r\u00e9gimen \u00a0 salarial y prestacional reconoci\u00f3 que hab\u00eda un importante rezago en materia de \u00a0 aumentos salariales en el sector p\u00fablico, pero especialmente en la Rama \u00a0 Judicial. En el momento en que la Rama Judicial era la m\u00e1s amenazada por la \u00a0 violencia en el pa\u00eds y luego de los horrores sufridos a lo largo de la d\u00e9cada de \u00a0 los ochentas, el Estado reconoci\u00f3 que sus ingresos laborales eran muy inferiores \u00a0 a la media internacional y que se deb\u00eda hacer un esfuerzo por aumentarlos para \u00a0 as\u00ed respaldarla en el ejercicio de su importante misi\u00f3n. Al hacerlo, sin \u00a0 embargo, la Ley 4a de 1992 se fij\u00f3 particularmente en los dos m\u00e1s \u00a0 altos escalones de la Rama Judicial y en funcionarios an\u00e1logos (en otros altos \u00a0 funcionarios constitucionales) para hacer aumentos significativos de sus \u00a0 remuneraciones. Al segundo nivel de la jerarqu\u00eda funcional de la Rama Judicial \u00a0 (Magistrados de Tribunal, Magistrados Auxiliares y algunos cargos hom\u00f3logos), se \u00a0 autoriz\u00f3 un aumento con ciertos topes m\u00e1ximos, para evitar desequilibrios \u00a0 presupu\u00e9stales; y al primer nivel de dicha jerarqu\u00eda (Magistrados de Cortes de \u00a0 cierre), se le ancl\u00f3 el sueldo al mismo nivel del de los congresistas en un \u00a0 esfuerzo por restaurar una cierta simetr\u00eda entre las ramas del poder p\u00fablico. El \u00a0 efecto de estas determinaciones fue inmediato: en la literatura especializada se \u00a0 reconoce de forma generalizada que los reajustes de ingresos ofrecidos a la Rama \u00a0 Judicial en esos a\u00f1os aumentaron su capacidad institucional, d\u00e1ndole a sus \u00a0 jueces una importante garant\u00eda concreta de autonom\u00eda en el ejercicio de su \u00a0 cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pol\u00edtica salarial consagrada en las normas de la Ley \u00a0 4a de 1992, sin embargo, ha demostrado tener aspectos controversia) \u00a0 es y vac\u00edos que luego, con el tiempo, habr\u00edan de suscitar altos niveles de \u00a0 litigio constitucional y administrativo (y en donde se enmarca, adem\u00e1s, la \u00a0 demanda de; inconstitucionalidad aqu\u00ed estudiada): el m\u00e1s importante de estas \u00a0 controversias radica en que el legislador de 1992 no quiso que las primas \u00a0 concedidas fueran consideradas como factor salarial para la liquidaci\u00f3n de las \u00a0 prestaciones sociales. La Ley, pues, decidi\u00f3 aumentar los salarios de manera \u00a0 importante, pero quiso evitar su impacto sobre la carga prestacional, en un esfuerzo de \u00a0 mantener un cierto equilibrio fiscal dentro de la clara determinaci\u00f3n de \u00a0 aumentar la remuneraci\u00f3n de estos funcionarios. Esta decisi\u00f3n, como se ver\u00e1, ha \u00a0 sido la que m\u00e1s litigios y dudas ha ocasionado a trav\u00e9s del tiempo. Es \u00a0 igualmente claro, de otro lado, que el esfuerzo de reajuste de ingreso, aunque \u00a0 iba dirigido a todos los jueces, se concentr\u00f3 particularmente en los dos \u00a0 primeros niveles de la jerarqu\u00eda funcional y nunca lleg\u00f3 a cubrir, en su \u00a0 implementaci\u00f3n, al resto de los jueces colombianos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El desarrollo posterior de las normas marco de pol\u00edtica salarial de la Rama Judicial (1996-2012) y la transformaci\u00f3n \u00a0 de la \u00a0 prima t\u00e9cnica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas normas marco de pol\u00edtica salarial y prestacional \u00a0 para la Rama Judicial se mantuvieron durante alg\u00fan tiempo hasta el per\u00edodo 1996 \u00a0 -1998 cuando se les hicieron unos cambios importantes (que resultan pertinentes \u00a0 para el presente caso): en el a\u00f1o de 1996, la Ley 332 empez\u00f3 a cambiar la \u00a0 decisi\u00f3n del legislador del a\u00f1o 1991 en el sentido de que la prima especial no \u00a0 contara como factor salarial, pero s\u00f3lo para los funcionarios judiciales de \u00a0 segundo nivel cubiertos por la regla del art\u00edculo 14 de la Ley 4a de \u00a0 1992. Seg\u00fan el Gobierno de la \u00e9poca, se hab\u00eda concedido una prima especial a los \u00a0 Magistrados de Tribunal de un 30% de su base salarial (el cual, como se \u00a0 recordar\u00e1, era el l\u00edmite m\u00ednimo dentro de la banda de reajustes permitida por la \u00a0 Ley). Como la prima no constitu\u00eda factor salarial, ello significaba que este \u00a0 rango de Magistrados de Tribunal y funcionarios homologados se estaba jubilando \u00a0 con el 46% de los ingresos regulares que recib\u00eda al retirarse del servicio. \u00a0 Esto, seg\u00fan el Gobierno, generaba una clara inequidad frente al resto de los \u00a0 funcionarios p\u00fablicos que lo hac\u00edan con el 75% de sus ingresos laborales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 332 de 1996, pues, ten\u00eda esta raz\u00f3n: los \u00a0 funcionarios del segundo nivel de la rama se estaban pensionando con sumas \u00a0 bastante menores a las de sus ingresos permanentes dado que la “prima especial” \u00a0 no era tomada en cuenta. Puede pensarse que las personas tienen una cierta \u00a0 expectativa subjetiva que sus pensiones reflejen, en t\u00e9rminos generales, los \u00a0 ingresos reales que hayan percibido durante su vida profesional (m\u00e1s all\u00e1 de \u00a0 discusiones sobre la naturaleza jur\u00eddica de tales ingresos). Al no considerar la \u00a0 prima como factor salarial se daba una asimetr\u00eda entre ingreso y pensi\u00f3n que \u00a0 empez\u00f3 a ser criticada. Estas cr\u00edticas se remediaron, al menos para los \u00a0 funcionaros del art\u00edculo 14, mediante el art\u00edculo 1o de la Ley 332 de \u00a0 1996: “La prima especia) prevista en el primer inciso del art\u00edculo 14 de la Ley \u00a0 4a de 1992, para los funcionarios all\u00ed mencionados y para los \u00a0 fiscales de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, con la excepci\u00f3n all\u00ed consagrada, \u00a0 que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n \u00a0 a\u00fan se encuentren vinculados al servicio har\u00e1n parte del ingreso base \u00a0 \u00fanicamente para efectos de la liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n para lo \u00a0 cual se har\u00e1n las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.”[9] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el a\u00f1o de 1998 se dio otro acontecimiento normativo \u00a0 fundamental en la pol\u00edtica salarial del sector justicia: mediante un Decreto \u00a0 reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno \u00a0 reaccion\u00f3 a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima \u00a0 especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales \u00a0 (definido en el art\u00edculo 14 y que s\u00f3lo hab\u00eda sido del 30% de sus ingresos \u00a0 salariales hasta ese entonces reconocidos) hab\u00eda sido insuficiente y que se \u00a0 requer\u00eda una nueva pol\u00edtica salarial. Para responder a este reclamo, el Gobierno \u00a0 tom\u00f3 la decisi\u00f3n de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como \u00a0 un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, hab\u00edan \u00a0 sido igualados a los de los Congresistas en el art\u00edculo 15 de la Ley 4a). \u00a0 Esta fijaci\u00f3n o anclaje entre niveles jer\u00e1rquicos de la Rama Judicial ya hab\u00eda \u00a0 sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10\/1987 y Ley \u00a0 63\/88), que, sin embargo, no hab\u00edan sido debidamente ejecutadas. El nuevo \u00a0 Decreto 610\/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales \u00a0 esquemas de anclaje para generar, ahora s\u00ed, una pol\u00edtica de “nivelaci\u00f3n \u00a0 salarial”. Para el a\u00f1o de 1998, el segundo nivel de la jerarqu\u00eda ganaba el 46% \u00a0 de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Seg\u00fan el Decreto, esto \u00a0 constitu\u00eda una “desigualdad econ\u00f3mica entre los dos niveles” y, para superarla, \u00a0 propuso un sistema escalonado de nivelaci\u00f3n a tres a\u00f1os en el que en el primero \u00a0 recibir\u00edan el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del \u00a0 primer nivel del art\u00edculo 15; para el segundo y tercer a\u00f1o tales porcentajes \u00a0 ser\u00edan aumentados al 70 y luego al 80%. Con ello se adoptaba un mecanismo de \u00a0 anclaje proporcional del salario id\u00e9ntico al que ya se hab\u00eda intentado en la Ley \u00a0 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. \u00a0 Para ejecutar este nuevo esquema de nivelaci\u00f3n salarial, la “prima especial” de \u00a0 la Ley 4a \u00a0pas\u00f3 a denominarse “Bonificaci\u00f3n por compensaci\u00f3n” y se aclar\u00f3 en el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0 \u00a0del Decreto 610 que s\u00f3lo constitu\u00eda factor salarial para las pensiones, tal y \u00a0 como ya se hab\u00eda afirmado en la Ley 332\/96. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero los cambios de gobierno generaron en poco tiempo \u00a0 un radical cambi\u00f3 en la pol\u00edtica de salarios y prestaciones: el Decreto 610 se \u00a0 expidi\u00f3 el 26 de marzo de 1998 y, apenas meses despu\u00e9s (Diciembre 31) se expidi\u00f3 \u00a0 el Decreto 2668 de 1998 en el que se derog\u00f3 el esquema gradual de nivelaci\u00f3n \u00a0 salarial a tres a\u00f1os creado por los Decretos 610 y 1239 de 1998. La nueva \u00a0 justificaci\u00f3n econ\u00f3mica era clara: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Que al rigor de las metas macroecon\u00f3micas y fiscales, \u00a0 el aumento salarial ponderado para la vigencia de 1999 ser\u00e1 del 15% para todos \u00a0 los servidores p\u00fablicos; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la aplicaci\u00f3n de los Decretos 610 y 1239 \u00a0 de 1998 implicar\u00eda un incremento promedio en la remuneraci\u00f3n, de los \u00a0 funcionarios a los cuales cobijan estas normas, del 60% para 1999, lo que genera \u00a0 una situaci\u00f3n inequitativa en los incrementos de las remuneraciones frente a los \u00a0 dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, en particular para los dem\u00e1s trabajadores Rama \u00a0 Judicial, la Fiscal\u00eda y el Ministerio P\u00fablico; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la aplicaci\u00f3n de los Decretos 610 y 1239 \u00a0 de 1998 generar\u00eda una alteraci\u00f3n significativa de la estructura salarial y \u00a0 prestacional en los \u00f3rganos a los cuales se encuentran vinculados los \u00a0 funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos…” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este Decreto administrativo 2668 de 1998 (derogatorio \u00a0 del esquema nivelatorio) fue a su vez demandado y anulado por el Consejo \u00a0 de Estado en Sentencia del 25 de septiembre de 2001.[10] De esta \u00e9poca arrancan un gran \u00a0 n\u00famero de demandas en los que los peticionarios buscaban restablecer su derecho \u00a0 a ra\u00edz de la sentencia del Consejo de Estado con la pretensi\u00f3n que se les \u00a0 reconociera el esquema gradual de nivelaci\u00f3n de ingresos prometida en el Decreto \u00a0 610 de 1998. Buscando una salida jur\u00eddica y fiscal a este tema, se expidi\u00f3, por \u00a0 parte de un Gobierno posterior, el Decreto 4040 de 2004. En \u00e9l se buscaba una \u00a0 soluci\u00f3n intermedia que atendiera el reclamo de los funcionarios judiciales del \u00a0 art\u00edculo 14 en favor de la nivelaci\u00f3n de sus ingresos pero que al mismo tiempo \u00a0 fuera fiscalmente responsable. Para ello creaba un r\u00e9gimen que incentivaban a \u00a0 los funcionarios a que renunciaran a las demandas ya interpuestas o que firmaran \u00a0 contratos de transacci\u00f3n. Con ello se esperaba poder frenar la ola de \u00a0 reclamaciones que se hac\u00edan con fundamento en la “Bonificaci\u00f3n por compensaci\u00f3n” \u00a0 del revivido Decreto 610\/98 y se creaba, en su lugar, una nueva “Bonificaci\u00f3n de \u00a0 gesti\u00f3n judicial”. En 1998 se hab\u00eda prometido por el Decrete 610 que la \u00a0 nivelaci\u00f3n de los funcionarios judiciales de segundo nivel llegar\u00eda hasta el 80% \u00a0 de los ingresos de primer nivel; en el 2004, y a modo de negociaci\u00f3n, el Decreto 4040 redujo la \u00a0 nivelaci\u00f3n hasta el 70% de los ingresos de los magistrados de primer nivel. \u00a0 Estos ingresos eran ciertamente menores, pero no depend\u00edan del resultado \u00a0 incierto de procesos judiciales que se derivaban de la nulidad del Decreto 4040 \u00a0 de 2004 y parec\u00edan tener la voluntad pol\u00edtica del Estado para proceder a su pago \u00a0 inmediato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Muchos funcionarios optaron por el r\u00e9gimen del Decreto \u00a0 4040 de 2004 en vez de asumir los riesgos de los procesos judiciales iniciados \u00a0 al amparo del Decreto 610\/98, vigente de nuevo por efectos de la nulidad del \u00a0 Decreto 2668\/98 que lo hab\u00eda derogado. Estas reclamaciones, en alto volumen, se \u00a0 han intentado en los \u00faltimos 8 a\u00f1os por diferentes v\u00edas procesales, tanto \u00a0 ordinarias como constitucionales.[11]. Luego de alg\u00fan tiempo de \u00a0 incertidumbre procesal, la Corte Constitucional estableci\u00f3 en la sentencia \u00a0 SU37\/09[12] que la tutela no era la v\u00eda adecuada para \u00a0 pedir las nivelaciones de ingresos de los funcionarios de la Rama Judicial. \u00a0 Muchos de estos procesos siguen, por tanto, ante Salas de Conjueces en la \u00a0 jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa donde, en t\u00e9rminos generales, resultan \u00a0 siendo concedidas. Con posterioridad, en el a\u00f1o 2012, el Consejo de Estado \u00a0 declar\u00f3 la nulidad del Decreto 4040 de 2004 lo que augura otra avalancha de \u00a0 procesos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Toda esta historia jur\u00eddica resulta pertinente porque \u00a0 la determinaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la “prima especial” y de sus efectos prestacionales \u00a0 puede tener efectos en las “bonificaciones” posteriormente creadas para \u00a0 remplazar\u00eda funcionalmente: la “prima especial”, como hemos visto, ha sido \u00a0 remplazada por una “bonificaci\u00f3n de gesti\u00f3n judicial”, que a su vez hab\u00eda \u00a0 sustituido a la “bonificaci\u00f3n por compensaci\u00f3n” en diferentes momentos de esta \u00a0 historia legislativa. Lo que se diga sobre la naturaleza jur\u00eddica de la “prima \u00a0 de servicios” tambi\u00e9n resulta aplicable respecto de la naturaleza jur\u00eddica de \u00a0 tales “bonificaciones” ya que, por sus caracter\u00edsticas, son f\u00e1cilmente \u00a0 asimilables al salario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Los pronunciamientos de la Corte: sobre \u00a0 los art\u00edculos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992 y la cuesti\u00f3n de la cosa juzgada \u00a0 constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha tenido ocasi\u00f3n de \u00a0 pronunciarse en diversas ocasiones sobre estos dos art\u00edculos de la Ley 4792 que \u00a0 son, como hemos visto, piezas centrales de la pol\u00edtica salarial y prestacional \u00a0 del Estado hacia la Rama Judicial. Estas normas han sido atacadas varias veces \u00a0 en el control abstracto de constitucionalidad. Del tono y sentido de las \u00a0 demandas, es f\u00e1cil inferir que han sido demandadas desde visiones sensibles a \u00a0 los intereses y potenciales derechos del gremio judicial[13] por no satisfacer las reglas \u00a0 m\u00ednimas de protecci\u00f3n laboral e igualdad salarial que, en opini\u00f3n de los \u00a0 reclamantes, garantiza la Constituci\u00f3n. La demanda que hoy estudiamos hace parte \u00a0 de ese patr\u00f3n general subyacente a otras demandas que ya ha decidido la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera ocasi\u00f3n donde la Corte estudi\u00f3 el tema fue \u00a0 en la sentencia C-279\/96. Como se recordar\u00e1 del recuento que se hizo en la \u00a0 p\u00e1ginas anteriores, el Legislador hab\u00eda afirmado varias veces que la prima \u00a0 t\u00e9cnica no constitu\u00eda factor salarial, ni en las normas generales que \u00a0 establec\u00edan la prima t\u00e9cnica, ni en las espec\u00edficas que la aplicaban a la \u00a0 nivelaci\u00f3n de ingresos del sector justicia. Fue precisamente este complejo de \u00a0 normas el que result\u00f3 acusado en la sentencia C-279\/96, decidida con una \u00a0 anterioridad (junio 24) de apenas seis meses a la expedici\u00f3n de la Ley 332 de \u00a0 1996 (diciembre 19). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este proceso se acusaban los art\u00edculos 14 y 15 de la \u00a0 Ley 4a al prever que la prima especial aplicable a los funcionarios \u00a0 all\u00ed contemplados no constitu\u00eda factor salarial (en Continuidad con lo \u00a0 id\u00e9nticamente establecido en la Ley 60 de 1990 y los Decretos que la \u00a0 desarrollaron). La Corte Constitucional decidi\u00f3 en esa ocasi\u00f3n que la negaci\u00f3n \u00a0 del car\u00e1cter salarial a la prima especial all\u00ed concedida no violaba la \u00a0 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Una de las l\u00edneas argumentativas de las demandas all\u00ed \u00a0 acumuladas acusaba al Congreso y al Ejecutivo de haber desfigurado la figura de \u00a0 la “prima t\u00e9cnica” para terminar concedi\u00e9ndola de forma indiscriminada a \u00a0 funcionarios que no pose\u00edan los requisitos de especializaci\u00f3n t\u00e9cnico-cient\u00edfica \u00a0 o el excepcional desempe\u00f1o laboral. Esta l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, sin embargo, \u00a0 fue desechada por la Corte porque implicaba el estudio de normas antiguas en las \u00a0 que se hab\u00eda establecido ei prop\u00f3sito de la prima t\u00e9cnica y que, en su gran \u00a0 mayor\u00eda, no se encontraban ya vigentes para la \u00e9poca del fallo. A esta altura, \u00a0 la prima t\u00e9cnica ya se consideraba un beneficio autom\u00e1tico para ciertos \u00a0 funcionarios y la jurisprudencia no se hab\u00eda opuesto a esta evoluci\u00f3n que \u00a0 consider\u00f3 propia del resorte discrecional del legislador a pesar de que generaba \u00a0 cierta falta de transparencia en los rubros con los que se liquidan los sueldos \u00a0 de estos funcionarios. Desde el punto de vista de la ciudadan\u00eda, resulta \u00a0 curioso, incluso anormal, que factores distintos al salario, como una “prima \u00a0 especial”, tengan un impacto tan significativo en el conjunto de su \u00a0 remuneraci\u00f3n; desde el punto de vista de los funcionarios, resulta tambi\u00e9n \u00a0 incomprensible que un ingreso regular y de indudable importancia en la \u00a0 cuant\u00eda integral de su remuneraci\u00f3n sea considerado como una “prima” sin efectos \u00a0 prestacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una segunda l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, basada en los \u00a0 pilares del derecho social del trabajo (arts. 25 y 53 CP.), se argumentaba que \u00a0 la negaci\u00f3n del car\u00e1cter salarial a la prima violaba el derecho que tienen los \u00a0 trabajadores a que las remuneraciones habituales de su trabajo cuenten dentro de \u00a0 la base salarial usada para la liquidaci\u00f3n de sus prestaciones sociales. Al ser \u00a0 excluidas por ley, se est\u00e1 violando la integridad del concepto de “salario” que, \u00a0 seg\u00fan la demandante, est\u00e1 presente en el art\u00edculo 53 CP. y en instrumentos \u00a0 internacionales firmados por Colombia. Para sentar su posici\u00f3n, la Corte arranca \u00a0 desde premisas opuestas a las plasmadas por la demanda ciudadana de \u00a0 inconstitucionalidad: seg\u00fan la Corte, existe “el contrasentido evidente de las \u00a0 afirmaciones que censuran la creaci\u00f3n de primas, en favor de ciertos \u00a0 trabajadores, por oponerse, presuntamente, a las reglas constitucionales que \u00a0 protegen el trabajo. Ninguna norma que tenga como efecto principal aumentar el \u00a0 ingreso disponible de un trabajador puede lesionar las reglas sobre protecci\u00f3n \u00a0 especial al trabajo.” La Corte acepta que el tratamiento ordinario del derecho \u00a0 laboral ha llevado a tratar las remuneraciones habituales como parte del \u00a0 salario. Pero se\u00f1ala que ello no necesariamente debe ser as\u00ed, sino que tal \u00a0 decisi\u00f3n no es constitucionalmente imperativa sino que cae dentro de la \u00f3rbita \u00a0 de libertad de configuraci\u00f3n del legislador: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“De otra parte, no es f\u00e1cil aceptar que la reiterada \u00a0 pr\u00e1ctica legal en el tratamiento de la remuneraci\u00f3n al trabajo, adquiera fuerza \u00a0 suficiente como para considerarse expresi\u00f3n necesaria de los mandatos \u00a0 constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal pr\u00e1ctica \u00a0 pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras decisiones \u00a0 que, con criterio distinto, adopte luego el Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional \u00a0 del pa\u00eds, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por \u00a0 la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la \u00a0 estabilidad de un r\u00e9gimen legal. Las normas legales acusadas bien podr\u00edan \u00a0 entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de \u00a0 liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de’ \u00a0 criterios tradicionales, deber\u00edan haberse tenido como parte de aqu\u00e9l.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fortalecer esta conclusi\u00f3n, se cita la sentencia \u00a0 de la Corte Suprema de Justicia de 12 de febrero de 1993, en ejercicio de \u00a0 funciones de control de constitucionalidad, en la que se afirma que a partir de \u00a0 la vigencia de la Ley 50 de 1990 hay pagos que son “salario” pero que pueden, no \u00a0 obstante, “excluirse de la base de c\u00f3mputo para la liquidaci\u00f3n de otros \u00a0 beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones, etc.).” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte Suprema, respaldada ahora por la \u00a0 Constitucional, “este entendimiento de la norma es el \u00fanico que racionalmente \u00a0 cabe hacer, ya que a[u]n cuando habitualmente se ha tomado el salario como la \u00a0 medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que \u00a0 legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ning\u00fan motivo \u00a0 fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta \u00a0 raz\u00f3n, que impida al legislador disponer que determinada prestaci\u00f3n social o \u00a0 indemnizaci\u00f3n se liquide sin consideraci\u00f3n al monto total del salario del \u00a0 trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su \u00a0 naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal car\u00e1cter”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma la Corte rechaza el argumento seg\u00fan el \u00a0 cual el concepto de “salario” estar\u00eda fuertemente constitucionalizado y llevar\u00eda \u00a0 al reconocimiento autom\u00e1tico de que cualquier pago realizado por el empleador \u00a0 tiene que ser considerado como base salarial para el c\u00e1lculo de prestaciones \u00a0 sociales. Con este reconocimiento, la Corte permite el establecimiento de bonos, \u00a0 primas o beneficios que ciertamente tienen el potencial de variar la base \u00a0 mensual de ingresos habituales de los trabajadores, pero neg\u00e1ndole al mismo \u00a0 tiempo un impacto necesario sobre la carga prestacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la demanda acusa los art\u00edculos 14 y \u00a0 15 por no respetar el trato igualitario de los funcionarios all\u00ed listados frente \u00a0 al resto de los trabajadores colombianos, a quienes, dice, s\u00ed se les computan \u00a0 sus ingresos ordinarios como parte de su salario. Para la Corte este argumento \u00a0 no es correcto porque “las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor \u00a0 se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y sus \u00a0 responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creaci\u00f3n de tales \u00a0 primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se justifica \u00a0 la creaci\u00f3n de primas que no son comunes a toda la administraci\u00f3n p\u00fablica, \u00a0 justifican tambi\u00e9n que no produzcan los mismos efectos econ\u00f3micos que otras \u00a0 remuneraciones que se conceden a un n\u00famero mayor de servidores p\u00fablicos.” Para \u00a0 la Corte, las primas son ya de entrada un beneficio extraordinario concedido en \u00a0 favor de los funcionarios de los art\u00edculos 14 y 15 de la Ley 4a: \u00a0 decir, por lo tanto, que la negaci\u00f3n de su car\u00e1cter salarial es una diferencia \u00a0 inconstitucional de trato implica olvidarse que su concesi\u00f3n es, en realidad, un \u00a0 privilegio que el legislador pudo limitar, como lo hizo, respecto de sus \u00a0 implicaciones prestacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda, finalmente, tambi\u00e9n hac\u00eda un cargo de \u00a0 violaci\u00f3n de la igualdad bastante m\u00e1s focalizado. As\u00ed como lo estableci\u00f3 el \u00a0 art\u00edculo 15 de la Ley 4a de 1992 en el sentido de buscar igualdad \u00a0 salarial entre Magistrados de Alta Corte y los miembros del Congreso de la \u00a0 Rep\u00fablica, este mecanismo de nivelaci\u00f3n ya hab\u00eda aparecido en normas anteriores, \u00a0 en especial, en la Ley 52\/1983 y en su Decreto extraordinario 462\/84. La Corte \u00a0 entiende que esta igualdad relativa (de nivelaci\u00f3n en la escala de las \u00a0 magnitudes) entre Magistrados y Congresistas es parte de una pol\u00edtica p\u00fablica \u00a0 discrecional del Gobierno y aplicable a la base salarial de sus ingresos, y no \u00a0 una exigencia constitucional que exija una igualdad absoluta de remuneraciones \u00a0 peso a peso y centavo a centavo. Puede ordenarse, como lo hacen esas normas, que \u00a0 las bases salariales est\u00e9n niveladas, pero no el ingreso total despu\u00e9s del \u00a0 c\u00e1lculo de las prestaciones sociales. Estas diferencias pueden llevar a \u00a0 desbalances en los pagos finales hechos entre Congresistas y Magistrados pero \u00a0 ello, por s\u00ed solo, no viola la Constituci\u00f3n, sino que se trata de un resultado \u00a0 obvio de los distintos reg\u00edmenes salariales y prestaciones aplicables a estas \u00a0 categor\u00edas de servidores p\u00fablicos. Entre ellos la Ley (como pol\u00edtica p\u00fablica y \u00a0 no como un derecho constitucional subjetivo) ordena una nivelaci\u00f3n relativa en \u00a0 el orden de las magnitudes, no una igualdad absoluta peso a peso de su r\u00e9gimen \u00a0 salarial y prestacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una segunda intervenci\u00f3n de la Corte Constitucional \u00a0 en este id\u00e9ntico tema, la Corte decidi\u00f3 en la C-052\/99 estarse a lo dispuesto en \u00a0 la sentencia C-279\/96 por haber operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada \u00a0 constitucional. En aquella ocasi\u00f3n, los demandantes propusieron argumentos de \u00a0 derecho social del trabajo similares a los desestimados por la Corte en su \u00a0 primera sentencia de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte asumi\u00f3 por tercera ocasi\u00f3n la \u00a0 constitucionalidad de esta misma problem\u00e1tica en la sentencia C-681\/03. La \u00a0 demanda vuelve a cuestionar la Ley 4a, pero apoyada ahora en la \u00a0 expedici\u00f3n de la Ley 332\/96 en la que se desequilibr\u00f3 el r\u00e9gimen laboral y \u00a0 prestacional entre los funcionarios de los art\u00edculos 14 y 15. En la Ley 332\/96, \u00a0 como hemos visto, se le dio car\u00e1cter salarial \u00fanicamente a la prima especial \u00a0 recibida por los funcionarios del art\u00edculo 14, y solo en lo que tiene que ver \u00a0 con la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de pensiones. Como la Ley nada dijo respecto de \u00a0 los funcionarios del art\u00edculo 15, la demanda argument\u00f3 que \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“[l]a diferencia de tratamiento establecida por la ley \u00a0 332\/96, para los destinatarios de los dos art\u00edculos no es racional, ni \u00a0 razonable, ni proporcional. No existe ninguna justificaci\u00f3n para que los \u00a0 funcionarios del art\u00edculo 15 contin\u00faen percibiendo una prima especial no \u00a0 salarial, que busca mejorar su retribuci\u00f3n teniendo en cuenta el cargo y \u00a0 responsabilidad, cuando otros funcionarios de la misma Flama Judicial y \u00a0 adscritos, gocen de una prima de similar relevancia (no salarial), aunque de \u00a0 distinto valor dado el cargo, y que \u00e9sta si tenga efectos pensi\u00f3nales. La medida \u00a0 adoptada para los funcionarios del art\u00edculo 14 es racional y coherente con la \u00a0 protecci\u00f3n otorgada a los funcionarios judiciales. Pero la persistencia de la \u00a0 norma no modificada del art\u00edculo 15 resulta irracional y no se adec\u00faa a los \u00a0 valores y principios que consagra la Constituci\u00f3n, especialmente al de la \u00a0 igualdad.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional que conoci\u00f3 esta demanda \u00a0 encontr\u00f3 v\u00e1lido el argumento. Para poder fallar de fondo este proceso, la Corte \u00a0 afirm\u00f3 que no hab\u00eda cosa juzgada en la materia porque “la pretensi\u00f3n de la \u00a0 demanda que nos ocupa es restablecer la igualdad entre los beneficios \u00a0 consagrados en los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4a\/92, principio que se rompi\u00f3 \u00a0 con la entrada en vigencia de la ley 332 de diciembre de 1996 que levanta el \u00a0 car\u00e1cter no salarial al art\u00edculo 14 y lo conserva en el art\u00edculo 15. El \u00a0 resultado de esta decisi\u00f3n es que se rompi\u00f3 el equilibrio que exist\u00eda entre las \u00a0 dos disposiciones, equilibrio que garantizaba el principio de igualdad al cual \u00a0 la Corte le aplic\u00f3 el test de razonabilidad en su oportunidad para declararlo \u00a0 exequible. El advenimiento de la ley 332, -que emerge a la vida jur\u00eddica seis \u00a0 meses despu\u00e9s de ejecutoriada la sentencia C-279-cambi\u00f3 la situaci\u00f3n y configur\u00f3 \u00a0 una nueva relaci\u00f3n entre los art\u00edculos 14 y 15 d\u00e9la ley 4a\/92.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La nueva situaci\u00f3n a la que se refiere la Corte es una \u00a0 inconstitucionalidad sobreviniente por violaci\u00f3n de la cl\u00e1usula de igualdad \u00a0 (art\u00edculo 13 CP.) ocasionada por la Ley 332\/96, al generar una disparidad de \u00a0 trato entre funcionarios del art\u00edculo 14 y del art\u00edculo 15. Para la Corte esta \u00a0 disparidad es tan s\u00f3lo formal y no material porque; en el acervo probatorio \u00a0 recabado encontr\u00f3 que lo funcionarios del art\u00edculo 15 estaban recibiendo \u00a0 pensiones en las que, a pesar de no comput\u00e1rseles la prima especial de \u00a0 servicios, sin embargo eran econ\u00f3micamente significativas porque se inclu\u00edan \u00a0 factores salariales propios de los Congresistas que, sin embargo, no ten\u00edan \u00a0 sentido alguna para el caso de los Magistrados (como, por ejemplo, las primas de \u00a0 relocalizaci\u00f3n y vivienda). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a esta situaci\u00f3n la Corte Constitucional \u00a0 argument\u00f3 de dos formas paralelas: en primer lugar reproch\u00f3 la liquidaci\u00f3n \u00a0 artificiosa de pensiones realizada a los magistrados del art\u00edculo 15 al \u00a0 inclu\u00edrseles componentes remuneratorios propios de los Congresistas. Para \u00a0 resolver esto, urgi\u00f3 al Gobierno Nacional a realizar una revisi\u00f3n completa del \u00a0 r\u00e9gimen pensional de Magistrados del art\u00edculo 15 para que reflejara \u00a0 estrictamente los componentes de su propio r\u00e9gimen salarial. En segundo lugar, accedi\u00f3 a las \u00a0 pretensiones de la demanda al encontrar que la Ley 332 no hab\u00eda tenido ning\u00fan motivo \u00a0 justificado al establecer una diferenciaci\u00f3n entre los funcionarios del art\u00edculo \u00a0 14 y los del 15. As\u00ed pues, la prima t\u00e9cnica tambi\u00e9n deb\u00eda contar como factor \u00a0 salarial para los funcionarios del art\u00edculo 15 (siempre y cuando sus pensiones \u00a0 fueran liquidadas con los rubros propios de su cargo, y no con los de los \u00a0 Congresistas). Por esta v\u00eda, la Corte procedi\u00f3 a declarar inconstitucional la \u00a0 expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial” del art\u00edculo 15, pero a\u00f1adiendo en la parte \u00a0 decisoria de la sentencia que tal prima s\u00f3lo tendr\u00eda car\u00e1cter salarial con \u00a0 relaci\u00f3n a la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de dichos \u00a0 funcionarios, y sin afectar las otras prestaciones sociales reconocidas por la \u00a0 ley. Es esta determinaci\u00f3n restrictiva de la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 15 de \u00a0 la que actualmente est\u00e1 siendo debatida en el presente proceso por violar, seg\u00fan \u00a0 dice la demandante, principios cardinales del derecho social del trabajo \u00a0 establecidos, entre otros, en los art\u00edculos 25 y 53 de la CP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como resulta claro de este recuento, la demanda motivo \u00a0 del presente proceso de constitucionalidad en realidad est\u00e1 desafiando la \u00a0 interpretaci\u00f3n restrictiva dada por la sentencia C-681\/03 al declarar \u00a0 inexequible la expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial” del art\u00edculo 15 de la Ley 4a. \u00a0 No vemos razones suficientes que permitan variar la cosa juzgada constitucional \u00a0 laboriosamente construida mediante los precedentes que se acaban de repasar. Una \u00a0 nueva variaci\u00f3n de la jurisprudencia en este sentido traer\u00eda consecuencias \u00a0 altamente desfavorables para la estabilidad jur\u00eddica y podr\u00eda llegar a afectar, \u00a0 una vez m\u00e1s, la liquidaci\u00f3n de prestaciones sociales (incluso con efectos \u00a0 retroactivos), generando as\u00ed una nueva ola de litigios y de incertidumbre en un \u00a0 \u00e1rea del derecho laboral administrativo que ya ha contado con una excesiva \u00a0 fragmentaci\u00f3n normativa y jurisprudencial que las salas de conjueces han \u00a0 advertido en diversas ocasiones. Por estas razones el precedente sentado en la \u00a0 sentencia C-681\/03 continua en plena vigencia: como lo afirm\u00f3 lo Corte en aquel \u00a0 entonces, la expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial” del art\u00edculo 15 de la Ley 4a \u00a0 de 1992 es inexequible, pero s\u00f3lo para efectos de la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de \u00a0 la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. En este sentido, la presente Corte respalda y avala \u00a0 las pr\u00e1cticas administrativas vigentes a la fecha en las cuales aparece claro \u00a0 que las oficinas de personal del Estado destinatarias de la norma han dado \u00a0 estricta aplicaci\u00f3n a la sentencia C-681\/03. Aunque la presente Corte avala, \u00a0 pues, el decisum de la C-681\/03, tiene \u00a0 diferencias importantes con la doctrina constitucional (ratio decidendi) all\u00ed definida para justificar \u00a0 la decisi\u00f3n. La Corte quiere, en esta ocasi\u00f3n, hacer las correcciones \u00a0 doctrinales que le parecen necesarias para lograr una adecuada interpretaci\u00f3n de \u00a0 la Constituci\u00f3n y de los derechos laborales de sus asociados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La orientaci\u00f3n fundamental de \u00a0 la igualdad en el derecho social del trabajo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos argumentos son suficientes para desestimar las \u00a0 pretensiones de la demanda por puras consideraciones basadas en la certeza \u00a0 jur\u00eddica que la cosa juzgada constitucional busca proteger. Sin embargo, la \u00a0 presente Corte quiere retomar y sistematizar algunas de las ense\u00f1anzas \u00a0 encontradas en la jurisprudencia constitucional con el objetivo que sirvan de \u00a0 orientaci\u00f3n en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas relativas al r\u00e9gimen \u00a0 salarial y pensional de la Rama Judicial y de los funcionarios homologados a \u00a0 ellos en la Ley 4a de 1992 y sus normas adscritas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este campo del derecho laboral administrativo se \u00a0 requiere un m\u00ednimo de certeza. La dispersi\u00f3n normativa que hemos caracterizado \u00a0 en p\u00e1ginas anteriores ha generado verdaderas cascadas de correcci\u00f3n de \u00a0 desigualdades que en alg\u00fan momento deben culminar para llegar a la construcci\u00f3n \u00a0 final de una escala salarial y prestacional en el sector justicia que exhiba \u00a0 coherencia interna y externa: en los a\u00f1os ochenta, como se recordar\u00e1, s\u00f3lo se \u00a0 concedi\u00f3 la nivelaci\u00f3n salarial a Magistrados de primer nivel, lo que ocasion\u00f3 \u00a0 la expedici\u00f3n de la Ley 4792 para nivelar a los de segundo nivel, basado en un \u00a0 argumento de trato desigual; luego, en la Ley 332\/96 s\u00f3lo se concedi\u00f3 el \u00a0 car\u00e1cter prestacional a la prima t\u00e9cnica de los funcionarios de segundo nivel, \u00a0 lo que llev\u00f3 a la Corte Constitucional a hacer otra intervenci\u00f3n remedial, esta \u00a0 vez por v\u00eda de jurisprudencia, corrigiendo una nueva desigualdad. La demanda en \u00a0 el presente proceso de inconstitucionalidad asume la misma orientaci\u00f3n \u00a0 igualitaria: al restringir la Corte, en la C-681\/03, el efecto salarial de la \u00a0 prima t\u00e9cnica de los funcionarios del art\u00edculo 15, se genera una desigualdad \u00a0 injustificada que los afecta. Seg\u00fan los c\u00e1lculos de la demandante, la decisi\u00f3n \u00a0 adoptada en la C-681\/03 origina un faltante de $16’000.000,oo para que los \u00a0 funcionarios del art\u00edculo 15 lleguen a percibir, al a\u00f1o, los $310’633.618,oo que \u00a0 reciben los congresistas por todo concepto. Seg\u00fan la demanda, pues, el derecho \u00a0 social del trabajo establecido en la Constituci\u00f3n exige efectuar \u00a0 jurisprudencialmente, y por violaci\u00f3n de la garant\u00eda de la igualdad, un reajuste \u00a0 mensual de ingresos $l’354.225,oo para los funcionarios del art\u00edculo 15 para que \u00a0 as\u00ed lleguen a recibir al mes la suma total de $25’886.134,oo, ahora s\u00ed en pleno \u00a0 pie de igualdad con los congresistas. Pero por m\u00e1s que se busca en la \u00a0 Constituci\u00f3n, ella no exige por ning\u00fan lado esta nivelaci\u00f3n de ingresos, y si \u00a0 acaso la Ley 4792 la contempl\u00f3 como mera pol\u00edtica p\u00fablica, ello no imped\u00eda que \u00a0 el legislador excluyera el impacto prestacional de la prima de servicios, \u00a0 especialmente para escalas salariales que por s\u00ed solas garantizan razonablemente \u00a0 el cubrimiento de las vicisitudes de la vida que, en \u00faltimas, es lo que deben \u00a0 satisfacer las prestaciones sociales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la concepci\u00f3n de la igualdad en el \u00a0 derecho social del trabajo propuesta por la demanda es extrema y abiertamente \u00a0 equivocada: toma a las funcionarios de las escalas superiores de la pol\u00edtica \u00a0 salarial y prestacional y pide una igualaci\u00f3n formal, peso a peso, y centavo a \u00a0 centavo, de las prestaciones sociales que buscan estructurar el piso m\u00ednimo de \u00a0 seguridad social aplicable a las vicisitudes de la vida. Afirma que esta \u00a0 protecci\u00f3n es constitucionalmente necesaria, pero olvida que el Legislador \u00a0 colombiano, en diversos momentos, ha suprimido el car\u00e1cter prestacional a \u00a0 ingresos b\u00e1sicos permanentes de los trabajadores, esto es, verdaderos salarios, \u00a0 en raz\u00f3n a la implementaci\u00f3n de diferentes pol\u00edticas p\u00fablicas: ejemplos de ello \u00a0 son las pol\u00edticas de “salario integral” y las relacionadas con el fomento del \u00a0 “primer empleo”. Si esto ha sido as\u00ed para trabajadores en rangos salariales \u00a0 menores, no se ve c\u00f3mo la igualdad de trato sea m\u00e1s exigente para funcionarios \u00a0 en los rangos m\u00e1ximos de la escala laboral-administrativa colombiana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corte quiere dejar en claro que la Ley y las \u00a0 pol\u00edticas p\u00fablicas salariales han aspirado a nivelaciones y equivalencias \u00a0 salariales en el orden de las magnitudes y que sus esfuerzos no tienen que \u00a0 traducirse en liquidaciones id\u00e9nticas, peso a peso, o centavo a centavo. La Ley \u00a0 ha tenido prop\u00f3sitos de justicia distributiva gen\u00e9rica y no se viola por \u00a0 diferencias menores en los resultados de la liquidaci\u00f3n de las prestaciones \u00a0 sociales. Tal igualdad extrema no es ordenada por la Constituci\u00f3n y mucho menos \u00a0 en escalas salariales altas como son los que reciben los servidores p\u00fablicos \u00a0 contemplados en los art\u00edculos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992. Las \u00a0 prestaciones sociales son pagos adicionales o complementarios al salario b\u00e1sico \u00a0 que tienen como prop\u00f3sito ayudar a cubrir o solventar las “vicisitudes de la \u00a0 vida”[14], cuando ella le hace al \u00a0 trabajador exigencias que no resultaban cubiertas con los salarios b\u00e1sicos que \u00a0 la sociedad ofrec\u00eda a sus trabajadores. Ello llev\u00f3 a que el derecho social del \u00a0 trabajo ofreciera, junto con los salarios, esquemas solidarios de cotizaci\u00f3n y \u00a0 pago de “prestaciones sociales” que, unidos a los salarios, produjeran niveles \u00a0 m\u00ednimos de seguridad social de los trabajadores frente al desempleo (cesant\u00edas), \u00a0 a la enfermedad y la muerte (pensiones), a la necesidad de descanso (vacaciones) \u00a0 y a pagos extraordinarios que ayudaran a solventar el consumo en \u00e9pocas \u00a0 socialmente significativas como las vacaciones escolares de mitad de a\u00f1o y las \u00a0 navidades (primas de servicio) o a costear los costos crecientes del transporte \u00a0 en econom\u00edas urbanas (subsidio de transporte). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, a la luz de una recta interpretaci\u00f3n del derecho \u00a0 constitucional del trabajo, la obligaci\u00f3n de reconocer, proteger y garantizar \u00a0 estas prestaciones sociales (entendida como piso social b\u00e1sico) es mucho m\u00e1s \u00a0 intensa frente a salarios bajos: estos trabajadores son los que est\u00e1n m\u00e1s \u00a0 est\u00e1n expuestos a las vicisitudes de la vida si no se cubren estas prestaciones \u00a0 sociales. Las prestaciones sociales, pues, son parte de un esquema muy b\u00e1sico de \u00a0 seguridad social basado en pagos de n\u00f3mina que persiste en el derecho laboral \u00a0 colombiano de hoy en d\u00eda y que ha sido significativamente transcendido por \u00a0 esquemas de “salarios integrales”, especialmente cuando las cuant\u00edas de dichos \u00a0 salarios permiten afirmar que sean realmente “integrales” frente a las \u00a0 vicisitudes de la vida. Por esta raz\u00f3n, el legislador en Colombia ha tenido la \u00a0 competencia de hacer que algunos pagos de n\u00f3mina no sean parte del factor \u00a0 salarial o que, incluso, para cierto rango de ingresos, el salario no genere \u00a0 prestaciones sociales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque la cosa no est\u00e1 expresamente pedida en la demanda, s\u00ed \u00a0 est\u00e1 sugerida a folio 10 cuando la demanda muestra tambi\u00e9n como el salario de \u00a0 los Magistrados Auxiliares no llega a ser el 70% del que debi\u00f3 pag\u00e1rsele a los \u00a0 Magistrados Titulares, precisamente por no considerarse la prima especial factor \u00a0 salarial para la liquidaci\u00f3n de las otras prestaciones. Esta doctrina afectar\u00eda, \u00a0 por igual raz\u00f3n, la evaluaci\u00f3n constitucional de la “Bonificaci\u00f3n por \u00a0 Compensaci\u00f3n”, creada por el Decreto 610 de 1998 que al concederse, seg\u00fan la \u00a0 ley, “s\u00f3lo constituir\u00e1 factor salarial para efectos de determinar las pensiones \u00a0 de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos t\u00e9rminos de la prima \u00a0 especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.” Pero, como hemos \u00a0 afirmado ya varias veces, la igualdad de magnitudes no exige que tenga que ser \u00a0 peso a peso, o centavo a centavo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con estos argumentos, la Corte encuentra que es hora de \u00a0 deslindar dos cosas en el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los altos cargos \u00a0 del poder p\u00fablico cubiertos por reglas de nivelaci\u00f3n de sus salarios: existe una \u00a0 pol\u00edtica p\u00fablica, sensata, razonable y constitucionalmente posible, de generar \u00a0 ingresos atractivos y razonables para que personas de amplia calificaci\u00f3n puedan \u00a0 optar por el servicio p\u00fablico y encontrar all\u00ed remuneraciones competitivas \u00a0 frente al sector privado; de otro lado, se evidencia en la historia jur\u00eddica \u00a0 sobre este tema, el intento por ampliar a trav\u00e9s de litigio los montos de dichas \u00a0 remuneraciones con argumentos basados en una concepci\u00f3n abstracta de la \u00a0 igualdad, y, en \u00faltimas, en una comparaci\u00f3n permanente de los ingresos de los \u00a0 magistrados con los de congresistas a los cuales quedaron anclados por el \u00a0 est\u00e1ndar de igualaci\u00f3n que utilizo la Ley 4\u00aa\/1992. Esa ley, sin embargo, quiso \u00a0 establecer equivalencias gen\u00e9ricas en las magnitudes; la Constituci\u00f3n no exige, \u00a0 de otro lado, equivalencias peso a peso, ni centavo a centavo, especialmente \u00a0 para los altos rangos de ingresos concernidos en estas disposiciones. Ello no \u00a0 quiere decir, por supuesto, que los funcionarios de ingresos altos no sean \u00a0 trabajadores con cierto nivel de protecci\u00f3n proveniente del derecho del trabajo; \u00a0 pero esta circunstancia no puede ser utilizada como motivo de prebenda o \u00a0 privilegio, ni en materia salarial, ni en materia pensional, ni en materia \u00a0 prestacional, donde la “igualdad” de la Constituci\u00f3n apunta en realidad hacia la \u00a0 redistribuci\u00f3n de ingresos, y no hacia su acumulaci\u00f3n regresiva. El derecho del \u00a0 trabajo tiene una concepci\u00f3n de igualdad redistributiva hacia los menores \u00a0 ingresos y hacia las personas econ\u00f3micamente m\u00e1s vulnerables. No se trata, pues, \u00a0 de una igualdad formal y abstracta entre salarios altos. En el sentir de la \u00a0 presente sala de conjueces, esta es la genuina orientaci\u00f3n \u00a0 pol\u00edtico-constitucional del art\u00edculo 53. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia ha sido apuntada con anterioridad \u00a0 por otras salas de conjueces: han hablado de la “la confusi\u00f3n que [ocasiona] en \u00a0 la opini\u00f3n p\u00fablica […] que despiertan toda suerte de reacciones fundadas en la \u00a0 desinformaci\u00f3n en que se mantiene al pueblo colombiano respecto del manejo de \u00a0 los recursos del Estado y de las relaciones laborales de los servidores \u00a0 p\u00fablicos.” Aunque la afirmaci\u00f3n puede ser excesivamente gen\u00e9rica, no hay duda \u00a0 que esta actitud se concita cuando existen reglas laborales, pensi\u00f3nales y \u00a0 prestacionales extraordinarias frente al r\u00e9gimen com\u00fan. Entre ellas figura la \u00a0 regla del art\u00edculo 17 de la Ley 4a de 1992 en la que la prima media \u00a0 de jubilaci\u00f3n de los Congresistas en el r\u00e9gimen com\u00fan se calcula apenas con el \u00a0 promedio del salario del \u00faltimo a\u00f1o de servicio, cuando la regla ordinaria lo \u00a0 extiende a los \u00faltimos diez. Este tipo de regla sustantiva, consagrada en otras \u00a0 fuentes f\u00f3rmales, se ha aplicado tambi\u00e9n a los funcionarios de los art\u00edculos 14 \u00a0 y 15 de la Ley 4792. La interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 15 de la Ley 4a \u00a0 de 1992, que aqu\u00ed hemos mantenido por respeto a la seguridad jur\u00eddica y a la \u00a0 certeza del derecho, en realidad s\u00f3lo resulta operativa con relaci\u00f3n al sistema \u00a0 vigente de liquidaci\u00f3n de pensiones establecida para estos servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda pensarse sensatamente que estas normas tienen \u00a0 una unidad de sentido y prop\u00f3sito; sin embargo esas normas est\u00e1n dispersas a lo \u00a0 largo y ancho del derecho colombiano, adoptando la forma de leyes unas veces, de \u00a0 actos administrativos otras. Su control de constitucionalidad y legalidad es, \u00a0 por tanto, disperso y exige un di\u00e1logo atento entre las diversas jurisdicciones \u00a0 para lograr doctrinas razonables y estables que interprete:! adecuadamente la \u00a0 Constituci\u00f3n colombiana. En cualquiera de estas encarnaciones normativas, ser\u00e1 \u00a0 deber de los jueces determinar s\u00ed estas reglas respetan el principio de igualdad \u00a0 constitucional. Esta tarea, como es obvio, no puede asumirse en este momento, \u00a0 pero se quiere dejar expresa constancia de su \u00edntima relaci\u00f3n con la \u00a0 interpretaci\u00f3n, esta s\u00ed sub-j\u00fadice, de los art\u00edculos 14 y 15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, y o\u00eddo el concepto del \u00a0 Procurador General de la Naci\u00f3n Ad-hoc, la Sala Plena de la Corte Constitucional \u00a0 administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-681 de 6 de \u00a0 agosto de 2003 que declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n “sin car\u00e1cter salarial”, \u00a0 contenida en el art\u00edculo 15 de la Ley 4a de 1992, pero s\u00f3lo para \u00a0 efectos de la cotizaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NOTIF\u00cdQUESE, COMUNIQ\u00daESE Y \u00a0 C\u00daMPLASE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LUIS FERNANDO ALVAREZ LONDO\u00d1O \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RODOLFO ARANGO RIVADENEIRA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIEGO LOPEZ MEJIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez Ponente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARMEN MILLAN DE BENAVIDES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RODRIGO NOGUERA CALDERON \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIRO PARRA QUIJANO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO VANEGAS FRANCO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conjuez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHIGA MENDEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Decreto 1016\/91, \u00a0 art. Io. \u00c9nfasis a\u00f1adido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] Para el listado \u00a0 completo de funcionarios cubiertos por la medida puede verse el Decreto 1624\/91. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] ESAP, Cartillas de \u00a0 Administraci\u00f3n P\u00fablica: Prima t\u00e9cnica de empleados p\u00fablicos (Versi\u00f3n II). \u00a0 Bogot\u00e1, 2009, p\u00e1gina 38. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] La prima autom\u00e1tica \u00a0 hoy en d\u00eda est\u00e1 establecida en el Decreto 1336 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] En su art\u00edculo 150, \u00a0 num. 19\u00b0, lit. e). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Suscrita por el \u00a0 H.S. Gabriel Mel\u00f3 Guevara. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Art\u00edculo 20 del Proyecto de Ley precitado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00c9nfasis a\u00f1adido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Expediente: 395-99. Secci\u00f3n 2\u00aa. Actor: Pablo Julio Caceres \u00a0 Corrales. Ponente: Alvaro Lecompte Luna. Provincia confirmada en la Sentencia \u00a0 del 18 de octubre de 2001. Expediente: 694-99. Actor: Javier Lizcano Rivas. \u00a0 Ponente: Nicol\u00e1s Pajaro Pe\u00f1aranda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] V\u00e9ase, por ejemplo, la sentencia T-025\/07. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Confirmada luego en la sentencia T-860\/09 de la misma Corte \u00a0 Constitucional y en sentencias del Consejo de Estado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Con algunas excepciones, como los argumentos del demandante en \u00a0 el proceso D-002 que se decidi\u00f3, acumulado con otras demandas, en la C-279\/96 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] En una conocida expresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n de Weimar de 1919 a la que \u00a0 se le reputa, junto con la mexicana de Quer\u00e9taro, el comienzo en firme del \u00a0 modelo del derecho social del trabajo que la Constituci\u00f3n colombiana ha \u00a0 mantenido en sus art\u00edculos 25 y 53<\/p>\n
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