C-009-96<\/p>\n
Sentencia No. C-009\/96 <\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Ref.: Proceso No. D-968. <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 116 inciso 1o. (parcial) de la Ley 6a. de 1992 y 1o. (parcial) del Decreto 2108 de 1992. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Nelson Gonz\u00e1lez Guete <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Aprobado por Acta No. (1) de 1996. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Enero dieciocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda instaurada por el ciudadano NELSON GONZALEZ GUETE contra los art\u00edculos 116 inciso 1o. (parcial) de la Ley 6a. de 1992 y 1o. (parcial) del Decreto 2108 de 1992. <\/p>\n
Mediante providencia fechada 23 de junio de 1995, el Magistrado Sustanciador rechaz\u00f3 la demanda formulada contra el art\u00edculo 1o. del Decreto 2108 de 1992, por carecer de competencia la Corte Constitucional para conocer de decretos de naturaleza reglamentaria. A su vez, resolvi\u00f3 admitir la demanda promovida contra el inciso 1o. del art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992. <\/p>\n
En el mismo prove\u00eddo se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del negocio en la Secretar\u00eda General de la Corte por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas para efectos de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana; enviar copia de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso, al Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica, a los se\u00f1ores Ministros de Salud y de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo estimaren oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones atacadas. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El aparte impugnado es el que se subraya en la transcripci\u00f3n del inciso primero del art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992, la que se toma de la publicaci\u00f3n oficial de la Ley que tuvo lugar en el Diario Oficial No. 40.490 del treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). <\/p>\n
“LEY 6a. DE 1992 <\/p>\n
“por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se <\/p>\n
dispone un ajuste de pensiones del sector p\u00fablico <\/p>\n
nacional y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Art\u00edculo 116. Ajuste a pensiones del sector p\u00fablico nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional, efectuados con anterioridad al a\u00f1o de 1989, el Gobierno Nacional dispondr\u00e1 gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1o. de enero de 1989. <\/p>\n
Los reajustes ordenados en este art\u00edculo, comenzar\u00e1n a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente, y no producir\u00e1n efecto retroactivo\u201d. <\/p>\n
III. LOS CARGOS FORMULADOS. <\/p>\n
El ciudadano NELSON GONZALEZ GUETE considera que la norma parcialmente demandada viola los art\u00edculos 1\u00b0, 13, 25, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Se\u00f1ala que cuando el legislador institucionaliza el pago de reajustes del sector p\u00fablico nacional est\u00e1 desconociendo el car\u00e1cter social del derecho, en el cual no es viable mejorar injustificadamente a trav\u00e9s de un mandato general, a un grupo particular de jubilados en detrimento de otro conglomerado de pensionados con igual derecho, pues se desconoce el inter\u00e9s general de los pensionados, el cual presupone un trato igualitario en relaci\u00f3n con los beneficios que el Estado reconoce en su favor, omitiendo as\u00ed el car\u00e1cter social del derecho y configur\u00e1ndose de esa manera una clara discriminaci\u00f3n y desconociendo el derecho fundamental a la igualdad -CP. art\u00edculo 13-. <\/p>\n
Estima el actor que este privilegio en favor de los pensionados del sector p\u00fablico nacional se neg\u00f3 a los del nivel territorial, as\u00ed como a los del sector privado, sin tener en cuenta que estos cumplieron los mismos presupuestos para pensionarse, a saber, edad y tiempo de servicio, hecho agravado en raz\u00f3n a que se reconoce el reajuste para quienes se pensionaron antes del 1o de enero de 1989, cuando lo apropiado era ampliar el campo de acci\u00f3n a todos los jubilados. <\/p>\n
De esa forma, sostiene que se legisl\u00f3 en favor de una minor\u00eda desconoci\u00e9ndose el principio de la generalidad de las leyes en los casos en que todos adquieren sus derechos mediante los mismos requisitos, lo cual conlleva, afirma, a que todos disfruten de iguales beneficios. <\/p>\n
Por lo tanto, concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cdel sector p\u00fablico nacional\u201d contenida en el inciso 1o. del art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992, por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, mediante apoderado judicial, present\u00f3 escrito durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista defendiendo la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada. <\/p>\n
Se\u00f1ala que \u201cla raz\u00f3n por la cual el ajuste de pensiones a que se refiere la Ley 6 de 1992 no se orden\u00f3 para los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales, es la de que en su momento no se consider\u00f3 conveniente por razones de tipo fiscal, crear una erogaci\u00f3n adicional para los presupuestos departamentales y municipales, que son los que tendr\u00edan que soportar los efectos del reajuste pensional en comento. Se espera dentro del proceso de descentralizaci\u00f3n que se est\u00e1 viviendo en el pa\u00eds, el momento oportuno para presentar la iniciativa legislativa correspondiente. Como no se trata de violar los derechos pensionales de los servidores de las entidades territoriales, los reajustes deber\u00e1n en su momento ser avaluados de la misma manera como se hizo a nivel nacional\u201d. <\/p>\n
Por su parte, el Ministerio de Salud, a trav\u00e9s de apoderado, present\u00f3 memorial dentro de la oportunidad legal, defendiendo la constitucionalidad de la disposici\u00f3n cuestionada. <\/p>\n
Se\u00f1ala que con fundamento en los art\u00edculos 7o, 13, 39, 40 y 44 de la Carta Pol\u00edtica, se observa c\u00f3mo dichas disposiciones establecen diferencias, excepciones y prevalencias para grupos de personas que hacen parte del contexto de la Naci\u00f3n colombiana, lo cual no atenta contra el principio de igualdad. <\/p>\n
Indica el representante del Ministerio de Salud, que la gesti\u00f3n administrativa de los entes territoriales es aut\u00f3noma y descentralizada, por lo que le corresponde a cada ente territorial a trav\u00e9s de sus gobernadores, alcaldes y asambleas departamentales, racionalizar los gastos a efectos de comprometer s\u00f3lo en la medida de lo posible los dineros que manejan para la atenci\u00f3n de todos los frentes de trabajo. Ello por cuanto adem\u00e1s el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que el endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago, dejando a la ley la regulaci\u00f3n de tal materia. En consecuencia, se\u00f1ala que mal podr\u00eda una norma como la que es objeto de ataque, hacer extensiva la carga econ\u00f3mica que supone los ajustes de pensiones a todos los entes territoriales sin tener en cuenta su capacidad de pago. <\/p>\n
As\u00ed pues, expresa que cuando las disposiciones censuradas hicieron referencia al sector p\u00fablico del orden nacional, no estaban atentando contra el principio de la igualdad, sino simplemente cumpliendo con claros preceptos constitucionales por una parte, y comprometiendo dineros de la Naci\u00f3n para los funcionarios de ese orden, dejando al buen criterio de las entidades territoriales el manejo de los pensionados dependientes directamente de ellos, seg\u00fan sus presupuestos de gastos de funcionamiento. <\/p>\n
Tampoco se vulnera el derecho al trabajo, se\u00f1ala el mencionado funcionario por cuanto seg\u00fan deja expuesto, el hecho de que los niveles econ\u00f3micos de las pensiones no sean exactamente iguales para todos los trabajadores de Colombia no significa el desamparo a ese derecho sino que simplemente refleja las diferencias que la realidad social del pa\u00eds y del mundo dan por aceptadas. <\/p>\n
En s\u00edntesis, manifiesta que \u201cquiz\u00e1s en ning\u00fan lugar del mundo existe un tratamiento similar para los pensionados, esto es, que todos los que cumplan con los requisitos esenciales de edad y tiempo de servicio, resulten beneficiados con id\u00e9nticas mesadas pensionales, o lo que es lo mismo, que haya absoluta igualdad entre los pensionados de diverso orden, ya sea p\u00fablico, privado, nacional o territorial\u201d. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR (E) GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante oficio No. 717 del 18 de agosto de 1995, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), doctor Orlando Solano B\u00e1rcenas, envi\u00f3 el concepto de rigor en relaci\u00f3n con la demanda que se estudia, solicitando a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de Inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cdel sector p\u00fablico nacional\u201d que aparece en el t\u00edtulo del art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992, as\u00ed como la frase \u201cde jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional\u201d contenida en la referida normatividad. <\/p>\n
En concepto del se\u00f1or Procurador (E), la atribuci\u00f3n conferida al Congreso para fijar el r\u00e9gimen prestacional de los servidores p\u00fablicos tiene la finalidad de darle un mismo tratamiento a los empleados de todos los niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
Expresa que como antecedentes del reconocimiento de los reajustes pensionales, se tiene en primer lugar que la Ley 4a. de 1976 estableci\u00f3 un reajuste de oficio y anual para las pensiones de jubilaci\u00f3n, invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores p\u00fablicos, oficial, semioficial en todos sus \u00f3rdenes y en el sector privado, con excepci\u00f3n de las pensiones por incapacidad permanente parcial. La f\u00f3rmula equival\u00eda a una suma fija cuyos reajustes eran inferiores al incremento del salario m\u00ednimo mensual m\u00e1s alto. <\/p>\n
Posteriormente se expidi\u00f3 la Ley 71 de 1988 que prescribi\u00f3 en su art\u00edculo 1o. el reajuste de las pensiones citadas en forma anual y de oficio en el mismo porcentaje en que se haya incrementado por el Gobierno el salario m\u00ednimo legal mensual. En 1989 sali\u00f3 el Decreto Reglamentario 1160 de 1989 en el que se estableci\u00f3 que tal reajuste se realizar\u00eda simult\u00e1neamente con el aumento del salario m\u00ednimo legal, con lo que se buscaba que las pensiones no tuvieran un incremento inferior al porcentaje en que se aumentaba el salario m\u00ednimo legal. <\/p>\n
De esa forma, se\u00f1ala, a los pensionados cobijados por la Ley 4a. de 1976 les fueron reajustadas sus pensiones en un porcentaje inferior al incremento del salario m\u00ednimo, colocando a este grupo en inferioridad con respecto a los pensionados de la Ley 71 de 1988. <\/p>\n
Este hecho en criterio del concepto fiscal, condujo a la expedici\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992, que consagr\u00f3 un ajuste a las pensiones de jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional siempre que su reconocimiento se haya realizado con anterioridad al 1o. de enero de 1989; ello con el fin de compensar las diferencias ocurridas entre los aumentos de salarios y el valor de las pensiones de jubilaci\u00f3n. <\/p>\n
Estima que con esta disposici\u00f3n se restringen en forma evidente los reajustes a las pensiones de jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico del orden nacional \u00fanicamente, dejando por fuera a las de retiro por vejez, sustituci\u00f3n e invalidez reconocidas con anterioridad al 1o. de enero de 1989 de ese mismo orden, las del nivel territorial y del sector privado. <\/p>\n
En ese orden de ideas, considera que el legislador al consagrar reajustes de las pensiones de jubilaci\u00f3n nacional reconocidas con anterioridad al 1o. de enero de 1989, est\u00e1 excluyendo de este beneficio a los pensionados arriba mencionados sin fundamento alguno, infringiendo de esta manera el principio de la igualdad. <\/p>\n
Expresa que \u201cno se puede desconocer que la norma acusada persigue altos prop\u00f3sitos cuando reconoce los reajustes pensionales. Pero falla cuando s\u00f3lo lo hace respecto de los pensionados del orden nacional cuya prestaci\u00f3n fue reconocida antes del 1o. de enero de 1989, afectando con esta medida a los pensionados de otros \u00f3rdenes, quienes estar\u00e1n exclu\u00eddos de la especial protecci\u00f3n a la tercera edad y como consecuencia de lo anterior, no podr\u00e1n tener una ancianidad digna porque el monto de sus reajustes ser\u00e1 inferior a los incrementos realizados al salario m\u00ednimo\u201d. <\/p>\n
Y agrega que si bien las normas aplicables a los pensionados del orden nacional son distintas a las del nivel territorial, la situaci\u00f3n de los pensionados anteriores al 1o. de enero de 1989 es igual, mereciendo un tratamiento igual para compensar las diferencias con los aumentos de salarios. Se trata entonces, de los mismos supuestos de hecho (pensionados en una econom\u00eda inflacionaria) y por tanto merecen igual tratamiento, porque los pensionados exclu\u00eddos no tienen ning\u00fan mecanismo compensatorio que supla el reajuste pensional y su r\u00e9gimen prestacional, condici\u00f3n \u00e9sta que no tuvo en cuenta el legislador al momento de limitar el beneficio a un grupo reducido de jubilados. <\/p>\n
Esta medida a su juicio, no es razonable ni proporcional en raz\u00f3n a que si bien los fines que se persiguen son la protecci\u00f3n de la tercera edad y el respeto a una vida digna, el beneficio del reajuste debe extenderse a todos sin importar el orden al cual pertenecen los pensionados, como as\u00ed lo expres\u00f3 la Corte Constitucional en sentencia No. C-409 de 1994. <\/p>\n
Se\u00f1ala que tal como est\u00e1n las cosas, a los pensionados de jubilaci\u00f3n del orden nacional cuya prestaci\u00f3n fue reconocida en la fecha citada en la norma impugnada, se les reconocen los reajustes de la Ley 4a. de 1976 y los de la Ley 6a. de 1992, que no son incompatibles, quedando los dem\u00e1s pensionados en un plano de inferioridad porque a \u00e9stos \u00faltimos s\u00f3lo se les reajustar\u00e1 seg\u00fan lo dispuesto por la Ley 4a. de 1976 y el art\u00edculo 14 de la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
Concluye entonces, que el art\u00edculo 116 acusado incurre en manifiesta infracci\u00f3n al principio de igualdad cuando restringe la aplicaci\u00f3n de los reajustes pensionales previstos en esa norma al sector p\u00fablico del orden nacional, excluyendo injustificadamente a los dem\u00e1s pensionados de los sectores p\u00fablico y privado y del orden territorial. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Primera. La competencia. <\/p>\n
Con base en que la disposici\u00f3n acusada forma parte de una ley de la Rep\u00fablica -Ley 6a. de 1992-, esta Corporaci\u00f3n es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral 4o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Segunda. Cosa Juzgada Constitucional <\/p>\n
Frente a la norma parcialmente acusada, encuentra la Corte que se ha producido el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, ya que el art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992 demandado ya fue objeto de pronunciamiento por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, la cual mediante sentencia No. C-531 del veinte (20) de noviembre de 1995 con ponencia del Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero, declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992. <\/p>\n
Sobre el particular, sostuvo esta Corporaci\u00f3n en la providencia aludida: <\/p>\n
\u201cEs pues indudable que el tema de la Ley 6 de 1992 es tributario. En cambio, el art\u00edculo 116 regula un asunto prestacional pues ordena un ajuste a las pensiones de jubilaci\u00f3n del sector p\u00fablico nacional, siempre que su reconocimiento se haya realizado con anterioridad al 1o de enero de 1989, con el fin de corregir desequilibrios y desigualdades que hab\u00edan sido provocados por la existencia, en el pasado, de diferentes sistemas de reajuste pensional. El interrogante que se plantea es entonces si existe una relaci\u00f3n razonable entre estas dos tem\u00e1ticas. Y para esta Corporaci\u00f3n es claro que no es posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica del art\u00edculo acusado con la materia dominante de la ley. <\/p>\n
En efecto, por m\u00e1s de que el t\u00e9rmino \u201cmateria\u201d debe tomarse, como esta Corte lo ha se\u00f1alado, \u201cen una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente\u201d, es claro que la Ley 6a de 1992 se refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el art\u00edculo 116. <\/p>\n
… <\/p>\n
12.- Es pues claro que el art\u00edculo 116 desconoce la unidad de materia de la Ley 6a de 1992. Ahora bien, el actor no demand\u00f3 en su integridad ese art\u00edculo sino \u00fanicamente la expresi\u00f3n \u201cnacional\u201d del t\u00edtulo y del inciso primero. Sin embargo, no puede la Corte declarar \u00fanicamente inexequibles esas palabras, por cuanto se estar\u00eda manteniendo en el ordenamiento el resto de ese art\u00edculo, que no s\u00f3lo forma indudable unidad normativa con las expresiones acusadas, sino que tambi\u00e9n desconoci\u00f3 la regla de la unidad de materia. Por ello la Corte, aplicando el art\u00edculo 6o Decreto 2067 de 1991, proceder\u00e1 a declarar inexequible, en su integridad, el art\u00edculo 116 de la Ley 6a de 1992\u201d (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
Por lo anterior, en virtud de que ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, de conformidad con lo dispuesto por los art\u00edculos 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-531 de 1995, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n (E) y cumplidos los tr\u00e1mites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia No. C-531 del 20 de noviembre de 1995 que declar\u00f3 INEXEQUIBLE el art\u00edculo 116 de la Ley 6a. de 1992. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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