C-010-96<\/p>\n
Sentencia No. C-010\/96 <\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Ref.: Demanda No. D-991 <\/p>\n
<\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 5 (parcial) del Decreto Ley 3135 de 1968. <\/p>\n
<\/p>\n
Actora: Claudia Mercedes Penagos Correa. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
<\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1,diez y ocho (18) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
La ciudadana Claudia Mercedes Penagos Correa presenta demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5\u00ba (parcial) del Decreto Ley 3135 de 1968, la cual fue radicada con el n\u00famero D-991. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00ba del Decreto Ley 3135 de 1968 precept\u00faa lo siguiente.Se subraya la parte demandada: <\/p>\n
Decreto 3135 de 1968 <\/p>\n
(Diciembre 26) <\/p>\n
Por el cual se prev\u00e9 la integraci\u00f3n de la Seguridad social entre el sector p\u00fablico y el privado, y se regula requisitos prestacionales de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967 <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
Art\u00edculo 5. Empleados P\u00fablicos y Trabajadores Oficiales. <\/p>\n
Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos P\u00fablicos, son empleados p\u00fablicos; sin embargo, los trabajadores de la construcci\u00f3n y sostenimiento de obras p\u00fablicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos P\u00fablicos se precisar\u00e1 que actividades pueden ser desempe\u00f1adas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. <\/p>\n
Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisar\u00e1n qu\u00e9 actividades de direcci\u00f3n o confianza que deban ser desempe\u00f1ados por personas que tengan la calidad de empleados p\u00fablicos.. <\/p>\n
III LA DEMANDA. <\/p>\n
La actora considera que el aparte de la norma demandada viola los art\u00edculos 1\u00ba, 5\u00ba, 13, 25, 53, 58, 122 y 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Seg\u00fan su criterio, la disposici\u00f3n acusada es inexequible por cuanto radica en cabeza de las juntas directivas de las empresas comerciales e industriales del Estado una facultad que es propia del Legislador, a saber, la de determinar la naturaleza jur\u00eddica de ciertos cargos, con lo cual se desconocen derechos fundamentales de los trabajadores. <\/p>\n
As\u00ed, seg\u00fan la actora, el Congreso es quien exclusivamente determina la calidad jur\u00eddica de los servidores p\u00fablicos, por lo cual no pueden las juntas directivas de las mencionadas entidades fijar en sus estatutos quienes son empleados p\u00fablicos y quienes trabajadores oficiales. Adem\u00e1s, esa competencia exclusiva del Legislador tiene una finalidad garantista, pues protege los derechos de los trabajadores, ya que el cambio de r\u00e9gimen jur\u00eddico por parte de las juntas directivas atenta contra el derecho al trabajo y afecta sus derechos adquiridos. En efecto, se\u00f1ala la demandante, si por regla general los funcionarios de las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales, el cambio de status jur\u00eddico para convertirlos en empleados p\u00fablicos altera las condiciones iniciales del contrato de trabajo, lo que se traduce en una “inestabilidad jur\u00eddica” para el trabajador. Adem\u00e1s, de esa manera, considera la demandante, estas juntas directivas afectan otros derechos laborales, por cuanto ellas utilizan esas clasificaciones para convertir ciertos trabajadores oficiales en empleados p\u00fablicos y de esa manera restringir, en forma arbitraria, su derecho de huelga y de negociaci\u00f3n colectiva. Finalmente, se\u00f1ala la demandante, la norma acusada vulnera la igualdad por cuanto la clasificaci\u00f3n de los servidores de estas empresas depende, no de factores objetivos sino del “capricho” de una junta directiva. En efecto, seg\u00fan la actora, la naturaleza de la vinculaci\u00f3n jur\u00eddica de estos trabajadores “no la determina la Ley, sino el capricho de cada Junta Directiva, de cada r\u00e9gimen estatutario, de cada vaiv\u00e9n que requieran las circunstancias en esta materia. No existe, para todos los servidores de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, una igualdad de oportunidades.” <\/p>\n
Esta situaci\u00f3n afecta, adem\u00e1s, la suerte judicial de muchas demandas laborales por cuanto “no son infrecuentes los casos en que la Jurisdicci\u00f3n contenciosa, despu\u00e9s de un dilatado proceso, se inhibe de fallar de fondo, por considerar que el demandante es trabajador oficial, como ocurre tambi\u00e9n en las sentencias de la Corte, donde las pretensiones del demandante se ven frustradas, por considerarse que es servidor p\u00fablico.” <\/p>\n
Por todo lo anterior, concluye la actora, que el “Congreso de la Rep\u00fablica, no puede verse desplazado por las Juntas Directivas de las Empresas, porque ello genera inestabilidad jur\u00eddica y discriminaci\u00f3n; la fuerza de la ley, en este caso, se ve afectada por el capricho de las juntas que, sin mirar al inter\u00e9s general, ni a los derechos de los trabajadores, realizan las clasificaciones, no de forma racional, sino en la mayor\u00eda de casos, de manera arbitraria.” <\/p>\n
IV- INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS. <\/p>\n
El ciudadano Gonzalo Su\u00e1rez Beltr\u00e1n, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
El ciudadano interviniente efect\u00faa un an\u00e1lisis jur\u00eddico sobre la naturaleza de las empresas comerciales e industriales del Estado que le permite concluir que si bien, en general, los empleados de esas entidades son trabajadores oficiales, ello no impide que algunos sean empleados p\u00fablicos, en raz\u00f3n de la funci\u00f3n que desempe\u00f1an. Es pues natural que, por la autonom\u00eda de estas empresas, la junta directiva tenga la facultad de determinar en sus estatutos cu\u00e1les de los servidores de la entidad son empleados p\u00fablicos. Sin embargo ello no significa que la junta directiva pueda calificar cualquier cargo como propio de un empleado p\u00fablico, sino que debe hacerlo dentro de los marcos fijados por la ley. Dice entonces el ciudadano: <\/p>\n
“El Consejo de Estado mediante concepto de abril 19 de 1977, afirm\u00f3 que la determinaci\u00f3n sobre qu\u00e9 empleados deben ser considerados como de manejo y confianza, le corresponde hacerlo a la misma empresa, porque es el ente que asigna y conoce cada una de las funciones que se desarrollan de acuerdo con su finalidad social. Por lo tanto, este aspecto permite determinar si en el cargo lo fundamental, es la direcci\u00f3n o la confianza que tiene ese empleo; que debe partir de las \u00b4nociones de direcci\u00f3n o confianza, aplicadas y entendidas rectamente, pues no se puede exagerar ni extremar, ya que todo empleo o cargo en general o trabajo en una empresa requiere mayor o menor confianza pero siempre alg\u00fan grado de confianza y mayor o menor grado de direcci\u00f3n….’ <\/p>\n
De lo anterior se concluye que la clasificaci\u00f3n de los funcionarios que hace la Junta Directiva de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, est\u00e1 limitada, pues en la ley se establece las directrices que debe regir la modificaci\u00f3n de la calidad jur\u00eddica del servidor p\u00fablico. <\/p>\n
Por lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que no es de recibo el sustento de la demanda formulada por la ciudadana Penagos, seg\u00fan el cual las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado, realizan abusivas interpretaciones de la norma en estudio. Ya que, la interpretaci\u00f3n de la norma en comento, debe someterse a un estudio legal, que adec\u00faa la situaci\u00f3n concreta a los par\u00e1metros legales y constitucionales impuestos.” <\/p>\n
No existe pues, seg\u00fan el interviniente, violaci\u00f3n del principio de igualdad por cuanto la situaci\u00f3n de los empleados de direcci\u00f3n y confianza, que son quienes pueden ser calificados como empleados p\u00fablicos, es diversa a la del resto de trabajadores vinculados a tales empresas. Adem\u00e1s, considera el ciudadano, la norma acusada no desconoce derechos adquiridos de los trabajadores, ni atenta contra su estabilidad, “puesto que las personas que desempe\u00f1an labores de direcci\u00f3n, manejo y confianza, tambi\u00e9n gozan de cierto grado de protecci\u00f3n en el ejercicio de su trabajo, puesto que la declaratoria de insubsistencia de un empleado de libre nombramiento y remoci\u00f3n, debe responder a una justificaci\u00f3n razonable en la decisi\u00f3n.” <\/p>\n
V- EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. La Vista Fiscal comienza por analizar las caracter\u00edsticas de las empresas comerciales e industriales de Estado, y en especial de su autonom\u00eda, en virtud de la cual “la entidad est\u00e1 autorizada para fijar su organizaci\u00f3n y orientar as\u00ed el cumplimiento \u00f3ptimo de las funciones y objetivos que le han sido encomendados.” <\/p>\n
Seg\u00fan el Procurador, esta autonom\u00eda explica que la empresa tenga la posibilidad de precisar qu\u00e9 actividades deben ser “desempe\u00f1adas mediante contrato de trabajo, o por virtud de una vinculaci\u00f3n reglamentaria, sin que por ello pueda afirmarse la usurpaci\u00f3n de una funci\u00f3n legislativa, cual es la de clasificar los empleos en la administraci\u00f3n nacional”. En efecto, se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico, es obvio que las juntas directivas, al utilizar esa facultad, deben respetar las normas legales, pues su autonom\u00eda no es absoluta sino que es una potestad reglada, sometida a la Constituci\u00f3n y a las leyes. Esto significa “que la atribuci\u00f3n de precisar qu\u00e9 tipo de actuaciones de las de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe adaptarse a la clasificaci\u00f3n de los empleos hecha previamente por la ley.” <\/p>\n
Conforme a lo anterior, considera el Ministerio P\u00fablico, las juntas directivas de estas empresas no pueden determinar caprichosamente que un cargo deba ser desempe\u00f1ado por un empleado p\u00fablico pues la clasificaci\u00f3n de los empleos debe efectuarse de acuerdo a los lineamientos establecidos por las normas legales respectivas. “Por consiguiente -se\u00f1ala la Vista – quien no ostente un cargo de direcci\u00f3n o confianza no podr\u00e1 ser calificado como empleado p\u00fablico en una empresa industrial o comercial del Estado. Pues la naturaleza del empleo est\u00e1 dada por ley, no por la voluntad unilateral o bilateral de las partes, como surgir\u00eda de una clasificaci\u00f3n estatutaria o de una convenci\u00f3n colectiva”. Concluye entonces el Procurador: <\/p>\n
“Ha reiterado la jurisprudencia la idea de que, en efecto, son lo servicios, es decir la clase de actividad desarrollada lo que determina si la vinculaci\u00f3n a la administraci\u00f3n p\u00fablica se ubica dentro de una relaci\u00f3n contractual, o de una relaci\u00f3n legal y reglamentaria. En este sentido existen m\u00faltiples pronunciamientos del Consejo de Estado (e.g., sentencias de noviembre 18 de 1978 y marzo 16 de 1983), y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Laboral (as\u00ed: sentencia de julio 25 de 1972, de agosto 19 de 1976 y de enero 31 de 1985). <\/p>\n
Adicionalmente, y por consideraci\u00f3n final, advierte este Despacho que los estatutos internos en virtud de los cuales los establecimientos p\u00fablicos precisan cu\u00e1les de las actividades de la entidad van a ser desempe\u00f1adas mediante contrato de trabajo, y las empresas industriales y comerciales, cu\u00e1les de sus labores corresponden a la categor\u00eda de empleados p\u00fablicos, son actos de car\u00e1cter administrativo, por lo cual son susceptibles de impugnaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso en caso de que vulneren el principio de legalidad. De manera que existen garant\u00edas frente a la posible extralimitaci\u00f3n de las juntas directivas de los establecimientos p\u00fablicos en la precisi\u00f3n de las labores a ser desempe\u00f1adas mediante contrato laboral, o en virtud de vinculaci\u00f3n legal y reglamentaria, en trat\u00e1ndose de las empresas industriales y comerciales del Estado.” <\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS JUR\u00cdDICOS <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del contra el art\u00edculo 5\u00ba (parcial) del Decreto Ley 3135 de 1968, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de un decreto expedido por el gobierno en uso de facultades extraordinarias. <\/p>\n
Cosa Juzgada constitucional. <\/p>\n
2- La demanda de la referencia fue admitida el 5\u00ba de julio de 1995. M\u00e1s tarde, la expresi\u00f3n “sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisar\u00e1n que actividades de direcci\u00f3n o confianza que deban ser desempe\u00f1ados por personas que tengan la calidad de empleados p\u00fablicos” del inciso segundo del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto Ley 3135 de 1968 fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional. En efecto, la sentencia No. C-484 del 30 de octubre de 1995, MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, declar\u00f3 exequible la disposici\u00f3n en comento. <\/p>\n
Seg\u00fan la Corte, y en armon\u00eda con una doctrina previa elaborada por la Corporaci\u00f3n,1 “los establecimientos p\u00fablicos no se encuentran en capacidad de precisar qu\u00e9 actividades pueden ser desempe\u00f1adas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurpar\u00edan la funci\u00f3n legislativa de clasificar los empleos de la administraci\u00f3n nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categor\u00eda de los empleados p\u00fablicos por principio, con las excepciones que establezcan la ley”. Esto por cuanto la Carta ha establecido una reserva de ley en relaci\u00f3n con la estructura de los establecimientos p\u00fablicos, pues el art\u00edculo 150 ordinal 7\u00ba superior se\u00f1ala expresamente que corresponde a la ley determinar y se\u00f1alar “los objetivos y la estructura org\u00e1nica” de esas entidades. En cambio la situaci\u00f3n es diferente en relaci\u00f3n con las empresas industriales y comerciales del Estado pues aqu\u00ed la Constituci\u00f3n no ha establecido una reserva general de ley, pues ese mismo art\u00edculo constitucional precisa que corresponde al Legislador “crear o autorizar la creaci\u00f3n” de esas empresas. Por ello, y teniendo en cuenta que esas entidades deben contar con un r\u00e9gimen flexible pues compiten con las empresas del sector privado (CP arts 334 y 335), se concluye que es admisible constitucionalmente que los estatutos de las empresas industriales y comerciales de Estado establezcan qu\u00e9 actividades de direcci\u00f3n o confianza deben ser desempe\u00f1ados por personas que tengan la calidad de empleados p\u00fablicos. Dijo la Corte en esa sentencia: <\/p>\n
” La fijaci\u00f3n de las actividades que van a ser desempe\u00f1adas por virtud de vinculaci\u00f3n legal y reglamentaria dentro de las empresas industriales o comerciales, corresponde a una funci\u00f3n constitucional de orden administrativo que bien puede entregar la ley a sus juntas directivas, para ser ejercidas en la forma que determinen sus estatutos internos, sin que ellos, modifiquen la naturaleza del empleo ni la de la relaci\u00f3n laboral de car\u00e1cter oficial que est\u00e1 dada por ley. <\/p>\n
En este sentido estatutos internos de las empresas industriales y comerciales del Estado son el instrumento id\u00f3neo, en virtud del cual, se precisan las actividades de la empresa que corresponden a la categor\u00eda que debe ser atendida por empleados p\u00fablicos; aquellos son actos que comprenden la definici\u00f3n del tipo de r\u00e9gimen aplicable a los servidores p\u00fablicos en el entendido de que s\u00f3lo los de direcci\u00f3n y confianza que se fije en el estatuto son empleados p\u00fablicos, y el traslado de la competencia prevista en las expresiones acusadas no genera una contradicci\u00f3n de las normas constitucionales.2″ <\/p>\n
3- As\u00ed, en este proceso nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha sido estudiada y declarada exequible por la Corte Constitucional, present\u00e1ndose la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el art\u00edculo 243 de la Carta, de suerte que se estar\u00e1 a lo resuelto en la sentencia precitada. <\/p>\n
<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-484\/95 que declar\u00f3 EXEQUIBLE la expresi\u00f3n “sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisar\u00e1n que actividades de direcci\u00f3n o confianza que deban ser desempe\u00f1ados por personas que tengan la calidad de empleados p\u00fablicos” del inciso segundo del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto Ley 3135 de 1968. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDOCIFUENTES Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Ver sentencia C-432\/95. MP Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
2Sentencia C-484\/95. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
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